Законотворення є титульною функцією будь-якого парламенту світу. Відомий угорський учений-конституціоналіст А. Шайо писав із цього приводу: «Незважаючи на те, що першопочатковий зміст слова латинського походження parliamentum мав спільний корінь із латинським дієсловом «балакати», у парламентах не лише обмінюються думками, а й щось роблять. В одних системах формують і контролюють уряд, обговорюють політичні питання чи намагаються управляти політикою, обирати і призначати посадових осіб; в інших — нічого цього не роблять або роблять по-іншому. Утім, усі парламенти мають одну спільну рису: вони приймають юридичні норми першопочаткової важливості, виконують законодавчу функцію» [5, 158].

Якість законотворчого процесу та прийнятих парламентом законів визначає сутність і зміст парламентаризму, а також призначення парламенту в суспільстві та державі. Ця аксіома актуальна й для нашої держави та Верховної Ради України, яка конституюється у ст. 75 Основного Закону як єдиний орган законодавчої влади в Україні [2].

Очевидно, що легітимність законів, прийнятих парламентом, залежить як від неухильності дотримання відповідних парламентських процедур, так і від досконалості останніх. Віддаючи належне віковим традиціям парламентаризму і складності регламентування законодавчого процесу у Великій Британії та низці інших держав, що належать до англосаксонської правової сім’ї, зазначимо, що парламентські регламенти більшості держав Європи, особливо в частині унормування законодавчого процесу, залишаються предметом перманентних правових модернізацій. Раціоналізація парламентських процедур і законодавчого процесу на всіх його стадіях стає основним трендом розвитку європейського парламентаризму в XXI ст.

Важливий, а часто і визначальний вплив на організацію, перебіг і правові результати законодавчого процесу в парламенті має його первинна стадія — внесення законодавчої ініціативи чи пропозиції на розгляд парламенту, або ж стадія реалізації права законодавчої ініціативи. Зміст права законодавчої ініціативи полягає в передбаченій чинним законодавством можливості визначеного кола суб’єктів офіційно вносити на розгляд парламенту законопроекти чи законодавчі пропозиції, які підлягають обов’язковому розгляду законодавчим органом.

Реалізація права законодавчої ініціативи є самостійним видом правовідносин зі своїм об’єктно-суб’єктним складом. Як відомо, об’єкт будь-яких правовідносин опосередковується та фокусується в їх предметі. В Україні предметом законодавчої ініціативи відповідно до ч. 5 ст. 89 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» від 10 лютого 2010 р. є:

1) проекти законів, постанов; 2) проекти інших актів Верховної Ради;

1) пропозиції до законопроектів;

2) поправки до законопроектів [4].

Окремо слід зазначити, що розділ XIII Основного Закону імперативно визначає предмет, суб’єкти і порядок внесення на розгляд Верховної Ради України законопроектів про внесення змін до Конституції України [2]. Регламент Верховної Ради України й інші закони також встановлюють особливий правовий режим реалізації права законодавчої ініціативи при внесенні на розгляд парламенту законопроекту про Державний бюджет України на наступний рік.

Подібне коло проектів нормативно-правових актів різної юридичної сили є предметом законодавчої ініціативи і в зарубіжних державах. Це дає змогу класифікувати предмети законодавчої ініціативи за низкою критеріїв: 1) за змістом: політичні, економічні, соціальні, культурні, інформаційні, екологічні тощо; 2) за юридичною силою передбачуваних правових актів: конституційні законодавчі ініціативи; законодавчі ініціативи; ініціативи щодо інших парламентських актів чинного законодавства; 3) за обов’язковістю ініціювання: обов’язкові та факультативні. Не менш важливим для розуміння сутності, походження законодавчих ініціатив є й їх диференціація за суб’єктами законодавчої ініціативи.

Система суб’єктів законодавчої ініціативи є відмінною в різних державах світу, що зумовлюється низкою об’єктивних і суб’єктивних чинників. Первинно коло суб’єктів законодавчої ініціативи залежало насамперед від форми державного правління в конкретно взятій країні світу, а також від того, до якої правової сім’ї належала правова система цієї держави. Із часом системи суб’єктів законодавчої ініціативи у різних державах змінювалися і під впливом інших чинників, що має своїм наслідком множинність законодавчо встановлених суб’єктів законодавчої ініціативи у різних країнах. Але це не заперечує можливості виявлення загальних тенденцій еволюціонування суб’єктного складу інституту законодавчої ініціативи в Україні та за кордоном.

Беручи до уваги усталені на сьогодні форми державного правління, слід розрізняти моделі системи суб’єктів законодавчої ініціативи, характерні для парламентських республік чи монархій, президентських республік і республік змішаного типу. Так, у державах із парламентською формою правління (Австрія, Іспанія, Італія, Латвія, Литва, Ліхтенштейн, Німеччина та ін.) найвпливовішими суб’єктами законодавчої ініціативи традиційно залишаються уряд та депутати. Це є логічним з огляду на те, що уряд у таких державах формується парламентською більшістю і реалізує у своїй діяльності її програмні політичні завдання. Натомість парламентська опозиція подає на розгляд конкуруючі з урядовими законопроекти.

Утім, слід враховувати, що нині в деяких парламентських монархіях традиційним суб’єктом законодавчої ініціативи є також і монарх (Данія, Люксембург, Швеція та ін.), який формально може виступати як головою уряду, так і належати до законодавчої влади. До того ж в Італії, Латвії, Литві та деяких інших парламентських республіках президенти держав наділені правом законодавчої ініціативи щодо необмеженого кола питань суспільного та державного життя.

У президентських республіках першість щодо законодавчої ініціативи належить як парламентаріям, так і главі держави. Так, у більшості держав Латинської Америки, Азії та Африки відповідним правом наділений президент, який одночасно є й керівником виконавчої влади. Наприклад, право законодавчої ініціативи закріплюється за президентом у ст. 77 Конституції Аргентини 1853 р. зі змінами і доповненнями, ст. 61¹ Конституції Бразилії 1988 р., ст. 109 Конституції Єгипту 1971 р. та в інших конституціях держав цього регіону. Хоча існують і винятки — у Південно-Африканській Республіці президент взагалі не має права законодавчої ініціативи. Подібна тенденція властива

і багатьом пострадянським державам. Так, президент наділений широкими повноваженнями щодо законодавчої ініціативи в Азербайджані, Білорусі, Грузії, Казахстані, Росії, Таджикистані, Туркменистані, Узбекистані.

Разом із тим домінування глави держави у системі суб’єктів законодавчої ініціативи у президентських республіках не є аксіомою. Зовсім інша ситуація з правом президента на законодавчу ініціативу історично сформувалася в США. Там суб’єктами законодавчої ініціативи можуть бути виключно парламентарії: президент цієї держави реалізує свої законодавчі ініціативи через довірених сенаторів і конгресменів, за винятком внесення ним на розгляд Конгресу законопроекту про Державний бюджет.

Складно визначитися з єдиною моделлю системи суб’єктів законодавчої ініціативи у країнах зі змішаними формами державного правління. Відповідне право у цих державах нині належить депутатам або органам парламенту, главі держави й уряду, визначеній кількості виборців у порядку народної законодавчої ініціативи тощо. Домінування ж того чи іншого суб’єкта законодавчої ініціативи часто визначається ситуаційно та залежить від форм і методів політичної діяльності перелічених суб’єктів.

Світовій практиці парламентаризму відомі й інші, окрім названих, суб’єкти законодавчої ініціативи. Зокрема, окрім депутатів, суб’єктами законодавчої ініціативи також можуть виступати парламентські фракції (Естонія, Латвія, Чехія), постійні парламентські комітети чи комісії (Грузія, Еквадор, Естонія, Латвія, Хорватія, Словаччина, Угорщина), або ж парламент у цілому (Австрія, Бельгія та ін.) чи його палати (Болгарія, Ірландія, Іспанія, Люксембург та ін.).

У багатьох державах Латинської Америки (Бразилія, Гватемала, Еквадор, Панама, Парагвай та ін.) суб’єктами законодавчої ініціативи конституюються верховні або вищі спеціалізовані суди, а в Російській Федерації ще й Конституційний Суд. Часто система суб’єктів законодавчої ініціативи враховує й особливості державного та адміністративно-територіального устрою окремих країн. У Швейцарії із законодавчою ініціативою можуть виступати легіслатури кантонів, у Німеччині — ландтаги, у Мексиці — легіслатури штатів, а в Грузії, Іспанії, Італії та ін. — представницькі органи територіальної автономії.

Віддаючи належне ідеям та ідеалам народовладдя, багато держав світу (Австрія, Бразилія, Іспанія, Італія, Латвія, Польща, Румунія, Філіппіни та ін.) конституюють інститут народної законодавчої ініціативи. Цікаво, що цей інститут уперше утвердився у швейцарському кантоні Вадуц у 1845 р., а на початку XX ст. поширився і в США. Разом із тим ані в США, ані у Швейцарії народна законодавча ініціатива до сьогодні не отримали свого поширення на загальнофедеральному рівні.

Зміст народної законодавчої ініціативи полягає у праві визначеної законодавством кількості виборців (в Австрії — 1/6 виборців не менш ніж 3 земель, у Бразилії — 1 % виборчого корпусу, в Іспанії не менше 500 тисяч виборців) подати до парламенту законопроект, який є обов’язковим для розгляду. Хоча парламент може як ухвалити відповідний законопроект, так і відхилити його. У державах, таких як Литва, Македонія, Словенія та інші, народна законодавча ініціатива може стосуватися й законопроектів щодо ревізії конституції.

Безперечно, неможливо визначити вичерпне коло суб’єктів законодавчої ініціативи, відомих сучасній світовій парламентській практиці. У деяких державах світу, окрім попередньо названих суб’єктів, це можуть бути муніципалітети (Андорра, Нікарагуа, Перу, Чехія та ін.), генеральний прокурор (Бразилія) або Національний банк, як це визначає ст. 93 Конституції України.

Водночас розвиток національних моделей системи суб’єктів законодавчої ініціативи передбачає ретельний аналіз і врахування основних тенденцій розвитку відповідних систем у державах певного регіону, віднесених, як правило, до однієї правової сім’ї. Для України у цьому сенсі визначальним буде позитивний досвід більшості європейських пострадянських республік і держав — учасниць Європейського Союзу щодо модернізації системи відповідних суб’єктів.

Комплексний аналіз положень конституцій і конституційних актів держав — учасниць ЄС дає змогу виявити такі види суб’єктів законодавчої ініціативи:

1) депутат верхньої та/або нижньої палати парламенту (Австрія, Болгарія, Велика Британія, Данія, Естонія, Італія, Кіпр, Литва, Мальта, Нідерланди, Німеччина, Португалія, Словенія, Угорщина, Фінляндія, Франція, Чехія, Швеція);

2) депутатська фракція або група, «депутатський клуб» (Естонія, Латвія, Польща, Чехія);

3) депутатська комісія (комітет) (Естонія, Латвія, Словаччина, Угорщина);

4) парламент у цілому (Австрія, Бельгія, Греція, Іспанія);

5) верхня та/або нижня палата парламенту (Болгарія, Ірландія, Іспанія, Люксембург, Нідерланди, Польща, Чехія);

6) спільне засідання двох палат парламенту (Нідерланди);

7) глава держави — монарх чи президент (Данія, Естонія, Латвія, Литва, Люксембург, Мальта, Нідерланди, Польща, Угорщина, Фінляндія, Швеція);

8) уряд (Австрія, Болгарія, Греція, Естонія, Іспанія, Італія, Латвія, Литва, Німеччина, Польща, Португалія, Словаччина, Словенія, Угорщина, Фінляндія, Чехія, Швеція);

9) прем’єр-міністр (Франція);

10) член уряду, зокрема, міністр фінансів з бюджетно-фінансових законопроектів (Велика Британія, Греція, Кіпр, Мальта);

11) визначена законодавством кількість виборців (від 5 до 500 тисяч громадян, наділених правом голосу, чи певний відсоток від національного виборчого корпусу) в порядку народної законодавчої ініціативи (Австрія, Іспанія, Латвія, Литва, Польща, Португалія, Словенія);

12) суб’єкти федерації, автономії чи самоврядної адміністративно-територіальної одиниці, їх представництва (Іспанія, Італія, Чехія);

13) інші — органи й інститути, визначені конституційним законом (Італія).

Закономірно, що законодавчий процес важко уявити без участі депутатів. У тому числі й на стадії ініціювання законопроекту чи законодавчої поправки. Саме тому в конституціях і конституційних актах багатьох держав — учасниць ЄС, за винятком Конституції Латвії, серед суб’єктів законодавчої ініціативи застосовуються визначення як «кожен депутат» (ст. 85 Конституції Словенії) або «будь-який депутат» (ст. 71 Конституції Італії), так і «депутати» (ст. 87 Конституції Словаччини, ст. 73 (1) Конституції Румунії та ін.) або «члени парламенту» (ст. 76 (1) Основного закону Німеччини, ст. 68 Конституції Литви та ін.). Але визначення парламентаріїв у множині не у всіх випадках дозволяє будь-якому депутатові одноособово виступати суб’єктом законодавчої ініціативи. Досить часто парламентські регламенти визначають, що депутати реалізують своє конституційне право законодавчої ініціативи у складі певних формалізованих (депутатських фракцій, груп, «клубів», а також парламентських комітетів і комісій) і ситуаційних депутатських колективів у складі певної кількості депутатів (від 5-ти до 15-ти). Це підтверджує й зміст відповідних положень конституцій і парламентських регламентів Німеччини, Польщі та інших держав.

Так, Основний закон Німеччини у ст. 76 (1) встановлює: «Законопроекти подаються до Бундестагу Федеральним урядом, членами Бундестагу або Бундесрату». Натомість Регламент Бундестагу від 28 січня 1952 р. у § 76 визначає, що матеріали, які вносяться депутатами Бундестагу, підписуються однією з фракцій або п’ятьома відсотками депутатів Бундестагу, якщо Регламент не передбачає чи не припускає якогось іншого порядку. При цьому саме п’ять відсотків депутатів Бундестагу мають право на створення фракції. Таким чином, законодавець, з одного боку, посилює відповідальність депутатів за підготований ними законопроект, а з другого — не обмежує право законодавчої ініціативи депутата політичними настроями парламентської фракції. Наведене регламентне положення заслуговує на увагу, але є не єдиним.

Конституція Польщі у ст. 118 встановлює, що суб’єктом законодавчої ініціативи є депутати, а Регламент Сейму уточнює, що депутатські проекти законів можуть вноситися комісіями Сейму або принаймні 15-ма депутатами, які підписали проект. Фактично це означає, що кожен депутатський клуб може запропонувати Сеймові самостійний законопроект, незалежно від підтримки інших політичних сил, представлених у палаті.

Схожі положення про порядок реалізації депутатами законодавчої ініціативи містять і регламенти інших держав — учасниць ЄС. До того ж, як уже зазначалося, депутатські фракції або група визначаються самостійними суб’єктами законодавчої ініціативи в Естонії, Латвії Польщі та Чехії, а депутатські комісії та/або комітети — в Естонії, Латвії, Словаччині та Угорщині.

Видається, що проаналізовані моделі реалізації депутатами права законодавчої ініціативи у складі депутатських колективів є раціональними і можуть бути запроваджені у вітчизняне законодавство. Адже на сьогодні ст. 93 Конституції України встановлює: «Право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України належить Президентові України, народним депутатам України, Кабінету Міністрів України і Національному банку України» [2]. У свою чергу, Закон України «Про Регламент Верховної Ради України» від 10 лютого 2010 р. у ст. 89 розділу IV «Законодавча процедура» відтворює це конституційне положення й не обмежує право кожного окремо взятого народного депутата України вносити на розгляд Верховної Ради України проекти законів, постанов, інших актів Верховної Ради, а також пропозиції та поправки до законопроектів [4].

З одного боку, це дає змогу якомога ширше використати правотворчий потенціал депутатського корпусу, а з другого — існуючий стан речей не завжди має позитивний вплив як на сам законотворчий процес, так і на якість внесених депутатами законопроектів. Так, станом на 15 грудня 2010 р. у Верховній Раді України за період її VI скликання народними депутатами України було зареєстровано2 829 законопроектів (для порівняння — Президент України за цей самий період вніс до парламенту 153 законопроекти), але лише незначна їх частина стала законами України.

Тобто серед суб’єктів права законодавчої ініціативи найактивніше цим правом користуються парламентарії, які ініціюють загалом понад 2/3 від загальної кількості законопроектів, тоді як Кабінет Міністрів України — до 1/4 законопроектів, а Президент України — до 1/10 законопроектів [1, 12]. Але непоодинокими є випадки, коли народні депутати України реєструють законопроекти лише з однією метою — заблокувати можливість реєстрації у Верховній Раді України законопроекту, підготованого Президентом України чи Кабінетом Міністрів України.

Безсумнівно, схожі методи політичної боротьби застосовуються не тільки в Україні, але чи можуть вони вважатися конструктивними під час інтенсивної реалізації давно назрілих і життєво важливих правових реформ в Україні? Йдеться про конституційну, адміністративну, судову, податкову, пенсійну та інші правові реформи. Адже своєчасність та якісність законодавчого забезпечення цих реформ є важливою складовою їх успіху, чинником забезпечення сталості конституційного ладу, національної безпеки й оборони України.

Щодо кількісних і якісних показників реалізації законодавчих ініціатив, то за 14 років із дня прийняття 28 червня 1996 р. Конституції України парламентом було прийнято всього2 184 закони, з яких первинних законів — 593 (27,2 %), законів про внесення змін до чинних законів України — 1 591 (72,8 %) [1, 10]. Свідомо уникаючи оцінки наведених показників, можна провести певні історичні аналогії та згадати оцінку Тацитом останніх 20 років Республіки в Римі: «Corruptissima re publica plurimaeleges» — «Чим ближче держава до занепаду, тим більше у ній законів» [3, 303]. Тому на сьогодні важливим є зростання не кількості, а якості законів України. Це зумовлює підвищення вимог до ґрунтовності законопроектів, які виносяться на розгляд Верховної Ради України.

У цьому сенсі слушним і своєчасним є розгляд перспективи запровадження поширеного в державах — учасницях ЄС правового механізму реалізації народними депутатами України права законодавчої ініціативи шляхом збирання підписів під відповідним законопроектом не менше як15 народних депутатів України. Цей крок, на нашу думку, сприятиме посиленню політичної відповідальності парламентаріїв за поданий законопроект, його якість та правові наслідки розгляду та прийняття такого законопроекту, а також подальшій структуризації українського парламенту не лише на політичній, а й на професійній основі. Окрім того, удосконалення правового статусу суб’єктів законодавчої ініціативи може стати першим кроком до переосмислення парадигми стратегії та планування законопроектних робіт в Україні.

ВИКОРИСТАНІ МАТЕРІАЛИ

1. Законодавчий процес і парламентська законодавча процедура в Україні (проблеми якості, рекомендації щодо вдосконалення в контексті європейської практики) : моногр. / О. В. Скрипнюк, М. О. Теплюк, О. І. Ющик. — К., 2010. — 92 с.
2. Конституція України, прийнята на V сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 р. // Відомості Верховної Ради України. — 1996. — № 30. — Ст. 141.
3. Крылатые латинские выражения / авт.-сост. Ю. С. Цыбульник. — Х., М., 2006. — 992 с.
4. Про Регламент Верховної Ради України : Закон України від 10 лютого 2010 р. // Відомості Верховної Ради України. — 2010. — № 14, № 14-15, № 16-17. — Ст. 133.
5. ШайоАндраш. Самоограничение власти (краткий курс конституционализма) : пер. с венг. — М., 2001. — 292 с.