Складовою частиною процесу демократизації Української держави з часу проголошення незалежності є визнання і гарантування місцевого самоврядування, яке нині об’єктивно стає реальністю суспільного життя. Тому  сьогодні однією з найбільш актуальних проблем є розробка концепції розвитку системи місцевого самоврядування. Вона має спиратися як на минулий вітчизняний досвід та тенденції розвитку українського суспільства, так і враховувати надбання комунальних реформ у зарубіжних країнах та міжнародні стандарти місцевої демократії, відображені передовсім у Європейській хартії про місцеве самоврядування.

Нинішня модель місцевого самоврядування України закладена у конституційних положеннях, а також у нормах Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”. У прийнятій 1996 р. Конституції України основні засади місцевого самоврядування визначаються у розділі XI [1, с.732]. Основний Закон України закріплює принципи організації та діяльності, повноваження, гарантії захисту та форми відповідальності  місцевого самоврядування. Звертає увагу  дворівнева система місцевого самоврядування – село, селище, місто (первинний рівень)  і район, область (вторинний рівень). Передбачається, що місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їхні виконавчі органи. Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради. Закріплені за територіальними громадами функції і повноваження переважно здійснюють їх органи. Конституція закріплює матеріальну і фінансову основу місцевого самоврядування (ст. 142). Територіальні громади наділені Конституцією функціями і повноваженнями у галузі фінансово-економічного, соціально-культурного, громадського, екологічного та інших сферах місцевого життя, що визначені у ст. 143 Конституції України.

Відповідні конституційні норми деталізуються чинним Законом України “Про місцеве самоврядування в Україні”, прийнятим 21 травня 1997 р. [2, с.259]. Зокрема, конкретизується поняття місцевого самоврядування, тим самим розширюється коло засобів і форм здійснення місцевого самоврядування, яке згідно зі статтею 2 Закону є гарантованим державою правом та реальною здатністю територіальної громади вчинювати певні дії під власну відповідальність.

На особливу увагу заслуговують ті положення Закону, в яких наводиться визначення територіальних громад сіл, селищ, міст, зокрема механізм добровільного об’єднання територіальних громад сусідніх сіл у одну (ст. 6). Дискусійними були питання про те, як мають обиратися районні й обласні ради та який характер їх основних повноважень. У Законі послідовно проводиться принцип, згідно з яким районні і обласні ради мають формуватися відповідно до ст.71 Конституції України шляхом прямих виборів, а їхні повноваження поділятися на ті, які вони вирішують виключно на їх пленарних засіданнях (ст. 43), а також ті, які вони мають делегувати відповідним місцевим адміністраціям (ст. 44).

Не менш складними були також і питання: яким має бути виконавчий орган місцевої ради. У Законі втілено ідею, що органом сільської, селищної, міської ради має бути її виконавчий комітет як колегіальний орган. Кількісний склад виконкому має визначатися радою, а персональний – формуватися сільським, селищним, міським головою і затверджуватися радою. Виконком має діяти на професійній основі.

Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» розвиває і конкретизує конституційні засади матеріальної і фінансової основи місцевого самоврядування, декларує самостійність місцевих бюджетів, принципи їх формування. Закріплюються  також положення, що визначають гарантії самоврядування, відповідальність його органів та посадових осіб, механізм дострокового припинення їх повноважень. Проте Закон керується принципом поєднання  місцевих і державних інтересів. Таким чином, Конституцією і Законом України “Про місцеве самоврядування в Україні” загалом створено нормативно-правову основу функціонування місцевого самоврядування [3, с. 58].

Сьогодні з урахуванням нових реалій відбуваються спроби змінити напрями розвитку місцевого самоврядування в Україні. Увагу привертає так званий “великий пакет” законів, спрямованих на подолання політичної кризи в державі, який містить законопроект про внесення змін до Конституції України [4, с.21–27], що був попередньо схвалений Верховною Радою і спрямований для надання висновків до Конституційного Суду України. Цей проект має суттєві риси з точки зору новацій побудови влади на місцях. Цілком доцільним виглядає включення у статтю 133 Основного Закону, що встановлює систему адміністративно-територіального устрою України, поняття громади. Громадою пропонується визнати  адміністративно-територіальну одиницю, до якої входять жителі одного або декількох населених пунктів та яка має визначені межі. Значним кроком уперед є відмова від утворення держадміністрацій на рівні районів, а також поява у статті 140 Конституції власних виконавчих органів обласних і районних рад. Очолюватиме їх відповідно голова обласної та районної ради, який, у свою чергу, обиратиметься відповідною радою. До тексту законопроекту “Про внесення змін до Конституції України” від 8 грудня 2004 р. внесені положення щодо розмежування повноважень між державою і місцевим самоврядуванням, а також підстав і порядку делегування повноважень органів державної влади органам місцевого  самоврядування, які мають встановлюватися виключно законом. Проте це, власне, і є основні позитивні моменти законопроекту.

По суті, недоторканим залишається інститут місцевих державних адміністрацій на обласному рівні. В аналізованому законопроектові їхні повноваження, зазначені в статті 119, залишаються практично без змін. У віданні місцевих державних адміністрацій на цьому рівні залишаються повноваження щодо підготовки та виконання відповідних обласних бюджетів. Таким чином, новостворювані виконавчі органи обласних рад майже повністю позбавляються основних важелів управління.

Слід наголосити, що держадміністрації у сьогоднішньому вигляді стали серйозним гальмом на шляху до місцевої демократії, тому без їх перетворення в контрольно-наглядові структури органи самоврядування повновладними не зможуть стати. Поза увагою народних депутатів надалі залишаються проблеми конституційного розмежування функцій виконавчої влади та місцевого самоврядування, а тому й недопущення суміщення посад в органах виконавчої влади з мандатом депутата місцевої ради. Актуальним є питання обмеження двома строками підряд часу перебування на посаді мера однієї і тієї ж самої особи, фінансового забезпечення потреб територій тощо.

Отже, остаточна підтримка депутатами після вердикту Конституційного Суду чинної редакції закону ще не означає суттєвого посилення ролі й статусу органів місцевого самоврядування. Саме тому на порядку денному нині гостро стоїть питання комплексної реформи системи в напрямі впровадження нових сучасних підходів до організації системи територіальної влади в Україні.

Сьогодні, коли  Україна приєднується до міжнародних процесів, що є свідченням бажання нашої держави увійти до сім’ї  європейських народів, винятково важливе значення для формування правових основ місцевого самоврядування в Україні відіграє Європейська Хартія місцевого самоврядування, розроблена і прийнята Радою Європи 15 жовтня 1985 р., яку Україна ратифікувала 1997 р. [5, с.1], та моделі місцевого самоврядування в зарубіжних країнах. Місцеве самоврядування відповідно до ст. 3 Хартії означає право і спроможність органів місцевого самоврядування в межах закону здійснювати регулювання і управління суттєвою часткою суспільних справ, які належать до їхньої компетенції, в інтересах місцевого населення. Тобто місцеве самоврядування є “правом і спроможністю” (компетенцією і водночас дієздатністю) відповідних органів [6, с.48]. Звертає увагу і акцент на спрямованості місцевого самоврядування на реалізацію місцевих інтересів. Відповідно до цього в Хартії у ст. 3 зазначається, що муніципальні функції, як правило, здійснюються переважно тими органами, які мають найтісніший контакт із громадянами [7, с.3]. З цією метою вона проголошує принципи охорони територіальних кордонів органів місцевого самоврядування, наявності відповідних адміністративних структур та ресурсів для виконання органами місцевого самоврядування їхніх завдань, визначає умови здійснення функцій на місцевому рівні, передбачає адміністративний нагляд за діяльністю органів місцевого самоврядування, розглядає питання про фінансові ресурси органів місцевого самоврядування та правовий захист місцевого самоврядування [8, с.325].

У сучасному світі існує велика кількість незалежних держав, в кожній з них існує своя специфічна система місцевого управління [9, с.8]. Тому в різних країнах існують відмінні моделі місцевого самоврядування, по-різному сприймається обсяг “місцевих справ”. Отже, йдеться не про ідентичність систем місцевого самоврядування, а лише про їх подібність [10, с.33]. Способом раціоналізації і систематизації існуючого різноманіття цих систем  є їх об’єднання у великі групи за принципом належності до тієї чи іншої правової сім’ї. Зазвичай  у сучасних державах виділяють дві сім’ї або макросистеми місцевого управління, що в цілому відповідають двом основним правовим сім’ям світу: англосаксонській і романо-германській (континентальній) [11, с.41].

Так, романо-германська модель місцевого самоврядування сформувалася перш за все на базі римського права і в процесі кодифікації права, що був ініційований Наполеоном. До неї входять правові системи країн континентальної Європи і більшості колишніх колоній цих країн. Основні принципи цієї правової сім’ї здійснювали великий вплив на українське право на різних етапах його розвитку [12, с.7]. Вона має у своїй основі поєднання прямого державного управління на місцях і місцевого самоврядування, представницькі органи часто створюються лише в адміністративно-територіальних одиницях, визнаних законодавцями в якості територіальних спільнот [13, с.12].

Англосаксонська модель є результатом розвитку та розповсюдження англійської правової системи, що формувалася перш за все на базі норм звичайного права та судової процедури. До цієї сім’ї можна віднести правові системи Великобританії, Ірландії, США та інших колишніх британських колоній (від Канади до Індії). В межах англосаксонської системи управління, що розповсюджена в країнах з англосаксонською правовою системою, досвід якої теж заслуговоє на використання, представницькі органи місцевого управління формально виступають як діючі автономно в межах наданих їм повноважень і пряме підпорядкування нижчих органів вищим відсутнє [14, с.3], водночас ці органи є складовою частиною механізму держави [15, с.131].

Література

1. Конституція України: Науково-практичний коментар. – Х.: Право; К.: Видавничий Дім “Ін Юре”, 2003. – С. 732.
2. Відомості Верховної Ради України. – 1997. – С. 259.
3. Кравченко В.В., Пітцик М.В. Муніципальне право України: Навч. посіб. – К.: Атіка, 2003. – С. 58.
4. Офіційний вісник України. – 2004. – № 49. – С. 21–27.
5. Закон України “Про ратифікацію Європейської хартії місцевого самоврядування” // Відомості Верховної Ради. – 1997. – № 38.
6. Шаповал В. Сутнісні характеристики місцевого самоврядування // Право України. – 2002. – № 3 – С.48.
7. Європейська Хартія місцевого самоврядування / Пер. з англ. Є.М. Вишневського. – К, 1998. – С. 3.
8. Муніципальне право України: Підручник / В.Ф. Погорілко, О.Ф.Фрицький, М.О. Баймуратов та ін. – К.: Юрінком Інтер, 2001. – С. 325.
9. Дербишайр Д., Дербишаир Я. Политические системы мира: В 2 т. – М.: РИПОЛ КЛАССИК, 2004. –С. 8.
10. Georg Jellinek: Allgemeine Staatslehre. – 1914. – S. 33.
11. Евдокимов В., Старцев Я. Ю. Местные органы власти зарубежных стран: правовые аспекты. – М.: Спарк, 2001. – С. 41.
12. Основные теории местного самоуправления: происхождение и развитие. – М., – С.7.
13. Панейко Ю. Теоретичні основи самоврядування. – Львів: Літопис, 2002. – С.12.
14. Percy Ashley: Zarzad centralny i lokalny w Anglji, Francji, Prusiech i Stanach Zjednoczonych. – 1910. – S.3.
15. Чиркин В. Государственное и муниципальное управление. – М.: Юристь, 2004. – С.131.