Введение

Важной гарантией местного самоуправления является институт конституционно правовой ответственности в местном самоуправлении. Ведь идея локальной демократии невозможна без идеи ответственной муниципальной власти.

В новых политико-правовых условиях институт юридической ответственности приобретает особое значение для регулирования и обеспечения общественных отношений. При этом, как правило, традиционно выделяются уголовная, административная, гражданско-правовая, дисциплинарная ответственность как самостоятельные виды юридической ответственности, обеспечивают общую охранную функцию. Однако конституционно-правовая ответственность, играя значительную роль в охране общественных отношений, только сравнительно недавно получила научное признание и стала правовой реальностью [3].

Целью данной работы является:

— Исследование конституционно-правовой ответственности и ее понятие в сфере местного самоуправления;

— Рассмотрение проблем и современное состояние государственного регулирования вопроса;

— Исследование правовой основы и оснований конституционно-правовой ответственности в сфере местного самоуправления.

Имеющиеся в России научные исследования как общих, так и институциональных проблем конституционно-правовой ответственности указывают на несомненную необходимость легального признания ее как самостоятельного вида юридической ответственности [4; 6; 9]. Несмотря на то, что действующим законодательством РФ устанавливаются отдельные основания конституционно правовой ответственности и определяются специфические конституционно-правовые санкции, сама она остается законодательно неформализованных. Это обстоятельство не только негативно отражается на правоприменительной деятельности, но и в значительной степени препятствует дальнейшему совершенствованию законодательного регулирования этого правового института и усложняет его концептуально теоретическое развитие. Последнее подчеркивает актуальность исследования конституционно-правовой ответственности и ее основания — конституционного деликта, в т.ч. и в сфере местного самоуправления [3].

В уставах муниципальных образований нашли отражение некоторые основные составляющие муниципально-правовой ответственности: субъекты ответственности – глава муниципального образования, депутаты представительных органов местного самоуправления, иные должностные лица местного самоуправления и др.

К сожалению, отсутствует закрепление правовых критериев, конкретизирующих основания наступления юридической ответственности, что создает условия для произвола в применении мер муниципально-правовой ответственности.

Органы местного самоуправления в рамках собственных правотворческих полномочий принимают и иные нормативные правовые акты. Например, регламент представительного органа местного самоуправления утверждается решением соответствующего представительного органа местного самоуправления и устанавливает правила поведения депутатов на заседании представительного органа. В регламенте могут быть закреплены нормы об ответственности депутатов за нарушение норм этики, правил поведения на заседании представительного органа.

1. Проблемы нормативного закрепления конституционной ответственности на уровне местного самоуправления

По сути, конституционный деликт является общественно опасным посягательством на ценности охраняемых конституционным правом, путем причинения или угрозы причинения им вреда. По содержанию он является виновным деянием субъекта конституционно-правовой ответственности, посягающий на порядок организации и функционирования местного самоуправления как основы конституционного строя, муниципальные права и свободы человека и гражданина. По форме конституционный деликт является противоправным действием или бездействием, за совершение которого предусмотрена конституционно-правовая ответственность.

На основании вышеизложенного можно определить конституционный деликт в сфере местного самоуправления как общественно опасное, противоправное, виновное действие (действие или бездействие), посягающее на порядок организации и функционирования местного самоуправления как основы конституционного строя, муниципальные права и свободы человека и гражданина, за совершение которого предусмотрена конституционно-правовая ответственность.

Также в реальной муниципальной жизни довольно остро стоит вопрос о моральной ответственности и ее основания. Уже в течение длительного времени как местные депутаты, так и должностные лица местного самоуправления, имея возможности властного воздействия на сознание, поведение и деятельность людей, одновременно игнорируют нормы морали, а иногда, прикрываясь иммунитетом власти, избегают любой ответственности. Поэтому, по нашему мнению, необходимо закрепить в конституционном законодательстве необходимость соблюдения норм морали, чтобы это стало конституционно-правовой нормой, может быть нормативным основанием конституционно-правовой ответственности. Нарушение такой нормы должно стать не только нарушением нормы морали, аморальным поступком, но и конституционным деликтом, за совершение которого предусмотрены специфические конституционно-правовые санкции. А, следовательно, нарушение любых политических и моральных норм, в случае соответствующего закрепления в нормах конституционного права, в перспективе может стать основанием конституционно-правовой ответственности.

Стоит отметить, что неопределенные, размытые основания конституционной ответственности опасные; они открывают путь умозрения и произволу, противопоставление принципа целесообразности принципа законности. Поэтому не может рассматриваться как основание конституционной ответственности то, что не связано непосредственно с конституционным законодательством, не опирается на его предписания [3; 8].

Таким образом, отсутствие четких правовых оснований конституционно правовой ответственности в каждом конкретном случае свидетельствует или о пробел в конституционном законодательстве, или о том, что в данном случае имеет место политическая ответственность.

Конституционно-правовая ответственность — это, прежде всего, ответственность органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц перед народом за ненадлежащую реализацию тех властных полномочий, которые народ как единственный источник власти передал им, реальная гарантия против чрезмерной концентрации власти и злоупотребления ею [4 ].

Причинами, которые тормозили и тормозят включение конституционно правовой ответственности в традиционный набор видов юридической ответственности, как в научном, так и в нормативном закреплении, есть особенности конституционно-правовых отношений. Во-первых, это комплексный, разносторонний характер, в связи с которым конституционно-правовая ответственность может носить характер ответственности в целом перед гражданами, ответственности конкретных органов и должностных лиц, ответственности физических и юридических лиц, а отсюда остро встают вопросы разграничения конституционно правовой и политической, гражданско-правовой и административной ответственности. Во-вторых, имеют место особенности санкций (многие из которых, например, отмена актов местных органов власти, психологически бывает сложно принять санкцию).

Указанные моменты вполне можно перенести и на проблему ответственности в местном самоуправлении. Ведь, несмотря на то, что на сегодняшний день сам факт существования института конституционно-правовой ответственности фактически никто не ставит под сомнение, в некоторых учебниках по конституционному и муниципального права или вообще ничего не говорится о юридической ответственности, в том числе субъектов местного самоуправления, или это вопрос освещается лишь фрагментарно [3; 7].

В то же время, анализ ответственности в местном самоуправлении является важным не только в сугубо академическом аспекте, но и имеет выход на реальную муниципальную жизнь, на те институты, которые ежедневно принимают важные для жизнедеятельности отдельного муниципального организма решение. Отсюда есть все основания полагать ответственность в местном самоуправлении одним из ключевых институтов публичного права.

Федеральный закон закрепил возможность правотворческой деятельности органов местного самоуправления не только по вопросам организации местного самоуправления, но и в сфере ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Согласно п. 8 ч. 1 ст. 44 Федерального закона, в уставе муниципального образования должны быть определены виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в частности, основания и процедура отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов и должностных лиц местного самоуправления.

В связи с этим возникает правомерный вопрос о соответствии права органов и должностных лиц местного самоуправления устанавливать (определять) виды ответственности (санкции) подзаконным актом положению ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, в силу которого права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Фактически норму п. 8 ч. 1 ст. 44 Федерального закона можно расценивать как нарушение общепризнанной концепции: регулирование прав, свобод и ответственности на уровне законов (причем федерального уровня), а не подзаконными актами. Это объясняется тем, что юридическая ответственность есть мера государственного принуждения, реализация которой требует особых гарантий соблюдения прав и свобод физических и юридических лиц, иных субъектов общественных отношений.

Органы местного самоуправления вправе правотворчествовать лишь в рамках государственного санкционирования по созданию  органами местного самоуправления правовых норм, порождающих юридические права и обязанности. Контроль такого правотворчества осуществляется государством путем государственной регистрации уставов муниципальных образований.

В   завершение,   иерархию   источников   конституционной   ответственности можно представить следующим образом:

1)       Федеральный уровень:

—         Конституция Российской Федерации;

—         Федеральный закон «Об общих принципах организации местного само- управления в Российской Федерации», Федеральный  закон «Об  обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»,  Федеральный  закон «О  муниципальной службе Российской Федерации»;

—         Указы Президента Российской Федерации;

—         Постановления Правительства Российской Федерации;

—         Решения Конституционного суда Российской Федерации;

2)       Международные правовые акты:

—         Всеобщая декларация прав человека;

—         Европейская Хартия местного самоуправления и др.;

3)       Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации:

—         законы об организации местного самоуправления в субъекте РФ, законы о муниципальной службе субъектов РФ, законы об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления муниципальных образований субъектов РФ; законы об отзыве депутатов и выборных должностных лицах муниципальных образований; законы о статусе выборных должностных лиц муниципальных образований; о наградах;

—         решения конституционных (уставных) судов;

—         правовые акты органов государственной власти субъектов федерации;

4)       Нормативные правовые акты органов местного самоуправления:

—         Устав муниципального образования;

—         акты, принятые населением (например, в результате процедуры голосования по вопросам отзыва главы муниципального образования, депутатов представительного органа муниципального образования, иного выборного должностного лица местного самоуправления и др.);

—         акты  представительных  органов  муниципального  образования,  акты главы муниципального образования, иных органов и должностных лиц.

—         публично-правовые договоры органов местного самоуправления. Действующее законодательство Российской Федерации содержит нормы, которые по признаку однородности регулируемых общественных отношений могут быть объединены в правовой институт, устанавливающий муниципально-правовую ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления за реализацию задач и функций, возлагаемых федеральным законодателем, перед населением.

2. Понятие и критерии выделения конституционной ответственности

Как самостоятельный вид юридической ответственности конституционно-правовая ответственность характеризует особые объекты конституционного правонарушения — власть, суверенитет, территориальная целостность государства, распределение полномочий, прав и свобод индивида и др. Это наиболее важные, основополагающие ценности общества и посягательство на них самым негативным образом влияет не только на отдельную личность, а на все общество и государство в целом.

Конституционно-правовая ответственность отличается от других видов юридической ответственности наличием своих собственных, особых санкций. Некоторые из них можно указать: а) признание работы государственного, органа, должностного лица неудовлетворительной; б) досрочное реформирования или расформирования подконтрольного органа; в) ограничения, лишения специального статуса; г) временная или полный запрет деятельности; д) отставка или устранение с поста; е) признание нормативно-правового акта неконституционным и др. Как вывод, таких правовых последствий в других видах юридической ответственности не встречается.

Выделение муниципально-правовой ответственности в самостоятельный вид юридической ответственности тесно сопряжено с особенностями становления самой отрасли, с ее комплексным характером. Большая часть аргументов «за» и «против» такого выделения отрасли в самостоятельную применимы и к институту муниципально-правовой ответственности.

Именно эти факторы будут определять виды, содержание, формы и процедуры муниципально-правовой ответственности: специфика отрасли воплощается во всех ее составляющих.

Идущие в России процессы развития институтов публичной власти вызывают необходимость введения в законодательство новых механизмов юридической ответственности тех или иных субъектов властных отношений. Тенденция выделения муниципально-правовой ответственности, дифференциация от иных видов ответственности в современной правовой системе России – результат ее развития.

В отечественной  юридической литературе  создано множество различающихся между собой определений понятия юридической ответственности и как отраслевой, и как межотраслевой категории, предлагаются и обзоры этих позиций.

Как писал Т. Чеппелл, «самая благодарная разновидность свободы – это ответственность, т.е. долг помощи людям и обществу».

В условиях переходных обществ, когда еще далеко не завершен процесс формирования правовой, судебной, правоохранительной систем и т.д., актуальным для научной теории является вопрос о пределах выделения моноотраслевых и полиотраслевых видов юридической ответственности, и, в целом, о пределах критерия деления юридической ответственности на виды.

Как    отмечает     Ж.И.  Овсепян,     во-первых,  для          квалификации юридической ответственности в качестве автономного (самостоятельного) вида не имеет решающего значения, нормы какой отрасли права защищаются средствами этого вида юридической ответственности. Определяющую роль играет   другой   фактор   –   отраслевая   идентичность   санкций   юридической ответственности, т.е. важен ответ на вопрос: санкции норм какой отрасли права исключительно (либо преимущественно) реализуются (применяются) посредством этого вида юридической ответственности?

Второй критерий дифференциации юридической ответственности на самостоятельные виды, являющийся одновременно и пределом отраслевого деления юридической ответственности, – это организационный критерий.

В российской науке переходного периода (конца XX – начала XXI вв.) высказывается много предложений о выделении новых видов юридической ответственности. Однако большинство из них не учитывает второго из указанных выше критериев дифференциации юридической ответственности на виды. Между  тем организационный критерий (т.е.  наличие  специальных органов и специальных процедур применения именно данного блока санкций, соотносимых с самостоятельным видом юридической ответственности) неразрывно связан с отраслевым критерием выделения автономного вида юридической ответственности, сопутствует отраслевому критерию.

3. Виды конституционной ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, ее особенности и тенденции развития

Виды конституционной ответственности, не смотря на неоднозначное к ней отношение и различные подходы к ее содержанию, тем не менее, были  предметом специального рассмотрения некоторых ученых (Алексеев И.А., Иванов Д.М., Четвергова А.В.), в работах общего характера, исследовавших муниципальную власть, также затрагивался вопрос видового многообразия нового вида ответственности.

Г.Н. Чеботарев, например. выделяет виды ответственности по виду правонарушения (деликта), за совершение которого они наступают, по процедуре реализации ответственности, по мерам ответственности.

По нашему мнению, существует более широкое число оснований для классификации существующей муниципально-правовой ответственности.

По функциям, которые она выполняет целесообразно выделить карательную (штрафную), компенсационную (восстановительную), воспитательную и стимулирующую, превентивную (предупредительную), сигнализационную, регулятивную и охранительную муниципально-правовую ответственность.

В связи с изложенным предлагается понятие двух видов муниципально-правовой ответственности в зависимости от времени осуществления деликта: обращенная к прошлому – ретроспективная муниципально-правовая ответственность, ответственность, обращенная к будущему, – перспективная.

Возможно выделение процессуального вида муниципально-правовой ответственности – ответственности за нарушение процессуальных норм муниципального права.

Процессуальная ответственность всегда имеет своего адресата – это участник  процесса.  В  одном  случае  ответственность  возлагается  на  вполне конкретного субъекта (депутат, глава муниципального образования и др.), в другом законодатель адресует ее определенному кругу участников (группа депутатов представительного органа, депутатская группа, депутатская фракция и т.д.). Не может быть ответственности бессубъектной. Даже если ответственность возлагается на множество лиц, законодатель либо конкретизирует  их  соответствующим  перечнем,  либо  объединяет  термином «участники процесса нормотворчества, избирательного процесса и т.д.», ограничивая круг субъектов причастностью к решению вопросов местного значения.

Возможно выделение видов муниципально-правовой ответственности по субъекту, на который возлагаются меры ответственности. Например, к таким субъектам относятся: органы местного самоуправления, депутаты представительных органов муниципального образования, выборные должностные лица, муниципальные служащие, муниципальное образование, население муниципального образования, объединения муниципальных образований и др.

По мнению некоторых  авторов, в основаниях и особенностях наступления юридической ответственности  представительных  и исполнительных органов местного самоуправления (выборных должностных лиц) нет принципиальной разницы. С этим мнением согласиться не представляется возможным, поскольку очевидна видовая разница ответственности избираемого и формируемого органа: в основаниях ответственности, процедурах.

Традиционно, благодаря нормативному закреплению, в доктрине существует разделение на муниципально-правовую ответственность перед населением, государством, физическими и юридическими лицами; органами местного самоуправления (представительный орган, глава муниципального образования, местная администрация).

В зависимости от соподчиненности и принадлежности к уровню власти, возможна классификация по вертикали (перед государством, перед населением) и по горизонтали (должностное лицо перед органом местного самоуправления, самоответственность).

По источнику закрепления конституционная ответственность может быть подразделена на следующие группы:

• закрепленная нормативными правовыми актами органов государственной власти, в свою очередь разделенная на закрепленную нормативными правовыми актами федерального уровня и уровня субъектов Российской Федерации;
• закрепленная в актах муниципального уровня (органов, должностных лиц, актах принятых населением муниципального образования).

В этой группе общепризнанным считается устав муниципального образования. Значимость устава муниципального образования как источника закрепления в том числе и муниципально-правовой ответственности анализировали в своих работах Бугринова С.В., Кашо В.С. и др. авторы. По мнению диссертанта, в этой группе перспективным видится такой источник закрепления, как соглашения и договоры, предметом которых  являются вопросы местного значения.

Муниципально-правовая ответственность может быть подразделена по подвиду общественных отношений, регулируемых муниципальным правом, на:

—         ответственность за нарушение функций и полномочий, закрепленных федеральным законодательством в зависимости от вида муниципальных образований (их по действующему законодательству пять); в рамках этого подвида возможно разделение полномочий по сферам жизнедеятельности (например, на коммунальные, социальные, и т.д.);

—         ответственность за нарушение переданных государственных полномочий, на основании закона (таковыми могут быть городские округа и муниципальные районы);

—         ответственность за нарушение добровольно взятых полномочий в зависимости от вида муниципальных образований (по действующему законодательству) – в рамках этого подвида возможно разделение полномочий по сферам жизнедеятельности;

—         ответственность за нарушение полномочий, связанных с порядком организации и деятельности органов местного самоуправления.

В последнее  время появился такой новый вид ответственности муниципального образования, как ответственность субсидиарная, которая закреплена как гражданско-правовая.

Принимая во внимание особенность объективной и субъективной стороны конституционного правонарушения, уместно говорить о конституционно-политической (парламентской) ответственности, как некий подвид конституционно-правовой ответственности. Здесь необходимо подчеркнуть, что речь идет в этом виде ответственности о выражении недоверия представительным органом (парламентом) или властным субъектом, наделенным представительным мандатом (как правило, глава государства в президентских и смешанных республиках), Правительства страны, голове или отдельным членам правительства или другим должностным лицам исполнительной власти.

Специфика этой разновидности конституционно-правовой ответственности заключается в том, что наряду с юридической процедурой привлечения к ответственности существует конституционно-политическая основание (потеря доверия) такой ответственности. Именно здесь наиболее ярко проявляются особенности объективной стороны правонарушения в форме несоответствия поведения (деятельности) политико-правовому статусу (положению) субъекта, а также субъективной стороны в форме социально-политического аспекта проявления вины.

Если же субъектами конституционно-правовой ответственности выступают физические лица, то в смысле субъективной стороны конституционного деликта важное место принадлежит именно психическое отношение лица к своим противоправным действиям и возможных вредных последствий этих действий.

Наряду с виной субъективную сторону конституционного деликта достаточно часто характеризуют такие факультативные признаки как мотив и цель. Так, создание и деятельность объединений граждан становится конституционным правонарушением только при условии, если последние имеют запрещены цели.

Последней особенностью конституционно-правовой ответственности можно назвать то, что наступление последствий для ее субъектов имеет целью, прежде всего, защита конституции, конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина. Это также отличает конституционно-правовой ответственности от других видов юридической ответственности.

В качестве вывода можно дать определение конституционно-правовой ответственности — это самостоятельный вид юридической ответственности, обеспечивается принудительной силой государства и украинского народа, имеет законодательно установленный порядок реализации, суть которой проявляется в необходимости испытывать субъектом поступил конституционно-правовое правонарушение (деликт ), неблагоприятных правовых последствий, непосредственно предусмотренных конституционным законодательством, в целях защиты Конституции, стабильности конституционного строя, прав и свобод личности в РФ.

Заключение

Таким образом, мы выяснили, что правовой статус субъектов конституционной ответственности, целесообразно рассматривать в двух плоскостях:

—         реализующих (применяющих) меры муниципально-правовой ответственности (органы и должностные лица местного самоуправления, органы и должностные лица государственной власти; временная финансовая администрация);

—         носители санкций муниципально-правовой ответственности (население муниципального образования).

Соотношение указанных элементов определяет специфику конституционной ответственности.

Проведенный анализ показал, что объем конституционной ответственности отличается не только в зависимости от вида муниципального образования, но и от объема принятых к исполнению полномочий.

Новые, или обладающие элементами новизны субъекты – носители санкций муниципально-правовой ответственности, может быть: население муниципального образования.

Население, независимо от численности, не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления. Это право оно может реализовать путем образования самостоятельного муниципального образования, а также через другие формы.

Анализ теоретических источников, в которых содержится проблематика юридической ответственности, дает основания выделить следующие ее основные признаки:

— Юридическая ответственность всегда предполагается нормами права (нормативной основанием конституционно-правовой ответственности всегда выступает правовое предписание, то есть ее наступления предусмотрено не религиозными, нравственными, политическими или иными социальными нормами, а именно нормами права);

— Является следствием правонарушения, то есть, фактическим основанием наступления юридической ответственности всегда совершения правонарушения (привлечение субъекту конституционно-правовой ответственности возможно лишь на основе нарушения им конституционно-правовой нормы, то есть только после совершения конституционного правонарушения (деликта), а это , в свою очередь, ярко подчеркивает ее ретроспективный характер);

— Она имеет четкий законодательно установленный процессуальный характер ее реализации (процедура реализации конституционно-правовой ответственности определена на законодательном уровне)

— Связана, как правило, с государственно-властной деятельностью (данный признак также присуща и конституционно-правовой ответственности, поскольку реализоваться иначе как как через деятельность органов государственной власти или органов местного самоуправления она не может);

— Юридическая ответственность имеет принудительный характер, то есть ее реализация обеспечивается принудительной силой государства (по конституционно-правовой ответственности, то ее реализация также поддерживается и гарантируется государством)

— Имеет определенный вид и форму (конституционно-правовая ответственность, как и другие виды юридической ответственности, имеет внешнюю форму, то есть ее реализация не может протекать, например, в сознании субъекта);

— Назначается в соответствии с санкции правовой нормы и, таким образом, последствия, которые испытывает на себе субъект ответственности является именно правовыми (последствия конституционно-правовой ответственности также в подавляющем большинстве являются правовыми, в некоторых случаях они могут иметь дополнительный, например, политический или моральный характер, но только дополнительный, основные же последствия всегда правовыми).

Таким образом, все вышеуказанные признаки присущи и конституционно-правовой ответственности, поэтому с уверенностью необходимо констатировать, что конституционно-правовая ответственность является именно видом юридической ответственности.

Список использованной литературы

1. Алексеев И.А. Содержание и виды муниципально-правовой ответственности // Журнал российского права. М.: Норма, 2006. № 9. С. 57-71.
2. Иванов Д.М.  Понятие  и  виды  муниципальной  ответственности  //  Право  и  экономика:  Материалы Всероссийской научно-практической конференции молодых ученых. 15 декабря 2008 года. Ростов-на-Дону: РИНХ, 2008. С. 89-92.
3. Смирнов В.Г. Уголовная ответственность и наказание // Правоведение. 1963. № 4. С.9.
4. Тимофеев Н.С. Местное самоуправление в России: основы и пределы (конституционно-правовые аспекты) // Автореферат дис. докт.юр.наук. М., 2008. 48 с.
5. Фаткуллин Ф.Н. Проблемы теории государства и права. Казань, 1987. с. 265.
6. Чеботарев Г.Н.  Соотношение  конституционно-правовой  и  муниципально-правовой  ответственности  в системе местного самоуправления / Г.Н. Чеботарев // Российский юридический журнал.- № 4. — 2002. С. 38-41.
7. Четвергова А.В. Муниципально-правовая ответственность: понятие, признаки, особенность // Проблемы науки конституционного и административного права. Сборник научных трудов. Екатеринбург: Изд-во Урал. юрид. ин-та МВД России, 2007. С. 89-107.
8. Бугринов С.В. Устав муниципального образования как источник муниципально-правовой ответственности: возможные перспективы развития // Право и экономика. М.: Юстицинформ, 2012. № 7. С. 74-77.
9. Кашо В.С. Проблемы регулирования ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в уставах муниципальных образований // Российский юридический журнал. Екатеринбург: Изд-во УрГЮА, 2011. № 6 (81). С. 94-101.