Під системою місцевого самоврядування окремі дослідники розуміють певну модель здійснення публічної влади на місцевому рівні, сукупність організаційно-правових форм та інститутів місцевого самоврядування, його суб’єктів, завдяки яким населення територіальної громади вирішує місцеві проблеми, реалізує надані йому функції та повноваження [6, с. 239]. Тобто сучасні українські науковці відходять від радянських стереотипів і відмовляються розглядати як тотожні поняття — систему суб’єктів місцевого самоврядування та організаційну структуру системи місцевого самоврядування.

Насамперед варто звернутися до етимології терміна «система» й аналізу ознак, притаманних соціальній системі.

Термін «система» має грецьке походження і перекладається як «поєднання, утворення», а його розуміння передбачає «будову, структуру, що становить єдність закономірно розташованих і функціональних частин» [7].

Системний підхід, відображений у ст. 5 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», має суттєве онтологічне й гносеологічне значення. Наразі система є формою представлення предмета наукового пізнання, і в цьому розумінні вона є фундаментальною й універсальною категорією [10].

Оскільки в Україні немає єдності поглядів щодо поняття «система місцевого самоврядування», є потреба проаналізувати окремі з них. Зокрема, П. Д. Біленчук, В. В. Кравченко та М. В. Підмогильний визначають «систему місцевого самоврядування» як «сукупність органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення й організаційних форм, за допомогою яких відповідна територіальна громада або її складові частини здійснюють завдання і функції самоврядування, вирішують питання місцевого значення» [11, с. 26]. Це визначення цілком узгоджується з вимогами Європейської хартії місцевого самоврядування, яка була ратифікована Україною 15 липня 1997 р. Хоча Хартія розглядає як суб’єкт місцевого самоврядування передусім органи місцевого самоврядування, проте передбачає в ч. 2 ст. 3 можливість звернення до зборів громадян, референдуму або будь-якої іншої форми прямої участі громадян там, де це допускається за законом [12].

Оскільки, згідно з ч. 1 ст. 140 Конституції України та ч. 1 ст. 6 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», основним носієм функцій і повноважень місцевого самоврядування в Україні є територіальна громада, запропоноване визначення підсилює роль населення у вирішенні питань місцевого значення та місце в системі місцевого самоврядування.

Ще одне визначення поняття «система місцевого самоврядування» запропонував Ю. Бальцій: «Сукупність різних організаційних форм та інститутів місцевої демократії, через які здійснюються функції та повноваження місцевого самоврядування, утворює систему місцевого самоврядування» [13, с. 23].

Певним чином доповнює викладене позиція С. В. Болдирєва, який пропонує систему місцевого самоврядування визначити як «об’єднання взаємопов’язаних його суб’єктів і форм здійснення місцевого самоврядування, через які населення територіальної громади реалізує надані їй повноваження» [14, с. 121], що є слушною і заслуговує підтримки.

Свого часу існувало два поняття: система рад і представницька система. Під системою рад малися на увазі принципи її побудови, види рад, їх взаємодія з системою інших державних органів, громадськими організаціями, трудовими колективами й формами безпосередньої демократії. Представницька система визначалася як система взаємо-пов’язаних організаційно-політичних форм і відповідних правових інститутів, за допомогою яких забезпечується функціонування народного представництва на усіх рівнях державної структури [15, с. 58]. До цього часу ці визначення системи, ці поняття не втратили своєї актуальності, що пояснюється тим, що сьогодні система рад існує, але вже як система органів самоврядування, а не як органів державної влади. Поряд з ними існує також можливість звернення до інших форм прямої демократії, які хоча й не увійшли до системи, однак передбачені чинним законодавством, зокрема Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. 7-9; 13). З наведеного випливає, що сучасна система місцевого самоврядування має містити положення не лише щодо закріплення суб’єктів місцевого самоврядування, а й відповідних форм здійснення місцевого самоврядування.

Визначення поняття системи місцевого самоврядування є складним і з боку законодавчого закріплення. Із аналізу ст. 5 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» випливає, що до системи місцевого само-врядування входять: територіальна громада; сільська, селищна, міська рада; сільський, селищний, міський голова; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; староста; районні, обласні ради; органи самоорганізації населення. Проте із самого поняття «місцеве самоврядування», яке дає Закон, зрозуміло, що це не лише право, а й реальна здатність громади самостійно або під відповідальність органів і посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення. Відповідно таку здатність громада може самостійно реалізовувати тільки використовуючи різноманітні форми безпосередньої демократії, тому ніяк не можна відкидати форми безпосереднього народовладдя при аналізі системи місцевого самоврядування. Саме тому поняття «система місцевого самоврядування», запропоноване П. Д. Біленчуком, В. В. Кравченком і М. В. Підмогильним, є більш прийнятним для розуміння феномену місцевого самоврядування [11, с. 26].

Отже, сутність системи місцевого самоврядування визначає взаємо-зв’язок і оптимальне функціонування різних організаційно-правових форм. Саме тому під системою можна розуміти сукупність органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення, форм прямого волевиявлення громадян, інших організаційно-правових форм здійснення місцевого самоврядування, через які територіальні громади матимуть право та реальні можливості вирішувати питання місцевого значення згідно зі своїми власними інтересами, історичними та іншими місцевими традиціями.

Водночас варто зазначити, що в такому разі йдеться більшою мірою про сукупність суб’єктів місцевого самоврядування, аніж про систему місцевого самоврядування.

У багатьох сучасних публікаціях фахівці в галузі державного управління стверджують, що характерними ознаками будь-якої системи є наявність не менше двох взаємопов’язаних і впорядкованих елементів, єдність цільового призначення; функціональна самодостатність елементів, які забезпечують існування всієї системи в цілому; ієрархічність внутрішньої організації; субординаційність взаємозв’язків між структурними ланками тощо [11; 13].

Згадані ознаки цілком притаманні й місцевому самоврядуванню, формування, розвиток і функціонування якого залежить від багатьох чинників, зокрема, від окремих структурних елементів, що здійснюють соціальну регуляцію. Місцеве самоврядування як система, так і окремі її елементи мають загальні інтереси, тому елементи не можуть залишатися поза системою, оскільки не можуть існувати поза нею, а сама система не має ніякої ієрархічної переваги щодо своїх елементів, оскільки також не може існувати без них.

Існуюча в Україні система місцевого самоврядування наразі є неефективною, економічно необґрунтованою, фінансово обтяжливою і не відповідає потребам суспільства. Діяльність місцевого самоврядування не спрямована на реалізацію його головного призначення — створення та підтримку сприятливого середовища, потрібного для всебічного розвитку людини, надання мешканцям територіальних громад якісних і доступних публічних послуг на основі сталого розвитку дієздатної громади.

Саме тому при визначенні та закріпленні системи місцевого самоврядування слід враховувати багато чинників. Організація місцевого самоврядування має характеризувати єдність, взаємозв’язок, оптимальне поєднання й функціонування різних організаційно-правових форм. Важливими є природно-географічні умови, історичний розвиток, особливості національного складу населення, демографічна ситуація. У національній моделі місцевого самоврядування має вибудовуватися система відносин центральної влади з мешканцями відповідних територій держави. Система має поєднувати адміністративно-територіальний поділ країни, взаємовідносини місцевих органів влади між собою і представниками місцевого самоврядування.

Термін «система місцевого самоврядування» доцільно вживати лише для позначення організаційно-правового механізму організації місцевого самоврядування в межах окремої самоврядної адміністративно-територіальної одиниці (села, селища, міста), територіальні громади яких виступають самостійними суб’єктами місцевого самоврядування, й визначити як закріплену Конституцією та законами України сукупність організаційно-правових форм організації місцевого самоврядування та його суб’єктів, що здійснюють основні функції місцевого самоврядування.