Вступ

Актуальність теми. Парламентсько-президентські республіки (Фінляндія, Франція), це змішана форма врядування, в якій наявні ознаки президентської і парламентської форм правління. При цій формі функціонує інститут сильної президентської влади. Президент обирається всенародним голосуванням, не підзвітний парламенту і наділяється широкими повноваженнями, як представницького, так і виконавчого характеру. Він є главою держави, головнокомандуючий збройними силами, пропонує парламенту на затвердження главу уряду і призначає міністрів з врахуванням розстановки політичних сил в парламенті. Уряд підзвітний президенту і парламенту. В разі втрати підтримки більшості в парламенті ( недовіри прем’єру) уряд може подати у відставку.

Парламентсько-президентська форма врядування є спробою забезпечити стабільність державної влади ( через широкі виконавчі повноваження президента ) і в той же час гарантувати парламентський контроль над виконавчою владою та надати можливість ширшому (ніж за перезидентського правління) колу політичних сил брати участь у здійсненні влади. Є приклади країн, де такий компроміс між представницькою і виконавчою гілками влади діє ефективно (Фінляндія, Франція). Разом з тим спроби поділити владу між двома суверенами (всенародно обраним президентом і всенародно обраним парламентом) нерідко приводить до протистояння між ними, яке набуває гостроконфліктного характеру ( пригадаймо події у Москві у вересні-жовтні 1993 року). Подолати цю суперечність можна через чітке конституційне визначення їх повноважень, розбудову системи незалежної судової, розроблення механізмів взаємних стримувань і противаг, політичну культуру компромісів. Гілки влади мають перебувати у постійному динамічному зв’язку, пошуку рівноваги в системі державної влади. І тоді ця система правління може стати ефективною.

Саме в цьому напрямі розвивалася політична система Франції, після глибокої реформи органів державної влади здійсненої Шарлем де Голем у 1958 році. Згідно з новою Конституцією, в країні була сформована парламентсько-президентська форма правління з сильною президентською владою, цій змішаній формі врядування властиві риси, як президентської так і парламентської республіки.

Мета і завдання даної роботи — проаналізувати конституційні моделі поділу державної влади й відповідної системи стримувань і противаг на прикладі конкретних країн і сформулювати позицію щодо того, які з них можна віднести до парламентсько-президентських республік. Особливу увагу, на нашу думку, слід звернути на статус і місце президента в системі вищих державних органів, порядку його виборів, можливості його впливу на уряд.

Сучасні науковці до числа парламентсько- президентських республік відносять різні держави. Так, К. Арановський відносить до них Польщу й Латвію [1, с. 169], С. Комаров та А. Малько — Болгарію й Австрію [2, с.225], Н. Сахаров — Чехію, Італію, Литву й Естонію [3, с.20], А. Ковальов — Югославію, Хорватію та Словенію [4, с.352], А. Мішин, у свою чергу, відзначає, що Ірландія й Ісландія, що функціонують в основному як парламентарні республіки, теж мають окремі елементи, характерні для республік зі змішаною формою правління [5, с.89].

Розділ 1. Теоретико-правовий зміст основних категорій дослідження

1.1.  Поняття та основні ознаки парламентсько-президентської республіки

Парламентсько-президентська форма врядування є спробою забезпечити стабільність державної влади ( через широкі виконавчі повноваження президента ) і в той же час гарантувати парламентський контроль над виконавчою владою та надати можливість ширшому (ніж за президентського правління) колу політичних сил брати участь у здійсненні влади. Є приклади країн, де такий компроміс між представницькою і виконавчою гілками влади діє ефективно (Фінляндія, Франція).

Характеристику правового статусу президентів парламентсько-президентських республік, на нашу думку, доцільно розпочинати з аналізу конституційних положень щодо визначення президента як арбітра або гаранта, що закріплені лише в конституціях Румунії, Польщі та Словаччини. Зокрема, ст.80 Конституції Румунії зобов’язує президента здійснювати посередництво між владами держави, а також між державою й суспільством. Стаття 126 Конституції Польщі закріплює положення про те, що президент є вищим представником Республіки й гарантом наступництва державної влади. Стаття 101 Конституції Словаччини визначає, що глава держави — президент своїми рішеннями забезпечує належне функціонування конституційних органів. З огляду на це можна зробити висновок, що правовий статус глав інших держав цієї групи (Болгарія, Литва, Македонія та Словенія), де найчастіше президенти визначаються як посадові особи, які є главами держав і представляють її у своїй країні й за кордоном, є слабшим ніж у вищезазначених країнах.

Цікавим є питання щодо конституційної можливості усунення глави держави з займаного поста. Так, наприклад, президент Македонії в разі порушення Конституції може бути усунений з поста достроково за однаковою процедурою, яка розпочинається за рішенням Зборів (ст.87 Конституції), прийнятим двома третинами від їх складу. Такою ж кваліфікованою більшістю Конституційний суд приймає остаточне рішення щодо усунення президента з поста й, відповідно, про припинення чинності його мандату. Майже аналогічні норми містить ст.109 Конституції Словенії, яка передбачає: якщо під час виконання своїх повноважень президент діє всупереч Конституції або серйозно порушує закон, за поданням Скупщини він може бути усунений двома третинами голосів Конституційного суду. Президент або віце- президент Болгарії згідно зі ст. 103 Конституції може нести відповідальність тільки за порушення Основного закону країни й за державну зраду.

Найбільш деталізована ця процедура в Польщі, де за порушення Конституції, закону або вчинення злочину президент може бути притягнений до відповідальності перед спеціальним судом — Державним трибуналом (п.1 ст. 145). Рішення про обвинувачення приймається Народними зборами (тобто на спеціальному спільному засіданні Сейму й Сенату) більшістю не менше двох третин від їх складу. Члени Державного трибуналу обираються Сеймом на строк його повноважень, причому депутати й сенатори в нього не обираються. До відповідальності перед Державним трибуналом у певних випадках можуть бути притягнені також члени уряду й деякі державні посадовці.

Загалом же в парламентсько- президентських республіках процедура усунення глави держави з посади здійснюється за загальною схемою: ініційоване й ухвалене кваліфікованою більшістю (3/5 або 2/3) голосів депутатів парламенту (нижньою палатою) відповідне рішення затверджується конституційним, верховним або ж спеціально створеним судом.

Теоретико-юридична модель поділу державної влади й відповідна система стримувань і противаг у парламентсько- президентській республіці передбачають, що президент володіє низкою досить вагомих повноважень, які не мають потреби в контрасигнації прем’єр-міністра, відповідних міністрів і реалізовуються ними самостійно. Надзвичайно важливе значення тут має передусім наявність у президента повноважень, функціонально поєднаних зі сферою виконавчої влади. Так, наприклад, президент Словаччини згідно з ст. 102 Конституції Словаччини [6, с. 170-208] а) призначає і звільнює голову та членів уряду Словацької Республіки, уповноважує їх керувати міністерствами й приймає їх відставку; відкликає голову та членів Уряду у випадках, передбачених у статтях 115 і 116 Конституції (п. g), б) призначає і звільнює керівників центральних державних органів вищого рівня та інших функціонерів у встановлених законом випадках, в) призначає й відкликає ректорів вищих навчальних закладів, г) призначає професорів вищих навчальних закладів, д) присвоює генеральські звання (п. h), е) є головнокомандувачем збройних сил (п. к).

Участь президента Румунії у формуванні й діяльності уряду полягає в тому, що він а) пропонує кандидатуру прем’єр-міністра, б) здійснює за пропозицією останнього зміни в уряді, в) може брати участь в урядових засіданнях, де обговорюються питання національного значення, г) на прохання прем’єр-міністра головує на всіх засіданнях уряду, де він присутній, д) є головою Верховної ради оборони, (е) здійснює деякі інші владні повноваження (статті 85, 87, 91-94 і 102) [7, с.63-92].

Литовський президент а) призначає й звільняє прем’єр-міністра, міністрів, інших державних посадових осіб, які несуть відповідальність перед ним, б) вирішує важливі питання внутрішньої політики, в) разом з урядом здійснює зовнішню політику,(г) оголошує у встановленому законом порядку надзвичайний стан з наступним затвердженням відповідного рішення Сеймом (парламентом), д) виступає в Сеймі з річними доповідями про становище в державі, про її внутрішню й зовнішню політику (ст.84) [8, с.332-362].

До компетенції президента Словенії належить а) висунення кандидатури голови уряду, б) призначення державних службовців, в) призначення на посаду та звільнення з неї послів тощо (ст. 107 Конституції) [9, с. 170-208].

Майже аналогічними є й закріплені в повноваження президента в Конституціях інших держав, наприклад Македонії [10, с.433- 460], Польщі [11, с.687-732] та ін.

Сутнісною характеристикою парламентсько-президентської республіки є й те, що уряд на чолі з прем’єр-міністром компетенційно є більш самостійним, ніж уряди в президентсько-парламентських республіках, а ступінь участі парламенту у формуванні уряду є компетенційно сильнішою, ніж президента. Остання обставина зумовлена використанням при формуванні органу виконавчої влади юридичної інвеститури уряду. Зазначимо, що формування уряду в Болгарії та Словенії є скоріше винятком, проте ним хоча й не передбачається інвеститура, але здійснюється воно за характерною для парламентських країн процедурою.

У Словенії президент, проконсультувавшись попередньо з лідерами парламентських груп (фракцій), пропонує парламенту кандидата на посаду прем’єр-міністра, який обирається більшістю голосів депутатів при таємному голосуванні. Інших членів уряду призначає і звільнює сам парламент за пропозицією прем’єр-міністра. При цьому кандидат на посаду міністра до свого призначення повинен відповісти на запитання компетентної комісії парламенту. Кандидатуру на заміщення посади голови Ради міністрів Болгарії, який здійснює керівництво загального політикою уряду, координує її й несе за неї відповідальність (п.2 ст.108 Конституції), пропонує президент після консультацій з парламентськими групами. Інших членів уряду призначають Народні збори за поданням його голови. Усі члени уряду складають присягу перед парламентом і подають у відставку перед новообраними Народними зборами. Якщо ж парламенту не вдається в такий спосіб сформувати уряд, президент призначає службовий (безпартійний) уряд, розпускає парламент (за винятком у період останніх 3-х місяців роботи Народних зборів) і призначає нові вибори (статті 84, 99 і 109 Конституції) [9, с. 170-208].

У Литві, Македонії, Словаччині, Польщі й Румунії юридична інвеститура уряду безпосередньо передбачена їх конституціями. Так, наприклад, у Литві прем’єр-міністра може бути призначено президентом тільки після схвалення відповідної кандидатури Сеймом. Упродовж 15 днів з моменту його призначення прем’єр-міністр пропонує Сейму утворений ним і затверджений президентом уряд і подає на розгляд програму останнього. Одержує він інвеституру в разі схвалення його програми більшістю голосів депутатів, які беруть участь у засіданні Сейму (ст. 92 Конституції) [8, с.332-362].

У Польщі призначена президентом Рада міністрів в особі його голови у двотижневий строк після його призначення і формування складу уряду подає Сейму програму діяльності останнього з метою отримати вотум довіри. У разі невдачі сформувати уряд через зазначену процедуру сам Сейм обирає голову Ради міністрів із числа попередньо запропонованих до складу уряду. Президент зобов’язаний затвердити обраного нижньою палатою голову уряду. Якщо передбачена Основним законом процедура формування уряду виявиться безрезультатною, президент, заслухавши думку голів обох палат парламенту, може припинити строк повноважень Сейму і призначити вибори (ст. 154). У випадку розбіжності позицій президента й парламенту з питання щодо формування уряду (в разі їх різної партійної належності), він фактично формується без урахування думки президента. Для здійснення своїх функцій уряд обов’язково повинен мати довіру з боку парламенту. При цьому для нівелювання потенційної можливості сповзання в хронічну урядову кризу Конституцією передбачено право розпуску парламенту: він розпускається (обмежень на розпуск немає), доки уряд зможе належним чином здійснювати свої повноваження, спираючись на парламент, точніше на його більшість [11, с.687-632].

Однією з головних юридичних ознак парламентсько-президентських республік є те, що їх уряди несуть юридичну відповідальність перед своїми парламентами. У Болгарії, приміром, парламент може приймати резолюцію осуду уряду в результаті ініційованого однією п’ятою частиною парламентарів питання про недовіру Раді міністрів або ж її голові, коли за це проголосувало понад половини депутатів болгарського парламенту (ст.89 Конституції). Якщо останній відмовив уряду в довірі або виразив йому недовіру, прем’єр-міністр зобов’язаний подати заяву про відставку уряду (частини 2 статей 112 і 89). Якщо парламент відхилив пропозицію про вираження недовіри уряду, нова пропозиція про вираження недовіри на тій же підставі не може бути внесена протягом наступних 6-ти місяців [12, с.394-422]. Стаття 108 Конституції Румунії «Відповідальність уряду» проголошує: «І. Уряд несе політичну відповідальність за всю свою діяльність тільки перед парламентом. Кожен член уряду солідарно з іншими його членами несе політичну відповідальність за діяльність уряду та його акти». Стаття 114 Конституції Словаччини закріплює, що парламент у будь-який час може виразити уряду недовіру [6, с. 170-208].

Як форма парламентського контролю у таких державах використовується інтерпеляція. Так, у Македонії вона є головною формою парламентського контролю: згідно зі ст.72 Конституції за ініціативою не менш 5- ти депутатів вона може бути внесена кожній особі, яка обіймає державну посаду, уряду й кожному його члену окремо, може стосуватися питань діяльності державного органу. Водночас Збори за ініціативою 20 депутатів мають право висловити уряду недовіру; останньому ж надано право порушити перед Зборами питання про довіру (статті 92-94 Конституції). Якщо у всіх випадках проти уряду висловлюється більшість від загальної чисельності депутатів, він має піти у відставку [10, с.433-460].

Стаття 111 Конституції Румунії зі змінами 2003 р. проголошує, що уряд і кожен з його членів зобов’язані відповісти на запитання або запити, сформульовані депутатами або сенаторами, на умовах, передбачених положеннями обох палат парламенту. Палати депутатів і Сенату можуть прийняти резолюцію, в якій висловлюють свої позиції з питань внутрішньої й зовнішньої політики, або залежно від обставин — з питань, які становили предмет запиту [14]. Схожі повноваження мають парламенти інших парламентсько-президентських держав.

Контрольні повноваження парламентів у парламентсько-президентських республіках в наш час мають тенденцію до розширення. Так, наприклад, відповідно до змін, внесених до Конституції Болгарії у 2007 р., значно розширено контрольні повноваження її парламенту. Він вправі: проводити слухання й отримувати щорічні доповіді Верховного касаційного суду, Верховного адміністративного суду й Генерального прокурора про застосування закону і про діяльність судів, прокуратури і слідчих органів, представлені Вищою судовою радою (ст.84), а також проводити слухання й отримувати доповіді про діяльність органів, які повністю або частково призначаються Національними зборами, у випадках, передбачених законом (ст.84) [15].

Глава держави в парламентсько- президентських республіках, як і в парламентських, має право розпуску парламенту. Модель організації державної влади в такій республіці відрізняється тим, що найважливіше повноваження президента щодо розпуску парламенту, яке найбільшою мірою дозволяє йому конкурувати з останнім у питанні формування уряду, має істотну особливість: президент не вільний у питанні про розпуск парламенту. Конституції держав чітко закріплюють перелік підстав для його розпуску, які, як правило, пов’язані з формуванням уряду. З огляду на це зазначені положення не виключають президента з кола суб’єктів, які володіють повноваженням брати участь у формуванні уряду й у цілому конкурувати з парламентом щодо цього питання. На відміну від моделі поділу державної влади й системи стримувань і противаг у президентсько-парламентській республіці, за умов якої підстав для розпуску парламенту немає, модель парламентсько-президентської республіки не надає президентові свободи стосовно розпуску парламенту.

1.2. Поняття, зміст та значення представницького органу влади в парламентсько-президентській республіці

Обмеження виконавчою владою повноважень представницьких органів знаходить свій вираз і у звуженні ролі парламентів в процедурах формування урядів і контролю за їх складом. Теоретично за парламентської форми врядування саме представницькі органи мають формувати і контролювати уряди. В політичній же практиці цілого ряду держав, і зокрема, Великобританії, ФРН, та інші, проявляються тенденції виведення урядів з під парламентського контролю.

 

У Великобританії уряд формується лідером партії, що перемогла на виборах. Прем’єр-міністру належить право призначати членів кабінету і міністрів, та інших службовців на провідні посади в державному апараті і звільняти їх. Він уповноважений одноособово , або з відібраним ним же вузьким колом осіб вирішувати усі значні питання внутрішнього і зовнішнього життя, зокрема укладати договори з іншими державами без погодження з парламентом. Прем’єр не зобов’язаний представляти в парламент для схвалення склад кабінету і уряду, чи отримувати підтримку на проведення кадрових перестановок. Тобто у формуванні уряду парламент участі не бере. Мало того через підпорядковану йому парламентську більшість прем’єр-міністр фактично керує Палатою громад. Апарат правлячої партії, через механізми партійної дисципліни депутатів, встановлює контроль над законодавчою діяльністю парламенту. Водночас, згідно з чинною у Великобританії системою парламентського відповідального правління, уряд має подати у відставку в разі оголошення йому вотуму недовіри в Палаті громад. Ця відповідальність колективна, а тому недовіра, висловлена парламентом навіть одному міністру, тягне за собою відставку всього уряду. Передбачаючи таку можливість прем’єр (точніше за його порадою королева) може розпустити парламент і тим самим зберегти уряд.

1.3. Теоретико-правовий зміст інституту глави держави в парламентсько-президентській республіці

Глава держави — це конституційний орган і одночасно вищий посадовець держави, що представляє державу зовні й усередині країни, символ державності народу.

Глава держави відповідно до конституцій різних країн розглядається як:

1) невід’ємна складова частина парламенту, тобто законодавчої влади, оскільки без його підпису закон є недійсним (монарх у Великій Британії, президент в Індії);

2) глава виконавчої влади і одночасно глава держави (Єгипет, США);

3) особа, яка є тільки главою держави і не входить до будь-якої гілки влади (Німеччина, Італія).

Глава держави має деякі загальні для всіх країн повно­важення. Відносно парламенту це — скликання сесій, публікація законів, право розпуску, інколи — право вето. Глава держави формує уряд, або формально його затвер­джує, має право звільняти міністрів і відправляти уряд у відставку (часто це формальний акт), призначати суддів, надавати громадянство і право притулку, укладати і ратифікувати певного роду міжнародні угоди, призначати дипломатичних представників, нагороджувати, помилувати засуджених тощо.

Здійснення цих повноважень на практиці залежить від форми правління і реального положення глави держави. Крім того, при будь-якій формі правління одні повноваження глава держави може реалізовувати самостійно, а для здійснення інших потрібна згода або затвердження парла­менту (для призначення послів у США потрібна згода Се­нату) або навіть згода уряду (у парламентарній республіці). У парламентарних республіці і монархії, у багатьох парла­ментарно-президентських республіках, для того, щоб діяли деякі акти президента або монарха, прем’єр-міністр повинен скріпляти їх своїм підписом (контрасигнатура).

У більшості країн главою держави є президент, який обирається або населенням, або парламентом, або шляхом особливої виборчої процедури.

 

Президент приймає іноземних дипломатичних представників, призначає послів до інших держав, у ряді країн ратифікує (затверджує) міжнародні договори та угоди, є верховним головнокомандувачем збройними силами. У де­яких країнах президент має право розпускати парламент, відмовити у схваленні закону, передати його на повторний розгляд парламенту.

У парламентарних і президентських республіках роль і повноваження президента далеко не однакові. У президентській республіці він здійснює повноваження самостійно, в парламентарній — за порадою уряду, в змішаних діє самостійно, але при рішенні деяких питань зв’язаний парла­ментом.

У парламентарних республіках президент є малоактивною фігурою у внутрішніх справах, він затулений главою уряду, в руках якого зосереджена реальна влада. Напри­клад, розпуск парламенту в таких державах, хоч і оформляється указом президента, здійснюється за рішенням уряду; для призначення уряду потрібна згода парламенту. Акти президента не мають чинності без підпису глави уряду або міністра, до ведення якого належить предмет акта.

У президентських республіках президент — центральна політична фігура. Так, президент США є одночасно главою держави й уряду, відповідального перед ним, а не перед Конгресом. Тільки на вищі федеральні посади президент призначає «за порадою і з відома» Сенату. Він видає укази з різних питань державного життя. 

Розділ 2. Механізми збалансування взаємодії між органами державної влади в парламенсько-президентській республіці

2.1. Особливості взаємодії президента і парламенту в парламентсько-президентській республіці

Аналіз конституційних засад порядку формування, організації й системи взаємовідносин виконавчої й законодавчої гілок влади дає змогу виділити особливі ознаки парламентсько-президентських республік як різновиду змішаної республіки, що відрізняють їх від президентсько-парламентських.

До таких ознак, на нашу думку, слід віднести наступні:

1. Президент наділений суттєвими конституційними повноваженнями у сфері внутрішньої й зовнішньої політики, але уряд у цих державах більше залежить від парламенту, що виявляється в передбачених конституціями процедурах формування уряду та його відповідальності. Складники правового статусу президента близькі до глави держави з парламентською формою державного правління, крім арбітражних можливостей між гілками влади. Свої повноваження президент, як правило, здійснює за допомогою деяких допоміжних органів: адміністрації, рад оборони й національної безпеки та інших, фактичний статус яких наближається до статусу канцелярії, що закріплюється не в актах самого президента, а в законах. Крім цього, для допомоги президентові у прийнятті найважливіших державних рішень може створюватися консультативний орган. Обсяг повноважень президента в законодавчій сфері значно вужчий, аніж у президентсько- парламентській.
2. У системі президентсько-урядових компетенційних взаємозв’язків такої моделі державної влади застосовується контрасигнатура, але контрасигнуванню належать не всі акти глави держави, як у суто парламентських державах, а тільки їх конституційно визначена частина.
3. Уряд у республіках парламентсько- президентських більш автономний від президента, ніж у президентсько- парламентських, що зумовлено порядком його формування, відповідальності й обсягом компетенції.
4. Процес формування уряду майже повністю перебуває під контролем парламенту. Роль президента при його формуванні на зразок глави держави в парламентських країнах зводиться до пропозиції кандидатури прем’єр-міністра, підбір якої за конституційним обов’язком або ж за політичною традицією має здійснюватися ним з урахуванням співвідношення партійних сил у парламенті. Президент може бути конституційно зобов’язаний доручити саме лідерові партії (коаліції) парламентської більшості формувати уряд. Факт урахування президентом співвідношення партійних сил у парламенті при формуванні уряду є однією з тих головних рис, яка відрізняє парламентсько- президентську республіку.

Сформований уряд у встановлений конституцією строк має подати на затвердження парламенту свою програму дій. У разі її прийняття парламентом уряд та його голова остаточно призначаються парламентом (при цьому можливе формальне призначення президентом), а у випадку її відхилення уряд повинен піти у відставку.

5. У цих країнах може діяти принцип сумісності мандата парламентарія з посадою члена уряду.
6. Уряд несе юридичну відповідальність виключно перед парламентом, який через прийняття резолюції осуду може висловити недовіру його голові, уряду в цілому або ж його окремим членам. Стосовно голови уряду має діяти принцип солідарної відповідальності, тобто разом з головою уряду у відставку має йти весь уряд. Питання про довіру може бути ініційовано теж самим урядом, що може бути пов’язано з прийняттям парламентом урядового законопроекту. Якщо він такої довіри не отримає, президент повинен відправити уряд у відставку.
7. Президент вправі розпустити парламент, проте, на відміну від парламентських держав і президентсько-парламентської республіки, тільки за конституційно визначеним вичерпним переліком підстав і після консультації із главою уряду. Ці випадки переважно пов’язані з неспроможністю сформувати уряд чи-то з вираженням вотуму недовіри уряду (наприклад, упродовж одного року більше одного разу). Проте конституції можуть передбачати й інші підстави.

Вищевикладена юридична модель компетенційних взаємозв’язків вищих державно- владних інститутів буде міцною й ефективною, якщо спиратиметься на сталу партійну систему. Такою, як показує практичний досвід розвинених країн, є двопартійна система. Як зазначав Б. Чичерін, «упроваджувати представницьку форму правління, навмання покладаючись на розважливість неорганізованого суспільства, яке перебуває у стані бродіння, — це вершина політичної легковажності» [16, с.244-252]. Досягти побудови дійової партійної системи можна 2-ма шляхами: (а) коли відповідна партійна система є результатом тривалого природного процесу і (б) коли формуванню партійної системи сприяють відповідні норми виборчого законодавства. Щоб прискорити процес укрупнення політичних партій і завадити появі дрібних фракцій у парламенті на стадії їх реєстрації для участі у виборах іноді забороняють систему передвиборчих блоків. При підведенні підсумків голосування використовують пропорційну виборчу систему з досить високим відсотковим бар’єром.

Отже, посилюючи свій зміст парламентськими елементами, парламентсько- президентська республіка змінює розстановку сил у трикутнику влади «парламент — уряд — президент» у бік ефективної взаємодії уряду й парламенту. Сформований парламентом уряд перестає бути своєрідним буфером між вищим законодавчим органом і главою держави, а його голова фактично стає головною політичною фігурою в державі. На шляху можливого зосередження урядом у своїх руках надмірної влади стоїть парламент, а для того, щоб ні перший, ні другий не зловживали своїм становищем, створено відповідні важелі, коли, з одного боку, парламент має можливість відправити у відставку уряд, а з другого — уряд може посприяти президентові розпустити парламент.

Ефективне державне правління в парламентсько-президентській республіці забезпечується, по-перше, її стабільністю, зумовленою як збереженням у президента значних владних повноважень, так наявністю істотних важелів впливу на уряд з боку парламенту, виключною прерогативою якого є призначення чи усунення прем’єра (або всього складу уряду), який зазвичай представляє парламентську більшість; по-друге, її гнучкістю, зумовленою правом парламенту на зміну в будь-який час прем’єр-міністра й уряду, що створює можливість своєчасного коригування політичного курсу й тим самим значно зменшує небезпеку конфліктів між виконавчою владою і парламентом. Право ж президента у суворо визначених конституцією випадках розпускати парламент і призначати нові вибори стає могутньою зброєю проти виникнення частих урядових і парламентських криз, чим зміцнюється стабільність уряду. Конституційно-правова модель парламентсько-президентської форми державного правління завдяки збалансованій системі стримувань і противаг у названому владному трикутнику запобігає політичним конфліктам, усуває загрозу встановлення єдиновладдя про президента.

2.2. Проблеми конституційно-правового статусу уряду в парламентсько-президентській формі правління

В основі організації державної влади президентської республіки лежить модель розподілу влади, що може розглядатися в трьох аспектах: інституціональному, що відображає існування трьох гілок влади, їх різний порядок формування та припинення повноважень; функціональному, що виражається у незалежності гілок влади одна від одної, але у той самий час в контролі та стримуванні одна одної; суб’єктному, який полягає в тому, що влада (гілки влади) повинні здійснюватися різними політичними суб’єктами. Специфіка даної форми правління полягає у можливості існування двох варіантів стосунків законодавчої та виконавчої гілок влади. Перший варіант (так зване розділене правління) характеризується належністю президента та парламентської більшості до різних партій. У такому разі є суб’єктний розподіл влади на законодавчу та виконавчу, оскільки вони контролюються різними політичними суб’єктами — партіями. Що стосується функціонального компонента, то саме у даний період проявляється незалежність законодавчої та виконавчої влади одна від одної, з одного боку, і в той самий час — їх взаємний контроль — з іншого. Тому для аналізу моделі організації державної влади в президентській республіці першочерговим є розкриття основ взаємодії президента та парламенту саме в даний період. Другий варіант характеризується належністю президента та парламентської більшості до однієї партії. У цьому випадку чітко простежується лише інституційний аспект розподілу влади, але немає ні функціонального, ні суб’єктного компонента [6].

Парламентська модель натомість передбачає парламентське формування уряду, в якому глава держави відіграє суто номінальну роль — юридично оформлює своїми «рішеннями» зроблений фракціями вибір. Теоретично глава держави може розпустити парламент, однак реально цією прерогативою частіше користується прем’єр. Фактичним центром організації і здійснення виконавчої влади за умов парламентарного правління є уряд (кабінет, кабінет міністрів, рада міністрів тощо) — колегіальний орган виконавчої влади [7]. У країнах з парламентською формою правління (Німеччина, Великобританія, Італія тощо) спостерігаються наступні тенденції, що характеризують місце уряду в конституційній системі: а) простежується концентрація влади в урядовому апараті, перетворення останнього, а також апарату прем’єра, на особливий орган держави, який існує поряд з урядом; б) різко зменшується колегіальна діяльність уряду, ускладнюються його структури, з’являються неконституційні виконавчі інститути; в) парламенти все більше перетворюються на дорадчий орган, рупор ідей та арену для обговорення здійснюваної політики [8].

Змішана модель організації стосунків між органами влади включає в себе два основні підходи: президентсько-парламентський і парламентсько-президентський (президентсько-прем’єрський).

У президентсько-парламентських країнах президент призначає кандидатуру прем’єр-міністра, однак вона має бути схвалена парламентом. Парламент також може висловити кабінету недовіру. Але ширші повноваження щодо контролю за урядом у президента: він може призначати та звільняти міністрів (за згодою прем’єра або й без такої) без згоди парламенту. До того ж, формування нового уряду пов’язане із обранням нового президента, а не нового парламенту, що створює додаткову відстань між урядом і партійними фракціями [9].

У зв’язку із прийняттям Рішення Конституційного Суду України від 30.09.2010 р. № 20-рп/2010 Україна «повернулася» до президентсько-парламентської форми правління. Історія існування в Україні цієї форми правління у 1996—2004 рр. виявила такі її особливості в реаліях України: 1) двоцентровість виконавчої влади з послабленням Прем’єр-міністра, що призвело до таких наслідків:          невідповідність процедури призначення на посаду та припинення повноважень Прем’єр-міністра, звідси — політична незахищеність від відставки з боку Президента; 2) відсутність реальних важелів впливу Прем’єр-міністра на кадрову політику у сфері виконавчої влади; 3) втручання в діяльність Уряду Адміністрації Президента, що призводило до дублювання функцій; 4) внаслідок позапарламентської процедури формування Уряду відсутність політичної підтримки Верховної Ради; 5) політично неструктурований склад Уряду, неспроможний реалізовувати політичну волю; 6) відсутність реальних важелів впливу на місцеві державні адміністрації та їх голів, які при здійсненні своїх повноважень відповідальні, насамперед, перед Президентом [10]. Отже, очевидно, що і на сьогодні актуальним є пошук оптимальних правових механізмів, що дозволять уникнути описаних ситуацій.

Охарактеризуємо особливості організації та діяльності урядів за парламентсько-президентської форми правління та визначимо ті позитивні та негативні аспекти, що мають бути враховані в Україні за умови запровадження парламентсько-президентської форми правління.

Так, дослідники слушно зазначають, що рівновага, збалансованість поділу державної влади досяжні саме в парламентсько-президентській республіці за будь- якого співвідношення політичних сил і в період «співіснування влади» в президентсько-парламентській республіці [11].

Основними правовими критеріями розрізнення президентсько-парламентської й парламентсько-президентської республік є: а) співвідношення обсягу повноважень глави держави й парламенту в механізмі формування й відповідальності уряду; б) відсутність або наявність підстав розпуску парламенту президентом; в) обсяг інших повноважень президента (представницьких, виконавчих, арбітражних, у нормотворчій сфері тощо) [12].

Особливості функціонального аспекту поділу державної влади в парламентсько-президентській республіці полягають у тому, що: як арбітр глава держави зазвичай забезпечує узгоджене функціонування державних органів, виступає гарантом додержання конституції, незалежності й територіальної цілісності. На допомогу йому в прийнятті найважливіших державних рішень може створюватися консультативний орган, до складу якого можуть входити представники різних гілок державної влади й органів самоврядування, знані державні діячі, що сприяє прийняттю главою держави більш виважених рішень [13].

При визначенні парламентсько-президентської республіки конститутивним є: спосіб й процедура формування уряду, наявність або відсутність відповідних повноважень у президента, юридична інвеститура уряду, його відповідальність, підстави відставки уряду, підстави та обмеження розпуску парламенту президентом, відповідні повноваження щодо цього уряду та (або) його голови, наявність у президента права законодавчої ініціативи, використання президентом права відкладального вето, його подолання (можливість винесення цього питання на референдум), промульгування законів президентом, наявність інституту контрасигнатури (перелік актів, які підлягають контрасигнуванню), підстави і процедура імпічменту або відзиву президента шляхом всенародного референдуму, підстави проведення референдуму й повноваження з цього приводу президента [14].

Правовою ознакою парламентсько- президентської республіки є те, що ви-значення кандидатури глави уряду й формування персонального складу останнього відбувається за визначальної ролі лідера партії (коаліції), яка має в парламенті більшість, і номінальної участі президента. Сформований уряд у встановлений конституцією строк має подати на затвердження парламенту програму дій (юридична інвеститура). У разі прийняття програми парламентом уряд і його глава призначаються парламентом (при цьому можливе формальне призначення президентом), а в разі відхилення — уряд має піти у відставку [15].

Отже, у парламентсько-президентських країнах ініціатива у формуванні уряду також належить главі держави, який фактично і призначає прем’єра та міністрів. Однак новий уряд має отримати інвеституру — згоду парламенту з його складом та/або програмою діяльності. Формування нового уряду пов’язане з обранням нового парламенту. Два останні фактори роблять обов’язковим урахування розстановки політичних сил у парламенті, інакше уряд не має шансів отримати інвеституру [16].

2.3. Механізми збалансування взаємодії парламентської більшості, уряду та глави держави

Порівнюючи повноваження глав урядів за різних форм правління, слід зауважити, що найширші реальні повноваження має глава однопартійного уряду за парламентарних форм правління. У такому разі він, як глава уряду і лідер політичної партії, що має абсолютну більшість депутатських мандатів у парламенті, реально не тільки очолює вико-навчу владу, а й через парламентську більшість своєї партії контролює законодавчу владу [17]. До цих повноважень, окрім вищеназваних, можна віднести ще такі, як право прем’єра скликати засідання уряду та визначати його порядок денний, подавати від імені уряду законопроекти до парламенту, контролювати виконання окремими міністрами програми діяльності уряду, забезпечуючи при цьому «єдність політичного й адміністративного курсу всіх міністерств». У літературі такі повноваження прем’єра дістали назву «дисциплінарної влади» глави уряду. Характерним для країн з президентською формою правління є по-єднання посад глави держави та глави уряду. По суті, в даному випадку ми спостерігаємо концентрування в одних руках стратегічних і тактичних можливостей по вибору форм і напрямів державного управління [18]. Тобто найменше формальних і реальних владних повноважень має прем’єр-міністр у президентській республіці — там, де впроваджено таку посаду [19].

Багато вчених і політиків стверджують, що в парламентсько-президентській республіці, на відміну від президентсько-парламентської, значно посилюється роль глави уряду. З цим твердженням можна погодитися лише частково. Справді, прем’єр-міністр звільняється від «опіки» Президента. Коли коаліція депутатських фракцій в парламенті пропонує кандидатуру прем’єра, то покладає великі сподівання на нього і зацікавлена, щоб майбутній глава уряду перебував на цій посаді достатньо часу, необхідного для виконання своїх обов’язків, адже від терміну перебування залежить ефективність виконання Програми уряду та стабільність розвитку економіки. Крім того, на відміну від президентсько-парламентської республіки, коли Президент може не тільки призначити, а й відправити у відставку прем’єр-міністра і весь склад уряду, коли «він захоче», при парламентсько-президентській республіці все інакше. Відправити у відставку прем’єра і весь склад уряду може тільки парламент, попередньо схваливши резолюцію недовіри більшістю голосів. А це, звичайно, набагато складніше, ніж рішення Президента, оскільки між народними депутатами повинна панувати одностайність та узгодженість при прийнятті такого важливого рішення. Проте в даній ситуації залежність глави уряду від глави держави фактично переходить у залежність глави уряду від парламенту. Внаслідок цього спостерігається така негативна тенденція, як втягування в «політичні ігри» вищого органу виконавчої влади [20].

В умовах нестабільності політичної системи України актуальним є пошук механізмів збалансування взаємодії парламентської більшості, Уряду та Президента України.

Зазвичай, за умов парламентарної і змішаної республіканських форм правління президент може розпустити парламент унаслідок вираження недовіри (вотуму недовіри) або відмови надати довіру (вотум довіри) вже чинному уряду альтернативно відставці самого уряду. Тим самим право розпуску парламенту, так би мовити, «урівноважується» політичною відповідальністю уряду перед парламентом [21]. Вважаємо, що в умовах нестабільності парламентської більшості за умови запровадження парламентсько-президентської форми правління такий механізм міг би бути запроваджений і в Україні.

У парламентсько-президентських республіках президентові надається право розпуску парламенту. Проте, на відміну від парламентських республік, де за поданням прем’єр-міністра парламент може бути розпущено в будь-яких випадках, і президентсько-парламентських, де президент не обмежений ані підставами розпуску, ані думкою будь-якого іншого державного органу чи посадової особи, у парламентсько-президентській моделі ці випадки чітко визначені конституцією [22].

Одним із механізмів збалансування взаємодії між вказаними суб’єктами слід вважати і співвідношення нормо- творчих повноважень глави держави та уряду. Так, у парламентсько-президентських республіках пряме підпорядкування актів уряду актам президента не встановлюється. Однак наявність низки повноважень у сфері виконавчої влади, притаманних всім президентам республік зі змішаною формою правління (всі вони є головнокомандувачами збройних сил країни, мають значні повноваження у зовнішньополітичній сфері тощо), дозволяє стверджувати, що нормативно- правові акти президента, видані в межах законодавчо встановленої компетенції, є сильнішими за юридичною силою в ієрархії нормативно-правових актів порівняно з нормативно-правовими актами уряду. При цьому зазначено, що уряд у республіці зі змішаною формою правління не є органом, який підлеглий президенту, а виступає як рівнозначний вищий орган публічної влади, самостійний в межах своєї компетенції [23].

Актуальним для характеристики особливостей форми правління є і питання щодо особливостей політичної та конституційно-правової відповідальності уряду за відповідної форми правління.

Так, на думку П. П. Шляхтуна, політична відповідальність уряду перед парламентом має місце за парламентської та змішаної форм правління і в деяких президентських республіках (наприклад, в Аргентині, Уругваї), а перед главою держави — за президентської і змішаної форм правління. Політична відповідальність уряду одночасно перед парламентом і президентом є подвійною політичною відповідальністю уряду і виступає однією з основних ознак змішаної республіканської форми правління [24].

Отже, у парламентсько-президентській республіці уряд несе колективну й індивідуальну відповідальність перед парламентом, який через прийняття резолюції осуду може висловити недовіру його главі, уряду в цілому або його окремим членам. Стосовно глави уряду використовується як конструктивний, так і неконструктивний вотуми недовіри. Питання про довіру може бути ініційоване й самим урядом, у тому числі й пов’язане з прийняттям парламентом урядового законопроекту. Якщо уряд такої довіри не отримує, він іде у відставку.

Розділ 3. Становлення та функціонування парламентсько-президентської форми правління в Україні

3.1. Становлення парламентсько-президентської форми правління в Україні

Конституція України, як Основний Закон держави, визначає правовий статус головних органів державної влади [1]. У системі цих органів Президент України посідає особливе місце та відіграє провідну роль. Його конституційно­правовий статус еволюціонувався (змінювався) залежно від зміни форми державного правління: президентсько­парламентської республіки – на парламентсько­президентську чи навпаки. Сьогодні, після політичних подій у листопаді 2013 року – лютому 2014 року й ухвалення Закону України «Про відновлення дії окремих положень Конституції України» № 742­VII від 21 лютого 2014 року, конституційно­правовий статус Президента зазнав певних змін [5]. Це зумовлено зміною політичної ситуації, що спричинило зміну форми державного правління з президентсько­парламентської республіки на парламентсько­президентську.

Проблему конституційно­правового статусу Президента України вже широко висвітлено в юридичній літературі, зокрема вченими­конституціоналістами Національної академії правових наук України, Інституту держави і права імені В. М. Корецького НАН України, Інституту законодавства Верховної Ради України, Національного університету «Юридична академія України імені Ярослава Мудрого», Київського національного університету імені Тараса Шевченка, Національного університету «Одеська юридична академія» та деяких інших вищих навчальних закладів. Проте проблема конституційно­правового статусу Президента України відповідно до Закону України «Про відновлення дії окремих положень Конституції України» № 742­VII від 21 лютого 2014 року ще не досліджувалася.

Нині чинна Конституція України діє в редакції 2014 року, що визначена згаданим законом, який відновив положення Закону України «Про внесення змін до Конституції України» № 2222­IV від 8 грудня 2004 року та врахував зміни, внесені законами України № 2952­VI від 1 лютого 2011 року та № 586­VII від 19 вересня 2013 року.

Зазначмо, що закони, прийняті Верховною Радою України, стають чинними після того, як їх підписує Президент (ч. 2 ст. 94, п. 29 ст. 106 Конституції). З огляду на те, що 22 лютого 2014 року колишній Президент Віктор Янукович покинув Україну й фактично самоусунувся від виконання своїх повноважень, Верховна Рада 23 лютого 2014 року своєю постановою поклала виконання обов’язків Президента України, згідно зі статтею 112 Конституції, на Голову Верховної Ради України Олександра Турчинова на період до обрання і вступу на пост нового глави держави [11]. А 25 лютого 2014 року парламент уповноважив виконуючого обов’язки Президента України, Голову Верховної Ради України Олександра Турчинова на підписання законів України, прийнятих з 21 лютого 2014 року, на період до здійснення відповідних повноважень Президента України. Ця постанова набрала чинності з моменту її прийняття [15].

Маючи уповноваження на підписання законів України, виконуючий обов’язки Президента України, Голова Верховної Ради України Олександр Турчинов підписав Закон України «Про відновлення дії окремих положень Конституції України» № 742­VII від 21 лютого 2014 року. Закон був опублікований 1 березня 2014 року в газеті «Голос України» й набув чинності 2 березня. Того ж дня втратила чинність Постанова Верховної Ради України № 750­VII від 22 лютого 2014 року «Про текст Конституції України в редакції 28 червня 1996 року, зі змінами і доповненнями, внесеними законами України № 2222­IV від 8 грудня 2004 року, № 2952­VI від 1 лютого 2011 року, № 586­VII від 19 вересня 2013 року» [14]. Законом України «Про відновлення дії окремих положень Конституції України» № 742­VII від 21 лютого 2014 року Верховна Рада відновила дію окремих положень Основного Закону держави, прийнятого 28 червня 1996 року зі змінами, внесеними законами України № 2222­IV від 8 грудня 2004 року, № 2952­VI від 1 лютого 2014 року, № 586­VII від 19 вересня 2013 року.

Відповідно змінилася форма державного правління: Україна з президентсько­парламентської стала парламентсько­президентською республікою. Законом розширено повноваження Верховної Ради у формуванні та призначенні Кабінету Міністрів і водночас звужено повноваження в цьому аспекті Президента. У парламенті України з депутатських фракцій та позафракційних народних депутатів на основі узгодження їхніх політичних позицій формується коаліція (парламентська більшість), яка й вносить пропозиції Президенту щодо кандидатури Прем’єр­міністра, а також щодо кандидатур до складу Кабінету Міністрів (ч. 6, 8 ст. 83 Конституції). Верховна Рада за поданням Президента призначає Прем’єр­міністра України, міністра оборони, міністра закордонних справ, а за поданням Прем’єр­міністра – всіх інших членів уряду, голову Антимонопольного комітету, голову Державного комітету телебачення та радіомовлення, голову Фонду державного майна. Верховна Рада має право звільняти всіх зазначених осіб з посад. Вона вирішує питання про відставку Прем’єр­міністра та членів уряду. Парламент призначає на посаду та звільняє з посади за поданням Президента голову Служби безпеки України. Відповідно до Конституції та закону України парламент здійснює контроль за діяльністю Кабінету Міністрів (пункти 12, 121, 13 ч. 1 ст. 85 Конституції) [1].

Згідно із Законом України від 21 лютого 2014 року значно ширшими стали повноваження Голови Верховної Ради. Так, змінено положення, відповідно до якого Голова парламенту «організує підготовку питань до розгляду на засіданнях Верховної Ради України», на об’ємніше за змістом: «організує роботу Верховної Ради України, координує діяльність її органів» (п. 2 ч. 2 ст. 88 Конституції). У разі дострокового припинення повноважень Президента на Голову Верховної Ради, а не на Прем’єр­міністра, як фіксувала Конституція в редакції 1996 року, покладається виконання обов’язків глави держави на період до обрання й вступу на посаду нового Президента. Щоправда, здійснення таких повноважень обмежується пунктами 2, 6–8, 10–13, 22, 24 , 25, 27, 28 статті 106) [1].

Цим законом розширено й коло повноважень Кабінету Міністрів, які за Конституцією в редакції 1996 року належали Президентові України. Так, урядові надано повноваження утворювати, реорганізовувати та ліквідовувати відповідно до закону міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, діючи в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади; призначати та звільняти з посад за поданням Прем’єр­міністра керівників центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу Кабінету Міністрів України (п. 91 , 92 ст.116) [1].

Водночас закон відновив зміни, що посилюють вплив Президента на Верховну Раду. Зокрема, змінами розширено право глави держави достроково припиняти повноваження парламенту. Окрім права дострокового припинення повноважень Верховної Ради України, якщо протягом тридцяти днів однієї чергової сесії не можуть розпочатися пленарні засідання, змінами таке право надано, якщо: по­перше, протягом одного місяця у Верховній Раді не сформовано коаліції депутатських фракцій та, по­друге, протягом шістдесяти днів після відставки Кабінету Міністрів не сформовано його персонального складу. Рішення про дострокове припинення повноважень парламенту Президент має приймати після консультацій із Головою Верховної Ради, його заступниками та головами депутатських фракцій у Верховній Раді (п. 1, 2 ч. 2 ст. 90; п. 8 ч. 1 ст. 106 Конституції) [1]. Проте незалежно від результатів цих консультацій і пропозицій (доцільності чи недоцільності дострокового припинення повноважень парламенту України) рішення про припинення повноважень Верховної Ради приймає лише Президент.

Окрім цього, відповідно до відновлених змін у Президента України залишається значний вплив на призначення провідних керівників уряду та інших органів державної влади країни. Він не призначає за згодою Верховної Ради Прем’єр­міністра, як це було за Конституцією України в редакції 1996 року, а вносить за пропозицією коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді, сформованої відповідно до статті 83 Конституції, подання про призначення парламентом Прем’єр­міністра України не пізніш ніж на п’ятнадцятий день після одержання такої пропозиції; вносить до Верховної Ради подання про призначення міністра оборони та міністра закордонних справ; вносить до Верховної Ради подання про призначення на посаду та звільнення з посади голови Служби безпеки України; зупиняє дію актів Кабінету Міністрів з мотивів їх невідповідності Ос­новному Закону держави з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо їх конституційності (п. 9, 10, 14, 15 ч. 1 ст. 106); не лише призначає, а й звільняє з посади Генерального прокурора України (за згодою Верховної Ради), половину складу Ради Національного банку України, половину складу Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення, третину складу Конституційного Суду України (п. 11, 12, 13, 22 ч. 1 ст. 106) [1]. 

3.2. Особливості проведення конституційної реформи в Україні та її вплив на парламентсько-президентську форму правління

Відповідно до Закону № 742­VII від 21 лютого 2014 року розширюються повноваження Президента України у зв’язку із значним звуженням сфери контрасигнування актів глави держави, що мають скріплюватися підписами Прем’єр­міністра України і міністра, відповідального за акт і його виконання. Якщо відповідно до Конституції України в редакції 1996 року акти Президента, видані в межах його повноважень, скріплювалися підписами Прем’єр­міністра і міністра, відповідального за акт та його виконання, за 13 пунктами статті 106 Конституції (п. 3, 4, 5, 8, 10, 14, 15, 17, 18, 21, 22, 23, 24), то згідно з її новою редакцією їх кількість зменшилася до 4 (п. 5, 18, 21, 23 ст. 106). Зокрема, це акти з питань призначення та звільнення глав дипломатичних представництв України в інших державах і при міжнародних організаціях, прийняття вірчих і відкличних грамот дипломатичних представників іноземних держав (п. 5), акти Ради національної безпеки і оборони України (п. 18), рішення про запровадження в Україні або в окремих її місцевостях надзвичайного стану та зон надзвичайної екологічної ситуації з наступним затвердженням цих рішень Верховною Радою України (п. 21), акти про утворення судів у визначеному законом порядку (п. 23).

Зауважмо, що у світовій практиці контрасигнування має певні традиції. Передусім воно застосовується в республіках парламентської або змішаної форм державного правління, де акт глави держави без підпису глави уряду або відповідального за його виконання члена уряду вважається недійсним [17]. У країнах зі змішаною формою державного правління, якою є й Україна, сфера застосування інституту контрасигнування актів глави держави є дещо обмеженою. В Україні вона звузилася внесеними змінами до Основного Закону держави.

Наявні різні трактування щодо намірів його застосування. Одні вчені вважають, що призначення контрасигнування – в тому, щоб зняти з глави держави політичну (конституційно­правову) відповідальність за прийняті ним рішення і покласти її на уряд та його окремих членів, інші – що воно забезпечує гарантії проти зловживання повноваженнями з обох сторін, які ставлять свої підписи, треті – що відповідні підписи компетентних членів уряду можуть засвідчити законність видання актів глави держави, його відповідність вимогам Основного Закону.

Відповідно до Закону України № 742­VII від 21 лютого 2014 року у Конституції відновлено повноваження Президента про оголошення стану війни та прийняття рішення про використання в разі збройної агресії проти України не лише Збройних Сил України, як передбачалося Конституцією в редакції 1996 року, а й інших, утворених відповідно до законів України військових формувань (п. 19 ст. 106) [1]. До таких військових формувань можна віднести Державну прикордонну службу, Службу безпеки України, Національну гвардію, Державну спеціальну службу транспорту, Службу зовнішньої розвідки, Управління державної охорони, які за потреби глава держави може використати. Саме на це конституційне положення сьогодні спирається Президент України Петро Порошенко у своїй діяльності щодо подій на Сході держави. Хоча зазначимо, що донині в Україні відсутнє чітке загальноприйняте визначення поняття «військове формування», яке відповідало б сучасним умовам.

У новій редакції Основного Закону передбачені зміни, що стосуються виконання обов’язків Президента України в разі дострокового припинення його повноважень. У Конституції України зафіксовані такі підстави дострокового припинення повноважень глави держави: 1) відставка; 2) неможливість виконувати свої повноваження за станом здоров’я; 3) усунення з поста в порядку імпічменту; 4) смерть (ст. 108). Якщо за Основним Законом у редакції 1996 року в разі дострокового припинення повноважень Президента України на основі зазначених вище підстав виконання його обов’язків на період до обрання і вступу на пост нового глави держави покладалося на Прем’єр­міністра України, то за Конституцією в редакції 2014 року за таких же умов і на тих же підставах виконання обов’язків Президента покладається вже на Голову Верховної Ради, бо тепер парламент формує та призначає Кабінет Міністрів (п. 12 ст. 85), який відповідальний перед Президентом України і Верховною Радою України, підконтрольний і підзвітний парламенту в межах, передбачених Основним Законом держави (ч. 1 ст. 113) [1].

Проте варто зауважити, що нова редакція Конституції України закріпила певні обмеження щодо виконання Головою Верховної Ради України обов’язків Президента України до вступу на пост новообраного глави держави. Так, Голова Верховної Ради в період виконання ним обов’язків Президента не може здійснювати повноважень, передбачених пунктами 2, 6–8, 10–13, 22, 24, 25, 27, 28 ст. 106 Конституції України. Отже, він не може: звертатися з посланням до народу та зі щорічними й позачерговими посланнями до Верховної Ради про внутрішнє і зовнішнє становище України (п. 2); призначати всеукраїнський референдум щодо змін Конституції України відповідно до статті 156 Основного Закону, проголошувати всеукраїнський референдум за народною ініціативою (п. 6); призначати позачергові вибори до Верховної Ради у строки, встановлені Конституцією України (п. 7); припиняти повноваження Верховної Ради, якщо протягом тридцяти днів однієї чергової сесії пленарні засідання не можуть розпочатися; якщо протягом одного місяця у Верховній Раді не сформовано коаліції депутатських фракцій; якщо протягом шістдесяти днів після відставки Кабінету Міністрів не сформовано персонального складу уряду (п. 8); вносити до Верховної Ради подання про призначення міністра оборони України, міністра закордонних справ України (п. 10); призначати на посаду та звільняти з посади за згодою Верховної Ради Генерального прокурора України (п. 11); призначати на посади та звільняти з посад половину складу Ради Національного банку України (п. 12); призначати на посади та звільняти з посад половину складу Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення (п. 13); призначати на посади та звільняти з посад третину складу Конституційного Суду України (п. 22); присвоювати вищі військові звання, вищі дипломатичні ранги та інші вищі спеціальні звання і класні чини (п. 24); нагороджувати державними нагородами; встановлювати президентські відзнаки та нагороджувати ними (п. 25); здійснювати помилування (п. 27); створювати в межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України, для здійснення своїх повноважень консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи і служби (п. 28) [1].

Під час політичної ситуації, що склалася в Україні після 21 лютого 2014 року, коли тодішній Президент Віктор Янукович покинув країну й, отже, самоусунувся від здійснення конституційних повноважень, виконання обов’язків Президента згідно із статтею 112 Конституції України було покладено парламентом на Голову Верховної Ради Олександра Турчинова. Він виконував їх з 23 лютого 2014 року до вступу на пост новообраного Президента України Петра Порошенка, який 7 червня 2014 року склав присягу українському народові на урочистому засіданні Верховної Ради. Відповідно до Конституції в редакції 2014 року Олександр Турчинов виконував обов’язки Президента України в межах, передбачених Основним Законом держави (ст. 112) [1].

Конституцію також оновив Закон України «Про внесення змін до Конституції України щодо проведення чергових виборів народних депутатів України, Президента України, депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» № 2952­VI від 1 лютого 2011 року, окремі положення якого стосувалися й Президента України. Закон встановив строки, на які мають обиратися народні депутати України, депутати Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільські, селищні та міські голови (замість чотирьох років – п’ять), та терміни, коли мають відбуватися чергові вибори до Верховної Ради України, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, сільських, селищних, міських, районних, обласних рад, сільських, селищних і міських голів (в останню неділю жовтня п’ятого року їх повноважень) і Президента України (в останню неділю березня п’ятого року його повноважень) [6]. Закон передбачав проведення виборів до Верховної Ради в останню неділю жовтня 2012 року. Вони відбулися 28 жовтня 2012 року. А чергові вибори Президента України мали проводитися в останню неділю березня 2015 року.

Проте у зв’язку зі складною політичною ситуацією, що склалася в лютому 2014 року, Верховна Рада призначила позачергові вибори Президента на 25 травня 2014 року. Вони відбулися в один тур. 25 травня 2014 року Президентом України обрано Петра Порошенка, за якого проголосували 54,7 відсотка виборців. А 7 червня, як уже зазначалося, він вступив на цей пост.

Отже, відповідно до Закону України № 742­VII від 21 лютого 2014 року в Конституції відновлено положення Закону України «Про внесення змін до Конституції України» № 2222­IV від 8 грудня 2004 року, що стосувалися деяких змін у розподілі основних повноважень між парламентом, Президентом і урядом, які привели до зміни форми державного правління, а саме: Україна з президентсько­парламентської стала парламентсько­президентською республікою. Змінилися повноваження Президента у сфері державного будівництва, нормотворчої діяльності та забезпечення конституційної законності. У сфері державного будівництва радикально обмежено його повноваження щодо формування персонального складу державних органів, позбавлено повноваження щодо створення, реорганізації і ліквідації міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, у сфері нормотворчої діяльності Президенту заборонено накладати вето на закони про внесення змін до Конституції України, а у сфері забезпечення конституційної законності – надано право зупиняти дію актів Кабінету Міністрів з мотивів невідповідності їх Конституції з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо їх конституційності.

Розширення повноважень Президента щодо дострокового припинення повноважень Верховної Ради (якщо в парламенті протягом одного місяця не сформовано коаліції депутатських фракцій і протягом шістдесяти днів – персонального складу уряду після його відставки) значно посилюватиме стабілізуючий вплив глави держави на роботу народних депутатів України, сприятиме підвищенню ефективності діяльності парламенту, пошуку компромісних рішень під час розв’язання складних питань у політичній, соціальній, економічній та інших сферах.

Чимало положень Конституції України, що стосуються повноважень Президента, не зазнали змін. Основні функції глави держави визначені статтею 102 Основного Закону, до якої змін не внесено. За цією статтею Президент є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції, прав і свобод людини і громадянина [1]. Він забезпечує державну незалежність, національну безпеку і правонаступництво держави; є Верховним Головнокомандувачем Збройних Сил України; здійснює керівництво у сферах національної безпеки та оборони держави; очолює Раду національної безпеки і оборони України; приймає рішення про загальну або часткову мобілізацію та запровадження воєнного стану в Україні або в окремих її місцевостях у разі загрози нападу, небезпеки державній незалежності України (п. 1, 17, 18, 20 ст. 106) [1]. Саме так нині діє Президент України Петро Порошенко. В умовах війни на українському Донбасі він заявив, що йде на посаду Президента, щоб зберегти і зміцнити єдність України, її територіальну цілісність, забезпечити тривалий мир і гарантувати надійну безпеку українському народу [4].

Президент України Петро Порошенко схвально сприймає положення Основного Закону, що стосуються сучасного конституційно­правового статусу глави держави. Він підкреслив, що в нього «більш ніж достатньо повноважень, щоб захистити права і свободи людей, територіальну цілісність країни». Президент заявив, що він навіть готовий поділитися частиною своїх повноважень на користь територіальних громад, місцевих органів влади шляхом проведення децентралізації влади. «Вперше в історії України, – зазначив він, – щойно обраний Президент замість того, щоб натягнути на себе повно повноважень і боротися, як це було зазвичай, за розширення своєї влади, чинить з точністю до навпаки. Частину своїх повноважень я передам територіальним громадам, місцевим органам влади» [2].

24 липня 2014 року у Верховній Раді склалася парламентсько­урядова криза: фракції «УДАРу» та ВО «Свобода» (загалом 71 депутат) і 19 позафракційних народних депутатів подали заяви про вихід зі складу парламентської коаліції «Європейський вибір», утвореної 27 лютого 2014 року, до якої входили 262 народні депутати. Отже, парламентська коаліція у Верховній Раді сьомого скликання припинила свою діяльність.

Розпад парламентської коаліції було здійснено для того, щоб створити підстави для дострокового припинення повноважень Верховної Ради Президентом України й проведення позачергових парламентських виборів, не порушуючи конституційно­правових норм. Нагадаю, що відповідно до положень Конституції України в парламенті протягом одного місяця з дня припинення функціонування коаліції депутатських фракцій могла б бути створена нова коаліція депутатських фракцій (ч. 7 ст. 83), та цього не сталося. А тому Президент мав право достроково припинити повноваження Верховної Ради (п. 1 ч. 2 ст. 90). Зауважмо, що рішення про дострокове припинення повноважень парламенту він може приймати лише після консультацій із Головою Верховної Ради, його заступниками та головами депутатських фракцій (ч. 3 ст. 90; п. 8 ч. 1 ст. 106). Такі консультації Петро Порошенко провів 22 серпня 2014 року. Незалежно від результатів консультацій глава держави може призначати позачергові вибори до Верховної Ради України. І він це зробив: 27 серпня 2014 року видав Указ «Про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України та призначення позачергових виборів». Проведення таких виборів згідно з Конституцією можливе в період шістдесяти днів з дня опублікування рішення про дострокове припинення повноважень Верховної Ради (ч. 2 ст. 77). Виходячи з цього, Президент призначив їх на 26 жовтня 2014 року [7]. 

Висновки

Отже, дослідники проблем ефективності форми правління зазначають, що президентсько-прем’єрська модель видається найбільш збалансованою, включає переваги парламентської (заохочення партій до контролю за урядом і відповідальності за наслідки урядування) і президентської (роль президента як арбітра), а значить, найбільш рекомендованою до впровадження у нових демократичних державах.

Оптимально поєднуючи президентські й парламентські елементи, організація державної влади в парламентсько-президентській республіці здатна здійснювати ефективне державне правління. Це забезпечується: (а) її стабільністю, зумовленою, з одного боку, збереженням за президентом значних владних повноважень, а з другого — наявністю істотних важелів впливу на уряд з боку парламенту; (б) її гнучкістю, що пояснюється правом парламенту на усунення в будь-який час прем’єр-міністра й уряду, що створює можливість своєчасного коригування політичного курсу відповідно до настроїв електорату, чим значно зменшує небезпеку конфліктів між виконавчою владою й парламентом. Право ж президента у чітко визначених конституцією випадках розпускати парламент і призначати нові вибори стає могутньою зброєю проти виникнення частих урядових і парламентських криз.

До недоліків моделі парламентсько- президентської форми правління, що була закріплена за Конституцією України, зі змінами 2004 р., відносять: по-перше, невизначеність правового регулювання контролю за діяльністю Уряду; по-друге, відсутність альтернативної процедури обрання Прем’єр-міністра України у випадку, якщо коаліція партійних депутатських фракцій не досягла згоди щодо висунення його кандидатури або під час голосування кандидат не отримав необхідні голоси конституційної більшості, що робить єдиним засобом вирішення такої ситуації припинення повноважень Верховної Ради України; по-третє, непрозорість процедури та надмірну залежність формування складу уряду від коаліції партійних депутатських фракцій Верховної Ради України; по-четверте, надмірне розширення компетенції Кабінету Міністрів України за рахунок звуження компетенції місцевих державних адміністрацій та за відсутності механізму стримувань та противаг такого впливу Уряду; по-п’яте, відсутність чітко визначених підстав та умов притягнення до відповідальності Прем’єр-міністра та членів Кабінету Міністрів України.

Разом із тим, оцінюючи досліджувану нами проблематику із загальносоціальної та філософської точок зору, ми цілком розділяємо позицію, згідно із якою потрібно зосереджувати увагу не на обранні певної форми державного правління, а на визначенні реальних інституціональних можливостей зміцнення демократії в умовах конкретної країни. Динаміка уподобань українців щодо форми державного правління є досить кон’юнктурною, і визначається, передусім, результатами чергових виборів або певними політичними уподобаннями. Аналіз процесу політичного реформування в Україні повинен ґрунтуватися на усвідомленні того, що реально існуючі інститути в конкретній країні є результатом впливу об’єктивно- структурних та суб’єктивно-особистісних чинників. Отже, важливо з’ясувати, яка форма правління та за яких умов зможе сприяти консолідації суспільства та підвищенню ефективності державного управління. 

Список використаної літератури

1. Конституція України, прийнята 28 червня 1996 року зі змінами, внесеними згідно із законами № 2222­IV від 08.12.2004, № 2952­VI від 01.02.2011, № 586­VII від 19. 09. 2013, № 742­VII від 21. 02. 2014 // Відомості Верховної Ради України (ВВР України). – 1996. – № 30. –
2. Ст. 141 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/254%D0%BA/96­%D0%B2%D1%80
3. Порошенко П. О. Замість мови зброї спілкуватися мовою аргументів: Звернення Президента України Петра Порошенка // Віче. – 2014. – № 13. – С. 10.
4. Порошенко П. О. Звернення Президента України щодо дострокових виборів 26 жовтня [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.president.gov.ua/news/31081.html
5. Порошенко П. О. Промова Президента України під час церемонії інавгурації 7 червня 2014 року // Віче. – 2014. – № 13. – С. 14–15.
6. Про відновлення дії окремих положень Конституції України: Закон України № 742­VII від 21 лютого 2014 року // ВВР України. – 2014. – № 11. – Ст. 143 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/742­18
7. Про внесення змін до Конституції України щодо проведення чергових виборів народних депутатів України, Президента України, депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів: Закон України № 2952­VI від 1 лютого 2011 року // ВВР України. – 2011. – № 10. – Ст. 68 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/2952­17
8. Про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України та призначення позачергових виборів: Указ Президента України № 690/2014 від 27 серпня 2014 року Голос України. – № 163. – С. 1.
9. Про забезпечення впровадження єдиної державної політики реформ в Україні: Указ Президента України № 614/2014 від 23 липня 2014 року // Урядовий кур’єр. – 2014. – № 133. – С. 13.
10. Про затвердження Указу Президента України «Про часткову мобілізацію»: Закон України № 1595­VII від 22 липня 2014 року // Голос України. – 2014. – № 139. – С. 3.
11. Про основи національної безпеки України: Закон України № 964­IV від 19 червня 2003 року // ВВР України. – 2003. – № 39. – Ст. 351.
12. Про покладання на Голову Верховної Ради України виконання обов’язків Президента України згідно із статтею 112 Конституції України: Постанова Верховної Ради України № 764­VII від 23 лютого 2014 року // Голос України. – 2014. – № 34. – С.13.
13. Про Раду безпеки і оборони України: Закон України № 183/98­ВР від 5 березня 1998 року // ВВР України. – 1998. – № 35. – Ст. 237.
14. Про Стратегію національної безпеки України: Указ Президента України № 389/2012 від 8 червня 2012 року [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.president.gov.ua/documents/14823.html
15. Про текст Конституції України в редакції 28 червня 1996 року, зі змінами і доповненнями, внесеними законами України № 2222­IV від 8 грудня 2004 року, № 2952­VI від 1 лютого 2011 року, № 586­VII від 19 вересня 2013 року: Постанова Верховної Ради України № 750­VII від 22 лютого 2014 року // Голос України. – 2014. – № 34. – С. 2.
16. Про уповноваження виконуючого обов’язки Президента України, Голову Верховної Ради України Турчинова О. В. на підписання законів України: Постанова Верховної Ради України № 788­VII від 25 лютого 2014 року // Голос України. – 2014. – № 37. – С. 13.
17. Про часткову мобілізацію: Указ Президента України № 607/2014 від 21 липня 2014 року // Голос України. – 2014. – № 139. – С. 3.
18. Галай Ю. М. Парламентсько-президентська республіка: чи е вона «ідеальною» формою державного правління? / Ю. М. Галай // Бюлетень Міністерства юстиції України. — 2007. — № 6. — С. 151—156.
19. Марченко В. В. Конституційно-правовий статус уряду в країнах ЄС (на прикладі Франції, Федеративної Республіки Німеччина, Іспанії) : монографія / В. В. Марченко. — К. : Правова єдність, 2010.
20. Процюк І. В. Парламентсько-президентська республіка: ознаки та особливості /І. В. Процюк // Форум права. — 2015. — № 3. — С. 185—193 [Електронний ресурс]. — Режим доступу: http://nbuv.gov.ua/jpdf/FP_index.htm_2015 3 34.pdf
21. Новакова О. Форми державного правління в перехідних суспільствах [Електронний ресурс] / О. Новакова. — Режим доступу : http://lib.rada.gov.ua/LibRada/static/about/text/
22. Святоцький О. Пошуки оптимальної форми моделі форми державного правління в Україні / Святоцький О. // Влада в Україні : шляхи до ефективності / ред. рада. О. Д. Святоцький (голова) та ін. — К. : Журн. «Право України» : Ін Юре, 2010. — С. 244-252.
23. Шаповал В. М. Контрасигнування актів глави держави // Юридична енциклопедія: В 6­ти т./ Ю. С. Шемшученко (голова редкол.). – К.: Укр. енциклопедія, 2001. – Т. 3. – С. 322.
24. Шляхтун П. П. Конституційне право України : підручник / П. П. Шляхтун. — К. : Освіта України ; КНТ, 2008. — С. 412.