Органи нагляду у сфері соціального страхування
Вступ
Актуальність теми. Контроль та нагляд – основні способи забезпечення законності і дисципліни в державному управлінні. Водночас вони є найважливішими функціями держави. Без організації та здійснення контролю і нагляду ускладнюється ефективна робота державного апарату, інших державних та недержавних структур, оскільки будь-яке рішення у сфері державного управління закінчується контролем за їх виконанням, інакше вони не матимуть сенсу. Контроль та нагляд є факторами, що дисциплінують поведінку службовців державного апарату та громадян як у сфері державного управління, так і в суспільстві взагалі. Це те, що робить “прозорим” для суспільства діяльність держави, а для держави – внутрішньосуспільні відносини.
В Основному Законі України законодавчо закріплені норми щодо забезпечення верховенства права, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян у державному управлінні, усіх сферах суспільного життя.
Тому у сучасних умовах розвитку нашої держави особливо актуального значення набуває здійснення державного контролю і нагляду у сфері загальнообов’язкового державного соціального страхування.
Слід зазначити, що виконання державою своїх обов’язків у сфері загальнообов’язкового державного соціального страхування відбувається шляхом здійснення державного нагляду, метою якого є контроль за дотриманням законів та інших нормативно-правових актів, що регулюють відносини у цій сфері.
1. Система нагляду у сфері загальнообов’язкового державного соціального страхування
Перш ніж здійснити аналіз системи нагляду у сфері загальнообов’язкового державного соціального страхування мною були опрацьовані деякі дослідження щодо становлення, сутності та призначення державного контролю та нагляду.
Слід зазначити, що на сьогодні і в наукових працях, і в чинному законодавстві досить часто терміни «контроль» і «нагляд» вживаються як синоніми і їх відмінності ще недостатньо досліджено, а поняття «державний контроль», «державний нагляд» та їх співвідношення в наукових колах є предметом дискусій.
Так, наприклад, і в назві Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності [1] і у статті 1 цього закону при визначенні терміну «державний нагляд (контроль)» законодавець об’єднує ці поняття за змістом і значенням.
Є.О. Панова вважає, що «чітке розмежування понять «нагляд» і «контроль» поступово втрачає силу» [2].
М. С. Студенікіна стверджує, що суто наглядових органів не існує, бо на практиці елементи нагляду й контролю завжди поєднуються, і намагатися в кожному випадку визначити, де саме закінчується контроль і починається нагляд, досить складно.
На думку В. М. Гаращука «наглядові функції держави залишаються тільки за прокуратурою, яка, як відомо, не має права втручатися в оперативну діяльність піднаглядних їй органів або посадових осіб цих органів та не може самостійно притягувати винних до правової відповідальності. Інші органи, незважаючи на їх назву, здійснюють контроль (повний або неповний), а не нагляд» [4].
О. В. Баклан зазначає, що загальна мета контролю і нагляду полягає в тому, щоб виявляти фактичний стан справ у будь-якому процесі, спів ставляти відповідність цього стану наміченим цілям і в разі необхідності застосовувати корегуючи заходи по приведенню підконтрольного об’єкта до належного стану [5].
Правове забезпечення виявляється у встановленні правових засад відносин, що мають місце у сфері соціального страхування. Закони України, Укази Президента встановлюють обов’язки, права та відповідальність сторін, які беруть участь у страхуванні. Вони передбачають правові норми, згідно з якими на Кабінет Міністрів України, Пенсійний фонд, інші органи державної виконавчої влади покладаються завдання з розробки конкретних постанов, інструкцій та положень щодо забезпечення виконання законів. Постанови Кабінету Міністрів України, правління Пенсійного фонду та інших державних цільових фондів деталізують статті законів та розробляють механізм їх реалізації в практичній діяльності. Крім того, Кабінет Міністрів України має право видавати в межах своєї компетенції та повноважень нормативні акти, що безпосередньо стосуються соціального захисту населення.
Основами законодавства про загальнообов’язкове державне соціальне страхування встановлено, що нагляд за діяльністю цільових фондів загальнообов’язкового державного соціального страхування здійснюють наглядові ради [6].
Наглядова рада здійснює контроль за виконанням статутних завдань та цільовим використанням коштів відповідним фондом. До складу наглядової ради входять в рівній кількості представники від застрахованих громадян, роботодавців та держави.
Наглядова рада проводить свою діяльність на принципах рівноправності сторін та їх відповідальності за прийняті нею рішення.
Прийнятими законами з конкретних видів загальнообов’язкового державного соціального страхування встановлено представництво від кожної сторони в кількості по 15 осіб.
Зазначеними законами визначено, що члени наглядової ради працюють на громадських засадах і не можуть одночасно бути членами правлінь фондів та працівниками виконавчих дирекцій цих фондів.
Представники застрахованих осіб делегуються об’єднаннями профспілок, а представниками від роботодавців – об’єднаннями роботодавців. Порядок делегування сторони визначають самостійно. Склад наглядової ради від держави затверджується Кабінетом Міністрів України.
Термін повноважень членів наглядових рад становить 6 років і закінчується в день першого засідання новоутвореної наглядової ради.
До основних функцій наглядової ради належить:
— перевірка діяльності фондів;
— заслуховування звітів правлінь та виконавчих дирекцій фондів з питань виконання ними статутних завдань фондів і використання коштів за цільовим призначенням;
— у разі потреби, крім щорічних аудиторських перевірок використання страхових коштів, призначає позачергові перевірки фінансової діяльності фондів або окремих напрямів його роботи, діяльності робочих органів виконавчих дирекцій фондів;
— узагальнює практику застосування законодавства про загальнообов’язкове державне соціальне страхування і подає пропозиції правлінню фондів та Кабінету Міністрів України про його вдосконалення;
— у разі порушень законодавства про загальнообов’язкове державне соціальне страхування встановлює фондам строки для їх усунення, в разі необхідності вимагає скликання правлінь фондів.
Засідання наглядових рад проводяться не рідше одного разу на півроку, позачергові засідання можуть скликатися за вимогою більшості членів наглядової ради.
Для виконання своїх функцій наглядова рада має право залучати спеціалістів центральних та місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій (за погодженням з їх керівниками) для проведення перевірок та експертизи з питань, що належить до її компетенції.
Управління соціальним страхуванням включає такі види діяльності: планування, акумуляція та облік коштів, нарахування та виплата матеріального забезпечення, звітність, контроль, розгляд спірних питань. Управлінню соціальним страхуванням властиві загальні риси та принципи, які характерні для управління в цілому. Одним із таких принципів є принцип законності, зміст якого полягає в тому, що всі органи управління, всі посадові особи зобов’язані виконувати свої повноваження згідно із законодавчими актами. В цій сфері діяльності слід чітко дотримуватися встановлених розмірів страхових внесків, строків їх сплати, використовувати кошти страхових фондів суворо за цільовим призначенням, своєчасно подавати звітність тощо. Крім того, принцип законності передбачає дотримання встановленого порядку прийняття управлінських рішень.
Управління окремими видами загальнообов’язкового державного соціального страхування здійснюють страхові фонди. Ці органи провадять збір та акумуляцію страхових внесків, контроль за використанням коштів, забезпечують фінансування соціальних виплат та здійснюють інші функції згідно з затвердженими статутами. Страхові фонди є некомерційними самоврядними організаціями. Вони не можуть займатися іншою діяльністю, крім тієї, для якої їх створено.
Управління страховими фондами здійснюється на паритетній основі державою та представниками суб’єктів соціального страхування. Це означає, що застраховані особи і роботодавці, як учасники системи, несуть відповідальність за управління страховим фондом. Сутність самоврядування в системі соціального страхування полягає у виділенні органів управління цієї системи із органів безпосереднього державного управління. Органи соціального страхування мають юридичну самостійність, але держава несе відповідальність за цю сферу суспільної діяльності. Вона створює правову основу шляхом прийняття законодавчих та нормативних актів, здійснює нагляд і контроль, беручи участь на засадах партнерства в управлінні фондами соціального страхування. Управління фондами загальнообов’язкового державного соціального страхування здійснюють правління та виконавчі дирекції страхових фондів. Правління страхового фонду:
- затверджує документи, що регламентують внутрішню діяльність фонду, в тому числі, виконавчої дирекції;
- подає у встановленому порядку пропозиції щодо встановлення розмірів внесків для забезпечення відповідного виду соціального страхування;
- затверджує проекти річних бюджетів фонду та звіти про їх виконання, порядок використання коштів бюджету фонду;
- створює резерви коштів для забезпечення виплат та надання соціальних послуг застрахованим особам;
- спрямовує та контролює діяльність виконавчої дирекції фонду та її робочих органів тощо.
Виконавча дирекція страхового фонду є виконавчим органом правління фонду. Робочими органами виконавчої дирекції є її відділення, страхові каси.
Держава здійснює контроль за дотриманням страхувальниками та страховиками законів України, інших нормативно–правових актів.
Державний нагляд у сфері загальнообов’язкового державного соціального страхування здійснює спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади у сфері праці та соціальної політики.
Спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади у сфері праці та соціальної політики здійснює контроль за дотриманням страхувальниками та страховиком законів України, інших нормативно-правових актів, що регулюють відносини у сфері загальнообов’язкового державного соціального страхування.
Страхувальники та страховик зобов’язані надавати посадовим особам органу державного нагляду всі документи та інформацію, необхідні для здійснення ними функцій державного нагляду.
2. Державний нагляд у сфері загальнообов’язкового державного соціального страхування
Державний нагляд у сфері загальнообов’язкового державного соціального страхування здійснюють спеціально уповноважені центральні органи виконавчої влади відповідно до базових законів з питань соціального страхування.
Метою державного нагляду є контроль за дотриманням страхувальниками та страховиками законодавства, що регулює відносини у сфері загальнообов’язкового державного соціального страхування на випадок безробіття, від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань, у зв’язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими похованням.
Порядок здійснення державного нагляду у сфері страхування на випадок безробіття та у зв’язку з тимчасовою втратою працездатності регламентується наказом Міністерства праці та соціальної політики України від 13.04.2005 № 113 „Про затвердження Порядку здійснення державного нагляду у сфері загальнообов’язкового державного соціального страхування на випадок безробіття та у зв’язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими народженням та похованням”.
Державний нагляд у сфері страхування на випадок безробіття та у зв’язку з тимчасовою втратою працездатності здійснюють такі структурні підрозділи Мінпраці:
— Департамент соціального партнерства і загальнообов’язкового державного соціального страхування (з 01.11.2008р.), Департамент політики державного соціального страхування (до 01.11.2008 р.);
— Контрольно-ревізійне управління;
— Державний департамент нагляду за додержанням законодавства про працю;
— територіальні державні інспекції праці.
Відповідно до зазначеного вище Порядку відповідним департаментом Міністерства праці та соціальної політики України державний нагляд здійснюється шляхом проведення:
— експертизи постанов правлінь фондів на відповідність їх чинному законодавству, та розрахунків, що складаються на стадії формування проектів бюджетів фондів;
— аналізу застосування законодавства у сфері загальнообов’язкового державного соціального страхування;
На підставі результатів державного нагляду у разі необхідності готуються пропозиції щодо удосконалення норм чинного законодавства.
Для упередження прийняття правліннями фондів рішень, що не відповідають чинному законодавству, спеціалістами відповідного департаменту Міністерства праці та соціальної політики України в межах компетенції розглядаються проекти постанов правлінь, що надаються директору департаменту як члену правління, та вносяться відповідні пропозиції.
Контрольно-ревізійне управління перевіряє дотримання фондом загальнообов’язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття та фондом соціального страхування з тимчасової втрати працездатності законів України, інших нормативно-правових актів, що регулюють їх фінансову діяльність, а саме:
— цільове використання коштів фондів, майна та його збереження, правильність ведення бухгалтерського обліку та складання фінансової звітності;
— відповідність чинному законодавству укладених (або здійснених) від імені фонду угод, договорів з майновими (фінансовими) зобов’язаннями; розміщення тимчасово вільних коштів, у тому числі резерву коштів фондів, на депозитних рахунках у банках (дотримання встановлених законодавством обмежень).
Державний департамент нагляду за додержанням законодавства про працю та територіальні державні інспекції праці контролюють забезпечення прав і гарантій застрахованих осіб роботодавцями та робочими органами виконавчих дирекцій фондів.
Порядок здійснення державного нагляду у сфері страхування від нещасного випадку на виробництві регламентується постановою Кабінету Міністрів України від 26.11.2003 № 1845 „Про затвердження Порядку здійснення державного нагляду у сфері загальнообов’язкового державного соціального страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності”.
Державний нагляд у сфері страхування від нещасного випадку здійснюють:
— Міністерство праці та соціальної політики України (далі Мінпраці -головний орган у системі органів державного нагляду щодо забезпечення здійснення державного нагляду за додержанням Фондом соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України законодавства про страхування від нещасного випадку);
— Державний комітет України з промислової безпеки, охорони праці та гірничого нагляду (далі Держпромгірнагляд);
— Головне контрольно-ревізійне управління України (далі ГоловКРУ);
— відповідні територіальні органи, на яких може бути покладено здійснення державного нагляду в Автономній Республіці Крим та областях.
Мінпраці перевіряє питання додержання встановленого порядку щодо:
— управління страхуванням від нещасних випадків;
— здійснення страхування від нещасних випадків та проведення реєстрації страхувальників;
— розрахунку розміру, збирання та акумулювання страхових внесків страхувальників, у тому числі щодо обґрунтованості встановлення знижки до страхових внесків (за низький рівень травматизму, професійної захворюваності та належний стан охорони праці) чи надбавки (за високий рівень травматизму, професійної захворюваності та неналежний стан охорони праці) страхувальників;
— здійснення застрахованим та особам, які перебувають на їх утриманні, страхових виплат і надання соціальних послуг;
— виконання обов’язків, пов’язаних з координацією страхової діяльності.
Держпромгірнагляд перевіряє питання додержання встановленого порядку:
— проведення профілактичних заходів, спрямованих на усунення шкідливих і небезпечних виробничих факторів, запобігання нещасним випадкам на виробництві, професійним захворюванням та іншим випадкам загрози здоров’ю застрахованих, викликаним умовами праці;
— фінансування Національної, галузевих і регіональних програм поліпшення стану безпеки, гігієни праці та виробничого середовища.
ГоловКРУ перевіряє фінансову діяльність виконавчої дирекції Фонду та її робочих органів, а саме:
— перерахування, облік і цільове використання страхових коштів, матеріальних цінностей, їх збереження, стан і достовірність бухгалтерського обліку та фінансової звітності;
— розміщення тимчасово вільних коштів, у тому числі резерву коштів Фонду;
— використання і збереження державного та комунального майна, в тому числі переданого в користування.
Окремо хочу зупинитися на спірному питанні щодо виконання органами фондів соціального страхування на випадок безробіття, з тимчасової втрати працездатності та від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань вимог Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».
Здійснивши аналіз змісту норм статей 13-18 зазначеного вище закону можна дійти висновку, що предметом його регулювання є порядок здійснення державного нагляду (контролю) щодо виявлення та запобігання порушенню вимог законодавства суб’єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства щодо належної якості продукції, робіт та послуг, прийнятного рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища тощо.
Крім цього, слід зазначити, що фонди загальнообов’язкового державного соціального страхування не належать до вказаних у ст. 1 Закону України “Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності” «уповноважених законом центральних органів виконавчої влади», які здійснюють нагляд або контроль щодо виявлення та запобігання порушення вимог законодавства суб’єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, прийнятного рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.
Відповідно до Основ законодавства України про загальнообов’язкове державне соціальне страхування та базових законів у цій сфері фонди соціального страхування створені для управління окремими видами соціального страхування, а також контролю за правильністю нарахування, своєчасністю сплати страхових внесків, а також використання страхових коштів.
До переліку нормативних актів, які регламентують порядок здійснення перевірок суб’єктів господарювання (страхувальників) органами фондів загальнообов’язкового державного соціального страхування щодо сплати та цільового використання страхових коштів, належать: базові закони у сфері соціального страхування, Закон України «Про порядок погашення зобов’язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами», а також відповідні інструкції про порядок надходження, обліку та витрачання коштів фондів соціального страхування та про порядок проведення ревізій та перевірок щодо коштів цих фондів.
Аналізуючи вимоги частини четвертої статті 4 Закону України “Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності”, слід зазначити, що всі нормативно правові акти, які регламентують порядок здійснення перевірок суб’єктів господарювання (страхувальників) органами фондів загальнообов’язкового державного соціального страхування, не відносять фонди соціального страхування до органів, що здійснюють державний нагляд (контроль), не визначають види господарської діяльності, які є предметом державного нагляду (контролю), не наділяють їх повноваженнями щодо зупинення виробництва або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг тощо.
Крім того, згідно із частиною другою статті 5 Закону України “Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності” орган державного нагляду (контролю) визначає у віднесеній до його відання сфері критерії, за якими оцінюється ступінь ризику від здійснення господарської діяльності. З урахуванням значення прийнятого ризику для життєдіяльності всі суб’єкти господарювання, що підлягають нагляду (контролю), відносяться до одного з трьох ступенів ризику: з високим, середнім та незначним. Залежно від ступеня ризику органом державного нагляду (контролю) визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю).
В той же час, діяльність фондів соціального страхування, не пов’язана з оцінкою ймовірності виникнення негативних наслідків від здійснення господарської діяльності та можливих втрат від них.
Відповідні фонди соціального страхування не втручаються в господарську діяльність підприємств, установ та організацій чи фізичних осіб — підприємців. Як суб’єкт владних повноважень із роботодавцями фонди соціального страхування виступають лише під час перевірки правильності нарахування та своєчасності перерахування до них страхових внесків.
Таким чином, визначити у сфері загальнообов’язкового державного соціального страхування критерії, за якими оцінюється ступінь ризику від здійснення господарської діяльності, не є можливим.
3. Механізми соціального діалогу в діяльності фондів загальнообов’язкового державного соціального страхування
Першим кроком на шляху формалізації соціального діалогу в Україні стало створення в 1991-ому році, відповідно до Закону України «Про зайнятість населення» Координаційного комітету сприяння зайнятості населення, сформованого на тристоронній основі, на державному та регіональному рівнях.
У 1993 році Президентом України підтримано пропозицію профспілок і створено Національну раду соціального партнерства, як консультативно-дорадчий орган для узгодження інтересів найманих працівників, роботодавців і держави.
Після запровадження в Україні загальнообов’язкового державного соціального страхування, відповідно прийнятих законів «Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності» (1999 рік); «Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття» (2000 рік); «Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування у зв’язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими народженням та похованням» (2001 рік), на тристоронній основі було утворено правління та наглядові ради по кожному виду соціального страхування.
Із прийняттям Указу Президента України від 29 грудня 2005 р. № 1871 «Про розвиток соціального діалогу в Україні» та розпорядження Кабінету Міністрів України від 01 серпня 2006 р. № 445 «Про затвердження плану заходів щодо розвитку соціального діалогу в Україні», в державі розпочався етап формування певної системи ведення соціального діалогу у різних сферах та на різних рівнях, створено умови для його інституційної розбудови і, зокрема, формування на територіальному рівні тристоронніх органів із соціально-економічних питань.
Тристоронні партнери, усвідомлюючи необхідність змін і прагнучи до створення і впровадження ефективної моделі соціального діалогу, спираючись як на власний так і на міжнародний досвід, спільно розробили законопроект «Про соціальний діалог в Україні» (реєстр. № 1440 від 25.01.2008 р.), який 23.12.2010 року прийнято Верховною Радою України, та в якому законодавчо закріплена обрана тристоронніми партнерами модель соціального діалогу, визначено рівні, сторони та форми здійснення соціального діалогу, критерії репрезентативності для профспілок і організацій роботодавців, порядок створення, функції та права тристоронніх органів на національному та територіальному рівнях. Із прийняттям цього Закону соціальний діалог законодавчо визнаний невід’ємною складовою державного управління.
Дослідженням з питань соціального діалогу присвячені роботи А.Арсеєнка, М.Годфрея, В.Жукова, А.Колота, В.Новікова, О.Новікової, В.Онікієнка, Г.Осового, Р.Прітцер, Л.Ріхлі, Г.Чанишевої та ін.
Проте, при висвітленні цього питання недостатньо уваги приділено аналізу реалізації механізмів соціального діалогу в управлінні загальнообов’язковим державним соціальним страхуванням.
Метою роботи є аналіз механізмів соціального діалогу в діяльності фондів загальнообов’язкового державного соціального страхування та визначення найбільш ефективних шляхів його вдосконалення.
Вперше в Україні вдалося запровадити управління фондами загальнообов’язкового державного соціального страхування (крім Пенсійного фонду України, який на сьогодні функціонує як центральний орган виконавчої влади) на паритетних засадах представниками тих сторін, за рахунок яких формуються кошти фондів, а саме: представниками держави, роботодавців та застрахованих осіб. Таким чином, формування державної політики у сфері загальнообов’язкового державного соціального страхування здійснюється за безпосередньою участю держави, об’єднань роботодавців та профспілок.
Правові основи для реалізації принципу паритетності в управління соціальним страхуванням закладено в Основах законодавства України про загальнообов’язкове державне соціальне страхування та базових законах, що визначають засади пенсійного страхування, соціального страхування від нещасного випадку на виробництві, на випадок безробіття, у зв’язку з тимчасовою втратою працездатності [2, с. 16].
Згідно з чинним законодавством управління фондами здійснюють правління та виконавчі дирекції фондів, які забезпечують конкретні види соціального страхування.
До складу правлінь та наглядових рад усіх фондів соціального страхування (крім Пенсійного фонду України) входять у рівній кількості (по 15 осіб) представники від держави, застрахованих осіб і роботодавців. Крім того, до складу правління з правом дорадчого голосу входять керівники виконавчих дирекцій.
Правління фонду очолює голова, якого обирають з членів правління строком на два роки почергово від представників кожної сторони. Голова правління має двох заступників, яких також обирають з членів правління фонду та разом з головою вони мають бути представниками трьох різних сторін соціального діалогу. При цьому забезпечується почергове представництво на цих посадах кожної з трьох сторін соціального діалогу.
Слід зазначити, що особливістю управління Фондом соціального страхування у зв’язку з тимчасовою втратою працездатності є створення на паритетних засадах не тільки правління Фонду, а й правлінь у 27 відділеннях Фонду. До складу правління відділення Фонду входить 21 особа (по 7 осіб від кожної сторони соціального діалогу).
Специфікою механізму соціального діалогу в діяльності Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України є створення на паритетних засадах з представників держави, застрахованих осіб і роботодавців та функціонування під час його правління шести постійних комісій з окремих видів діяльності фонду, а саме з питань: програми робіт Фонду, профілактики нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань (9 осіб); страхових виплат, соціальних послуг потерпілим та їх реабілітації (9 осіб); членства, страхових тарифів і бюджету Фонду (9 осіб); пропаганди охорони праці, зв’язків із засобами масової інформації та міжнародного співробітництва (6 осіб); кадрової політики та наукового забезпечення соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань (3 особи); вирішення трудових спорів (6 осіб).
Формування наглядових рад фондів соціального страхування також відбувається на засадах паритетної участі представників держави, роботодавців та застрахованих осіб. В усіх фондах соціального страхування визначено однакові умови представництва сторін у наглядовій раді та їх кількісний склад (по 5 представників від кожної з трьох сторін соціального діалогу). Члени наглядових рад фондів соціального страхування беруть участь у засіданнях їхніх правлінь з правом дорадчого голосу.
За участю сторін соціального партнерства опрацьовуються всі проекти законодавчих та нормативно-правових актів, зокрема щодо розмірів страхових внесків та страхових виплат за видами страхування, інших правових та організаційних питань.
Відповідно до Генеральної Угоди між Кабінетом Міністрів України, всеукраїнськими об’єднаннями організацій роботодавців і підприємців та всеукраїнськими профспілками і профоб’єднаннями щорічно проводяться тристоронні консультації щодо розміру страхових внесків на окремі види загальнообов’язкового державного соціального страхування.
У системі загальнообов’язкового державного соціального страхування в Україні одним із особливих моментів процедури соціального діалогу є збалансованість вимог і врахування інтересів партнерів. Інакше переговорний процес втрачає ефективність і основу для компромісу. Дотримання принципу рівноправності для учасників діалогу є стимулом розвитку системи соціального партнерства.
Отже, підсумовуючи зазначене вище, можна констатувати, що таке демократичне управління фондами соціального страхування дає можливість сторонам соціального партнерства вирішувати спільні завдання з урахуванням інтересів кожної сторони, що сприяє прозорості, підзвітності, фінансовому контролю і надійному регулюванню здійснення соціального страхування.
Водночас значним недоліком наявних механізмів соціального діалогу в сучасній системі управління загальнообов’язковим державним соціальним страхуванням є порушення принципів соціального діалогу в управлінні Пенсійним фондом України.
Особливості управління пенсійним страхуванням обумовлені принаймні двома обставинами. По-перше, прийнятий у 2003 році Закон України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування» загалом містить необхідні норми щодо запровадження механізмів соціального діалогу в частині формування органів управління та нагляду у сфері державного пенсійного страхування. Однак згідно з Прикінцевими положеннями зазначеного вище закону вони наберуть чинності лише після прийняття спеціального закону стосовно перетворення Пенсійного фонду України в неприбуткову самоврядну організацію. До цього перетворення Пенсійний фонд України функціонує як центральний орган виконавчої влади на підставі норм закону та Положення про пенсійний фонд України, яке затверджує Президент України, а бюджет Фонду затверджує Кабінет Міністрів України. По-друге, Пенсійний фонд України здійснює керівництво та управління солідарною системою та адміністративне управління накопичувальним фондом [7].
Рада накопичувального фонду є особливим елементом у системі управління державним пенсійним страхуванням, формування якого здійснюється без урахування принципу паритетної участі сторін соціального діалогу.
Слід зазначити, що навіть встановлений нормами Закону України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування» порядок формування Ради накопичувального фонду не передбачає паритетного представництва в управлінні обов’язковою накопичувальною системою. Так, із 14 членів ради накопичувального фонду лише по одному представнику від застрахованих осіб та від роботодавців призначають постановою Верховної Ради України.
Указом Президента України призначають 7 осіб, які є представниками від центральних органів виконавчої влади у сфері праці та соціальної політики, фінансів, економіки, державної комісії з регулювання ринків фінансових послуг, Державної комісії з цінних паперів та фондовому ринку, Ради національної безпеки та оборони, Пенсійного фонду України.
Внаслідок цього, до чинного складу правління Пенсійного фонду України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 липня 2010 року № 660, входять лише по три представника від профспілкової сторони та роботодавців замість передбачених Законом України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування» п’яти.
Відтак, за сучасних умов управління загальнообов’язковим державним пенсійним страхуванням реалізують відповідно до особливого статусу Пенсійного фонду України як центрального органу виконавчої влади. Це вносить певні корективи у визначенні зазначеним вище законом правові та організаційні засади управління цим видом страхування і позбавляє сторони соціального діалогу від можливості повноцінно брати участь у діяльності Пенсійного фонду України.
Особливого значення це питання набуває з прийняттям Верховною Радою України 8 липня 2010 року Закону України «Про збір та облік єдиного внеску на загальнообов’язкове державне соціальне страхування». Так, із запровадженням з 1 січня 2011 року єдиного внеску на загальнообов’язкове державне соціальне страхування зміняться механізми формування джерел фінансування шляхом об’єднання функцій реєстрації страхувальників, збору та обліку страхових внесків та їх концентрації у Пенсійному фонді України, що обумовлює перерозподіл повноважень правлінь страхових фондів та їх виконавчих дирекцій, відповідальних за реалізацію відповідних функцій.
Водночас, для посилення забезпечення реалізації прозорої, відкритої та публічної державної соціальної політики необхідно:
— уніфікувати законодавчу та нормативно-правову базу, що регулює діяльність фондів, у частині процедур і правил соціального діалогу при здійсненні його сторонами функцій управління загальнообов’язковим державним соціальним страхуванням;
— забезпечити дотримання принципів соціального діалогу органами управління фондами шляхом внесення змін до законодавства щодо прийняття рішення за умови, якщо за нього проголосувала більшість присутніх на засіданні представників від кожної сторони соціального діалогу, а не проста більшість, як передбачає чинне законодавство;
— забезпечити повноцінну участь соціальних партнерів в управлінні пенсійним страхуванням як за функціонування солідарної системи (перший рівень системи пенсійного забезпечення), так і за розбудови накопичувальної системи пенсійного страхування (другий рівень системи пенсійного забезпечення);
— створити необхідні умови щодо розвитку взаємодії сторін соціального діалогу з органами державної влади та місцевого самоврядування, засобами масової інформації, неурядовими та громадськими організаціями з питань управління загальнообов’язковим державним соціальним страхуванням, формування та цільового використання фінансових ресурсів фондів для забезпечення реалізації основних завдань страхування від соціальних ризиків.
Досвід зарубіжних країн засвідчує, що утворення на законодавчому рівні представницьких органів від усіх учасників соціального партнерства, встановлення чітких правил їх взаємовідносин надало можливість якісного ведення діалогу між трьома сторонами (уряд, профспілки, роботодавці) з метою узгодження інтересів широкого кола працівників і роботодавців, забезпечення державного благополуччя.
Висновки
Отже, з огляду на зазначене вище, можна стверджувати, що система нагляду у сфері загальнообов’язкового державного соціального страхування в Україні сформована на законодавчому рівні і працює.
Проте, незважаючи на те, що запровадження з 1 січня 2011 року єдиного внеску та нової системи адміністрування збору та обліку внесків на загальнообов’язкове державне соціальне страхування не передбачає зміни принципових засад системи загальнообов’язкового державного соціального страхування (кошти соціального страхування залишаються відокремленими від коштів державного бюджету, зберігається страховий принцип формування фінансової системи соціального страхування та принцип паритетності представників тих сторін, за рахунок яких формуються кошти фондів соціального страхування), соціальне страхування як сфера суспільних відносин, серед яких відносини з формування джерел фінансування соціального забезпечення, управління соціальним страхуванням, надання матеріального забезпечення та соціальних послуг за окремими видами соціального страхування, зазнає певних змін.
Так, контрольна функція, що реалізується з метою перевірки дотримання чинного законодавства у сфері соціального страхування та узгодження суспільних, колективних та приватних інтересів у державі, має зазнати змін внаслідок перегрупування об’єктів контролю та перерозподілу повноважень органів управління фондами соціального страхування. Контрольні функції цих фондів з 01 січня 2011 року поділятимуться на контроль:
— за рухом грошових коштів, повнотою та своєчасністю сплати єдиного внеску на загальнообов’язкове державне соціальне страхування (здійснює Пенсійний фонд України, у якому зосереджені функції реєстрації платників, збору та обліку внесків);
— за діяльністю виконавчої дирекції та цільовим використанням коштів (здійснюють правління фондів за окремими видами страхування та їх Наглядові ради);
— за виконанням статутних завдань (здійснюють Наглядові ради фондів соціального страхування).
Об’єднання функцій реєстрації, збору та обліку страхових внесків та їх концентрація в Пенсійному фонді України зумовить передачу до нього повноважень правлінь фондів та їх виконавчих дирекцій з реалізації відповідних функцій. У цьому випадку фонди соціального страхування в особі представників сторін соціального діалогу, які входять до складу правлінь, повинні мати можливість здійснювати нагляд і контроль за адмініструванням єдиного внеску на загальнообов’язкове державне соціальне страхування. Це питання може бути вирішено шляхом створення постійного органу, до складу якого мають увійти у рівній кількості представники правлінь усіх фондів соціального страхування. Іншим важливим завданням новоствореного постійно діючого органу має стати забезпечення узгодженості інтересів сторін соціального діалогу та представників усіх фондів соціального страхування під час вирішення питань, що стосуються розробки:
— пропозицій щодо розміру єдиного внеску на загальнообов’язкове державне соціальне страхування та пропорції його розподілу між фондами соціального страхування;
— проектів нормативно-правових актів, що регламентують окремі види діяльності фондів, зокрема, реєстрацію та облік платників єдиного внеску, формування єдиної інформаційної бази та правил обміну інформацією з бази даних про платників та застрахованих, суми отриманих та перерахованих на рахунки фондів коштів, форми і строки подання звітності та проведення контрольних перевірок платників страхових внесків.
Дуже важливим, на мою думку, має стати наділення цього органу правом:
— надавати Пенсійному фонду України рекомендації у разі виявлення ним порушень законодавства про загальнообов’язкове державне соціальне страхування в частині адміністрування єдиного внеску;
— встановлювати строк для усунення Пенсійним фондом України виявлених порушень;
— звертатися до спеціально уповноважених центральних органів виконавчої влади, що здійснюють державний нагляд щодо сплати єдиного внеску, якщо впродовж визначеного терміну порушення не було усунуто;
— порушувати питання про притягнення до відповідальності посадових осіб Пенсійного фонду України.
Всі зазначені вище та інші повноваження мають бути обов’язково закріплені у Положенні про цей орган, яке має затверджуватися Кабінетом Міністрів України за погодженням з правліннями усіх фондів соціального страхування.
Список використаної літератури
- Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності : закон України від 5 квітня 2007 р. № 877-V // Відомості Верховної Ради України. – 2007. — №29. – Ст.1.
- Панова Е.А. Юридическая ответственность за нарушение водного законодательства в России : автореф. дис. на соискание ученой степени канд. юрид. наук : спец. 12.00.06 – «Природоресурсное право; Аграрное право; Экологическое право» / Е.А. Панова. –М., 2009 – 28 с.
- Студеникина М.С. Государственный контроль и применение административной ответственности как формы государственного регулирования экономическими процессами / М.С. Студеникина // Административно-правовое регулирование экономических отношений. – М. : Юрист, 2001. – С. 41-44.
- Гаращук В.М. Теоретико-правові проблеми контролю та нагляду у державному управління : дис.. д-ра юрид. наук. : 12.00.07 / Гаращук Володимир Миколайович. – Х., 2003 – 409 с.
- Баклан О.В. Контрольно-наглядова діяльність та адміністративний примус в сфері охорони праці (на матеріалах підрозділів державного нагляду за охороною праці Головного штабу МВС України) : Дис. канд.. юрид. Наук. – К., 2002. – с. 17.
- Основи законодавства України про загальнообов’язкове державне соціальне страхування від 14.01.98 р. №16/98-ВР // Відомості Верховної Ради України. -1998. -№ 23. — Ст. 121.
- Бортник С.В. Шляхи удосконалення функціонування системи загальнообов’язкового державного соціального страхування в Україні / С.В. Бортник // Юридична наука. – 2011. – №1 (1). – С. 124–128.