Необхідність подальшого вдосконалення адміністративно-правового регулювання суспільних відносин у процесі розбудови правової, демократичної та соціальної держави в Україні потребує глибокого вивчення цілої низки питань теорії адміністративного права, одним із яких є питання про систему принципів цієї фундаментальної галузі вітчизняного права. Треба враховувати, що за роки незалежності України значно змінилися не тільки принципи галузей права, а й головні іх джерела — економіка, політика, мораль, ідеологія, соціальне життя тощо. Зміна системи принципів веде до встановлення нових пріоритетів у діяльності органів державної влади та орієнтує їх на захист загальнолюдських цінностей, а саме прав і свобод людини та громадянина.

Метою статті є розгляд системи принципів сучасного адміністративного права, висвітлення їх ролі в подальшому вдосконаленні законодавства України та забезпеченні реалізації прав і свобод людини та громадянина у сфері публічного управління. Адже сьогодні повільне впровадження адміністративної реформи, численні й справедливі критичні оцінки населенням результатів роботи парламенту та уряду країни свідчать про недостатню ефективність державного управління та необхідність якісного оновлення механізму адміністративно-правового регулювання. Оскільки дієвість правової системи України багато в чому залежить від рівня легітимності приписів законодавчих та інших нормативно-правових актів, відповідної правосвідомості громадян, видається доцільним звернутися саме до аналізу питань щодо змісту ідеологічної складової зазначеного механізму, яку повинні відображати насамперед оновлені сучасні принципи адміністративного права.

Класифікація принципів права

Слід зазначити, що дослідженням системи галузевих принципів права займалися такі вчені, як В. Б. Авер´янов, О.П. Альохін, К. К. Афанасьєв, Ю. П. Битяк, Д. Галліган, А. М. Головістікова, І. П. Голосніченко, С. Д. Князєв,Ю. М. Козлов,А.М.Колодій,О.П.Коренєв, В. Я. Настюк,Ю.М.Старилов, Ю. О. Тихомиров, Г. И. Ткач, В. А. Юсупов та інші. Водночас погляди вчених щодо системи принципів мають суттєві відмінності, що ускладнює їх розуміння та практичне застосування. Разом із тим, система:

— це безліч пов´язаних між собою елементів, які складають визначене цілісне утворення [1];

— це по´єднання однорідного знання в одне ціле, виходячи з якої-небудь ідеї, з метою пізнання якої-небудь галузі явищ або всієї світобудови [2];

— це визначений порядок у розташуванні та зв´язку дій; форма організації чого-небудь; щось ціле, яке являє собою єдність закономірно разташованих частин, які перебувають у взаємному зв´язку [3].

Оскільки поняття системи має надзвичайно широке застосування (майже кожний об´єкт може бути розглянутий як система), остільки його достатньо повне розуміння передбачає побудову низки визначень — як змістових, так і формальних. Лише в межах цих визначень вдається виразити основні характерні ознаки системи: цілісність, структурність, взаємозалежність із середовищем, ієрархічність, численність описів кожної системи тощо [4].

До того, як переходити до системи власне галузевих принципів адміністративного права, слід, на нашу думку, розглянути питання про класифікацію, її критерії та види принципів права. Це відповідатиме вимогам комплексного підходу до вивчення принципів адміністративного права, а також цілісному баченню їх системи.

Принципи права можна класифікувати за такими підставами:

а) за формою нормативного вираження(тобто за характером нормативного джерела, у якому вони закріплені): закріплені вміжнародних та внутрішньодержавних деклараціях, конституціях і в поточному законодавстві;

б) за сферою дії (в одній чи в кількохгалузях, праві в цілому): загальноправові, міжгалузеві, галузеві та принципиправових інститутів;

в) за змістом: загальносоціальні (економічні, політичні та ін.) і спеціально-юридичні принципи.

Можлива й інша класифікація, пов´язана з дослідженням специфічних принципів, властивих певним структурним спільностям, наприклад загальнолюдські (цивілізаційні), типологічні, історичні та ін. [5].

О. Ф. Скакун пропонує класифікацію всіх принципів права за змістом і поділяє їх на загальносоціальні та спеціально-соціальні (юридичні). До загальносоціальних принципів права вона відносить: економічні; соціальні; політичні; ідеологічні; морально-духовні тощо, а до спеціально-соціальних (юридичних): загальні; галузеві та міжгалузеві [6].

В. А. Ведєрніков та В. С. Грекул, теж поділяючи всі принципи на загальносоціальні та спеціально-соціальні (юридичні), серед останніх виділяють загально-правові; міжгалузеві; галузеві та принципи правових інститутів [7].

П. М. Рабінович застосовує інший критерій та виділяє такі види принципів права: загальнолюдські (цивілізаційні), типологічні принципи об´єктивного юридичного права, конкретно-історичні, галузеві, міжгалузеві [8].

Найбільш сучасну та повну класифікацію принципів, на нашу думку,наводить А. М. Колодій, який виокремлює наступні принципи: 1) правосвідомості; 2) правоутворення; 3) правотворчості, а серед них — законотворчості і нормотворчості; 4) системи права: а) загальноправові (основні); б) міжгалузеві; в) галузеві; г) інститутів права; 5) структури права: а) загальносоціального і юридичного; б) публічного і приватного; в) регулятивного і охоронного; г) матеріального і процесуального; ґ) об´єктивного й суб´єктивного; 6) правореалізації, а серед них — правозастосування; 7) правоохорони, а серед них — особливо — правосуддя і юридичної відповідальності [9].

Таким чином, найпоширеніша в юридичній літературі точка зору стосовно принципів права — це їх поділ на загальноправові, міжгалузеві та галузеві. Галузеві принципи, у свою чергу, поділяються на основні (загальні), інституційні та субінституційні.

Досвід розробки принципів адміністративного права радянськими і сучасними російськими вченими

На наш погляд, важливе значення для формування системи принципів адміністративного права України має науково обґрунтований підхід до цієї проблеми. З цього приводу заслуговують на увагу висновки окремих учених щодо системи принципів адміністративного права.

За радянських часів власні системи принципів адміністративного права пропонували О. П. Коренєв, В. А. Юсупов та ін. Так, О. П. Коренєв виокремлював основні та спеціальні (інституційні) принципи адміністративного права. До основних принципів адміністративного права вчений відносив: соціалістичний демократизм; демократичний централізм; планове здійснення управлінської діяльності; соціалістичний гуманізм; єдність рівних прав та рівних обов´язків; соціалістичний інтернаціоналізм; соціалістичну законність. Спеціальні принципи, на думку цього автора, мають вужчу галузь застосування й обмежені рамками конкретних адміністративно-правових інститутів. Низку таких принципів можна виявити, наприклад, при аналізі та узагальненні норм, що визначають порядок проходження державної служби: змінюваність службовців, відсутність у них яких-небудь привілеїв, підконтрольність тощо. У нормах, що регулюють управління народним господарством, проявляється дія госпрозрахунку, режиму економії та інших принципів ведення соціалістичного господарства, а в нормах, що регламентують адміністративне провадження — принципу матеріальної істини, економічності й ефективності процесу тощо. При цьому, спеціальні принципи зумовлені основними принципами й не можуть їм суперечити [10].

В. А. Юсупов виділяє загальні принципи адміністративного права та принципи його інститутів. Перші базуються на основних засадах соціалістичного права, втілюючи його зміст, відображають закономірності економічного, ідеологічного, політичного та морального розвитку суспільства в специфічних адміністративно-правових формах; другі — конкретизують загальні принципи адміністративного права стосовно визначеної сфери суспільних відносин. До загальних принципів адміністративного права належать: організація, розвиток, охорона економічних та політичних відносин розвиненого соціалізму; принцип урахування пріоритету партійних актів; принцип урахування актів громадських і самодіяльних організацій трудящих; принцип урахування системності права; принцип урахування компетенції органу, що приймає адміністративний акт; принцип урахування конституційних прав, свобод і законних інтересів громадян та іноземців; принцип ефективності адміністративного права. Інституційні принципи адміністративного права можуть бути виокремлені при аналізі його інститутів. Наприклад, виділяють наступні принципи адміністративного провадження: гласність; публічність; економічність; забезпечення соціалістичної законності; досягнення об´єктивної істини при розгляді справ; широка участь громадськості при розгляді справ; право правопорушника на захист тощо [11].

Таким чином, у радянський період розвитку науки адміністративного права було зроблено значні кроки до наукового розроблення системи принципів галузі, які стали підґрунтям для сучасних розробок теорії адміністративного права. Можна вважати, що запропонований О. П. Коренєвим та В. А. Юсуповим поділ принципів адміністративного права на основні (загальні) та спеціальні (принципи інститутів) і сьогодні превалює в адміністративно-правовій літературі. Але слід узяти до уваги, що наукові результати зазначених авторів вже не відповідають сучасним вимогам розвитку суспільних відносин і є дещо застарілими. Тому їх треба використовувати частково та відповідно до нових суспільних цінностей та орієнтирів у діяльності держави, першим з яких є забезпечення прав і свобод людини та громадянина.

У сучасній російській юридичній літературі пропонуються кілька цікавих систем принципів власне галузі адміністративного права. Так, на думку Д. Галлігана,

В. В. Полянського та Ю. М. Старилова, доцільно виокремлювати конституційні (політико-юридичні) та організаційні принципи адміністративного права. До конституційних принципів адміністративного права належать: принцип законності; принцип пріоритету прав і свобод людини та громадянина, їх безпосередньої дії та правового захисту; принцип єдності (федералізму); принцип поділу державної влади на законодавчу, виконавчу та судову гілки; принцип забезпечення права громадян на участь у державному управлінні; принцип ефективного управління; принцип рівності громадян перед законом; принцип гуманізму. Організаційно-функціональними принципами визнаються: підконтрольність та підзвітність державних органів і державних службовців (принцип вертикальної підзвітності в системі управління); єдність основних вимог, які висуваються до державного управління; професіоналізм і компетентність державних службовців при здійсненні державного управління; гласність при здійсненні державного управління; відповідальність державних органів за прийняті адміністративні акти (рішення); відповідальність державних службовців за невиконання або неналежне виконання своїх посадових обов´язків; обов´язковість урахування наукових засад організації державного управління [12].

У свою чергу, Ю.М.Козлов пропонує виокремити такі принципи російського адміністративного права: принцип законності; принцип поділу влади; принцип федералізму; принцип гласності; принцип відповідальності [13]. Схожу систему принципів адміністративного права виділяє А.М.Головістікова, а саме:принцип пріоритету особистості, її прав, свобод та інтересів; принцип поділу влади; принцип федералізму; принцип законності; принцип гласності; принцип відповідальності [14].

Найбільш цікавою убачається пропозиція С.Д.Князєва проте, що специфічні принципи адміністративного права слід шукати у вузлових (концептуальних) точках стикання предмета і метода галузі, завдяки чому власні принципи адміністративного права матимуть іманентний зв´язок зі специфікою предмета цієї галузі й одночасно відображатимуть основні пріоритети й канали її регулятивного впливу на відносини, які виникають у межах організації та здійснення державної (муніципальної) адміністрації на різних рівнях публічної влади. Зокремаяк галузеві принципи визначено такі: соціальна орієнтація діяльності органів і посадових осіб публічної адміністрації; стабілізація управління й забезпечення ефективного суспільного розвитку; детальна регуляція юридичних процедур взаємовідносин громадян з суб´єктами виконавчої влади та захисту прав людини від свавілля адміністрації; судовий контроль за діяльністю усіх без винятку суб´єктів виконавчої влади; розмежування політичної та адміністративної складової публічної влади [15].

Таким чином, у російській юридичній літературі склалося декілька основних підходів до проблеми системи принципів адміністративного права. Водночас вважаємо, що запропонований Д. Галліганом,B. В.Полянським та Ю. М. Стариловимподіл принципів адміністративного правана конституційні (політико-юридичні) таорганізаційні є не дуже вдалим. Зазначений поділ наводить на думку, що принципи адміністративного права — це сукупність загальноправових ідей, які закладенів конституції, та принципів державногоуправління. Безсумнівно, адміністративнеправо та державне управління — різнопланові явища, принципи яких не можна ототожнювати. А це свідчить про відсутністьзагальновизнаної системи власне галузевихпринципів адміністративного права. Більшвдалою, на нашу думку, є пропозиціяC. Д. Князєва, який спробував, хоча й упостановній формі, сформулювати галузевіпринципи власне адміністративного права.

Галузеві принципи у вітчизняній адміністративно-правовій теорії

У вітчизняній адміністративно-правовій теорії найчастіше пропонується поділ принципів адміністративного права на загальні й спеціальні. Наприклад, в Академічному курсі адміністративного права України виділяються загальні й спеціальні принципи. У свою чергу, загальні принципи мають фундаментальне значення для всієї галузі, виявляються та деталізуються в принципах спеціальних, характерних для окремих інститутів адміністративного права: принципах державної служби, принципах адміністративної відповідальності, принципах адміністративного процесу тощо. Загальні принципи українського адміністративного права закріплені в Конституції України, конкретизуються і розвиваються в законодавчих та інших нормативно-правових актах. До цих принципів можна віднести: принцип законності; принцип пріоритету прав та свобод людини і громадянина; принцип рівності громадян перед законом; принцип демократизму, нормо-творчості й реалізації права; принцип взаємної відповідальності держави і людини; принцип гуманізму і справедливості у взаємовідносинах між державою і людиною [16].

Г. Й. Ткач серед сучасних принципів адміністративного права виділяє конституційні та організаційно-функціональні. Конституційні принципи адміністративного права закріплені в Конституції України, конкретизуються в законодавчих та інших нормативно-правових актах. До них належать такі принципи: законності; пріоритету прав та свобод людини і громадянина; рівності громадян перед законом; демократизму нормотворчості й реалізації права; взаємної відповідальності між державою і людиною. До організаційно-функціональних принципів належать: підзвітність і підконтрольність державних органів; відкритість і прозорість; ефективність, неупередженість; професіоналізм і компетентність державних службовців [17]. Але в такому випадку можна зробити висновок про недосконалість запропонованої системи принципів галузі адміністративного права, адже вони визначаються як сукупність принципів галузевих інститутів і принципів державного управління, що, як уже зазначалося, є недосить вдалим. На наш погляд, така фундаментальна галузь, як адміністративне право, безперечно, повинна мати власні галузеві принципи.

Саме тому більш обґрунтованими видаються погляди В. Я. Настюка на систему галузевих принципів. Вчений пропонує поділяти принципи на внутрішні та зовнішні, а останні — на загальносоціальні та спеціально-галузеві. До внутрішніх належать: відповідність адміністративного права положенням Конституції України; верховенство адміністративно-правового закону в системі нормативних актів, які містять адміністративно-правові норми; наявність власного підґрунтя формування й розвитку; спеціалізація; відповідність адміністративно-правових законів певним положенням міжнародно-правових актів. Разом із тим, спеціально-галузеві принципи адміністративного права поділяються на основні принципи та принципи формування й функціонування його відповідних частин (інститутів). До основних принципів галузі адміністративного права належать: служіння органів виконавчої влади та їх апарату суспільству й людині; обмеженість втручання органів виконавчої влади в громадянське й особисте життя людини; повнота прав і свобод громадян в адміністративно-правовій сфері; взаємна відповідальність; визначення мінімально необхідних повноважень органів виконавчої влади; оптимальне доповнення й урівноваження державно-владних повноважень органів виконавчої влади з повноваженнями органів самоврядування. На думку автора, такий диференціований підхід до аналізу видів і змісту принципів адміністративного права, незважаючи на його умовність, дозволить повніше й адекватніше їх дослідити та проаналізувати [18].

У цілому із запропонованою системою галузевих принципів можна погодитися, хоча окремі з них й викликають заперечення. Наприклад, на думку К. К. Афа-насьєва, принцип «визначення мінімально необхідних повноважень органів державної виконавчої влади» здається дуже складним щодо практичної реалізації, особливо з урахуванням незавершеного реформування системи цих органів [19].

Висновки

Отже, підсумовуючи аналіз наукових поглядів на систему принципів права, пропонуємо поділяти їх на загальнолюдські (принципи принципів): свобода, рівність, братерство, справедливість, гуманізм, цінність права тощо; загально-правові (основні або конституційні): верховенство права, поділ влади на законодавчу, виконавчу та судову, народовладдя, демократизм, плюралізм, законність, рівність усіх перед законом та судом тощо; міжгалузеві (що діють відразу в кількох галузях права): невідворотність відповідальності, рівність прав учасників судового розгляду, гласність процесу тощо — характерні як для цивільного, так й для адміністративного та кримінального права; галузеві: конституційні, цивільні, адміністративні, кримінальні тощо.

У свою чергу, принципи адміністративного права пропонуємо поділяти на підставі його поділу на загальну і особливу частину, підгалузі, інститути та суб-інститути, тобтовідповіднодосистеми галузі. Таким чином, на нашу думку, слід виділяти загальні (загальногалузе-ві), особливі, підгалузеві та спеціальні (інституціональні) принципи адміністративного права України. Загальними принципами сучасного адміністративного права України є: пріоритет прав і свобод людини та громадянина; повнота й реальність прав і свобод людини та громадянина в адміністративно-правовій сфері; соціальна орієнтація діяльності органів і посадових осіб публічної адміністрації; судовий контроль за діяльністю всіх суб´єктів виконавчої влади; відповідність норм галузі положенням Конституції України, законам України, а також ратифікованим Верховною Радою України міжнародним договорам; підконтрольність і підзвітність державних органів і державних службовців; служіння органів публічної влади людині та суспільству; взаємна відповідальність держави й людини тощо.

Особливі принципи, у свою чергу, поділяються на принципи управління економікою, промисловістю, агропромисловим комплексом; принципи управління в соціально-культурній сфері; принципи управління адміністративно-політичною діяльністю тощо. Підгалузеві поділяються на принципи будівельного права; принципи транспортного права; принципи енергетичного права; принципи міграційного права; принципи комунального (муніципального) права тощо. А інституціональні — на принципи державної служби; принципи служби в органах місцевого самоврядування; принципи адміністративної відповідальності, принципи адміністративного судочинства; принципи адміністративного процесу; принципи адміністративно-правового статусу фізичних або юридичних осіб; принципи надання адміністративних послуг тощо.

Вважаємо, що співідношення загальних принципів права з принципами адміністративного права є співвідношенням категорій загального та особливого, а співвідношення принципів адміністративного права з принципами його окремих інститутів — співвідношенням особливого та окремого, одиничного. Всезагальне має вияв у особливому, а особливе — в окремому, одиничному, яке є часткою загального.

ПРИМІТКИ

1. Философский словарь / под ред. М. М. Розенталя и П. Ф. Юдина. — 2-е изд., испр. и доп. — М. : Политиздат, 1968. — С. 320.

2. Брокгауз Ф. А. Энциклопедический словарь. Современная версия / Ф. А. Брокгауз, И. А. Ефрон. — М. : Эксмо, 2005. — С. 533.

3. Философскийсловарь /авт.-сост.:И.В.Андрущенко, О. А. Вусатюк, С. В. Линецкий, А. В. Шуба. — К. : А.С.К., 2006. — С. 749.

4. Большая Советская Энциклопедия : в 30 т. / гл. ред. А. М. Прохоров. — 3-е изд. — М. : Советская Энциклопедия, 1976. — Т. 23. — С. 463—464.

5. Загальна теорія держави і права : підруч. для студентів юридичних спеціальностей вищих навчальних закладів / М. В. Цвік, В. Д. Ткаченко, Л. Л. Богачова [та ін.] ; за ред. М. В. Цвіка, В. Д. Ткаченка,О.В.Петришина. — Х.:Право,2002. — С. 194.

6. Скакун О. Ф. Теория государстваиправа:учеб./О. Ф. Скакун. — Х.: Консум; Ун-твнутр. дел, 2000. — С. 241—242.

7. Ведерніков Ю. А. Теорія держави та права :навч. посіб. /Ю.А.Ведерніков, В. С. Гре-кул. — 4-те вид., перероб. і допов. — К. : Центр навчальної літератури, 2005. — С. 79—80.

8. РабіновичП.М.Основизагальноїтеоріїправатадержави:навч. посіб. /П.М.Ра-бінович. — 5-те вид., зі змінами. — К. : Атіка, 2001. — С. 99.

9. Колодій А. М. Принципи права України / А. М. Колодій ; Національна академія внутрішніх справ України. — К., 1998. — С. 39.

10. Коренев А. П. Принципы советского административного права / А. П. Коренев // Пра-
воведение. — 1967. — № 3. — С. 74—78.

11. ЮсуповВ.А.Теорияадминистративногоправа/В.А.Юсупов.—М.:Юрид.лит.,1985. — С. 36—44.

12.ГаллиганД.Административноеправо: история развития и основные современные концепции /Д.Галлиган, В. В. Полянский, Ю. Н. Старилов. — М.:Юристъ, 2002. —С. 199—216.

13. Козлов Ю. М. Административное право : учеб. / Ю. М. Козлов. — М. : Юристъ, 2007. —С. 72—77.

14. Головистикова А. Н. Административное право России в таблицах и схемах : учеб. по-соб. / А. Н. Головистикова. — М. : Эксмо, 2007. — С. 14.

15. Князев С. Д. Принципы административного права РФ: отраслевой формат и юридическое значение / С. Д. Князев // Государство и право. — 2003. — № 10. — С. 42.

16. АдміністративнеправоУкраїни. Академічнийкурс:підруч.:у2т./ред. кол.:В.Б.Аве-р´янов (гол.). — К.:Юридичнадумка,2004. — Т. 1. Загальна частина. — С.82.

17. Ткач Г. Сучасні принципи адміністративного права та їх концептуальне значення для оновлення змісту українського адміністративного права / Г. Ткач // Законодавство України :наук.-практ. ком. — 2006. — № 8. — С. 36—37.

18. Адміністративне право України : підруч. / Ю. П. Битяк, В. М. Гаращук, О. В. Дьяченко [та ін.] ; за ред. проф. Ю. П. Битяка. — К. : Юрінком Інтер, 2005. — С. 30—37.