Основной функцией Парламента, как законодательного органа Республики Беларусь, является принятие законов – нормативных актов, закрепляющих принципы и нормы регулирования наиболее важных общественных отношений (в том числе об основном содержании и принципах осуществления прав, свобод и обязанностей граждан и иных лиц, об основах социальной защиты, о браке, семье и др.). Проекты законов вносятся одним из субъектов законодательной инициативы (Президент Республики Беларусь, депутаты Палаты представителей, члены Совета Республики, Правительство, 50 тысяч обладающих избирательным правом граждан) в Палату представителей. Рассмотрев его и приняв в установленном порядке, Палата представителей направляет данный законопроект в Совет Республики. После одобрения Советом Республики законопроект становится законом и направляется на подписание Президенту. Законы подлежат немедленному опубликованию после их подписания и вступают в силу через десять дней с момента опубликования, если в самом законе не установлен иной срок [см. 1, ст. 99-100, 104; 2, п. 12].

Однако, несмотря на внешнюю простоту, законодательный процесс – чрезвычайно сложное явление, поскольку представляет собой борьбу между различными политическими группировками и социальными интересами, представленными в Парламенте, и принятие конкретного закона, в особенности при наличии нескольких альтернативных возможностей регулирования отношений, зачастую зависит от способности парламентариев прийти к компромиссному решению.

Ряд особенностей предусмотрен в процедуре принятия программных законов (законы об основных направлениях внутренней и внешней политики, о военной доктрине Республики Беларусь) [1, ч. 4 ст. 104], законов об изменении, дополнении и толковании Конституции Республики Беларусь [1, ст. 97, 104, 138-140] – в силу их концептуального значения, а также при объявлении рассмотрения законопроекта срочным [1, ст. 99]. Специальный порядок установлен для преодоления разногласий между Парламентом и Президентом, между палатами Парламента, в результате чего закон может быть принят Палатой представителей и направлен для подписания Президенту и в случае отклонения его Советом Республики; обе палаты могут преодолеть возражения Президента, и таким образом закон вступит в силу даже в случае отказа Президента Республики Беларусь от его подписания [1, ст. 100].

Высокие требования предъявляются к качеству закона. Повышению качества служит грамотно организованный законотворческий процесс. В ходе последнего существует возможность 11 раз возвратить проект на предыдущие стадии рассмотрения, в том числе 6 раз отклонить его, что потребует повторного внесения в Палату представителей нового законопроекта. Проекты законов подлежат обязательной экспертизе в Национальном центре законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь, а по решению Парламента – и специальной экспертизе (финансовой, экономической, экологической, криминологической и др.). Если следствием принятия законопроекта может быть сокращение государственных средств, создание или увеличение расходов, необходимо предварительное получение согласие на его внесение Президента либо по его поручению – Правительства [3, ст. 49; 4, ч. 2 ст. 125, ч. 2 ст. 128, ч. 2-4 ст. 138, ст. 145, ст. 151 и др.; 5, ч. 6-7 ст. 137, ч. 2 ст. 147]. Данные обстоятельства должны способствовать принятию качественных законов, однако с другой стороны, в совокупности с сессионным характером деятельности Парламента они влекут увеличение срока рассмотрения законопроекта, в том числе и о внесении изменений в действующие законы, что является особенно негативным при наличии потребности в их скорейшем принятии.

Помимо этого, многочисленные изменения и доработки на различных этапах законодательного процесса потенциально несут опасность нарушения внутренней структуры и целостности проекта закона, взаимосвязей между его различными нормами, что особенно касается законов, крупных по своему объёму.

В результате, высказывается, на наш взгляд, справедливое мнение о повышении качества закона и научной обоснованности его содержания как о необходимой тенденции развития белорусского законодательства [6, с. 43]. Данный вывод будет наглядно подтверждён нами ниже при анализе статистических данных и современных тенденций законотворческой деятельности.

Таким образом, в силу длительной процедуры принятия и внесения изменений, закон по своей сути является консервативным актом, который действительно эффективно может регулировать лишь те общественные отношения, которые являются, во-первых, фундаментальными, а во-вторых, стабильными и прогнозируемыми. При отсутствии любой из названных составляющих он превратится либо в громоздкий по порядку принятия акт, либо в акт, который не сможет оперативно и полно реагировать на изменения в обществе. Отсюда следует необходимость избирательного подхода к регулированию общественных отношений законом в период трансформационных преобразований, а также предпочтительного в ряде случаев использования иных видов актов, нежели закон, максимального развития положений закона в нижестоящих актах. Данный вывод имеет особое значение применительно к современным реалиям белорусского общества в связи с трансформационными процессами, происходящими в нём.

Анализ современного состояния законотворческого процесса следует начинать с приобретения Республикой Беларусь суверенитета, поскольку многие причины и тенденции, характерные на сегодняшний день, вытекают из процессов, имевших место в начале 1990 годов, когда резко возросшие темпы общественных преобразований, реформы в социальной, экономической и политической сферах потребовали внесения соответствующих корректив в нормативный массив. А поскольку изменению подверглись основы функционирования общества (отношения собственности, экономическая модель, политическая система и др.), возникла острая необходимость создания качественно новой системы законодательства, и с 1990 года в Республике Беларусь начался процесс формирования данной системы.

Все принятые с 1990 года законы можно разделить на несколько блоков:

• законы, принятые с момента вступления в силу Декларации о государственном суверенитете Республики Беларусь и до вступления в силу Конституции Республики Беларусь от 15 марта 1994 года;
• законы, принятые в период со вступления в силу Конституции Республики Беларусь от 15 марта 1994 года и до внесения в неё изменений;
• законы, принятые после вступления в силу Конституции Республики Беларусь с изменениями и дополнениями от 24 ноября 1996 года.

В целом, здесь можно отметить следующие тенденции (подробнее см. Приложение 1 и Приложение 2).

Около 2/3 принятых в 1990 году законов преследовали своей непосредственной целью установление принципиально иного регламен­тирования общественных отношений на основе качественно новых принципов функционирования общества (законы о собственности, аренде, предприятиях, банках и банковской деятельности и другие), и лишь 1/3 вносили изменения в ранее принятые акты, пытаясь откорректировать их с учётом происходивших реформ. Однако уже в последующие годы стало происходить резкое изменение данного соотношения: предпочтение законодателя стало отдаваться внесению изменений в ранее принятые законы, причём большая часть дополнений была внесена именно в первый блок законов. Таким образом, ряд актов изменялись фактически сразу же после их принятия и вступления в силу. Это явилось результатом высокой динамики общественного развития и недостаточно высокого качества юридической техники, в том числе отсутствия качественных прогнозных показателей данного развития, а в ряде случаев и невозможностью по объективным причинам осуществления эффективного прогнозирования; существенную роль сыграла также указанная выше консервативность самого закона. В результате, к 1993 году уже менее половины законов принимались с целью правовой регламентации отдельных сфер общественной жизни (законы о прокуратуре, о патентах, о страховании, об адвокатуре и другие), в то время как оставшаяся часть вносила изменения в ранее принятые, и в первую очередь – в законы периода 1990-1993 годов, а также кодифицированные акты, связанные с применением мер ответственности за преступления и административные правонарушения (Уголовный кодекс, Уголовно-процессуальный кодекс, Кодекс об административных правонарушениях); в Конституцию БССР 1978 года и Закон «О Совете Министров» 1979 года. Ещё более резким данное соотношение стало в первые месяцы 1994 года – до принятия Конституции Республики Беларусь от 15 марта 1994 года: 10% против 87% о внесении изменений и дополнений. При этом следует отметить тот факт, что на сегодняшний день 1/3 законов, принятых в 1990-1993 годы, является отменённой.

С принятием Конституции Республики Беларусь 1994 года началось формирование следующего, второго блока нового белорусского законо­дательства. При этом если первый блок законов ставил своей задачей создание правового поля для развития механизмов рыночной экономики, а также реформирование институтов политической власти, то второй блок преследовал своей целью ликвидацию коллизий – последствий политической реформы 1994 года. В оставшуюся часть 1994 года снизились в процентах темпы принятия законов об изменении и дополнении ранее принятых, хотя количественный их рост всё же продолжался. Однако уже в 1995 году тенденция снова возобновилась, и в 1996 году данное соотношение составило 3/4 против 1/4. По-прежнему большая часть изменений касалась законов, принятых с начала 90-х годов; относительно меньше было внесено изменений в Уголовный кодекс, Уголовно-процессуальный кодекс и Кодекс об административных правонарушениях.

С конца 1996 года начинается третий этап формирования нового белорусского законодательства, который, как и предыдущий, ставил своей целью приведение всего законодательства к нормам изменённого Основного закона Республики Беларусь. Для этого периода характерна относительная стабильность в соотношении законов об изменении и дополнении действующих актов с законами, регламентирующими отдельные сферы общественной жизни: 40-50% против 50-60% соответственно. Однако, последние цифры являются искусственно завышенными, поскольку, начиная с 1997 года, ратификация международных договоров стала осуществляться законами, а не постановлениями Верховного Совета, как это было ранее. И таким образом, в действительности законов в отдельных сферах общественных отношений принималось 15-25%, а ратифицирующих международные договоры Республики Беларусь – 35-45%, что в сумме и давало 50-60% от общего числа. Такое относительно стабильное соотношение характерно для белорусских законов и по сегодняшний день.

В целом же, для всего периода с 1990 года – и до настоящего времени – характерны следующие тенденции: предпочтение законодателя отдаётся внесению изменений в ранее принятые законы, нежели отмена действующих и принятие новых; при этом большая часть изменений по-прежнему вносится в новое, т.н. постсоветское, законодательство. Достаточно много изменений вносится в законы спустя всего несколько лет после их принятия, а иногда и сразу после принятия – на следующей же сессии Парламента. Периодически изменения в один закон вносятся несколькими законами, принятыми на одной сессии Парламента и даже в один день, что искусственно увеличивает их количество. Всё это является результатом не всегда достаточно высокой юридической техники законодателя, наличия пробелов в прогнозировании при законотворчестве, а самое главное – свидетельствует о нестабильности современных общественных отношений и по-прежнему происходящих трансформационных преобразованиях в обществе, а также о пониженной эффективности закона как правового регулятора в таких условиях. В силу этого представляется, что определённая динамика будет характерна для белорусского законодательства и в ближайшие годы.

Следующей характерной чертой современного законотворчества является то обстоятельство, что интенсивные работы по принятию качественно новых законов начала 1990-х годов и последующая деятельность по их совершенствованию привели к постепенному накоплению нормативного массива, регулирующего отношения в различных сферах общественной жизни. В результате, во второй половине 1990-х годов в Республике Беларусь началась масштабная кодификация действующего законодательства, и с 1997 года был принят 21 новый кодекс, причём данный процесс продолжается и на настоящий момент. Данное обстоятельство свидетельствует о постепенной стабилизации выбранных приоритетов и направлений общественного развития, что должно вести к дальнейшей стабилизации общественных отношений. В 2000 году был принят Закон «О нормативных правовых актах», урегулировавший общий порядок подготовки, действия и систематизации нормативных правовых актов Республики Беларусь и тем самым способствовавший упорядочению нормотворческого процесса.

В 2002 году Указом Президента Республики Беларусь была одобрена Концепция совершенствования законодательства Республики Беларусь, анализирующая современное состояние законодательства Беларуси, основы развития и совершенствования отдельных его отраслей. Тем самым, её реализация также должна способствовать стабилизации национального законодательства [7, п. 3]. Помимо этого, на 2008 год планируется официальное издание Свода законов Республики Беларусь – полного собрания законодательных актов Республики Беларусь. Его издание должно стать завершающим этапом в реформировании системы законодательных актов Беларуси и, в том числе, её законов.