Відповідно до ст. 2 Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні» (далі — Закон) головним завданням державної контрольно-ревізійної служби є здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у підконтрольних установах. На виконання цього завдання органи державної контрольно-ревізійної служби (далі — Служба) наділені повноваженнями проводити у підконтрольних установах ревізії фінансово-господарської діяльності, перевірки державних закупівель. У разі виявлення порушень Служба має право пред’являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ письмові вимоги щодо усунення таких порушень.

На практиці трапляються ситуації, коли підконтрольні установи з об’єктивних чи суб’єктивних причин не виконують згадані письмові вимоги, у зв’язку з чим Службі доводиться звертатися до суду на підставі п. 10 ч. 1 ст. 10 Закону. Питань не виникає, коли письмова вимога приписує підконтрольній установі виконати дію, що не зачіпає її правовідносини із третіми особами, наприклад відновити за бухгалтерським обліком кредиторську заборгованість. Коли ж у результаті ревізії виявлено недоотримання або зайву виплату (видачу) підконтрольною установою певної суми коштів (майна) за приватним договором і на вимогу Служби це порушення не усунуто, то виникає запитання: до кого і з яким видом позову звертатися для захисту інтересів держави. Пункт 10 ч. 1 ст. 10 Закону (далі — Пункт 10) однозначної відповіді на це питання, на жаль, не дає.

Судова практика йде кількома шляхами.

Перший полягає в тому, що Служба заявляє позовну вимогу про стягнення незаконно отриманого чи утриманого майна (коштів) до особи, з якою підконтрольна установа перебувала у приватних правовідносинах (далі — контрагент, непідконтрольна установа). В одних справах місцеві та апеляційні адміністративні суди за наявності відповідних підстав задовольняють такі вимоги, в інших — відмовляють у відкритті провадження, закривають провадження з мотивів неналеж- ності таких справ до адміністративної юрисдикції. Вищий адміністративний суд України (далі — ВАСУ) більше схильний до другого з наведених підходів.

Так, в одній із справ Служба звернулась до приватного підприємця з позовом про звільнення земельної ділянки, що належить сільській раді. Позовні вимоги було обґрунтовано тим, що відповідач самовільно зайняв земельну ділянку, «що є порушенням ст. 125 Земельного кодексу України від 25.10.2001 р., де зазначено, що право власності та право постійного користування на земельну ділянку виникає після одержання її власником або користувачем документа, що посвідчує право власності чи право постійного користування земельною ділянкою, та його державної реєстрації. Право на оренду земельної ділянки виникає після укладення договору оренди і його державної реєстрації. Працівниками позивача в акті ревізії від 30.09.2008 р. № 06-21/37 фінансово-господарської діяльності виконкому сільської ради за період з 01.08.2005 р. по 31.07.2008 р. зафіксовано, що сільською радою не були зареєстровані договори оренди земельної ділянки, загальною площею 27 кв. м, що укладені з відповідачем» [1]. За результатами касаційного розгляду справи ВАСУ підтвердив законність постанови суду першої інстанції, якою в задоволенні позову було відмовлено. Суд касаційної інстанції вмотивував своє рішення тим, що «позивач не має права звертатися до суду з зазначеним позовом, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань забезпечення і використання активів».

В іншій справі Служба звернулась до суду з адміністративним позовом до Державного управління охорони навколишнього природного середовища в Сумській області, ДП «Білопільбуд» про стягнення з ДП «Білопільбуд» у дохід держави 30 946,00 грн, безпідставно отриманих у результаті завищення вартості робіт по об’єкту «Полігон твердих побутових відходів» [2]. За результатами касаційного перегляду ВАСУ був менш категоричний, однак також задекларував неоднозначність щодо належності наведеної категорії справ виключно до адміністративної юрисдикції. Скасовуючи постанову суду апеляційної інстанції у цій справі, суд касаційної інстанції зазначив: «Апеляційним судом не встановлено, яка саме сторона Договору від 11.07.2005 р. № 48 має відшкодовувати державі кошти, отримані при виконанні цього Договору підряду, та в порядку якого судочинства, адміністративного чи господарського, має вирішуватися спір про стягнення заподіяних державі збитків».

Другий шлях представлений практикою, коли Служба звертається з позовом про стягнення коштів (майна) одночасно і до підконтрольної особи, що не виконала письмову вимогу в добровільному порядку, і до контрагента цієї особи. При цьому сумнівів у тому, що такі спори належить розглядати саме у порядку адміністративного судочинства, у судів не виникає [3].

Суть третього шляху ґрунтується на тій позиції, що зміст позову не повинен відхилятися від змісту письмової вимоги, не виконаної добровільно. Показовим є спір між Службою та Станцією переливання крові, яка надала низці публічних лікувальних установ послуги (взяття, переробка і зберігання донорської крові), але при цьому не отримала від них оплату за надані послуги. Служба у цьому спорі просила суд зобов’язати Станцію переливання крові забезпечити виконання письмової вимоги від 19 січня 2007 р. № 04-14/336 та відшкодувати до бюджету суму заборгованої плати за послуги. Суди першої та апеляційної інстанцій відмовили у задоволенні позовних вимог. Підтримавши висновки судів нижчих інстанцій, ВАСУ вказав: «Не можна залишити поза увагою і той факт, що обов’язкова вказівка від 19.01.2007 р. № 04-14/336 не містить вимоги щодо відшкодування лікувальними установами міст та районів АРК видатків на покриття витрат на взяття, переробку і зберігання донорської крові та її компонентів і виготовлених з них препаратів, а містить лише вказівку на вжиття заходів для такого відшкодування, що і було зроблено відповідачем. На адресу лікувальних установ міст та районів АРК відповідачем з метою забезпечення відшкодування ними його витрат на взяття, переробку і зберігання донорської крові та її компонентів і виготовлених з них препаратів були надіслані претензії. За таких обставин суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку про необґрунтованість позовних вимог» [4].

Четвертий шлях полягає у зверненні Служби до підконтрольної установи з письмовою вимогою перерахувати за рахунок власних коштів суму бюджетних коштів, використаних не за цільовим призначенням. ВАСУ підтвердив можливість прийняття Службою таких письмових вимог [5]. Логічно припустити, що у разі невиконання їх у добровільному порядку допускається позов про зобов’язання підконтрольної установи здійснити такий перерахунок.

Зрозуміло, що судова і, відповідно, адміністративна практика повинні бути єдиними. При обранні якогось одного з наведених шляхів, на мою думку, варто враховувати таке.

Насамперед доцільно зважити на зміст спірних відносин, тобто права і обов’язки сторін спору. Праву Служби вимагати вжиття заходів щодо отримання від контрагента коштів кореспондує обов’язок підконтрольної установи вжити ці заходи. Оскільки підконтрольна установа перебуває з контрагентом переважно у приватноправових (цивільних) відносинах, то суть таких заходів зазвичай полягає у використанні цивільно-правових засобів урегулювання правових спорів (пред’явленні претензій, цивільних позовів тощо). Постає питання: чи має право Служба вимагати від підконтрольної особи вжиття таких заходів, чи не є це обмеженням диспозитивного права підконтрольної установи на власний розсуд розпоряджатися засобами правового захисту? На мою думку, ні. Відповідно до практики Конституційного Суду України державне майно може бути відчужене у два способи: публічно-правовий (із суспільно значимою метою) та приватноправовий (без такої мети) [6]. При цьому як у першому, так і другому випадку дії суб’єкта владних повноважень щодо розпорядження публічним майном є публічними [7]. В аспекті досліджуваних спорів за участю Служби це означає, що всі дії підконтрольної установи, які передують чи іншим чином супроводжують укладення, виконання, зміну та припинення договорів із контрагентами, слід вважати публічно- правовими. Отже, повноваження щодо вчинення всіх наведених дій можуть бути предметом адміністративного спору, а значить і предметом розгляду адміністративного суду.

Невчинення згаданих дій та ігнорування вимоги Служби є підставою для звернення до суду (Пункт 10). При цьому Служба вільна у виборі способу захисту, тобто своєрідної «санкції» щодо підконтрольного за- кладу-відповідача, що здатна поновити інтереси Служби зокрема, а значить і інтереси держави в цілому. Оскільки інтерес Служби полягає у тому, щоб претензія та/чи позов до контрагента все ж таки були заявлені, найбільш ефективною «санкцією» є примушення відповідача до вчинення таких дій. Звичайно, при такому способі захисту є загроза того, що примусове виконання відповідного судового рішення завершиться кримінальною відповідальністю керівника підконтрольної установи (за невиконання судового рішення), а інтереси Служби так і залишаться без задоволення. Однак відсутність дієвих засобів примусового виконання, на мою думку, не є підставою для ігнорування матеріального закону, який регулює спірні відносини, та незастосування способу захисту, що логічно випливає з такого закону.

Чинне законодавство не передбачає можливості Служби контролювати діяльність контрагентів, зокрема використання ними належних їм майна, коштів. Це цілком узгоджується з конституційною гарантією непорушності права приватної власності (ст. 41 Конституції України). Таким чином, контрагенти не можуть бути безпосередніми учасниками спірних публічно-правових відносин щодо витребування майна (коштів), у яких з іншого боку виступатиме Служба. Пункт 10 призначений протидіяти «порушенням законодавства з питань збереження і використання активів». Суб’єктами цих порушень можуть бути виключно підконтрольні установи, тому в разі заявлення позовних вимог про стягнення коштів до контрагента його слід вважати неналежним відповідачем і таким, що не може нести відповідальність за дії певної підконтрольної особи.

ГоловКРУ дотримується позиції, що Пункт 10 містить не предмет позову, а підставу позову. Тобто «невиконання підконтрольною установою вимог Служби щодо усунення виявлених ревізією правопорушень» є передумовою звернення з позовом, і, відповідно, предметом такого позову можуть бути права та обов’язки не підконтрольної установи, а контрагента. Дійсно, Закон не виключає такого підходу. Із таким підходом цілком узгоджується наведене вище припущення ВАСУ про ймовірну можливість заявлення Службою позову про стягнення коштів із контрагента, щоправда, у порядку господарського судочинства.

Необхідно підкреслити, що відносини між підконтрольною установою та контрагентом, як правило, мають форму цивільного (господарського) договору. Тому спори з приводу виконання, у тому числі оплати, таких договорів належать саме до цивільної (господарської) юрисдикції (ст. 15 ЦПК України, ст. 12 ГПК України). При цьому ст. 3 ЦПК України та ст. 1 ГПК України допускають, що позов від імені інших осіб в інтересах держави можуть заявити певні, визначені законом органи держави. Очевидно, у спорах щодо стягнення коштів (майна) з контрагентів позови від імені підконтрольної установи в інтересах держави могла б подавати Служба. Водночас чинна редакція Пункту 10 не дозволяє розцінювати його як норму, що чітко і недвозначно дозволяє Службі подавати такі позови у порядку цивільного чи господарського судочинства.

І, нарешті, ще один момент. Статті 2, 7 Бюджетного кодексу України передбачають, що управління бюджетними коштами має бути цільовим, тобто бюджетні кошти повинні використовуватися тільки на цілі, визначені бюджетними призначеннями та бюджетними асигнуваннями. Поряд із цим ГоловКРУ в разі недоотримання підконтрольною установою коштів від контрагента і, відповідно, створення заборгованості перед бюджетом рекомендує Службі стягувати заборгованість за рахунок інших коштів, що є у розпорядженні підконтрольної установи [8]. На мою думку, ця рекомендація прямо суперечить Бюджетному кодексу України, у зв’язку з чим четвертий із наведених вище шляхів слід визнати сумнівним.

Наведені міркування, з урахуванням стану чинного законодавства, дозволяють обрати третій із наведених шляхів розвитку практики вирішення згаданих спорів. На мою думку, Службі слід звертатися до підконтрольних установ із позовом про зобов’язання вжити заходів щодо витребування коштів (майна) від контрагента. А для більш ефективного захисту інтересів держави до Пункту 10 доцільно внести зміни, які б дозволили Службі звертатися до контрагентів із позовами про стягнення коштів (майна) у порядку цивільного (господарського) судочинства.

ВИКОРИСТАНІ МАТЕРІАЛИ

1. Ухвала Вищого адміністративного суду України від 20 травня 2010 р. // Єдиний державний реєстр судових рішень. — № 9818552.
2. Ухвала Вищого адміністративного суду України від 14 жовтня 2009 р. // Єдиний державний реєстр судових рішень. — № 7164775.
3. Ухвала Вищого адміністративного суду України від 4 листопада 2010 р. // Єдиний державний реєстр судових рішень. — № 12104676.
4. Ухвала Вищого адміністративного суду України від 8 квітня 2009 р. // Єдиний державний реєстр судових рішень. — № 3708392.
5. Ухвала Вищого адміністративного суду України від 1 липня 2010 р. // Єдиний державний реєстр судових рішень. — № 10303860.
6. Пункт 4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 29 вересня 2009 р. № 22-рп/2009 (у справі про відчуження майна державних вугледобувних підприємств) // Офіційний вісник України. — 2009. — № 78. — Ст. 2651.
7. Пункт 4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 1 квітня 2010 р. № 10-рп/2010 // Офіційний вісник України. — 2010. — № 27. — Ст. 1069.
8. Пункт 3.2. Методичних рекомендацій щодо реалізації матеріалів ревізій по окремих видах порушень, затверджених наказом ГоловКРУ від 3 березня 2008 р. № 113 // Бюджетна бухгалтерія. — 2008. — № 37.