Відтак очевидно, що визначальним пріоритетом державної економічної (зокрема соціальної) політики має стати забезпечення прав і свобод людини і громадянина, передбачених розділом II Конституції України. Серед таких положень, зокрема:

Стаття 43. Кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується. Держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності, реалізовує програми професійно-технічного навчання, підготовки і перепідготовки кадрів відповідно до суспільних потреб┘ Кожен має право на належні, безпечні і здорові умови праці, на заробітну плату, не нижчу від визначеної законом. Використання праці жінок і неповнолітніх на небезпечних для їхнього здоров’я роботах забороняється. Громадянам гарантується захист від незаконного звільнення. Право на своєчасне одержання винагороди за працю захищається законом.

Стаття 46. Громадяни мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом. Це право гарантується загальнообов’язковим державним соціальним страхуванням за рахунок страхових внесків громадян, підприємств, установ і організацій, а також бюджетних та інших джерел соціального забезпечення; створенням мережі державних, комунальних, приватних закладів для догляду за непрацездатними. Пенсії, інші види соціальних виплат та допомоги, що є основним джерелом існування, мають забезпечувати рівень життя, не нижчий від прожиткового мінімуму, встановленого законом.

Стаття 48. Кожен має право на достатній життєвий рівень для себе і своєї сім’ї, що включає достатнє харчування, одяг, житло.

Стаття 49. Кожен має право на охорону здоров’я, медичну допомогу та медичне страхування. Охорона здоров’я забезпечується державним фінансуванням відповідних соціально-економічних, медико-санітарних і оздоровчо-профілактичних програм. Держава створює умови для ефективного і доступного для всіх громадян медичного обслуговування. У державних і комунальних закладах охорони здоров’я медична допомога надається безоплатно; існуюча мережа таких закладів не може бути скорочена. Держава сприяє розвиткові лікувальних закладів усіх форм власності. Держава дбає про розвиток фізичної культури і спорту, забезпечує санітарно-епідемічне благополуччя.

Стаття 53. Кожен має право на освіту. Повна загальна середня освіта є обов’язковою. Держава забезпечує доступність і безоплатність дошкільної, повної загальної середньої, професійно-технічної, вищої освіти в державних і комунальних навчальних закладах; розвиток дошкільної, повної загальної середньої, позашкільної, професійно-технічної, вищої і післядипломної освіти, різних форм навчання; надання державних стипендій та пільг учням і студентам. Громадяни мають право безоплатно здобути вищу освіту в державних і комунальних навчальних закладах на конкурсній основі┘ .

«Спадкова пам’ять» соціальної захищеності радянських часів разом з демонстраційним ефектом західного світу обумовлюють збереження у населення України досить високих очікувань стосовно стандартів соціального забезпечення. Слід зазначити, що схожа ситуація спостерігається в усіх країнах Центральної та Східної Європи. Саме вона стала і досі є причиною збереження дефіцитів державного бюджету у більшості з країн регіону.

Досвід реалізації соціальної політики в Україні

На жаль, практика засвідчила, що реалізація соціальної політики в Україні не завжди забезпечувала можливості для дотримання державою своїх зобов’язань. Зрозуміло, за умови системної економічної кризи соціальна політика не може бути повноцінною, адже для реалізації соціальних програм потрібні значні ресурси. У цей період функції держави зводяться до забезпечення мінімального соціального захисту найбільш нужденним верствам населення. Проте в Україні соціальна ціна реформ виявилася надмірною, а система соціального захисту малоефективною.

Майнове розшарування, перерозподіл суспільного багатства, збагачення та концентрація значних матеріальних цінностей в руках у невеликого прошарку населення на тлі різкого зниження життєвого рівня і навіть зубожіння переважної більшості громадян України свідчать про недосконалість системи оплати праці та податкових механізмів регулювання доходів населення. Діюча система соціальних пільг не забезпечує надання в потрібному обсязі допомоги бідним, а навпаки, сприяє збільшенню доходів заможних верств населення.

Соціальну напруженість посилює незадовільний стан фінансування зарплат працівникам бюджетної сфери, пенсій, допомог. З 1995 року почала накопичуватися заборгованість із заробітної плати, сума якої у 1999 році досягла рекордної позначки — 6 млрд гривень. Лише в останній рік вдалося зробити результативні кроки щодо її ліквідації. Існуюча практика реалізації пенсійного законодавства не забезпечує взаємозв’язку між трудовим вкладом працівника та розміром його пенсії, а також заінтересованості у формуванні пенсійного бюджету. Нижче встановленої межі малозабезпеченості отримують пенсії 96 % загальної кількості пенсіонерів, залишаються дуже низькими розміри допомог та соціальних виплат.

Після оголошення незалежності в серпні 1991 року система соціального забезпечення в Україні, як і в більшості інших республік колишнього СРСР, характеризувалася рисами, успадкованими від колишнього Радянського Союзу і базувалася на засадах:

• повної зайнятості;
• дотування цін на споживчі товари та послуги (включаючи житло);
• суспільної служби охорони здоров’я, послуг в сфері освіти і культури, які надаються безкоштовно або за номінальними цінами;
• охоплення допомогою з соціального страхування, пов’язаною з трудовою діяльністю, майже 100 % населення;
• розвиненої соціальної інфраструктури підприємств;
• існування різноманітних видів натуральної та грошової соціальної допомоги, що надавалася державними підприємствами.

У перші роки незалежності України, також за відсутністю належного досвіду самостійної законотворчої роботи, Верховна Рада України прийняла цілу низку законів, які були не узгоджені між собою, не враховували реалії економіки. Законодавчі та нормативно-правові акти, прийняті протягом 1991-1993 рр., з соціальної точки зору в багатьох випадках виглядали навіть більш «щедрими» порівняно з законами радянських часів. Проте забезпечення їхнього виконання за умови поглиблення економічної кризи ставало дедалі більш проблематичним. Це стосується, зокрема, прийнятих Законів України «Про пенсійне забезпечення», «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту», «Про статус та соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», законодавчого встановлення пільг за професійною ознакою працівникам окремих сфер (суддям, прокурорам, військовослужбовцям, народним депутатам тощо). Внаслідок цього перехідний період докорінно змінив, або й зовсім скасував принципи соціального захисту соціалістичної доби.

Характерними рисами системи соціального забезпечення перехідного періоду стали:

• зрівнялівка у пенсійному забезпеченні та низький його рівень;
• стрімке підвищення вартості та погіршення якості послуг закладів освіти, охорони здоров’я, культури;
• відсутність соціального захисту громадян, які працюють у приватному секторі неповний робочий день (тиждень);
• незабезпечення регресних виплат у зв’язку з трудовим каліцтвом та професійним захворюванням;
• неефективність управління коштами Фонду соціального страхування, Пенсійного фонду, Державного фонду сприяння зайнятості населення тощо.

Життя вимагало розробки цілісної соціальної політики, тісно пов’язаної з економічним розвитком держави, її фінансовими можливостями. Умови для формування і реалізації соціальної політики на основі визначеної стратегії економічного розвитку та фінансової стабілізації були закладені, зокрема, Указом Президента України «Про Основні напрями соціальної політики на період до 2004 року» від 24 травня 2000 року. Відповідно до зазначеного Указу, державна соціальна політика будується у напрямах:

• подолання негативної тенденції зменшення чисельності населення, всебічної підтримки і створення сприятливих умов для розвитку сім’ї, жінок, дітей та молоді;
• удосконалення соціально-трудових відносин через запровадження відповідної політики доходів населення, забезпечення гарантованості та своєчасності виплати заробітної плати, пенсій, стипендій, допомоги та інших соціальних виплат; розвитку ринку праці, посилення державного нагляду за створенням безпечних умов праці на виробництві; підтримання життєдіяльності населення; розвитку соціального партнерства;
• здійснення всеохоплюючої реформи системи соціального забезпечення шляхом реформування соціального страхування та пенсійного забезпечення, розвитку системи адресної допомоги найвразливішим верствам населення, удосконалення системи соціального захисту інвалідів, ветеранів війни та праці, громадян, які постраждали від Чорнобильської катастрофи.

Відповідно, пріоритетами соціальної політики визначені:

• створення умов для забезпечення достатнього рівня життя населення;
• розвиток трудового потенціалу, народонаселення;
• формування середнього класу, недопущення надмірної диференціації населення за рівнем доходів;
• проведення пенсійної реформи;
• надання адресної підтримки незахищеним верствам населення;
• всебічний розвиток освіти, культури, поліпшення охорони здоров’я населення.

21 серпня 2001 року було затверджено Першочергові заходи Кабінету Міністрів України на III та IV квартали 2001 року. Вони передбачають зменшення масштабів бідності, реформування системи оплати праці та посилення її стимулюючої ролі, повне погашення заборгованості із зарплати. Заплановано працевлаштувати не менш як 247 тисяч незайнятих осіб та залучити до громадських робіт не менш як 94 тисяч безробітних. Повністю переглянуто підходи до пільг для малозахищених верств населення, передбачається перехід до адресної соціальної допомоги. Заплановано посилити соціальну захищеність пенсіонерів. Спеціальні розділи присвячені поліпшенню здоров'я населення та збільшенню тривалості життя, підвищенню освітнього рівня людей та забезпеченню доступності освіти, розбудові загальнонаціонального культурного та інформаційного середовища.

Проблеми фінансування соціальної сфери

Зазвичай найголовнішою проблемою здійснення соціальної політики, яка, як правило, і визначає межі її здійснення, є проблема фінансування соціальних витрат. Згідно зі світовою практикою, джерелами прямого та непрямого фінансування соціальної сфери є:

• безпосередні бюджетні видатки;
• «податкові видатки» у вигляді пільг, відшкодувань, відстрочок;
• страхові внески до державних та недержавних страхових фондів;
• усуспільнення коштів підприємств у вигляді їх зобов’язання щодо виконання соціальних функцій;
• благодійність приватних осіб, фірм та організацій;
• громадські ініціативи √ різного роду фонди та збори;
• особисті кошти та зобов’язання громадян;
• кредити;
• надання державного майна для функціонування соціальної сфери, використання державної інфраструктури тощо.

До інструментів кількісного управління процесами реалізації державної соціальної політики, обгрунтування необхідних джерел доходів і соціальних видатків належить складання соціального бюджету. Соціальний бюджет √ це функціональний підсумок усіх видатків і доходів, віднесених до галузей соціального захисту. Він показує обсяги коштів, які держава витрачає на пенсії, охорону здоров’я, а також на всю систему соціального захисту, що є відправною точкою для аналізу рентабельності національної системи соціального захисту і забезпечує системний підхід до прогнозування соціальних витрат та їхнє фінансування, зв’язки соціального бюджету з демографічним і макроекономічними показниками, оперативне реагування на зміни в законодавстві, здійснення розрахунків для окремих сценаріїв розвитку економіки.

При складанні соціального бюджету в Україні за джерелом фінансових надходжень соціальні витрати поділяються на три групи:

1. Витрати, що фінансуються за рахунок бюджетних виплат (пільги ветеранам війни та праці, кошти на виплату щорічної разової допомоги ветеранам війни, соціальна допомога малозабезпеченим сім’ям з дітьми, інші види соціального захисту, житлові субсидії, охорона здоров’я, витрати, пов’язані з ліквідацією аварії на ЧАЕС).

2. Витрати, що фінансуються за рахунок страхових внесків (короткотермінові допомоги Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності, витрати Фонду загальнообов’язкового державного соціального страхування на випадок безробіття, витрати Фонду страхування від нещасних випадків на виробництві).

3. Видатки з різних джерел (видатки Фонду соціального захисту інвалідів за рахунок Державного бюджету і, частково, платежів підприємств, пенсії та короткострокові допомоги з Пенсійного фонду за рахунок пенсійних страхових внесків).

На жаль, доводиться констатувати, що перехід до ринкової системи господарювання не супроводжувався в Україні диверсифікацією системи фінансування соціальної сфери. Головним джерелом витрат був та залишається держбюджет. Між тим, досвід висвітлив суттєві проблеми у бюджетному фінансуванні соціальної сфери в Україні, викликані як об’єктивними макроекономічними диспропорціями, успадкованими від минулої системи господарювання та нагромадженими за роки непослідовних реформ, так і значними вадами у реалізації самої соціальної політики держави. Серед таких проблем: недостатні розміри фінансування соціальної сфери, непослідовність та фрагментарність фінансування, неефективна його структура (основна вага витрат припадає на заробітну плату, що веде до занепаду матеріальної інфраструктури), відсутність стимулів для переходу до децентралізованого фінансування частини соціальних витрат.

За роки реформ рівень фінансування державних соціальних гарантій постійно зменшувався (табл. 4). Так, видатки зведеного бюджету на соціальний захист населення по відношенню до ВВП у 2000р. склали 3,4 %, що вдвічі менше, ніж у 1992році (табл. 5). Частка витрат на охорону здоров’я, освіту, культуру скоротилася з 9,3 % до 7,4 %. З урахуванням того, що реальний ВВП скоротився протягом 1991-2000рр. більше, ніж вдвічі, витрати на соціальну сферу зменшилися майже в чотири рази.

Фінансування соціальної сфери традиційно відбувалося в Україні за залишковим принципом. Протягом 1991-1999рр. витрати на освіту зменшилися в 2,9раза, а в розрахунку на душу населення скоротилися на 63,8 %. У 1999році дошкільні установи фінансувалися на 49,2 % від рівня 1992року. Зменшення фінансування обумовило скорочення контингенту дітей і молоді, охопленої державною освітою (крім вузів), і погіршення забезпеченості навчального процесу. Зниження обсягів фінансування освіти містить у собі реальну загрозу тривалого негативного впливу на продуктивність праці внаслідок зниження якості робочої сили і державного управління, веде до погіршення стану людського потенціалу та зниження рівня національної конкурентоспроможності.

Протягом 1991-1999рр. витрати на охорону здоров’я в Україні зменшилися більш ніж у 3рази, в розрахунку на душу населення вони скоротилися на 75 %. За цей час, за даними ВООЗ, країна перейшла на 155місце в світовому рейтингу рівня і якості медичних послуг охорони здоров’я. Скорочення бюджетного фінансування обумовило зменшення кількості населення, охопленої державною охороною здоров’я, погіршення якості, зниження рівня відповідальності за якість медичного обслуговування.

Навіть у 2000році √ першому році економічного зростання при виконанні видаткової частини Державного бюджету на 100,4 % видатки на соціальний захист залишилися недофінансованими в обсязі 124млн гривень, освіту √ на 84млн гривень, охорону здоров’я √ на 56млн гривень. Річний план видатків на соціальний захист і соціальне забезпечення недовиконано на 2 %. За оцінкою фахівців, у реальному вимірі видатки бюджету-2000скоротилися порівняно з видатками попереднього року на 13,2 %. Порівняно з 1999роком видатки на освіту в реальному вимірі скоротилися на 7,5 %, на охорону здоров’я — на 9,2 %. До того ж, за рахунок власних коштів (реалізації платних послуг, тобто коштами самого населення) було профінансовано 20 % видатків на освіту та 10 % — на охорону здоров’я.

Особливу занепокоєність викликає занепад матеріальної інфраструктури соціальної сфери. Обсяги інвестицій в основні фонди закладів охорони здоров’я у 2000 році складали 61,6 % рівня 1994 року і 49,4 % — 1990, а в сферу освіти √ 34,4 % та 10,2 % відповідно. Це знижує ефективність закладів соціальної сфери та збільшує потреби щодо поточних соціальних витрат. Руйнування будівель, вихід із ладу й фізичне та моральне старіння обладнання, слабке фінансування прикладних наукових розробок та підвищення професійного рівня зайнятих у соціальній сфері обумовлюють збільшення майбутніх витрат, які будуть необхідні для відновлення належного рівня соціального забезпечення населення.

Непрямі наслідки зниження рівня соціального фінансування також ведуть до втрат, які можуть перевищувати тимчасову економію. Наприклад, йдеться про небезпеку техногенних катастроф, які виникають внаслідок спроб крадіжок нафти з нафтопроводів, деталей з кольорових чи чорних металів, до яких людей спонукає украй низький рівень доходів; про загрозу епідемій внаслідок відключення об’єктів соціальної сфери та населення від енерго- та водопостачання тощо.

Офіційно виконавчою владою бюджет 2001року вважається соціально спрямованим. В ньому заплановано збільшення видатків відносно попередньогороку: на освіту √ на 29,6 %, на охорону здоров’я √ на 20,5 %, культуру і мистецтво √ на 26,5 %, всього на соціально-культурні заходи √ на 25,8 %. Проте, враховуючи, що темпи інфляції 2000 року становили величину приблизно такого ж порядку, доводиться визнати, що заплановані видатки лише компенсують втрати попереднього року від збільшення цін. Між тим, зокрема, в той час як заплановане фінансування охорони здоров’я становить 5,44млрд гривень, за мінімальними оцінками сума фінансування повинна бути не менше за 12млрд гривень, в основному, на підтримку забезпечення населення необхідними ліками. Сьогодні Україна знаходиться на 111місці серед 191країни світу за цим показником.

Видатки на соціальний захист та соціальне забезпечення за І півріччя 2001 року становили 3726,6 млн гривень і збільшилися порівняно з відповідним періодом минулого року на 1131,3 млн гривень, або на 43,6 %. Рівень виконання річного показника за цей період становив 40,7 % проти 42,2 % за відповідний період минулого року, у тому числі загального фонду 39,1 % проти 41,8 %.

Видатки на освіту за цей же період становили 3972 млн гривень і збільшились порівняно з відповідним показником минулого року на 1067,3 млн гривень, або на 36,7 %, у тому числі видатки загального фонду збільшилися на 35,3 % проти показника минулого року. Рівень виконання цих видатків до річного розрахункового показника становив 48,3 % проти 48,6 % за відповідний період минулого року, у тому числі загального фонду — 46,3 % проти 46,2 %.

Видатки на охорону здоров’я за І півріччя 2001 року складали 2702,4 млн гривень і збільшилися на 31,9 % порівняно з відповідним періодом попереднього року, загального фонду √ становили 2421,6 млн гривень, що на 31,1 % більше проти показника минулого року. Рівень виконання цих видатків до річного розрахункового показника становив 48,3 % проти 44,8 % за відповідний період минулого року, загального фонду √ 46,3 % проти 42,9 %.

Заборгованість із соціальних виплат зі зведеного бюджету на 1.07.2001 року становила 933,1 млн гривень і порівняно з початком року зменшилася на 519,4 млн гривень, або на 35,8 %. Порівняно з попереднім місяцем вона збільшилася на 3,1 %.

Між тим, через описану вище глибину занепаду соціальної сфери наявне поліпшення поки що не в змозі забезпечити необхідні якісні зрушення в соціальній політиці України.

У 2002році уряд планує посилити соціальний характер бюджету, спрямувавши на ці цілі 52 % усіх поточних видатків. Планується з 1січня 2002року встановити мінімальний рівень заробітної плати у розмірі 140гривень, а рівень забезпечення прожиткового мінімуму, який використовується для розрахунку низки соціальних виплат, — 80гривень (що становить близько 23 % від офіційно встановленого прожиткового мінімуму). На цих показниках будуватимуться розрахунки витрат на виплату зарплат працівникам бюджетної сфери та адресних допомог.

Звичайно, держава в теперішніх економічних умовах не в змозі профінансувати усі соціальні гарантії в повному обсязі (наприклад, усі пільги, встановлені законодавством, оцінюються у 29млрд гривень, тоді як в бюджеті на 2001рік закладено 2,4млрд гривень), проте забезпечити поступове наближення основних соціальних стандартів та гарантій (пенсій, допомоги) до прожиткового мінімуму зобов’язана. Нині ж прожитковий мінімум використовується лише для загальної оцінки рівня життя, а не як соціальний стандарт, який лежав би в основі забезпечення конституційних соціальних гарантій (табл. )

Нині чинне пенсійне законодавство України, при розгляді у відриві від поточної ситуації, може отримати найвищу оцінку. Право на соціальну пенсію мають особи, які не беруть участі у формуванні коштів Пенсійного фонду. Перелік категорій громадян, які мають право на окремі пільги в пенсійному забезпеченні, за новим пенсійним законодавством збільшився майже вдвічі. Пенсії колгоспникам стали призначатися на загальних умовах з робітниками і службовцями. Було скасовано будь-які обмеження для виплати пенсії у разі продовження роботи незалежно від одержуваних доходів. Проте будь-які правові норми мають сенс, якщо вони діють фактично, відповідають фінансовій і демографічній ситуації в державі, сприяють соціально-економічному розвитку, фінансовій стабільності.

Тариф внесків на соціальне страхування становив після набрання чинності Законом «Про пенсійне забезпечення» 61 % фонду оплати праці, з яких 53 % спрямовувались до Пенсійного фонду. Сьогодні ж розмір обов’язкових платежів до Пенсійного фонду суттєво зменшився і становить 32 %. При цьому жодна норма Закону не була приведена у відповідність до фінансового забезпечення. Як наслідок розбалансованих дохідної і видаткової частин бюджету Пенсійного фонду, пенсія втратила свій зв’язок з трудовим внеском. Одночасно прийнято низку законів, які надавали право окремим категоріям громадян на призначення пільгових пенсій. Сьогодні пенсійне забезпечення регулюється вже 19законами. Нині в Україні налічується понад 14млн пенсіонерів, п’ята частина з яких отримує пенсії на пільгових умовах, а видатки на пенсійне забезпечення склали у 2000 році 8,9 % ВВП.

Між тим, середня пенсія за віком у 1998році дорівнювала 50,9гривням, а в 2000році √ 69гривням. З січня по листопад 2000року середня пенсія в реальному вимірі знизилася на 11 %, а всього з 1991по 2000рр. √ більш ніж у 4рази. У першому кварталі 2001 року у зв’язку із поліпшенням загальноекономічної ситуації розміри пенсій переглядалися 9раз. Середній розмір пенсії з початку 2000 року номінально було збільшено на 48 % (з 66,2гривень у січні 2000року до 97,8гривень у квітні 2001року). З 1 серпня 2001 року відбулося чергове підвищення пенсій, і сьогодні середня пенсія вже дорівнює 106гривням при встановленому прожитковому мінімумі 311гривень в розрахунку на одну особу.

Окрім низького рівня пенсій, найбільш проблемними продовжують залишатися питання відсутності джерел фінансування пенсій пенсіонерам у сільській місцевості, надання відстрочок, розстрочок та списання заборгованості із сплати збору на обов’язкове державне пенсійне страхування, що набуло системного характеру, постійне збільшення кількості пільгових категорій пенсіонерів, недостатнє пенсійне забезпечення осіб, які отримують пенсії через інвалідність та у разі втрати годувальника, невизначеність порядку управління тимчасово вільними коштами Пенсійного фонду, відсутність механізмів запобігання відновленню заборгованості з виплати пенсій.

З огляду на те, що розв’язання існуючого комплексу проблем пенсійного забезпечення неможливо розв’язати в рамках існуючої системи, в Україні відповідно до Указу Президента України «Про основні напрями реформування пенсійного забезпечення в Україні» (1998рік) розпочато пенсійну реформу, яка передбачає створення в Україні трирівневої пенсійної системи та поетапний перехід на накопичувальну систему пенсійного забезпечення із залученням недержавних фондів пенсійного страхування. Як очікується, пропонована система пенсійного забезпечення дозволить підвищити її автономність щодо змін в економічній політиці та стану поточного платіжного балансу — чинників, які зазвичай впливають на стан пенсійного забезпечення, яке сплачується за солідарною системою.

Повноцінне запровадження системи загальнообов’язкового державного соціального страхування дозволило б у перспективі перенести частину витрат не лише пенсійного забезпечення, але й соціального захисту загалом на працюючих, що відповідає принципам організації економіки на ринкових засадах. Така політика, здійснювана разом з прив’язкою розмірів допомог до розмірів внесків в залежності від страхового стажу і заробітку одночасно з реалізацією курсу держави на підвищення рівня оплати праці, сприятиме легалізації трудових доходів громадян та підвищенню рівня життя, його стабільності та економічної безпеки індивіда. Соціальне страхування спрямоване на посилення соціального захисту працюючих і членів їхніх сімей від імовірної бідності внаслідок неможливості отримувати дохід у разі втрати роботи або працездатності через хворобу, нещасний випадок, каліцтво, старість чи смерть годувальника.

Структуру та елементи системи загальнообов’язкового державного соціального страхування, що запроваджується в Україні, визначено Основами законодавства України про загальнообов’язкове державне соціальне страхування (січень 1998року). Згідно з Основами, передбачається встановлення п’яти видів соціального страхування:

• на випадок безробіття;
• у зв’язку із тимчасовою втратою працездатності від нещасних випадків на виробництві та професійного захворювання;
• у зв’язку з тимчасовою втратою працездатності, витратами, зумовленими народженням та похованням;
• пенсійного страхування;
• медичного страхування.

Кошти за кожним із напрямів формуються за рахунок внесків роботодавців і найманих працівників (за винятком страхування від нещасних випадків на виробництві і професійного захворювання). Управління в системі соціального страхування здійснюється на основі поєднання інтересів застрахованих громадян, роботодавців та держави на засадах трипартизму.

Протягом останнього року Верховна Рада України прийняла Закони України «Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття», «Про страхування у зв’язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими народженням та похованням», «Про розмір внесків на деякі види загальнообов’язкового державного соціального страхування», «Про страхові тарифи на загальнообов’язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві і професійного захворювання», що дозволило, починаючи з 2001року, запровадити в Україні три з п’яти основних видів загальнообов’язкового державного страхування.

Реалізація системи соціального захисту населення на страховій основі — прогресивний напрям соціальної політики. Він забезпечує індивідуалізацію внесків застрахованих осіб, встановлює залежність розміру допомоги від сплати страхових внесків, страхового стажу, сприяє легалізації трудових доходів громадян. Проте слід наголосити, що в Україні запровадження такої системи має бути тісно пов’язане з податковою політикою і політикою грошових доходів населення. Незважаючи на те, що реалізація курсу на економічне зростання, звичайно, повинна супроводжуватися зменшенням податкового тягаря на підприємства, перекласти на працівника частину сплати страхових внесків з роботодавців можливо лише за умови підвищення його заробітної плати.

Існує низка потенційних загроз, які свідчать про необхідність обережного ставлення до форсування переходу до страхових принципів соціального забезпечення на сучасному етапі.

По-перше, передача управління частиною активів системи соціального страхування до недержавних страхових фондів потребує значної уваги до проблем надійності останніх, підвищення ефективності їхнього використання. На жаль, в Україні поки що не утворилося належної ділової та професійної «культури» ведення відкритого ефективного бізнесу, особливо — у фінансовій сфері. Також, з метою збереження та примноження коштів фонду, вони повинні інвестуватися в різного роду цінні папери. За вкрай низького розвитку фондового ринку в Україні надійність такого інвестування гарантована бути не може, оскільки досягається диверсифікацією вкладень, різного роду страховими інституціями тощо. Зі свого боку, держава, виходячи із міркувань макроекономічної стабілізації, цілком може під приводом забезпечення надійності недержавних страхових фондів, зобов’язати їх вкласти частину коштів у державні папери, ліквідність яких, як показав досвід кінця 90-х, також не гарантована. Нарешті, реалізація пропозицій щодо інвестування частини активів за кордоном (з метою підвищення їхньої надійності) призведе до втрати значного довгострокового інвестиційного ресурсу.

По-друге, низький рівень ефективності чи збитковість, висока загроза фінансового «провалу» чи банкрутства підприємств, які панують в економіці України сьогодні, не дають підстав для оптимізму щодо механізмів збереження та примноження коштів недержавних страхових фондів. Високий рівень економічної невизначеності щодо темпів інфляції, динаміки валютного курсу тощо не дає менеджерам фондів можливості здійснювати належне стратегічне планування. Отже, не виключена можливість утворення на базі недержавних фондів свого роду «фінансових пірамід», хоч і з більшим терміном життя.

По-третє, навряд чи коректною є ідея примусити робити додаткові страхові «заощадження» людей, дохід яких сьогодні знаходиться на рівні, нижчому за прожитковий мінімум. Цілком очевидно, що вони не в змозі сплачувати додаткові внески індивідуального пенсійного чи медичного страхування. В разі ж, якщо це здійснюватиметься в примусовому порядку на рівні підприємства, це означатиме підвищення тиску на фонд заробітної плати і погіршення підприємницького клімату в країні.

Отже, попри безперечну важливість і необхідність реформи фінансування соціального забезпечення в Україні, її запровадження на сучасному етапі може стати негативним чинником у динаміці трансформаційної кризи і потребує тривалого часу. Відтак головні заходи із розвитку страхового соціального забезпечення потрібно здійснювати лише на базі встановлення стійкого економічного зростання, яке спирається переважно на внутрішні чинники економічного розвитку і супроводжується стабільним поліпшенням фінансового стану громадян, підприємств і держави.

Передумови реформування соціальної сфери

Таким чином, дефіцит фінансових ресурсів, який зберігається щодо фінансування соціальної сфери в Україні, накладає суттєві обмеження на реалізацію соціальної політики. З іншого боку, з огляду на неминучу інтегрованість соціальної політики у загальну стратегію соціально-економічних перетворень, при її розробці слід виходити і з наявності низки загроз, які випливають із сучасного соціально-демографічного становища України. Серед таких загроз:

• погіршення демографічної ситуації і стану генофонду;
• падіння життєвого рівня значної частини населення, посилення майнового розшарування суспільства та загострення на основі цього соціальної напруженості, розбіжність інтересів різних соціальних груп і низька суспільна підтримка економічної політики держави;
• зростання розриву між реальною вартістю робочої сили та джерелами її відшкодування;
• низькі платоспроможний попит населення та рівень споживання;
• значне та тривале безробіття, в тому числі — приховане, деградація робочої сили, «тінізація» та криміналізація зайнятості населення;
• звуження прошарку населення з середніми доходами як потенційної опори соціально-економічної стабільності в країні;
• соціальна незахищеність непрацездатних та пенсіонерів, деградація установ соціальної сфери, обмеження доступу до системи охорони здоров’я, освіти та культури, погіршення на цій основі фізичного та духовного здоров’я особи, сім’ї, суспільства, тенденція до моральної деградації нації;
• некерований відплив за межі держави інтелектуальних та трудових ресурсів.

Наявність та гострота зазначених загроз свідчить про вкрай низьку ефективність соціальної політики в Україні, в результаті чого не досягаються її головні цілі і завдання. Тривалий час в Україні було відсутнім усвідомлення того, що соціальна політика, яка не працює на випередження, на позитивний розвиток суспільно-політичної і економічної ситуації, перетворюється не просто на гальмо, а закладає міну уповільненої дії під реформи, а разом з тим — і майбутнє України. Соціальна політика фінансувалася за залишковим принципом та впроваджувалася постфактум, як реакція на зміну загальної економічної ситуації.

Головний показник ефективності роботи влади — реальне поліпшення соціального стану кожної української сім’ї. Той факт, що відчутні економічні зрушення 2000-2001років не привели до помітних змін у рівні життя населення, засвідчив однобічність та неповноту позитивних процесів, відтак — їхню нестійкість. Це обумовлює потребу в комплексній програмі дій, яка б ув’язала макроекономіку з добробутом конкретної людини.

Основи такої політики закладено Указом Президента України від 15серпня 2001 року «Про стратегію подолання бідності». Стратегія визначає основні напрями проведення політики подолання бідності шляхом створення економічно-правових умов для збільшення доходів і зростання економічної активності працездатних громадян та підвищення ефективності соціальної підтримки найбільш уразливих груп населення шляхом реформування системи соціального захисту. Політика подолання бідності має, на думку її розробників, поєднуватися з політикою становлення середнього класу.

Згідно зі згаданим документом, стратегічними напрямами подолання бідності визнано:

• підвищення зайнятості населення та розвиток ринку праці;
• збільшення доходів від трудової діяльності;
• соціальне страхування як спосіб захисту особи від втрат доходу;
• запровадження консолідованої системи адресної соціальної допомоги та соціальних послуг;
• соціальну підтримку осіб з обмеженими фізичними можливостями;
• соціальну підтримку сімей з дітьми та дітей, позбавлених батьківського піклування;
• поліпшення житлових умов соціально вразливих верств населення;
• моніторинг реалізації стратегічних напрямів подолання бідності.

Відповідно до поставлених стратегічних цілей, Урядом визначено конкретизовані цілі соціальної політики на 2002рік, серед яких — збільшення продуктивної зайнятості населення, підвищення рівня доходів населення та його соціального захисту, зменшення масштабів безробіття. Критеріями досягнення цих цілей є зростання реальних грошових доходів населення на 6,5 %; працевлаштування 770тисяч осіб за рахунок збереження існуючих робочих місць та створення нових, надання соціальних гарантій малозабезпеченим сім’ям та сім’ям з дітьми на рівні не нижче 25 % прожиткового мінімуму.

У соціально-гуманітарній сфері серед цілей на 2002рік також встановлено: забезпечення умов для поліпшення стану здоров’я населення та подовження тривалості життя, реалізацію конституційних прав громадян на освіту та наближення освітнього потенціалу суспільства до рівня високорозвинених країн, збереження національної культурної спадщини та забезпечення доступу населення до культурних надбань. Критеріями досягнення цих цілей є збільшення (відповідно на 2,7 % та 0,3 %) кількості та місткості амбулаторно-поліклінічних закладів; зростання обсягу лікарських засобів вітчизняного виробництва на 20 %; збільшення кількості студентів, випуск достатньої кількості підручників тощо.

Між тим, соціальна політика не розглядається поки що як важлива органічна складова стратегії забезпечення стійкості економічного зростання. Її потенціал не враховується при визначенні чинників відтворення виробництва, стабілізації фінансової системи, розвитку фондового і фінансового ринків, залучення потужного інвестиційного ресурсу.

Безумовно, сьогодні заходи соціальної політики держави орієнтуються не лише на бідні верстви населення. Уряд ставить на меті сприяти економічній активності працездатних громадян, спрямовує зусилля на підвищення доходів громадян як запобіжний захід від бідності. Проте підтримка працюючих розглядається перш за все з точки зору перекладення на них частини обов’язків і фінансових витрат держави в частині соціального забезпечення і захисту, а не як підтримка головного ресурсу майбутнього економічного розвитку √ людського капіталу. Такий підхід віддаляє Україну від цивілізованих країн і наближає до слаборозвинених, перешкоджає запровадженню в Україні реального соціального консенсусу навколо цілей соціально-економічного розвитку.

Реалізація реформ у сфері соціального страхування сприятиме в перспективі перерозподілу часток платежів у страхові фонди від роботодавців і застрахованих осіб, знизить податкове навантаження на підприємців. Персоніфікація страхових і пенсійних внесків разом з гнучкою податковою політикою сприятиме виведенню трудових доходів з «тіні», відтоку трудових ресурсів з «тіньового» сектора економіки. Реалізація активної політики зайнятості стимулює безробітних громадян до працевлаштування, що буде вкрай актуально за умови продовження економічного зростання, а узгодження цієї політики із завданнями освітньої галузі щодо підготовки фахівців дозволить вирівняти структуру попиту і пропозиції на ринку праці, задовольнити потреби економіки в кваліфікованих спеціалістах. Реалізація політики щодо підвищення доходів населення дозволить, з одного боку, підвищити платоспроможний попит населення, що стане стимулом розвитку виробництва, а з іншого — дозволить розвивати систему платних послуг в сфері освіти і охорони здоров’я, страхової медицини, що послабить навантаження на бюджет і дозволить поступово зменшити рівень податків на підприємців. Виважена і активна політика доходів буде основою формування, становлення і зміцнення в Україні середнього класу як основи політичної стабільності суспільства, зміцнення демократичних принципів його організації. Такі взаємозв’язки необхідно враховувати під час розробки єдиної державної політики щодо реалізації визначеного стратегічного курсу соціально-економічного розвитку України.