Аналіз Закону України “Про внесення змін до Конституції України” від 8 грудня 2004 р. дозволяє констатувати прагнення законодавця втілити в Україні парламентсько-президентську систему правління [1]. Передбачається, що це справлятиме позитивний вплив на демократизацію соціальних процесів в Україні, формування інститутів громадянського суспільства. Безперечно, реформування у цьому напрямкі є позитивним кроком на шляху розвитку й удосконалення функціонування механізму державної влади України. Вирішуючи у такий спосіб найважливіші питання подальшого існування держави, питання розподілу владних повноважень між гілками влади, цей закон має стратегічно важливе значення.

Водночас висловлюються думки, що прийняття цього закону відбувалося з порушенням норм чинного законодавства, зокрема Конституції України, що дає підстави звернутися до Конституційного Суду України з проханням визнати його неконституційним [2]. Тому маємо акцентувати увагу на процедурі його прийняття та проаналізувати її на предмет дотримання положень, що регламентують процедуру внесення змін до Основного Закону держави, закріплені розділом ХІІІ Конституції України.

Відповідно до ст. 154 Конституції законопроект  про  внесення  змін  до Конституції України може бути поданий до Верховної  Ради  України  Президентом України або не менш як третиною народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України [3]. Законопроект № 4180 був внесений на розгляд парламенту з додержанням цієї норми.

Відповідно до ст. 155 Конституції законопроект про внесення змін до Конституції України, крім розділу I, III, XIII, попередньо схвалений більшістю від конституційного складу Верховної Ради України, вважається прийнятим, якщо  на  наступній черговій сесії Верховної Ради України за нього проголосувало не менш як дві третини від  конституційного складу Верховної Ради України. Виконуючи зазначені вимоги, 23 червня 2004 р. Верховною Радою України була прийнята Постанова «Про попереднє схвалення законопроекту про внесення змін до Конституції України (реєстр. № 4180)» [4].

Стаття 156 Конституції України регламентує більш складний порядок внесення змін до розділу I «Загальні засади», розділу III «Вибори. Референдум» і розділу XIII «Внесення змін до Конституції України». Законопроект про внесення змін до цих розділів подається до Верховної Ради України Президентом України або не менш  як  двома  третинами  від її конституційного складу і, за умови його прийняття не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України, затверджується всеукраїнським референдумом, який призначається Президентом України.

Законопроект № 4180 не передбачав змін до розділів I, III, XIII Конституції України, тому був ухвалений по загальній процедурі. Однак необхідно звернути увагу на зміст Прикінцевих та перехідних положень Закону України “Про внесення змін до Конституції України”. Відповідно до п.3 цих положень конституційний склад Верховної Ради України у кількості 450 народних депутатів України обирається у 2006 році  на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування на засадах пропорційної системи з обранням народних депутатів України в багатомандатному загальнодержавному виборчому окрузі за виборчими списками кандидатів у депутати від політичних партій, виборчих блоків політичних партій відповідно до закону. Таким чином, нормою Конституції визначається виборча система, що буде застосовуватися в Україні вже на наступних парламентських виборах. Оскільки розділ ІІІ “Вибори. Референдум” Конституції України не закріплює положення, що визначало би тип виборчої системи, то встановлення пропорційної виборчої системи конституційним законом, фактично, є внесенням змін до правового регулювання суспільних відносин, що встановлюється цим розділом. Таким чином, можемо говорити про те, що є підстави для  визнання Конституційним Судом України Закон “Про внесення змін до Конституції України” неконституційним, оскільки він був ухвалений із порушенням конституційної процедури.

Відповідно до ст. 157 Конституції не можуть бути внесені зміни, що передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини  і громадянина або якщо вони спрямовані на ліквідацію незалежності чи на порушення територіальної цілісності України. Конституція України не може бути змінена  в  умовах  воєнного або надзвичайного стану. Стаття 158 Конституції закріплює, що законопроект про  внесення  змін  до  Конституції України, який розглядався Верховною Радою України і не  був прийнятий, може бути поданий до Верховної Ради України  не  раніше ніж через рік з дня прийняття рішення щодо цього законопроекту. Верховна Рада України протягом строку  своїх  повноважень  не може двічі змінювати одні й ті самі положення Конституції України. Стаття 159 встановлює, що законопроект про внесення змін до Конституції України розглядається Верховною Радою України за наявності висновку Конституційного Суду України щодо відповідності законопроекту вимогам статей 157 і 158 Конституції України.

Конституційний Суд України у Висновку у справі за зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності проекту Закону України «Про внесення змін до Конституції України» вимогам статей 157 і 158 Конституції України (справа про Законопроект №4180 з внесеними до нього поправками)  від 12 жовтня 2004 р. визнав цей проект таким, що відповідає вимогам вказаних статей [5]. Восьмого грудня 2004 року Закон України “Про внесення змін до Конституції України” був прийнятий більшістю у 402 голоси [6]. Тодішній Президент України Л. Кучма підписав його у залі засідань Верховної Ради України.

З першого погляду, процедуру, передбачену Конституцією України, дотримано, але при порівняльному аналізі текстів законопроекту, що розглядався Конституційним Судом, і Закону України від 8 грудня 2004 р. виявляються деякі суттєві розбіжності. Ці відмінності являють собою виключення певних норм законопроекту, включення в нього нових норм та зміну існуючих.

Так, змінена  нова редакція ч.2 ст. 78 Конституції, у якій встановлюються вимоги щодо несумісності депутатського мандату, а саме виключено положення, що дозволяє депутатам обіймати посади у Кабінеті Міністрів України. У п. 6 ч. 2 ст. 81 нової редакції, що закріплює одну з підстав дострокового припинення повноважень народного депутата України, зникло слово “виключення”, при наявності якого підставою для дострокового припинення депутатських повноважень було і виключення народного депутата, обраного від політичної партії (виборчого блоку політичних партій), із складу депутатської фракції цієї політичної партії (виборчого блоку політичних партій).

Відповідно до п.26 ч.1 ст.85 і п.22 ч.1 ст.106 редакції, викладеної у проекті Закону України «Про внесення змін до Конституції України», призначення на посади та звільнення з посад половини складу Конституційного Суду України мало здійснюватися Верховною Радою України, іншої половини – Президентом України. П.26 ч.1 ст.85 і п.22 ч.1 ст.106 редакції, що міститься у Законі України від 8 грудня 2004 р., закріплює, що до повноважень Верховної Ради та Президента належить призначення по одній третині складу Конституційного Суду України. Змінена редакція статті 90 містить нове правило (частина 4 цієї статті), згідно із яким повноваження Верховної Ради України, що обрана на позачергових виборах, проведених після дострокового припинення Президентом України повноважень Верховної Ради України попереднього скликання, не можуть бути припинені протягом одного року з дня її обрання.

У новій редакції п. 12 ч. 1 ст. 106 Конституції України до повноважень Президента України віднесено питання призначення та звільнення з посад половини складу Ради Національного банку України, хоча законопроект відніс вирішення цих питань до повноважень Кабінету Міністрів України (підпункт ”а” пункту7 розділу І законопроекту). П. 9-2 ст. 116 Конституції України, викладений у Законі України “Про внесення змін до Конституції України”, не передбачає повноваження Кабінету Міністрів України призначати та звільняти з посад за поданням Прем’єр-міністра України голів місцевих державних адміністрацій, хоча воно містилося у законопроекті.

До того ж, у прийнятому законі не знайшли закріплення зміни до статті 118 Конституції України щодо правил призначення та відповідальності голів місцевих державних адміністрацій, які, у свою чергу, мали місце у проекті Закону, що розглядався Конституційним Судом України. Змінена редакція статті 120 Конституції, на відміну від її редакції у законопроекті, не містить положення про те, що організація, повноваження і порядок діяльності уряду, інших центральних та місцевих органів виконавчої влади визначаються Конституцією і законами України. П. 2 ч.5 ст. 126 конституції України не був викладений у новій редакції у прийнятому законі, хоча законопроект містив редакцію цього положення щодо граничного віку перебування на посадах суддів Конституційного та Верховного судів України. Відрізняються і норми прикінцевих та перехідних положень.

Отже, наведені зміни ілюструють відмінність прийнятого Закону України «Про внесення змін до Конституції України» від Законопроекту №4180. В цьому аспекті необхідно навести зміст одного з положень офіційного тлумачення статті 159 Конституції України, що міститься у Рішенні Конституційного Суду України від 9 червня 1998 р. Згідно із ч.2 цього рішення, у разі внесення в процесі розгляду у Верховній Раді України поправок до законопроекту він приймається Верховною Радою України за умови наявності висновку Конституційного Суду України  про  те, що законопроект з внесеними до нього поправками відповідає вимогам статей 157 і 158 Конституції  України. Суб’єктом  конституційного подання з цих питань є Верховна Рада України [7].

У проект Закону України «Про внесення змін до Конституції України» були внесені поправки. Незалежно від кількості і значущості цих поправок, відповідно до рішення Конституційного Суду наступним кроком мало бути внесення цього законопроекту до Конституційного Суду для дачі висновку про дотримання вимог статей 157 і 158 Конституції України. Новий проект закону, що його мала Верховна Рада України після внесення до нього поправок, не пройшов попередній конституційний контроль, не міг розглядається за відсутності висновку  Конституційного Суду України. По суті, мало місце попереднє схвалення оновленого законопроекту, що передує його направленню до Конституційного Суду України для отримання необхідного висновку.

Таким чином, можна зробити висновок про недотримання передбаченої Конституцією України процедури внесення змін до неї. Відповідно до ч.1 ст.152 Конституції України, закони та інші правові акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності. Зогляду на допущені порушення, є достатні підстави для внесення до Конституційного Суду України питання про визнання Закону України “Про внесення змін до Конституції України” від 8 грудня 2004 р. неконституційним.

Література

1. Голос України. – 2004. – №233. – С. 2–3.
2. Урядовий кур’єр. – 2004. – №239. – С. 2.
3. Відомості Верховної Ради України. – 1996. – №30. – Ст.141.
4. Голос України. – 2004. – №119. – С.2.
5. Урядовий кур’єр (“Орієнтир”). – 2004. – №199. – С.5.
6. Урядовий кур’єр. – 2004. – №235. – С. 1.
7. Офіційний вісник. – 1998. – №23. – Ст.854.