Розвиток інституту адміністративної відповідальності: концептуальні засади та проблеми правореалізації

ВСТУП

РОЗДІЛ 1 Інститут адміністративної відповідальності:загальнотеоретична характеристика

1.1. Теоретичні аспекти визначення поняття і змісту інститутуадміністративної відповідальності

1.2.Адміністративна відповідальність в системі юридичноївідповідальності

1.3. Сучасні концепції адміністративної відповідальностa

1.4. Місце адміністративно-деліктних норм в системіадміністративного права

Висновки до розділу 1

РОЗДІЛ 2 Нормативнамодельадміністративноївідповідальності та проблеми її удосконалення

2.1. Принципи побудови нормативної моделі адміністративноївідповідальності

2.2.Вплив принципу верховенства права на нормативну модельадміністративної відповідальності

2.3. Особливості підстав адміністративної відповідальності

2.4. Адміністративні стягнення та інші адміністративні санкції

Висновки до розділу 2

РОЗДІЛ 3 Проблеми систематизації законодавства про адміністративнувідповідальність

3.1.Зарубіжний досвід систематизації законодавства про адміністративнувідповідальність

3.2.Концептуальні засади систематизації сучасного законодавства проадміністративну відповідальність

3.3.Актуальні проблеми сучасного етапу систематизації законодавствапро адміністративну відповідальність

Висновки до розділу 3

РОЗДІЛ 4Реалізація нормативної моделі адміністративноївідповідальності

4.1. Принципи реалізації нормативної моделі адміністративноївідповідальності

4.2. Процесуальні засади адміністративної відповідальності

4.3.Органи місцевого самоврядування та суди як органиадміністративної юрисдикції

Висновки до розділу 4

ВИСНОВКИ

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

ДОДАТОК

ВСТУП

Актуальність теми дослідження. Зміни, які відбулися в Україні в останні роки, суттєво вплинули на розвиток права і викликали необхідність оновлення фундаментальних правових інститутів. Проблеми, пов’язані зі становленням держави в умовах практичної відсутності досвіду, необхідного для налагодження ефективного державного управління, радикальною зміною ідеологічних установок, проголошенням курсу на перехід до ринкової економіки, викликали активізацію нормотворчої діяльності. В той самий час, створення абсолютно нової правової бази не може бути одномоментним і в багатьох сферах суспільних відносин тривалий час доводиться користуватися старими нормативно — правовими актами, пристосовуючи їх до нових умов.

Однак така ситуація не може тривати довго. На певному етапі суспільного розвитку необхідним стає переосмислення концептуальних засад побудови тих чи інших правових інститутів з урахуванням вимог сьогодення, приведення їх у відповідність з нагальними потребами суспільства.

Не є виключенням й інститут адміністративної відповідальності. З одного боку, розвиток цього інституту досі відбувається на засадах, закладених ще за радянських часів з урахуванням відповідної ідеології, а з іншого – спостерігається його розповсюдження на відносини, яких не існувало і не могло існувати в той час. В основному це обумовлюється трансформацією механізмів державного регулювання економіки та зміною розуміння характеру відносин між людиною і державою.

Фактично існує невідповідність між концептуальними засадами, на яких побудовано інститут адміністративної відповідальності, і потребами в ефективних засобах державного примусу, здатних функціонувати в сучасних умовах. Підтвердженням цього є статистичні дані, згідно з якими щороку до адміністративної відповідальності притягується більше 20% дорослого населення країни, а з урахуванням підвищеної латентності підстав адміністративної відповідальності, цифра є значно вищою. Це означає, що адміністративна відповідальність своїх функцій повною мірою не виконує.

Оскільки потреба в ефективних засобах державного примусу, у тому числі й адміністративного, є об’єктивною, найбільш ефективним шляхом подолання згаданої невідповідності є розробка нових концептуальних засад адміністративної відповідальності і на їх основі побудова відповідної нормативної моделі, яка найбільшою мірою відповідала б сучасному стану розвитку суспільних відносин. З урахуванням досвіду функціонування інституту адміністративної відповідальності в минулому та сучасних досягнень правової науки і перспектив розвитку суспільства необхідно таким чином удосконалити цей інститут, щоб у процесі його практичної реалізації були досягнуті результати, яких вимагає суспільство і держава.

Адміністративна відповідальність, точніше її концептуальні засади і найбільш суттєві характеристики нормативної конструкції, має давню історію. Переживши безліч трансформацій, обумовлених особливостями функціонування в умовах існування різних форм державної організації суспільства, адміністративна відповідальність дійшла й до нашого часу. Але сучасні реалії української держави, прагнення долучитись до загальноєвропейських цінностей вимагають переосмислення місця цього інституту в системі вітчизняного права, переходу від поглядів на нього як на репресивно–фіскальний інструмент держави, до розуміння його як засобу забезпечення правопорядку у тих сферах суспільних відносин, де об’єктивно необхідним є державне регулювання і державне управління, засобу забезпечення, перш за все, прав і свобод людини і громадянина.

Отже, дослідження теми, присвяченої з’ясуванню об’єктивних потреб українського суспільства в інституті адміністративній відповідальності, визначенню його концептуальних засад і на цій основі удосконалення, відповідно до принципів демократичної, правової держави, механізму практичної реалізації інституту адміністративної відповідальності є актуальним і своєчасним.

Теоретичну базу дисертаційного дослідження склали наукові праці відомих теоретиків права, зокрема таких, як С.С. Алексєєв, С.Н. Братусь, Д.А. Керімов, М.І. Козюбра, В.В. Лазарев, О.Е. Лейст, Н.С. Малеїн, В.М. Манохін, М.Н. Марченко, В.С. Нерсесянц, І.С. Самощенко, Ю.В. Тихонравов та інших; вітчизняних учених – адміністративістів В.Б.Авер’янова, О.Ф.Андрійко, О.М. Бандурки, Ю.П. Битяка, Г.П. Бондаренка, А.С. Васильєва, І.П. Голосніченка, С.Т. Гончарука, Є.В. Додіна, Р.А. Калюжного, С.В. Ківалова, А.П. Клюшниченка, Л.В. Коваля, Т.О. Коломоєць, В.К. Колпакова, А.Т. Комзюка, Є.Б. Кубка, О.В. Кузьменко, І.В. Март’янова, В.М.Марчука, В.Л. Наумова, В.Ф. Опришка, О.І. Остапенка, І.М. Пахомова, А.О. Селіванова, В.С. Стефанюка, М.М. Тищенка, В.В. Цвєткова, Н.В. Хорощак, Ю.С. Шемшученка, В.К. Шкарупи, М.К. Якимчука, О.М. Якуби, Х.П. Ярмаки та багатьох інших.

Важливе значення для дисертаційного дослідження мали наукові праці російських вчених: А.Б. Агапова, О.П. Альохіна, З.А. Астемірова, Г.В. Атаманчука, Б.Т. Базилєва, Д.М. Бахраха, К.С.Бєльського, І.О. Галагана, Ю.М. Козлова, Б.М. Лазарева, О.Є. Луньова, В.Б. Росинського, В.Д. Сорокіна, Ю.М. Старилова, Ю.О. Тихомирова, Д.М. Овсянка, А.П. Шергіна, М.Д. Шиндяпіної, В.С. Четверикова.

Окремі положення дисертаційного дослідження спираються на погляди відомих учених дорадянських часів, зокрема таких, як О.Ф. Євтихієв, Н.С. Таганцев, В.Ф. Тарановський, І.Т. Тарасов, Є.Н. Трубецькой.

Крім вітчизняних та російських наукових праць, теоретичну базу дослідження також складають праці зарубіжних науковців, у тому числі: П. Лейленда, Лона Л. Фуллера, Р. Циппеліуса та деяких інших.

Емпіричною базою дослідження є статистичні дані Верховного Суду України, державні статистичні звіти про розгляд справ про адміністративні правопорушення та осіб, які притягнуті до адміністративної відповідальності,статистичнідані Держкомстату України, практика розгляду справ про адміністративні правопорушення в різних органах адміністративної юрисдикції.

Нормативно-правову основу дослідження склали акти конституційного, адміністративного, кримінального, цивільного, кримінально-процесуального та цивільно-процесуального законодавства.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження здійснювалося в рамках планових тем відділу проблем державного управління та адміністративного права Інституту держави і права ім. В.М.Корецького НАН України “Розвиток адміністративно-правових засад реформування державного управління (адміністративної реформи) в Україні” (номер державної реєстрації 0102U001602), “Теоретичні і практичні проблеми розвитку організаційно-правового механізму реалізації виконавчої влади в Україні” (номер державної реєстрації 0104U007588), “Розвиток демократичних засад державного управління в Україні: проблеми адміністративно-правового забезпечення” (номер державної реєстрації 0106U008728).

Мета і завдання дослідження.Метою дисертаційного дослідження є обґрунтування концептуальних засад трансформації існуючого інституту адміністративної відповідальності відповідно до вимог, що обумовлюються його призначенням та об’єктивними потребами адаптації цього інституту до сучасних економічних і суспільно — політичних умов, а також визначення принципів, на основі яких має будуватись нормативна модель адміністративної відповідальності та відповідна практика правореалізації.

Для досягнення поставленої мети вирішуються такі завдання:

проаналізувати існуючи підходи до визначення поняття та змісту інституту адміністративної відповідальності, а також сформувати власну позицію стосовно його розуміння;

сформулювати вимоги до структури нормативної моделі адміністративної відповідальності та змісту її елементів;

визначити місце адміністративної відповідальності у системі юридичної відповідальності на основі виділення її найбільш суттєвих ознак і порівняння з іншими видами юридичної відповідальності;

визначити характеристики інституту адміністративної відповідальності як складової галузі адміністративного права, а також співвідношення адміністративної відповідальності з формами реалізації виконавчої влади;

сформулювати та розкрити основні принципи побудови нормативної моделі адміністративної відповідальності та основні принципи реалізації нормативної моделі адміністративної відповідальності, а також запропонувати способи формалізації цих принципів;

визначити способи реалізації принципу верховенства права при формуванні нормативної моделі адміністративної відповідальності;

виявити особливості нормативної моделі адміністративної відповідальності у зв’язку з необхідністю включення до неї норм, що визначають адміністративну відповідальність юридичних осіб;

проаналізувати досвід систематизації законодавства про адміністративну відповідальність в Україні та зарубіжних країнах і сформулювати концептуальні засади формалізації нормативної моделі адміністративної відповідальності з урахуванням історичного досвіду та досвіду інших країн;

обґрунтувати висновки та рекомендації щодо удосконалення чинного законодавства про адміністративну відповідальність.

Об’єктом дослідженняє система юридичної відповідальності, у межах якої функціонує адміністративна відповідальність як сфера суспільних відносин, врегульованих адміністративно-деліктними нормами.

Предметом дослідженняє сутність і зміст інституту адміністративної відповідальності, його нормативна основа та практика реалізації відповідних правових норм.

Методи дослідження.Обґрунтованість та достовірність наукових результатів забезпечувалися використанням філософських, загальнонаукових, спеціально-наукових та конкретно-наукових методів пізнання, зокрема таких, як діалектичний метод, системний, структурно-функціональний, формально-логічний та інші методи.

З позицій діалектичного методу інститут адміністративної відповідальності розглядався в його розвитку від виникнення до сучасного стану.

Системний метод був використаний, зокрема, для дослідження адміністративно-деліктних відносин, виявлення зв’язків між складовими цих відносин, а також при визначенні місця інституту адміністративної відповідальності у структурі системи права.

Для висвітлення сучасних концепцій адміністративної відповідальності використовувався метод функціонального аналізу, для визначення місця адміністративної відповідальності у системі юридичної відповідальності використано метод емпіричної типології, а для визначення місця нормативної моделі адміністративної відповідальності у системі права – метод теоретичної типології.

В основу визначення принципів побудови нормативної моделі адміністративної відповідальності були покладені наукові методи оцінки істинності результатів досліджень, зокрема була використана когерентна теорія істини.

Для формулювання принципів побудови нормативної моделі адміністративної відповідальності використовувалися методи аналізу і синтезу.

З метою визначення принципів реалізації зазначеної нормативної моделі використано відносно нові для правових досліджень синергетичні підходи.

Для виявлення в існуючій нормативній моделі адміністративної відповідальності тих елементів, які потребують приведення у відповідність із зазначеними принципами, широко використовувався формально-логічний метод.

Знайшли своє використання й такі методи, як історичний і метод порівняльного правознавства. Історичний метод використовувався при дослідженні точок зору на зміст адміністративної відповідальності в різні періоди вітчизняної історії, а також при вивченні джерел інституту адміністративної відповідальності, що існували в минулому.

Метод порівняльного правознавства застосовувався при вивченні зарубіжного досвіду систематизації законодавства про адміністративну відповідальність та регулювання способів визначення розміру адміністративних стягнень.

Наукова новизна одержаних результатівполягає у тому, що вперше у вітчизняній науці адміністративного права здійснено комплексне дослідження концептуальних засад нормативного регулювання адміністративної відповідальності та практики її реалізації. В ході дисертаційного дослідження сформульовано низку нових теоретичних висновків та практичних узагальнень і пропозицій, зокрема:

розкрито авторське розуміння адміністративної відповідальності як механізму реалізації в адміністративному порядку санкції правової норми, яка має форму стягнення. У даному розумінні поєднується і застосування стягнень, і обов’язок зазнати обмежень внаслідок застосування стягнення та реалізацію цього обов’язку, і відповідні правовідносини, і вияв примусового методу держави та реакція на правопорушення; Власне інститут адміністративної відповідальності представляє собою нормативну модель механізму реалізації в адміністративному порядку санкцій правових норм, які мають форму стягнень;

обґрунтовано, що відносини адміністративної відповідальності є складовою більш широкого кола правовідносин, які можна назвати адміністративно-деліктними відносинами, у межах яких можна виділити відносини об’єктивної адміністративної відповідальності і відносини суб’єктивної адміністративної відповідальності; зміст відносин об’єктивної адміністративної відповідальності полягає у застосуванні уповноваженим суб’єктом адміністративного стягнення до особи, що вчинила адміністративне правопорушення, а зміст відносин суб’єктивної адміністративної відповідальності – у реалізації обов’язку особи, винної у вчиненні адміністративного правопорушення зазнати певних обмежень внаслідок застосування до неї адміністративного стягнення;

обґрунтовано положення про те, що інститут адміністративної відповідальності за своїми ознаками є функціональним інститутом адміністративного права і, крім того, що адміністративну відповідальність можна вважати однією із форм реалізації виконавчої влади;

обґрунтовано положення про те, що основу інституту адміністративної відповідальності складає його нормативна конструкція, яка розуміється як сукупність правових норм, що описують адміністративну відповідальність безвідносно до конкретних складів її підстав і яка може бути використана як основа для адміністративно–деліктного регулювання багатьох видів суспільних відносин. Решта норм інституту адміністративної відповідальності описує конкретні склади її підстав;

розкрито зміст принципів побудови нормативної моделі адміністративної відповідальності, а саме: реалізовуваності реакції; адекватності реакції; об’єктивності оцінки; об’єктивності істини; достовірності джерел; компетентності суб’єкта ініціювання реакції; необхідності підстав ініціювання реакції; достатності підстав об’єктивної оцінки; подолання неочевидності; страхування об’єктивності; формалізації відхилення; пропорційності рівня нормативної деталізації відхилення і точності визначення меж можливої реакції; відповідності об’єкта реакції адресату норми; належної спрямованості реакції; дієвості реакції; конкретності ознак об’єктивної сторони; об’єктивної обумовленості діяння волею відповідного суб’єкта і адекватного відображення цього діяння у його свідомості; конкретизації реакції;

визначено окремі принципи реалізації нормативної моделі адміністративної відповідальності, зокрема такі, як: принцип реординації; принцип адекватності та абсолютної реалізації стягнення; принцип забезпечення гарантій виявлення підстав адміністративної відповідальності (правопорушень), а також запропоновано способи їх реалізації;

розкрито способи реалізації принципу верховенства права в процесі побудови нормативної моделі адміністративної відповідальності, зокрема запропоновано шляхи удосконалення принципу відповідальності за вину, а також визначено принцип обмеження формальності підстав адміністративної відповідальності;

доведено, що процесуальну основу адміністративної відповідальності становить адміністративний (тобто позасудовий) порядок провадження у справах про адміністративні правопорушення, який базується на принципах деліктного процесу розшукового типу, а також те, що це обумовлено способомреалізації принципу подолання неочевидності зв’язку між суб’єктом та об’єктивною стороною правопорушення;

середпроваджень щодо притягнення до адміністративної відповідальності юридичних осіб, виділено та проаналізовано такі їх види, як автономне провадження та об’єднане провадження, а також адміністративне провадження та квазісудове провадження; автономне провадження характеризується тим, що в ньому можна виділити всі стадії, традиційно притаманні провадженню у справах про адміністративні правопорушення; об’єднане провадження характерне тим, що в ньому, як правило, стадія адміністративного розслідування об’єднується з контрольним провадженням; квазісудовому провадженню, на відміну від адміністративного властиві окремі риси провадження щодо здійснення правосуддя судами у цивільних та господарських спорах;

доведено, що адміністративним правопорушенням притаманна протиправність двох видів: об’єктивна (протиправність у даному випадку означає, що діяння полягає в порушенні приписів правових норм, за що і встановлена юридична відповідальність) і суб’єктивна (полягає в забороні вчинення певних діянь шляхом встановлення за них юридичної відповідальності), а також обґрунтовано те, що відповідно до цих видів протиправності існує два способи побудови складів адміністративних правопорушень: деліктне регулювання і бланкетне регулювання;

для подолання об’єктивного ставлення у вину та урахування формальності складів адміністративних правопорушень, запропоновано розширити існуючий перелік форм вини для адміністративних правопорушень за рахунок введення таких її форм, як намір та необачність;

обгрунтовано необхідність забезпечення відповідності адміністративних стягнень у вигляді штрафу рівню фактичних доходів правопорушника та встановлення таких розмірів штрафів, щоб інтерес в уникненні адміністративної відповідальності переважав інтерес у вчиненні адміністративного правопорушення і, таким чином, утримував би особу від його вчинення;

з огляду на обмеженість підстав застосування конфіскації, в арсеналі адміністративних стягнень, що накладаються на фізичних осіб, а також санкцій, що застосовуються до юридичних осіб запропоновано передбачити такі, яки б на законних підставах давали б можливість примусово вилучати певне майно без встановлення обов’язкових вимог щодо визначення права власності на це майно (“безкомпенсаційне вилучення”);

запропоновано підхід, згідно з яким адміністративне стягнення у вигляді позбавлення будь-якого суб’єктивного права, отримання якого підтверджується відповідним документом, має відбуватися через скасування цього документа. Крім того, якщо відбувається позбавлення спеціального права, то його відновлення має здійснюватись у повній відповідності до передбаченої законом процедури первинного набуття цього права.

Практичне значення одержаних результатівполягає в тому, що вони, по-перше, дають можливість, спираючись на використані в роботі методологічні підходи, оцінити ефективність не тільки адміністративної, але й інших видів юридичної відповідальності, виявити недоліки у відповідному правовому регулюванні та усунути їх; по-друге, результати дослідження мають методологічне значення для нормотворчої діяльності у сфері юридичної відповідальності; по-третє, одержані результати дозволяють по-новому подивитись на функціональне призначення адміністративної відповідальності, розширити та використати її можливості для забезпечення правопорядку в різних сферах суспільних відносин, в тому числі перетворити адміністративну відповідальність на ефективний інструмент захисту прав і свобод людини і громадянина; по-четверте, ці результати можуть бути використані для удосконалення чинного законодавства про адміністративну відповідальність, а також у процесі систематизації законодавства про адміністративну відповідальність, зокрема, для розробки відповідного Кодексу. Крім того, отримані результати можуть бути використані для викладання навчальних дисциплін “Адміністративне право”, “Адміністративна відповідальність”, “Теорія держави і права”. Результати дисертаційного дослідження були використані при розробці проектів законів про внесення змін та доповнень до Кодексу України про адміністративні правопорушення, а також в процесі роботи у складі робочої групи по реформуванню законодавства про адміністративну відповідальність при Центрі політико-правових реформ.

Особистий внесок здобувача. Дисертаційне дослідженняє самостійною науковою роботою. Основні теоретичні положення та розробки, яки характеризують наукову новизну дослідження, теоретичне і практичне значення його результатів, одержані дисертантом особисто. Із 26 публікацій у фахових виданнях дві підготовлені у співавторстві:

1. Авер¢янов В.Б., Лук¢янець Д.М., Хорощак Н.В. Актуальні питання правового регулювання адміністративної відповідальності // Часопис Київського університету права. – №1. – 2003. – С. 19–23. Не менше третини обсягу статті є науковим доробком здобувача, який полягає в критичному аналізі недоліків проекту Кодексу України про адміністративні проступки стосовно підстав адміністративної відповідальності, визначення поняття адміністративної відповідальності, а також у пропозиціях щодо удосконалення відповідних норм.

2. Авер¢янов В.Б., Лук¢янець Д.М., Хорощак Н.В. Чи можливе реформування інституту адміністративної відповідальності на концептуальних засадах проекту нового КпАП // Адвокат. – №1. – 2003. – С. 3–8. Не менше третини обсягу статті є науковим доробком здобувача, який полягає в критичному аналізі недоліків проекту Кодексу України про адміністративні проступки щодо способу формування Особливої частини Кодексу та викладенні власного бачення на вирішення цієї проблеми, обґрунтуванні субсидіарного характеру адміністративно–юрисдикційних повноважень судів, а також у пропозиціях щодо удосконалення відповідних норм.

Апробація результатів дослідження. Основні результати дисертаційного дослідження оприлюднені та обговорювались на наукових конференціях, круглих столах, семінарах, зокрема на Міжнародній науково-практичній конференції «Актуальні проблеми формування правової держави в Україні (до 50–ї річниці Конвенції про захист прав людини та основних свобод)» (м. Харків, 2000 р.; тези опубліковано); науково-теоретичній конференції „Методологічні проблеми юридичної науки” (м. Харків, грудень 2002 р.; тези опубліковано); науково-практичній конференції “Адміністративна реформа в Україні: шляхи до європейської інтеграції “ (м. Київ, 14–15 лютого 2003 р.; тези опубліковано); IIIНаціональній науково–теоретичній конференції “Українське адміністративне право: стан і перспективи реформування” (м. Одеса, 23–24 травня 2003 р.; тези опубліковано); Міжнародній науковій конференції „Формування правової системи України на сучасному етапі” (м. Дніпропетровськ, 21–22 квітня 2005 р.; тези опубліковано); IVНаціональній науково-теоретичній конференції “Українське адміністративне право: сучасний стан і перспективи реформування” (м. Сімферополь, Ялта, 20–22 травня 2005 р.; тези опубліковано) Міжнародній науково-практичній конференції «Верховенство права: питання теорії та практики» (м. Київ, 5–6 грудня 2005 р.; тези опубліковано); Міжнародній науково-практичній конференції «Проблеми систематизації законодавства України про адміністративні правопорушення» (м. Сімферополь, 7–8 грудня 2006 р.; тези опубліковано); науково-методологічному семінарі “Стан та перспективи розвитку адміністративного права: законодавство, наука, освіта” (м. Львів, 12–13 жовтня 2001 р.); науково–теоретичному семінарі «Юриспруденція ХХІ сторіччя: горизонти розвитку» (м. Київ, 4–5 січня 2006 р.); круглому столі «Шляхи і способи кодифікації адміністративно-деліктного законодавства в Україні» (м. Київ, 31 травня 2006 р.).

Публікації. Основні результати дисертаційного дослідженняопублікованів одній індивідуальній монографії, двох колективних, а також у 27 наукових статтях, 26 з яких опубліковані у наукових фахових виданнях, перелік яких затверджено ВАК України.

Структура та обсяг дисертації.Структура дисертації обумовлена метою та завданнями дослідження. Робота складається із вступу, чотирьох розділів в яких об’єднано чотирнадцять підрозділів, висновків, списку використаних джерел (351найменування на 30сторінках) та одного додатку. Загальний обсяг дисертації становить 410сторінок, з них основного тексту – 374сторінки.

РОЗДІЛ 1

ІНСТИТУТ АДМІНІСТРАТИВНОЇ ВІДПОВІДАЛЬНОСТІ: ЗАГАЛЬНОТЕОРЕТИЧНА ХАРАКТЕРИСТИКА

1.1. Теоретичні аспекти визначення поняття і змісту інституту адміністративної відповідальності

Потреби у реформуванні окремих правових інститутів обумовлюють необхідність пошуку їх концептуальних джерел, тобто таких, які можуть дати чітке уявлення про те, яким має бути той чи інший інститут права, на яких концептуальних засадах він має будуватись, які принципи мають бути покладені в його основу. Ця необхідність виникла й у зв’язку із потребою реформування інституту адміністративної відповідальності.

Ключовою категорією даного інституту є власне адміністративна відповідальність і в науці адміністративного права склалося декілька точок зору на визначення поняття і зміст адміністративної відповідальності. Так, М.С. Студенікіна відмічає, що: “Під адміністративною відповідальністю найчастіше розуміється застосування … частини заходів адміністративного примусу, а саме – адміністративних стягнень” [1, c. 88]. На думку І.О. Галагана : ”Під адміністративною відповідальністю слід розуміти застосування у встановленому порядку уповноваженими на це органами і службовими особами адміністративних стягнень, сформульованих у санкціях адміністративно-правових норм, до винних у вчиненні адміністративних проступків, що містять державний і громадський осуд, засудження їх особи і протиправного діяння, що виявляється у негативних для них наслідках, які вони зобов’язані виконати, і переслідують цілі їх покарання, виправлення і перевиховання, а також охорони суспільних відносин у сфері радянського державного управління” [2, c. 41]. Г.П. Бондаренко вважає, що: “Адміністративна відповідальність – це форма реагування держави на правопорушення, яке виявляється в застосуванні повноважними державними органами, службовими особами, громадськістю до винної особи адміністративних санкцій у межах і порядку, встановлених законодавством; це обов’язок правопорушника звітуватись за свою протиправну поведінку і перетерплювати за неї несприятливі наслідки, що передбачені санкцією правової норми” [3, c. 84]. С.Т. Гончарук відмічає, що: “адміністративна відповідальність, як різновид правової відповідальності, — це специфічна форма негативного реагування з боку держави в особі її компетентних органів на відповідну категорію протиправних проявів (передусім адміністративних проступків), згідно з якою особи, що скоїли ці правопорушення, повинні дати відповідь перед повноважними державними органами за свої неправомірні дії і понести за це адміністративні стягнення в установленому законом порядку” [4, c. 19].

На думку Л.Л. Попова, адміністративна відповідальність – це реалізація адміністративно-правових санкцій, застосування уповноваженим органом або посадовою особою адміністративних стягнень до громадян та юридичних осіб, що вчинили правопорушення [5, c. 335–336]. І.П. Голосніченко вважає, що адміністративна відповідальність – це різновид юридичної відповідальності, що являє собою сукупність адміністративних правовідносин, які виникають у зв’язку із застосуванням уповноваженими органами (посадовими особами)до осіб, що вчинили адміністративний проступок, передбачених нормами адміністративного права особливих санкцій – адміністративних стягнень [6, c. 430–432]. Є.В. Додін висловлює погляд, згідно з яким адміністративна відповідальність – це визначення повноважними державними органами через застосування адміністративно-примусових заходів обмежень майнових, а також особистих благ і інтересів за здійснення адміністративних правопорушень [7, c. 265–274]. Власну дефініцію адміністративної відповідальності пропонує В.К. Колпаков, який вважає, що адміністративна відповідальність – це примусове, з додержанням встановленої процедури застосування правомочним суб’єктом передбачених законодавством за вчинення адміністративного проступку заходів впливу, які виконані правопорушником [8, c. 290].

А.Б.Агапов пропонує таке визначення: “Адміністративна відповідальність є різновидом правової відповідальності, суб’єктами якої є Російська Федерація, її регіони, уповноважені ними юридичні особи – органи виконавчої і законодавчої влади, суди наділені повноваженнями у сфері адміністративного правосуддя, посадові особи вказаних органів, а також фізичні особи” [9, c. 85–86].

Усі згадані підходи нагадують спробу описати ціле по його окремих проявах, але при цьому не складається чіткого уявлення про саме ціле. Водночас необхідно з’ясувати, які підходи дадуть можливість сформувати найбільш повне уявлення про адміністративну відповідальність, дати їй вичерпну характеристику або, що може виступати концептуальними джерелами інституту адміністративної відповідальності.

За відправну точку візьмемо аксіоматичне положення про те, що адміністративна відповідальність є явищем суто правовим, породженим правовим регулюванням відповідних відносин. Але перед тим, як приступити до аналізу функціонування відповідного механізму правового регулювання, варто звернути увагу на зв’язки між елементами цього механізму.

Так, С.С. Алексєєв стверджує, що як і поняття правового регулювання, поняття його механізму в межах правознавства представляє собою важливу теоретичну категорію. Воно дозволяє не тільки зібрати разом всі явища правової дійсності, пов’язані із вирішенням життєвих ситуацій (норми, правовідносини, юридичні факти тощо) і окреслити їх як цілісне, але й уявити їх у працюючому, системно-впливаючому вигляді. А звідси – висвітлити специфічні функції, які виконують ті чи інші юридичні явища у правовій системі; показати їх зв’язок між собою, їх взаємодію. Головне ж – це те, що тут перед нами один із найважливіших проявів логіки права. Саме тому, що позитивне право представляє собою область належного і водночас можливого, “заряджених” необхідністю їх реального перетворення у життя, вибудовується послідовний ланцюг правових засобів, покликаних крок за кроком, неухильно здійснити такого роду необхідність. Цей ланцюг, початковою ланкою якого є юридичні норми, цілком закономірно в силу самої логіки права завершується актами реалізації, коли можливості (суб’єктивні права) і обов’язки, виражені у позитивному праві, стають фактами реального життя, “вирішують” дану життєву ситуацію [10, c. 364].

На думку С.С. Алексєєва, за логікою права механізм правового регулювання працює за схемою: норма права – правовідносини – акт реалізації. Але якщо подивитись на цю схему з практичного погляду, то дія механізму правового регулювання буде проявлятись дещо по-іншому. Дійсно, первинним елементом механізму є норма права, але завдяки чому норма права перетворюється на правовідносини? Скоріше за все, для переводу норми права у правовідносини необхідним є акт реалізації, адже сама по-собі норма правовідносинами не становиться і для переводу абстрактної моделі у реальну поведінку необхідно здійснити акт реалізації норми.

Наприклад, відповідно до Закону України “Про звернення громадян” кожний громадянин має право звернутись до органів влади зі скаргою, заявою або пропозицією. У кожного громадянина, незалежно від того хоче він чи не хоче звертатись до якогось органу, це право існує в силу закону. У свою чергу у відповідних державних органів існує обов’язок розглянути звернення. При цьому і згадане право і згаданий обов’язок є абстрактними. Про наявність правовідносин у даному випадку ми сказати не можемо, адже ці відносини не мають фактичного змісту – існує тільки їх абстрактна модель.

Але, якщо громадянин подає у відповідний орган заяву по надання йому, наприклад, житлової субсидії, у цього органу з’являється вже конкретний обов’язок розглянути саме цю заяву. Відносини стали конкретними, наповнились реальним змістом. Але такими вони стали тому, що відбувся акт реалізації норми права громадянином – він використав надане цією нормою суб’єктивне право. Другий етап розвитку цих відносин відбудеться тільки тоді, коли зазначений державний орган здійснить відповідний акт реалізації норми – виконання обов’язку и розгляне цю заяву.

Саме в акті реалізації норми закладене вольове начало правовідносин. Норми права перетворюються на реальні правовідносини тільки завдяки волі носіїв суб’єктивних прав і юридичних обов’язків. Акт реалізації в багатьох випадках і є тим юридичним фактом, який породжує правовідносини, хоча його часто включають безпосередньо до структури правовідносин. Більш того, наявність здатності і можливості своїми діями вчиняти акти реалізації норм права, що відомо нам під назвою “дієздатність” обумовлює можливість суб’єкта бути учасником правовідносин. Якщо б правовідносини виникали б одразу із норм права, тоді б втрачала сенс і дієздатність як елемент правосуб’єктності.

Таким чином, можна припустити, що механізм правового регулювання працює за схемою: норма права – акт реалізації норми права – правовідносини. А, якщо бути більш точним, то у даному випадку треба вести мову про акт реалізації диспозиції правової норми, оскільки правовідносини виникають саме із цього.

З іншого боку, у структурі норм, що зобов’язують або забороняють і які домінують у правовому регулюванні, майже завжди існує санкція, тобто елемент, в якому вказується на наслідки невиконання (недотримання) диспозиції норми.

У випадку невиконання (недотримання) диспозиції норми, механізм правового регулювання працює дещо іншим чином і відбувається це за схемою: норма права – акт порушення диспозиції норми права – акт реалізації санкції норми права – правовідносини примусу – акт реалізації диспозиції норми права – правовідносини. Тобто, починає реалізовуватись не диспозиція, а санкція норми.

На відміну від акту реалізації диспозиції правової норми, акт реалізації її санкції сам по собі являє собою досить складне явище і повинен існувати відповідний механізм реалізації, який переводить припис санкції у реальні правовідносини.

Для виникнення правовідносин в процесі реалізації санкції необхідно вирішити принаймні такі завдання: по-перше — визначити коло суб’єктів відносин, зафіксувати об’єкт відносин та зробити абсолютно визначеним зміст того заходу примусу, що міститься в санкції норми; по-друге – безпосередньо реалізувати зміст примусового заходу. Відповідно до цього механізм реалізації санкції складається із двох елементів, а саме акту застосування примусового заходу, що міститься в санкції та акту безпосереднього виконання цього заходу.

Акт застосування примусового заходу також являє собою складну конструкцію, побудова якої визначається порядком застосування, яких існує досить небагато – судочинство, адміністративний та дисциплінарний. У даному випадку має місце так звана “процесуальна форма відповідальності”. При цьому в науці процесуальна форма відповідальності часто досліджується окремо і яскравим прикладом цього є відокремлення кримінального права і кримінального процесу. На думку О.Е. Лейста, сталий термін “процесуальна форма відповідальності”, а також галузева відокремленість матеріально-правових і процесуальних норм, що регулюють найбільш розвинуті види відповідальності, певним чином зорієнтовані на їх роздільне дослідження. В результаті сутність (зміст) відповідальності часто цілком зводиться до її матеріально-правової підстави.

Виведення процесуальних норм і відносин за межі відповідальності викликає низку заперечень. По-перше, зведення відповідальності до реалізації лише матеріально-правових норм залишає поза полем зору великі правові інститути , що містять гарантії досягнення об’єктивної істини у справі, права особи, що звинувачується у правопорушенні, обґрунтованість застосування заходів припинення (забезпечення), правові способи усунення можливих помилок при застосуванні державного примусу. По-друге, погляд на процес як на щось зовнішнє по відношенню до відповідальності залишає поза полем зору дослідників механізм здійснення відповідальності, норми, що визначають “технологію примусу” від яких залежить реалізація та невідворотність юридичної відповідальності [12, c. 644].

Отже, виходячи із структури механізму правового регулювання, можна стверджувати, що адміністративна відповідальність існує і як нормативна модель, і як відповідні цій моделі правовідносини, а відтак до неї відносяться й акти реалізації, завдяки яким норми перетворюються на правовідносини. З іншого боку, акт реалізації санкції правової норми в адміністративному порядку здійснюється за допомогою власного механізму, якій за своїм елементним складом повністю співпадає з механізмом правового регулювання адміністративної відповідальності. Єдиним винятком при цьому можна вважати те, що реалізується не вся норма, а лише її допоміжна частина — санкція. Це дає можливість стверджувати, що в цілому, адміністративна відповідальність – це механізм реалізації в адміністративному порядку санкції правової норми, яка має форму стягнення.

Вказівка на реалізацію санкції правової норми, що має форму стягнення необхідна для того, щоб відмежувати адміністративну відповідальність від заходів, в першу чергу, адміністративного припинення, адже вказівки на такі заходи також можуть міститися у санкціях відповідних норм.

Таке розуміння адміністративної відповідальності дає можливість зв’язати в логічну систему майже всі прояви адміністративної відповідальності і чітко визначити межі адміністративної відповідальності. Зміст відносин адміністративної відповідальності послідовно проявляється спочатку як реалізація обов’язку органу адміністративної юрисдикції щодо застосування стягнення до особи, що вчинила правопорушення, а потім як реалізація обов’язку цієї особи зазнати обмежень відповідно до змісту стягнення. Водночас, оскільки застосування стягнення здійснюється органом адміністративної юрисдикції, який є державним органом, то в силу ч.2 статті 19 Конституції України, процедура застосування стягнення має бути врегульована законом. Іншими словами, відносини власне адміністративної відповідальності обростають додатковими відносинами без яких вони існувати не можуть. Відповідно до цього, до відносин адміністративної відповідальності в широкому розумінні мають бути включені відносини, що опосередковують як застосування стягнення, так і його виконання. Іншими словами, відносини адміністративної відповідальності є складовою більш широкого кола правовідносин, які можна назвати адміністративно-деліктними відносинами.

Розглянемо більш уважно відносини адміністративної відповідальності в системі адміністративно-деліктних відносин. Численні спроби піддати системно — структурному аналізу адміністративну відповідальність, як правило стикаються з проблемою визначення елементів, які утворюють відповідну систему. Так, досить поширеним є погляд стосовно структури адміністративної відповідальності висловлений російським вченим К.С. Бєльським [14, c. 16] і розвинутий окремими українськими дослідниками, зокрема Т.О. Коломоєць [15]. Цей погляд полягає у тому, що структурними елементами адміністративної відповідальності є:

звинувачення компетентним органом певної особи у вчиненні адміністративного правопорушення і пояснення цієї особи з приводу свого проступку;
негативна оцінка компетентним органом протиправного діяння;
застосування до винної особи адміністративного стягнення.

Зазначені структурні елементи нагадують стадії провадження у справах про адміністративні правопорушення, а точніше певні елементу змісту цих стадій, але для характеристики цих елементів обрані зовсім не основні їх ознаки.

Дійсно, у провадженні у справах про адміністративні правопорушення можна виділити елемент звинувачення, але йому обов’язково передує адміністративне розслідування в процесі якого встановлюються фактичні обставини справи, інакше незрозуміло, в чому ж буде звинувачуватись особа.

Іншим спірним моментом є твердження про те, що пояснення особи з приводу свого проступку є складовою одного із елементів адміністративної відповідальності. Але у ч.2 статті 256 Кодексу України про адміністративні правопорушення зазначено, що особа, яка вчинила правопорушення має право подати пояснення і зауваження щодо змісту протоколу, які додаються до протоколу. Крім того, у статті 63 Конституції України зафіксоване право особи відмовитись давати показання або пояснення щодо себе, членів сім’ї чи близьких родичів. Тобто пояснення – це право, а не обов’язок, а відтак його не можна використовувати для характеристики обов’язкового елементу адміністративної відповідальності.

Що стосується другого елементу, то слід звернути увагу на твердження Т.О. Коломоєць, яка зазначає, що другий елемент адміністративної відповідальності – негативна оцінка компетентним органом (органом адміністративної юрисдикції) протиправного діяння, ознаками якої є:

офіційний характер;
процесуальне оформлення;
негативний характер, оскільки, якщо оцінка буде іншою (неосудність правопорушника, малозначність діяння тощо), винна особа не підлягатиме адміністративній відповідальності [15, c. 66].

Як видно, жодного пояснення “негативності” оцінки немає, а офіційний характер і процесуальне оформлення характерні багатьом видам діяльності. Очевидно, тут мається на увазі здійснення юридичної кваліфікації протиправного діяння і визнання особи винною у вчиненні адміністративного правопорушення, але наскільки це можна вважати саме “негативною” оцінкою? Завданням провадження на відповідній стадії є встановлення того, чи є у діянні особи ознаки складу адміністративного правопорушення, чи винна вона у вчиненні цього правопорушення, чи мають місце обставини, що виключають, пом’якшують або обтяжують відповідальність. Закон жодним чином не вимагає “негативної” чи іншої емоційної, а не юридичної оцінки вчиненого діяння.

Інший підхід до виділення елементів структури адміністративної відповідальності певним чином пов’язаний з досить поширеними поглядами на те, що відповідальність виникає з моменту вчинення правопорушення. Такі погляди є характерними для теорії кримінального правовідношення. З цього приводу О.Е. Лейст зауважує, що всупереч розповсюдженому варіанту ідеї кримінального правовідношення, ми прагнемо довести, що злочинець не автоматично несе відповідальність, а має бути виявлений і притягнутий до неї; що обвинувачуваний не зобов’язаний, а вправі не відповідати, а захищатися від обвинувачення; не піддати себе покаранню, а добиватися істини у справі. Коли в результаті цього встановлюється, що він вчинив злочин, покарання застосовується законно і обгрунтовано, на підставі права, моральності, справедливості. Аналогічно здійснюється будь-яка штрафна відповідальність, що виникає не з моменту правопорушення (адміністративного або дисциплінарного проступку), а тільки з моменту офіціального обвинувачення особи в його вчиненні [12, c. 647].

На критикованій О.Е. Лейстом теорії, побудовано ціле вчення про стадії юридичної відповідальності. Зокрема, деякі прибічники цієї теорії стверджують, що юридична відповідальність проявляється в трьох стадіях. Перша стадія юридичної відповідальності починається з моменту вчинення правопорушення і триває до виявлення його компетентними органами держави або посадовими особами. Ця стадія називається “виникнення юридичної відповідальності”. Друга стадія починається з виявлення правопорушення і закінчується вступом в законну силу акту застосування права, що визнає факт правопорушення, вчиненого конкретною особою. Це стадія “конкретизації юридичної відповідальності”. Третя стадія – стадія реалізації юридичної відповідальності. Починається вона з моменту вступу правозастосовчого акту, що визнає факт вчинення правопорушення, в законну силу. Виконання покарання є закінченням стадії реалізації юридичної відповідальності [17, c. 44–48].

Відомо, що стадія є атрибутом певного процесу, тобто явища, яке полягає у послідовній зміні станів, розвитку чогось або сукупності послідовних дій для досягнення певного результату. Тобто, у даному випадку юридичну відповідальність необхідно розглядати як те, що певним чином розвивається, змінюється в часі. Але при цьому стверджується, що з моменту вчинення правопорушення і до його виявлення (тобто на перший стадії відповідальності – Прим. авт.) правовідношення відповідальності вже існує як ідеальний, формальний зв’язок між учасниками, як образ їх майбутніх дій [17, c. 44]. Нагадаємо, що ідеальне, це спосіб буття предмету відображеного у свідомості, а результатом процесу ідеалізації є абстрактний об’єкт, який не може бути даний у досвіді [18, c. 476]. Таким чином, цей уявний зв’язок не існує у реальності. Із цього випливає, що з моменту вчинення правопорушення і до його виявлення ніщо не розвивається і не може розвиватись, а загаданий зв’язок є абстрактним і не зрозуміло в чиїй свідомості він взагалі існує. Іншими словами автори цієї позиції заперечують самих себе.

Отже, не можна казати про структуру або стадії адміністративної відповідальності, адже ми встановили, що під цим словосполученням можна розуміти різні речі. Водночас можна вести мову про структуру відповідних правовідносин, або про структуру чи стадії провадження у справах про адміністративні правопорушення і абсолютно правомірним буде питання про місце адміністративної відповідальності у системі саме адміністративно-деліктних відносин.

Запроваджена Л.В. Ковалем концепція адміністративно-деліктного відношення будується на системі уявлень про подвійну природу юридичної відповідальності як обов’язку з одного боку, і покарання — з іншого. Це зробило можливим глибокий аналіз окремих сторін адміністративної відповідальності, причому всі її аспекти, що розглядаються в плані теорії правовідносин, тісно пов’язані між собою, що дало можливість розкрити суттєві сторони досліджуваного правового явища, по-новому підійти до постановки проблеми, визначенню предмета дослідження, побудові його концептуального каркасу, вивчити діалектичні зв’язки об’єктивного права з фактичними відносинами, які ним захищаються, дослідити поняття суб’єктивного права, суб’єкта і об’єкта деліктних правовідносин, співвідношення останнього з об’єктами проступку і правового регулювання тощо.

З позицій теорії правових відносин адміністративна відповідальність розглядається Л.В. Ковалем як система, що дозволяє більш чітко з’ясувати її місце в ряду інших правових явищ, проаналізувати природу окремих адміністративно-процесуальних інститутів і стадій провадження [19, c. 6].

Але теоретико-методологічні підходи у дослідженні адміністративно-деліктних відносин, розроблені Л.В. Ковалем, не знайшли свого подальшого розвитку і широкого використання. Крім того, стан інституту адміністративної відповідальності за час, що минув після опублікування робіт Л.В. Коваля, суттєво змінився. У 1984 році була проведена кодифікація законодавства про адміністративну відповідальність, результатом якої стало прийняття Кодексу про адміністративні правопорушення, але найбільші зміни відбулися протягом останніх п’ятнадцяти років, після набуття Україною незалежності. Розширилось коло суб’єктів відносин адміністративної відповідальності, сформувались нові її різновиди, такі як фінансова, екологічна та деякі інші, дещо змінились принципи і функції адміністративної відповідальності тощо. З урахуванням цього актуальності набули дослідження інституту адміністративної відповідальності на сучасному рівні з використанням всього методологічного арсеналу правової науки у тому числі і теорії правовідносин.

Увага до проблем адміністративно-деліктних відносин посилюється, з’являються цікаві дослідження теоретичного характеру [20], але й досі першим, серед завдань визначення структури та змісту адміністративно-деліктних відносин, постає завдання визначення їх меж. На думку Л.В. Коваля, адміністративно-деліктне відношення виникає з моменту вчинення адміністративного проступку, а відповідальність у вузькому розумінні, як застосування покарання, має місце лише з моменту визнання особи винною, її осуду [19, c. 20].

На нашу думку, межі правовідносин слід визначати, перш за все, за ознакою постійності їх суб’єктного складу, об’єкту та змісту, а зміна цих складових призводить до виникнення нового виду правовідносин. З огляду на це, необхідним є визначення початкового моменту виникнення адміністративно-деліктних відносин і у контексті цього завдання слід визначити: чи можна вважати правовідносинами власне адміністративний делікт (адміністративне правопорушення).

Як теорія права, так і галузеві юридичні науки як правило не розглядають різноманітні делікти як правовідносини. Найчастіше правовідносини визначаються або як врегульовані нормами права суспільні відносини, учасники яких мають суб’єктивні права і юридичні обов’язки, (причому за останні сто років позиції вчених з цього приводу майже не змінилися) [21, c. 152–159; 22, c. 452–468; 23, c. 179–193; 24, c. 3–26] або як зв’язок між суб’єктами, які мають суб’єктивні права і юридичні обов’язки [10, c. 66]. Але будь-який делікт також представляє собою суспільні відносини, хоча вони є суспільно-шкідливими і такими, що підлягають безумовному припиненню. Водночас, на нашу думку, є всі підстави стверджувати, що деліктам, у тому числі й адміністративним правопорушенням, притаманні майже всі ознаки правовідносин.

Відомо, що нормативні моделі адміністративних правопорушень описані головним чином в особливій частині КпАП. При цьому найбільш поширеною точкою зору є така: нормами особливої частини розділу ІІ КпАП регулюються охоронні відносини, зміст яких полягає у тому, що адресати зазначених норм дотримуються вимог КпАП і не вчинюють вказаних у них діянь і тим самим реалізують норми — заборони, що викладені у статтях особливої частини.

Якщо розцінювати зазначені норми як заборони, то це дійсно буде так. Але чи дійсно ці норми є тільки заборонами ? Можливі й інші погляди на зміст таких норм, а саме таки норми можна розглядати ще й як норми, що містять вказівку на правові наслідки діянь, описаних в їх диспозиціях. Іншими словами, якщо поведінка суб’єкта відповідає диспозиції норми особливої частини розділу ІІ КпАП, то настають наслідки, передбачені санкцією цієї норми. Така поведінка також має всі ознаки правовідносин, причому елементи структури таких правовідносин чітко кореспондують елементам складу адміністративного правопорушення.

Суб’єктами таких правовідносин є особа, що вчинює правопорушення, та особа, чиїм інтересам наноситься шкода цим діянням. Відповідно до КпАП суб’єктом адміністративного правопорушення може бути фізична осудна особа, яка досягла віку адміністративної відповідальності. Що ж стосується іншої сторони відносин адміністративного правопорушення то ним може бути як конкретна фізична особа, так і підприємство, установа, організація, інший колективний суб’єкт чи в цілому держава.

Об’єктом правовідносин у даному випадку виступають ті цінності, ті суспільні відносини на які посягає правопорушення, тобто об’єкт правовідносин збігається з об’єктом правопорушення.

Зміст правовідносин відображається в об’єктивній стороні адміністративного правопорушення, тобто у зовнішньому вираженні діяння. Зазвичай виділяють юридичний і фактичний зміст правовідносин, причому юридичним змістом вважаються суб’єктивні права та юридичні обов’язки їх суб’єктів, а фактичним –діяльність спрямована на реалізацію цих прав і обов’язків. Тобто юридичний зміст — це нормативна модель відносин, а фактичний зміст –реальне втілення цієї моделі. У відносинах адміністративного правопорушення також можна виділити їх нормативну модель, яка описана як об’єктивна сторона правопорушення у відповідній статті особливої частини розділу ІІ КпАП, а реальна поведінка особи, що відповідає цій нормативній моделі, буде складати фактичний зміст відносин адміністративного правопорушення.

Дійсно, у даному випадку зміст правовідносин дещо відрізняється від позитивних правовідносин. Головна відмінність полягає у тому, що у відносинах адміністративного правопорушення не реалізуються суб’єктивні права та юридичні обов’язки, а навпаки, вони порушуються, але порушуються саме у тому вигляді, в якому це передбачено нормами права. С.С. Алексеєв з цього приводу пише: “… загальні заборони (саме заборони !) безпосередньо не можуть породжувати юридичні наслідки: вони як такі не можуть бути критерієм неправомірної поведінки. У всіх без винятку випадках значення підстав для визначення неправомірності можуть мати тільки конкретні норми – або такі, що забороняють, або такі, що зобов’язують і такі, що управомочують, невиконання яких чи вихід за межі яких свідчить про правопорушення. І у відповідності з принципами законності, що вимагають відповідно до засад справедливості, конкретності і персонального характеру юридичної відповідальності, кожен випадок протиправної поведінки має бути пов’язаним з порушенням конкретної юридичної норми — заборонної, зобов’язувальної або управомочуючої “ [10, c. 361].

Суб’єктивна сторона правопорушення, у свою чергу, відповідає юридичному факту, який лежить в основі виникнення правовідносин. Найчастіше в якості юридичних фактів називають дії або події, але в нашому випадку слід виділити ту рушійну силу, яка обумовлює вчинення діяння, що складає зміст правовідносин. Такою рушійною силою виступає воля людини, тобто юридичним фактом виступає свідоме прагнення, бажання вчинити саме діяння або досягти певних його наслідків, що відображається в юридичній конструкції вини.

Таким чином, адміністративне правопорушення представляє собою врегульовані нормами права суспільні відносини, учасники яких мають суб’єктивні права і юридичні обов’язки, але на відміну від правовідносин ці права і обов’язки не реалізуються, а порушуються. Такі відносини логічно було б назвати деліктними правовідносинами, як антипод позитивних правовідносин, але виходячи із усталеного визначення правовідносин назвемо їх просто “деліктні відносини”.

Однак відносини адміністративного правопорушення не обов’язково викликають в майбутньому розвиток адміністративно-деліктних відносин взагалі і відносин адміністративної відповідальності зокрема. По-перше, вони мають бути виявлені, а по-друге, властивість бути підставою виникнення інших адміністративно-деліктних відносин зберігається протягом обмеженого проміжку часу. Так, наприклад, відповідно до вимог статті 38 КпАП, адміністративне стягнення може бути накладене не пізніше як через два місяці з дня вчинення правопорушення, а при триваючому правопорушенні — два місяці з дня його виявлення. Таким чином, логічно наступним видом відносин, що входять до складу адміністративно-деліктних, є відносини так званого адміністративного розслідування.

Суб’єктами цих відносин є суб’єкт адміністративного правопорушення і особа, уповноважена провести адміністративне розслідування і скласти протокол про адміністративне правопорушення. Об’єктом даних правовідносин стає зміст відносин адміністративного правопорушення (об’єктивна сторона адміністративного правопорушення), а зміст їх полягає у встановленні та фіксації у спеціальному процесуальному документі — протоколі про адміністративне правопорушення, елементів складу цього правопорушення. При цьому права і обов’язки сторін цих відносин чітко врегульовані нормами КпАП. Що ж стосується юридичного факту, якій полягає в основі виникнення відносин адміністративного розслідування, то таким можна вважати волевиявлення особи, уповноваженої здійснювати адміністративне розслідування, обумовлене її відповідними владними повноваженнями.

Наступним елементом адміністративно-деліктних відносин є відносини попереднього розгляду матеріалів справи про адміністративне правопорушення. Суб’єктами цих відносин виступають особа, що склала протокол про адміністративне правопорушення і особа, уповноважена розглянути справу про це правопорушення. Об’єктом цих відносин є матеріали справи, тобто протокол та інші документи або докази, що додаються до нього. Змістом відносин є передача матеріалів справи від особи, що склала протокол про адміністративне правопорушення, особі, що уповноважена розглянути справу, а також діяльність останньої щодо визначення, чи належить до його компетенції розгляд даної справи, чи правильно складено протокол та інші матеріали справи тощо (ст. 278 КпАП).

Далі адміністративно-деліктні відносини розвиваються вже як відносини адміністративної відповідальності. Суб’єктами відносин адміністративної відповідальності виступають особа, що вчинила адміністративне правопорушення та особа, уповноважена розглядати справу про адміністративне правопорушення і накладати відповідне адміністративне стягнення. Об’єктом даних відносин є відносини адміністративного правопорушення відображені у матеріалах справи (протоколі та інших документах). Зміст відносин адміністративної відповідальності полягає у визначенні і призначенні особі винній у вчиненні адміністративного правопорушення відповідного адміністративного стягнення, а юридичним фактом, що полягає в основі виникнення відносин адміністративної відповідальності, знову ж таки буде волевиявлення особи, уповноваженої накладати адміністративні стягнення.

Моментом виникнення відносин адміністративної відповідальності можна вважати момент, коли у свідомості уповноваженої особи на підставі розгляду матеріалів справи, сформується чітке переконання у тому, що факт вчинення адміністративного правопорушення є в наявності, а особа, що притягується до адміністративної відповідальності є винною у його вчиненні. Далі слідує оцінка вчиненого діяння, визначення конкретної міри відповідальності (адміністративного стягнення) і оформлення прийнятого рішення у вигляді постанови про накладення адміністративного стягнення.

Подальший розвиток адміністративно-деліктних відносин відбувається в залежності від характеру адміністративного стягнення. Так, наприклад, якщо застосовується адміністративне стягнення у вигляді попередження, то воно вважається фактично реалізованим з моменту ознайомлення особи, що вчинила адміністративне правопорушення з постановою про накладення адміністративного стягнення у вигляді попередження.

Якщо застосовується таке адміністративне стягнення, як адміністративний арешт, то його практична реалізація відбувається через відповідні правовідносини. Суб’єктами цих відносин будуть особа, на яку накладено адміністративне стягнення у вигляді адміністративного арешту та орган внутрішніх справ, до компетенції якого віднесено виконання такого стягнення. Об’єктом відносин буде виступати адміністративне стягнення у вигляді адміністративного арешту на певний строк, накладене на певну особу. Зміст відносин буде полягати в реалізації обов’язку органу внутрішніх справ забезпечити утримання особи в умовах обмеження її особистої свободи відповідно до змісту стягнення, а також обов’язку особи, на яку накладене адміністративне стягнення, зазнати особистих обмежень відповідно до змісту стягнення. Юридичним фактом, що полягає в основі виникнення згаданих відносин буде також волевиявлення уповноваженої особи щодо накладення адміністративного стягнення оформлене у вигляді відповідної постанови.

Закінчуються зазначені відносини із закінченням строку адміністративного арешту і звільненням особи, на яку було накладене адміністративне стягнення у вигляді адміністративного арешту з під варти.

Фактично два останніх елемента адміністративно-деліктних відносин в комплексі утворюють відносини адміністративної відповідальності, але в першому випадку це, так би мовити, відносини об’єктивної адміністративної відповідальності, а в другому –суб’єктивної адміністративної відповідальності. Різниця між ними полягає у тому, що змістом відносин об’єктивної адміністративної відповідальності є формування обов’язку зазнавати обмеження передбачені адміністративним стягненням для правопорушника, а змістом відносин суб’єктивної адміністративної відповідальності — практична реалізація цього обов’язку правопорушником. Причому залежно від виду стягнення і особистості правопорушника цей обов’язок може бути реалізований добровільно (наприклад добровільна сплата штрафу) або із застосуванням примусу (відбуття адміністративного арешту або виправні роботи).

З моменту практичної реалізації відносин суб’єктивної адміністративної відповідальності можна вважати завершеним досягнення мети адміністративно-деліктних відносин. Ці відносини завершились реальним впливом на волю суб’єкта адміністративного правопорушення, що мало вираз у зазнаванні ним обмежень особистого, майнового або організаційного характеру відповідно до накладеного стягнення. А ця воля, як було показано вище, є юридичним фактом, що полягає в основі виникнення відносин адміністративного правопорушення.

Оскільки адміністративним правопорушенням властива суспільна шкідливість, держава зацікавлена в їх викоріненні, а досягти цього можна тільки двома шляхами: або нейтралізацією одного із суб’єктів таких відносин (правопорушника), або усуненням юридичних фактів, що полягають в основі виникнення цих відносин. Отже, всі інші правовідносини, підставою виникнення яких є адміністративні правопорушення, у своєму змісті зрештою мають передбачати вплив саме на особу –суб’єкта адміністративного правопорушення та її волю, як ключові елементи відносин адміністративного правопорушення, що й було продемонстровано вище.

Таким чином, якщо подивитись на динаміку адміністративно-деліктних відносин, то можна вивести певні закономірності їх розвитку, а саме:

–кожна стадія розвитку адміністративно-деліктних відносин характеризується зміною їх суб’єктного складу;

–зміна суб’єктного складу обумовлює те, що зміст попередніх відносин стає об’єктом наступних (на подібну трансформацію об’єкта адміністративно-деліктних відносин звертає увагу й В.В. Денисенко [20, с. 165–197]);

– юридичний факт, що став підставою виникнення адміністративно-деліктних відносин, стає на останній стадії об’єктом владного впливу з боку особи, уповноваженої накладати адміністративні стягнення або забезпечувати їх практичну реалізацію.

Отже, підсумовуючи викладене, можна зробити такі висновки:

1) адміністративно-деліктні відносини утворюють: власне деліктні відносини (відносини адміністративного правопорушення); відносини адміністративного розслідування; відносини попереднього розгляду матеріалів справи про адміністративне правопорушення; відносини об’єктивної адміністративної відповідальності; відносини суб’єктивної адміністративної відповідальності.

2) адміністративно-деліктні відносини являють собою систему, функціонування якої базується на таких закономірностях:

–кожна стадія розвитку адміністративно-деліктних відносин характеризується зміною їх суб’єктного складу;

–зміна суб’єктного складу обумовлює те, що зміст попередніх відносин стає об’єктом наступних;

З урахуванням загальної структури правовідносин, можна сформулювати вимоги до нормативної моделі адміністративної відповідальності, яка має включати норми, які визначають:

– правовий статус суб’єктів відносин адміністративної відповідальності (органів адміністративної юрисдикції та осіб, до яких застосовуються стягнення);

– процесуальну форму (адміністративний порядок) застосування, а також виконання стягнень;

– принципи застосування стягнень;

– перелік та характеристики стягнень;

– загальні засади адміністративної відповідальності;

– загальні характеристики підстав виникнення відносин адміністративної відповідальності.

Оскільки всі ці норми пов’язані між собою і утворюють єдину конструкцію, їх сукупність є окремим правовим інститутом – інститутом адміністративної відповідальності. Тобто, інститут адміністративної відповідальності – це сукупність норм, які визначають структуру, принципи і правила функціонування механізму реалізації в адміністративному порядку санкцій правових норм, які мають форму стягнень.

Розуміння адміністративної відповідальності як механізму реалізації санкції правової норми не суперечить визнанню адміністративної відповідальності специфічним проявом примусового методу державного управління [25, c. 120]. Річ у тім, що однією із правових форм державного управління є видання правових актів велика частка яких є нормативно-правовими актами. Ці нормативно-правові акти містять велику кількість імперативних норм, невід’ємним елементом структури яких є санкція, що передбачає застосування стягнень в адміністративному порядку за невиконання або недотримання приписів диспозицій відповідних норм. Тобто, адміністративна відповідальність, як механізм реалізації в адміністративному порядку санкції правової норми, яка має форму стягнення є невід’ємною частиною механізму адміністративно-правового регулювання, яке у свою чергу, є однією із правових форм державного управління.

Із цього також випливає те, що зміст стягнень, мета і підстави їх застосування визначаються особливостями забезпечення потреб, в першу чергу, державного управління, тобто ще одним концептуальним джерелом інституту адміністративної відповідальності має бути саме теорія управління.

1.2. Адміністративна відповідальності в системі юридичної відповідальності

Дискусія навколо поняття юридичної відповідальності та її різновидів точиться вже давно і свого часу О.Е. Лейст зауважував : “Тривогу викликає не стільки кількість точок зору та визначень відповідальності, скільки умоглядність ряду з них, відірваність від діючого законодавства і практики його застосування. Зрозуміло, що задача теорії права не в коментуванні нормативних актів, але також безспірним є те, що вона не повинна настільки відриватись від правової реальності, щоб підміняти один предмет дослідження іншим” [26, c. 17].

Оскільки поняття “юридична відповідальність” є категорією загальної теорії права, то в основу підходу до визначення цього поняття було покладене розуміння права як системи загальнообов’язкових, формально визначених норм, які видаються та забезпечуються державою і призначені для врегулювання суспільних відносин. Система норм права входить у систему більш високого порядку — систему соціальних норм і загальним для всіх соціальних норм є те, що вони спрямовані на врегулювання суспільних відносин. Аналогічним чином юридична відповідальність є одним з різновидів соціальної відповідальності і вона повинна містити в собі основні ознаки соціальної відповідальності і мати відповідну їй структуру.

Так, наприклад, В.В. Похмелкін розглядаючи юридичну відповідальність як різновид соціальної відповідальності, стверджує, що коріння юридичної відповідальності слід шукати не у законодавстві, а в сутності, змісті і структурі домінуючих суспільних відносин, що виходить за рамки безпосереднього предмету правознавства. В силу цього, рішення проблеми юридичної відповідальності повинно спиратися на філософське розуміння категорії соціальної відповідальності [27, c. 25].

У радянській філософській літературі поняття відповідальності використовується у зв’язку з характеристикою поведінки соціальних суб’єктів з позиції необхідного, належного. При цьому відповідальність розглядається у єдності двох аспектів: позитивного (перспективного) і ретроспективного. Якщо позитивна відповідальність розуміється як свідоме виконання суб’єктом вимог соціальних норм, то ретроспективна відповідальність пов’язується з негативною реакцією з боку суспільства (держави) на поведінку особи, що відхиляється від покладених на неї обов’язків, яка має вираз в осудженні цього поступку і примусовому впливі на суб’єкта, що його скоїв. Юридична відповідальність як форма відповідальності соціальної надає останній певні специфічні властивості. Однак, оскільки важливішою закономірністю права є відповідність правової форми змісту суспільних відносин, що регулюються, юридична відповідальність за змістом і структурою повинна відповідати соціальній відповідальності. А це означає, якщо соціальна відповідальність виступає в єдності позитивної і ретроспективної сторін, то ті ж самі сторони повинні виділятись в її юридичній формі [27, c. 26–27].

Причини виникнення теорії позитивної юридичної відповідальності слід шукати там де правова теорія перехрещується з пануючими у державі ідеологічними установками. Дослідники радянського періоду як відправну точку використовували положення нормативних актів і партійних документів того часу з урахуванням відповідного ідеологічного підгрунтя. Так, М.С. Строгович зазначав: ”У Конституції СРСР 1977 р. розуміння юридичної відповідальності виражено перш за все у позитивному значенні, тобто як відповідальність за правильне, добросовісне, ефективне виконання особою своїх правових обов’язків” [28, c. 74]. В.В. Клочков пише: ”Про позитивну соціальну відповідальність говориться в багатьох партійних документах. У Програмі партії, прийнятої в березні 1919 р., вказано на велике значення усвідомлення трудящими відповідальності у справі зміцнення соціалістичного способу виробництва. З’їзди партії і Пленуми ЦК КПРС постійно підкреслюють необхідність реалізації принципу відповідальності за доручену справу, за дотримання радянських законів, значення особистої відповідальності керівників перед партією і народом. Зміст позитивної соціальної відповідальності у тому, що кожна людина, якою роботою вона б не займалась, повинна сповна відповідати за доручену справу, виконувати її з більшою добросовісністю, старанням і ініціативою, у тому щоб кожен працював на совість, жив, неухильно дотримуючись норм соціалістичного співжиття. … Із матеріалів XXVIIз’їзду КПРС зі всією очевидністю випливає, що позитивна соціальна відповідальність включає і позитивну юридичну відповідальність, що підвищення першої неможливо без укріплення другої” [29, c. 4–6].

У свою чергу З.А. Астеміров відзначав:” Обгрунтовується думка, що головну роль і вирішальне значення в соціалістичному праві має позитивна відповідальність, а ретроспективна відіграє підлеглу по відношенню до неї роль. Висновок про примат позитивного над негативним у змісті, структурі і функціонуванні відповідальності методологічно важливий для характеристики права розвинутого соціалістичного суспільства. Він витікає з природи і сутності радянського загальнонародного права, з його змісту і функцій в умовах, коли воно в повній мірі висловлює волю і ті інтереси всього радянського народу. Нові конституційні ідеї і положення про відповідальність націлені на те, щоб повага до права , до закону стала особистим переконанням кожної радянської людини” [30, c. 62].

Проте сучасна Конституція України не згадує відповідальність в будь-якому іншому розумінні ніж ретроспективна юридична відповідальність, а всі питання відношення людей до правових норм були викладені у статті 68: “Кожен зобов’язаний неухильно додержуватися Конституції України та законів України, не посягати на права і свободи, честь і гідність інших людей. Незнання законів не звільняє від юридичної відповідальності”.

Зазначене вище розуміння юридичної відповідальності подекуди використовується й сьогодні. Так, Ю.В. Тихонравов, розглядаючи позитивний аспект кримінальної відповідальності відмічає, що у неї мають місце дві сторони: об’єктивна сторона (кримінально-правові заборони) і суб’єктивна сторона (суб’єктивне відношення особи до цих заборон). Суб’єкт, що досяг кримінально-відповідального стану, зобов’язаний співвідносити свою власну поведінку з існуючими кримінально-правовими заборонами, він зобов’язаний не порушувати їх, тобто він зобов’язаний поступати відповідально. Відповідальність в цьому випадку реалізується у формі добровільного виконання правосуб’єктним громадянином кримінально-правових заборон [31, c. 241].

Але, пов’язуючи позитивний аспект юридичної відповідальності з свідомим, добровільним виконанням суб’єктами вимог правових норм не враховується, а чи дійсно свідомо і добровільно ці вимоги виконуються, якщо суб’єкт не вчиняє злочину, адміністративного правопорушення або дисциплінарного проступку? Досвід свідчить, що рівень правосвідомості наших громадян не дозволяє вести мову про свідоме добровільне виконання вимог, закріплених у правових нормах. А відтак не можна і вести мову про “добровільну форму реалізації відповідальності”. Переважна більшість людей керується у своєму житті не правовими приписами, а власними інтересами, які досить часто розходяться з інтересами держави і суспільства. Саме цим можна пояснити і наявність у Конституції України положення про те, що незнання законів не звільняє від юридичної відповідальності. Якщо викласти цей принцип припустивши, що юридична відповідальність виступає в двох аспектах, позитивному і ретроспективному, то він буде виглядати таким чином: незнання закону не звільняє від свідомого добровільного виконання всіма особами вимог правових норм та від реакції з боку уповноважених державних органів у випадку їх невиконання. Якщо друга частина цього речення досить логічна, то перша виглядає абсурдною, оскільки як можна свідомо і добровільно виконувати приписи правових норм не знаючи їх.

Позитивна відповідальність, безумовно, існує, але її слід розглядати тільки як структурний елемент системи соціальної відповідальності, а не як один з її аспектів. Так, А.Ф. Плахотний наголошує на використанні саме поняття “система соціальної відповідальності” для характеристики комплексу, сукупності різноманітних її проявів, як з боку окремої особистості, так і із боку малої соціальної групи, класу, суспільства і всього людства в цілому [32, c. 8]. Водночас, з огляду на системний характер соціальної відповідальності більш вдалим уявляється визначення відповідальності, яке використовується психологами, а саме як здійснюваний в різних формах контроль над діяльністю суб’єкта з позицій виконання ним прийнятих норм і правил. При цьому розрізняють зовнішні форми контролю, що забезпечують покладання відповідальності за результати його діяльності (підзвітність, караність і т. ін.), і внутрішні форми саморегуляції його діяльності (почуття відповідальності) [33, c. 376].

Отже, соціальну відповідальність можна розглядати як єдність двох елементів: внутрішнього і зовнішнього. Внутрішня відповідальність є позитивною відповідальністю у наведеному вище розумінні, тобто як свідомого виконання суб’єктом вимог соціальних норм. Зовнішня ж відповідальність є реакцією з боку суб’єкта, який встановив певні норми, правила поведінки, на порушення цих норм іншим суб’єктом. Уявляється що для позначення зовнішньої відповідальності найкраще підходить словосполучення “нормативна відповідальність”, а вже різновидами цього елементу соціальної відповідальності з урахуванням відповідного різновиду соціальних норм за порушення яких вона настає, будуть моральна відповідальність, юридична (правова) відповідальність, партійна відповідальність, релігійна відповідальність тощо. При цьому є очевидним, що нормативна відповідальність буде мати суто ретроспективний характер, оскільки вона виникає в часі після вчинення відповідного порушення.

Спроби визначення місця юридичної відповідальності в механізмі правового регулювання суспільних відносин часто наштовхуються на дві великі перепони. Перша постає перед представниками науки теорії права у вигляді недостатнього розуміння практичних аспектів юридичної відповідальності, а друга — перед представниками галузевих наук, коли особливості того чи іншого виду юридичної відповідальності починають механічно переноситись на юридичну відповідальність в цілому. В результаті цього не завжди обгрунтовано, як автономні види юридичної відповідальності стали виділятись, наприклад, конституційна відповідальність [34, c. 19; 35, c. 17], фінансові санкції [36, c. 281–283], оперативно-господарська [37, c. 7–8], економічна [38, c. 136–147] і навіть “цивільно-адміністративна” відповідальність [39, c. 17].

Подолати ці перешкоди можливо тільки за умов дистанціювання від вузькогалузевих поглядів на зміст юридичної відповідальності, а також за умов дотримання законів наукового пізнання, і, у тому числі, правил логіки.

Одним з методів, за допомогою якого можна виявити видову різноманітність юридичної відповідальності, є типологія. Відомо, що типологія — це метод наукового пізнання основою якого є розчленування систем об’єктів і їх групування за допомогою узагальненої, ідеалізованої моделі або типу. Типологія використовується з метою порівняльного вивчення суттєвих ознак, зв’язків, функцій, відносин, рівнів організації об’єктів як співіснуючих так і розділених у часі [37, c. 563–564].

Необхідно звернути увагу на те, що юридичну відповідальність необхідно розглядати не як абстрактну правову категорію, якусь теоретичну побудову, а як реально існуючий об’єкт який може бути дослідженим на емпіричному рівні. Юридичну відповідальність необхідно розглядати як систему, тобто як певну сукупність пов’язаних між собою елементів. При цьому система в цілому повинна мати такі властивості, які не притаманні кожному окремому її елементові.

При аналізі системи права на рівні її видів, слід враховувати, що відповідно до положень теорії систем критерієм елементності виступає принцип тотожності частин відносно їх місця і ролі в даній системі. Цей принцип може бути сформульований як вимога нерозрізнюваності елементів [38]. Тобто види юридичної відповідальності знаходяться на одному рівні і як неподільні елементи є рівними.

Отже, для того, щоб можна було б скористуватись типологією, як методом наукового пізнання, слід визначити об’єкт типології як структуру з кінцевим числом елементів. Таким чином, перш за все, слід сформувати загальне уявлення про юридичну відповідальність, як об’єкт дослідження.

Погоджуючись з думкою про те, що юридична відповідальність є центральним явищем (категорією) і права і законодавства [39, c. 101], можна виділити декілька основних поглядів на зміст цього поняття, які існують в сучасній правовій науці.

Перший погляд полягає у тому, що юридична відповідальність – закріплений у законодавстві і забезпечуваний державою юридичний обов’язок правопорушника зазнати примусового позбавлення певних цінностей, що належали йому [40, c. 689]. Таку ж думку висловлюють В.В. Лазарєв: “Юридична відповідальність є обов’язок особи потерпати певні позбавлення державно-владного характеру, передбачені законом, за вчинення правопорушення” [41, c. 240], С.С. Алексеєв: “юридична відповідальність – це обов’язок особи перетерплювати заходи державного впливу (санкції) за вчинене правопорушення” [42, c. 371], С.Н. Братусь: “юридична відповідальність – це виконання обов’язку на підставі державного або прирівнюваного до нього громадського примусу” [43, c. 85].

Для всіх зазначених визначень поняття юридичної відповідальності характерним є те, що акцент робиться на суб’єктивному розумінні цього явища, тобто юридична відповідальність розглядається з точки зору правопорушника, в чому вона виражається саме для нього. Не заперечуючи правомірність такого визначення необхідно відмітити, що згаданий обов’язок є елементом змісту правовідносин юридичної відповідальності, тобто визначення юридичної відповідальності з урахуванням інших елементів цих відносин буде більш інформативним, оскільки буде містити в собі всі суттєві ознаки цього складного правового явища.

З іншого боку, юридична відповідальність – це застосування до правопорушника передбачених санкцією юридичної норми заходів державного примусу, що мають вираз у формі “позбавлень” особистого, організаційного або майнового характеру [44, c. 418].В цілому немає підстав заперечувати і проти такого визначення поняття юридичної відповідальності, але в ньому не враховані особливості цивільно-правової відповідальності. Зокрема конкретні санкції, які застосовуються за цивільні-правові делікти можуть міститись не в юридичних нормах, а в цивільно-правових угодах і, крім того, застосування цих санкцій не завжди потребує державного примусу, наприклад у випадках, коли шкода або збитки відшкодовуються, а неустойка сплачується добровільно.

І, нарешті, третя точка зору полягає у тому, що юридична відповідальність – це правовідносини, в яких держава має право застосовувати певні заходи примусу до суб’єктів, яки скоїли правопорушення і зобов’язані зазнавати втрат чи обмежень, передбачених санкціями норм права [45, c. 204]. У цьому випадку не зовсім коректно абсолютизується роль держави у застосуванні заходів примусу, але позитивним є те, що наголошується на тому, що юридична відповідальність є, перш за все, правовідносинами.

Таким чином, з урахуванням зазначених підходів до визначення сутності юридичної відповідальності, можна констатувати, що юридична відповідальність – це регламентована правовими нормами реакція з боку уповноважених суб’єктів на діяння фізичних або юридичних осіб (колективних суб’єктів), що можуть мати вираз у недотриманні встановлених законом заборон, невиконанні встановлених законом обов’язків, порушенні цивільно-правових зобов’язань, нанесенні шкоди або завданні збитків і виражена у застосуванні до осіб, що вчинили такі діяння, засобів впливу, які тягнуть за собою позбавлення особистого, майнового або організаційного характеру.

Таке визначення поняття юридичної відповідальності узгоджується з існуючими в теорії права і найбільш поширеними визначеннями, але не зовсім такими, що відповідають необхідному рівню узагальнення.

Для здійснення типології юридичної відповідальності слід згадати про вироблені логікою правила наукової класифікації різноманітних об’єктів, згідно з якими за ступенем істотності підстав поділу розрізняють природні і штучні класифікації. Природною називається класифікація, яка здійснюється за головними, істотними ознаками об’єкта, яки відображають його природу. У свою чергу, штучною вважається класифікація, у якій розподіл предметів на класи проведено не за істотною ознакою, а за зовнішньою, другорядною. Така класифікація викривляє взаємозв’язки між предметами та явищами і тому є непридатною для науки і практики [46, c. 60–61].

Для того щоб використати можливості природної класифікації, слід визначити, які ж ознаки є основними, істотними для юридичної відповідальності і відображають її природу. На нашу думку буде цілком справедливим розглядати юридичну відповідальність як правовідносини. Свого часу правильність такого підходу довів Л.В. Коваль, який писав: ”Там, де правову відповідальність розглядають у всієї багатогранності внутрішніх властивостей і зовнішніх проявів, закономірно приходять до висновку про її нерозривний зв’язок з правовими відносинами. Відносини є одна з форм, один з необхідних моментів загального взаємозв’язку предметів, явищ, процесів у природі, суспільстві і мисленні” [19, c. 11].

Розгляд юридичної відповідальності як різновиду правовідносин є досить зручним з огляду на те, що правовідносини мають чітку структуру з визначеною кількістю елементів, які, у свою чергу, мають яскраво виражені ознаки, придатні для використання в цілях наукової класифікації.

В структурі будь-якого виду правовідносин можна виділити суб’єктів правовідносин, об’єкт правовідносин, зміст правовідносин, а також юридичні факти, що є підставами виникнення цих правовідносин. Оскільки юридична відповідальність являє собою правовідносини, в структурі юридичної відповідальності можна виділити такі ж самі елементи. Але не всі вони можуть бути підставами природної класифікації в силу особливостей правового регулювання.

Річ у тім, що підстави юридичної відповідальності з точки зору динаміки правового регулювання є похідними від виду юридичної відповідальності. Так, у статті 9 КпАП вказано, що адміністративним правопорушенням (проступком) визнається противоправна, винна (умисна або необережна) дія чи бездіяльність, яка посягає на державний або громадський порядок, соціалістичну власність, права і свободу громадян, на встановлений порядок управління і за яку законодавством передбачено адміністративну відповідальність. Виходячи із такого визначення адміністративного правопорушення можна зробити висновок про те, що правопорушення, набуває якості адміністративного саме тому, що за нього передбачена саме адміністративна, а не будь-яка інша відповідальність. Аналогічним чином і злочин можна вважати таким лише коли за вчинення відповідного діяння передбачена кримінальна відповідальність. З огляду на це юридичні факти не можуть бути підставою класифікації юридичної відповідальності.

Крім того, в окремих випадках, наприклад, адміністративні правопорушення, можуть бути підставами дисциплінарної відповідальності. Така ситуація, зокрема передбачена у статті 15 КпАП стосовно адміністративних правопорушень вчинених військовослужбовцями. Але незважаючи на ці обставини в наукових дослідженнях продовжуються спроби здійснювати класифікацію юридичної відповідальності за її підставами [47].

Як підставу класифікації не можна використовувати й об’єкт відносин юридичної відповідальності, оскільки один і той самий об’єкт може бути притаманним різним видам відповідальності. Наприклад, право власності виступає об’єктом відносин кримінальної, адміністративної, цивільно-правової і матеріальної відповідальності, оскільки за допомогою цих видів відповідальності забезпечується або охорона права власності від протиправних посягань, або компенсація внаслідок завдання шкоди.

Якщо розглядати суб’єктів відносин юридичної відповідальності, то для більшості конструкцій юридичної відповідальності характерною є наявність владних повноважень одного суб’єкта відносин юридичної відповідальності по відношенню до іншого, причому наявність таких повноважень може обумовлюватись або належністю одного із суб’єктів до органів держави, або службовим підпорядкуванням одного суб’єкта іншому.

Відповідно до ст.6 Конституції України, державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу і судову. Аналіз чинного законодавства України показує, що участь у відносинах юридичної відповідальності притаманна органам всіх гілок влади. Для законодавчої влади юридична відповідальність є атрибутом системи стримувань і противаг і це проявляється, наприклад, через можливість усунення Верховною Радою України зі свого поста Президента України в порядку імпічменту або через повноваження Президента України припинити повноваження Верховної Ради України.

Для виконавчої влади юридична відповідальність є одним з інструментів державного управління, оскільки велика кількість органів виконавчої влади наділена повноваженнями здійснювати притягнення до адміністративної відповідальності в процесі реалізації ними функцій державного управління, зокрема функції контролю.

Органи судової влади також є суб’єктами відносин юридичної відповідальності, оскільки виключно до компетенції судів належить притягнення до кримінальної відповідальності, а в окремих випадках й до інших видів юридичної відповідальності. Досить поширеними є відносини юридичної відповідальності побудовані на службовому підпорядкуванні одного суб’єкта іншому.

Але, незважаючи на досить чіткий поділ за суб’єктами, мають місце випадки, коли суб’єкти, що належать до різних гілок влади, є суб’єктами відносин юридичної відповідальності одного виду і така ситуація склалася в адміністративній відповідальності. Зокрема, відповідно до КпАП серед органів, уповноважених розглядати справи про адміністративні правопорушення і накладати адміністративні стягнення, є і суди, і органи виконавчої влади.

Водночас, в деяких випадках суб’єкти відносин юридичної відповідальності є юридично рівноправними, хоча вони за своїм правовим статусом можуть належати і до органів влади, і до суб’єктів господарювання, а можуть просто бути фізичними особами. Так, наприклад , у статті 1 Цивільного Кодексу України зазначено, що цивільним законодавством регулюються особисті немайнові та майнові відносини (цивільні відносини), засновані на юридичній рівності, вільному волевиявленні, майновій самостійності їх учасників. Водночас нормами глави 51 цього Кодексу регулюються відносини відповідальності за порушення зобов’язань, а нормами глави 82 — відповідальності за завдання матеріальної і моральної шкоди.

Саме такі обставини перешкоджають тому, щоб як єдину підставу класифікації можна було б використати суб’єктний склад відносин юридичної відповідальності. Але із набору елементів структури правовідносин залишився ще один, а саме їх зміст. В теорії права, як правило, виділяють юридичний і фактичний зміст правовідносин. Юридичний зміст складають суб’єктивні права і юридичні обов’язки сторін правовідносин, а фактичний — дії, спрямовані на практичну реалізацію зазначених прав і обов’язків. Оскільки діяльність органів влади щодо реалізації владних повноважень здійснюється як правило у процесуальній формі, то зміст відносин відповідальності буде відбиватись у порядку притягнення до відповідальності, тобто у процедурі виникнення обов’язку особи, винної у вчиненні правопорушення, зазнавати позбавлень особистого, майнового або особистого характеру.

Відповідно до характеристик зазначеної процедури можна виділити всього чотири процесуальних конструкції притягнення до юридичної відповідальності, а саме конституційну, адміністративну, судову (правосуддя) і внутрішньоорганізаційну.

За комбінацією цих двох ознак (суб’єктного складу та процесуальної конструкції) вже можна виділити кінцеву кількість видів юридичної відповідальності, яка базується на владних відносинах між правопорушником і суб’єктом, що здійснює притягнення до відповідальності. Такими видами, зокрема є загальновідомі конституційна, адміністративна, кримінальна і дисциплінарна відповідальності.

Конституційна відповідальність базується на нормах Конституції України, а її особливістю є те, що для кожного конкретного випадку існує власна конституційна процедура. Так, наприклад, статтею 111 Конституції України передбачено порядок усунення Верховною Радою Президента з його поста, хоча цей порядок визначено у досить загальних рисах.

Адміністративна відповідальність характерна тим, що вона реалізується в адміністративному порядку, в процесі реалізації державним органом своїх виконавчо-розпорядчих повноважень. Переважна більшість органів адміністративної юрисдикції, наділених повноваженнями щодо розгляду справ про адміністративні правопорушення, за своїм правовим статусом є органами виконавчої влади і, крім того, наділеними контрольними повноваженнями у сфері відносин, яки є об’єктом відповідних правопорушень. Тобто, притягнення до адміністративної відповідальності здійснюється цими органами переважно в процесі здійснення державного управління, а точніше при реалізації ними такої важливої функції державного управління як контроль. При цьому, з процесуальної точки зору, процедура притягнення до адміністративної відповідальності оформлена адміністративно-правовими нормами у вигляді адміністративного провадження з усіма притаманними йому ознаками. Такі ознаки адміністративної відповідальності досить легко виділяються у відповідних нормативно-правових актах, що дає можливість переконливо довести адміністративно-правову природу відповідальності, наприклад, передбаченої законодавством про захист економічної конкуренції [49] або іншими нормативно-правовими актами.

Навіть в тих випадках, коли справи про адміністративні правопорушення розглядаються судами, можна стверджувати про наявність того ж самого адміністративного порядку притягнення до відповідальності.

Згідно статті 1 Закону України „Про судоустрій України”, органи судової влади здійснюють свої повноваження виключно на підставах, у межах та порядку, передбачених Конституцією України та законами. У частині 2 цієї ж статті зазначено, що судова влада реалізується шляхом здійснення правосуддя у формі цивільного, господарського, адміністративного, кримінального, а також конституційного судочинства, причому судочинство здійснюється Конституційним Судом України та судами загальної юрисдикції.

Відповідно до статей 213 та 221 КпАП частина справ про адміністративні правопорушення розглядається районними (міськими) судами, які згідно із статтею 21 Закону України «Про судоустрій України» відносяться до категорії місцевих загальних судів. Водночас, згідно із частиною 2 статті 22 цього ж закону, місцеві загальні суди розглядають кримінальні та цивільні справи, а також справи про адміністративні правопорушення. У свою чергу, згідно із частиною 4 статті 22, адміністративні справи, пов'язані з правовідносинами у сфері державного управління та місцевого самоврядування (справи адміністративної юрисдикції) розглядають місцеві адміністративні суди.

У статті 19 Закону України „Про судоустрій України” зазначено, що відповідно до Конституції України в системі судів загальної юрисдикції утворюються загальні та спеціалізовані суди і спеціалізованими судами є господарські, адміністративні та інші суди, визначені як спеціалізовані суди.

Очевидно, що у контексті Закону України „Про судоустрій України”, загальні суди здійснюють цивільне та кримінальне судочинство, а адміністративні суди — адміністративне судочинство. Причому така форма судочинства, як адміністративне судочинство, притаманна тільки адміністративним судам. Із цього слідує, що оскільки розгляд справ про адміністративні правопорушення віднесено до компетенції загальних судів, його не можна віднести до жодної із форм судочинства, а відтак і вважати здійсненням правосуддя. Таким чином, вирішення справ про адміністративні правопорушення, здійснюване судами, є реалізацією судової влади не у формі судочинства, а у формі адміністративного провадження.

Таким чином, у випадку розгляду судами справ про адміністративні правопорушення, відбувається розподіл відповідних повноважень, шляхом передачі судам окремих повноважень органів виконавчої влади. На користь цього свідчать однаковий порядок розгляду справ про адміністративні правопорушення і органами виконавчої влади і судами а також відсутність серед норм, що регулюють порядок провадження по справах про адміністративні правопорушення принципу змагальності сторін, який у статті 129 Конституції України визнано одним з основних принципів судочинства.

Важливо, що вищезгадані положення не суперечать Закону України „Про судоустрій України”. Адже у статті 23 цього Закону зазначено, що суддя місцевого суду здійснює правосуддя в порядку, встановленому процесуальним законом (п.1), а також інші передбачені законом повноваження (п.4). Можна вважати, що право розгляду справ про адміністративні правопорушення і відноситься до “інших повноважень”.

Не суперечить це й Конституції України. Згідно зі статтею 124 Конституції України не допускається делегування функцій судів, а також привласнення цих функцій іншими органами та посадовими особами, але аж ніяк не заперечується можливість наділення судів функціями інших державних органів, зокрема органів виконавчої влади.

Аналогічним чином свою власну процесуальну форму мають і відносини кримінальної відповідальності, яки реалізуються у формі судочинства у кримінальних справах на підставі норм Кримінально-процесуального Кодексу України.

Таким чином, характерною ознакою адміністративної відповідальності є саме порядок її реалізації. Аналогічний висновок можна зробити проаналізувавши деякі міжнародні правові акти, зокрема Конвенцію про захист прав людини і основних свобод, положення яких згідно з Конституцією України є частиною національного законодавства. Безпосередньо Конвенція не торкається питань адміністративної відповідальності, однак практика застосування положень Конвенції Європейською комісією з прав людини і Європейським судом з прав людини (Стразьбурзькі прецеденти) свідчить про те, що вона поширює свою дію і на відносини адміністративної відповідальності.

Хоча переважна більшість вітчизняних правознавців не визнає судову практику джерелом права, значення Стразьбурзьких прецедентів залишається досить великим з огляду на те, що вони фактично є актами офіційного тлумачення Конвенції. При цьому це тлумачення не можна розглядати як виключно казуальне, оскільки контрольний орган не просто вирішує конкретну справу, але й створює правову судову доктрину.

Як зазначає І.А. Клепицький, Стразьбурзьке прецедентне право обумовило формування у Європі нової доктрині “кримінальної сфери”. Поняття “кримінальної сфери” охоплює кримінально-правові, кримінально-процесуальні і частину адміністративних правовідносин, зокрема, відносин, пов’язаних із застосуванням адміністративних стягнень. Це нове поняття пов’язано з тлумаченням “кримінального звинувачення” у ст.6 Конвенції. Спочатку Комісія розглядала “кримінальне звинувачення “ у сенсі звинувачення у злочині, передбаченому у звичайному кримінальному кодексі, однак поступово таке тлумачення змінювалось. По справі Нормайстера у 1968 році Суд встановив, що “кримінальне звинувачення” треба розуміти не у сенсі національного законодавства, а виходячи з розуміння його у контексті Конвенції. У рішенні по справі Адольфа він звернув увагу на необхідність “автономного” розуміння “кримінального звинувачення” у контексті Конвенції, а не на підставі внутрішнього права. У рішенні по справі Енгеля з питань розмежування дисциплінарної процедури (яка не охоплюється ст.6 Конвенції) та кримінального звинувачення Суд дійшов висновку що “характер процедури за внутрішнім правом не може мати вирішального значення з питання можливості застосування ч.1 ст.6 Конвенції, оскільки у протилежному випадку національна влада може ухилитися від зобов'язань, що накладаються цією статтею, шляхом введення дисциплінарних процедур у відношенні злочинів, які за своєю природою і характером санкцій є або можуть стати частиною кримінального права”. По цієї справі були названі три критерії, які дозволяють відмежувати “кримінальну сферу” від стягнень, які не відносяться до кримінальної сфери: класифікація правопорушення у національному праві, природа злочину і природа і суворість покарання.

Спочатку було відзначено, що перший критерій не є визначальним – він враховується тільки у тому випадку, якщо діяння не є злочином за своєю природою, але розглядається у якості кримінального злочину у національному праві. Під “природою злочину” розуміється сфера застосування норми, що порушується. Якщо норма має універсальний, загальнообов’язковий характер – це злочин, якщо норма відноситься тільки до певної обмеженої дисциплінарною владою групі, то мова йде про дисциплінарний проступок.

У подальшому, цю доктрину було розвинуто поширенням “кримінальної сфери” на адміністративні правопорушення. Ці правопорушення ( у тому числі і зі спеціальним суб’єктом) та інші малозначні злочини за своєю природою відносяться до порушення норм універсального характеру, тобто до “кримінальної сфери” (справа Адольфа, справа Оцтюрка). Стосовно адміністративних правопорушень були висунуті ті ж критерії “кримінальної сфери”, що й до дисциплінарних по справі Енгеля (природа злочину і санкції). У подальшому по справі Лутца було визначено, що для розуміння у якості “кримінальної сфери” вистачає наявності одного з критеріїв, а не їх сукупності. Таким чином всі адміністративні правопорушення віднесені до “кримінальної сфери” незалежно від суворості санкцій [52, c. 66–68].

З наведеної практики можна зробити різні висновки але найбільш цікавим з точки зору теорії є підхід до визначення критеріїв розмежування злочинів і адміністративних проступків, а відтак і до розмежування видів юридичної відповідальності.

Якщо подивитись на зазначені вище Стразбурзькі прецеденти, то єдиним критерієм для вирішення питання про застосування ч.1 ст.6 Конвенції, який не відноситься до характеристик власне протиправного діяння, але згадується у рішеннях Суду, є характер процедури за внутрішнім правом. Зрозуміло що мова йде про порядок розгляду справ та застосування відповідних стягнень або покарань.

Як вже відмічалося, звертаючи увагу на визначення поняття злочину (ст.11 КК України) та адміністративного правопорушення (ст.9 КпАП України) неважко помітити, що єдиною їх ознакою, яка пов’язана з процедурою, є вид юридичної відповідальності, яку за них передбачено. Для злочину це буде кримінальна караність (кримінальна відповідальність), а для адміністративного правопорушення – передбаченість за певне діяння адміністративної відповідальності. Якщо, так би мовити, відключити, від визначення цих понять вид юридичної відповідальності, межа між злочином і адміністративним правопорушенням стає дуже розмитою і нечіткою. Інші ознаки цих діянь практично співпадають за змістом і розрізняються тільки ступенем суспільної шкідливості (суспільно-небезпечні чи суспільно шкідливі). При цьому “суспільна шкідливість” поняття досить абстрактне, а процедура застосувань покарань і стягнень дуже конкретна. Можна також сказати, що ступінь суспільної шкідливості діяння конкретизується через передбачену законом процедуру застосування стягнень і покарань та їх розмір. Чим вище ступінь суспільної шкідливості, тим складніше процедура накладення стягнень і більше їх суворість.

Таким чином, наведене ще раз підтверджує, що ключовим моментом при розмежуванні різних видів юридичної відповідальності є саме процедура, порядок застосування відповідних стягнень.

Дисциплінарна відповідальність теж має власну процесуальну форму, яка хоча й не настільки детально описана правовими нормами подібно кримінальній або адміністративній відповідальності, але все одно може бути чітко визначена. Для трудових відносин процедури притягнення до дисциплінарної відповідальності регламентуються нормами Кодексу законів про працю України (далі – КЗпП), а для службових відносин різноманітними окремими законами (наприклад, Законом України “Про державну службу”), дисциплінарними статутами (наприклад, Дисциплінарним статутом Збройних сил України) тощо. Особливості ж відповідних процедур обумовлюються змістом трудових або службових відносин в рамках яких й існують відносини дисциплінарної відповідальності.

За наведеними вище ознаками (суб’єктним складом та порядком притягнення) можна виділити ще один вид юридичної відповідальності, нормативна конструкція якого визначена у Цивільному Кодексі України, а саме цивільно-правової відповідальності. Реалізація цього виду юридичної відповідальності не пов’язана з наявністю у одного із її суб’єктів владних повноважень відносно іншого, а відтак вона не пов’язана з процедурою правозастосування. Для відносин цивільно-правової відповідальності характерним є те, що її суб’єкти юридично рівноправні, а абсолютно конкретний обов’язок відшкодувати нанесену шкоду або сплатити неустойку за невиконання чи неналежне виконання зобов’язання виникає безпосередньо із наявності делікту. Іншими словами, цивільно-правова відповідальність виникає, так би мовити, автоматично, без дотримання будь-якої процедури. Державний примус, а відтак і правозастосовча діяльність суду, стають потрібними тільки тоді, коли не відбувається добровільна реалізація зазначеного вище обов’язку.

І, нарешті, останнім видом юридичної відповідальності в контексті проведеної типології є відповідальність матеріальна, якій також притаманний специфічний порядок реалізації. Відповідно до статті 136 КЗпП, покриття шкоди працівниками в розмірі, що не перевищує середнього місячного заробітку, провадиться за розпорядженням власника або уповноваженого ним органу, керівниками підприємств, установ, організацій та їх заступниками — за розпорядженням вищестоящого в порядку підлеглості органу шляхом відрахування із заробітної плати працівника. У решті випадків покриття шкоди провадиться шляхом подання власником або уповноваженим ним органом позову до районного, районного у місті, міського чи міжрайонного суду. В першому випадку матеріальна відповідальність реалізується в порядку аналогічному дисциплінарному, а в другому — в порядку цивільного судочинства.

Отже, в чинному законодавстві передбачені всі можливі комбінації обраних нами в якості підстав класифікації юридичної відповідальності ознак і виключний перелік видів юридичної відповідальності буде таким: конституційна, кримінальна, адміністративна, дисциплінарна, цивільно-правова і матеріальна. З наведеного переліку видно, що результатом наукової класифікації юридичної відповідальності є такі її види, які сформувалися відповідно із логікою правового регулювання.

В сучасній правовій літературі існують й інші класифікації юридичної відповідальності. Так, за підставами виникнення пропонується виділяти об’єктивну і суб’єктивну юридичну відповідальність. До об’єктивної відноситься цивільно-правова відповідальність, що виникає із факту нанесення шкоди. Тут факт нанесення шкоди – об’єктивна підстава відповідальності; норма закону, що її передбачає – формальна підстава. Суб’єктивною буде відповідальність, що виникає тільки за наявності у суб’єкта правопорушення вини як обов’язкової ознаки правопорушення. З цієї позиції вину можна вважати суб’єктивною підставою відповідальності [57, c. 15].

На нашу думку, така класифікація є некоректною, оскільки цивільно-правова відповідальність за нанесення шкоди передбачає відповідальність за наявності вини, оскільки у ч.2 статті 1166 Цивільного Кодексу України встановлено, що особа, яка завдала шкоди, звільняється від її відшкодування, якщо вона доведе, що шкоди завдано не з її вини.

За способом впливу виділяють компенсаційну відповідальність – спрямовану на відшкодування шкоди і репресивну, яка реалізується у застосуванні покарання. У свою чергу за сферою застосування виділяють господарсько правову, державно-правову, а також економічну відповідальність [57, c. 15]. Але результати всіх цих штучних класифікацій не дають уявлення про суттєві характеристики видів юридичної відповідальності, звертають увагу на другорядні аспекти.

Таким чином, традиційний поділ юридичної відповідальності на конституційну, адміністративну, кримінальну, дисциплінарну, цивільно-правову й матеріальну, обумовлений об’єктивними закономірностями розвитку системи права й механізму держави, а також логікою правового регулювання, що підтверджується результатами здійсненої природної класифікації в рамках такого методу наукового пізнання як типологія.

Виділення за допомогою методу типології зазначених видів юридичної відповідальності свідчить про те, що юридичну відповідальність можна і належить розглядати як систему. Властивості кожного із видів юридичної відповідальності узяті у сукупності як інтегральна характеристика системи в цілому, обумовлюють її головну функцію – функцію фундаментального засобу забезпечення правопорядку в усіх сферах суспільних відносин, які піддаються правовому регулюванню.

1.3. Сучасні концепції адміністративної відповідальності

Останнім часом в рамках як наукових досліджень, так і законопроектних робіт все частіше виникають питання про роль і місце адміністративної відповідальності у системі юридичної відповідальності взагалі та у механізмі правового регулювання у конкретних сферах суспільних відносин зокрема. Це обумовлено, в першу чергу, тим, що саме конструкція адміністративної відповідальності виявилась найбільш зручною при створенні інструментів за допомогою яких здійснюється реальний, і, що є мабуть при цьому найголовнішим, оперативний вплив з боку органів державної влади на осіб, що не дотримуються вимог владних державних приписів. Така зручність стала причиною появи цілої низки похідних від адміністративної різновидів юридичної відповідальності, зокрема таких, як фінансова, господарська, економічна відповідальність тощо. За своєю правовою природою всі ці різновиди є проявами адаптації конструкції адміністративної відповідальності до різних сфер правового регулювання.

Але головним питанням існування будь-якого правового інституту було і залишається питання змісту тієї сверхзадачи, яку він покликаний вирішувати. Тому на перший план виходять проблеми концептуального характеру, розуміння яких має сприяти вдосконаленню цього інституту.

До цього часу дослідження адміністративної відповідальності переважною мірою ведуться в межах охоронної концепції, згідно з якою адміністративна відповідальність виконує функцію охорони багатьох видів суспільних відносин від протиправних посягань. В основі охоронної концепції полягає положення закріплене у КпАП, згідно з яким законодавство про адміністративні правопорушення має завданням охорону суспільного ладу України, власності, соціально-економічних, політичних та особистих прав і свобод громадян, а також прав і законних інтересів підприємств, установ і організацій, встановленого порядку управління, державного і громадського порядку, зміцнення законності, запобігання правопорушенням, виховання громадян у дусі точного і неухильного додержання Конституції і законів України, поваги до прав, честі і гідності інших громадян, до правил співжиття, сумлінного виконання своїх обов’язків, відповідальності перед суспільством.

При всій очевидній важливості охоронної функції адміністративної відповідальності, розглядати її виключно як засіб охорони суспільних відносин від протиправних посягань було б не вірно. Справа у тому що охоронна функція будь-якого виду юридичної відповідальності реалізується через вплив відповідних норм на свідомість адресатів цих норм. Якщо ж незважаючи на наявність таких норм правопорушення все ж таки вчинене, можна стверджувати, що охоронна функція не спрацювала, адже відносини адміністративної відповідальності ще не реалізувались повністю.

У зв’язку з цим, логічним продовженням охоронної концепції адміністративної відповідальності є каральна концепція, згідно з якою адміністративне стягнення, що накладається за вчинення адміністративного правопорушення і яке є мірою відповідальності, за своєю суттю є покаранням правопорушника за вчинення протиправного, караного та винного діяння. Адміністративне стягнення має вираз у примусовому реагуванні на виникаюче або таке, що вже виникло недозволене діяння, у покаранні винного, тобто у застосуванні до нього стягнень у вигляді тих чи інших позбавлень, обмежень матеріального, морального, особистого характеру [58, c. 54–55].Тому, невипадково, що адміністративну відповідальність за нормативною конструкцією відносять до каральних видів юридичної відповідальності [26, c. 130–131].Уцьому аспекті адміністративна відповідальність часто розглядається як, так би мовити, молодша сестра кримінальної відповідальності. Проте ці два правових явища схожі тільки ззовні, на рівні найзагальніших рис. Хоча каральний елемент певною мірою й притаманний адміністративній відповідальності, але покарання не є самоціллю і, тим більш, не є виховним заходом. Характер адміністративних стягнень та процедура їх застосування наводять на думку про те, що примус на якому вони засновані споріднений тому, що полягає в основі впливу, який надає певній діяльності держави властивостей державного управління.

Те, що застосування адміністративних стягнень має відношення до управлінських правовідносин було підмічено досить давно. Відомий український і російський вчений-адміністративіст О.Ф. Євтіхієв ще у 1925 році писав, що за діючим радянським правом, адміністративні стягнення застосовуються в трьох групах правовідносин: 1) за порушення нормативних актів адміністрації, 2) у справах так званого казенного управління і 3) боротьбі з антисоціальними елементами. При цьому він зазначав, що область застосування адміністративних кар у справах казенного управління дуже широка. Зокрема, за чинним тоді законодавством, адміністративні кари накладались у таких випадках:

за порушення митних правил і розпоряджень митних органів, а рівно і за дрібні види контрабанди;
за невнесення податків і податкових платежів, коли неплатнику не може бути поставлена у вину злісність або впертість;
за невиконання державними трестами, синдикатами, комбінатами, акціонерними і змішаними товариствами, товариствами взаємного кредиту, банками і союзами, кооперативами – вимог фінорганів у справах промислового податку;
за ухилення домоволодільцями і домоуправителями, володільцями і орендаторами меблірованих кімнат і готелів, правліннями кооперативів і товариств від виконання обов’язків по державному прибутковому податку;
за порушення постанов про непрямі податки;
за дрібні лісові правопорушення [59, c. 500–502].

Водночас цей аспект адміністративної відповідальності фактично залишається поза увагою науковців, причому в деяких випадках він взагалі категорично відкидається [60, c. 19–20].Розглядаючи управлінську складову концепції адміністративної відповідальності, слід звернути увагу на такі її ключових моменти:

1) характерні риси суб’єктів, що наділені повноваженнями притягнення до адміністративної відповідальності;

2) порядок реалізації відносин адміністративної відповідальності;

3) юридичні факти, що є підставою виникнення відносин адміністративної відповідальності.

Аналіз положень КпАП, зокрема статей, що містяться у главах 17 “Підвідомчість справ про адміністративні правопорушення” та 19 “Протокол про адміністративне правопорушення”, дає можливість стверджувати, що притягнення осіб, які вчинили адміністративні правопорушення, до адміністративної відповідальності здійснюється у переважній більшості органами виконавчої влади, які виконують функції державного управління у відповідній сфері суспільних відносин.

Адміністративна відповідальність виступає, з одного боку, як необхідний елемент механізму державного управління і є різновидом державно-управлінських відносин, а з іншого вона виступає засобом охорони всіх суспільних відносин, які потрапляють у сферу державного управління. При цьому притягнення до адміністративної відповідальності завершує собою процес реалізації відповідним органом державного управління такої іманентної функції державного управління, як контроль.

Так, наприклад, Національний банк України, відповідно до Законів України „Про Національний банк України” та „Про банки і банківську діяльність” здійснює банківський нагляд. Відповідно до цих законів, наглядова діяльність Національного банку України охоплює всі банки, їх підрозділи, афілійованих та споріднених осіб банків на території України та за кордоном, установи іноземних банків в Україні, а також інших юридичних та фізичних осіб у частині дотримання вимог законодавства про банківську діяльність.Згідно зі статтею 73 Закону України „Про банки і банківську діяльність”, У разі порушення банками або іншими особами, які можуть бути об'єктом перевірки Національного банку України, банківського законодавства, нормативно-правових актів Національного банку України або здійснення ризикових операцій, які загрожують інтересам вкладників чи інших кредиторів банку, Національний банк України адекватно вчиненому порушенню має право застосувати заходи впливу, до яких, зокрема, відносяться накладення штрафів на керівників банків у розмірі до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, а також банки відповідно до положень, затверджених Правлінням Національного банку України, але у розмірі не більше одного відсотка від суми зареєстрованого статутного фонду. При цьому, згідно зі статтею 74 цього ж закону, штрафи на керівників та службових осіб банку, фізичних осіб — власників істотної участі накладаються в порядку, передбаченому Кодексом України про адміністративні правопорушення (зокрема НБУ уповноважений розглядати справи про адміністративні правопорушення передбачені статтями 166-5 і166-6КпАП), а порядок застосування заходів впливу, передбачених цим Законом, а також розмір фінансових санкцій, що застосовуються до банків та інших юридичних осіб, які охоплюються наглядовою діяльністю Національного банку України, встановлюються законами України та нормативно-правовими актами Національного банку України.

Цікавим тут є те, що відповідно до статті 66 Закону України „Про банки і банківську діяльність” і нагляд за діяльністю банків, і застосування санкцій адміністративного чи фінансового характеру віднесено до адміністративної форми державного регулювання діяльності банків, що служить додатковим підтвердженням управлінського характеру адміністративної відповідальності.

Як відмічає О.Ф. Андрійко: “ … французьке controleутворилося від латинського префікса contra, що означає “протидія”, і слова role, яке означає виконання якоїсь дії. Отже слово “контроль”, окрім значення перевірки, нагляду з метою перевірки, у своєму змісті має також значення протидії чомусь небажаному. В такому контексті термін “контроль” слід розглядати як перевірку, а також спостереження з метою перевірки для протидії чомусь небажаному, для виявлення, попередження та припинення протиправної поведінки” [63, c. 11].

Державна санітарно-епідеміологічна служба Міністерства охорони здоров¢я України, повноваження якої регулюються Законом України Законом України “Про забезпечення санітарного та епідеміологічного благополуччя населення” від 24.02.1994 р., також здійснює контрольза додержанням юридичними і фізичними особами санітарного законодавства з метою попередження, виявлення, зменшення або усунення шкідливого впливу небезпечних факторів на здоров¢я людей, а також застосовує заходи правового характеру відносно правопорушників. Відповідно до вимог статті 47 цього Закону, розглядати справи про адміністративні правопорушення, а, відтак, і накладати адміністративні стягнення за відповідні порушення мають право посадові особи Державної санітарно-епідеміологічної служби.

Аналогічним чином контрольні повноваження митних органів закріплені у Митному кодексі України, положеннях про Державну митну службу та її підрозділи. Водночас посадові особи митних органів уповноважені розглядати справи про адміністративні правопорушення, виявлені в процесі здійснення митного контролю.

Подібних прикладів можна навести багато, і наведене свідчить про те, що адміністративна відповідальність тісно пов¢язана з такою важливою функцією державного управління, якою є контроль. Будучи наслідком контрольної діяльності органів виконавчої влади, адміністративна відповідальність замикає собою кільце “зворотного зв¢язку” у процесі державного управління. Цей зворотний зв’язок починає реалізовуватись у той момент, коли поведінка об¢єкта управління відхиляється від тієї, яку вимагає від нього закон. Виявлення такого відхилення здійснюється під час реалізації контрольної функції органом державного управління, а застосування заходів адміністративної відповідальності цим органом, у свою чергу, має на меті коригування поведінки об¢єкта управління у необхідному напрямку.

Таким чином, можна стверджувати, що однією з домінуючих особливостей адміністративної відповідальності є те, що вона застосовується органами виконавчої влади (як такими, що належать до системи виконавчої влади, так і такими, що є органами виконавчої влади тільки функціонально) в процесі реалізації ними функцій державного управління. Власне саме тому ця відповідальність і має назву “адміністративна”, тобто вона реалізується адміністративними органами і в адміністративному порядку.

Навіть в тих випадках, коли справи про адміністративні правопорушення розглядаються судами, можна стверджувати про наявність того ж самого порядку притягнення до адміністративної відповідальності, що було показано у п. 1.2 цієї праці. Більш того, слід вважати цілком виправданою передачу судам управлінських функцій органів виконавчої влади в частині розгляду справ про адміністративні правопорушення, коли , наприклад, необхідним є застосування адміністративного стягнення у вигляді конфіскації (це передбачено статтею 41 Конституції України) або адміністративного арешту.

Управлінський характер адміністративної відповідальності проявляється і в особливостях її підстав, тобто юридичних фактів, що тягнуть за собою виникнення відносин адміністративної відповідальності. Для будь-якого виду юридичної відповідальності, а особливо для кримінальної, адміністративної і дисциплінарної існують певні особливості діянь, що є їх підставами. Для дисциплінарної відповідальності характерним є те, що таке діяння полягає, як правило, у порушенні правил внутрішнього трудового розпорядку. Характерною ознакою об’єктивної сторони переважної більшості злочинів є передбаченість як обов’язкового елементу суспільно-небезпечних наслідків і кримінальна відповідальність в основному є саме “відплатою” (карою) за суспільно-небезпечні наслідки, тобто результат протиправного діяння.

У свою чергу, правопорушення, за які КпАП передбачена адміністративна відповідальність (адміністративні правопорушення) в основному є правопорушеннями з формальним складом ( понад 80 % від загальної кількості), причому об'єктивна сторона переважної більшості з них полягає у порушенні різноманітних правил, порядків, положень, інструкцій тощо, які за своєю формою є правовими актами управління. Порушення вимог, що містяться у правових актах управління, вже самі по собі є підставами застосування заходів адміністративної відповідальності незалежно від наслідків, до яких призведе це порушення. Такі особливості підстав адміністративної відповідальності свідчать про те, що адміністративна відповідальність є саме реакцією на відхилення у процесі діяльності об'єктів управління, а не на результат їх, діяльності.

Як свідчить практика, підставами застосування заходів адміністративної відповідальності можуть бути не тільки адміністративні правопорушення в розумінні статті 9 КпАП, але й інші види адміністративних деліктів, зокрема такі, як протиправний стан або цивільне правопорушення [66, c. 118–129]. Багатоманітність підстав адміністративної відповідальності також свідчить на користь домінування в її концепції не каральних, а інших рис. Адміністративні делікти виконують роль індикатора необхідності застосування управлінського впливу у вигляді адміністративних стягнень у відношенні певного об'єкта управління. При цьому індикатором може виступати не лише особиста протиправна поведінка об¢єкта управління. З точки зору управлінського змісту адміністративної відповідальності стає цілком зрозумілим існування досить розповсюджених випадків, коли об'єктивна сторона адміністративного делікту виражається у діях юридичної особи, а об'єктом застосування заходів впливу у вигляді адміністративних стягнень є посадова особа, що входить до складу юридичної особи. Прикладом таких ситуацій можуть служити склади адміністративних правопорушень передбачені статтями 60,78,82-2,170-1 КпАП та багатьма іншими. У даному випадку управлінський вплив з метою коригування діяльності юридичної особи здійснюється через посадову особу, що входить до її складу.

В багатьох випадках з точки зору ефективності управлінського впливу доцільним є застосування управлінського впливу на юридичних осіб окремо, або і на юридичних осіб і на їх посадових осіб одночасно. Адміністративна відповідальність юридичних осіб взагалі є явищем дуже розповсюдженим, а що стосується ситуації з одночасним притягненням до адміністративної відповідальності і фізичних і юридичних осіб, то в якості прикладу можна навести норми, що передбачають адміністративну відповідальність за порушення законодавства про захист економічної конкуренції. Так, статтею 52 Закону України „Про захист економічної конкуренції” передбачено, що органи антимонопольного комітету накладають штрафи на суб¢єктів господарювання зокрема за зловживання монопольним (домінуючим) становищем. При цьому суб¢єкти господарювання можуть бути як юридичними, так і фізичними особами. Водночас статтею 166-1 КпАП передбачено відповідальність керівників підприємств за зловживання монопольним становищем на ринку.

Таким чином, у загальну концепцію адміністративної відповідальності з урахуванням її управлінської складової досить вдало вписуються і юридичні особи як суб’єкти адміністративної відповідальності, і різноманітні її підстави.

Ще одним додатковим аргументом на користь управлінського характеру адміністративної відповідальності є її місце у механізмі правового регулювання відносин державного управління. Як відомо, механізм правового регулювання складається із правових норм, правових відносин, актів реалізації права та юридичних фактів. На рівні правових норм, як модель певних відносин, адміністративна відповідальність дійсно виконує охоронну функцію. Той факт, що за вчинення певних діянь передбачена адміністративна відповідальність у вигляді застосування до порушника відповідних стягнень, дійсно може утримувати осіб, що є об¢єктами управління від вчинення протиправних діянь. Але коли правопорушення вже вчинено і через акти реалізації правових норм виникають відносини адміністративної відповідальності, про охоронну функцію говорити вже важко. Далі починає реалізовуватись управлінська функція адміністративної відповідальності, через застосування до правопорушника адміністративних стягнень реалізується управлінський вплив на нього з боку органів виконавчої влади. Можна стверджувати, що адміністративна відповідальність набуває якостей одного із різновидів примусу, як методу державного управління. Причому використання цього різновиду стає все більш популярним.

В контексті розглянутої концепції, зміст адміністративної відповідальності можна сформулювати таким чином: адміністративна відповідальність – це специфічний засіб реалізації примусового методу державного управління, який полягає у застосуванні до об¢єкта управління у випадку невідповідності його поведінки вимогам, викладеним у законах, передбачених законом адміністративнихстягнень.

Слід зазначити, що адміністративна відповідальність використовується у зазначеній якості тільки у відкритих системах, тобто таких, де суб’єкт і об’єкт управління не знаходяться у відносинах організаційного підпорядкування і суб’єкт управління обмежений у виборі методів управління не маючи інших засобів прямого впливу на об’єкт. Всередині систем, в яких між суб’єктом і об’єктом управління має місце організаційне підпорядкування, замість адміністративної відповідальності використовується виключно дисциплінарна відповідальність, яка представляє собою вплив тільки на фізичних осіб. Організаційне підпорядкування обумовлює певним чином єдність фінансово-матеріальної бази суб’єкта і об’єкта управління і тому використання стягнень фінансового характеру є недоцільним адже ці кошти будуть обертатись всередині однієї організації.

Управлінський зміст певною мірою притаманний всім штрафним видам відповідальності і в цьому контексті вони є зв’язаними між собою. Кримінальна відповідальність за злочини вчинені у сфері державного управління виконує, так би мовити, функцію ремонту механізму державного управління. Внаслідок притягнення до кримінальної відповідальності у вигляді, наприклад, позбавлення волі, відбувається вилучення із механізму державного управління несправного елементу (наприклад хабарника, або особи, що зловживає службовим становищем). Адміністративна відповідальність, у свою чергу, виконує функцію регулювання механізму державного управління у ланці суб’єкт управління — об’єкт управління, а дисциплінарна –таку ж функцію всередині конкретного суб’єкта управління, якщо він є організацією.

В той самий час управлінська концепція адміністративної відповідальності не відображає повною мірою всіх притаманних цьому виду відповідальності функцій.

Розвиток науки адміністративного права на сучасному етапі характеризується поступовим переосмисленням постулатів, сформульованих у минулі роки під впливом домінуючої ідеології і реалій суспільного життя радянського періоду. Адміністративне право, як галузь безпосередньо пов’язана з функціонуванням державної влади, зазнало чи не найбільш вагомих змін, пов’язаних з кардинальним переглядом поглядів на призначення держави, державної влади, роль людини і громадянина у відносинах з державою та її інституціями. Проте до цього часу адміністративне право розглядається в основному як право державного управління, юридична форма одного із видів державно-владної діяльності.

Ця позиція стала настільки звичною, що будь-які спроби змістити акценти у визначенні предмету адміністративного права за межи відносин державного управління практично не знаходять позитивного відгуку у науковців. Водночас, все частіше висловлюються думки на користь більш широкого розуміння предмету адміністративного права.

Так, на думку В.Б. Авер’янова треба радикально змінити ставлення до доктринального тлумачення поняття адміністративного права. А саме, це галузь права, що регулює здебільшого не управлінські відносини між державними і недержавними публічно-владними органами з одного боку, і підвладними керованими об’єктами – з іншого, а різноманітні взаємостосунки між цими органами і приватними особами щодо забезпечення першими необхідних умов для ефективної реалізації належних приватним особам прав, свобод і законних інтересів. І лише як додаткова – тобто не першорядна (хоча і важлива) риса адміністративного права має враховуватись «управлінська» складова предмету регулювання цієї галузі права. Отже, в узагальненому вигляді адміністративне право – це аж ніяк не «управлінське право», а, умовно кажучи, «публічно-сервісне право», тобто право, що спрямовано на обслуговування потреб та інтересів приватних осіб у їхніх стосунках з органами публічної адміністрації [68, c. 9–10].

За своїм характером, відносини публічно-сервісної діяльності не відносяться до державного управління в його класичному, науковому розумінні, хоча і пов’язані з реалізацією виконавчо-розпорядчих повноважень відповідними органами. У зв’язку з цим необхідно звернути увагу на питання про те, чи дійсно адміністративна відповідальність може розглядатись в окремих своїх проявах поза межами державного управління і, якщо це так, то на підставі чого відповідні відносини можна віднести до адміністративно-правових ?

Для того, щоб відповісти на поставлені запитання, треба, перш за все, визначитись з методологічним підходом до їх вирішення. Очевидно, що аналіз нормативної конструкції адміністративної відповідальності не дасть однозначної відповіді, оскільки узагальнений характер її елементів, а саме загальної характеристики суб’єктів притягнення до адміністративної відповідальності, порядку притягнення, загальної характеристики підстав адміністративної відповідальності, обумовлює узагальнений характер висновку про управлінську природу адміністративної відповідальності.

Виходячи з цього, детальному аналізу мають бути піддані склади конкретних правопорушень, за які законодавством передбачена адміністративна відповідальність і відповідно до цих складів має бути визначена мета притягнення винної особи до адміністративної відповідальності, а відповідно до цієї мети визначено співвідношення адміністративної відповідальності в даному конкретному випадку з державним управлінням.

Зазначений аналіз свідчить про те, що навіть у такому інституті з яскраво вираженим управлінським змістом, як інститут адміністративної відповідальності, можна знайти виключення, тобто випадки, коли притягнення до адміністративної відповідальності не є проявом державного управління.

Так, наприклад, статтею 41-2 КпАП, передбачено адміністративну відповідальність за порушення чи невиконання зобов'язань щодо колективного договору, угоди особами, які представляють власників або уповноважені ними органи чи профспілки або інші уповноважені трудовим колективом органи, чи представниками трудових колективів. Ця стаття майже повністю відтворює статтю 18 Закону України „Про колективні договори і угоди” і є результатом кодифікації норм про адміністративну відповідальність, що містяться у зазначеному законі.

У відповідності до статті 15 Закону України „Про колективні договори і угоди”, контроль за виконанням колективного договору, угоди проводиться безпосередньо сторонами, що їх уклали, чи уповноваженими ними представниками.

Водночас, згідно зі статтею 255 КпАП протоколи про адміністративні правопорушення передбачені статтею 41-2 КпАП мають право складати уповноважені на те особи органів Міністерства праці та соціальної політики України (таким органом на сьогоднішній день Державний департамент нагляду за додержанням законодавства про працю), а розгляд справ про адміністративні правопорушення передбачені статтею 41-2 КпАП віднесено до компетенції відповідних судів.

Очевидно, що притягнення до адміністративної відповідальності за порушення передбачені статтею 41-2 КпАП не має відношення до державного управління, оскільки його головною метою є забезпечення виконання зобов’язань сторонами колективного договору або угоди. Навіть контроль у даному випадку здійснюється не органом виконавчої влади а сторонами договору.

Що ж стосується органу виконавчої влади — Державного департаменту нагляду за додержанням законодавства про працю, який згідно з положенням, затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України від 18.01.2003 р. №50 є урядовим органом державного управління, який, діє у складі Мінпраці і підпорядковується йому, то цьому органу відведено фактично лише функцію складання протоколу про відповідне правопорушення, та направлення його до суду.

Якщо подібні справи є доволі рідкісними, то більш розповсюдженим прикладом можна вважати правопорушення, адміністративна відповідальність за які передбачена статтями 134 і 135 КпАП. Частиною 2 статті 134, зокрема, передбачено відповідальність за неоплачене провезення багажу в електротранспорті і автобусах міського, приміського, міжміського сполучення, а також у маршрутних таксі, а статтею 135 – за безквитковий проїзд пасажира, а так само провезення без квитка дитини віком від семи до шістнадцяти років на різних видах транспорту.

У цих випадках адміністративну відповідальність передбачено фактично за невиконання умов цивільно-правових угод, а саме договорів на перевезення пасажирів та багажу. Очевидно, застосування саме адміністративної відповідальності за діяння, що за змістом є цивільно-правовими деліктами, обумовлено особливостями форми відповідних цивільно-правових договорів, короткостроковістю відповідних відносин і неефективністю передбаченої законом процедури примусового виконання зобов’язань за цивільно-правовими договорами для такого роду угод. У даному випадку нормативна конструкція адміністративної відповідальності виявилась більш зручною ніж цивільно-правової завдяки саме оперативності процедури.

Аналогічним чином практично не можна розглядати в контексті державно-управлінських відносин відносини адміністративної відповідальності, яка передбачена за такі правопорушення як дрібне розкрадання державного або колективного майна (ст.51 КпАП), порушення прав на об'єкт права інтелектуальної власності (ст.51-2 КпАП), жорстоке поводження з тваринами (ст.89 КпАП), незаконні дії щодо державних нагород (ст.186-1 КпАП) тощо. Безумовно, питома вага зазначених правопорушень відносно мала, але їх достатньо, щоб стверджувати, що адміністративна відповідальність може виконувати не лише свою основну функцію — примусового методу державного управління, але й деякі інші функції, наприклад засобу забезпечення цивільно-правових зобов’язань тощо.

Дійсно, у даному випадку відносини адміністративної відповідальності відносяться до адміністративно-правових в основному за ознакою участі в них органів, наділених виконавчо-розпорядчими повноваженнями. Проте реалізація цих повноважень має обслуговуючий, сервісний характер, а конкретну користь від такої діяльності отримують як ті суб’єкти чиї права порушені, так і держава. Інтерес однієї із сторін, наприклад, цивільно-правових відносин задовольняється за рахунок владного впливу на іншу сторону – порушника, а інтерес держави задовольняється за рахунок надходження до бюджету відповідних сум штрафних санкцій.

Іншими словами, послуга держави полягає у владному впливі на особу, винну у невиконанні колективного договору (ст.41-2 КпАП) або винну у невиконанні цивільно-правових зобов’язань, що випливають із договору перевезення пасажирів або багажу (ст.134 та 135 КпАП) з метою примушення їх до виконання свої зобов’язань, а платою за цю послугу є сума штрафу, який на цю особу накладається.

Наявність згаданих вище ситуацій дає можливість виділити у загальній концепції адміністративної відповідальності крім вже відомих управлінського, охоронного і карального аспектів, ще один – публічно- сервісний. Цей аспект полягає у тому, що адміністративна відповідальність у випадках передбачених законом, може виступати як засіб забезпечення виконання зобов’язань, що випливають із договорів та інших відносин, що не відносяться до державного управління.

Відповідно до статті 3 Конституції України, утвердження та забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави. Із цього конституційного обов’язку держави випливає, що у самій державі, крім механізму створення умов для реалізації прав і свобод людини і громадянина, має існувати механізм охорони і захисту прав і свобод людини і громадянина від протиправних посягань. Важливим елементом такого механізму виступає юридична відповідальність, причому основними видами її, яким притаманна яскраво виражена правозахисна функція, є кримінальна та адміністративна відповідальність.

Статтею 1 Кримінального Кодексу України встановлено, що він має своїм завданням правове забезпечення охорони прав і свобод людини і громадянина, і у статті 1 КпАП також зазначено, що його завданням є охорона прав і свобод громадян. До того ж, хоча ці завдання не є виключними, вони в обох випадках поставлені законодавцем на перше місце, що свідчить про їх пріоритетність.

Зазначені види юридичної відповідальності виконують свої функції відносно різних за ступенем суспільної шкідливості посягань, а також дещо різними способами. Кримінальна відповідальність встановлюється за посягання на права і свободи людини і громадянина, що мають характер суспільно небезпечних, тобто заподіюють або створюють можливість заподіяння значної шкоди об’єкту посягання. Ступінь суспільної шкідливості посягання на права і свободи людини визначає й зміст заходів у вигляді покарання, які застосовуються до особи, винної у вчиненні такого посягання. Найбільш розповсюдженим покаранням при цьому є позбавлення волі на певний строк і воно у даному випадку має подвійне значення: по-перше воно виступає як кара за вчинене діяння, а, по-друге, на певний час ізолює винну особу від суспільства, чим не дає їй можливості вчинювати нові посягання, тим самим забезпечуючи іншим людям їх права.

Адміністративна відповідальність в основі механізму правозахисної дії має інші принципи. Адміністративне стягнення за визначенням наведеним у КпАП, має на меті виховання особи, яка вчинила адміністративне правопорушення, а також запобігання вчиненню нових правопорушень як самим правопорушником, так і іншими особами. Водночас адміністративним правопорушенням визнається протиправна, винна дія чи бездіяльність, яка поряд з іншим посягає й на права і свободи громадян. Тобто правозахисна функція адміністративної відповідальності реалізується за двома напрямками: по-перше, попередження посягань на права і свободи громадян і, по-друге, виховання порушників в дусі поваги до прав і свобод громадян через застосування до них адміністративних стягнень.

І в першому, і в другому випадках результатом притягнення до адміністративної відповідальності має бути формування у правопорушників мотивації, яка б утримувала їх від вчинення адміністративних правопорушень пов’язаних з посяганнями на права і свободи громадян.

Однією із головних якостей адміністративної відповідальності є її оперативність. КпАП встановлені досить стислі терміни, протягом яких може відбуватись притягнення до адміністративної відповідальності. Зокрема, статтею 38 КпАП України передбачено, що адміністративне стягнення може бути накладено не пізніш як через два місяці з дня вчинення правопорушення, а при триваючому правопорушенні — два місяці з дня його виявлення, а стаття 277 КпАП України обмежує строк розгляду справи про адміністративне правопорушення максимум 15 добами. При цьому цей строк знаходиться у межах строку, передбаченого статтею 38 КпАП України.

Саме оперативність обумовлює цінність адміністративної відповідальності як засобу захисту прав громадян, а можливість швидкого реагування на порушення є одним із суттєвих факторів її ефективності. Водночас ефективність адміністративної відповідальності багато в чому залежить від способу реалізації її правозахисної функції, а ця функція може проявлятись в декількох аспектах.

По-перше, захист прав громадян може відбуватись в процесі реалізації органами виконавчої влади адміністративної відповідальності як примусового методу державного управління у певній сфері [71, c. 364]. Справа у тому, що в окремих випадках метою державного управління у певній сфері як раз і є забезпечення прав і свобод громадян.

Так, наприклад, відповідно до статті 4 Закону України „Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення” громадяни мають право на безпечні для здоров'я і життя харчові продукти, питну воду, умови праці, навчання, виховання, побуту, відпочинку та навколишнє природне середовище. При цьому статтею 27 Основ законодавства України про охорону здоров’я встановлено, що санітарно-епідемічне благополуччя територій і населених пунктів забезпечується системою державних стимулів та регуляторів, спрямованих на суворе дотримання санітарно-гігієнічних і санітарно-протиепідемічних правил та норм, комплексом спеціальних санітарно-гігієнічних і санітарно-протиепідемічних заходів та організацією державного санітарного нагляду. У свою чергу, згідно зі статтею 39 Закону України „Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення”, державний санітарно-епідеміологічний нагляд — це діяльність органів, установ та закладів державної санітарно-епідеміологічної служби по контролю за дотриманням юридичними та фізичними особами санітарного законодавства з метою попередження, виявлення, зменшення або усунення шкідливого впливу небезпечних факторів на здоров'я людей та по застосуванню заходів правового характеру щодо порушників.

Відповідно до статті 236 КпАП України, органи, установи та заклади державної санітарно-епідеміологічної служби розглядають справи про адміністративні правопорушення, пов'язані з порушенням державних санітарно-гігієнічних і санітарно-протиепідемічних правил і норм (стаття 42), а також про адміністративні правопорушення, передбачені частиною другою статті 41, статтями 78, 80 — 83, 90-1, 95, 167, 168-1, 170 (коли вони є порушеннями санітарно-гігієнічних і санітарно-протиепідемічних правил і норм), та статтею 188-11 цього Кодексу.

Правовий статус Державної санітарно-епідеміологічної служби встановлено Положенням про державну санітарно-епідеміологічну службу Міністерства охорони здоров'я України, затвердженим наказом Міністерства охорони здоров'я України від 9.11.2002 N 420. Згідно з цим положенням, Державна санітарно-епідеміологічна служба Міністерства охорони здоров'я України є централізованою системою органів, установ, закладів та підрозділів (далі — заклади) санітарно-епідеміологічного профілю Міністерства охорони здоров'я України, яка реалізує державну політику в сфері забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення та спрямовує свою діяльність на профілактику інфекційних хвороб, професійних захворювань, масових неінфекційних захворювань (отруєнь), радіаційних уражень людей, запобігання шкідливому впливу на стан їх здоров'я і життя факторів середовища життєдіяльності.

Ще одним прикладом реалізації правозахисної функції адміністративної відповідальності в процесі здійснення державного управління, може служити діяльність щодо захисту прав вкладників (у тому числі і громадян) з боку Національного банку України (далі – НБУ).

Однією із функцій НБУ як особливого центрального органу державного управління, відповідно до статті 7 Закону України „Про Національний банк України”, є здійснення банківського регулювання та нагляду. У статті 1 цього ж закону зазначено, що банківський нагляд — це система контролю та активних впорядкованих дій НБУ, спрямованих на забезпечення дотримання банками та іншими особами, стосовно яких НБУ здійснює наглядову діяльність законодавства України і встановлених нормативів, з метою забезпечення стабільності банківської системи та захисту інтересів вкладників та кредиторів банку. Іншими словами однією із цілей державного управління, яке здійснюється НБУ є захист інтересів вкладників, серед яких громадяни становлять мільйони.

Активними впорядкованими діями, як складовою банківського нагляду є заходи впливу, перелік і підстави застосування яких наведено у статті 73 Закону України „Про банки і банківську діяльність”. Зокрема, цією статтею встановлено, що уразі порушення банками або іншими особами, які можуть бути об'єктом перевірки НБУ відповідно до цього Закону, банківського законодавства, нормативно-правових актів НБУ або здійснення ризикових операцій, які загрожують інтересам вкладників чи інших кредиторів банку, НБУ адекватно вчиненому порушенню має право застосувати заходи впливу, до яких, поряд з іншими, відносяться накладення штрафів на керівників банків у розмірі до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян та банки відповідно до положень, затверджених Правлінням НБУ, але у розмірі не більше одного відсотка від суми зареєстрованого статутного фонду. Крім того, уразі порушення цього Закону чи нормативно-правових актів НБУ, що спричинило значну втрату активів або доходів, і настанні ознак неплатоспроможності банку НБУ має право відкликати ліцензію та ініціювати процедуру ліквідації банку згідно з положеннями цього Закону.

Таким чином, для захисту інтересів (прав) вкладників, НБУ активно використовує механізми адміністративної відповідальності, оскільки згадані заходи впливу застосовуються виключно в адміністративному порядку.

По-друге, правозахисна функція адміністративної відповідальностіможе проявлятись через використання інституту адміністративної відповідальності для забезпечення окремих прав громадян в тих сферах, де державне управління не здійснюється, наприклад у сфері виконання умов колективних договорів та угод. Адміністративна відповідальність за правопорушення у цій сфері, зокрема встановлена статтями 41-1 – 41-3 КпАП.

По-третє, правозахисна функція адміністративної відповідальності може проявлятись через механізм деліктного адміністративно-правового регулювання, тобто в тих випадках, коли відносини пов’язані із забезпеченням прав громадян регулюються тільки шляхом встановлення адміністративної відповідальності за певні правопорушення. Прикладами таких проявів може служити, зокрема, стаття 173 КпАП, яка передбачає адміністративну відповідальність за дрібне хуліганство, тобто нецензурну лайку в громадських місцях, образливе чіпляння до громадян та інші подібні дії, що порушують громадський порядок і спокій громадян.

Очевидно, що вчинення дрібного хуліганства є посяганням на гідність громадян, право на повагу до якої закріплено у статті 28 Конституції України, але відповідного правового регулювання відносин пов’язаних із гідністю громадян практично не існує, крім деліктних норм, що забезпечують захист права на гідність.

Аналогічним чином здійснюється захист прав громадян у випадках передбачених статтею 173-2 КпАП, згідно з якою адміністративна відповідальність встановлюється за вчинення насильства в сім'ї, тобто умисне вчинення будь-яких дій фізичного, психологічного чи економічного характеру (застосування фізичного насильства, що не завдало фізичного болю і не спричинило тілесних ушкоджень, погрози, образи чи переслідування, позбавлення житла, їжі, одягу, іншого майна або коштів, на які потерпілий має передбачене законом право, тощо), внаслідок чого могла бути чи була завдана шкода фізичному або психічному здоров'ю потерпілого, а так само невиконання захисного припису особою, стосовно якої він винесений.

Слід звернути увагу на те, що механізм захисту прав громадян не завжди передбачає, так би мовити, прямий захист від протиправного посягання і в нормах досить невеликої кількості статей КпАП права громадян виступають як безпосередній об’єкт правопорушення.

Права громадян виступають в якості безпосереднього об’єкта адміністративного правопорушення, зокрема, у статтях 41 „Порушення вимог законодавства про працю та про охорону праці” та 93 „Порушення вимог законодавчих та інших нормативних актів з безпечного ведення робіт у галузях промисловості” безпосереднім об’єктом правопорушення є визначене статтею 43 Конституції України право на належні, безпечні і здорові умови праці, на заробітну плату, не нижчу від визначеної законом. У статті 148-3 „Використання засобів зв’язку з метою, що суперечить інтересам держави, з метою порушення громадського порядку та посягання на честь і гідність громадян” безпосереднім об’єктом правопорушення є конституційне право на повагу до гідності громадян. У статті 149 таким об’єктом є право на житло, у статті 156-1 – права споживачів, у статті 212-3 – право на інформацію тощо.

Але набагато частіше, правозахисна спрямованість адміністративної відповідальності проявляється опосередковано, через встановлення відповідальності за правопорушення об’єктом яких виступають не самі права громадян, а інші цінності, внаслідок посягання на які створюється загроза порушення прав громадян.

Так, статтею 50 Конституції України встановлено, що кожен має право на безпечне для життя і здоров’я довкілля та на відшкодування завданої порушенням цього права шкоди. У сучасній українській мові синонімом слова „довкілля” є словосполучення „навколишнє природне середовище” і, відповідно до статті 5 Закону України „Про охорону навколишнього природного середовища”, навколишнє природне середовище, це сукупність природних і природно-соціальних умов та процесів, природні ресурси, як залучені в господарський обіг, так і невикористовувані в народному господарстві в даний період (земля, надра, води, атмосферне повітря, ліс та інша рослинність, тваринний світ), ландшафти та інші природні комплекси.

Велика кількість об’єктів, які складають навколишнє природне середовище, обумовлює значну кількість правових норм, що визначають правові режими їх використання та охорони. Але, охорона навколишнього природного середовища не в останню чергу має значення з точки зору забезпечення здорових умов для існування людини. Тому встановлення адміністративної відповідальності у сфері охорони навколишнього природного середовища, крім власне забезпечення належного стану природних об’єктів, переслідує мету забезпечення згаданих умов.

Оскільки для різних об’єктів, що утворюють навколишнє природне середовище, встановлюються різні правові режими їх використання, то й правові механізми їх захисту теж є різними. Так, наприклад, статтею 59 КпАП передбачено відповідальність за забруднення і засмічення вод, порушення водоохоронного режиму на водозаборах, яке спричиняє їх забруднення, водну ерозію грунтів та інші шкідливі явища, а також за введення в експлуатацію підприємств, комунальних та інших об'єктів без споруд і пристроїв, що запобігають забрудненню і засміченню вод або їх шкідливому діянню. Статтею 72 КпАП передбачено відповідальність за пошкодження лісу стічними водами, хімічними речовинами, нафтою і нафтопродуктами, промисловими і комунально-побутовими викидами, відходами і покидьками, що спричиняє його усихання чи захворювання. У свою чергу статтею 78 КпАП встановлено відповідальність за викид забруднюючих речовин в атмосферне повітря без дозволу спеціально уповноваженого органу виконавчої влади або недодержання вимог, передбачених наданим дозволом, інші порушення порядку здійснення викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря або перевищення технологічних нормативів допустимого викиду забруднюючих речовин та нормативів гранично допустимих викидів забруднюючих речовин стаціонарних джерел під час експлуатації технологічного устаткування, споруд і об'єктів, а статтею 83 КпАП – за порушення правил застосування, зберігання, транспортування, знешкодження, ліквідації та захоронення пестицидів і агрохімікатів, токсичних хімічних речовин та інших препаратів.

Аналогічним чином безпосередньо не пов’язані з посяганнями на права громадян діяння, що утворюють об’єктивну сторону правопорушень на транспорті, але багато з них пов’язані із забезпеченням безпеки руху, а безпека руху, у свою чергу, є фактором забезпечення права громадян на життя та здоров’я. Іншими словами, цінність представляє не сама по собі безпека руху, а те, що внаслідок її дотримання створюються умови для реалізації права людини на життя та охорону здоров’я.

Наприклад, статтею 114 КпАП встановлено адміністративну відповідальність за порушення правил входу суден у порт і виходу їх із порту, руху і стоянки суден у портових водах, а також правил, що забезпечують безпеку пасажирів під час посадки на судна, в путі слідування і під час висадки їх з суден.

Значна кількість статей КпАП передбачає відповідальність за порушення правил дорожнього руху, що також пов’язано із забезпеченням права людини на життя і здоров’я. Недотримання водіями зазначених правил створює загрозу життю та здоров’ю людей і на відвернення такої загрози опосередковано спрямована адміністративна відповідальність.

Подібний механізм захисту прав і свобод людини і громадянина використовується у випадках притягнення до адміністративної відповідальності за статтями 150 „Порушення правил користування жилими будинками і жилими приміщеннями” (право на житло), 166-1 „Зловживання монопольним становищем на ринку” та 166-3 „Дискримінація підприємців органами влади і управління” (економічна свобода), 184-2 „Порушення порядку або строків подання інформації про дітей сиріт і дітей, які залишилися без опіки (піклування) батьків” (право на соціальне забезпечення), 186-4 „Порушення законодавства про референдум” (право на участь у державному управлінні), 188-1 „Невиконання розпорядження державного або іншого органу про працевлаштування” (право на працю), 195-3 „Порушення правил застосування спеціальних засобів самооборони” (право на особисту недоторканість), 212-3 „Порушення права на інформацію” (право на інформацію) тощо.

Ще одним аспектом опосередкованого прояву правозахисної функції адміністративної відповідальності є забезпечення виконання законних вимог з боку різноманітних державних органів, які пов’язані з припиненням дій, що порушують права і свободи людини і громадянина.

Так, відповідно до статті 22 Закону України „Про прокуратуру”, прокурори наділені правом внести письмовий припис про усунення порушень закону органу чи посадовій особі, які допустили порушення, або вищестоящому у порядку підпорядкованості органу чи посадовій особі, які правомочні усунути порушення. Припис підлягає негайному виконанню, про що повідомляється прокурору. У свою чергу, частиною 2 статті 185-6 КпАП встановлено відповідальність за залишення посадовою особою без розгляду подання органу дізнання чи слідчого про усунення причин і умов, що сприяли вчиненню злочину, або протесту, припису чи подання прокурора, а так само несвоєчасна відповідь на подання, протест чи припис.

Відповідно до статті 13 Закону України „Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини”, уповноважений з прав людини має право направляти у відповідні органи акти реагування Уповноваженого у разі виявлення порушень прав і свобод людини і громадянина для вжиття цими органами заходів. У свою чергу статтею 188-19 КпАП встановлено адміністративну відповідальність за невиконання законних вимог Уповноваженого Верховної Ради з прав людини.

Аналогічним чином КпАП передбачає відповідальність за невиконання розпорядження державного або іншого органу про працевлаштування (ст.188-1),ухилення від виконання законних вимог посадових осіб органів виконавчої влади у сфері захисту прав споживачів (ст.188-2),невиконання законних вимог органів спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з нагляду за охороною праці (ст.188-4), невиконання законних розпоряджень чи приписів посадових осіб органів, які здійснюють державний контроль у галузі охорони навколишнього природного середовища, використання природних ресурсів, радіаційної безпеки або охорону природних ресурсів (ст.188-5) тощо.

В окремих випадках правозахисна функція адміністративної відповідальності проявляється через сприяння забезпеченню формування матеріальної бази для реалізації певних прав громадян України. Так, статтею 46 Конституції України передбачено, що громадяни мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом. Це право гарантується загальнообов’язковим державним соціальним страхуванням за рахунок страхових внесків громадян, підприємств, установ і організацій, а також бюджетних та інших джерел соціального забезпечення.

Кошти обов’язкового державного страхування акумулюються у відповідних фондах, таких як Фонд загальнообов’язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття, Фонд соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України та Фонд соціального страхування з тимчасової втрати працездатності. Законами України „Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття”, „Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності”, „Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування у зв'язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими народженням та похованням” встановлюється обов’язок суб’єктів-страхувальників щодо реєстрації у відповідних фондах, своєчасної сплати страхових внесків та надання певної інформації, а нормами КпАП встановлено відповідальність за порушення або невиконання таких обов’язків.

Так, статтею 165-3 КпАП встановлено відповідальність посадових осіб підприємств, установ, організацій та фізичних осіб, які використовують найману працю, за порушення строку реєстрації як платника страхових внесків до Фонду загальнообов’язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття, несвоєчасну або неповну сплату страхових внесків. Статтею 165-4 передбачено відповідальність тих самих осіб за порушення строку реєстрації як платника страхових внесків до Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України, несвоєчасну сплату страхових внесків або несвоєчасне інформування Фонду про чисельність працівників, річний фактичний обсяг реалізованої продукції (робіт, послуг), річну суму заробітної плати на підприємстві, нещасні випадки на виробництві та професійні захворювання, що сталися на підприємстві, про зміни технології робіт, виду діяльності підприємства або його ліквідацію. А за ухилення зазначених осіб від реєстрації як платника страхових внесків до Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності, несвоєчасну або неповну сплату страхових внесків, а також порушення порядку використання страхових коштів, відповідальність передбачено статтею 165-5 КпАП.

В усіх наведених прикладах притягнення до адміністративної відповідальності має на меті попередження правопорушень, які перешкоджають реалізації права громадян на соціальний захист через обмеження матеріальної бази такого захисту.

Окремо слід звернути увагу на роль адміністративної відповідальності у боротьбі з корупцією, оскільки корупційні діяння і правопорушення пов’язані з корупцією прямо чи опосередковано майже завжди пов’язані із посяганням якщо й не самі права і свободи громадян, то на конституційний принцип рівності громадян.

Відповідно до Закону України „Про боротьбу з корупцією” до корупційних діянь відносяться а) незаконне одержання особою, уповноваженою на виконання функцій держави, у зв'язку з виконанням таких функцій матеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг, у тому числі прийняття чи одержання предметів (послуг) шляхом їх придбання за ціною (тарифом), яка є істотно нижчою від їх фактичної (дійсної) вартості; б) одержання особою, уповноваженою на виконання функцій держави, кредитів або позичок, придбання цінних паперів, нерухомості або іншого майна з використанням при цьому пільг чи переваг, не передбачених чинним законодавством.

В обох випадках порушується конституційне положення про те, що громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом. Особа, що вчинює корупційні діяння незаконно ставить себе у привілейоване становище відносно інших громадян, чим і порушує їх права.

За вчинення корупційних діянь Законом України „Про боротьбу з корупцією” передбачено адміністративну відповідальність у вигляді штрафу.

Завдяки універсальності інституту адміністративної відповідальності, його часто використовують для створення правового режиму комплексного захисту прав різноманітних суб’єктів. Така ситуація, зокрема, має місце у сфері захисту економічної конкуренції, де за допомогою адміністративної відповідальності реалізуються закріплені у статті 42 Конституції України право громадян на підприємницьку діяльність, право на захист від недобросовісної конкуренції, зловживання монопольним становищем та неправомірного обмеження конкуренції, а також права споживачів. Відповідний правовий режим створюється за допомогою норм Законів України „Про захист економічної конкуренції”, „Про захист від недобросовісної конкуренції” та КпАП і, при цьому, його основу складає саме адміністративна відповідальність.

В окремих випадках захисту окремих прав громадян присвячені окремі закони і, при цьому, головне місце в механізмі такого захисту належить саме адміністративній відповідальності. Так, Законом України „Про захист прав споживачів” конкретизовано зміст прав споживачів, принаймні половина з яких забезпечуються засобами адміністративної відповідальності. Так, відповідно до статті 23 Закону України „Про захист прав споживачів”, у разі порушення законодавства про захист прав споживачів суб'єкти господарської діяльності сфери торгівлі, громадського харчування і послуг несуть відповідальність у вигляді штрафів за відмову споживачу в реалізації його прав, установлених пунктом 1 статті 14 і пунктом 3 статті 15 цього Закону та деякі інші порушення.

Крім того, КпАП передбачено адміністративну відповідальність фізичних осіб за такі правопорушення, пов’язані із захистом прав споживачів: заготівля, переробка або збут радіоактивно забруднених продуктів харчування чи іншої продукції (стаття 42-2); порушення законодавства про захист прав споживачів (стаття 156-1); випуск і реалізація продукції, яка не відповідає вимогам стандартів (стаття 167); випуск у продаж нестандартної продукції (стаття 168); виконання робіт, надання послуг громадянам-споживачам, що не відповідають вимогам стандартів, норм і правил (168-1); введення в обіг продукції, щодо якої немає сертифіката відповідності або свідоцтва про визнання відповідності чи декларації про відповідність, а також неправомірне застосування національного знака відповідності (стаття 170-1) тощо.

Незважаючи на широке коло прав і свобод громадян які охороняються за допомогою адміністративної відповідальності, слід звернути увагу на те, що далеко не всі права людини і громадянина є об’єктом такої охорони. Можливість забезпечення захисту прав громадян за допомогою адміністративної відповідальності обумовлюється особливостями механізму реалізації таких прав.

Частина прав реалізується простим використанням в межах наданої державою або іншими суб’єктами можливостей. Так, гарантоване кожному статтею 57 Конституції України право знати свої права і обов’язки, реалізується шляхом ознайомлення з відповідними нормативними актами. При цьому можливість ознайомлення з ними обумовлена їх опублікуванням або доведенням до відома громадян в інший спосіб. Зазначене право не потребує захисту за допомогою примусових засобів оскільки його реалізація залежить суто від волі його носія. Аналогічним чином реалізація закріпленого у статті 44 Конституції України права на страйк пов’язана виключно з волевиявленням носія цього права.

З іншого боку, засоби адміністративної відповідальності мають бути достатніми для того щоб забезпечити дійовий вплив з метою виконання відповідних обов’язків, а відтак і забезпечення прав громадян. Так, наприклад охорона і захист таких суттєвих суб’єктивних прав як право на життя та право приватної власності забезпечуються переважно засобами кримінальної відповідальності, а не адміністративної.

Загалом інститут адміністративної відповідальності за умов його суттєвого реформування може стати одним із найбільш дійових засобів захисту прав громадян. Водночас необхідно розуміти, що юридична відповідальність має застосовуватись у крайніх випадках, коли вичерпані інші можливості захисту прав громадян. Це стосується розвитку системи заходів впливу нефіскального характеру, розвитку заходів адміністративного попередження та адміністративного припинення, розширення можливостей судового захисту прав громадян у тому числі і у сфері реалізації виконавчої влади.

1.4. Місце адміністративно-деліктних норм в системіадміністративного права

В процесі здійснення досліджень в самих різних галузях права, досить часто виникає питання про галузеву належність тих чи інших норм чи інститутів. Причому, найбільш проблематичним на сьогодні є не стільки пошук назв для складових системи права, скільки обґрунтування меж тих чи інших галузей, підгалузей та інститутів права.

Давно стало звичним, що найбільш великими утворенням в рамках системи права є галузь права. На думку В.С. Нерсесянца, галузь права – це сукупність однопорядкових норм, що регулюють певний рід суспільних відносин [89, c. 430]. М.Н. Марченко вважає, що галузь права представляє собою сукупність відносно відокремлених, автономних юридичних норм, що регулюють певну область (сферу) суспільних відносин [90, c. 441]. У свою чергу В.В. Лазарев стверджує, що галузь права – це сукупність правових норм, яка утворює самостійну, відокремлену частину системи права, що регулює якісно однорідну сферу суспільних відносин, своїм особливим методом [91, c. 249]. При цьому однаковим у наведених підходах до визначення меж галузі є вказівка на те, що предметом регулювання для галузі виступають суспільні відносини одного роду.

Але як встановити, що певні суспільні відносини є однорідними по відношенню до інших? Відповіді на це питання немає, навіть з огляду на те, що найбільш розповсюдженою точкою зору стало те, що основним критерієм поділу права на галузі є предмет і метод правового регулювання. Отже, необхідним стає пошук такого методу дослідження системи права, який би дозволив без суттєвих суперечностей обґрунтувати існуючі в теорії права підходи до описання структури системи права в цілому та окремих його галузей на прикладі адміністративного права.

Як справедливо відмічає В. Селіванов, відомо, що якими є методологічні засади пізнання і перетворення реальних явищ, такі й теоретичні висновки. Методологія має передувати будь-який теорії [92, c. 14]. Отже для правильного описання структури системи права, перш за все, слід визначитись з методологічними засадами такого дослідження.

Об’єктом дослідження в нашому випадку є сукупність діючих у державі правових норм, причому не просто сукупність, а така, що має властивості системи. Одним із методів, який можна використати для дослідження і описання різноманітних систем, є метод типології. Відомо, що за способом побудови розрізняють емпіричну та теоретичну типологію. В основі першої полягає якісна обробка і узагальнення опитних даних, фіксація сталих ознак подібності та відмінності, що знаходяться індуктивним шляхом, систематизація та інтерпретація отриманого матеріалу. Теоретична типологія передбачає побудову ідеальної моделі об’єкта, узагальнене вираження ознак, фіксацію принципів таксономічного описання множини досліджуваних об’єктів. Теоретична типологія спирається зазвичай на розуміння об’єкта як системи, що пов’язано з виділенням системоутворюючих зв’язків, з побудовою уявлень про структурні рівні об’єкта. Така типологія слугує одним з головних засобів пояснення об’єкта і створення його теорії [93, c. 564].

Для дослідження структури системи права найбільш підходить метод теоретичної типології, аледля побудови чіткої і стабільної структури потрібний критерій класифікації з відносно невеликою кількістю таксономічних одиниць. Пошук зазначеного критерію наводить на думку про те, що, по-перше, він так чи інакше має бути пов’язаний з одним із елементів загальної структури суспільних відносин, а, по-друге, повинна бути виділена така його характеристика, яка обмежує кількість таксономічних одиниць до розумних меж. Таким елементом, зокрема, є суб’єкти суспільних відносин. З одного боку різновидів суб’єктів суспільних відносин є надзвичайно багато, оскільки вони мають досить велику кількість ознак, але з іншого боку ми знаємо, що суспільні відносини існують за наявності, як мінімум, двох суб’єктів і цей факт дає можливість виділити таку характеристику яка задовольняє вимогам до критерію класифікації. Такою характеристикою може бути взаємне становище сторін (суб’єктів) суспільних відносин і, що є особливо важливим, воно може бути описаним лише в трьох варіантах:

1. Юридично-рівноправні суб’єкти.Юридична рівноправність суб’єктів полягає в тому, що їх права та обов’язки мають взаємний характер і жоден з цих суб’єктів не має відносно іншого владних повноважень.

2. Юридично-нерівноправні суб’єкти.Юридична нерівноправність суб’єктів полягає в тому, що один з них має по відношенню до іншого владні повноваження, а їх відносини мають переважно однонаправлений характер. Наприклад, право суб’єкта влади видати владний припис і обов’язок підвладного суб’єкта його виконати або право підвладного суб’єкта звернутись до органу влади і обов’язок органу влади розглянути його звернення.

3. Комбінований варіант.Два або більше юридично-рівноправних суб’єкта і один, який має відносно них владні повноваження. Причому відносини між ними обумовлюються спільним об’єктом. Прикладом таких відносин є відносини за участю суду в процесі виконання ним функції правосуддя (позивач – відповідач – суд, сторона обвинувачення – сторона захисту – суд). В ціх випадках дві сторони є процесуально рівноправними, а суд має відносно них владні повноваження [94, с. 3–6].

Іноді, подібний зазначеному характер зв’язків між суб’єктами правовідносин, пропонується розуміти як метод правового регулювання [95, c.14], що є помилкою, оскільки в даному випадку ми відходимо від традиційного розуміння методу, як способу досягнення певної мети.

Слід відзначити, що виділення предмету правового регулювання з урахуванням характеристики взаємного становища сторін властиве сучасним поглядам на предмет адміністративного і цивільного права. Так, В.Б. Авер’янов зазначає, що адміністративне право слід визначити як сукупність (систему) правових норм, які регулюють суспільні відносини, що формуються в ході забезпечення органами виконавчої влади і органами місцевого самоврядування реалізації та захисту прав, свобод і законних інтересів фізичних і юридичних осіб, а також в процесі державного і самоврядного управління в сферах соціально-економічного й адміністративно-політичного розвитку та охорони громадського порядку [6, с. 73]. В даному випадку важливим моментом є те, що предмет адміністративного права визначено через коло суб’єктів суспільних відносин та їх діяльність, яка заснована на реалізації владних повноважень, тобто в умовах юридичної нерівності сторін.

Ще більш конкретно зазначені ознаки предмета правового регулювання для цивільного права відображені у статті 1 Цивільного Кодексу України, згідно з якою цивільним законодавством регулюються особисті немайнові та майнові відносини (цивільні відносини), засновані на юридичній рівності, вільному волевиявленні, майновій самостійності їх учасників.

За вищевказаним критерієм можна виділити лише три фундаментальні галузі права: цивільне, адміністративне і судове. Думка про виділення судового права не є новою і їй свого часу було присвячено низку наукових праць [96]. До його складу мають увійти сучасні процесуальні галузі права, такі як цивільно-процесуальне право, кримінально-процесуальне право, господарсько-процесуальне право та адміністративно-процесуальне право.

Оскільки традиційною є точка зору, згідно з якою поряд з предметом правого регулювання критерієм поділу права на галузі є метод правового регулювання, певну увагу слід приділити і цьому явищу.

Терміном „метод” найчастіше позначають спосіб досягнення якої-небудь мети, вирішення конкретного завдання. Описати метод правового регулювання означає розкрити його (правового регулювання) технологію, охарактеризувати інструменти, за допомогою яких здійснюється правове регулювання та способи їх використання.

В теорії права, як правило прийнято виділяти два методи правового впливу: метод децентралізованого регулювання і метод централізованого, імперативного регулювання. Метод децентралізованого регулювання побудовано на координації цілей та інтересів сторін у суспільних відносинах і застосовується для регламентації відносин суб’єктів громадянського суспільства, що задовольняють у першу чергу свої приватні інтереси, тобто у сфері галузей приватноправового характеру. Метод централізованого, імперативного регулювання базується на відносинах субординації між учасниками суспільних відносин. За його допомогою регулюються відносини, де пріоритетним, як правило, є загальносоціальний інтерес. Централізовані, імперативні методи використовуються у публічно-правових галузях (конституційному, адміністративному, кримінальному праві) [97, c. 261].

М.Н. Марченко, також виділяє два основних метода правового регулювання, один із яких називається авторитарним методом правового регулювання, а інший – методом автономії. На його думку авторитарний метод, або, як його ще називають, метод владних приписів (імперативний метод), представляє собою такий спосіб правового регулювання, за якого особі або особам – учасникам (суб’єктам) правовідносин надається лише один, строго визначений варіант поведінки. При цьому нормами права точно визначаються порядок виникнення і припинення, характер, обсяг і зміст прав і обов’язків сторін – учасників суспільних відносин, врегульованих за допомогою даних норм права. Сутність іншого методу правового регулювання – метода автономії або диспозитивного методу полягає в тому, що нормами права встановлюються не заборони або приписи певної поведінки, а лише межі, в яких учасники суспільних відносин самостійно визначають варіанти своєї взаємної поведінки, самостійно встановлюють свої взаємні права та обов’язки [90, c. 444].

Іноді, крім зазначених імперативного і диспозитивного, як методи правового регулювання властиві окремим галузям права виділяють також методи заохочення, автономії і рівності сторін, рекомендацій, переконання та примусу тощо [98, c. 235].

Дещо відрізняється підхід до визначення методу правового регулювання у представників галузевих наук. Так, Д.М. Бахрах для описання методу адміністративного права пропонує схему, згідно з якою головні ознаки методу правового регулювання виявляються при відповіді на такі питання:

— яким є встановлюване юридичне положення сторін;

— з якими юридичними фактами пов’язується виникнення, зміна, припинення правовідносин;

— як визначаються права та обов’язки суб’єктів правовідносин;

— як вони захищаються.

За допомогою цієї схеми Д.М. Бахрах виділяє два найбільш специфічних, якісно визначених методи правового регулювання – адміністративно-правовий та цивільно-правовий [99, c. 4–5]. Таку ж схему використовує В.І. Тертишніков, характеризуючи метод цивільного процесуального права [100, c. 5–6].

Водночас, слід відзначити, що сучасні дослідники цілком справедливо звертають увагу на те, що, наприклад, адміністративному праву притаманні і імперативний і диспозитивний методи правового регулювання [6, c.74–77], що ставить під сумнів положення теорії права про імперативний метод правового регулювання як характерний атрибут адміністративного права. На цю суперечливість свого часу звертав увагу В.Д. Сорокін, який піддав критиці існуючи в теорії права і галузевих юридичних науках погляди на зміст методів правового регулювання, розвиваючи при цьому ідею про єдиний для всіх галузей права метод правового регулювання [101, c. 97–130].

Але майже у всіх точках зору на зміст методів правого регулювання є спільний момент, який полягає в тому, що метод правового регулювання визначається характером і змістом регульованих відносин, тобто предметом правового регулювання. Відповідно до галузевих ознак формуються основні характеристики метода правового регулювання [102, c. 222].

В такому випадку можна стверджувати, що описати метод правового регулювання притаманний галузі права можна тільки тоді, коли чітко визначені межи предмета правового регулювання для цієї галузі. Очевидно, що якщо між предметом і методом існує зв’язок обумовлюючого характеру, вони одночасно не можуть бути підставами класифікації галузей права. Оскільки метод формується завдяки виділенню предмета, то логічним буде висновок про те, що окремі сукупності правових норм здатні виконувати методоутворюючу функцію.

Свого часу С.С. Алексєєв справедливо зазначав, що вирішальною рисою галузевого методу правового регулювання є загальне юридичне положення суб’єктів відповідних правовідносин, їхній правовий статус [103, с. 134–135]. А характерне для предмету правового регулювання взаємне положення сторін правовідносин визначає, у свою чергу, характер впливу на зміст та підстави виникнення цих відносин.

Відомо, що юридичним змістом відносин є суб’єктивні права та юридичні обов’язки сторін, а фактичним змістом є безпосередня діяльність суб’єктів, спрямована на реалізацію зазначених прав та обов’язків. Очевидно вплив на цей елемент суспільних відносин буде мати вираз у способі визначення прав та обов’язків. Для відносин юридично-рівноправних суб’єктів нормами права встановлюються лише загальні правила поведінки, її межі, права і обов’язки описуються в загальному вигляді без кількісних і якісних характеристик , а конкретність таким правам і обов’язкам надають самі суб’єкти правовідносин.

Для відносин за участю владного суб’єкта характерним є те, що права і обов’язки суб’єктів таких відносин встановлюються максимально конкретно і закріплюються у нормативно-правових актах.

Характер впливу на підстави виникнення відносин буде визначатися виходячи із змісту впливу на зміст відносин, описаний вище. Оскільки для відносин юридично-рівноправних суб’єктів характерно те, що конкретність правам та обов’язкам надають самі суб’єкти, то головним фактом на підставі якого вони виникають має бути дія пов’язана із їх взаємним волевиявленням. Найбільш відома форма такого волевиявлення – це договір.

Для двох інших варіантів головною підставою виникнення відносин має бути дія пов’язана з одностороннім волевиявленням сторін, причому форми такого волевиявлення можуть бути різними.

Що стосується об’єкта відносин, то цей елемент не має визначального значення для описання методу правового регулювання, оскільки з приводу однакових предметів, благ, цінностей, дій тощо можуть виникати самі різноманітні відносини, між різними за своїм правовим становищем суб’єктами і з різних підстав.

Таким чином, чітко визначених галузевих методів правового регулювання може бути лише три, причому при їх реалізації можуть бути одночасно задіяні різноманітні правові норми, як імперативні, так і диспозитивні. Ці методи відповідно можна іменувати як „метод цивільного права”, „метод адміністративного права” і „метод судового права”.

Зазначені три методи правового регулювання відповідають сучасним цивільному, адміністративному і процесуальним галузям права.

Завдяки тому, що для кожної з цих галузей можна виділити свій яскраво виражений метод правового регулювання, їх з повним правом можна йменувати методоутворюючими галузями. У свою чергу, в рамках цих галузей утворюються нормативні конструкції, які в подальшому використовуються при регулюванні нових суспільних відносин.

Решта ж галузей, які використовують зазначені вище методи правового регулювання, а розрізняються лише за предметом, можна вважати предметними галузями. При цьому вони в більший чи менший мірі будуть похідними від цивільного та адміністративного права, які будуть виступати для них як системні джерела [104, c. 3–6].

Цікаво, що всі автономні методи правового регулювання– метод цивільного права, метод адміністративного права і метод судового права дають відповідні конструкції відомих видів юридичної відповідальності–цивільно-правової, адміністративної та кримінальної. У свою чергу використання у такий предметній галузі як трудове право методів цивільного та адміністративного права обумовило виникнення матеріальної і дисциплінарної відповідальності. Перша з яких за нормативною конструкцією подібна цивільно-правовій, а інша– адміністративній.

Ще одним важливим моментом, який стосується методів правового регулювання є те, що методи правового регулювання мають свої особливості на різних рівнях правового регулювання. Такими рівнями, крім рівня галузі права, можна вважати, зокрема, рівень окремої правової норми і рівень нормативно-правового акту.

Метою регулювання одиничної норми є, як правило, визначення міри можливої або належної поведінки певного суб’єкта. Ці цілі реалізуються за допомогою відомих методів, а саме: надання суб’єктивного права та встановлення обов’язку або заборони. Але до цих трьох методів правового регулювання необхідно додати ще один– метод констатації. Сутність методу констатації полягає не у визначенні міри можливої або належної поведінки, а у закріплені юридично значущих ознак того чи іншого об’єкта (суб’єкта, предмета, явища), тобто таких ознак, які мають значення для юридичної кваліфікації. Так, наприклад, ч. 1 статті 40 Цивільного Кодексу України установлює, що фізична особа визнається недієздатною з моменту набрання законної сили рішенням суду про це. В даному випадку констатуються часові характеристики моменту, з якого фізична особа визнається недієздатною. У свою чергу, у статі 80 ЦК зазначено, що юридичною особою є організація, створена і зареєстрована у встановленому законом порядку. Юридична особа наділяється цивільною правоздатністю і дієздатністю, може бути позивачем і відповідачем у суді. В даному випадку закріплюються, констатуються ознаки юридичної особи.

На рівні нормативно-правового акту можна виділити вже інші методи правового регулювання і, знову ж таки, в залежності від мети правового регулювання. Якщо метою прийняття нормативно-правового акту є визначення правового статусу того чи іншого суб’єкта, то основним методом правового регулювання буде статусний метод. Статусний метод передбачає визначення за допомогою різноманітних правових норм правосуб’єктності певного учасника правових відносин, тобто визначення кола притаманних йому суб’єктивних прав і юридичних обов’язків, а також його право- і дієздатності. Яскравими прикладами нормативно-правових актів, в яких використано саме статусний метод правового регулювання є Закони України „Про місцеві державні адміністрації”, „Про Національний банк України”, „Про Антимонопольний комітет України”, „Про державну податкову службу”, „Про державну службу”, затверджені Указами Президента України положення про міністерства, державні комітети тощо.

Якщо метою нормативно-правового акту є регламентація процедур реалізації суб’єктивних прав або юридичних обов’язків суб’єктів правовідносин, то для правового регулювання використовується метод надання процесуальної форми. Такий метод правового регулювання використаний в усіх існуючих процесуальних кодексах, в Законах України „Про звернення громадян”, „Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців” тощо.

Досить часто в нормативно-правових актах використовується метод деліктного регулювання, який полягає в тому, що регулювання суспільних відносин відбувається шляхом визначення моделей суспільно-шкідливої, небажаної для суспільства поведінки і встановлення заходів юридичної відповідальності за вчинення відповідних діянь. Такий метод, зокрема використаний у Кримінальному Кодексі України, Кодексі України про адміністративні правопорушення, Законах України „Про захист економічної конкуренції”, „Про захист від недобросовісної конкуренції” тощо.

Ще одним, досить яскраво вираженим методом правового регулювання, який використовується при створенні нормативно-правових актів є метод правових режимів. Сутність цього методу полягає у встановленні правил здійснення тих чи інших видів діяльності, без надання їм чітко визначеної процесуальної форми. Зокрема такий метод правового регулювання широко використовується в Цивільному, Бюджетному та Митному Кодексах, Законах України „Про зовнішньоекономічну діяльність”, „Про банки і банківську діяльність”, „Про електроенергетику”, „Про телекомунікації” тощо.

Слід зауважити, що зазначені методи є універсальними і в багатьох випадках використовуються в комплексі.

Притаманний конституційному праву статусний метод правового регулювання обумовлює і особливості нормативної конструкції конституційної відповідальності. Конституційна відповідальність проявляється, зокрема, через можливість усунення Верховною Радою України зі свого поста Президента України в порядку імпічменту або через повноваження Президента України припинити повноваження Верховної Ради України, що є атрибутом системи стримувань і противаг, без яких неможливо функціонування державної влади організованої за принципом поділу влади на законодавчу, виконавчу і судову. Причому ця взаємна можливість притягнення до відповідальності з боку двох найважливіших носіїв державної влади обумовлена як раз змістом статусного методу правового регулювання: якщо правовий статус одного суб’єкта включає його право на позбавлення за певних обставин правового статусу іншого суб’єкта, то останній повинен мати аналогічне за змістом право.

Методи правового регулювання які використовуються на різних рівнях правового регулювання суттєво різняться між собою ще й тому, що різні за обсягом нормативні утворення по-різному співвідносяться з механізмом правового регулювання.

На рівні одиничної норми механізм правового регулювання складається власне тільки із самої норми, а її вплив на суспільні відносини обмежується інформаційним впливом, оскільки зміст більшості одиничних норм, як правило, не дає уявлення про спосіб їх реалізації. Але для того, щоб перевести цю норму у площину практичної реалізації, необхідно створити відповідний правовий механізм, закріпити способи реалізації правових норм. Так, наприклад, мало наділити орган виконавчої влади адміністративно-юрисдикційними повноваженнями, необхідно ще й визначити процедури практичної реалізації таких повноважень, надати їм процесуальну форму. І це завдання вирішується на більш високому рівні правового регулювання – рівні нормативно-правового акту, яким є наприклад КпАП.

Наступним, найчастіше згадуваним елементом структури системи права є інститут права. На думку В.С. Нерсесянца, правовий інститут — це сукупність одно порядкових норм, що регулюють певний вид суспільних відносин [89, c. 430]. В.В. Лазарев вважає, що правовий інститут – це сукупність норм, що складають частину галузі права, регулюють вид або певну сторону однорідних суспільних відносин [91, c. 249]. У свою чергу Л.А. Морозова стверджує, що правовий інститут – це група норм права, пов’язаних між собою предметно-функціональними зв’язками, таких, що регулюють конкретний вид суспільних відносин і набувають в силу цього відносну сталість і самостійність функціонування [113, c. 230].

Майже всі теоретики права солідарні в одному, а саме в тому, що галузі права регулюють суспільні відносини певного роду, а інститути – виду. Тобто предмет регулювання галузі співвідноситься з предметом регулювання інституту як род і вид. З цього можна зробити висновок, що предмету регулювання інституту мають бути властиві всі ознаки предмету регулювання галузі і, крім того, притаманні додаткові специфічні ознаки.

Родові ознаки притаманні згаданим вище галузям права найкраще відбиваються у методі правового регулювання, який обумовлюється саме особливостями його предмету, про яки йшлося вище [114, с. 125–134]. Тобто можна стверджувати, що в кожному інституті права має повністю відбиватися метод правового регулювання, притаманний відповідній галузі права. Іншими словами, на прикладі кожного інституту певної методоутворюючої галузі можна повністю описати її метод правового регулювання.

Що ж стосується видових ознак, їх також має бути обмежена кількість. В адміністративному праві, наприклад, виділення інститутів зручно здійснювати за елементарними формами реалізації виконавчої влади. За таким принципом можна виділити інститути організаційно-владного впливу, владного планування, реєстрації, ліцензування, сертифікації, патентування, державного контролю, адміністративної відповідальності, нормативного регулювання, виконавчого провадження, виконання кримінальних покарань тощо. Об’єднання декількох окремих елементарних форм реалізації виконавчої влади дає більш складні утворення такі наприклад як державне управління (сукупність інститутів організаційно-владного впливу, владного планування, реєстрації, ліцензування, сертифікації, патентування, державного контролю, адміністративної відповідальності, нормативного регулювання), державне регулювання (реєстрації, ліцензування, сертифікації, патентування, державного контролю, адміністративної відповідальності).

Якщо проаналізувати зміст норм, які регламентують притягнення до адміністративної відповідальності і містяться в КпАП, то неважко побачити, що їх цілком достатньо, щоб повністю описати метод правового регулювання і ознаки цього методу абсолютно чітко свідчать про те, що тут має місце саме метод правового регулювання притаманний адміністративному праву.

Так, суб’єкти, що знаходяться на різних, так би мовити, полюсах відносин адміністративної відповідальності є юридично нерівноправними і між ними відсутні відносини організаційного підпорядкування. Наприклад, це громадянин і орган (посадова особа) державної санітарно-епідеміологічної служби або посадова підприємства і орган захисту прав споживачів тощо. Відносини адміністративної відповідальності завжди виникають за ініціативою органу (посадової особи) адміністративної юрисдикції і згода іншої сторони відносин не потрібна. Права і обов’язки учасників відносин адміністративної відповідальності чітко і повністю регламентовані нормативно-правовим актом – наприклад, КпАП. Все це свідчить, що відповідна сукупність норм утворює інститут саме адміністративного права.

Цілком логічним буде питання про місце в системі адміністративного права таких загальновизнаних інститутів як, наприклад, орган виконавчої влади або державна служба. З цього приводу доцільним буде згадати про місце в системі права такої галузі як конституційне право.

Справа в тому, що конституційне право є генетично первинним відносно згаданих вище цивільного, адміністративного і судового права. Це обумовлено тим, що ще до того, як суспільні відносини отримають здатність відчувати правовий вплив, необхідним є взагалі окреслити коло можливих суб’єктів права і визначити їх правове положення. Зазначену функцію і виконують норми конституційного права. Конституція України визначає правові статуси, так би мовити, первинних суб’єктів, а саме громадян, органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Оскільки правові статуси складаються не тільки з комплексу прав та обов’язків тих чи інших суб’єктів, але й з правосуб’єктності, то цілком логічним є віднесення до конституційного права і всіх процесуальних норм, якими регламентовано порядок створення визначених у Конституції органів державної влади, органів місцевого самоврядування, а також прядок набуття фізичними особами громадянства. Тобто конституційне право реалізує регулятивну статичну функцію права.

Аналогічним чином в межах кожної галузі має існувати складова, яка б виконувала статичну функцію – функцію визначення спеціальних правових статусів суб’єктів відповідних відносин. В адміністративному праві таку функцію як раз і виконують інститут органу виконавчої влади та інститут державної служби. В цивільному праві ця функція реалізується за допомогою інститутів фізичної та юридичної особи, а в судовому – інститутів судді, позивача, відповідача, підсудного тощо. Таки інститути з повним правом можна назвати “статусні інститути”. Інститути ж, через які реалізується регулятивна динамічна функція – можна іменувати функціональними.

Таким чином, в межах адміністративного права можна виділити статусні і функціональні інститути. Причому інститут адміністративної відповідальності буде в чистому вигляді функціональним інститутом, через який реалізується регулятивна динамічна функція адміністративного права.

Але й самі інститути також є досить складними утвореннями. Ядро інституту складає його, так звана нормативна конструкція. Під нормативною конструкцією слід розуміти сукупність правових норм, які описують певне правове явище як узагальнену модель, що може бути використана як єдине ціле для регулювання багатьох видів суспільних відносин [115,с. 263–266]. Так, наприклад, нормативну конструкцію адміністративної відповідальності утворюють норми, що містяться у розділі І, загальній частині розділу ІІ, розділах IVі VКодексу України про адміністративні правопорушення.

Якщо ж до нормативної конструкції додати норми, що регулюють функціонування даної конструкції у певній сфері реалізації виконавчої влади, то ми отримаємо інститут як цілісний елемент галузі адміністративного права. У свою чергу, нормативні конструкції всіх інститутів адміністративного права зібрані разом, утворюють, так би мовити, функціональне ядро адміністративного права або, як часто кажуть, його загальну частину.

В структурі галузі адміністративного права можна виділити й інші утворення, зокрема на підставі класифікації нормативних моделей за сферами реалізації виконавчої влади. Іншими словами можна об’єднати прояви інститутів адміністративного права у конкретній сфері реалізації виконавчої влади. Такі нормативні масиви можна йменувати підгалузями адміністративного права. За таким принципом, зокрема, можна виділити транспортне, енергетичне, аграрне, медичне, поліцейське право та інші підгалузі адміністративного права.

Підгалузі адміністративного права можна формувати й в іншій, так би мовити, системі координат. Так, наприклад, спорідненими з відносинами, що регулюються нормами інституту адміністративної відповідальності є відносини в яких реалізується діяльність відповідних органів щодо припинення різноманітних правопорушень. Оскільки ці відносини також можна вважати адміністративно-деліктними, то норми, що їх регулюють у сукупності з нормами інституту адміністративної відповідальності можуть утворювати підгалузь адміністративного права з назвою “адміністративно-деліктне право”.

Схожу точку зору стосовну змісту адміністративно-деліктного права висловлює Ю.Н. Старілов, щоправда він не виокремлює його як підгалузь адміністративного права. Зокрема, він стверджує, що адміністративно-деліктне право є частиною загального адміністративного права і встановлює так звані адміністративно-деліктні (адміністративно-юрисдикційні відносини, тобто відносини, що виникають у процесі застосування заходів адміністративного примусу уповноваженими органами і посадовими особами до суб’єктів, що порушують обов’язкові для всіх правила поведінки [116, c. 12].

Але слід звернути увагу на той факт, що в значній кількості сфер реалізації виконавчої влади існує й цивільно-правове регулювання. Це стосується в першу чергу транспортної, енергетичної, будівельної, аграрної, банківської та багатьох інших сфер. Виходячи з цього, можна, поєднавши відповідні адміністративно-правові та цивільно-правові норми отримати нові, так би мовити, предметні галузі права з аналогічними назвами. Ці галузі права є результатом логічного розвитку двох зазначених фундаментальних галузей права. Їх (предметні галузі) не можна ставити поруч на один щабель у загальній структурі системи права з цивільним або адміністративним правом, оскільки вони є результатом розвитку останніх.

Водночас існують сфери реалізації виконавчої влади, в яких є відсутнім цивільно-правове регулювання. Такими сферами, наприклад є сфера державних фінансів або сфера митної справи. Цим сферам абсолютно чітко відповідають фінансове право та митне право, які, на наш погляд, помилково часто вважають окремими галузями права, хоча їм притаманні всі ознаки підгалузі адміністративного права.

Водночас слід звернути увагу на непоодинокі спроби довести положення про те, що адміністративна відповідальність має характер автономної галузі права. Так, В.К. Колпаков стверджує, щовихідною теоретичною базою для визначення предмета регулювання адміністративно-деліктного права як галузевої інституції є концепція поділу правових норм і відносин на регулятивні й охоронні. Відповідно до цієї концепції, норми, пов’язані з наданням суб’єктам права чи покладанням на них обов’язків з метою забезпечення нормальної організації суспільних відносин, іменуються регулятивними чи первинними. Норми, що встановлюють правові наслідки правопорушень, називаються охоронними (вторинними) [8, c. 92].

На наш погляд поділ правових норм і відносин на регулятивні та охоронні є досить умовним і певним чином застарілим. Вже досить звичним для нас стало положення про те, що правове регулювання суспільних відносин здійснюється за допомогою двох базових методів правового регулювання: імперативного і диспозитивного. При цьому, невід’ємним атрибутом імперативного регулювання є зобов’язуючи та забороняючи правові норми.

Імперативне регулювання знайшло своє місце у багатьох галузях права завдяки своїй універсальності і досить чітко відпрацьованому механізму, проте поряд зі звичайним імперативним регулюванням, яке полягає у встановленні правових обов’язків і заборон, досить велика частка суспільних відносин урегульована, так званим “методом деліктного регулювання”, який полягає у встановленні юридичної відповідальності за ті чи інші діяння.

Саме той факт що, деліктне регулювання тісно пов’язано із юридичною відповідальністю, в цілому, так би мовити, маскує цей метод за масивом звичайного імперативного регулювання. Саме цим і обумовлюється те, що метод деліктного регулювання поки що не став повною мірою предметом досліджень науковців, а відтак майже не знайшов свого висвітлення у науковій літературі.

Метод деліктного регулювання, зокрема, широко використаний при формуванні особливої частини Кримінального Кодексу України та особливої частини розділу 2 Кодексу України про адміністративні правопорушення. Для більшої наочності, проілюструємо цей метод прикладами із КпАП України.

Так, наприклад, стаття 173-1 КпАП встановлює відповідальність за поширення неправдивих чуток, що можуть викликати паніку серед населення або порушення громадського порядку. Справа в тому, що незважаючи на явну імперативність даної норми, вона має нестандартну для такої норми структуру.

Із теорії права відомо, що імперативна норма права, як правило, має трьохелементну структуру, яку утворюють гіпотеза, диспозиція і санкція. Гіпотеза містить вказівку на умови або обставини, за наявності яких слід користуватись правилом поведінки, яке викладено у диспозиції норми, а санкція містить вказівку на наслідки невиконання припису диспозиції. Начебто все зрозуміло. Але, якщо спробувати розібратися з тим, яки елементи містить норма, закріплена статтею 173-1 КпАП, то у складі цієї норми неможливо виділити більше двох елементів, а саме гіпотези і диспозиції.

Більш того, можна стверджувати і про відсутність гіпотези, але гіпотезу можна вивести контекстуально і позначити її простим словом “завжди”. Іншими словами, норму статті 173-1 можна викласти таким чином: Завжди (за будь яких умов), поширювання неправдивих чуток, що можуть викликати паніку серед населення або порушення громадського порядку, тягне за собою накладення штрафу накладення штрафу … . В даному випадку відсутній такий елемент норми, як санкція, оскільки у цій нормі не сформульовано позитивного правила, за порушення якого має накладатись штраф, а поширення неправдивих чуток, яке тягне за собою накладення штрафу, сформульовано як диспозиція.

Для порівняння подивимось на зміст статті 175 КпАП, яка представляє собою класичну санкцію, до того ж досить великої кількості норм. У цій статті зазначено, що порушення встановлених законом правил пожежної безпеки, а також використання пожежної техніки та засобів пожежегасіння не за призначенням – тягне за собою попередження, або накладення штрафу на громадян від 0,5 до семі неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і на посадових осіб – від трьох до десяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

В даному випадку є в наявності і гіпотеза правової норми, і диспозиція, що міститься безпосередньо у правилах пожежної безпеки, а згадана стаття представляє собою у чистому вигляді санкцію кожного правила пожежної безпеки.

Властивості, притаманні статті 173-1, проявляються також і у нормах статей 173 (Дрібне хуліганство), 176 (Виготовлення, зберігання самогону та апаратів для його вироблення), 177 (Придбання самогону та інших міцних напоїв домашнього вироблення), 178 (Розпивання спиртних напоїв в громадських місцях і поява в громадських місцях у п’яному вигляді), 181-1 (Заняття проституцією) КпАП та деяких інших, що дає можливість дещо по іншому поглянути на зміст протиправності адміністративних правопорушень.

У статті 9 КпАП зазначається, що адміністративним правопорушенням (проступком) визнається протиправна, винна (умисна або необережна) дія чи бездіяльність, яка посягає на громадський порядок, власність, права і свободи громадян, на встановлений порядок управління і за яку законом передбачено адміністративну відповідальність.

Протиправність, як неодмінна властивість адміністративного правопорушення науковцями трактується по-різному. Так, на думку О.М. Якуби, адміністративному правопорушенню (адміністративному проступку) властива загальна для всіх правопорушень объективна якість – протиправність діяння, оскільки воно має вираз в порушенні або невиконанні діючих адміністративно-правових норм [117, c. 162–163] Аналогічної точки зору дотримуються Б.В. Россинський та В.С. Четвериков. Так, Б.В. Россинський вважає, що протиправність означає, що вчиненням даного діяння (дії або бездіяльності) обов’язково порушені норми права. Жодне антисуспільне діяння не може бути визнане адміністративним правопорушенням, і за його вчинення не може наступати адміністративна відповідальність, якщо при цьому не були порушені норми права [118, c. 403] У свою чергу, В.С. Четверіков зазначає, що протиправність діяння полягає в тому, що воно порушує конкретну норму права. Ці норми можуть належати не тільки адміністративному, але й фінансовому, земельному, митному, трудовому та іншим галузям права, які охороняються нормами адміністративного права [119, c. 92].

Іншої точки зору на зміст протиправності адміністративного правопорушення дотримуються Ю.П. Битяк, Л.В. Коваль, А.С. Васильєв та деякі інші науковці. Так, на думку Ю.П. Битяка, протиправність означає, що дію чи бездіяльність прямо заборонено адміністративно-правовими нормами. Ознака протиправності вказує також на неприпустимість аналогії закону, що сприяє зміцненню законності, виключає можливість притягнення до адміністративної відповідальності за діяння, не передбачені законодавством про адміністративні правопорушення [120, c. 162]. Л.В. Коваль вважав, що для характеристики соціальної сутності адміністративного правопорушення має значення вказівка на те, що це діяння, яке посягає на який-небудь правовий об’єкт. Таким об’єктом є загальнообов’язкове правило, регульовані чи охоронювані ним суспільні відносини, права або свободи громадян. Ознака протиправності випливає із факту його заборонності законом як такого, що завдає шкоди або загрожує небезпекою. Протиправність виділяє адміністративне правопорушення як юридичний факт із низки інших, хай і неправомірних дій (утримань від дій), на вчинення яких закон не встановив будь-яких правових заборон [58, c. 29]. У свою чергу, А.С. Васильєв зазначає, що протиправність – це юридичне вираження суспільної небезпеки адміністративного проступку. Сутність її полягає в тому, що конкретне суспільно небезпечне діяння визнається адміністративним проступком тільки в тому випадку, коли воно передбачене діючим законодавством [121, c. 38].

Схожу точку зору висловлює також і В.К. Колпаков, який стверджує, що адміністративна протиправність у теорії адміністративного права являє собою юридичне вираження суспільної небезпеки і шкідливості. Вона означає, по-перше, що діяння , яке є шкідливим і суспільно небезпечним для охоронюваних адміністративно-деліктними нормами відносин, оголошується законодавцем забороненим; по-друге, діяння, яке офіційно, у відповідному нормативно-правовому акті оголошене законодавцем забороненим, є шкідливим і суспільно небезпечним [8, c. 195].

Таким чином можна сформулювати два основних підходи до визначення змісту протиправності адміністративного правопорушення:

— протиправність означає, що діяння полягає у порушенні приписів правових норм, за що і встановлена юридична відповідальність;

— протиправність полягає у забороні вчинення певних діянь шляхом встановлення за них юридичної відповідальності.

Власне кажучи, перший підхід не викликає заперечень і він чітко кореспондує з простим імперативним регулюванням. Його, власне кажучи, було б правильніше позначити як “бланкетне регулювання”, оскільки у законі визначається тільки санкція за порушення норм, які містяться в інших нормативно-правових актах.

Що стосується другого підходу то, з ним виникають певні проблеми. По-перше, якщо поглянути на ту ж саму статтю 175 КпАП, виникає питання: чи потрібно розуміти її так, що цією статтею заборонено порушувати правила пожежної безпеки? Цілком зрозуміло, що правила для того і встановлюються, щоб їх дотримувались і додаткової заборони їх порушувати непотрібно. Більш того у самих правилах пожежної безпеки досить багато заборон і тоді згадану статтю слід розуміти як заборону порушувати заборону. Здається, що такий підхід є нелогічним.

По-друге, якщо поглянути на розглянуту нами вище статтю 173-1, то чи можна розглядати її як заборону поширювати неправдиві чутки, адже прямої заборони в цій статті не міститься. Крім того, в жодному нормативному акті не міститься обов’язку громадян не поширювати неправдиві чутки. Якщо ж згадати, що відносно громадян має діяти режим правового регулювання відповідно до якого їм дозволено все, крім того, що прямо заборонено законом, то неприпустимим є будь-яке виведення заборон логічним шляхом із норм, які прямо таких заборон не містять. Крім того, у ч.1 статті 19 Конституції України зазначено, що правовий порядок в Україні грунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством.Із цього випливає, щоі будь-яка заборона також має бути передбачена законодавством.

Отже, не можна вважати протиправним поширення неправдивих чуток, адже це діяння не порушує жодних заборон і не є невиконанням закріпленого правовою нормою обов’язку. Водночас воно, безумовно, є суспільно-шкідливим і тому потребує адекватних заходів реагування з боку держави. Крім того, можна звернути увагу на те, що переважній більшості подібних адміністративних правопорушень властиво те, що вони хоча безпосередньо і не порушують певних норм права, проте посягають на суб’єктивні права інших осіб. Тобто таким правопорушенням стає властивою, так би мовити, опосередкованапротиправність.

В набагато більших обсягах деліктне регулювання використовується в кримінальному праві. Той факт, що більшість злочинів мають матеріальні склади і пов’язані із заподіянням реальної шкоди, робить деліктне регулювання домінуючим у кримінальному праві. Встановлення суспільно-небезпечних наслідків обов’язковою ознакою об’єктивної сторони багатьох злочинів фактично переводить правове регулювання із площини простого імперативного регулювання в площину деліктного регулювання.

Так, наприклад, у Кримінальному Кодексі України стаття 270передбачає відповідальність за порушення встановлених законодавством вимог пожежної безпеки. Зокрема частиною першою цієї статті встановлено, що порушення встановлених законодавством вимог пожежної безпеки, якщо воно спричинило виникнення пожежі, якою заподіяно шкоду здоров'ю людей або майнову шкоду у великому розмірі, — карається штрафом від п'ятдесяти до ста двадцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або виправними роботами на строк до двох років, або обмеженням волі на строк до трьох років.

В даному випадку теж, як і у статті 175 КпАП є посилання на порушення встановлених законодавством вимог пожежної безпеки, але ключовим моментом тут є виникнення пожежі, якою заподіяно шкоду здоров'ю людей або майнову шкоду у великому розмірі. Фактично, не саме порушення вимог пожежної безпеки тягне за собою кримінальну відповідальність, а виникнення пожежі, якою заподіяно шкоду здоров'ю людей або майнову шкоду у великому розмірі. Порушення вимог пожежної безпеки є тільки причиною пожежі. Іншими словами, із введенням додаткового елементу в об’єктивну сторону правопорушення (в нашому випадку суспільно-небезпечних наслідків) санкція норми перетворюється на диспозицію іншої норми. (На цю обставину, до речі, свого часу звертав увагу відомий російський юрист В.Ф. Тарановський [122, c.593].) Таким чином, просте імперативне регулювання відносин у сфері забезпечення пожежної безпеки здійснюване за допомогою правил пожежної безпеки та статті 175 КпАП доповнилось відповідним деліктним регулюванням цих відносин.

В цілому можна констатувати, що деліктне регулювання полягає у встановленні юридичної відповідальності за діяння, яки за своїм характером не є прямими порушеннями встановлених законом обов’язків або заборон і яким властива опосередкована протиправність.

Слід відзначити, що метод деліктного регулювання широко використовується і за межами згаданих вище кодексів. Яскравим прикладом використання цього методу може бути Закон України “Про захист від недобросовісної конкуренції”. У статтях 4-19 цього закону визначається які діяння є недобросовісною конкуренцією, а у статтях 21 і 22 встановлюється юридична відповідальність за такі діяння.

Все сказане підтверджує, що поділ норм та правовідносин на регулятивні та охоронні є не зовсім коректним. Можна впевнено стверджувати, що в Особливій частині розділу ІІ КпАП, а також в переважній більшості законів, якими встановлюється адміністративна відповідальність юридичних осіб, домінують не окремі “охоронні” норми, а лише виділені санкції звичайних регулятивних норм. З огляду на це є неможливим виділення в окрему галузь права не самих норм, а тільки їх санкцій. Деліктне ж регулювання тільки доповнює традиційне імперативне.

Все вищесказане, на нашу думку, обґрунтовано спростовує точки зору подібні висловленій В.Гіжевським та Е.Демським, які вважають, що вже сьогодні можна поставити питання про формування адміністративно-деліктного права за зразком кримінального права України. На їх думку, адміністративно-деліктне право теж регулює певні суспільні відносини як і кримінальне право, має свій предмет і метод регулювання, які суттєво відрізняються від предмету адміністративного права [123, c. 83]. Щоправда зазначені автори не наводять відповідних суттєвих відмінностей.

На перший погляд, питання визначення структури системи права в цілому та структури окремих галузей права має виключно теоретичне значення, але за умов обґрунтованого розв’язання цих питань можна отримати й практичну користь. Зокрема, описання структури системи адміністративного права може дати ключ до визначення виду та меж систематизації відповідного законодавства. Так, можна припустити, що систематизація відповідного законодавства має відбуватися за двома напрямками: або за інститутами адміністративного права або за його підгалузями.

Висновки до розділу 1

1. Адміністративна відповідальність представляє собою механізм реалізації в адміністративному порядку санкції правової норми, яка має форму стягнення. Таке розуміння об’єднує в собі адміністративну відповідальність як застосування стягнень, як обов’язок зазнати обмежень внаслідок застосування стягнення та реалізацію цього обов’язку, як правовідносини, як прояв примусового методу державного управління та реакцію на правопорушення.

2. Інститут адміністративної відповідальності – це сукупність норм, які визначають структуру, принципи і правила функціонування механізму реалізації в адміністративному порядку санкцій правових норм, які мають форму стягнень або, іншими словами – інститут адміністративної відповідальності представляє собою нормативну модель механізму реалізації в адміністративному порядку санкцій правових норм, які мають форму стягнень.

3. З урахуванням загальної структури правовідносин (суб’єкти, об’єкт, зміст, юридичні факти), нормативна модель адміністративної відповідальності має включати:

– норми, що визначають правовий статус суб’єктів відносин адміністративної відповідальності (органів адміністративної юрисдикції та осіб, до яких застосовуються стягнення);

–норми, що визначають процесуальну форму (адміністративний порядок) застосування, а також виконання стягнень;

–норми, що визначають принципи застосування стягнень;

–норми, що визначають перелік та характеристики стягнень;

–норми, що визначають загальні засади адміністративної відповідальності;

–норми, що визначають загальні характеристики підстав виникнення відносин адміністративної відповідальності.

4. Відносини адміністративної відповідальності є складовою більш широкого кола адміністративно-деліктних відносин, до складу яких входять:

–власне деліктні відносини (відносини адміністративного правопорушення);

–відносини адміністративного розслідування;

–відносини попереднього розгляду матеріалів справи про адміністративне правопорушення;

–відносини об’єктивної адміністративної відповідальності;

–відносини суб’єктивної адміністративної відповідальності.

5. Адміністративно-деліктні відносини представляють собою систему, функціонування якої базується на таких закономірностях:

–кожна стадія розвитку адміністративно-деліктних відносин характеризується зміною їх суб’єктного складу;

–зміна суб’єктного складу обумовлює те, що зміст попередніх відносин стає об’єктом наступних;

6. Традиційний поділ юридичної відповідальності на конституційну, адміністративну, кримінальну, дисциплінарну, цивільно-правову й матеріальну, обумовлений об’єктивними закономірностями розвитку системи права й механізму держави, а також логікою правового регулювання, що підтверджується результатами здійсненої природної класифікації в рамках такого методу наукового пізнання як типологія. Для адміністративної відповідальності головною відмінністю є те, що вона реалізується в адміністративному порядку, тобто в процесі реалізації державним органом своїх виконавчо-розпорядчих повноважень. При цьому з процесуальної точки зору процедура притягнення до адміністративної відповідальності оформлена адміністративно-правовими нормами у вигляді адміністративного провадження з усіма притаманними йому ознаками. Навіть в тих випадках, коли справи про адміністративні правопорушення розглядаються судами, можна стверджувати про наявність того ж самого адміністративного порядку притягнення до відповідальності.

7. Крім охоронної та каральної, основними сучасними концепціями адміністративної відповідальності, які відображають її призначення в сучасних умовах функціонування є управлінська, публічно-сервісна і правозахисна.

8. Відповідно до управлінської концепції адміністративна відповідальність представляє собою специфічний засіб реалізації примусового методу державного управління, який полягає у застосуванні до об¢єкта управління у випадку невідповідності його поведінки вимогам, викладеним у законах, передбачених законом адміністративних стягнень.При цьому, адміністративна відповідальність використовується у зазначеній якості тільки у відкритих системах, тобто таких, де суб’єкт і об’єкт управління не знаходяться у відносинах організаційного підпорядкування і суб’єкт управління обмежений у виборі методів управління не маючи інших засобів прямого впливу на об’єкт.

9. В контексті публічно – сервісної концепції, адміністративна відповідальність у випадках передбачених законом, може виступати як засіб забезпечення виконання зобов’язань, що випливають із договорів та інших відносин, що не відносяться до державного управління. В даному випадку відносини адміністративної відповідальності відносяться до адміністративно-правових в основному за ознакою участі в них органів, наділених виконавчо-розпорядчими повноваженнями. Проте реалізація цих повноважень має обслуговуючий, сервісний характер, а конкретну користь від такої діяльності отримують як ті суб’єкти чиї права порушені, так і держава. Інтерес однієї із сторін, наприклад, цивільно-правових відносин задовольняється за рахунок владного впливу на іншу сторону – порушника, а інтерес держави задовольняється за рахунок надходження до бюджету відповідних сум штрафних санкцій.

10. З точки зору правозахисної концепції, адміністративна відповідальність розглядається як елемент механізму захисту прав і свобод громадян . Реалізація правозахисної функції адміністративної відповідальності може проявлятись декількома способами:

– через реалізацію органами виконавчої влади адміністративної відповідальності як примусового методу державного управління, оскільки в окремих випадках метою державного управління у певній сфері як раз і є забезпечення прав і свобод громадян;

– через використання інституту адміністративної відповідальності для забезпечення окремих прав громадян у тих сферах, де державне управління не здійснюється, наприклад, у сфері виконання умов колективних договорів та угод;

– через механізм деліктного адміністративно-правового регулювання, тобто в тих випадках, коли відносини, пов’язані із забезпеченням прав громадян, регулюються тільки шляхом встановлення адміністративної відповідальності за певні правопорушення;

– опосередковано, через встановлення відповідальності за правопорушення, об’єктом яких виступають не самі права громадян, а інші цінності, унаслідок посягання на які створюється загроза порушення прав громадян;

– опосередковано, через забезпечення за її допомогою виконання законних вимог з боку різноманітних державних органів, які пов’язані з припиненням дій, що порушують права і свободи людини і громадянина;

– через сприяння забезпеченню формування матеріальної бази для реалізації певних прав громадян України.

11. При дослідженні системи права за допомогою методу теоретичної типології, можливим є виділення трьох фундаментальних галузей права – адміністративного, цивільного і судового. Кожній з наведених вище фундаментальних галузей права відповідає свій властивій тільки цій галузі метод правового регулювання – метод адміністративного права, метод цивільного права і метод судового права. Всі ці автономні методи правового регулюванняобумовлюють особливості конструкції відомих видів юридичної відповідальності – адміністративної, цивільно-правової та кримінальної. У свою чергу, використання у такий предметній галузі, як трудове право, методів цивільного та адміністративного права обумовило виникнення матеріальної і дисциплінарної відповідальності. Перша з них подібна цивільно-правовій, а інша– адміністративній.

12. Вкожному інституті права має повністю відбиватися метод правового регулювання, притаманний відповідній галузі права. Іншими словами, на прикладі кожного інституту методоутворюючої галузі можна повністю описати її метод правового регулювання. Інститут адміністративної відповідальності є інститутом саме адміністративного права, оскільки в цьому інституті повністю відображається метод адміністративного права.

13. В адміністративному праві виділення інститутів можна здійснювати також за елементарними формами реалізації виконавчої влади. За таким принципом можна виділити інститути владного планування, реєстрації, ліцензування, сертифікації, патентування, державного контролю, нормативного регулювання, виконавчого провадження, виконання кримінальних покарань тощо. Об’єднання декількох окремих елементарних форм реалізації виконавчої влади дає більш складні утворення такі наприклад як державне управління (сукупність інститутів організаційно-владного впливу, владного планування, реєстрації, ліцензування, сертифікації, патентування, державного контролю, адміністративної відповідальності, нормативного регулювання), державне регулювання (реєстрації, ліцензування, сертифікації, патентування, державного контролю, адміністративної відповідальності). З огляду на зміст адміністративної відповідальності, її можна вважати однією із форм реалізації саме виконавчої влади.

14. В межах адміністративного права можна виділити статусні і функціональні інститути. Причому інститут адміністративної відповідальності слід вважати функціональним інститутом, через який реалізується регулятивна динамічна функція адміністративного права.

15. Основу інституту складає його нормативна конструкція. Під нормативною конструкцією слід розуміти сукупність правових норм, які описують певне правове явище як узагальнену модель, що може бути використана як єдине ціле для регулювання багатьох видів суспільних відносин. Так, нормативну конструкцію адміністративної відповідальності утворюють норми, що містяться у розділі І, загальній частині розділу ІІ, розділах IVі VКодексу України про адміністративні правопорушення. Якщо ж до нормативної конструкції додати норми, що регулюють функціонування даної конструкції у певній сфері реалізації виконавчої влади, то ми отримаємо інститут як цілісний елемент галузі адміністративного права.

16. Адміністративним правопорушенням притаманна протиправність двох видів:

– безпосередня протиправність — протиправність в даному випадку означає, що діяння полягає у порушенні приписів правових норм, за що і встановлена юридична відповідальність;

– опосередкована протиправність — полягає у забороні вчинення певних діянь шляхом встановлення за них юридичної відповідальності.

Відповідно до видів протиправності існує два способи побудови складів адміністративних правопорушень: бланкетне регулювання і деліктне регулювання. Деліктне регулювання полягає у встановленні юридичної відповідальності за діяння, яки за своїм характером не є прямими порушеннями встановлених законом обов’язків або заборон і яким властива суб’єктивна протиправність. Бланкетне регулювання полягає у визначенні тільки санкцій за порушення норм, що містяться в інших нормативно-правових актах.

РОЗДІЛ 2

НОРМАТИВНА МОДЕЛЬ АДМІНІСТРАТИВНОЇ ВІДПОВІДАЛЬНОСТІ ТА ПРОБЛЕМИ ЇЇ УДОСКОНАЛЕННЯ

2.1. Принципи побудови нормативної моделі адміністративної відповідальності

Одним із ключових питань в дослідженнях будь-якого правового явища є питання про його походження та пояснення його існування як такого. В цьому контексті не є виключенням і юридична відповідальність. Проблеми юридичної відповідальності активно досліджуються як в рамках загальної теорії права, так і в рамках галузевих юридичних наук, але витоки цього явища, його об’єктивна обумовленість переважно залишаються поза увагою науковців, про що свідчить наявний брак робіт з філософських основ юридичної відповідальності [8; 124].

Сформовані в теорії права уявлення про юридичну відповідальність однозначно пов’язують її з примусовою діяльністю держави, реакцією на різного роду правопорушення з переважаючим акцентом на тому, що юридична відповідальність явище суто юридичне, таке, що не існує поза межами правової реальності. Дійсно, нормативні конструкції різних видів юридичної відповідальності є породженням діяльності законодавця, але існування самого принципу, ідеї відповідальності, обумовлено об’єктивними законами розвитку матеріального і духовного світу. Отже необхідно виявити, так би мовити, концептуальні джерела юридичної відповідальності, показати обумовленість її існування фундаментальними філософськими законами і на цій основі сформулювати основні принципи, що утворюють концептуальну модель юридичної відповідальності взагалі та адміністративної зокрема.

Відомо, що будь-яке соціальне нормування здійснюється із розрахунку на майбутнє и представляє собою певним чином модель суспільних відносин в їх постійному розвитку. Визнання цього факту вимагає того, щоб в процесі соціального нормування суспільних відносин, різновидом якого виступає правове регулювання, обов’язково були враховані принципи діалектики.

Суттєвою особливістю правових норм є те, що в кожному правилі поведінки, яке складає зміст відповідної правової норми закладене протиріччя. Сутність цього протиріччя полягає у наявності двох варіантів поведінки, обумовлених цією нормою: такого, що відповідає вимогам норми і такого, що їм суперечить. Суб’єкт – адресат норми завжди стоїть перед вибором одного із наведених варіантів і можливість такого вибору забезпечується наявністю у нього свободи волі. Але, для того, щоб бути джерелом розвитку, протиріччя мають вирішуватись і загальна теорія діалектичного протиріччя фіксує в якості основних форм вирішення протиріч дійсності: а) перехід протиріч одне в одне, відповідно у більш високі форми; б) “перемогу” одного з протиріч; в) зникнення (загибель) обох протилежностей при докорінному перетворенні системи тощо [125, c. 470].

Суспільно корисним є такий напрямок розвитку суспільних відносин, в якому відбувається слідування вимогам правової норм і вирішення протиріччя в даному випадку полягає в тому, що “перемагає” варіант дотримання вимог норми і відносини розвиваються в потрібному напрямку. Але цілком можлива ситуація, коли суб’єктом буде обрано інший варіант і необхідним стає більш складний механізм, який здатний забезпечити вирішення протиріччя в необхідному нам напрямку.

Пошук принципів функціонування такого механізму неминуче виводить до фундаментальних положень детермінізму, філософського вчення про об’єктивні закономірності взаємозв’язку і взаємообумовленості явищ матеріального і духовного світу. Центральним ядром детермінізму служить положення про існування причинності, тобто такого зв’язку явищ, в якому одне явище (причина) при певних умовах з необхідністю породжує інше явище (наслідок) [126]. Хоча, слід зауважити, що деякі сучасні автори заперечують причинність у нормативному регулюванні [127, c. 186].

З цього приводу слід звернути увагу на точку зору висловлену німецьким дослідником Р. Циппеліусом. Зокрема він пише: “Фактична наявність передумов, описаних нормою права, є підставою для виникнення правового наслідку, передбаченого нею. Це взаємозв’язок зовсім іншого виду, ніж взаємозв’язок між природними причинами і їхніми фактичними наслідками, і називати його “юридичною казуальністю” чи “дією права” – справа смаку й уподобання. У будь-якому разі, з однакового вживання слів у мові не слід робити абсолютно хибного висновку про аналогію причинно-наслідкового зв’язку і “юридичної казуальності” [128, с. 44].

На нашу думку слід погодитись з Р. Циппеліусом тільки в тому, що дійсно це взаємозв’язок іншого виду, але не можна категорично заперечувати можливості певної аналогії між природними причинно-наслідковими зв’язками та юридичною казуальністю. Інакше, якщо слідувати логіці Р. Циппеліуса, то слід визнати, що правова реальність не має нічого спільного з реальністю об’єктивною. Або інакше: ті суспільні відносини, які розвиваються відповідно з правовими нормами, можуть розвиватись всупереч законам природи, тобто без урахування загального принципу причинності.

Справа в тому, що дотримання і недотримання вимог правової норми можна розглядати як наслідки прояву свободи волі індивіда, який є адресатом правової норми. Відповідно до принципу причинності, зв’язок причини і наслідку є необхідним: якщо є причина і в наявності відповідні умови, то невідворотно виникає наслідок, причому він завжди породжується даною причиною при тих самих умовах і в усіх інших випадках. Наслідок, створений певною причиною, сам стає причиною іншого явища; останнє, у свою чергу, стає причиною третього явища тощо. Цю послідовність явищ називають “ланцюгом причинення”, при цьому будь-який з таких ланцюгів не має ні початку, ні кінця.

Виходячи з цього будь-який нормативно-правовий акт можна розглядати як модель певної частки ланцюгу причинення, що має місце у певній сфері суспільних відносин, які виступають предметом правового регулювання.

Невідворотність переносу матерії і руху від причини до наслідку призводить до того, що вже сам факт породження наслідку певним чином змінює причину, що є універсальною властивістю причинності [129, c. 602] Наприклад, певною нормою закріплено право особи звернутись до органу влади з метою отримання ліцензії на здійснення певного виду діяльності. Акт реалізації права на звернення за отриманням ліцензії (причина) викликає у державного органу обов’язок розглянути це звернення (наслідок). У свою чергу розгляд звернення (причина) має наслідком або прийняття рішення про надання ліцензії, або про відмову у наданні ліцензії. Рішення про надання ліцензії (причина) викликає виникнення у суб’єкта звернення права на здійснення певного виду діяльності (наслідок) тобто ланцюг причинності продовжує розвиватись. Водночас, після настання наслідку причина, що її викликала перестає існувати, що абсолютно відповідає змісту принципу причинності. З іншого боку, наслідком відмови у наданні ліцензії є поновлення у суб’єкта права знову звернутись за її отриманням.

В даному випадку має місце так званий однолінійний ланцюг причинення. В таких ланцюгах одне і те ж саме явище виступає і причиною, і наслідком, причиною в одних відносинах і наслідком в інших. При цьому вплив наслідку на причину є проявом реактивного ланцюгу причинення, що супроводжує однолінійні ланцюги причинення[125, c.397].

З огляду на загальний закон причинності, нормативне регулювання повинно враховувати існування свободи волі індивіда, яке обумовлює його неоднозначне відношення до приписів правових норм. Особливістю нормативного регулювання можна вважати те, що кожна норма, як причина, може викликати два види наслідків: її дотримання і недотримання. Але, оскільки ланцюг причинення є безперервним, нормативна модель відповідних відносин має охоплювати обидва варіанти наслідків, тобто дві лінії подальшого розвитку подій.

У випадку дотримання приписів правової норми має місце однолінійний ланцюг причинення. Водночас, для випадків недотримання приписів правової норми має бути змодельований інший вид ланцюгу причинення – дволінійний ланцюг причинення зі зворотним зв’язком. Оскільки недотримання приписів правових норм (правопорушення) є соціально небажаним, наслідок недотримання повинен мати характер такої реакції, яка б впливала на причину і певним чином усувала її. В даному випадку зв’язок між причиною і наслідком розвивається за двома напрямками: від причини до наслідку і від наслідку до причини. При цьому реалізація принципу причинності абсолютно відповідає необхідності подолання протиріччя між правомірною і протиправною поведінкою на користь правомірної.

Далі слід звернути увагу на механізм дії зворотного зв’язку у ланцюзі причинності. Само по собі вчинення правопорушення також може бути розглянуто як ланцюг причинності, частина якого виглядає таким чином: суб’єкт – діяння – шкода. Суб’єкт в результаті свого волевиявлення (причина) вчинює протиправне діяння (наслідок). У свою чергу це діяння (причина) викликає завдання шкоди певним інтересам або цінностям (наслідок). Загальним наслідком правопорушення має бути реакція, яка повинна мати характер впливу на один із трьох зазначених елементів, оскільки кожен з них може виступати опосередкованою причиною наслідку.

Реакція на шкоду, якщо вона має матеріальний характер, може виражатись у виникненні обов’язку суб’єкта компенсувати завдану шкоду. Реакція на діяння, якщо воно ще продовжується, може виражатись у діях, спрямованих на його припинення.

Але, слід передбачити і можливість такої ситуації, коли шкода не має матеріального характеру, а діяння вже закінчилося. Залишається лише один елемент на який може бути спрямована реакція, а саме суб’єкт. При цьому причина може бути усунена як способом ізоляції суб’єкта, так і й іншими способами впливу на його волю, як елемент, що визначає діяльність людини. І, що особливо важливо, суб’єкт завжди існує в часі на відміну від діяння чи його наслідків.

Якщо подивитись на реальні нормативні моделі дволінійного ланцюгу причинності у праві, то неважко помітити, що всі вони відповідають основним сучасним моделям юридичної відповідальності. Фактично, за таких умов можна стверджувати, що юридична відповідальність є окремим випадком прояву фундаментального принципу причинності.

Але важливим для нас є те, що із принципу діалектичного протиріччя і принципу причинності практично витікає принцип відповідальності, притаманний всім системам соціального нормування.

Для того, щоб принцип відповідальності був реалізовуваним, необхідно забезпечити, щоб причини на яких він побудований, мали характер повних причин. Повна причина – це сукупність обставин, факторів, при яких даний наслідок наступає з необхідністю і відповідно до теорії детермінізму, до складу повної причини входять: специфікуюча причина, кондиціональні причини, реалізаторна (пускова) причина. Специфікуюча причина – це такий генетичний фактор, який викликає і визначає якісну своєрідність, специфічність того чи іншого наслідку. Кондиціональні причини (або “умови”) – це зовнішні і внутрішні фактори, що сприяють переведенню специфікуючої причини в активний стан, перетворюючи можливість явища в реальну дійсність. Реалізаторна причина (інакше –“привід”) – це той зовнішній або внутрішній фактор, який визначає момент, час виникнення наслідку під впливом певної сукупності умов [125, c. 403].

Викладене наводить на думку, що всі види юридичної відповідальності повинні мати спільну концептуальну основу, тобто систему принципів, яка покладена в основу їх правового регулювання. Виявлення такої концептуальної основи представляє собою певні труднощі, перш за все методологічного характеру і відповідно до цього визначення істинності отриманих результатів наукового пошуку.

Для цілей нашого дослідження візьмемо за основу когерентну теорію істини. Відповідно до даної теорії істинними є такі знання, які всередині самого теоретичного контексту узгоджені одне з одним і можуть пройти перевірку на інші властивості: несуперечливість, зв’язаність, обґрунтованість тощо [130, c. 48].

Вихідним для побудови згаданої системи принципів є власне сам принцип відповідальності у нормативному регулюванні. Його сутність полягає в тому, що у випадку відхилення поведінки адресата відповідної норми від припису цієї норми, з боку суб’єкта, що встановив цю норму або ним уповноваженого повинна мати місце певна реакція. Вона може бути викликана необхідністю приведення поведінки адресата норми у відповідність з приписом норми або іншими мотивами, але в будь-якому разі вона повинна бути, інакше нормативне регулювання втрачає сенс.

Кожна людина, коли чує про необхідність виконання певних обов’язків, дотримання певних обмежень чи заборон, обов’язково задається принаймні одним із двох можливих питань: по-перше, а навіщо взагалі дотримуватись цих обов’язків або заборон, і, по-друге, а що буде, якщо я не виконаю обов’язку або порушу заборону? Іншими словами, людина має усвідомлювати і розуміти або абсолютну необхідність виконання відповідних норм, або можливість того, що внаслідок їх невиконання для неї настануть несприятливі наслідки як реакція на це. Перший варіант розрахований на громадян з досить високим рівнем правосвідомості, другий – на їх протилежність. Але нормативне регулювання має ту особливість, що воно не може здійснюватись стосовно одних і тих самих питань окремо для різних суб’єктів, в залежності від їх розумових здібностей чи рівня освіти. З огляду на це обирається варіант, здатний задовольнити всіх, тобто в нормі зазначається і бажане правило поведінки адресатів норми, і описується реакція на відхилення від цього правила. Зазначена реакція власне і є відповіддю на порушення норми.

Таким чином в імперативних (зобов’язуючих та забороняючих) нормах забезпечених санкцією, реалізується узагальнений принцип відповідальності. При цьому слід мати на увазі що слово «відповідальність» тут використовується суто в значенні «реакція на відхилення від норми».

У змісті принципу відповідальності можна виділити дві складові, зміст яких буде визначати нормативну модель відповідальності, а саме нормативну модель відхилення від норми і нормативну модель реакції на відхилення. При цьому для цих нормативних моделей також мають існувати принципи, покладені в основу правового регулювання.

Розглянемо з початку принципи, на яких має базуватись нормативна модель реакції на відхилення від норми.

В залежності від складності системи нормативного регулювання, реакція може наступати в самих різних формах і може бути досить тривалою в часі. Ми знаємо, що у праві реакція на порушення норми проявляється у застосуванні відповідними суб’єктами заходів впливу до порушника норми і можна впевнено стверджувати, що реакція відбулась тільки тоді, коли цей захід впливу є реалізованим, тобто коли настали несприятливі для порушника наслідки, пов’язані із застосуванням саме цього заходу впливу. Настання таких наслідків як раз і свідчить про завершення реагування.

Оскільки реакція є неможливою без реалізації, одним із принципів, похідних від загального принципу відповідальності є принцип реалізовуваності реакції. Зміст цього принципу полягає в тому, що нормативна модель реакції на відхилення від норми обов’язково має містити в собі механізм практичної реалізації заходу впливу, застосування якого становить зміст самої реакції.

Але, крім того, що зазначений вплив має бути абсолютно реалізованим, він повинен мати певні характеристики, за якими можна описати його , а відтак і сутність реакції. Виходячи з того, що реакція має на меті певним чином компенсувати відхилення або досягти іншої мети реагування, вона має бути адекватною самому відхиленню. Іншими словами, реакція має бути необхідною і достатньою для досягнення мети реагування (відповідальності). Тобто наступним принципом, похідним від принципу реалізовуваності реакції є принцип адекватності реакції.

Слід зазначити, що реалізація зазначеного принципу представляє певні труднощі, оскільки вона залежить від того, в межах якої концепції відповідальності відбувається правове регулювання (каральної, компенсаційної, виховної, управлінської, сервісної, правозахисної тощо). Тому для кожної концепції мають бути розроблені свої критерії адекватності реакції.

У свою чергу, для того, щоб визначити, яка реакція буде адекватною відхиленню, необхідно принаймні оцінити характер самого відхилення, визначити його параметри і оцінити їх. При цьому, для реалізації принципу адекватності реакції необхідно, щоб оцінка була максимально об’єктивною. Іншими словами, ми можемо сформулювати наступний принцип – принцип об’єктивності оцінки. Принцип об’єктивності оцінки полягає в тому, що нормативна модель реакції на відхилення від норми має містити в собі такий елемент, який би забезпечував об’єктивність оцінки характеристик відхилення від норми з метою подальшого досягнення адекватності реакції.

У свою чергу, об’єктивна оцінка можлива тільки тоді, коли у суб’єкта, який її здійснює, є достатньо інформації для цього. При цьому ця інформація має бути істинною. Отже наступним фундаментальним принципом має бути принцип об’єктивності істини. Принцип об’єктивності істини полягає в тому, що інформація на підставі якої здійснюється оцінка характеристик відхилення від норми має бути істинною, тобто повинна відображати всі характеристики такими, якими вони є в об’єктивній реальності.

Чотири описані вище принципи, а саме принцип абсолютності реалізації реакції, принцип адекватності реакції, принцип об’єктивності оцінки та принцип об’єктивності істини складають концептуальну основу нормативної моделі реагування на відхилення від норми.

Оскільки реалізація принципів об’єктивності істини, об’єктивності оцінки, адекватності реакції та абсолютної реалізації реакції здійснюється переважно державними органами, в силу вступає конституційний принцип законності, закріплений у ч.2 статті 19 Конституції України, відповідно до якого органи державної влади, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Із принципу законності випливає такий принцип нормативного регулювання адміністративної відповідальності, як принцип формалізації процедури (процесу) реакції. Зміст цього принципу полягає в тому, що діяльності пов’язаній з встановленням об’єктивності істини, об’єктивності оцінки, визначенням адекватності реакції та забезпеченням реалізації реакції обов’язково має бути надана процесуальна форма.

Неважко побачити, що структурні елементи процесу відповідають основним стадіям розвитку адміністративно-деліктних відносин(див. підрозділ 1.1), за винятком, безумовно власне деліктних відносин. Більш того, кожній стадії розвитку адміністративно-деліктних відносин можна поставити у відповідність один із базових принципів побудови нормативної моделі реакції на правопорушення. Так, принцип об’єктивності істини відповідає стадії адміністративного розслідування, принцип об’єктивності оцінки та адекватності реакції – стадії відносин об’єктивної адміністративної відповідальності, принцип реалізації реакції – стадії відносин суб’єктивної адміністративної відповідальності. Тобто на кожній із стадій має бути реалізованим відповідний принцип, який визначає її зміст.

Єдине виключення становлять відносини попереднього розгляду матеріалів про адміністративне правопорушення, але ця стадія виконує суто технічну функцію зв’язку між іншими двома стадіями і тільки в тому випадку, коли з’ясування об’єктивності істини і здійснення об’єктивної оцінки провадиться різними суб’єктами (наприклад, коли справа про адміністративне правопорушення розглядається судом).

Слід згадати, що в теорії процесуального права існує точка зору стосовно того, що диференціація правового регулювання проявляється на рівні стадій процеса, на рівні етапів процеса і на рівні процесуальних дій [131, c. 146]. В даному випадку ми спостерігаємо чітку диференціацію на рівні стадій за змістом відповідних відносин та їх суб’єктним складом.

Виявлені закономірності дають можливість сформулювати низку принципів формалізації процедури реакції, або, іншими словами надання цій реакції процесуальної форми.

Відомо, що процесуальна стадія представляє собою відносно відокремлену, виділену в часі і логічно зв’язану сукупність процесуальних дій, спрямованих на досягнення певних цілей і вирішення відповідних завдань, таку, що функціонально співвідноситься з ними і відрізняється колом суб’єктів [132, c. 166]. Виходячи з цього, а також із загальної структури правовідносин, надання процесуальної форми певним видам діяльності вимагає нормативного закріплення принаймні таких основних моментів:

– визначення кола і правового статусу суб’єктів діяльності;

– визначення мети діяльності (формалізація результатів діяльності);

– визначення змісту діяльності;

– визначення умов необхідності здійснення відповідної діяльності.

При цьому, динаміка адміністративно-деліктних відносин показує, що зміна стадій їх розвитку характеризується зміною всіх елементів, тому кожна стадія має бути описана з дотриманням зазначених вимог. Належним чином описані стадії в сукупності сформують нормативну конструкцію провадження у справах про адміністративні правопорушення, що є складовою нормативної моделі адміністративної відповідальності.

Наступним кроком для визначення концептуальних засад нормативного регулювання саме адміністративної відповідальності, має стати детальний розгляд процедур реалізації мабуть, фундаментальних принципів юридичної відповідальності: принципу об’єктивності істини і принципу об’єктивності оцінки, адже особливості реалізації саме цих принципів обумовлюють видові відмінності різних проявів юридичної відповідальності.

В контексті досліджуваного питання принцип об’єктивності істини покликаний забезпечити належну кількість достовірної інформації придатної для об’єктивної оцінки в подальшому. Безумовно, що така інформація буде надзвичайно різноманітною для різних видів діянь, і це потребує від нас визначення у вигляді принципу вимог до такої інформації. При цьому більш важливим є не питання про перелік конкретних джерел і змісту інформації, а те, яким чином може стати можливим досягнення об’єктивної істини? Іншими словами нам необхідно сформулювати принцип достовірності джерел. Зміст цього принципу полягає в тому, що джерелами інформації придатної для об’єктивної оцінки мають виступати тільки такі, відносно яких немає сумнівів про їх достовірність. При цьому слід наголосити, що мова йде не про достовірність самої інформації, а про достовірність саме її джерел.

По-перше, абсолютно точно можна стверджувати, що достовірною інформацією про вчинене діяння володіє, перш за все особа, яка вчинила це діяння. По-друге, достовірною інформацією про вчинене діяння володіє особа, чиї права цим діянням порушені. По-третє, достовірною інформацією можуть володіти особи, які в силу різних причин спостерігали за вчиненням відповідного діяння або за його наслідками.

Якщо ми маємо справу з діянням, якому притаманна опосередкована протиправність, тобто коли здійснюється посягання на права і свободи конкретного суб’єкта, то найбільш достовірними джерелами будуть перши два. Якщо ж діянню притаманна безпосередня протиправність, тобто діяння полягає в порушенні певних нормативних приписів, то перше і трете.

У випадку з об’єктивною протиправністю трете джерело є суб’єктом, що здійснює контроль за поведінкою адресата норми, а у випадку із суб’єктивною протиправністю – свідок або свідки.

Із наведеного випливає, що ініціювання реакції на відповідне діяння можливо за ініціативою самого адресата норми (наприклад явка з повинною); за ініціативою потерпілого або особи, чиї права порушені цим діянням; за ініціативою суб’єкта, якому стала відома інформація про вчинене діяння. Таким чином принцип достовірності джерел обумовлює наявність принципу компетентності суб’єкта ініціювання реакції, який можна сформулювати таким чином: нормативна модель реакції на відхилення (відповідальності) має містити в собі можливість ініціювання реакції тим суб’єктом, який виступає достовірним джерелом відповідної інформації. В літературі зазначені вище суб’єкти іноді згадуються як “лідируючи” [133, c. 305].

Що ж стосується самої інформації, то очевидно, що вона має бути необхідною і достатньою для забезпечення реалізації принципів об’єктивності істини та об’єктивності оцінки. Це положення дає можливість сформулювати ще два важливих принципи: принцип необхідності підстав ініціювання реакції і принцип достатності підстав об’єктивної оцінки.

Принцип необхідності підстав ініціювання реакції полягає в тому, що інформація, яка стала підставою ініціювання реакції має бути необхідною для встановлення об’єктивності істини. У свою чергу, принцип достатності підстав об’єктивної оцінки полягає в тому що для забезпечення об’єктивної оцінки має бути забезпечена мінімально достатня кількість достовірної інформації про відповідне діяння.

Реалізація принципу об’єктивності оцінки також вимагає вирішення ще цілої низки питань. Першим із них є питання про те, хто має здійснювати об’єктивну оцінку діяння? Відповідь на рівні принципу в даному випадку є очевидною: це має бути особа, яка є фахівцем у відповідній галузі і може об’єктивно та адекватно оцінювати надану їй інформацію про відповідне діяння. Іншими словами можна вести мову про принцип фаховості суб’єкта оцінки.

Але нічого ідеального у світі не існує, а відтак необхідно знайти відповідь на питання: що треба робити, якщо виникають сумніви в об’єктивності істини або об’єктивності оцінки? Тут, на нашу думку, можна звернути увагу на те, що сумніви можна поділити на такі, що можуть бути усуненими і такі, що не можуть бути усуненими. Сумніви, що не можуть бути усуненими, мають стати підставою відмови від реагування на відповідне діяння. У свою чергу сумніви, що можуть бути усуненими, мають бути подолані за рахунок пошуку додаткових джерел інформації.

Але й ці принципи нездатні повною мірою забезпечити об’єктивність істини та об’єктивність оцінки знову ж такі з огляду на відсутність ідеального в нашому житті. Ми не можемо досягти ідеального, але ми повинні прагнути до нього наблизитись якомога ближче. У зв’язку з цим стає доцільним сформулювати принцип страхування об’єктивності: за будь-яких умов особі, що вчинила діяння, яке передбачає відповідну реакцію, має бути забезпечене право на оскарження ступеню об’єктивності істини та об’єктивності оцінки. В даному випадку можливість оскарження виступає як запорука, страховка від помилок, які можуть бути допущені при з’ясуванні об’єктивності істини та об’єктивності оцінки.

Таким чином, ми окреслили чотири основні принципи, що визначають процесуальну конструкцію відповідальності: принцип реалізовуваності реакції, принцип адекватності реакції, принцип об’єктивності оцінки та принцип об’єктивності істини, а також похідні від них принцип формалізації процедури (процесу) реакції, принцип достовірності джерел, принцип належного суб’єкта ініціювання реакції, принцип необхідності підстав ініціювання реакції, принцип достатності підстав об’єктивної оцінки, принцип фаховості суб’єкта оцінки, принцип страхування об’єктивності.

Зазначені вище принципи фактично утворюють концептуальну модель не лише адміністративної відповідальності, але й юридичної відповідальності взагалі, безвідносно до конкретних її видів і в цьому можна переконатись проаналізувавши існуючи види юридичної відповідальності з точки зору реалізації у відповідних нормативних моделях зазначених принципів. Найбільш яскраво згадані принципи проявляються у так званих “штрафних” видах юридичної відповідальності (кримінальній, адміністративній, дисциплінарній), але з урахуванням певних особливостей їх можна побачити й у нормативних конструкціях компенсаційних видів юридичної відповідальності.

Так, наприклад, один із різновидів цивільно-правової відповідальності полягає у встановленні і стягненні неустойки (штрафу або пені) за невиконання або неналежне виконання сторонами своїх зобов’язань за договорами. Очевидно що нормою тут виступають зобов’язання, а відхиленням – їх порушення. Реакцією на відхилення є виникнення у сторони, яка порушила зобов’язання, обов’язку сплатити неустойку іншій стороні. Особливістю реалізації вищезазначених принципів в даному випадку є те, що принцип адекватності реакції реалізується заздалегідь, на стадії укладання договору, де сторони передбачають розмір неустойки, правила його обчислення та умови за яких ця неустойка має сплачуватись. В цьому ж проявляється і принцип конкретизації реакції.

Принципи об’єктивності істини та об’єктивності оцінки також реалізуються досить просто, оскільки для обох сторін порушення є очевидними, а їх параметри заздалегідь установлені. Більш того, чим ретельніше складено текст договору, чим ретельніше в ньому прописані всі суттєві умови, тим легше реалізуються зазначені принципи.

Водночас, якщо подивитись на існуючу конструкцію конституційної відповідальності, стає очевидним, що в її нормативній моделі реалізована тільки частка згаданих принципів, особливо стосовно імпічменту Президента України. Фактично тільки формалізовані відхилення від норми і визначено вид і характер реакції на відхилення. Дійсно, Конституція України містить тільки загальний опис підстав відповідальності Президента України та конкретизацію реакції (власне імпічмент), проте абсолютно не відображені принципи реалізовуваності реакції, адекватності реакції, об’єктивності оцінки та об’єктивності істини. Все це робить практично неможливим реальне притягнення Президента до відповідальності.

Але, незважаючи на досить невелику кількість норм, досить повно згадані принципи реалізовані відносно відповідальності Верховної Ради України. Чітко формалізовані підстави відповідальності (неможливість розпочати пленарні засідання протягом певного часу, не сформування уряду протягом певного часу, не сформування коаліції депутатських груп і фракцій), конкретизовано реакцію (дострокове припинення повноважень Верховної Ради) тощо. Конкретне формулювання об’єктивної сторони діянь забезпечує очевидність цих діянь, можливість їх виявлення і фіксації, а відтак забезпечує об’єктивність істини та об’єктивність оцінки з боку Президента. Адекватність реакції закладена в тому, що відсутні альтернативні заходи впливу, а реалізовуваність реакції забезпечується тим, що правові наслідки для Верховної Ради настають, так би мовити, автоматично після видання Президентом відповідного указу і не потребують додаткових зусиль для їх реалізації.

Але, якщо всі згадані вище принципи утворюють концептуальну основу юридичної відповідальності взагалі, безвідносно до конкретних її видів, необхідно звернути увагу на ті принципи, які визначають якісну своєрідність адміністративної відповідальності. Враховуючи той факт, що причиною, яка викликає до життя відносини юридичної відповідальності є різноманітні правопорушення (делікти), то буде логічним припустити, що особливості саме цих причин мають відбиватисяся на змісті відносин, які вони викликають.

Коли ми говоримо про відхилення від норми, як підставу відповідної реакції, ми маємо справу з двома явищами: по-перше з ідеальною моделлю поведінки яка закріплена в нормі і, по-друге, з реальною поведінкою. Очевидно, що мало констатувати наявність відхилення поведінки від ідеальної моделі. Цьому відхиленню повинні бути надані певні характеристики, наявність яких дасть можливість реалізувати всі інші принципи і фактично ми підійшли до принципів нормативного описання відхилень, які викликають відповідну реакцію.

Зі змісту описаних вище принципів видно, що чим ретельніше будуть виписані характеристики відхилення, тим легше забезпечити реалізацію принципів об’єктивності істини, об’єктивності оцінки і адекватності реакції. Тобто, можна казати про необхідність забезпечення принципу формалізації відхилення. Принцип формалізації відхилення полягає в тому, що відхилення від норми має бути описане з таким рівнем деталізації характеристик, який є необхідним і достатнім для реалізації принципів, що складають концептуальну основу нормативної моделі реагування на відхилення від норми.

Але, з огляду на величезну кількість норм, а відтак і величезну кількість можливих відхилень від їх приписів, практично неможливо описати їх всі з необхідним рівнем деталізації. Це викликає необхідність певного узагальнення характеристик відхилення, надання їм, так би мовити, грубих рис. У свою чергу, в силу того, що всі згадані принципи є взаємопов’язаними, узагальнення характеристик відхилення неодмінно має викликати розширення меж можливої реакції на таке відхилення. Іншими словами, можна сформулювати ще один принцип, який є зв’язуючою ланкою між принципом адекватності реакції і принципом формалізації відхилення, а саме принцип пропорційності рівня нормативної деталізації відхилення і точності визначення меж можливої реакції. Зміст цього принципу полягає в тому, що при визначенні виду і розміру заходу впливу, який має бути застосований як реакція на відхилення від норми, має бути дотримана пропорційність з рівнем нормативної деталізації відхилення. При цьому цей зв’язок є зворотно пропорційним: чим менше рівень деталізації відхилення, тим більшими мають бути межи в яких можлива зміна виду і розміру заходу впливу і навпаки.

Далі, якщо ми кажемо про реакцію на відхилення, що виражається у застосуванні відповідних заходів впливу, ми не можемо обійти увагою того, хто виступає об’єктом такого впливу. Цілком очевидно, що об’єктом впливу має виступати адресат норми, який допустив відхилення від її вимог. Це дає можливість сформулювати ще один принцип – принцип відповідності об’єкта реакції адресату норми. Зміст цього принципу полягає в тому, що в нормативній моделі відхилення має бути відображено той момент, що реагування на відхилення від норми має бути спрямованим тільки на особу, яка є адресатом цієї норми і яка допустила таке відхилення.

Крім того, необхідно конкретизувати той параметр об’єкта реакції, на якій має здійснюватись реальний вплив. Реакція на відхилення в будь-якому разі тільки тоді буде адекватною, якщо вона спрямована на той параметр об’єкта, який обумовив це відхилення. Для людини такими параметрами є воля і свідомість. Безумовно, відхилення можуть відбуватись і поза волею і свідомістю суб’єкта, але тоді реакція на ці відхилення повинна мати принципово інший характер, не зв’язаний із впливом на них. Таким чином, ми можемо сформулювати ще один принцип – принцип належної спрямованості реакції, який полягає в тому, що зміст заходу впливу має забезпечувати вплив на той параметр особи, що допустила відхилення від норми, який обумовив це відхилення. Оскільки ми беремо за еталон суспільство осудних суб’єктів, тобто таких, які усвідомлюють характер вчинюваних ними діянь і здатні керувати ними, то у нашому випадку реакція має бути спрямована на волю і свідомість людини.

Водночас, така спрямованість навряд чи може бути безпосередньою, вона має опосередковуватись через вплив на ті цінності, які однозначно усвідомлюються суб’єктом як такі і воля цього суб’єкта зазвичай спрямовується на захист таких цінностей. Це положення відбивається у принципі дієвості реакції, який можна сформулювати таким чином: захід впливу, що застосовується як реакція на відхилення від норми, повинен бути таким, що викликає у особи, до якої він застосований, почуття втрати певних благ, які для нього виступають як усвідомлювана цінність.

Цілком очевидним є той факт, що в процесі визначення принципів побудови нормативної моделі відхилення від норми, ми впритул наблизились до фундаментальних основ вчення про склад правопорушення, відповідно до якого склад правопорушення представляє собою низку закріплених у законі ознак діяння, наявність яких дає можливість кваліфікувати дане конкретне діяння як правопорушення. У свою чергу елементами складу правопорушення є об’єкт, об’єктивна сторона, суб’єкт і суб’єктивна сторона.

Слід зауважити, що об’єкт правопорушення, як сукупність суспільних відносин на яке здійснюється посягання, безумовно має значення але його ознаки неодмінно відбиваються в об’єктивній стороні правопорушення і тому окремо розглядати принципи нормативного закріплення об’єкта правопорушень немає необхідності. Проте основну увагу слід віддати решті елементів складу правопорушення.

Визначення об’єктивної сторони може бути здійснено багатьма способами. Але незалежно від способу викладення слід мати на увазі два принципи. По-перше, ознаки об’єктивної сторони мають бути сформульовані таким чином, щоб вони не допускали можливості подвійного та розширеного тлумачення і містили якомога менше оціночних понять. Цей принцип можна назвати – принцип конкретності ознак об’єктивної сторони. По-друге, ознаки об’єктивної сторони мають бути такими, що можуть бути певним чином виявлені в реальності, описані та зафіксовані. Це є важливим для подальшої реалізації принципів об’єктивності істини та об’єктивності оцінки.

Норма, що містить описання відповідного протиправного діяння, має також містити і обов’язкову вказівку про те, на якого суб’єкта буде спрямовано відповідну реакцію. Цього вимагає принцип відповідності об’єкта реакції адресату норми.

І, нарешті, при створенні нормативної моделі відхилення від нормі має бути врахованим принцип об’єктивної обумовленості діяння волею відповідного суб’єкта і адекватного відображення цього діяння у його свідомості. Цей принцип покликаний закріпити зв’язок між суб’єктом та об’єктивною стороною відповідного діяння і в практиці цей принцип знаходить своє відображення у таких категоріях, як вина, мотив і мета протиправного діяння, які в сукупності утворюють його суб’єктивну сторону.

Крім того, якщо вести мову про змістовну завершеність нормативної моделі, необхідно реалізувати ще один принцип, а саме принцип конкретизації реакції, який полягає в тому, що у відповідній частині норми має міститись вказівка на якісні і кількісні характеристики заходу впливу, які є реакцією на діяння, описане у цій нормі і при цьому слід пам’ятати про описаний вище принцип пропорційності між рівнем нормативної деталізації відхилення і точністю визначення меж можливої реакції.

І, нарешті, слід звернути увагу на момент, який має значення для конкретних видів юридичної відповідальності. Річ у тім, що дуже розповсюдженою є ситуація, коли про наявність певного діяння можна судити тільки по його наслідкам, матеріальним слідам. При цьому є відсутнім таке джерело інформації, яке б однозначно свідчило, що це конкретне діяння вчинене конкретною особою і фактично виникає ситуація спору: інформація надана суб’єктом ініціювання реакції суперечить інформації, що надається особою, що підозрюється у вчиненні відповідного діяння. Іншими словами виникає ситуація неочевидності зв’язку між суб’єктом і об’єктивною стороною діяння. В даному випадку напрошується висновок про те, що у випадку наявності спору про достовірність інформації, такий спір має вирішуватись на підставі принципів правосуддя, оскільки одним із визначальних принципів правосуддя, закріплених у Конституції України, є принцип змагальності.

Іншими словами, можна сформулювати наступний принцип – принцип подолання неочевидності: якщо конструкція об’єктивної сторони діяння допускає неочевидність у зв’язку між суб’єктом і об’єктивною стороною діяння, з’ясування об’єктивної істини має здійснюватись з дотриманням принципів правосуддя.

Цей принцип за своєю суттю і є тією точкою, від якої починається розмежування видів юридичної відповідальності. Із принципу подолання неочевидності випливає й те, що якщо конструкція об’єктивної сторони діяння не допускає неочевидності у зв’язку між суб’єктом і об’єктивною стороною діяння, з’ясування об’єктивної істини може здійснюватись в адміністративному порядку.

Принцип подолання неочевидності виявляється тісно пов’язаним з принципом фаховості суб’єкта оцінки, тобто якщо з’ясування об’єктивності істини здійснюється на підставі принципів правосуддя, то на перший план виходять фахові здібності відповідного суб’єкта стосовно вирішення спору про право при юридичній кваліфікації діяння та пов’язаних з цим дій і носієм таких здібностей можна вважати суд. Натомість, при з’ясуванні об’єктивності істини в адміністративному порядку, найбільш важливими є фахові здібності відповідної особи щодо розуміння особливостей предмету правового регулювання відповідних відносин (наприклад функціонування того чи іншого виду транспорту чи обладнання, деталей здійснення того чи іншого виду діяльності, змісту технологічних процесів тощо).

Той факт, що саме необхідність подолання неочевидності зв’язку між суб’єктом і об’єктивною стороною певного діяння впливає на процесуальну конструкцію відповідальності підтверджується тим, що в умовах абсолютної очевидності такого зв’язку, взагалі стає зайвою процедура правозастосування, яка опосередковує реакцію на відповідне правопорушення. Така особливість, зокрема, притманна цивільно-правовій відповідальності. Оскільки зобов’язання виникають, як правило, із договору, то їх порушення є очевидним для обох сторін договору, а вид і розмір неустойки визначений заздалегідь. В таких умовах обов’язок сплати неустойки виникає автоматично на підставі факту порушення зобов’язання, без опосередкування через процедуру правозастосування.

Наявність неочевидності між суб’єктом і об’єктивною стороною протиправного діяння обумовлює необхідність встановлення відповідних процедур спрямованих на забезпечення об’єктивності істини при притягненні до відповідальності. При цьому чим більш яскраво виражена згадана неочевидність, тим складнішою буде ця процедура. Невипадково, у процесуальній конструкції кримінальної відповідальності одне з центральних місць займає складна й досить тривала процедура досудового слідтва.

У свою чергу, фактором, що обмежує складність процедур спрямованих на забезпечення об’єктивності істини при притягненні до відповідальності, виступає рівнь іх витратності. Можна стверджувати, що витрати часу і матеріальних ресурсів на встановлення об’єктивності істини мають бути співрозмірні зі шкодою, що завдається протиправним діянням інтересам суспільства. Хоча й зрозуміло, що якщо мова йде про посягання, наприклад, на життя і здоров’я людини, тобто абсолютні цінності, то будь-які витрати спрямовані на досягнення об’єктивності істини по справах пов’язаних з такими посяганнями є виправданими.

Таким чином, можна стверджувати, що в залежності від ступеню можливої неочевидності зв’язку між суб’єктом і об’єктивною стороною певного діяння можуть існувати три основних процесуальних конструкції конструкції юридичної відповідальності:

а) автоматична – в тих випадках коли зазначений зв’язок є абсолютно очевидним, а конкретна міра відповідальності визначена заздалегідь, що виключає необхіднісь опосередкування її визначення процедурою правозастосування;

б) адміністративна – в тих випадках, коли зазначений зв’язок є достатньо очевидним, може бути виявленим безпосередньо під час вчинення протиправного діяння, але визначення конкретної міри відповідальності потребує опосередкування процедурою правозастосування;

в) правосуддя – в тих випадках коли зазначений зв’язок є переважно неочевидним, може бути виявленим переважно через здійснення специфічної діяльності щодо відновлення характеристик діяння за його наслідками і визначення конкретної міри відповідальності потребує опосередкування процедурою правозастосування.

Оскільки реалізація процесуальної конструкції адміністративного типу доцільна у випадках з незначною можливістю неочевидності зв’язку між суб’єктом і об’єктивною стороною певного діяння, то в конструкціях відповідних правопорушень має бути врахована ця обставина, тобто ключовим елементом об’єктивної сторони правопорушення мають бути характеристики власне діяння, а не його наслідків. Водночас, навіть за наявності суспільно шкідливих наслідків, вони мають бути несуттєвими.

Безумовно, що всі зазначені принципи повинні бути реалізовані у відповідних нормах, придатних для практичного використання або застосування. Деталізація принципів може і повинна продовжуватись, але подальше уточнення принципів обумовлюється низкою зовнішніх факторів, що визначають функціонування тієї чи іншої нормативної моделі в реальних умовах. Тобто необхідно перейти від дослідження принципів побудови нормативної моделі адміністративної відповідальності до принципів її реалізації, що обумовлює використання дещо іншого методологічного підходу.

Крім того, виходячи із того, що органи адміністративної юрисдикції є переважно державними органами, і з огляду на конституційний принцип верховенства права, вся нормативна модель адміністративної відповідальності має бути, так би мовити, відшліфована саме з використанням цього принципу.

2.2.Вплив принципуверховенства права на нормативну модельадміністративної відповідальності

Останнім часом все частіше увага науковців у самих різних галузях правових знань звертається на принцип верховенства права та практичні аспекти його реалізації. Незважаючи на те, що ці питання стали досить активно обговорюватись в літературі [134, c.147–236], при цьому явно бракує досліджень, що стосуються можливостей реалізації цього принципу в діяльності органів виконавчої влади і не тільки на теоретичному але й на практичному рівні.

Як справедливо стверджує М.І. Козюбра, у понятті верховенства права переплітаються наукова істина та цінності добра і справедливості, правові ідеали і практичний юридичний досвід, правові ідеї та правові почуття, досягнення науки і здоровий глузд тощо [135, с. 15].Безумовно, в діяльності кожної гілки влади цей принцип може проявлятись по-різному, але беззаперечним є те, що всі вони мають будувати свою діяльність з урахуванням цього принципу в усіх сферах своєї діяльності. Не є виключенням і сфера адміністративної відповідальності.

Проблема реалізації принципу верховенства права у відносинах, пов’язаних с державним примусом є особливо складною з огляду на те, що сам по собі примус полягає в обмеженні певних прав людини. Іншими словами виникає певне протиріччя: як має реалізуватись принцип, який вимагає забезпечення фундаментальних прав людини, в умовах коли змістом діяльності владного суб’єкта є як раз обмеження цих прав.

Цікаву думку стосовно обґрунтованості державного примусу в контексті характеристики каральної теорії кримінального права висловлює британський дослідник Лон Л. Фуллер. Зокрема він пише: “Тож і про весь спектр кримінального права можна сказати, що необхідно підтримувати належну рівновагу вигід між злочинцем і чесною людиною – чи то винагороджуючи за додержання закону, чи то караючи за його порушення. У більшості ситуацій було б нереально (вже не кажучи про безглуздість) видавати щось на зразок призу за підкорення законові. Тому ми змушені робити це опосередковано – ставлячи в невигідне становище людину, визнану винною в порушенні закону, інакше терези правосуддя неповною мірою відважуватимуть людині, схильній слухатися законів” [136, c.40].

Фактично можна стверджувати, що навіть за умов визнання можливості обмеження прав людини через застосування державного примусу, таке обмеження має бути обґрунтованим, доцільним і мінімально достатнім для досягнення мети примусу.

Першим, на що необхідно звернути увагу, є проблематичність реалізації принципу верховенства права в практичній діяльності органів виконавчої влади. З одного боку, у статті 3 Конституції України проголошено, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. З іншого боку, ч.2 статті 19 встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Іншими словами, принцип верховенства права певним чином обмежується принципом верховенства закону.

Більш того, досить чітко вираженою і обґрунтованою є тенденція до посилення, більш глибокої регламентації процедур діяльності органів виконавчої влади та їх посадових осіб. Як відзначає В.Б. Авер’янов, адміністративні процедури здатні істотно сприяти підвищенню ефективності публічної влади, чіткому виконанню функцій і повноважень органів і посадових осіб. Але головне – адміністративні процедури покликані забезпечити необхідну послідовність у реалізації громадянами їхніх прав та охоронюваних законом інтересів і стати дійовим засобом протидії суб’єктивізму і свавіллю з боку службовців органів виконавчої влади. Невипадково, що в більшості європейських країн існують відповідні кодифіковані акти, присвячені дуже детальній регламентації подібних процедур. Причому такі закони складають серцевину адміністративного законодавства і визначають рівень демократичності публічної влади в цих країнах[137, c.194–195].

З огляду на це можна сказати, що, так би мовити, “відповідальними” за реалізацію принципу верховенства права є, у першу чергу, органи законодавчої і судової влади. Для того, щоб принцип верховенства права був практично реалізовуваним, необхідно щоб він був закладений в основу всіх українських законів, створив ідеологічну основу всього вітчизняного законодавства. Тільки за таких умов реалізація принципу законності в діяльності органів виконавчої влади фактично перетвориться і на реалізацію принципу верховенства права. А судова влада має сприяти реалізації цього принципу в процесі вирішення відповідних спорів.

Все сказане повною мірою стосується й сфери адміністративної відповідальності. Взагалі, цю сферу можна окреслити відносинами трьох типів. По-перше, це законотворча діяльність в процесі якої створюються норми інституту адміністративної відповідальності. По-друге, це відносини, що виникають в процесі реалізації адміністративної відповідальності, тобто в процесі накладення і виконання адміністративних стягнень. І, по-третє, це відносини, що складаються в процесі оскарження рішень про накладення адміністративних стягнень.

Першим і головним моментом тут буде те, якою мірою принцип верховенства права врахований при створенні нормативної моделі адміністративної відповідальності. Але принцип верховенства права є надто узагальненим, надто глобальним для прямої реалізації. В процесі законотворчої діяльності принцип верховенства права має відображатися в принципах, на яких будується адміністративна відповідальність та в принципах провадження у справах про адміністративні правопорушення. Тобто він має виступати як свого роду “принцип принципів”.

Частина принципів адміністративної відповідальності, що є похідними від принципу верховенства права, лежить, так би мовити, на поверхні і не вимагає суттєвих зусиль для їх виявлення. Такими, зокрема є принцип відповідальності за вину і принцип презумпції невинуватості. Водночас, хоча ці принципи відображені в Кодексі про адміністративні правопорушення, з їх практичною реалізацією існують певні проблеми.

Одна з таких проблем полягає у наявності колізії між визначенням у статті 10 КпАП вини у формі умислу та положеннями статті 68 Конституції України, якою встановлено, що незнання закону не звільняє від відповідальності. Інтелектуальний момент вини у формі умислу в даному випадку полягає в усвідомленні порушником протиправного характеру вчинюваного ним діяння, а усвідомлення цього можливо тільки за умов знання закону порушником. Наслідком цієї колізії є реалізація адміністративної відповідальності за правопорушення з формальним складом на основі об’єктивного ставлення в вину, а переважна більшість складів адміністративних правопорушень як раз і є формальними[138, c.9–10].Невипадково деякі автори підкреслюють, що правозастосовчим органом вина з’ясовується через певні об’єктивні обставини, які встановлюються під час адміністративного розслідування[139, c.80].

Друга проблема полягає в тому, що в багатьох випадках взагалі неможливо визначити форму вини в окремих складах адміністративних правопорушень. Наприклад,водій автомобіля відволікається розмовою з пасажиром, не помічає встановленого на узбіччі дороги знаку, що вимагає зупинитись перед проїздом перехрестя, та проїжджає його без зупинки. В діях водія є ознаки складу адміністративного правопорушення передбаченого частиною 2 статті 122 КпАП. Але виникає питання чи є таке діяння винним ? Очевидно, що в момент вчинення порушення правил дорожнього руху водій не усвідомлював протиправного характеру свого діяння, оскільки був зайнятий розмовою з пасажиром, тобто мови про умисел йти не може. З іншого боку визначення необережної форми вини вимагає оцінки відношення порушника до наслідків вчиненого ним діяння, проте частиною 2 статтею 122 наслідків в якості ознаки об’єктивної сторони не передбачено, а відтак необережна форма вини не може бути кваліфікована. Формально, внаведеній ситуації вина водія відсутня як у формі умислу, так і у формі необережності.

Аналогічна проблема із визначенням форм вини у злочинах з формальним складом існує і в кримінальному праві[140, c.78–79].

Як відомо, суспільно шкідливими вважаються і такі діяння, які самі шкоди не заподіюють, але створюють реальну його спричинення. Чи може правопорушення в даному випадку бути суспільно шкідливим? Для того, щоб відповісти на це питання, необхідно виявити істотні риси подій, що відбуваються насправді, і дати їм правильну юридичну оцінку. З цією метою доцільно звернутися до проблеми умисногоі необережного вчинення правопорушення. Це дасть можливість скласти досить повне уявлення про те, як наука адміністративного права розкриває зміст об'єктивної і суб'єктивної сторін адміністративного правопорушення.

У матеріальних складах адміністративних правопорушень умисна вина, крім усвідомлення протиправності вчинюваної дії або бездіяльності, включає також відношення порушника до шкідливих наслідків, що настали, — особа передбачає ці наслідки і бажає або свідомо допускає їх настання. Необережна вина визначається стосовно матеріальних складів адміністративних правопорушень і зв'язується виключно з відношенням порушника “до наслідків своєї дії”.

Як відомо, об’єктивна сторона правопорушення з матеріальним складом включає таку ознаку, як причинний зв'язок діяння з його наслідками. Ця ознака називається, але суть її залишається нерозкритою і залишається відкритим питання, яким чином порушення прав та інших норм призводить до спричинення шкоди, і, отже, виявляється неможливим відтворити картину правопорушення в тому вигляді, в якому воно було вчинене в реальній дійсності, тобто в єдності дії та її результату. Недосконалість опису об'єктивної сторони правопорушення з матеріальним складом, у свою чергу, служить перешкодою для вирішення двох найважливіших проблем його кваліфікації. Одна з них — отримання відповіді на питання про те, чи може ні адміністративне правопорушення вчинювати замах, наприклад, на суспільну безпеку, у зв'язку із створенням загрози спричинення шкоди, і якщо може, то в чому полягає суть загрози, в який момент розвитку об'єктивної сторони вона виникає? Інша — встановлення дійсної форми вини в здійсненні провини.

У законі вину у вчиненні правопорушення рекомендується визначати за характером відношення особи до спричинення шкоди при усвідомленні протиправності вчинюваної дії. Проте без урахування відношення до самої дії сказане, на наш погляд, втрачає значення. Адже відношення до результату виявляється через відношення до дії в процесі її здійснення. Неможливо, щоб особа якимсь чином проявляла намір до результату, не вчиняючи самих умисних дій. Аналогічний підхід характеризує форму вини при необережному вчиненні правопорушення. В наявності, так би мовити, “роздвоєння” об'єктивної і суб'єктивної сторін адміністративних правопорушень. Уявляється, що в основі цього лежать положення концепцій “подвійної”, “змішаної”, “складної” форм вини, різні варіанти якої, що відносяться до оцінки злочинів, висуваються вже протягом декількох десятиліть [141, c. 54–57]. Наявність двох форм вини притаманна як правило кваліфікованим складам злочинів, де умисел є конструктивним елементом основного складу умисного злочину, а необережність визначається стосовно кваліфікуючих наслідків.[142, c. 160–162; 143, c. 172] При наявності змішаної форми вини слід вирішити питання про те, яким в цілому є злочин, вчинений винним, — умисним або необережним. Це має важливе практичне значення. Наприклад відповідно до статей 14 і 15 Кримінального Кодексу України тільки в умисних злочинах можливі готування та замах; відповідно до ст.26 обов’язковою ознакою співучасті є умисна участь в умисних злочинах. Під рецидивом, як найбільш небезпечним видом множинності розуміється вчинення нового умисного злочину особою, яка має судимість за умисний злочин [142, c.161–162].

Подібна ситуація не властива адміністративній відповідальності з огляду на майже повну відсутність кваліфікованих складів адміністративних правопорушень, де кваліфікуючою ознакою є наявність наслідків з більшим ступенем суспільної шкідливості ніж в основному складі. До того ж в межах інституту адміністративної відповідальності не виділяються інститути співучасті та множинності (за виключенням простої повторності).

Різниця полягає лише у тому, що в кримінальному праві вина “роздвоюється” на намір до діяння і необережність до наслідків, а в адміністративному — визначається за характером відношення до наслідків правопорушення без розкриття відношення порушника до характеру самих дій, за виключенням усвідомлення їх протиправності.

Наведене вище є підтвердженням того, що загальноприйняті визначення умислу і необережності в кримінальному та адміністративному праві не охоплюють всієї різноманітності варіантів психічного відношення особи до вчинюваного нею протиправного діяння. Водночас, з огляду на величезну кількість вчинюваних адміністративних правопорушень в подібних умовах, правове регулювання питань урахування вини при притягненні до адміністративної відповідальності має бути удосконалене.

Для вирішення зазначених проблем слід на концептуальному рівні визначити значення вини для вирішення питання про притягнення до адміністративної відповідальності. У статті 23 КпАП зазначено, що адміністративне стягнення є мірою відповідальності і застосовується з метою виховання особи, яка вчинила адміністративне правопорушення, в дусі додержання законів України, поваги до правил співжиття, а також запобігання вчиненню нових правопорушень як самим правопорушником, так і іншими особами. В контексті змісту цієї статті стає зрозумілим, що мета адміністративного стягнення досягається через вплив на свідомість і волю правопорушника, але дійовість такого впливу буде напряму залежати від того, наскільки адекватно правопорушник здатний усвідомлювати характер здійснюваних ним дій та керувати ними. З огляду на це, цілком логічним буде висновок про те, що лінію розмежування між винним та безвинним діянням слід проводити виходячи із розмежування станів осудності та неосудності особи.Очевидно, що усвідомлення своїх дій пов’язано перш за все з адекватним розумінням змісту або характеру цих дій, а можливість керувати своїми діями пов’язана з визначенням волі суб’єкта відносно таких дій, що проявляється у виявленні бажання вчинити саме такі дії та практичній реалізації цього бажання.

Враховуючи положення статті 68 Конституції України про те, що незнання законів не звільняє від юридичної відповідальності, а також те, що набуття статусу спеціального суб’єкта адміністративного правопорушення пов’язано переважно саме зі знанням певних правових норм, можна для визначення вини користуватись принципом презумпції усвідомлення протиправності діяння.

Дійсно саме зі знанням певної кількості правових норм пов’язане набуття статусу, наприклад, водія. Відповідно до чинного законодавства, право керувати транспортним засобом може бути надано особі тільки після успішної здачі іспиту на знання правил дорожнього руху, всі посадові особи мають визначене посадовими інструкціями коло службових обов’язків, які вони зобов’язані знати, здійснення багатьох видів господарської діяльності, наприклад таких, що підлягають ліцензуванню, пов’язане зі знанням ліцензійних умов та інших правил здійснення цієї діяльності тощо.

З огляду на наявність згаданої презумпції та формальність більшості складів адміністративних правопорушень, перевагу у визначенні вини суб’єкта слід віддавати не інтелектуальному, а вольовому моменту. Проте інтелектуальний момент не повинен відкидатися взагалі, оскільки саме його наявність дає можливість відмежувати правопорушення від протиправних діянь вчинених у стані неосудності. З огляду на це до вже відомих форм вини у вигляді умислу та необережності слід додати таки форми вини як, наприклад, намір та необачність. Намір має місце тоді, коли особа усвідомлювала характер (або зміст) вчинюваного протиправного діяння і бажала його вчинення. У свою чергу необачність має місце коли особа не бажала вчинення протиправного діяння але вчинила його за умов, коли могла і повинна була уникнути його вчинення.

Крім того необхідно скоригувати й традиційне визначення умислу, наведене у статті 10 КпАП, наприклад, таким чином: адміністративне правопорушення визнається вчиненим умисно, коли особа, яка його вчинила усвідомлювала характер своєї дії чи бездіяльності, передбачала її шкідливі наслідки і бажала їх або свідомо допускала настання цих наслідків.

Аналогічні погляди існували ідо прийняття нині діючого КпАП, але при прийнятті у 1984 році цього Кодексу,в його тексті були закріплені норми фактично запозичені з Кримінального Кодексу, з єдиною відмінністю у визначенні умислу — замість усвідомлення суспільної небезпечності діяння, інтелектуальний момент умислу за КпАП включав усвідомлення протиправного характеру діяння. Водночас автори коментарядо Основ законодавства Союзу РСР і союзних республік про адміністративні правопорушення свого часу відзначали: “На практиці вчиненим умисно вважається адміністративне правопорушення, на яке порушник йде свідомо, тобто має намір поступити протиправно (наприклад, дрібне хуліганство), або знає, що діє протиправно, але свідомо це допускає. Адміністративне правопорушення вважається вчиненим з необережності, якщо особа не мала наміру поступити протиправно або навіть не знала, що діє протиправно (наприклад, проїзд водія, що зазівався, на червоне світло світлофору)” [144, c.34].

Увикладеному положенні навіть не згадується про відношення винної особи до наслідків свого протиправного діяння, що цілком відповідає сучасній концепції КпАП, відповідно до якої абсолютна більшість адміністративних правопорушень мають формальні склади.

Запропоноване розширення форм вини дає можливість охопити всі можливі прояви психічного відношення особи до вчинюваного нею протиправного діяння. При цьому в залежності від форми вини можна визначити і ступінь вини, яка має враховуватись при накладенні адміністративного стягнення.

Зрозуміло, що адміністративні правопорушення з формальним і матеріальним складом мають різний ступінь суспільної шкідливості, а саме останніє більш суспільно шкідливими і саме такими їх робить наявність відповідних суспільно шкідливих наслідків. Взагалі наявність наслідків протиправного діяння має величезне значення. Невипадково, для багатьох видів адміністративних правопорушень існують суміжні склади злочинів, які мають вираз в однакових діях, але відрізняються за наслідками. При цьому значення має або взагалі наявність наслідків або розмір шкоди в якій вони проявляються. Так, наприклад, статтею 175 КпАП встановлено відповідальність за порушення встановлених законодавством вимог пожежної безпеки, а статтею 270 КК України – за таке ж діяння, але якщо воно спричинило виникнення пожежі, якою заподіяно шкоду здоров’ю людей або майнову шкоду у великому чи особливо великому розмірі, або якщо воно спричинило загибель людей, або інші тяжкі наслідки. Частиною 1 статті 51 КпАП передбачено відповідальність за дрібне розкрадання державного або колективного майна шляхом крадіжки, шахрайства, привласнення, розтрати чи зловживання службовим станом, при цьому таке розкрадання вважається дрібним, якщо вартість викраденого не перевищує трьох неоподатковуваних мінімумів доходів громадян. Якщо ж вартість викраденого перевищує зазначений розмір, аналогічні діяння кваліфікуються відповідно за статтями 185, 190 або 191 КК України в залежності від способу вчинення.

Виходячи з цього градація ступенів вини буде виглядати наступним чином: прямий умисел; непрямий умисел; необережність у формі самовпевненості; необережність у формі недбалості; намір; необачність.

Перши чотири форми вини притаманні адміністративним правопорушенням з матеріальними складами, інші дві — адміністративним правопорушенням з формальними складами.

Інший бік проблеми визначення вини представляє її суто практичний аспект, який полягає у питанні: яким чином можна подолати існуючу практику об’єктивного ставлення у вину в провадженні у справах про адміністративні правопорушення? Ключовим моментом у вирішенні поставленого питання буде визначення наступного:

— чи було протиправне діяння вчинене свідомо;

— чи могла особа в тих умовах, що існували на момент вчинення адміністративного правопорушення діяти таким чином, щоб уникнути вчинення протиправного діяння;

— чим було обумовлено бажання вчинити протиправне діяння або, іншими словами, яким був мотив вчинення такого діяння.

На перше питання відповісти досить просто — якщо особа, яка вчинила адміністративне правопорушення,знаходилась в стані осудності,то будь-які вчинювані нею діяння можна вважати свідомими.

Відповідь на друге питання шукати набагато складніше, оскільки необхідно ретельно вивчити всі обставини вчинення адміністративного правопорушення і зробити висновок про те, що за даних умов у особи була можливість уникнути вчинення протиправного діяння.

І, нарешті, самим складним елементом є встановлення мотиву вчинення адміністративного правопорушення, оскільки достовірно про це може знати тільки сам правопорушник.

Проблемам мотивації протиправної поведінки присвячено досить багато досліджень, але вони торкаються переважно проблем вини у кримінальному праві. У сфері адміністративної відповідальності ці дослідження не були активними, за винятком окремих праць вчених, що розробляють проблеми адміністративної деліктології [145; 146]. Алевиходячи з подібності суб’єктивної сторони злочинів і адміністративних правопорушень,загальні положення розроблені відносно мотивації злочинної поведінки є цілком справедливими і для останніх. Так, В.В. Лунеєв звертав увагу на те, що в широкому плані мотивація злочинної поведінки може бути визначена як внутрішній суб’єктивний стержень (процес) злочину, який включає актуалізацію потреби, формування конкретного мотиву, опредмечування мотиву у меті, вибір шляхів досягнення мети, передбачення і прогнозування можливих наслідків, прийняття рішення діяти, контроль і корекція вчинюваних дій на підставі діючого мотиву та інші моменти. В цьому складному і цілісному стані мотивація виконує низку унікальних функцій:

–формуючись у взаємодії особистості з соціальним середовищем, у формі суб’єктивного бажання відображає всю сукупність обставин, що обумовлюють вчинення злочину (відображувальна функція);

–“штовхає” суб’єкта до активності (спонукальна функція);

– надає цій активності особистісну значимість (змістоутворююча функція);

–спрямовує дії суб’єкта у відповідності з актуальним бажанням (регулятивна функція);

–виступає як еталонна складова в процесі співвіднесення суб’єктом бажаних і досягнутих результатів своїх дій (контролююча функція).

Якщо мотивація дійсно представляє собою внутрішню сутність людської (в тому числі і злочинної) поведінки, то ні усвідомлення суспільної небезпечності і протиправності своєї дії (бездіяльності), ні передбачення їх суспільно небезпечних наслідків, ні бажання і небажання (свідоме допущення, самовпевнений розрахунок на відвернення тощо) настання цих наслідків не можуть бути зрозумілими поза цією психологічною суттю. Тільки досліджуючи дійсне бажання суб’єкта можна зрозуміти його фактичне відношення до своїх дій та їх можливих наслідків, тобто установити його реальну вину, не порушуючи принципу суб’єктивного ставлення у вину [147, c.62–63].

Якщо звернути увагу на перелік джерел доказів у справі про адміністративне правопорушення визначений у статті 251 КпАП, то можна помітити, що переважна більшість з них стосується встановлення ознак об’єктивної сторони правопорушення, за винятком пояснень самого правопорушника. Власне кажучи, достовірно про зміст суб’єктивної сторони правопорушення може судити тільки сам правопорушник. Втой самий час орган адміністративної юрисдикції робить висновок про наявність вини в тій чи інший формі переважно через оцінку змісту об’єктивної сторони правопорушення і співвідношення його зі стандартним (на думку цього ж органу) способом мислення. Протевсі люди різні за інтелектуальним рівнем, за рівнем освіти, а відтак і рівень правосвідомості кожної людини буде різним. Із наведеного випливає важливість встановлення саме мотиву вчиненого правопорушення, а саме з’ясування факторів, які викликали бажання особи вчинити конкретне протиправне діяння і, в першу чергу, через пояснення особи, що притягується до адміністративної відповідальності.

Частиною 1 статті 63 Конституції України встановлено, що особа не несе відповідальності за відмову давати показання або пояснення щодо себе, членів сім’ї чи близьких родичів, коло яких визначається законом. Але у випадку опитування особи, що вчинила адміністративне правопорушення з приводу мотивів вчинення нею протиправного діяння,відмова давати пояснення може свідчити про небажання особи сприяти встановленню об’єктивної істини у справі. Відтак така відмовамає розцінюватись як надання органу адміністративної юрисдикції права самому зробити висновок про наявність і ступінь вини особи, що вчинила адміністративне правопорушення виходячи із стандартних уявлень про психічні процеси у свідомості особи, що притягується до адміністративної відповідальності.Хоча, слід зазначити, що використання критерію зазвичай “розумної людини” містить в собі певну небезпеку втрати об’єктивності при оцінці суб’єктивної сторони правопорушення [148, с. 73].

Ситуація з відмовою давати пояснення досить розповсюджена, але не виключна і правопорушники іноді намагаються пояснити свою поведінку, причому найбільш популярними узагальненими поясненнями своєї протиправної поведінки є такі:

— я взагалі не знав що вчиняю протиправне діяння;

— я не хотів, але так сталося внаслідок збігу обставин;

— у мене була мета, досягнення якої за цих умов для мене було більш важливим ніж дотримання норм права.

Твердження особи про неусвідомлення протиправності вчинюваного діяння до уваги братись не повинно з огляду на конституційний принцип презумпції знання закону. Протев залежності від характеристик суб’єкта адміністративного правопорушення для оцінки ступеня вини необхідно оцінювати причини незнання закону. Якщо це сталося внаслідок низького рівня інтелектуального розвитку особи, то до неї слід застосовувати адміністративне стягнення у вигляді попередження з обов’язковим роз’ясненням змісту порушеної норми. Водночас, для особи, набуття якою спеціального правового статусу пов’язано із обов’язковим знанням положень тих чи інших норм (наприклад водії транспортних засобів, посадові особи, суб’єкти господарювання тощо) така мотивація має бути такою, що обтяжує відповідальність.

Якщо особа стверджує, що вона не хотіла, але так сталося внаслідок збігу обставин, то головним у визначенні форми вини буде оцінка саме цих фактичних обставин, моменту їх виникнення, характеру поведінки особи в цих обставинах, а також можливостей вибору інших варіантів поведінки, які б відповідали вимогам норм права. Підтвердження подібної мотивації має свідчити про наявність вини у формі необережності або необачності.

І, нарешті, мотивація типу досягнення мети, яка є більш цінною для правопорушника ніж дотримання норм права, має полягати в основі кваліфікації вини у формі умислу або наміру, а відтак і вибору адекватних адміністративних стягнень.

Якщо закріпити в законодавстві про адміністративну відповідальність зазначені вище положення, то суттєво зростає роль осіб, що професійно здійснюють правову допомогу громадянам. Допомогти людині грамотно розібратися у мотивах власної протиправної поведінки – значить сприяти вибору адекватного правопорушенню заходу адміністративного впливу, а відтак підвищити його ефективність і забезпечити дотримання прав людини у провадженні по справах про адміністративні правопорушення.

Таким чином, можна зробити висновок, що удосконалення законодавства про адміністративну відповідальність має охоплювати і проблеми визначення вини осіб у вчиненні адміністративних правопорушень. Для подолання існуючих колізій необхідно доповнити перелік видів вини такими, що відображають особливості правопорушень з формальними складами, а саме наміром і необачністю визначивши їх таким чином:

— намір має місце тоді, коли особа усвідомлювала характер (або зміст) вчинюваного протиправного діяння і бажала його вчинення.

— необачність має місце коли особа не бажала вчинення протиправного діяння але вчинила його за умов, коли могла і повинна була уникнути його вчинення.

Крім того з метою подолання об’єктивного ставлення у вину, що базується на невідповідності визначення умислу у статті 10 КпАП і принципу презумпції знання закону, закріпленого у статті 68 Конституції України, необхідно скоригувати й традиційне визначення умислу виключивши із формули умислу ознаку усвідомлення протиправності вчинюваного діяння, наприклад, таким чином: адміністративне правопорушення визнається вчиненим умисно, коли особа, яка його вчинила усвідомлювала характер своєї дії чи бездіяльності, передбачала її шкідливі наслідки і бажала їх або свідомо допускала настання цих наслідків.

З урахуванням цього необхідно сформулювати й основні принципи визначення вини в процесі провадження по справах про адміністративні правопорушення.

В контексті реалізації принципу верховенства права варто звернути увагу на встановлені чинним КпАП принципи накладення адміністративних стягнень.

Відповідно до статті 33 КпАП, стягнення за адміністративне правопорушення накладається у межах, установлених цим Кодексом та іншими законами України. При накладенні адміністративного стягнення враховуються характер вчиненого правопорушення, особа порушника, ступінь його вини, майновий стан, обставини, що пом’якшують і обтяжують відповідальність. Уявляється, що частина обставин, які мають враховуватись при накладенні адміністративного стягнення взагалі повинні бути виведені за коло обставин, що підлягають оцінці органом адміністративної юрисдикції або його посадовими особами.

Так, навряд чи потребує врахування окремо особа порушника, адже, з одного боку, відповідно до статті 24 Конституції України всі громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом, а з іншого, як було показано вище, законом передбачається дуже велика кількість спеціальних суб’єктів адміністративних правопорушень, що само по собі ставить на перший план не особистісні характеристики, а характеристики спеціального суб’єкта.

Ступінь вини – це оціночна, кількісна категорія. Вона багато в чому визначає тяжкість вчиненого діяння і небезпечність особи винного. Ступінь вини має практичне значення в основному у сфері кримінальної відповідальності, тому що реалізація кримінальної відповідальності і призначення конкретного покарання багато в чому залежать від того, з прямим чи непрямим умислом вчинено злочин, який умисел мав місце – заздалегідь обдуманий або такий, що виник раптово, який вид необережності допустила особа і в чому це проявилося [149, c. 130–131].

Натомість, у сфері адміністративної відповідальності вина має значно простішу конструкцію з огляду на зміст об’єктивної сторони її підстав, тим більш, що вина у кримінальному праві передбачає усвідомлення особою, що вчинила злочин, суспільної небезпечності свого діяння, чого не вимагається від особи, що вчинила адміністративне правопорушення.

Що стосується майнового стану, то він повинен мати значення не при призначенні адміністративного стягнення, а при встановленні способу визначення розміру штрафів та системи взаємозаміни адміністративних стягнень, як це показано у п. 4.1.

Окремо слід зупинитись на обставинах, що пом’якшують або обтяжують відповідальність за адміністративні правопорушення. При детальному їх розгляді неважко помітити, що визначені у статті 35 КпАП обставини, що обтяжують відповідальність, фактично можуть мати значення для невеликої кількості правопорушень і в основному для таких, що посягають на громадський порядок і громадську безпеку або на встановлений порядок управління.

Так, наприклад, така обставина, як продовження протиправної поведінки, незважаючи на вимогу уповноважених на те осіб припинити її, може існувати тільки у триваючих правопорушеннях. До того ж така обставина сама по собі утворює склад цілої низки окремих правопорушень, наприклад, передбачених статтями 188-1 – 188-19 КпАП, якими встановлюється адміністративна відповідальність за невиконання законних вимог різноманітних органів та посадових осіб.

Наявність серед обставин, що обтяжують відповідальність, такої, як вчинення правопорушення особою, яка раніше вчинила злочин взагалі суперечить принципу верховенства права. Справа в тому, що визнати особу винною у вчиненні злочину може тільки суд в обвинувальному вироку, яким цій особі призначається відповідна міра покарання, а вчинення нею адміністративного правопорушення може бути жодним чином не пов’язано зі злочином. Навряд чи можна раціонально пояснити чому, скажімо при притягненні до адміністративної відповідальності за перевищення швидкості руху, на особу, що раніше вчинила злочин у вигляді ухилення від сплати податків, має накладатись штраф у більшому розмірі, ніж на особу яка такого злочину не вчиняла?

Більш того, при притягненні особи до відповідальності за вчинення адміністративного правопорушення жодним чином не вимагається відомостей про те, чи притягувалась вона раніше до кримінальної відповідальності чи ні.

Викладені у статті 34 КпАП обставини, що пом’якшують відповідальність, знову ж таки не можуть бути застосовані для переважної більшості адміністративних правопорушень. Наприклад, яке значення може мати вагітність жінки у випадку вчинення нею обмірювання, обважування чи обрахування покупця (стаття 155-2 КпАП)? Або яке значення має щире розкаяння керівника банку при порушенні ним банківського законодавства (стаття 166-5 КпАП)? В той самий час, урахування обставин, що пом’якшують відповідальність є обов’язковим.

Отже, зазначені обставини мають братись до уваги тільки в тих випадках, коли буде встановлено зв’язок між їх наявністю та фактом і характером вчиненого діяння. При цьому цей зв’язок може мати як причинний, так і обумовлюючий характер.

Ще одним, похідним від принципу верховенства права, можна вважати принцип обмеження формальності підстав адміністративної відповідальності. Цей принцип проявляється в тому, що законодавець визначає обставини за яких навіть за наявності формальних ознак складу адміністративного правопорушення особа, що його вчинила, звільняється від відповідальності.

В чинному КпАП такими є крайня необхідність, необхідна оборона та стан неосудності. Що стосується крайньої необхідності та неосудності, то стосовно цих обставин принципових заперечень немає. Однакв наведеному переліку виглядає зайвою необхідна оборона. Справа в тому, що конструкція необхідної оборони була автоматично перенесена до КпАП із Кримінального Кодексу. Але серед адміністративних правопорушень відсутні такі, які б могли бути вчинені у стані необхідної оборони тобто пов’язаних із заподіянням шкоди саме особі, що посягає на громадський порядок, власність, права і свободи громадян тощо.

Однак,перелік обставин, що виключають адміністративну відповідальність є не повниміуявляється необхідним доповнення зазначеного переліку ще, як мінімум, двома обставинами.

По-перше, слід визнати, що особа не може бути притягнута до адміністративної відповідальності за вчинене правопорушення, якщо його вчинення було обумовлене необхідністю реалізації її прав, законних інтересів або трудових чи службових обов’язків та водночас неможливістю діяти іншим чином або утриматись від дії в наслідок незабезпечення державою або державними органами чи органами місцевого самоврядування, або їх посадовими чи службовими особами умов для її правомірної поведінки.

Сутність проблеми полягає в тому, що в процесі здійснення державного управління уповноважені державні органи встановлюють велику кількість правил і порядків, дотримання яких часто вимагає від них створення належних умов. Так, наприклад, для того, щоб подати декларацію про доходи, крім власне нормативного акту яким це вимагається, податкові органи повинні забезпечити доступність бланків декларацій в належній кількості, організувати роботу щодо прийому громадян, які приносять ці декларації, забезпечити консультування з питань правильного заповнення декларацій тощо. Тільки за таких умов можна вимагати від громадян своєчасного подання відповідних декларацій.

В багатьох випадках дотримання норм пов’язано із значними матеріальними витратами з боку адресатів цих норм. Цю залежність можна проілюструвати на такому прикладі. У п.7.9 Правил пожежної безпеки затверджених Наказом Міністерства з надзвичайних ситуацій від 19.10.2004 р. №126, яким визначено правила пожежної безпеки на об'єктах сільськогосподарського виробництва і зберігання сільськогосподарської продукції, зокрема у п.п.7.9.1.6. зазначено, що перед дозріванням колосових (у період воскової стиглості) хлібні поля в місцях прилягання їх до лісових та торф'яних масивів, степової смуги, автомобільних шляхів та залізниць мають бути обкошені (із прибиранням скошеного) і оборані смугою не менше 4 м завширшки, а п.п.7.9.1.7. встановлено, що у період воскової стиглості збіжжя перед косовицею хлібні масиви необхідно розбити на ділянки площею не більше 50 га. Між ділянками слід робити прокоси не менше 8 м завширшки. Скошений хліб з прокосів треба негайно прибирати. Посередині прокосів робиться проорана смуга не менше 4 м завширшки.

З урахуванням сучасного стану забезпеченості сільгосппідприємств технікою та паливно-мастильними матеріалами дотримання зазначених норм є доволі проблематичним, оскільки вимагає підвищених матеріальних витрат. Водночас сільгосппідприємство не може відмовитись з цієї причини від вирощування та збирання врожаю взагалі, оскільки ця продукція становить економічну основу його діяльності взагалі.

По-друге, слід визнати, що особа не може бути притягнута до відповідальності за діяння, яке хоча формально і містить ознаки складу адміністративного правопорушення, але невчинення або припинення якого призведе до порушення прав та свобод інших осіб.

Так, наприклад, статтею 102 КпАП передбачено, що експлуатація паливо- і енерговикористовуючого устаткування без засобів автоматичного регулювання, або приладів енергетичного контролю, або теплоутилізаційного обладнання, передбачених проектом, або у разі їх несправності, — тягне за собою попередження або накладення штрафу на керівників, заступників керівників, головних енергетиків (головних механіків), начальників цехів та служб підприємств, установ і організацій від п'яти до восьми неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Уявимо собі, що під час експлуатації газової котельні в середині опалювального сезону виникла несправність приладу енергетичного контролю, усунути яку можливо лише зупинивши котельню і замінивши його на новий і при цьому на придбання нового приладу коштів немає. Формально продовження експлуатації устаткування котельні містить в собі ознаки складу адміністративного правопорушення, передбаченого статтею 102 КпАП. Але уявимо собі, що ця котельня опалює дитячий садок та лікарню і її зупинення обов’язково призведе до порушення прав відповідних осіб.

На перший погляд, це схоже на стан крайньої необхідності, але відмінність полягає в тому, що крайня необхідність визначається відносно дій (активної поведінки) і, крім того, вимагає співвіднесення розмірів шкоди нанесеної і відверненої. Але якщо ми визнаємо права людини абсолютною цінністю, то будь-яка шкода нанесена іншим ніж права людини цінностям буде апріорі меншою.

Цікавим є те, що згадані вище принципи повністю кореспондують з принципом реординації викладеним у п.4.1, що свідчить про правильність обраного методологічного підходу.

Крім зазначених принципів, що є похідними від принципу верховенства права можна також згадати принцип гуманності який полягає в обмеженні застосування окремих адміністративних стягнень до певних категорій осіб. Так, наприклад, адміністративний арешт не може застосовуватись до вагітних жінок, жінок, що мають дітей віком до дванадцяти років, до осіб, які не досягли вісімнадцяти років, до інвалідів першої і другої груп; позбавлення права керування засобами транспорту не може застосовуватись до осіб, які користуються цими засобами в зв’язку з інвалідністю тощо.

Серед принципів провадження у справах про адміністративні правопорушення прямо пов’язаними з принципом верховенства права є безумовно принцип об’єктивності істини, який полягає у вимогах щодо своєчасного, всебічного, повного і об’єктивного з’ясування обставин кожної справи.

Якщо принцип об’єктивності істини й відображений в чинному КпАП, то явно недостатнім виглядає принцип оскаржуваності рішень у справах про адміністративні правопорушення. Фактично на сьогодні повноцінно оскаржені можуть бути лише рішення у справах про адміністративні правопорушення прийняті посадовими особами органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та іншими уповноваженими суб’єктами. Водночас, відповідно до частини 2 статті 287 постанова районного, районного у місті, міського чи міськрайонного суду про накладення адміністративного стягнення є остаточною і оскарженню в порядку провадження в справах про адміністративні правопорушення не підлягає, за винятком випадків, передбачених законами України.

Постанови судді у справах про адміністративні правопорушення можуть бути скасовані або змінені за протестом прокурора самим суддею, а також незалежно від наявності протесту прокурора — головою вищестоящого суду. Постановою Пленуму Верховного Суду України від 05.12.2003 р. №10 „Про деякі питання перегляду постанов судів у справах про адміністративні правопорушення”судам було роз’яснено, що судине вправі відмовити у прийнятті протесту (подання) прокурора на постанову суду (судді) у справі про адміністративне правопорушення навіть у тому випадку, коли прокурор не брав участі в розгляді останньої. При цьому, протест (подання) прокурора має бути розглянутий судом (суддею), який виніс постанову, або головою апеляційного суду за правилами, передбаченими статтями 292, 293 КпАП.

Водночас можливість оскарження такої постанови особою, відносно якої її було винесено – відсутня, що безумовно є порушенням передбаченого у статті 55 Конституції України права кожного на оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади. Для рішень прийнятих загальними судами і в кримінальних, і в цивільних, і в адміністративних справах існують власні порядки апеляційного і касаційного оскарження, але такого порядку не існує для рішень прийнятих загальними судами в порядку провадження у справах про адміністративні правопорушення. І проблема полягає в тому, що рішення суду однієї юрисдикції не може оскаржуватись у суді іншої юрисдикції.

Проте в системі загальних судів існують процедури оскарження рішень у кримінальних справах і рішень у цивільних справах. Очевидно вирішення проблеми полягає у використанні аналогії апеляційного і касаційного провадження у відповідних справах. При цьому з огляду на певну подібність діянь, що є підставами адміністративної і кримінальної відповідальності, доцільно використати аналогію апеляційного і касаційного провадження у кримінальному процесі.

Фактично, розглянутий принцип має йменуватися “принцип абсолютної оскаржуваності рішень у справах про адміністративні правопорушення”, згідно якого особі має бути забезпечено право судового оскарження рішення у справі про адміністративне правопорушення незалежно від того яким органом чи посадовою особою воно прийнято.

Розглядаючи проблему реалізації принципу верховенства права у сфері адміністративної відповідальності, слід звернути увагу на можливість розповсюдження дії цього принципу на юридичних осіб.

Нажаль, у сучасній вітчизняній правовій думці панує точка зору про те, що положення Конституції стосовно прав людини і громадянина не поширюються на юридичних осіб. Прикладом цього може служити Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним зверненням Національного банку України щодо офіційного тлумачення положення частини першої статті 58 Конституції України (справа про зворотну дію в часі законів та інших нормативно-правових актів) від 9 лютого 1999 року N 1-рп/99.

В процесі розгляду даної справи Конституційний Суд дійшов висновку, що положення частини першої статті 58 Конституції України про зворотну дію в часі законів та інших нормативно-правових актів у випадках, коли вони пом'якшують або скасовують відповідальність особи, стосується фізичних осіб і не поширюється на юридичних осіб.

Хоча це й точка зору Конституційного Суду України, проте, на нашу думку, всі принципи адміністративної відповідальності і провадження у справах про адміністративні правопорушення, що випливають із принципу верховенства права мають розповсюджуватись і на юридичних осіб.

Як справедливо відмічає Ю.Б. Фогельсон, організація – соціальний суб’єкт, в основі якого лежить соціально — цільова зв’язаність. Більш точно: діяльність організації – це така діяльність людей, яка направлена на досягнення єдиної мети і тому утворює соціально – цільову єдність. Коли ми говоримо, що фірма надає послуги, магазин торгує, банк надає кредит, ми відволікаємось від того, що надання послуг, торгівля, кредитування – це комплекс процедур, кожну із яких виконує конкретна людина. Оскільки весь цей комплекс направлено на реалізацію певної мети, він складає соціальну єдність. Для нас важливою є тільки ця мета, і ми, не занурюючись у технологію діяльності, що веде до реалізації цієї мети, говоримо не про діяльність людей, які втягнуті в єдиний процес, а про діяльність самої єдності – “магазин торгує”, замість того щоб описати всі дії продавця, касира і т. ін. Для нас тут суттєвим є те, що діяльність організації – це одна з форм діяльності громадян[153, c. 38–39].

Саме визнання діяльності юридичної особи однією із форм діяльності громадян дає можливість сформулювати окремі принципи адміністративної відповідальності юридичних осіб. Так, наприклад принцип відповідальності за вину може бути сформульований таким чином: дії юридичної особи визнаються винними якщо вони обумовлені діями фізичних осіб, що входять до складу юридичної особи або виконують в її інтересах певні дії за договором.

Що ж стосується інших, сформульованих вище принципів, то вони повною мірою мають розповсюджуватись і на юридичних осіб.

Таким чином, для забезпечення реалізації принципу верховенства права у сфері адміністративної відповідальності, необхідно на основі цього принципу удосконалити законодавство про адміністративну відповідальність шляхом закріплення в ньому принципів адміністративної відповідальності та принципів провадження у справах про адміністративні правопорушення, які є похідними від принципу верховенства права. Такими принципами, зокрема є принцип відповідальності за вину, принцип презумпції невинуватості, принцип обмеження формальності підстав адміністративної відповідальності, принцип об’єктивності істини та принцип абсолютної оскаржуваності рішень у справах про адміністративні правопорушення. За таких умов реалізація органами адміністративної юрисдикції принципу верховенства закону буде запорукою і дотримання ними принципу верховенства права. А адміністративні суди, у свою чергу, мають забезпечити судовий контроль за дотриманням цих принципів.

Як справедливо відмічає Г.В. Атаманчук [154], правове регулювання являє собоюєдність соціологічного, нормативного і практичного аспектів. Воно починається тоді, коли у цілях, змісті, вимогах закону або іншого нормативно-правового акта "схоплюється" назріла суспільна потреба в упорядкуванні взаємозв'язків і взаємодій людей, причому певним чином (моделлю, логічною структурою) і у визначеному напрямку. Даний аспект ставить також питання просамий зміст законів(юридичних актів), про те, щоб матеріальні і процесуальні складові законодавства рівною мірою відповідали правам і свободам особи (причому на рівні світових стандартів), імперативам вільної життєдіяльності суспільства, гуманізмові суспільних відносин, соціальній справедливості.

Зрозуміло, що практична реалізація принципу верховенства права у сфері адміністративної відповідальності залежить від якості правового регулювання відповідних відносин. Вище були сформульовані принципи побудови нормативної моделі адміністративної відповідальності, в тому числі і з урахуванням впливу принципу верховенства права, і далі необхідно розглянути окремі елементи інституту адміністративної відповідальності на відповідність зазначеним принципам.

2.3. Особливості підстав адміністративної відповідальності

Дослідження підстав адміністративної відповідальності представлені в науці адміністративного права досить широко. Так, проблематика підстав адміністративної відповідальності фізичних осіб знайшла відображення в працях А.Б. Агапова [9], Д.М. Бахраха [155 –158], І.П. Голосніченка [159], Є.В. Додіна [160], Л.В. Коваля [161], В.К. Колпакова [162, 163, 117], Б.М. Лазарєва [164], А.Е. Лунева [165], Н.С. Малеіна [166], І.В. Март’янова [167], О.І. Остапенка [169] та багатьох інших дослідників [168, 170–173].

Що стосується підстав адміністративної відповідальності юридичних осіб, то їм була присвячена монографія автора цієї праці [66].

Окремо слід звернути увагу на фундаментальну працю В.К. Колпакова [8], в якій він, розглядаючи стан теоретичних досліджень проблем проступку в українському адміністративному праві виділив шість основних проблем, які розроблялись фахівцями і які він піддає подальшому дослідженню, а саме:1) з’ясування сутності матеріальної ознаки проступку; 2) наявності такої властивості як караність; 3) співвідношення змісту термінів “правопорушення” і “проступок”; 4) особливостей суб’єктивної сторони щодо необхідності встановлення вини як підстави застосування заходів відповідальності; 5) змісту терміна “адміністративний” у понятті “адміністративний проступок” або “адміністративне правопорушення”; 6) відмежування адміністративного проступку від злочину [8, c. 165].

Що стосується з’ясування сутності матеріальної ознаки проступку, тобто оцінки його з точки зору суспільної шкідливості або суспільної небезпечності, то критерій поділу між цими двома якісними характеристиками діяння напряму залежить від існуючої в суспільстві системи цінностей. На сьогодні мірилом суспільної шкідливості або небезпечності виступає саме суспільна оцінка конкретного діяння, яка виражається у встановленні за його вчинення певного виду відповідальності, причому не обов’язково юридичної. Якщо ми вважаємо, що певне діяння є суспільно небезпечним, ми вносимо його в Кримінальний Кодекс, який і виступає в якості збірника діянь підвищеної суспільної небезпечності в концентрованому юридичному вираженні. Решта ж діянь може характеризуватись будь-якими іншими категоріями.

Другий аспект цього питання полягає в тому, що оцінка ступеня суспільної шкідливості діяння є дуже суб’єктивною і суттєво залежить від рівня розвитку особистості, а іноді навіть від ідеологічних поглядів. Так, наприклад спекуляція за радянських часів вважалася спочатку злочином (суспільно небезпечне діяння), потім адміністративним правопорушенням (суспільно шкідливе діяння), а зараз взагалі вважається нормальною підприємницькою діяльністю. Зміст діяння не змінився, змінилася лише ідеологія, а точніше ідеологічні засади його оцінки.

Таким чином, питання визначення ступеню шкідливості має скоріше морально-ідеологічну природу ніж суто правову.

Але це питання представляє інтерес у зв’язку з проблемою розмежування адміністративних правопорушень і злочинів. Вже звичною стала думка про те, що основною підставою адміністративної відповідальності є адміністративне правопорушення (проступок). При цьому проблематичним є те, чому за частину діянь законодавець встановлює адміністративну відповідальність, а за інші – кримінальну і якими критеріями слід користуватись встановлюючи той чи інший вид відповідальності за відповідні правопорушення.

Питання про відмежування адміністративних правопорушень від злочинів є досить розробленим в науковій літературі і практично всі дослідники, яки так чи інакше торкалися у своїх дослідженнях проблеми визначення підстав адміністративної відповідальності, звертали увагу на зазначене питання. При цьому слід погодитись і з твердженням про те, що поділ соціальних відхилень на злочини та адміністративні правопорушення доволі умовний, про що свідчить і сучасна правозастосовча практика, і світовий досвід [174, c. 59].

В узагальненому вигляді існуючи підходи до розмежування адміністративних правопорушень і злочинів можна згрупувати за такими основними напрямками:

розмежування здійснюється за формальними ознаками наведеними у відповідних статтях Кодексу України про адміністративні правопорушення та Кримінального Кодексу України ;
розмежування здійснюється за характером їх протиправності, тобто адміністративне правопорушення полягає у порушенні норм, що регулюють відносини державного управління, а злочин – будь-яких;
розмежування здійснюється за комплексом ознак, зокрема таких, як наявність і характер суспільно-шкідливих наслідків, форма вини тощо.
розмежування здійснюється за ступенем суспільної шкідливості діянь, що утворюють їх об’єктивну сторону;

Перший підхід є справедливим тільки для порівняння нормативних конструкцій адміністративного правопорушення і злочину як формалізованих підстав адміністративної та кримінальної відповідальності і він не дає відповіді на головне для нас питання.

Другий підхід також не може задовольнити наш інтерес з огляду на те, що серед передбачених КпАП складів адміністративних правопорушень досить багато таких, що не мають жодного відношення до державного управління і з цього приводу зазначений підхід справедливо піддається критиці [159, c.39].

Третій підхід є цілком справедливим, але він має використовуватись в тих випадках, коли перед суб’єктом правозастосування постає проблема кваліфікації конкретного протиправного діяння як адміністративного правопорушення або як злочину в умовах подібності об’єктивної сторони діяння (наприклад як дрібного розкрадання за статтею 51 КпАП або як крадіжки за статтею 185 КК).

Безумовно найбільш продуктивним є четвертий підхід, адже навіть історично виникнення адміністративної відповідальності було обумовлено прагненням відмежувати менш значні проступки від злочинів і полегшити процедуру розгляду справ про них. Так, зокрема було при розробці проекту судово-поліцейського статуту, який потім набув чинності у 1864 році під назвою „Статут про покарання, що накладаються мировими суддями”[9, c.85-86], так було й у 1927 році, коли Всеукраїнський Центральний Виконавчий Комітет і Раднарком УСРР видали Постанову “Про надання адміністративним органам права вживати заходів адміністративного впливу за маловажні праволомства” [175].

Зрозуміло, що діяння, які визнаються адміністративним правопорушеннями мають меншу суспільну шкідливість ніж ті, які визнаються злочинами, а відтак і відповідальність за їх вчинення має бути меншою. Але якими критеріями слід користуватись при оцінці суспільної шкідливості ?

Якщо конкретизувати це питання, то воно має два аспекти: по-перше, якими критеріями користується законодавець, коли вносить до КпАП або КК нові склади і, по-друге, якими критеріями можуть скористатись адресати правових норм для вирішення аналогічного питання.

Для адресатів норм КпАП та КК зазначене питання вирішується досить просто, необхідно тільки оцінити вид і розмір санкції, яка застосовується за те чи інше адміністративне правопорушення або злочин. Цей критерій, зокрема, використаний у статті 12 КК при класифікації злочинів. В цій статті зазначено, що залежно від ступеня тяжкості злочини поділяються на злочини невеликої тяжкості, середньої тяжкості, тяжкі та особливо тяжкі. Наприклад, злочином невеликої тяжкості є злочин, за який передбачене покарання у виді позбавлення волі на строк не більше двох років, або інше, більш м’яке покарання.

Більш м’якими покараннями відповідно до КК можна вважати штраф, громадські роботи, арешт, виправні роботи тощо. В межах цього Кодексу начебто все логічно. Але КпАП в якості адміністративних стягнень також передбачає штрафи, арешт та виправні роботи. Що стосується арешту і виправних робіт то їх строки є значно меншими ніж для аналогічних кримінальних покарань, а ось для адміністративних правопорушень, за які передбачено застосування адміністративних стягнень у вигляді штрафу, ситуація дещо інша.

Відповідно до частини 2 статті 53 КК, розмір штрафу визначається в межах від тридцяти до тисячі неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (НМДГ), якщо статтями Особливої частини цього Кодексу не передбачено вищого розміру штрафу. Водночас, багато адміністративних стягнень у вигляді штрафу за КпАП мають розмір, що перевищує тридцять неоподатковуваних мінімумів. Так, наприклад санкція статті 164-4 КпАП складає від 43 до 170 НМДГ, статті 164-12 – від 70 до 100 НМДГ, статті 166-8 – від 100 до 200 НМДГ, а статті 166-7 – від 300 до 500 НМДГ. І таких прикладів у КпАП досить багато.

Таким чином, якщо суспільну шкідливість протиправного діяння оцінювати виходячи із характеру і розміру санкції, яка передбачена за його вчинення, то частина адміністративних правопорушень за своєю суспільною шкідливістю адекватна злочинам невеликої тяжкості. Але в такому випадку постає логічне питання: а чому за діяння однакового рівня суспільної шкідливості передбачені заходи різних видів юридичної відповідальності ?

Такий стан речей змушує шукати інші критерії визначення доцільності віднесення тих чи інших суспільно-шкідливих діянь до категорії злочинів або адміністративних правопорушень.

Одним із таких критеріїв можна вважати не рівень суспільної шкідливості діяння як такий, а характер шкоди, яка завдається цим діянням відповідним суспільним відносинам. Тим більш, що у частині 2 статті 11 КК зазначено, що не є злочином дія або бездіяльність, яка хоча формально і містить ознаки будь-якого діяння, передбаченого цим Кодексом, але через малозначність не становить суспільної небезпеки, тобто не заподіяла і не могла заподіяти істотної шкоди фізичній чи юридичній особі, суспільству або державі. Тобто в даному випадку звертається увага саме на характер шкоди.

Якщо взяти за основу характер шкоди, що завдається протиправним діянням, то очевидно, що вона повинна мати форму реальних істотних матеріальних або особистих втрат, або виражатись у формі потенційної можливості, загрози таких втрат. Водночас „істотність” є оціночною категорією і в залежності від різних умов вона може мати різні характеристики. Крім того певну проблему представляє оцінка того, з якою формою вини вчинене протиправне діяння, а саме чи охоплювалось умислом винної особи заподіяння зазначеної шкоди.

З урахуванням розмитості критеріїв оцінки суспільної шкідливості діяння, проведення розмежування між адміністративними правопорушеннями і злочинами доцільно було б проводити взагалі за критерієм наявності реальних матеріальних або особистих втрат чи потенційної можливості, загрози таких втрат. З урахуванням цього, на нашу думку слід повернутись до дискусії про доцільність введення у кримінальне право категорії кримінального проступку.

Питання про караність, як ознаку підстави адміністративної відповідальності теж вирішується досить просто. Визначальним фактором для цього є мета застосування адміністративного стягнення. Про караність мова може йти тільки в тому випадку, коли метою застосування стягнення є відплата за вчинене діяння, що характерно для кримінальних покарань. Але ж метою застосування адміністративних стягнень є попереджувальний і виховний вплив і це чітко зазначено у статті 23 КпАП, хоча повністю відкидати елемент покарання при застосуванні адміністративних стягнень за певні види правопорушень теж було б неправильним.

Визначення співвідношення термінів “адміністративне правопорушення” і “адміністративний проступок” не має суттєвого практичного значення з огляду на те, що у статті 9 КпАП вони визначені як синоніми. Але наявність двох термінів може стати в нагоді при створенні єдиного кодифікованого акту про адміністративну відповідальність. При цьому термін “адміністративний проступок” зручно використовувати для позначення відповідних діянь фізичних осіб, а “адміністративне правопорушення” – для узагальненого позначення підстав адміністративної відповідальності як фізичних, так і юридичних осіб. Тобто адміністративний проступок стане різновидом адміністративного правопорушення.

Стосовно змісту терміна “адміністративний” у понятті “адміністративний проступок” або “адміністративне правопорушення”, то на нашу думку, слово “адміністративний”у зазначених поняттях означає, той, за який передбачена адміністративна відповідальність. Така ознака є й у нормативному визначенні адміністративного правопорушення (проступку) у статті 9 КпАП. За цією логікою злочином є діяння, за яке передбачена кримінальна відповідальність, а дисциплінарним правопорушенням – дисциплінарна.

Важливою проблемою в контексті дослідження підстав адміністративної відповідальності є проблема суб’єктивної сторони адміністративних правопорушень і, зокрема, визначення вини особи у їх вчиненні. Але ця проблема вже була детально розглянута при дослідженні принципу відповідальності за вину в контексті дії принципу верховенства права у сфері адміністративної відповідальності.

Ще одним, досить важливим моментом, що стосується підстав адміністративної відповідальності, є різноманітність суб’єктів, які можуть притягуватись до адміністративної відповідальності. Оскільки такими можуть бути і фізичні, і юридичні особи, а кількість їх різновидів є дуже багатою, це не може не відбиватись і на інших елементах складів правопорушень, що виступають підставами адміністративної відповідальності.

Отже зосередимо увагу на особливостях осіб, що можуть бути притягнутими до адміністративної відповідальності.

Багатоманітність відносин, що є об’єктами адміністративних правопорушень обумовлює і велику кількість різновидів суб’єктів, які є учасниками відносин адміністративної відповідальності. Серед ознак суб’єкта адміністративного правопорушення виділяють ознаки загального суб’єкта, тобто притаманні всім особам, що вчиняють адміністративні правопорушення, та ознаки спеціального суб’єкта. При цьому однією із особливостей суб’єктного складу відносин адміністративної відповідальності слід вважати велику кількість спеціальних суб’єктів.

Якщо загальний суб’єкт адміністративного правопорушення досить добре описаний в літературі, то питанням спеціальних суб’єктів уваги приділялося явно недостатньо.

Традиційно, спеціальним суб’єктом вважається особа, яка може бути визнана суб’єктом конкретного адміністративного правопорушення, а відтак і притягнута до адміністративної відповідальності за умов наявності у неї, крім віку адміністративної відповідальності та стану осудності, певних додаткових ознак.

Такими ознаками, зокрема, можуть бути: громадянство; вік; наявність статусу посадової особи або конкретна займана посада; стан здоров’я або фізіологічний стан особи; родинні зв’язки; професія; род або сфера професійної діяльності; факт наділення певними правами або окремими обов’язками або факт позбавлення суб’єктивного права чи його відсутності; факт попереднього притягнення особи до адміністративної відповідальності; спеціальний правовий статус тощо.

За ознакою громадянства особливості адміністративної відповідальності мають місце для іноземних громадян та осіб без громадянства. Відповідно до статті 16 КпАП, іноземці і особи без громадянства, які перебувають на території України, підлягають адміністративній відповідальності на загальних підставах з громадянами України, а питання про відповідальність за адміністративні правопорушення, вчинені на території України іноземцями, які згідно з чинними законами та міжнародними договорами України користуються імунітетом від адміністративної юрисдикції України, вирішуються дипломатичним шляхом.

Певні особливості адміністративної відповідальності мають місце для неповнолітніх, тобто осіб у віці від шістнадцяти до вісімнадцяти років. До осіб, які вчинили адміністративні правопорушення у зазначеному віці, застосовуються не визначені КпАП адміністративні стягнення, а заходи впливу, передбачені статтею 24-1 цього Кодексу.

У разі вчинення особами віком від шістнадцяти до вісімнадцяти років адміністративних правопорушень, передбачених статтями 44, 51, 121-127, частинами першою і другою статті 130, статтями 173, 174, 185, 190-195 КпАП, вони підлягають адміністративній відповідальності на загальних підставах.

Крім того, вік є ознакою спеціального суб’єкта адміністративного правопорушення, відповідальність за яке передбачена статтею 211-1 КпАП. Цією статтею передбачена відповідальність за неявку громадян до військового комісаріату без поважних причин для приписки до призовного пункту, але обов’язок з’явитись за викликом у військкомат для приписки виникає у громадян, яким у рік приписки виповнилося 17 років.

Що стосується посадових осіб, то відповідно до статті 14 КпАП, вони підлягають адміністративній відповідальності за адміністративні правопорушення, зв'язані з недодержанням установлених правил у сфері охорони порядку управління, державного і громадського порядку, природи, здоров'я населення та інших правил, забезпечення виконання яких входить до їх службових обов'язків. Крім того, ще одна особливість адміністративної відповідальності посадових осіб полягає в тому, що у випадках, коли суб’єктами певних адміністративних правопорушень виступають і громадян і посадови особи, розмір стягнення для посадових осіб передбачається вищий ніж для громадян. Так, наприклад, відповідно до статті 53-1 КпАП самовільне захоплення земельної ділянки тягне накладення штрафу на громадян в розмірі від одного до десяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, а на посадових осіб — від восьми до п’ятнадцяти.

В окремих випадках передбачається адміністративна відповідальність не просто посадових осіб, а осіб, що займають конкретні посади. Так, наприклад, статтею 62 КпАП передбачено відповідальність капітанів або інших осіб командного складу судна чи іншого плавучого засобу за невиконання обов'язків по реєстрації в суднових документах операцій з шкідливими речовинами і сумішами. У свою чергу, статтею 102 КпАП передбачено відповідальність керівників, заступників керівників, головних енергетиків (головних механіків), начальників цехів та служб підприємств, установ і організацій за експлуатацію паливо- і енерговикористовуючого устаткування без засобів автоматичного регулювання, або приладів енергетичного контролю, або теплоутилізаційного обладнання, передбачених проектом, або у разі їх несправності.

Серед ознак спеціального суб’єкта зустрічаються й таки, що відображають стан здоров’я особи. Так, наприклад, статтею 44-1 КпАП передбачено відповідальність особи, хворої на наркоманію, за ухилення від медичного огляду на наявність наркотичного сп'яніння, а статтею 46 встановлюється відповідальність хворих на венеричну хворобу за умисне приховування джерела зараження та осіб, які були у контакті з цими хворими.

Особливістю адміністративної відповідальності, пов’язану із такою характеристикою спеціального суб’єкта як стан здоров’я, є також закріплена у ч.2 статті 30 КпАП заборона застосування адміністративного стягнення у вигляді позбавлення права керування транспортними засобами (з деякими винятками) до осіб, які користуються цими засобами у зв’язку з інвалідністю.

Фізіологічний стан особи використовується в якості ознаки спеціального суб’єкта у випадках притягнення до адміністративної відповідальності осіб, що знаходились під час вчинення правопорушення у стані сп’яніння (ч.3 ст.127, ст.130 КпАП).

Ознакою спеціального суб’єкта адміністративного правопорушення можуть виступати і його родинні зв’язки з іншими суб’єктами. Так, наприклад статтею 184 КпАП передбачено відповідальність батьків за невиконання ними обов’язків щодо виховання дітей.

Іноді, як ознака спеціального суб’єкта виступає обов’язок, покладений на особу або надане їй право. Таким може бути, зокрема, обов’язок за вироком або рішенням суду відшкодувати майнову шкоду, заподіяну злочином підприємствам, установам, організаціям або громадянам. За ухилення від виконання такого обов’язку статтею 51-1 КпАП передбачено адміністративну відповідальність. Прикладом суб’єктивного права як ознаки спеціального суб’єкта адміністративної відповідальності може служити ч.2 статті 106-1 КпАП, яка передбачає відповідальність землекористувачів або землевласників за невжиття ними на закріплених за ними земельних ділянках заходів щодо знищення дикоростущих конопель чи снотворного маку. В даному випадку в якості ознаки спеціального суб’єкта виступає право землекористування або землеволодіння, надане певній особі.

Крім того, в багатьох випадках законодавством передбачається адміністративна відповідальність осіб, наділених правом управління транспортними засобами (наприклад ст.ст. 121-124 КпАП) або річковими чи маломірними суднами ( наприклад ст.116 КпАП). В окремих випадках ознакою спеціального суб’єкта може бути попереднє позбавлення суб’єктивного права або його відсутність взагалі. Так, наприклад, громадяни у яких органами внутрішніх справ анульовано дозвіл на зберігання і носіння вогнепальної гладкоствольної мисливської зброї можуть бути притягнутими до адміністративної відповідальності за ухилення від реалізації такої зброї згідно зі статтею 193 КпАП. А особи, які не мають права керування транспортними засобами, є суб’єктами адміністративного правопорушення, відповідальність за вчинення якого передбачена статтею 126 КпАП.

Окремі особливості адміністративної відповідальності мають місце і для представників певних професій. Так, відповідно до вимог статті 29 КпАП, такий вид адміністративного стягнення як конфіскація, якщо вона передбачає вилучення вогнепальної зброї, інших знарядь полювання та бойових припасів, не може бути застосований до людей, для яких полювання є основним джерелом існування. До таких осіб також не може застосовуватись адміністративне стягнення у вигляді позбавлення права полювання. У свою чергу суб’єктами адміністративного правопорушення, передбаченого статтею 108 КпАП, яке полягає у грубому порушенні правил експлуатації тракторів, комбайнів, інших самохідних сільськогосподарських машин і правил техніки безпеки при їх експлуатації, можуть бути тільки механізатори. В якості суб’єктів правопорушення передбаченого статтею 165-1 КпАп виступають, крім інших суб’єктів, представники такої професії як адвокати.

Крім професії, в якості ознаки спеціального суб’єкта може використовуватись і род діяльності, яким займається особа або, навіть, сфера діяльності. Так, суб’єктами правопорушення, яке полягає у недотриманні квоти демонстрування національних фільмів при використанні національного екранного часу є суб’єкти кінематографії і телебачення (ст.164-8 КпАП), суб’єктами правопорушень передбачених статтями 155, 155-1, 155-2 КпАП є працівники торгівлі, громадського харчування і сфери послуг.

Досить велику групу спеціальних суб’єктів адміністративної відповідальності утворюють суб’єкти, що мають спеціальний правовий статус. До таких можна віднести, зокрема, військовослужбовців, членів дільничних виборчих комісій (ст.186-2 КпАП), громадян — суб’єктів підприємницької діяльності (ст.ст.133-1,133-2,165-1,166-1,166-2 КпАП тощо), суб’єктів цивільного або кримінального процесів, а саме свідків, потерпілих, позивачів, відповідачів, експертів, перекладачів (ст.ст.185-3,185-4 КпАП), тощо.

Суттєві особливості притаманні адміністративній відповідальності військовослужбовців та інших осіб, на яких поширюється дія дисциплінарних статутів (стаття 15 КпАП).

В цілому тільки у КпАП передбачено адміністративну відповідальність більш ніж п’ятдесяти видів спеціальних суб’єктів і при вирішенні питання про притягнення до адміністративної відповідальності тієї чи іншої особи необхідним є ретельне вивчення правового статусу цієї особи і встановлення ознак спеціального суб’єкта.

Ознаки спеціального суб’єкта притаманні і суб’єктам корупційних діянь та інших правопорушень пов’язаних з корупцією, види яких визначені у Законі України “Про боротьбу з корупцією”. Зокрема, у статті 2 цього закону зазначається, що за корупційні діяння та інші правопорушення, пов'язані з корупцією, на підставі цього Закону несуть відповідальність такі особи, уповноважені на виконання функцій держави: а) державні службовці; б) народні депутати України, депутати Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутати сільських, селищних, міських, районних, обласних рад; в) посадові особи місцевого самоврядування.

У статті 3 також зазначено, що у разі вчинення корупційних діянь та інших правопорушень, пов'язаних з корупцією, військовослужбовці та інші особи, які згідно з чинним законодавством притягаються до відповідальності за адміністративні правопорушення відповідно до дисциплінарних статутів, несуть відповідальність, передбачену цим Законом.

Крім того, у Постанові Пленуму Верховного Суду від 25.05.1998 №13 “Про практику розгляду судами справ про корупційні діяння та інші правопорушення, пов'язані з корупцією”, зазначено, що крім названих осіб до суб'єктів корупційних правопорушень належать судді, прокурори, слідчі, особи рядового й начальницького складу органів внутрішніх справ, співробітники служби безпеки, посадові особи податкової адміністрації та податкової міліції, митної служби й інших правоохоронних органів, перелічених у ч.1 ст.2 Закону України "Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів", а також працівники апарату суду, прокуратури й інших зазначених органів, уповноважені на виконання функцій держави.

На сьогодні, суттєвою залишається проблема несуперечливого формулювання складів правопорушень, що вчинюються посадовими особами. У статті 14 КпАП, зазначено, що посадові особи підлягають адміністративній відповідальності за адміністративні правопорушення, зв’язані з недодержанням установлених правил у сфері охорони порядку управління, державного і громадського порядку, природи, здоров’я населення та інших правил, забезпечення виконання яких входить до їх службових обов’язків. Водночас склади правопорушень в яких суб’єктами виступають і просто громадяни, і посадові особи, сконструйовані без урахування особливостей, викладених у статті 14 КпАП.

Так, наприклад, у статті 59 КпАП встановлено, що забруднення і засмічення вод, порушення водоохоронного режиму на водозаборах, яке спричиняє їх забруднення, водну ерозію грунтів та інші шкідливі явища, — тягне за собою накладення штрафів на громадян і на посадових осіб.

Виходячи із формулювання статті 14, можна стверджувати, що посадову особу можна притягнути до відповідальності за статтею 59 тільки в тому випадку, якщо до кола її службових обов’язків входить запобігання забрудненню, засміченню тощо. В такому випадку диспозиція статті 59 відносно посадової особи має виглядати таким чином: Невиконання або неналежне виконання посадовою особою своїх службових обов’язків, що призвело до забруднення і засмічення вод порушення водоохоронного режиму на водозаборах, яке спричиняє їх забруднення, водну ерозію грунтів та інші шкідливі явища.

На перший погляд це стало схожим на правопорушення з матеріальним складом, але тут є суттєва відмінність. Відомо, що основними елементами об’єктивної сторони правопорушення є діяння (дія чи бездіяльність), суспільно-шкідливі наслідки та причинний зв’язок між діянням і наслідками. Але, в наведеному нами прикладі між невиконанням або неналежним виконанням своїх обов’язків посадовою особою і забрудненням чи засміченням вод зв’язок має не причинний, а обумовлюючий характер [178, c. 49]. Аналогічна ситуація має місце у статтях 42-2, 46-1, 55, 57, 59-1, 60, 61, 72, 73, 75 КпАП та багатьох інших.

Фахівці з кримінології та адміністративної деліктології звертають увагу на те, що серед факторів того чи іншого явища слід розрізняти безпосередню (спеціальну) причину і умови. Причина в такому вузькому розумінні – це вирішальний активний фактор, який ізначально містить в собі реальну можливість даного наслідку. Умова – відносно пасивний фактор, який впливає на розвиток причинного зв’язку, але такий, що не породжує наслідки. Умова грає роль каталізатора процесу: без необхідних умов не настане наслідок [179, c. 45].

Умова – філософська категорія, яка виражає відношення предмету до оточуючих його явищ, без якого він існувати не може. Сам предмет виступає як щось обумовлене, а умова – як відносно зовнішню предмету багатоманітність об’єктивного світу. На відміну від причини, що безпосередньо породжує те чи інше явище чи процес, умова утворює те середовище, обстановку, в який останні виникають і розвиваються [145, c. 49].

В наведеному прикладі діяння посадової особи не може бути причиною вчинення дій, що призвели до забруднення, засмічення тощо. Діяння посадової особи, що характеризується як невиконання або неналежне виконання своїх обов’язків виступає умовою, за наявності якої стає можливим вчинення відповідних дій. При цьому ці дії взагалі можуть вчинюватися іншою особою.

Ця обставина і є особливістю, яку необхідно враховувати при нормативному регулюванні притягнення до адміністративної відповідальності посадових осіб. З огляду на це, в багатьох випадках неможливо об’єднувати в одній частині статті конструкцію об’єктивної сторони для громадян і для посадових осіб. Але можливим є встановлення у законодавстві принципів відповідальності посадових осіб.

Ці принципи можуть виглядати таким чином: посадова особа притягується до адміністративної відповідальності за адміністративні правопорушення, пов’язані з недодержанням установлених правил у сфері охорони порядку управління, державного і громадського порядку, природи, здоров’я населення та інших правил, забезпечення виконання яких входить до їх службових обов’язків, в тому числі, у випадках:

коли її дії або бездіяльність обумовили вчинення правопорушень, передбачених у відповідній частині (статті, главі тощо) закону, іншими особами;
коли її дії або бездіяльність безпосередньо спричинили наслідки передбачені у відповідній частині (статті, главі, тощо) закону.

Іншими словами ми встановлюємо два фундаментальні принципи адміністративної відповідальності посадових осіб: принцип обумовленості і принцип безпосередності.

Крім особливостей зв’язків між елементами об’єктивної сторони правопорушень, які залежать від виду спеціального суб’єкта, слід також звернути увагу на певну залежність між ознаками спеціального суб’єкта і характеристиками суб’єктивної сторони правопорушень.

Справа в тому, що для окремих видів спеціальних суб’єктів встановлення наявності у них відповідних ознак фактично означає визнання вчиненого ним діяння об’єктивно винним, тобто таким, коли правопорушення не може бути вчинене поза волею і свідомістю особи.

Так, наприклад, наявність у особи правового статусу водія свідчить про те, що вона знає правила дорожнього руху і має достатні навички керування транспортним засобом, оскільки набуття такого правового статусу обумовлене наявністю цих знань та навичок, що підтверджується складанням іспитів необхідних для отримання права керування транспортним засобом. Крім того, водієм може стати тільки осудна особа, що також підтверджується відповідними медичними документами. Із цього слідує, що особа, яка є водієм і порушує правила дорожнього руху, завжди здійснює це свідомо. Наприклад перевищення швидкості неможливо без усвідомлення водієм цього факту і, більш того, воно є неможливим поза волею водія. Таким чином, в даному випадку має місце об’єктивно винне діяння, а індикатором цього є наявність у особи, що вчинює правопорушення спеціального статусу.

Аналогічна ситуація має місце і для посадових осіб, оскільки якщо особа займає певну посаду, вона має знати свої посадові обов’язки. Крім цього, об’єктивно винні діяння властиві працівникам торгівлі, громадського харчування чи сфери послуг, членам виборчих комісій, особам щодо яких встановлено адміністративний нагляд тощо.

На перший погляд може скластися враження, що у наведених випадках має місце, так звана, «презумпція вини». Але правова презумпція – це, насамперед, припущення про існування певного факту, що має юридичне значення. Проте в розглянутих ситуаціях здійснюється не припущення, а констатація факту. Це має значення для процедури доказування, оскільки в таких випадках головне встановити наявність події правопорушення і наявність у особи, що його вчинила статусу спеціального суб’єкту. Окремо встановлювати наявність вини потреби вже немає, оскільки про її наявність свідчать два зазначені факти.

Конкретизація спеціальних суб’єктів, яка на перший погляд може здаватись зайвою, має позитивний аспект, який полягає у виключенні можливості спору про наявність вини. А це виключає необхідність застосування процедури правосуддя для вирішення подібних справ, тобто це є аргументом на користь адміністративного порядку їх розгляду.

Узаконодавстві про адміністративну відповідальність фізичних осіб зустрічаються взагалі безсуб’єктні правопорушення. Так, частиною 2 статті 104 КпАП встановлено, що повторне пошкодження насаджень худобою чи птицею протягом року після накладення штрафу за таке саме правопорушення — тягнуть за собою накладення штрафу на громадян від трьох до семи неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і на посадових осіб — від п'яти до восьми неоподатковуваних мінімумів доходів громадян. В даному випадку діяння вчинюється худобою чи птицею, тобто істотою, яка не може бути суб’єктом правопорушення, а до відповідальності притягується громадянин або посадова особа. при цьому не визначено, в якому зв’язку знаходяться ці особи з худобою чи птицею.

Фактично в усіх розглянутих вище випадках ми маємо справу з недотриманням розглянутого вище принципу об’єктивної обумовленості діяння волею відповідного суб’єкта і адекватного відображення цього діяння у його свідомості.

Отже, можна стверджувати, що різноманітність спеціальних суб’єктів обумовлює необхідність урахування цього як при створенні нормативних моделей складів адміністративних правопорушень, так і при доказуванні факту вчинення такого правопорушення конкретною особою. Тобто, предметом доказування, поряд з іншим, мають бути і ознаки спеціального суб’єкта, а наявність окремих видів спеціальних суб’єктів, зокрема посадових осіб, часто вимагає доказування наявності обумовлюючого зв’язку між їх діями або бездіяльністю та діянням, що утворює об’єктивну сторону правопорушення.

Ознаки адміністративної відповідальності притаманні не тільки відносинам, де суб’єктом, до якого в адміністративному порядку застосовуються стягнення за правопорушення, виступає фізична особа, але й відносинам за участю юридичних осіб. Подібні відносини регулюються Законами України “Про відповідальність підприємств, установ і організацій за правопорушення у сфері містобудування”, “Про виключну морську (економічну) зону України”, “Про забезпечення санітарного та епідеміологічного благополуччя населення”, “Про банки і банківську діяльність” та багатьма іншими.

Дискусії про можливість визнання юридичних осіб суб’єктами відносин адміністративної відповідальності ведуться досить давно. Ще за радянських часів послідовними прихильниками цієї точки зору виступали Є.В. Додін[180], В.Л. Наумов[181;182], В.Новоселов[183]та інші дослідники. У пострадянський період у науці адміністративного права юридичні особи були фактично визнані повноцінними суб’єктами відносин адміністративної відповідальності. Зокрема, в Україні проблемам адміністративної відповідальності юридичних осіб були присвячені роботи Є.В. Додіна [160; 184], Д.М. Лук’янця [66], О.Т. Зими [185], І.В. Март’янова, Г.Й. Ткач [186] та інших. Досить активно проблеми адміністративної відповідальності досліджуються в Російський Федерації [187 – 194]. Починаючи з середини 90-х років минулого сторіччя відповідна інформація стала з’являтись у підручниках та навчальних посібниках з адміністративного права [195 – 199].

Більш того, логічним розвитком уявлень про юридичну особу як суб’єкта відносин адміністративної відповідальності стало законодавче закріплення відповідних положень у нових Кодексах про адміністративні правопорушення Російської Федерації, Білорусі, Азербайджану, Казахстану, Киргизстану. Водночас окремі науковці зберігають негативне відношення до ідеї юридичної відповідальності юридичних осіб, вважаючи визнання юридичних осіб суб’єктами адміністративної відповідальності однією із тенденцій, що руйнують цілісність інституту адміністративної відповідальності [200, c. 51].

Е.Б. Хохлов та В.В. Бородин звертають увагу на те, що першочергова мета, яка стояла перед дослідниками феномену юридичної особи, — обгрунтування розмежування майна корпорації і учасників цієї корпорації, а також третіх осіб. Саме спільність вказаної мети об’єднує теорії юридичної особи і дозволяє всім ним чудово обслуговувати потреби сучасного капіталістичного обігу. Юридична особа постає в якості суб’єкта як публічного, так і приватного права, що вступає в цивільні, адміністративні, кримінальні та трудові відносини від свого власного імені і відповідаючого в рамках цих відносин власним майном. [201, c. 153–156]

Відповідно до статті 80 Цивільного Кодексу України, юридичними особами є організації, створені і зареєстровані у встановленому законом порядку. Юридична особа наділяється цивільною правоздатністю і дієздатністю, може бути позивачем і відповідачем у суді. Крім того, статтею 81 встановлено, що юридична особа може бути створена шляхом об’єднання осіб та (або) майна.

Як відомо, для правопорушника відповідальність полягає у виконанні додаткових обов’язків обтяжуючого характеру або обмеженні його прав, а відтак із наведених у ЦК України ознак юридичної особи слідує, що відносно них існує можливість застосування санкцій різноманітного характеру:

володіння відокремленим майном зумовлює можливість застосування санкцій майнового (за змістом) характеру ( стягнення недоїмки, штрафу, пені тощо);
можливість набувати від свого імені майнових та особистих немайнових прав (цивільна правоздатність та дієздатність) зумовлює застосування санкцій у вигляді обмежень цієї можливості (наприклад ст.37 Закону України “Про зовнішньоекономічну діяльність” передбачено застосування до конкретних суб’єктів зовнішньоекономічної діяльності та іноземних суб’єктів господарської діяльності індивідуального режиму ліцензування, а також тимчасового зупинення зовнішньоекономічної діяльності у випадках порушення такими суб’єктами положень цього Закону);
організаційна єдність зумовлює можливість застосування санкцій, які направлені на ліквідацію цієї єдності ( наприклад статтею 53 Закону України “Про захист економічної конкуренції” передбачено, що якщо суб’єкт господарювання зловживає монопольним (домінуючим) становищем на ринку, органи Антимонопольного комітету України мають право прийняти рішення про примусовий поділ суб’єкта господарювання, що займає монопольне (домінуюче) становище).

Таким чином, юридична особа є потенційно деліктоздатною, тобто здатна нести відповідальність, причому не тільки цивільно-правову, але й адміністративну. Цивільно-правова відповідальність використовує тільки один напрямок впливу на юридичних осіб, виключно через майно. Водночас адміністративна відповідальність охоплює всі можливі напрямки впливу [66, c. 74–75].

Багато європейських країн, зіткнувшись з проблемою різкого зростання правопорушень і злочинів, що вчинюються корпораціями та іншими юридичними особами, давно пішли шляхом введення інституту відповідальності юридичних осіб не тільки за вчинення адміністративних, але й кримінальних правопорушень. Зокрема їх кримінальна відповідальність встановлена у Франції, Фінляндії, Бельгії, Данії, Японії, Канаді, США, Кореї, Голландії, Норвегії, Австрії і деяких інших країнах. Адміністративна відповідальність юридичних осіб, причому кодифікованими актами, введено в Німеччині, Італії і Португалії. Слід відмітити, що даний інститут самим широким чином використовується у праві Європейської Спільноти [202, c. 90]. Іноді у літературі зустрічається згадування і про так звану “квазікримінальну”, а за суттю адміністративно-кримінальну відповідальність юридичних осіб. Зокрема така відповідальність передбачена законодавством Швеції, Італії і Бельгії. В Італії, наприклад, така відповідальність передбачена за порушення законодавства про свободу конкуренції, у Бельгії – у податковій, митній та сільськогосподарській сферах[203, c. 69–70].

В літературі домінує думка, що для правопорушень юридичних осіб характерним є те, що винесення лише індивідуального покарання у відношенні правопорушуючого члена спільноти оказує на саму юридичну особу недостатній превентивний вплив. Значна шкода, що завдається правопорушеннями юридичних осіб і отримана господарcька вигода неспівставими з розміром індивідуального покарання, який як правило незначний і при його визначенні необхідно враховувати майнове становище особи. При цьому з поля зору випадає те, що юридична особа, яка отримує вигоду від цього, залишається поза впливом закону [203, c. 90–91].

Цікаву точку зору висловлює з цього приводу В.Б. Россинський. Зокрема, він відмічає, щовведення до КпАП РФ інституту адміністративної відповідальності юридичних осіб, кваліфікація як правопорушення значного числа вчинюваних ними діянь, встановлення таких жорстких адміністративних санкцій як для самих юридичних осіб, так і для їх посадових осіб обумовлюються наступними обставинами. Необхідні заходи щодо виконання положень норм і правил, направлених на: забезпечення життя і здоров'я громадян; охорону власності; забезпечення безпеки в промисловості, будівництві, енергетиці, на транспорті; охорону навколишнього природного середовища; забезпечення політики держави у області підприємницької діяльності, фінансів, податків і зборів, ринку цінних паперів; дотримання порядку в митній справі і деяких інших, часто не тільки виходять за рамки основної діяльності юридичних осіб, але й вимагають від них істотних матеріальних, трудових і інших витрат, суперечать економічним інтересам цих організацій. Природно, що такі порушення юридичних осіб нерідкі в процесі їх економічної і організаційно-господарської діяльності. Застосування при здійсненні подібних правопорушень серйозних адміністративних санкцій покликане забезпечити дотримання юридичними особами встановлених норм і правил всупереч їх економічним інтересам.
Інститут адміністративної відповідальності юридичних осіб в сучасних умовах стає могутнім важелем державного регулювання економіки.Основною особливістю цього інституту на відміну від адміністративної відповідальності фізичних осіб є не тільки його правоохоронна, але й фіскальна спрямованість [204].

Хоча існування адміністративної відповідальності юридичних осіб в Україні є фактом правової реальності, ступінь впорядкованості відповідних відносин, у порівнянні з адміністративною відповідальністю фізичних осіб, значно менший. Зокрема, не існує єдиного кодифікованого нормативного акту, який би визначав основні засади адміністративної відповідальності юридичних осіб, порядок провадження по справах про відповідні правопорушення та інші важливі моменти.Водночас правовому регулюванню відносин адміністративної відповідальності юридичних осіб притаманні багато спільних рис з відносинами адміністративної відповідальності фізичних осіб.

Розглядаючи ознаки суб’єкта правопорушення юридичної особи слід звернути увагу на те, що не кожний колективний суб’єкт наділений правовим статусом юридичної особи може бути суб’єктом правопорушення. Такими,зокрема, не можуть бути державні органи або органи місцевого самоврядування, за винятком мабуть бюджетних правопорушень. Враховуючи закріплений в Цивільному Кодексі України поділ юридичних осіб на юридичних осіб публічного права та юридичних осіб приватного права, можна сказати, що суб’єктами правопорушення можуть бути переважно юридичні особи приватного права і це є найбільш суттєвою узагальненою характеристикою суб’єкта правопорушення.

Що стосується інших характеристик, то вони визначаються в кожному конкретному законі, яким встановлюється адміністративна відповідальність юридичних осіб. Так, наприклад, у статті 1 Закону України “Про відповідальність підприємств, їх об'єднань, установ та організацій за правопорушення у сфері містобудування”зазначається, що відповідальність несуть підприємства, їх об'єднання, установи та організаціїнезалежно від форм власності, які здійснюютьпроектування, роботи по будівництву, реконструкції, реставрації такапітальному ремонту, виготовляютьбудівельні матеріали, вироби і конструкції, а так само які єзамовниками у будівництві або поєднують функції замовника іпідрядчика. Ознакою суб’єкта в даному випадку є види діяльності, яки він здійснює.

Відповідно до статті 27 Закону України “Про рекламу” відповідальність за порушення законодавства про рекламу несуть рекламодавці, виробникиреклами та розповсюджувачі реклами. Причому такими можуть бути як юридичні так і фізичні особи.У свою чергу, відповідно до статті 23 Закону України “Про захист прав споживачів” відповідальність несуть суб'єкти господарської діяльності сфери торгівлі, громадськогохарчування і послуг.

В окремих випадках, суб’єктами правопорушень можуть виступати групи юридичних осіб. Так, відповідно до статті 52 Закону України “Про захист економічної конкуренції”, органи Антимонопольного комітету України накладають штрафи, поряд з юридичними і фізичними особами, також на об’єднання та суб’єктів господарювання у вигляді групи суб’єктів господарювання.

Відмінності, які відрізняють фізичних і юридичних осіб як суб’єктів правовідносин, обумовлюють і особливості нормативної моделі адміністративної відповідальності цих осіб. До таких особливостей, зокрема можна віднести такі:

відсутність у юридичних осіб власних психічних характеристик;
участь юридичних осіб у правовідносинах через уповноважених представників;
наявність у юридичних осіб внутрішньої організаційної структури;
специфічні параметри оцінки діяльності юридичних осіб.

Наявність таких особливостей обумовлює проблеми з існуванням і реалізацією відносно юридичних осіб таких принципів, як принцип відповідності об’єкта реакції адресату норми, принцип належної спрямованості реакції, принципі дієвості реакції та деяких інших.

Відсутність у юридичних осіб власних психічних характеристик впливає, в першу чергу, на зміст суб’єктивної сторони правопорушення юридичної особи. Хоча, в цілому немає сенсу заперечувати її повну відсутність. Більш того, ціла низка наукових праць присвячена, поряд з іншим в тому числі і характеристиці елементів суб’єктивної сторони правопорушень юридичних осіб [185; 207; 208; 209].

Крім того, ця особливість не дає можливості використовувати відносно юридичних осіб переважну більшість традиційних обставин, що виключають, обтяжують або пом’якшують адміністративну відповідальність.

Участь юридичних осіб у правовідносинах через уповноважених представників обумовлює той факт, що часто до відповідальності за вчинення певного правопорушення одночасно притягуються і юридична особа, і фізична особа, що входить до складу юридичної особи.Підставою адміністративної відповідальності в даному випадку виступає складне правопорушення [66, c. 94–96], а з точки зору окремих авторів в даному випадку реалізується принцип двосуб’єктної відповідальності [194, c. 53–54].

Ця обставина змушує передбачити у нормативній моделі адміністративної відповідальності положення про те, що притягнення до відповідальності юридичної особи не виключає відповідальності її посадової особи і, крім того, необхідним є узгодження строків накладення стягнень на юридичних осіб та на посадових осіб. Проблема полягає в тому, що відповідно до статті 38 КпАП, адміністративне стягнення може бути накладене не пізніш як через два місяці з дня вчинення правопорушення, а строки застосування різноманітних санкцій до юридичних осіб вимірюються, як правило, роками. Усунути такий дисбаланс строків можливо за рахунок розповсюдження для таких випадків правила, що використовується для юридичних осіб і на їх посадових осіб.

І, нарешті, параметри оцінки діяльності юридичних осіб, наприклад, обсяг реалізації товарів за рік чи розмір доходу або вартість виробленої (реалізованої) продукції, дають можливість співвіднести розмір санкції, що до них застосовується з масштабами їх фінансово-економічної діяльності.

Таким чином, можна констатувати, що у порівнянні з іншими видами юридичної відповідальності, адміністративної відповідальності є властивою багатосуб’єктність, що має бути враховано при удосконаленні її нормативної моделі.

2.4.Адміністративні стягнення та інши адміністративні санкції

Адміністративне стягнення є правовим наслідком вчиненого особою адміністративного правопорушення, мірою державного примусу, своєрідним вторгненням у сферу правових благ і майнових інтересів винної особи. Міра державного примусу в даному випадку є адекватною абстрактній оцінці цього діяння законодавцем, а також конкретній оцінці за правилами провадження по справам про адміністративні правопорушення органами або посадовими особами, уповноваженими розглядати такі справи. Оцінка протиправного діяння законодавцем виражається у встановленні виду і меж розміру адміністративного стягнення у статті Особливої частини КпАП або, наприклад, у відповідних статтях Митного Кодексу України (далі – МК). У свою чергу конкретна оцінка протиправного діяння виражається у визначенні реального адміністративного стягнення (його виду і розміру), що накладається за вчинення конкретного адміністративного правопорушення на конкретну особу з урахуванням всіх обставин справи, особистості правопорушника тощо. Елемент примусовості в адміністративному стягненні проявляється в тому, що вони застосовуються незалежно від волі або проти волі тих осіб, правових інтересів яких вони так чи інакше торкаються.

У статті 23 КпАП зазначено, що адміністративне стягнення є мірою відповідальності і застосовується з метою виховання особи, яка вчинила адміністративне правопорушення, в дусі додержання законів України, поваги до правил співжиття, а також запобігання вчиненню нових правопорушень як самим правопорушником, так і іншими особами. Як видноіз цього визначення, адміністративне стягнення, на відміну від кримінального покарання, не є карою за вчинене правопорушення, а цілями його застосування є тільки виховання правопорушника і попередження вчинення правопорушень.

Але, сучасний перелік адміністративних стягнень певною мірою не відповідає цілям адміністративної відповідальності і сучасним умовам, в яких функціонує цей інститут.

Так, одним із адміністративних стягнень, згідно зі статтею 26 КпАП є попередження. Хоча в законі жодним чином не пояснено, в чому полягає цей вид стягнення, традиційно вважається, що зміст попередження як адміністративного стягнення полягає в офіційному, від імені держави, осуді протиправного діяння органом адміністративної юрисдикції та у попередженні особи, що вчинила адміністративне правопорушення про неприпустимість подібних діянь у майбутньому. Попередження розраховано на виховний ефект і не охоплює майнових або інших прав особи.

Власне кажучи, попередження в сучасних умовах носить переважно інформативний характер, оскільки жодним чином не викликає для правопорушника будь-яких обмежень майнового чи особистого характеру. З огляду на це, попередження навряд чи можна вважати саме стягненням, а відтак і застосовувати його як стягнення. Водночас попередження про неприпустимість подібних діянь в майбутньому може застосовуватись як альтернатива адміністративним стягненням у випадках вчинення незначних правопорушень з мотивів, наприклад, незнання відповідних правових норм. Але, якщо особі винесено попередження і вона вчинює правопорушення повторно, то цей факт має вважатись обставиною, яка обтяжує відповідальність.

На нашу думку, письмовим попередженням було б доцільно замінити усне зауваження, яке орган уповноважений вирішувати справу може винести при звільненні порушника від адміністративної відповідальності за умов малозначності вчиненого адміністративного правопорушення відповідно до статті 22 КпАП.

Найбільш розповсюдженим видом адміністративних стягнень є штраф. Штраф є грошовим стягненням, що накладається за адміністративні правопорушення у випадках і розмірі, встановлених КпАП та іншими законами України. Адміністративне стягнення у формі штрафу є найбільш розповсюдженим, оскільки він передбачений як єдине або альтернативне стягнення за переважну більшість адміністративних правопорушень, склади яких містяться в Особливій частині КпАП. З огляду на це, з усього спектру адміністративних стягнень, тільки штраф став окремим предметом в деяких наукових дослідженнях [210–213].

В цілому, штраф, як адміністративне стягнення є досить добре дослідженим явищем, а проблемі ефективності застосування штрафів буде приділено окрему увагу в наступних розділах.

Оплатне вилучення предмета, який став знаряддям вчинення або безпосереднім об’єктом адміністративного правопорушення, полягає в його примусовому вилученні за рішенням суду і наступній реалізації з передачею вирученої суми колишньому власникові з відрахуванням витрат по реалізації вилученого предмета.

Оплатне вилучення, наприклад, транспортного засобу може застосовуватись за повторне протягом року вчинення будь-якого з порушень: керування водіями транспортними засобами, не зареєстрованими (неперереєстрованими у встановленому порядку, з підробленим номерним знаком, без номерного знаку або з номерним знаком, що не належить цьому засобу, а так само з умисно прихованим номерним знаком (ч.5 статті 121). Оплатне вилучення небезпечних речовин або предметів може застосовуватись за порушення правил їх перевезення на повітряному транспорті (ч.3 статті 133), а у випадках ухилення від реалізації вогнепальної гладкоствольної мисливської чи холодної зброї, а також пневматичної зброї калібру понад 4,5 міліметра і швидкістю польоту кулі понад 100 метрів за секунду і боєприпасів громадянами, у яких органами внутрішніх справ анульовано дозвіл на їх зберігання і носіння, зазначені предмети підлягають обов’язковому оплатному вилученню.

Слід зазначити, що за своєю природою оплатне вилучення предмета більшою мірою має характер заходу адміністративного припинення і попередження, ніж стягнення.З одного боку вилучення предмету, який став знаряддям вчинення або безпосереднім об’єктом адміністративного правопорушення, позбавляє порушника можливості використати його ще раз в аналогічній якості. З іншого – порушник одержує компенсацію вартості цього предмету. Тобто матеріальні інтереси якщо і страждають, то несуттєво.

З огляду на це слід підтримати точку зору про те, що оплатне вилучення доцільно використовувати виключно як додатковий вид адміністративного стягнення [214, с.83].Водночас у літературі висловлюється думка щодо відмови від такого виду стягнення з огляду на те, що воно вкрай рідко застосовується, як це зроблено у новому Кодексі про адміністративні правопорушення Республіки Білорусь[215, c.149–150].

Серед передбачених законодавством адміністративних стягнень та кримінальних покарань чільне місце належить такому заходу, як конфіскація.

Конфіскація (від лат. Confiscatio – відібрання майна до казни) означає примусове і безоплатне вилучення у власність держави всього або частини майна, що належить особі [18, с. 624].

Якщо в кримінальному праві конфіскація є досить усталеним явищем, застосування якого не викликає суттєвих суперечок, то при застосуванні конфіскації як адміністративного стягнення виникає низка проблем, які залишились поза увагою дослідників і майже не знайшли свого відображення у відповідній літературі. При цьому конфіскація розглядається переважно в контексті аналізу всієї системи адміністративних стягнень [214, c. 76–82].

В адміністративному законодавстві України конфіскація як один із заходів адміністративної відповідальності існує досить давно. В Адміністративному Кодексі УРСР 1927 року конфіскації разом із реквізицією було присвячено навіть цілий розділ [216, c. 28–31]. У статті 173 цього кодексу зазначалося, що конфіскацією називається безплатне примусове вилучення державною майна, застосовуване за вироком суду як захід соціальної оборони, а також з наказу адміністративної влади у випадках, передбачених у цьому кодексі і в спеціальних законах [216, c. 30]. Цікаво, але фактично до 2001 року конфіскація могла застосовуватись як в судовому, так і в адміністративному порядку [121, c. 95]. Більш того, на момент прийняття у 1984 році Кодексу Української РСР про адміністративні правопорушення, ще фактично діяв Закон про реквізіцію і конфіскацію майна, затверджений постановою ЦВК та РНК РРФСР від 28 березня 1927 року, який визначав випадки застосування конфіскації як у судовому, так і в адміністративному порядку [217, c. 170; 218, c. 59].

Проте на сьогодні проблема полягає в тому, що в преважній більшості передбачених КпАП випадків, конфіскація як адміністративне стягнення не може бути застосована. І основною причиною цього є неузгодженість між нормами загальної частини КпАП, нормами Особливої частини розділу ІІ КпАП, а також ЦК України. Спробуємо розглянути, в чому ж проявляється така неузгодженість і яким чином вона впливає на можливості застосування конфіскації.

Відповідно до статті 29 КпАП, конфіскація предмета, який став знаряддям вчинення або безпосереднім об'єктом адміністративного правопорушення, полягає в примусовій безоплатній передачі цього предмета у власність держави за рішенням суду. Конфісковано може бути лише предмет, який є у приватній власності порушника, якщо інше не передбачено законами України.

У свою чергу, відповідно до статті 354 ЦК України, до особи може бути застосовано позбавлення права власності на майно за рішенням суду як санкція за вчинення правопорушення (конфіскація) у випадках, встановлених законом.

Виходячи з цих двох базових норм можна стверджувати, що конфіскації, як адміністративному стягненню притаманні такі ознаки:

а) зміст конфіскації полягає у примусовому позбавленні права приватної власності на певне майно;

б) таким майном може бути тільки предмет, який став знаряддям вчинення або безпосереднім об'єктом адміністративного правопорушення;

в) при конфіскації право власності на предмет переходить до держави;

г) перехід права власності не пов’язаний з будь-яким відшкодуванням вартості конфіскованого предмета його попередньому власникові;

д) конфіскація може бути застосована тільки за рішенням суду.

Зазначені твердження є очевидними і не потребують додаткових пояснень. Але якщо проаналізувати конкретні склади правопорушень, що містяться в Особливій частині розділу ІІ КпАП, то можна дійти дуже цікавих висновків.

По-перше слід звернути увагу, що декілька статей передбачають застосування конфіскації відносно предметів, які не можуть знаходитись у приватній власності правопорушника. Так, наприклад, статтею 51-2 КпАП встановлено, що незаконне використання об'єкта права інтелектуальної власності (літературного чи художнього твору, їх виконання, фонограми, передачі організації мовлення, комп'ютерної програми, бази даних, наукового відкриття, винаходу, корисної моделі, промислового зразка, знака для товарів і послуг, топографії інтегральної мікросхеми, раціоналізаторської пропозиції, сорту рослин тощо), привласнення авторства на такий об'єкт або інше умисне порушення прав на об'єкт права інтелектуальної власності, що охороняється законом, — тягне за собою накладення штрафу від десяти до двохсот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян з конфіскацією незаконно виготовленої продукції та обладнання і матеріалів, які призначені для її виготовлення.

Але, якщо продукція виготовлена незаконно, вона не може знаходитись у приватній власності порушника. Це випливає із положень статті 328 ЦК, в якій зазначено, що право власності набувається на підставах, що не заборонені законом, зокрема із правочинів. Крім того, у 51-2 КпАП йдеться про конфіскацію обладнання та матеріалів, які призначені для виготовлення відповідної продукції, тоді як знаряддям вчинення правопорушення можна вважати обладнання і матеріали які були використані для виготовлення такої продукції, що не одне і те ж саме. З аналогічних підстав не можуть бути конфісковані фальсифіковані алкогольні напої чи тютюнові вироби, що передбачено статтею 177-2 КпАП тощо.

Аналогічним чином не можуть бути конфісковані відповідно до статті 42-2 КпАП продукти харчування чи інша продукція, радіоактивно забруднені понад рівні, що допускаються. Це обумовлено тим, що статтею 7 Закону України “Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи” , встановлено, що виробництво та реалізація продукції, радіоактивна забрудненість якої перевищує допустимі рівні вмісту радіонуклідів, за винятком продукції науково-виробничого та дослідного характеру, забороняються. Тобто право власності на таку продукцію в силу статті 328 ЦК набуватись не може, а відтак і конфіскації вона не підлягає.

В окремих випадках передбачається застосування конфіскації за правопорушення вчинені посадовими особами. Так, статтею164-5 КпАП, встановлено, що зберігання або транспортування алкогольних напоїв чи тютюнових виробів, на яких немає належним чином розміщених марок акцизного збору, або з підробленими чи фальсифікованими марками акцизного збору посадовими особами підприємств-виробників, імпортерів і продавців цих товарів, — тягне за собою накладення штрафу від двадцяти до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян з конфіскацією таких алкогольних напоїв або тютюнових виробів. В даному випадку суб’єктом правопорушення є посадова особа, а предмети, що підлягають конфіскації є власністю відповідних юридичних осіб.

По-друге, частина статей передбачає конфіскацію предметів, які не відносяться ні до знарядь вчинення правопорушення, ні до його безпосереднього об’єкту. Так, наприклад, статтею 160-2 КпАП встановлено, що незаконна торговельна діяльність, тобто здійснення угод купівлі-продажу товарів чи інших предметів з ухиленням від реєстрації в установленому порядку з метою одержання неконтрольованого державою прибутку, якщо розмір цього прибутку не перевищує семи неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, — тягне за собою накладення штрафу від п'яти до двадцяти п'яти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян з конфіскацією цих товарів і виручених грошей. В даному випадку виручені гроші як раз не є знаряддям або безпосереднім об’єктом правопорушення, а відтак їх конфіскація буде суперечити вимогам статті 29 КпАП.

Деякі відмінності притаманні конфіскації, як адміністративному стягненню, що застосовується за порушення митних правил відповідно до МК. Так, відповідно до статті 322 МК предметом конфіскації є товари — безпосередні предмети порушення митних правил, товари із спеціально виготовленими сховищами (тайниками), що використовувалися для приховування безпосередніх предметів порушення митних правил від митного контролю, транспортні засоби, що використовувалися для переміщення безпосередніх предметів порушення митних правил через митний кордон України. Але головною відмінністю є те, що відповідно до Митного Кодексу України конфіскація зазначених товарів і транспортних засобів застосовується незалежно від того, чи є ці товари, транспортні засоби власністю особи, яка вчинила правопорушення.

В даному випадку зазначене положення статті 322 МК суперечить положенню статті 354 ЦК, згідно з якою позбавлення права власності на майно може бути застосовано до особи за вчинення правопорушення. Якщо ж, наприклад, транспортні засоби належали на праві власності не особі, яка вчинила правопорушення, застосування конфіскації буде суперечити вимогам ЦК.

Слід зазначити, що крім КпАП та МК, аналогічні проблеми з конфіскацією мають місце і в інших законах. Так, статтею 6 Закону України „Про заходи протидії незаконному обігу наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів та зловживанню ними” передбачено, що наркотичні засоби, психотропні речовини і прекурсори, що знаходяться в незаконному обігу, а також обладнання, яке використовується для їх незаконного виготовлення, підлягають конфіскації у встановленому законом порядку.

Оскільки зазначені засоби і речовини знаходяться в незаконному обігу, то у осіб, які здійснюють цей обіг не може виникнути право власності на них, а відтак вони не можуть бути предметом конфіскації.

Відповідно до статті 29 Закону України„Про застосування реєстраторів розрахункових операцій у сфері торгівлі, громадського харчування та послуг”, у разі встановлення при застосуванні реєстратора розрахункових операцій виробничих дефектів в його конструкції чи програмному забезпеченні, які дозволяють спотворювати інформацію про обсяг розрахункових операцій чи обсяг операцій з купівлі-продажу іноземної валюти, яка заноситься до фіскальної пам'яті, до виробника чи постачальника цього реєстратора за рішенням органів державної податкової служби України застосовується фінансова санкція у розмірі п'ятисот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян. При цьому такі реєстратори підлягають конфіскації, виробник або постачальник зобов'язаний повернути їх вартість суб'єкту підприємницької діяльності, а зазначена модель реєстратора розрахункових операцій у встановленому порядку виключається з Державного реєстру реєстраторів розрахункових операцій.

В даному випадку правопорушення вчиняє виробник або постачальник реєстратора, а конфіскується він у суб’єкта підприємницької діяльності, який його використовує.

Таким чином, аналіз чинного законодавства, яке передбачає конфіскацію як санкцію за певне правопорушення, показує, що його реалізація є досить проблематичною з огляду на необхідність додержання принципу законності при притягненні будь-якої особи до юридичної відповідальності уповноваженими державними органами. Водночас важко заперечувати необхідність примусового вилучення тих об’єктів, про які йшлося вище.

Цілком очевидно, що в арсеналі адміністративних стягнень, що накладаються на фізичних осіб, а також санкцій, що застосовуються до юридичних осіб не вистачає такого інструменту, який би на законних підставах давав би можливість примусово вилучати певне майно без встановлення обов’язкових вимог щодо визначення права власності на це майно.

Уявляється, що подібним інструментом могло би стати безоплатне вилучення, тим більш що відповідні конструкції передбачені окремими законами. Так, наприклад, статтею 63 Закону України “Про тваринний світ” встановлено, що незаконно добуті (зібрані) об'єкти тваринного світу, виготовлена з них продукція, знаряддя правопорушень підлягають безоплатному вилученню в установленому законом порядку.

Водночас, термін “безоплатне вилучення” не зовсім коректно використовувати відносно грошей або доходів, оскільки одразу виникає питання про те, а чи може бути вилучення грошей оплатним, що само по собі є безглуздям. З огляду на це, було б доцільним йменувати відповідний захід, наприклад, “безкомпенсаційним вилученням”, тобто таким, яке не передбачає будь-якої компенсації за вилучене майно.

В законі відповідну норму можна було б сформулювати таким чином: “Безкомпенсаційне вилучення речі, в тому числі грошей або валютних цінностей, полягає в її примусовому вилученні з подальшим знищенням, утилізацією або зверненням у власність держави відповідно до чинного законодавства без надання особі, у якій ці речі було вилучено, компенсації у будь-якій формі.”

Згадування про знищення або утилізацію вилучених речей є необхідним з огляду на те, що їх перебування у державній власності може бути абсолютно недоцільним, наприклад, з огляду на небезпечні їх властивості (радіоактивну забрудненість, непридатність для споживання або використання тощо) і загрозу завдання шкоди іншим особам.

Відсутність згадування про те, що річ, яка підлягає вилученню є знаряддям або безпосереднім об’єктом правопорушення, на відміну від оплатного вилучення чи конфіскації, обумовлена тим, що, як було показано вище, вилученню не завжди підлягають речі, що є такими.

Таким чином, весь спектр адміністративних стягнень або санкцій майнового характеру має включати: оплатне вилучення предмету, що є знаряддям або безпосереднім об’єктом правопорушення; безкомпенсаційне вилучення речі; конфіскацію предмету, що є знаряддям або безпосереднім об’єктом правопорушення.

Позбавлення спеціального права, наданого даному громадянинові (права керування транспортними засобами, права полювання), застосовується на строк до трьох років за грубе або систематичне порушення порядку користування цим правом. При цьому, строк позбавлення спеціального права обчислюється роками, місяцями або днями. Така система обчислення строку дає можливість обрати міру відповідальності адекватну вчиненому правопорушенню з урахуванням всіх його обставин.

У практиці найбільш часто застосовується як адміністративне стягнення застосовується позбавлення права керувати транспортними засобами. За даними судової статистики, у 2006році позбавлення права керувати транспортними засобами було застосовано до 52,4 тис. осіб, з них до 50,6тис. осіб за керування транспортними засобами у стані сп’яніння (стаття 130 КпАП).

При детальному аналізі змісту адміністративного стягнення у вигляді позбавлення спеціального права наданого даному громадянинові звертає на себе увагу той факт, що зміст цього стягнення не відповідає його назві. Відповідно до частини 2 статті 321 КпАП, після закінчення призначеного строку позбавлення спеціального права, а також у разі його скорочення відповідно до статті 320 цього Кодексу особі, щодо якої застосовано даний захід адміністративного стягнення, повертаються в установленому порядку вилучені у неї документи. Вилучене посвідчення водія транспортного засобу повертається особі, яку було позбавлено права керування транспортними засобами, після проходження нею перевірки знань правил дорожнього руху у Державній автомобільній інспекції.

Відповідно до наведеної норми фактично відбувається не позбавлення права керування транспортним засобом, а тимчасове обмеження можливості використання наданого суб’єктивного права через вилучення документа, що підтверджує його наявність. Тобто право залишається, але неможливим стає вчинити акт реалізації цього права.

Очевидно, що позбавлення будь-якого суб’єктивного права, отримання якого підтверджується відповідним документом, має відбуватися через скасування цього документа. Якщо ж цей документ, наприклад посвідчення водія, не скасовується, то не можна казати і про відсутність у особи, якій це посвідчення видано, права керувати транспортними засобами.

Крім того, якщо відбувається позбавлення спеціального права, то його відновлення має здійснюватись у повній відповідності до передбаченої законом процедури первинного набуття цього права. Інша річ, що законом може бути обмежено строк, після спливу якого зазначене право може бути відновлене.

Таким чином, для приведення у відповідність змісту і назви адміністративного стягнення у вигляді позбавлення спеціального права, необхідно змінити процедуру його виконання.

Ще одним адміністративним стягненням зміст якого не відповідає його назві є виправні роботи. Відповідно до статті 31 КпАП, виправні роботи застосовуються на строк до двох місяців з відбуванням їх за місцем постійної роботи особи, яка вчинила адміністративне правопорушення, і з відрахуванням до двадцяти процентів її заробітку в доход держави. За даними судової статистики, у 2006році адміністративне стягнення у вигляді виправних робіт було застосовано до 1,3тис. осіб.

Слід звернути увагу на те, що виправні роботи за своїм змістом не відокремлюються від виконання особою, до якої застосовано такий вид адміністративного стягнення, своєї основної трудової функції, тобто особа продовжує працювати там де і працювала і виконувати ті самі трудові (службові) обов’язки, які й виконувала раніше. Відтак, як виправні, такі роботи ніяк виступати не можуть. Характер стягнення ж має тільки обов’язок відрахування до двадцяти відсотків заробітку в доход держави. Таким чином виправні роботи є фактично грошовим стягненням з розстроченим виконанням.

Виправні роботи є єдиним видом стягнень, відносно якого КпАП встановлено можливість його заміни іншими видами стягнень. Зокрема, статтею 325 встановлено, що у разі ухилення особи від відбування виправних робіт, застосованих за вчинення дрібного хуліганства, постановою судді невідбутий строк виправних робіт може бути замінено штрафом від трьох до семи неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або адміністративним арештом з розрахунку один день арешту за три дні виправних робіт, але не більш як на п'ятнадцять діб. Цією обставиною фактично і вичерпується унікальність цього адміністративного стягнення.

Адміністративний арешт полягає в утриманні особи, що вчинила адміністративне правопорушення в умовах ізоляції від суспільства. фактично адміністративний арешт є короткочасним позбавленням волі. Адміністративний арешт установлюється і застосовується лише у виняткових випадках за окремі види адміністративних правопорушень на строк до п'ятнадцяти діб. Адміністративний арешт призначається районним, районним у місті, міським чи міськрайонним судом (суддею).

На відміну від інших видів адміністративних стягнень, адміністративний арешт є яскраво вираженим каральним заходом. Навіть відомий російський вчений Н.С. Таганцев свого часу зауважував: “Очевидно, що подібні заходи адміністративних стягнень, що накладаються не по суду, так близько межують з покараннями у вузькому сенсі, що теоретичне і практичне відділення їх одне від одного уявляється майже неможливим…” [223, c.18]

Оскільки адміністративний арешт застосовується у виняткових випадках, необхідно звернути увагу на те, які випадки можна вважати винятковими. Проте у КпАП критерії винятковості для застосування адміністративного арешту відсутні.

Проблематичним є також те, що адміністративне стягнення у вигляді адміністративного арешту накладається виключно судом, а рішення судів у справах про адміністративні правопорушення є остаточними і не підлягають перегляду в порядку провадження у справах про адміністративні правопорушення. Тобто особа, щодо якої застосовано адміністративний арешт, фактично позбавлена права на захист своїх прав.

І ще однією суттєвою проблемою є те, що виконання адміністративного стягнення у вигляді адміністративного арешту покладається на органи внутрішніх справ. З огляду на це існує небезпека використання адміністративного арешту відносно осіб, підозрюваних у вчиненні злочину для проведення дізнання або навіть слідчих дій.

Такий стан справ вимагає встановлення такого механізму застосування адміністративного арешту, який унеможливлює зловживання ним. Елементами такого механізму можуть бути, наприклад, обмеження можливості застосування адміністративного арешту за правопорушення, яке вчинено особою вперше; закріплення можливості оскарження рішення суду щодо застосування адміністративного арешту; забезпечення обов’язкової участі у провадженні у справі про адміністративне правопорушення, за яке може застосовано адміністративний арешт, захисника тощо.

Якщо в сучасній науковій літературі проблемні питання адміністративних стягнень досить ретельно досліджені, то проблемам систематизації заходів адміністративної відповідальності юридичних осіб увага майже не приділялась. Основною причиною цього є те, що заходи адміністративної відповідальності юридичних осіб розпорошені по численних законах та підзаконних актах, норми яких часто відносять до різних галузей права. Водночас робляться спроби вирішити згадану вище проблему в процесі законотворчої діяльності.

У вітчизняному законодавстві спроба систематизувати заходи адміністративної відповідальності юридичних осіб була зроблена у Господарському Кодексі України (далі –ГК), зокрема у главі 27 „Адміністративно-господарські санкції”.

Прийняття ГК дало багато приводів для роздумів, викликало величезну кількість спорів і породило бажання оцінити норми цього кодексу з точки зору сучасних наукових уявлень про зміст і функції фундаментальних правових інституцій і зокрема юридичної відповідальності. Наукові публікації з цього приводу майже відсутні, за винятком декількох науково-практичних коментарів ГК [224; 225]. Нажаль існуючі коментарі не дають відповідей на більшість актуальних питань, але проблема надто складна, вона стосується фундаментальних основ юриспруденції і тому потребує більш уважного і грунтовного дослідження.

Відповідно до статті 238 ГК, за порушення встановлених законодавчими актами правил здійснення господарської діяльності до суб'єктів господарювання можуть бути застосовані уповноваженими органами державної влади або органами місцевого самоврядування адміністративно-господарські санкції, тобто заходи організаційно-правового або майнового характеру, спрямовані на припинення правопорушення суб'єкта господарювання та ліквідацію його наслідків. У свою чергу, у статті 239 визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування відповідно до своїх повноважень та у порядку, встановленому законом, можуть застосовувати до суб'єктів господарювання такі адміністративно-господарські санкції:

–вилучення прибутку (доходу);

–адміністративно-господарський штраф;

–стягнення зборів (обов'язкових платежів);

–зупинення операцій за рахунками суб'єктів господарювання;

–застосування антидемпінгових заходів;

–припинення експортно-імпортних операцій;

–застосування індивідуального режиму ліцензування;

–зупинення дії ліцензії (патенту) на здійснення суб'єктом господарювання певних видів господарської діяльності;

–анулювання ліцензії (патенту) на здійснення суб'єктом господарювання окремих видів господарської діяльності;

–обмеження або зупинення діяльності суб'єкта господарювання;

– скасування державної реєстрації та ліквідація суб'єкта господарювання;

–інші адміністративно-господарські санкції, встановлені цим Кодексом та іншими законами.

При цьому слід зазначити, що значна частина санкцій, наведених в цьому переліку за своїм змістом або не відповідає визначенню адміністративно-господарських санкцій у статті 238 ГК, або не є заходом юридичної відповідальності, або взагалі поєднує в собі ці недоліки [226].

В цілому, із усього переліку адміністративно-господарських санкцій наведених у статті 239 ГК, такими, що дійсно є заходами юридичної відповідальності і в основному відповідають ознакам адміністративно-господарських санкцій є вилучення прибутку (доходу), стягнення зборів (обов’язкових платежів), припинення експортно-імпортних операцій і застосування індивідуального режиму ліцензування, а також зупинення або анулювання ліцензії (патенту) на здійснення суб’єктом господарювання окремих видів господарської діяльності. Зазначені санкції є заходами адміністративної відповідальності, оскільки всім ним притаманна така ознака, як застосування в адміністративному порядку переважно органами виконавчої влади [227].

Проблема класифікації адміністративно-господарських санкцій полягає в тому, що адміністративно-господарські санкції віднесено в ГК до розділу „Відповідальність за правопорушення у сфері господарювання”. Але всі адміністративно-господарські санкції за своїм змістом повністю охоплюються більш широким поняттям — „заходи адміністративного примусу”. Особливістю цих заходів є те, що всі вони тим чи іншим чином пов’язані з правопорушеннями, кожен з них має конкретну мету, і власне в залежності від цієї мети вони поділяються на заходи адміністративного попередження (адміністративно-запобіжні заходи), заходи адміністративного припинення і заходи адміністративного стягнення (адміністративної відповідальності) [6; 228; 229]. Заходи адміністративного попередження мають на меті попередити вчинення правопорушення, заходи адміністративного припинення – припинити його, а заходи адміністративної відповідальності – покарати винну особу за вже вчинене правопорушення з метою попередження вчинення таких правопорушень як цією особою, так й іншими. Слід також відзначити, що теорія адміністративного примусу досить добре розроблена в адміністративному праві, а її здобутки можуть бути корисними у різних сферах правового регулювання [230; 231].

Якщо відволіктися від визначення поняття „адміністративно-господарські санкції”, наведеного у статті 238 ГК, то переважна більшість адміністративно-господарських санкцій, за винятком антидемпінгових заходів, за своїми ознаками як раз і є або заходами адміністративного припинення, або заходами адміністративної відповідальності.

З огляду на поширеність у законодавстві України санкцій, які за своїм змістом є адміністративно-господарськими (в розумінні ГК), доцільно було б у ГК виділити норми глави 27 в окремий розділ з аналогічною назвою, а вже всередині цього розділу провести поділ на заходи адміністративного припинення та заходи адміністративної відповідальності. При цьому, перелік таких заходів слід сформувати на більш високому рівні узагальнення, який би відповідав потребам правозастосування у самих різних сферах господарської діяльності. Крім того, такий підхід значно полегшив би кодифікацію законодавства про адміністративну відповідальність через можливість узгодження переліку заходів адміністративної відповідальності, що можуть бути застосовані до фізичних і юридичних осіб.

В проекті Кодексу України про адміністративні проступки (далі – Проект), розробленому під керівництвом В.С. Стефанюка, незважаючи на те, що суб’єктами адміністративних проступків крім фізичних визнано також юридичних осіб, окремо заходи адміністративної відповідальності юридичних осіб не виділяються. Зі змісту адміністративних стягнень, перелік яких наведено у главі 5 Проекту, можна зробити висновок, що до юридичних осіб можуть бути застосовані адміністративні стягнення у вигляді штрафу; конфіскації товарів, сировини, засобів виробництва та інших предметів, які стали знаряддям вчинення або безпосереднім предметом адміністративного проступку, грошей, одержаних внаслідок вчинення адміністративного проступку; анулювання ліцензії на певний вид господарської діяльності; скасування державної реєстрації суб’єкта підприємницької діяльності. Окремо у статтях 37–39 Проекту передбачені стягнення, що застосовуються до об’єднань громадян [232, c. 23–29]. Водночас, зазначені положення Проекту не охоплюють всіх можливих видів заходів адміністративної відповідальності юридичних осіб та їх форм, які мають місце у сучасному українському законодавстві.

З урахуванням викладеного, проведемо огляд, аналіз та узагальнення існуючих заходів адміністративної відповідальності юридичних осіб, визначення їх узагальнюючих характеристик спробуємо побудувати нормативну конструкцію заходів адміністративної відповідальності юридичних осіб для потреб кодифікованого нормативного акту з питань адміністративної відповідальності.

На відміну від адміністративних стягнень, що застосовуються до фізичних осіб, заходи адміністративної відповідальності юридичних осіб є набагато більш різноманітними і в залежності від змісту цих заходів їх можна поділити на заходи майнового характеру, заходи пов’язані з обмеженням дієздатності юридичних осіб та заходи організаційного характеру.

Найбільш уживаними у практиці є заходи майнового характеру серед яких можна виділити фінансові санкції;конфіскацію майна;вилучення прибутку (доходу) або інших незаконно отриманих сум.

Фінансові санкціїпредставляють собою заходи впливу на юридичних осіб, що полягають у стягненні з них певних грошових сум. Найбільш поширеними серед фінансових санкцій є штраф і пеня. Різниця між цими формами фінансових санкцій полягає в тому, що розмір штрафу, як правило, виражається у фіксованій сумі, яка розраховується за певними правилами, а розмір пені є пропорційним строку, протягом якого застосовується цей вид фінансових санкцій.

Для визначення розміру штрафу, що накладається на юридичних осіб, крім традиційного для фізичних осіб визначення розміру штрафу на основі неоподатковуваного мінімуму доходів громадян, використовуються різні методи, зміст яких залежить від параметрів господарської діяльності юридичної особи. Так наприклад, розмір штрафів, що накладаються Антимонопольним комітетом України на суб’єктів господарювання відповідно до Закону України “Про захист економічної конкуренції”, розраховується у відсотках від доходу (виручки) суб’єкта господарювання від реалізації продукції (товарів, робіт, послуг) за останній звітний рік, що передував року, в якому накладається штраф. Згідно з Законом України “Про відповідальність підприємств, їх об'єднань, установ та організацій за правопорушення у сфері містобудування”, штрафи визначаються увідсоткахдо вартості виконаних з порушеннями робіт, у відсотках до вартості розробленої документації, відсотках до вартості реалізованої продукції, відсотках до вартостіоб'єктів, у розмірі плати завидачу ліцензій на відповідний вид господарської діяльності убудівництві.Відповідно до Закону України “Про ціни і ціноутворення” штрафи стягуються у розмірі кратному сумі необгрунтовано одержаної виручки, згідно з Законом України “ Про державне регулювання ринку цінних паперівв Україні” — у відсотках прибутку (надходжень), одержаних в результаті неправомірних дій тощо. В окремих випадках, як наприклад у Законі України„Про державне регулювання виробництва і обігу спирту етилового, коньячного і плодового, алкогольних напоївта тютюнових виробів”, розмір штрафу встановлюється просто у гривнях.

Нестандартний спосіб визначення розміру штрафів передбачено Положенням про порядок встановлення розмірів та накладення штрафів на підприємства, установи і організації, які здійснюють діяльність у сфері використання ядерної енергії, у разі порушення ними норм, правил і стандартів безпеки або умов дозволів на ведення робіт, затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України від 29 червня 1996 року №708.Відповідно до цього положення, за базову величину штрафу береться величина, що дорівнює п'яти тисячам неоподатковуваних мінімумів доходів громадян. Для обчислення розміру штрафу застосовується величина неоподатковуваного мінімуму доходів громадян, встановлена на час винесення постанови про накладення штрафу, а конкретний розмір штрафу залежить від виду діяльності ліцензіата, рівня порушення, тривалості роботи з порушенням до і після його виявлення та факторів поправки величини штрафу, що впливають на порушення.

Пеня як різновид фінансових санкцій зустрічається в законодавстві набагато рідше за штраф. Аналогічний вид санкцій використовується в цивільному праві як неустойка. Зміст пені в обох випадках однаковий, але в залежності від порядку реалізації він може виступати і як міра адміністративної відповідальності юридичних осіб і як неустойка в цивільно-правовій відповідальності.

Так, наприклад, статтею 14 Закону України „Про державний матеріальний резерв”передбачена відповідальність за операції з матеріальними цінностями державного резерву.

Відповідно до п.7 цієї статті, у разі виявлення фактів оформлення безтоварних операцій із закладення матеріальних цінностей до державного резерву підприємства, установи і організації — відповідальні зберігачі сплачують штраф у розмірі 100 відсотків вартості не закладених до державного резерву матеріальних цінностей, а також пеню за кожний день прострочення з моменту оформлення зазначених операцій до фактичного закладення матеріальних цінностей до державного резерву. П.8 передбачено, що за несвоєчасне повернення до державного резерву позичених матеріальних цінностей одержувач сплачує штраф у розмірі 100 відсотків вартості неповернених матеріальних цінностей і пеню за кожний день прострочення до повного виконання зобов'язання. Аналогічним чином у п.п. 9,10, 14 та 15 цієї статті за різноманітні порушення передбачено застосування фінансових санкцій у вигляді пені.

Особливістю пені у зазначеному випадку є те, що вона застосовується органом виконавчої влади, що здійснює управління державним матеріальним резервом.

Пеня, як фінансова санкція, що застосовується в адміністративному порядку, часто використовується згідно з вимогами податкового законодавства.Так, п.16.1.1. Закону України „Про порядок погашення зобов'язань платників податківперед бюджетами та державними цільовими фондами”встановлено, що після закінчення встановлених строків погашення узгодженого податкового зобов'язання на суму податкового боргу нараховується пеня.

В окремих випадках фінансові санкції, що застосовуються до юридичних осіб в адміністративному порядку мають назву „неустойка”. Такий вид фінансових санкцій, зокрема, згадується у статті 14 Закону України „Про державний матеріальний резерв”. Але така фінансова санкція хоча і має назву притаманну цивільно-правовій відповідальності, але застосовується органом виконавчої влади, що здійснює управління державним резервом. Проте такі випадки є поодинокими і їх можна вважати виключенням із загального правила.

Як й інші види заходів адміністративної відповідальності, конфіскація, що застосовується за правопорушення юридичних осіб має свої особливості. Відповідно до статті 354 Цивільного Кодексу України, до особи може бути застосовано позбавлення права власності на майно за рішенням суду як санкція за вчинення правопорушення (конфіскація) у випадках, встановлених законом.Норми частини законів, якими передбачається застосування конфіскації як заходу адміністративної відповідальності юридичних осіб, узгоджуються з положеннями Цивільного Кодексу. Так, статтями 22 і 24 Закону України “Про виключну (морську) економічну зону України” передбачено конфіскацію засобів і знарядь, із застосуванням яких вчинено порушення, а статтею 26 — конфіскацію морського, повітряного судна або споруди, з якоївчинено забруднення.Водночас, статтею 27встановлено, що право застосовувати конфіскацію, передбачену статтями 22, 24 та 26 цього Закону, надається районному (міському) суду за місцем затримання порушника. Проте, в чинному законодавстві передбачається конфіскація і в адміністративному порядку.Так, відповідно до статті 9 Закону України “Про акцизний збір на алкогольні напої та тютюнові вироби”, начальники державних податкових інспекцій України та їх заступники мають право приймати постанови про конфіскацію алкогольних напоїв та тютюнових виробів, що реалізуються торговельними підприємствами без наявності на пляшці (упаковці), пачці (упаковці) марок акцизного збору.

Ще одним різновидом заходів адміністративної відповідальності майнового характеру, що застосовуються до юридичних осіб є вилучення прибутку (доходу) або інших незаконно отриманих сум. Так, згідно зі статтею 14 Закону України “Про ціни і ціноутворення”, вся необгрунтовано одержана підприємством, організацією сумавиручки в результаті порушення державної дисципліни цін тадіючого порядку визначення вартості будівництва, що здійснюєтьсяіз залученням коштів Державного бюджету України, бюджетуАвтономної Республіки Крим, місцевих бюджетів, а також коштівдержавних підприємств, установ та організацій підлягає вилученнюв доход відповідного бюджету залежно від підпорядкованостіпідприємства, організації. Відповідно до прийнятої на виконання цього закону Інструкції про порядок застосування економічних та фінансових (штрафних) санкцій органами державного контролю за цінами, затвердженої наказом Міністерства економіки та зпитань європейської інтеграції України,Міністерства фінансів Українивід03.12.01 N 298/519, необгрунтовано одержані суб'єктами господарювання,унаслідок порушень порядку встановлення і застосування цін, сумивиручки та штрафи підлягають вилученню згідно із законодавством напідставі рішень, прийнятих органами державного контролю за цінами.Зазначені в рішеннях суми перераховуються суб'єктамипідприємницької діяльності — порушниками за належністю самостійно,а в разі неподання установам банків платіжних документів зазначенісуми стягуються відповідно до вимог законодавства.

До заходів адміністративної відповідальності, що застосовуються за вчинення правопорушень юридичними особами і пов’язані з обмеженням їх дієздатності,відносяться зупинення дії або анулювання ліцензії на здійснення певного виду діяльності наданої юридичній особі, а також обмеження у здійсненні певних видів діяльності.

Законом України “Про ліцензування певних видів господарської діяльності” встановлено, що анулювання ліцензії — це позбавлення ліцензіата органом ліцензування права на провадження певного виду господарської діяльності. Орган ліцензування приймає рішення про анулювання ліцензії протягом десяти робочих днів з дати встановлення підстав для анулювання ліцензії, яке вручається (надсилається) ліцензіату із зазначенням підстав анулювання не пізніше трьох робочих днів з дати його прийняття.

Положення цього закону конкретизовані в інших законах, які регламентують правила здійснення цих видів господарської діяльності, але в одних законах анулювання ліцензії відноситься до заходів відповідальності, а в інших розглядається окремо від них. Так, наприклад, відповідно до статті 26 Закону України “Про радіочастотний ресурс України” яка має назву “Відповідальність за порушення законодавстваусфері радіочастотного ресурсу України”, у разі несплати щомісячного збору протягом шести місяців відповідна ліцензія на використання радіочастотного ресурсу України, а також дозволи на використання відповідних радіоелектронних засобів і радіовипромінювальних пристроїв анулюються без компенсації збитків користувачу із стягненням суми заборгованості у судовому порядку. Водночас, у Законі України “Про державне регулювання виробництва і обігу спирту етилового, коньячного і плодового, алкогольних напоїв та тютюнових виробів”анулювання ліцензії лежить за межами статті 17 “Відповідальність за порушення норм цього Закону”.

В окремих нормативно-правових актах замість терміну “анулювання ліцензії” використовуються терміни “позбавлення ліцензії” або “відкликання ліцензії”. Так, відповідно до статті 16 Декрету Кабінету Міністрів України “Про систему валютного регулювання і валютного контролю”, за невиконання уповноваженими банками обов'язків,передбачених пунктом 4 статті 4 та пунктом 2 статті 13 цьогоДекрету,застосовуються такіміри відповідальності, як позбавлення генеральної ліцензії Національного банкуУкраїни на право здійснення валютних операцій або штраф урозмірі, що встановлюється Національним банком України.У свою чергу статтею 73 Закону України “Про банки і банківську діяльність” передбачено такий захід впливу, як відкликання банківської ліцензії та ініціювання процедури ліквідації банку.

Самостійним різновидом заходів адміністративної відповідальності, пов’язаних з обмеженням дієздатності юридичної особи є тимчасове зупинення дії ліцензії на певний вид діяльності. Так, наприклад, відповідно до статті 24 Закону України „Про електроенергетику”, однією із санкцій, що можуть застосовуватись Національною комісією регулювання електроенергетики України (НКРЕ) є зупинення дії ліцензії на здійснення підприємницької діяльності з постачання електричної енергії на відповідній території. Відповідно до п.26Порядкузастосування санкцій за порушення законодавства про електроенергетику, затвердженогопостановою Кабінету Міністрів Українивід 19 липня 2000 р. N 1139, НКРЕ має право приймати рішення про зупинення дії ліцензії на провадження підприємницької діяльності з постачання електричної енергії на відповідній територіїна термін до одного року.

Крім зупинення дії ліцензії, обмеження права здійснення певних видів діяльності може проявлятись і в інших формах. Так, відповідно до статті 37 Закону України „Про зовнішньоекономічну діяльність”, за порушення цього або пов'язаних з ним законів України до суб'єктів зовнішньоекономічної діяльності або іноземних суб'єктів господарської діяльності можуть бути застосовані спеціальні санкції, зокрема у виглядізастосування до конкретних суб'єктів зовнішньоекономічної діяльності та іноземних суб'єктів господарської діяльності індивідуального режиму ліцензування або тимчасового зупинення зовнішньоекономічної діяльності.

Ще одним прикладом подібних заходів адміністративної відповідальності можуть бути санкції, що застосовуються Державною комісією з цінних паперів та фондового ринку і її територіальними відділеннями. Відповідно до статті 39 Закону України „Про цінні папери і фондову біржу”, Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку і її територіальні відділення у разі відхилення від умов, визначених у дозволах на здійснення діяльності по випуску і обігу цінних паперів, а також у статуті та правилах фондової біржі, поряд з іншими, можуть застосовувати такі санкції,якзупиняти на строк до одного року передплату і продаж цінних паперів, зупиняти на певний строк укладення угод з окремих видів діяльності по випуску і обігу цінних паперів.

Заходи адміністративної відповідальності, що застосовуються до юридичних осіб і мають організаційний характер представлені примусовою реорганізацією юридичної особи або її ліквідацією.

Примусова реорганізація, як захід відповідальності передбачається Законами України „Про захист економічної конкуренції”та Законом України „Про банки і банківську діяльність”. Так, відповідно до статті 53 Закону України „Про захист економічної конкуренції”, якщо суб'єкт господарювання зловживає монопольним (домінуючим) становищем на ринку, органи Антимонопольного комітету України мають право прийняти рішення про примусовий поділ суб'єкта господарювання, що займає монопольне (домінуюче) становище. В даному випадку примусова реорганізація відбувається і формі поділу.

Відповідно до Положенняпро застосування Національним банком України заходіввпливу за порушення банківського законодавства, затвердженого Постановою Правління Національного банку Українивід 28.08.2001 N 369Національний банк має право прийняти рішення про примусову реорганізацію банку в разі істотної загрози платоспроможності банку, тобто якщо банк за рівнем достатності капіталу віднесений до значно недокапіталізованих або критично недокапіталізованих банків та має загальну рейтингову оцінку "4" або "5" за системою CAMEL. Примусова реорганізація відбувається шляхом приєднання або виділення.

Що стосується ліквідації юридичної особи, то єдиним випадком ліквідації юридичної особи в адміністративному порядку є ліквідація банку за рішенням Національного банку України.

Відповідно до статті 73 Закону України „Про банки і банківську діяльність”, у разі порушення цього Закону чи нормативно-правових актів Національного банку України, що спричинило значну втрату активів або доходів, і настанні ознак неплатоспроможності банку Національний банк України має право відкликати ліцензію та ініціювати процедуру ліквідації банку згідно з положеннями цього Закону. Слід зазначити, що в даному випадку захід впливу є комбінованим і складається із відкликання ліцензії та ініціювання процедури ліквідації, тобто окремо його складові не застосовуються.

Таким чином, можна зробити висновок, що заходами адміністративної відповідальності юридичних осіб, з урахуванням відповідного рівня узагальнення їх змісту, відповідно до чинного законодавства можуть виступати:

–фінансові санкції– це застосовувані до юридичних осіб в адміністративному порядку стягнення, розмір яких встановлюється у грошовому еквіваленті. Конкретна форма та розмір фінансових санкцій встановлюються законом, що визначає склади відповідних правопорушень;

– майнові санкції– це застосовувані до юридичних осіб в адміністративному або, за клопотанням органу адміністративної юрисдикції, в судовому порядку, стягнення, що передбачають перехід права власності на майно, цінні папери, доходи або інші об’єкти цивільних прав без визначення їх вартісного еквіваленту;

– обмежувальні санкції — це застосовувані до юридичних осіб в адміністративному порядку стягнення, що передбачають обмеження дієздатності юридичних осіб стосовно певних видів діяльності. Обмежувальні санкції можуть встановлюватись у вигляді обмеження, повного чи тимчасового зупинення, відкликання чи позбавлення ліцензій або інших видів спеціальних дозволів, а також у вигляді встановлення обмежувальних режимів діяльності юридичних осіб. Конкретні форми обмежувальних санкцій встановлюються законом, що визначає склади відповідних правопорушень;

–організаційні санкції — це застосовувані до юридичних осіб в адміністративному або, за клопотанням органу адміністративної юрисдикції, в судовому порядку, стягнення, що передбачають примусову реорганізацію або припинення юридичної особи.

Висновки до розділу 2

1. Всі види юридичної відповідальності мають спільну концептуальну основу, тобто систему принципів, яка покладена в основу їх правового регулювання. Вихідним для побудови згаданої системи принципів є власне сам принцип відповідальності у нормативному регулюванні. Його сутність полягає в тому, що у випадку відхилення поведінки адресата відповідної норми від припису цієї норми, з боку суб’єкта, що встановив цю норму або ним уповноваженого повинна мати місце певна реакція.

2. У змісті принципу відповідальності можна виділити дві складові, зміст яких буде визначати нормативну модель відповідальності, а саме нормативну модель відхилення від норми і нормативну модель реакції на відхилення. При цьому для цих нормативних моделей також мають існувати принципи, покладені в основу правового регулювання.

3. Базовими для нормативної моделі реакції на відхилення від норми є:

–принцип реалізовуваності реакції—нормативна модель реакції на відхилення від норми обов’язково має містити в собі механізм практичної реалізації заходу впливу, застосування якого становить зміст самої реакції;

–принцип адекватності реакції- виходячи з того, що реакція має на меті певним чином компенсувати відхилення або досягти іншої мети реагування, вона має бути адекватною самому відхиленню. Іншими словами, реакція має бути необхідною і достатньою для досягнення мети реагування;

–принцип об’єктивності оцінки—нормативна модель реакції на відхилення від норми має містити в собі такий елемент, який би забезпечував об’єктивність оцінки характеристик відхилення від норми з метою подальшого досягнення адекватності реакції;

–принцип об’єктивності істини—інформація на підставі якої здійснюється оцінка характеристик відхилення від норми має бути істинною, тобто повинна відображати всі характеристики такими, якими вони є в об’єктивній реальності;

–принцип достовірності джерел— джерелами інформації придатної для об’єктивної оцінки мають виступати тільки такі, відносно яких немає сумнівів про їх достовірність;

–принципкомпетентності суб’єкта ініціювання реакції— нормативна модель реакції на відхилення (відповідальності) має містити в собі можливість ініціювання реакції тим суб’єктом, який виступає достовірним джерелом відповідної інформації.

–принцип необхідності підстав ініціювання реакції — інформація, яка стала підставою ініціювання реакції має бути необхідною для встановлення об’єктивності істини;

–принцип достатності підстав об’єктивної оцінки — для забезпечення об’єктивної оцінки має бути забезпечена мінімально достатня кількість достовірної інформації про відповідне діяння.

–принцип подолання неочевидності— якщо конструкція об’єктивної сторони діяння допускає неочевидність у зв’язку між суб’єктом і об’єктивною стороною діяння, з’ясування об’єктивної істини має здійснюватись з дотриманням принципів правосуддя. Із принципу подолання неочевидності випливає й те, що якщо конструкція об’єктивної сторони діяння не допускає неочевидності у зв’язку між суб’єктом і об’єктивною стороною діяння, з’ясування об’єктивної істини може здійснюватись в адміністративному порядку.

–принцип страхування об’єктивності— за будь-яких умов особі, що вчинила діяння, яке передбачає відповідну реакцію, має бути забезпечене право на оскарження ступеню об’єктивності істини та об’єктивності оцінки. В даному випадку можливість оскарження виступає як запорука, страховка від помилок, які можуть бути допущені при з’ясуванні об’єктивності істини та об’єктивності оцінки.

4. Базовими для нормативної моделі відхилення від норми (правопорушення) є:

–принцип формалізації відхилення — відхилення від норми має бути описане з таким рівнем деталізації характеристик, який є необхідним і достатнім для реалізації принципів, що складають концептуальну основу нормативної моделі реагування на відхилення від норми;

– принцип пропорційності рівня нормативної деталізації відхилення і точності визначення меж можливої реакції — при визначенні виду і розміру заходу впливу, який має бути застосований як реакція на відхилення від норми, має бути дотримана його пропорційність з рівнем нормативної деталізації відхилення. При цьому цей зв’язок є зворотно пропорційним, чим менше рівень деталізації відхилення, тим більшими мають бути межи в яких можлива зміна виду і розміру заходу впливу і навпаки;

–принцип відповідності об’єкта реакції адресату норми— в нормативній моделі відхилення має бути відображено той момент, що реагування на відхилення від норми має бути спрямованим тільки на особу, яка є адресатом цієї норми і яка допустила таке відхилення;

–принцип належної спрямованості реакції- зміст заходу впливу має забезпечувати вплив на той параметр особи, що допустила відхилення від норми, який обумовив це відхилення;

–принцип дієвості реакції — захід впливу, що застосовується як реакція на відхилення від норми, повинен бути таким, що викликає у особи, до якої він застосований, почуття втрати певних благ, які для нього виступають як усвідомлювана цінність.

–принцип конкретності ознак об’єктивної сторони— по-перше, ознаки об’єктивної сторони мають бути сформульовані таким чином, щоб вони не допускали можливості подвійного та розширеного тлумачення і містили якомога менше оціночних понять; по-друге, ознаки об’єктивної сторони мають бути такими, що можуть бути певним чином виявлені в реальності, зафіксовані та описані.

–принцип об’єктивної обумовленості діяння волею відповідного суб’єкта і адекватного відображення цього діяння у його свідомості. Цей принцип покликаний закріпити зв’язок між суб’єктом та об’єктивною стороною відповідного діяння.

–принцип конкретизації реакції— у відповідній частині норми має міститись вказівка на якісні і кількісні характеристики заходу впливу, які є реакцією на діяння, описане у цій нормі.

5. Для забезпечення можливостей реалізації принципу верховенства права у сфері адміністративної відповідальності необхідно на основі цього принципу удосконалити законодавство про адміністративну відповідальність шляхом удосконалення та закріплення в ньому принципів адміністративної відповідальності та принципів провадження у справах про адміністративні правопорушення, які є похідними від принципу верховенства права. Такими, зокрема, є принципи відповідальності за вину, презумпції невинуватості, обмеження формальності підстав адміністративної відповідальності, об’єктивності істини, абсолютної оскаржуваності рішень у справах про адміністративні правопорушення.

6. З огляду на те, що переважна більшість складів адміністративних правопорушень є формальними, до вже відомих форм вини у вигляді умислу та необережності слід додати таки форми вини як намір та необачність. Намір має місце тоді, коли особа усвідомлювала характер (або зміст) вчинюваного протиправного діяння і бажала його вчинення, а необачність — коли особа не бажала вчинення протиправного діяння але вчинила його за умов, коли могла і повинна була уникнути його вчинення.

7.Обставини що пом’якшують або обтяжують відповідальність мають братись до уваги тільки в тих випадках, коли буде встановлено зв’язок між їх наявністю та фактом і характером вчиненого діяння. При цьому цей зв’язок може мати як причинний, так і обумовлюючий характер.

8. Принцип обмеження формальності підстав адміністративної відповідальності проявляється в тому, що законодавець має визначити обставини за яких навіть за наявності формальних ознак складу адміністративного правопорушення особа, що його вчинила, звільняється від відповідальності. В чинному КпАП такими є крайня необхідність, необхідна оборона та стан неосудності. Поряд з цим, зазначений перелік обставин, що виключають адміністративну відповідальність є не повним і уявляється необхідним доповнення зазначеного переліку додатковими обставинами.

Зокрема, слід визнати, що особа не може бути притягнута до адміністративної відповідальності за вчинене правопорушення, якщо його вчинення було обумовлене необхідністю реалізації її прав, законних інтересів або трудових чи службових обов’язків та водночас неможливістю діяти іншим чином або утриматись від дії в наслідок незабезпечення державою або державними органами чи органами місцевого самоврядування, або їх посадовими чи службовими особами умов для її правомірної поведінки.

9. Різноманітність спеціальних суб’єктів адміністративних правопорушень обумовлює необхідність урахування цього як при створенні нормативних моделей складів адміністративних правопорушень, так і при доказуванні факту вчинення такого правопорушення конкретною особою. Іншими словами, предметом доказування поряд з іншим мають бути і ознаки спеціального суб’єкта. В той же час, наявність окремих видів спеціальних суб’єктів, зокрема посадових осіб, вимагає доказування наявності обумовлюючого зв’язку між їх діями або бездіяльністю та діянням, що утворює об’єктивну сторону правопорушення, що представляє певну складність з огляду на його гіпотетичний, імовірнісний характер.

10. Основнимипринципами адміністративної відповідальності посадових осіб виступають принцип обумовленості і принцип безпосередності. Ці принципи можуть бути сформульовані таким чином: посадова особа притягується до адміністративної відповідальності за адміністративні правопорушення, зв’язані з недодержанням установлених правил у сфері охорони порядку управління, державного і громадського порядку, природи, здоров’я населення та інших правил, забезпечення виконання яких входить до їх службових обов’язків, в тому числі, у випадках:

–коли її дії або бездіяльність обумовили вчинення правопорушень, передбачених у відповідній частині (статті, главі тощо) закону, іншими особами;

–коли її дії або бездіяльність безпосередньо спричинили наслідки передбачені у відповідній частині (статті, главі, тощо) закону.

11. Для окремих видів спеціальних суб’єктів встановлення наявності у них відповідних ознак фактично означає визнання вчиненого ним діяння об’єктивно винним, тобто таким, коли правопорушення не може бути вчинене поза волею і свідомістю особи. Такі ситуації мають місце, коли набуття правового статусу з ознаками спеціального суб’єкта обумовлено знанням відповідних норм та усвідомленням необхідності їх дотримання. Зокрема такими суб’єктами слід вважати водіїв, посадових осіб, працівників торгівлі, громадського харчування, сфери послуг тощо.

12. Відмінності, які відрізняють фізичних і юридичних осіб як суб’єктів правовідносин, обумовлюють і особливості нормативної моделі адміністративної відповідальності цих осіб. До таких особливостей, зокрема можна віднести такі:

– відсутність у юридичних осіб власних психічних характеристик;

– участь юридичних осіб у правовідносинах через уповноважених представників;

– наявність у юридичних осіб внутрішньої організаційної структури;

– специфічні параметри оцінки діяльності юридичних осіб.

13. В преважній більшості передбачених КпАП випадків, конфіскація як адміністративне стягнення не може бути застосована через неузгодженість між нормами загальної частини КпАП, нормами Особливої частини розділу ІІ КпАП, а також Цивільним Кодексом України. По-перше, декілька статей КпАП передбачають застосування конфіскації відносно предметів, які не можуть знаходитись у приватній власності правопорушника. По-друге, частина статей передбачає конфіскацію предметів, які не відносяться ні до знарядь вчинення правопорушення, ні до його безпосереднього об’єкту. В окремих випадках передбачається застосування конфіскації за правопорушення вчинені посадовими особами.

14. В арсеналі адміністративних стягнень, що накладаються на фізичних осіб, а також санкцій, що застосовуються до юридичних осіб не вистачає такого, яке б на законних підставах давало б можливість примусово вилучати певне майно без встановлення обов’язкових вимог щодо визначення права власності на це майно. Такий захід було б доцільним йменувати, наприклад, “безкомпенсаційним вилученням”, тобто таким, яке не передбачає будь-якої компенсації за вилучене майно. В законі відповідну норму можна сформулювати таким чином: “Безкомпенсаційне вилучення речі, в тому числі грошей або валютних цінностей, полягає в її примусовому вилученні з подальшим знищенням, утилізацією або зверненням у власність держави відповідно до чинного законодавства без надання особі, у якій ці речі було вилучено, компенсації у будь-якій формі.”

15. Зміст і порядок виконання адміністративного стягнення у вигляді позбавлення спеціального права наданого даному громадянинові не відповідає його назві.Позбавлення будь-якого суб’єктивного права, отримання якого підтверджується відповідним документом, має відбуватися через скасування цього документа. Крім того, якщо відбувається позбавлення спеціального права, то його відновлення має здійснюватись у повній відповідності до передбаченої законом процедури первинного набуття цього права.

16. Нагальною потребою є встановлення такого механізму застосування адміністративного стягнення у вигляді адміністративного арешту, який унеможливлює зловживання ним. Елементами такого механізму можуть бути, наприклад, обмеження можливості застосування адміністративного арешту за правопорушення, яке вчинено особою вперше; закріплення можливості оскарження рішення суду щодо застосування адміністративного арешту; забезпечення обов’язкової участі у провадженні у справі про адміністративне правопорушення, за яке може застосовано адміністративний арешт, захисника тощо.

17. На відміну від адміністративних стягнень, що застосовуються до фізичних осіб, заходи адміністративної відповідальності юридичних осіб є набагато більш різноманітними і такими з урахуванням відповідного рівня узагальнення їх змісту, відповідно до чинного законодавства можуть виступати:

– обмежувальні санкції — це застосовувані до юридичних осіб в адміністративному порядку стягнення, що передбачають обмеження дієздатності юридичних осіб стосовно певних видів діяльності. Обмежувальні санкції можуть встановлюватись у вигляді обмеження, повного чи тимчасового зупинення, відкликання чи позбавлення ліцензій або інших видів спеціальних дозволів, а також у вигляді встановлення обмежувальних режимів діяльності юридичних осіб. Конкретні форми обмежувальних санкцій встановлюються законом , що визначає склади відповідних правопорушень;

– організаційні санкції — це застосовувані до юридичних осіб в адміністративному або, за клопотанням органу адміністративної юрисдикції, в судовому порядку, стягнення, що передбачають примусову реорганізацію або припинення юридичної особи.

РОЗДІЛ 3

ПРОБЛЕМИ СИСТЕМАТИЗАЦІЇ ЗАКОНОДАВСТВА ПРО АДМІНІСТРАТИВНУ ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ

3.1. Зарубіжний досвід систематизації законодавства про адміністративну відповідальність

Як вже відмічалося, з моменту виокремлення інституту адміністративної відповідальності як самостійного правового утворення, відповідні норми містилися в Адміністративному Кодексі УСРР, постановах ЦВК та РНК СРСР та УРСР, актах Ради Міністрів УРСР, постановах Президії Верховної Ради УРСР та інших документах. 21 червня 1961 року Президія Верховної Ради СРСР прийняла Указ “Про подальше обмеження застосування штрафів, що накладаються в адміністративному порядку”, а 15 грудня 1961 року Указ з такою ж назвою прийняла і Президія Верховної Ради УРСР, який став першим кроком на шляху систематизації законодавства про адміністративну відповідальність, прообразом майбутнього Кодексу про адміністративні правопорушення. В цьому указі встановлювався загальний перелік порушень, за які могли бути передбачені адміністративні стягнення у вигляді штрафу, встановлювались максимальні розміри штрафів, визначався порядок їх накладення тощо.

У 1967 році, з метою впорядкування законодавства про адміністративну відповідальність і укріплення законності в його застосуванні, комісії законодавчих предположеній Ради Союзу і Ради національностей ВР СРСР висловились за розробку Основ законодавства Союза РСР і союзних республік про адміністративну відповідальність, що й було передбачено у Постанові Президії Верховної Ради СРСР від 13.10.1967 р. Процес розробки зазначеного акта тривав досить довго і 23.10.1980 р. Верховна Рада СРСР прийняла Основи законодавства Союзу РСР і союзних республік про адміністративні правопорушення. На той час законодавство про адміністративну відповідальність включало біля 500 нормативних актів і потреба в їх кодифікації була вкрай актуальною.

І, нарешті, 7 грудня 1984 р. був прийнятий Кодекс Української РСР про адміністративні правопорушення, який з певними змінами діє і сьогодні. Прийняттям цього Кодексу завершився процес кодифікації законодавства про адміністративну відповідальність. Аналогічні кодекси були прийняті й у інших союзних республіках тодішнього СРСР.

Після розпаду СРСР, в більшості держав, що утворилися на основі його союзних республік були розроблені і прийняті нові відповідні кодекси. І хоча революційних змін в них не відбулося, досвід кодифікації в окремих країнах представляє певний інтерес, а виявлення недоліків у цих документах може стати в нагоді для систематизації законодавства про адміністративну відповідальність в Україні.

З 1 липня 2002 року вступив в дію новий Кодекс РФ про адміністративні правопорушення [247]. Однією з його основних особливостей на відміну від діючого до цього КпАП РРФСР є та обставина, що новим Кодексом передбачається значна кількість адміністративних правопорушень, відповідальність за здійснення яких покладається на юридичних осіб.

З 402 статей, що складають особливу частину КпАП РФ, в 214 (тобто в 53 % статей) передбачається відповідальність юридичних осіб або разом з відповідальністю громадян і посадовців, або сама по собі.

До адміністративних правопорушень юридичних осіб відносяться в основному правопорушення, пов'язані з їх підприємницькою та іншою організаційно–господарською діяльністю. Це адміністративні правопорушення в таких областях: в області охорони власності (з 28 статей, що входять в даний розділ Кодексу, 23 передбачають відповідальність юридичних осіб); в області охорони навколишнього природного середовища і природокористування (з 40 статей, що входять в даний розділ Кодексу, 35 передбачають відповідальність юридичних осіб); у промисловості, будівництві та енергетиці (з 14 статей, що входять в даний розділ Кодексу, 13 передбачають відповідальність юридичних осіб); у сільському господарстві, ветеринарії і меліорації земель (з 14 статей, що входять в даний розділ Кодексу, 13 передбачають відповідальність юридичних осіб); в області зв'язку і інформації (з 24 статі, що входять в даний розділ Кодексу, 20 передбачають відповідальність юридичних осіб); в області підприємницької діяльності (з 25 статей, що входять в даний розділ Кодексу, 18 передбачають відповідальність юридичних осіб); в області фінансів, податків і зборів, ринку цінних паперів (з 26 статей, що входить в даний розділ Кодексу, 15 передбачають відповідальність юридичних осіб); порушення митних правил (всі 22 статті даного розділу Кодексу передбачають відповідальність юридичних осіб). З 193 статей, що містяться у вказаних розділах КпАП РФ, 159 статей (82 %) передбачають відповідальність юридичних осіб.

Крім того, згідно КпАП РФ правопорушення, зокрема юридичних осіб, встановлення відповідальності за які не входить до предмету ведення Російської Федерації, можуть передбачатися і законами суб'єктів РФ про адміністративні правопорушення.

КпАП РФ встановлює значні розміри адміністративних покарань, що застосовуються до юридичних осіб. Наприклад, адміністративний штраф за порушення: законодавства про виняткову економічну зону Російської Федерації; антимонопольного, митного, валютного законодавства; законодавства про природні монополії, про рекламу, про охорону навколишнього природного середовища, про державне регулювання виробництва і обороту етилового спирту, алкогольної і спіртомісткої продукції, що накладається на юридичну особу, може досягати величини, що в п'ять тисяч разів перевищує мінімальний розмір оплати праці, встановлений федеральним законом на момент закінчення або припинення правопорушення. Адміністративний штраф за низку правопорушень обчислюється, виходячи з вартості предмету адміністративного правопорушення або суми несплачених податків, зборів, незаконної валютної операції, сягаючи трикратного розміру відповідної величини.
Крім штрафних санкцій за цілу низку правопорушень юридичних осіб як додаткове адміністративне покарання передбачена конфіскація знаряддя здійснення або предмету адміністративного правопорушення.

Разом задміністративною відповідальністю юридичних осіб Кодексом широко передбачена відповідальність їх посадових осіб, причому призначення покарання юридичній особі не звільняє від адміністративної відповідальності за дане правопорушення винну посадову особу.

Серед покарань, що застосовуються до посадових осіб, крім адміністративного штрафу в сумі до двохсот мінімальних розмірів оплати праці, особливо слід виділити таке адміністративне покарання, як дискваліфікація, яка полягає в позбавленні особи на строк до трьох років права посідати керівні посади у виконавчому органі управління юридичної особи, входити до ради директорів (наглядової ради) і здійснювати підприємницьку діяльність по управлінню юридичною особою. Дискваліфікація може бути застосована до осіб, що здійснюють організаційно-розпорядчі або адміністративно-господарські функції в органі юридичної особи, до членів ради директорів, а також до осіб, що здійснюють підприємницьку діяльність без утворення юридичної особи, до арбітражних керуючих [204].

У Кодексі про адміністративні правопорушення РФ 2001 р. значно розширені положення, що стосуються основних принципів адміністративного процесу і, зокрема, провадження у справах про адміністративні правопорушення.

Значно оновлена норма, що визначає принцип відкритого провадження по справі. У КпАП РФ зазначено, що справи про адміністративні правопорушення підлягають відкритому розгляду, за винятком випадків, коли це може привести до розголошування державної, військової, комерційної або іншої таємниці, що охороняється законом, а рівно у випадках, якщо цього вимагають інтереси забезпечення безпеки осіб, що беруть участь у провадженні по справі, членів їх сімей, їх близьких, а також захисту честі і гідності вказаних осіб. Причому, що важливе з позицій охорони прав громадянина, орган адміністративної юрисдикції (посадовець) зобов'язаний винести спеціальну ухвалу про закритий розгляд справи як самостійний процесуальний документ.

Вперше до КпАП РФ включена стаття, що проголошує принцип презумпції невинуватості. У ній вказано, що особа, відносно якої здійснюється провадження по справі про адміністративне правопорушення, вважається невинуватою, поки її вина не буде доведена в порядку, передбаченому Кодексом, і встановлена ухвалою судді, органу, посадовця, що розглянули справу і яка вступила в законну силу. Крім того підкреслено, що особа, яка притягається до адміністративної відповідальності, не зобов'язана доводити свою невинуватість і що неусувні сумніви у винності такої особи тлумачаться на її користь.

У КпАП РФ реалізовані конституційні вимоги про забезпечення законності при застосуванні заходів адміністративного примусу у зв'язку з адміністративним правопорушенням. Йдеться про дотримання вимог компетентності суб'єкта адміністративної юрисдикції, про заборону застосовувати заходи адміністративного примусу, що принижують людську гідність, про зворотну силу закону тощо.

Проголошено, що адміністративне стягнення не може мати на своїй меті приниження людської гідності фізичної особи, що вчинила адміністративне правопорушення, або спричинення йому фізичних страждань, а також нанесення шкоди діловій репутації юридичної особи.

Значно розширені гарантії прав особи, що притягається до адміністративної відповідальності, і потерпілого, а також інших осіб, що беруть участь в справі. Зокрема, встановлений порядок розгляду клопотань осіб, що беруть участь в справі: вони підлягають обов'язковому і негайному розгляду відповідним суб'єктом адміністративної юрисдикції, у провадженні якого знаходиться дана справа. Про розгляд клопотання виноситься ухвала як самостійний процесуальний документ.

Особа, що притягається до адміністративної відповідальності, має право користуватися допомогою захисника, яким може бути як адвокат, так і інша особа, що має вищу юридичну освіту. Потерпілий має право користуватися юридичною допомогою представника, до якого пред'являються аналогічні вимоги. Особливо слід відзначити, що захисник і представник допускаються до участі у провадженні по справі з моменту складання протоколу про адміністративне правопорушення. У разі адміністративного затримання фізичної особи захисник допускається до участі у провадженні з моменту адміністративного затримання.

Захисник і представник, допущені до участі у провадженні по справі про адміністративне правопорушення, мають право знайомитися зі всіма матеріалами справи, надавати докази, заявляти клопотання і відводи, брати участь в розгляді справи, оскаржувати застосування заходів забезпечення провадження, постанову по справі і користуватися іншими процесуальними правами.

Докладно визначені в КпАП РФ права і обов'язки свідка, фахівця, експерта, перекладача. Вперше введено адміністративну відповідальність вказаних осіб за відмову з'явитися по виклику судді, органу, посадовця, у провадженні яких знаходиться справа про адміністративне правопорушення, і за неналежне виконання обов'язків, покладених на вказаних осіб цим Кодексом.

Вперше в законодавстві про адміністративну відповідальність врегульований інститут відводу суб'єкта адміністративної юрисдикції, визначені обставини, що виключають можливість розгляду справи суддею, членом колегіального органу, посадовцем. До таких обставин віднесені родинні відносини перелічених вище осіб з особою, що притягається до адміністративної відповідальності, потерпілим, законним представником фізичної або юридичної особи, захисником і представником, а також особиста пряма або непряма зацікавленість відповідного суб'єкта адміністративної юрисдикції у вирішенні справи. За наявності згаданих обставин виникає обов'язок такої особи заявити самовідвід.

Слід зазначити і ряд новел в процесі порушення і розгляду справи про адміністративне правопорушення. У КпАП РФ введено розділ «Порушення справи про адміністративне правопорушення», в якій визначені приводи для порушення справи, обставини, що вважаються моментом, з якого справа вважається порушеною. Новими є норми, що визначають повноваження посадовців по складанню протоколів про адміністративні правопорушення.

Слід також звернути увагу на передбачену КпАП РФ процедуру адміністративного розслідування, яка реалізується у випадках, коли після виявлення адміністративного правопорушення у області антимонопольного законодавства, податків і зборів, митної справи, охорони навколишнього середовища, виробництва та обігу етилового спирту, алкогольної і спіртомісткої продукції, дорожнього руху, пожежної безпеки здійснюються експертиза або інші процесуальні дії, що вимагають значного часу. У таких випадках в ухвалі про порушення справи вказуються привід для порушення справи, дані, що вказують на наявність події правопорушення, та інші необхідні дані. Адміністративне розслідування проводиться за місцем вчинення або виявлення правопорушення. Термін розслідування — один місяць, за винятком випадків, коли складність справи обумовлює продовження цього терміну на один місяць, а по митних справах — до шести місяців. Після закінчення розслідування складається протокол про адміністративне правопорушення або виноситься ухвала про припинення провадження по справі про адміністративне правопорушення.

В КпАП РФ вперше встановлені конкретні строки направлення протоколу про адміністративне правопорушення органу адміністративної юрисдикції і строки виправлення недоліків в протоколі. Так, протокол повинен бути направлений судді, органу, посадовцю, уповноваженому розглядати справу, протягом доби з моменту його складання; протокол про правопорушення, вчинення якого тягне за собою адміністративний арешт, повинен бути направлений судді негайно після його складання.

У зв'язку з істотними недоліками протоколу, виявленимипри підготовці справи до розгляду, він повинен бути повернений особі, що склала протокол, а відповідні недоліки повинні бути усунені в строк не більш ніж три доби з дня повернення протоколу. Після цього дається ще доба для направлення протоколу суб'єкту адміністративної юрисдикції.

Більш докладно і ґрунтовно, порівняно з попереднім Кодексом, в КпАП РФ регламентований порядок розгляду справ про адміністративні правопорушення. Нові вимоги пред'являються й до змісту постанови по справі про адміністративне правопорушення. Зокрема, в КпАП РФ вказано, що в постанові по справі повинні бути вирішені питання про вилучені речі і документи, про речі, на які накладений арешт, якщо відносно них не застосовано або не може бути застосовано стягнення у вигляді конфіскації або оплатного вилучення.

Суттєвим моментом є те, що в КпАП РФ передбачено окремий розділ «Перегляд постанов і рішень у справах про адміністративні правопорушення», в яку включені норми про оскарження постанов у справах про адміністративні правопорушення. При цьому характерним є те, що основною інстанцією для оскарження таких постанов, у тому числі і постанов, винесених мировими суддями, є районний суд. Якщо ж постанова винесена районним суддею, вона може бути оскаржена в суд суб'єкта РФ (вищестоящий суд).

Постанова про накладення стягнення на юридичну особу або особу, що здійснює підприємницьку діяльність без утворення юридичної особи, може бути оскаржена в арбітражний суд і розглядається відповідно до арбітражного процесуального законодавства.

У зв'язку з оскарженням постанов по справах про адміністративні правопорушення слід звернути увагу ще одну новелу КпАП РФ. Зокрема до нього включена стаття, що визначає умови (підстави) і строк вступу постанови в законну силу. Цей строк пов'язується, перш за все, зі строком оскарження постанови (протягом десяти днів з дня вручення або отримання копії постанови). Після закінчення вказаного строку, якщо постанову не було оскаржено, вона вступає в законну силу і підлягає виконанню. Крім того, аналогічне правило вступу постанови в законну силу передбачене і для випадків, коли закінчився строк, встановлений для оскарження рішення.

Встановлено і «наглядовий» порядок перегляду постанов і рішень, що вступили в законну силу. Йдеться про право прокурорів суб'єктів РФ, Генерального прокурора РФ і його заступників, голів і заступників голів судів суб'єктів РФ, Голову Верховного Суду РФ і його заступників вносити протести на ухвали першої інстанції, що вступили в законну силу, і рішення другої інстанції у справах про адміністративні правопорушення. Аналогічне право закріплене і відносно перегляду відповідних справ Вищим Арбітражним Судом РФ.

Ще однім моментом вартим уваги є наявність серед органів адміністративної юрисдикції мирових суддів. В основному до підвідомчості мирових суддів віднесені справи, що відповідно до статті 23.1 КпАП РФ підлягають розгляду суддями, але не потребують проведення адміністративного розслідування и не пов’язаних з адміністративним видворенням за межі РФ.

Відродження інституту мирових суддів, на думку російських дослідників, обумовлено відповідністю статусу мирового судді тенденціям поглиблення спеціалізації, професіоналізації суддів і розділення компетенції між судами різних ланок і, крім того, необхідністю увільнення федеральних суддів від розгляду незначних справ у зв’язку зі збільшенням кількості звернень до судів, а також низкою інших причин [248, c. 80].

Особливістю регулювання відносин адміністративної відповідальності у Російський Федерації є те, що до законодавства про адміністративну відповідальність відносяться і відповідні закони суб’єктів федерації. Вони можуть мати назву “кодекс” або просто “закон”.

Прикладами таких актів можуть служити Кодекс Республіки Татарстан про адміністративні правопорушення від 29 листопада 2002 року [249] та Закон Кемеровської області №52-ОЗ від 15.07.2002 р. “Про адміністративні правопорушення в Кемеровський області”[250].

Відповідно до статті 2.1 Кодексу Республіки Татарстан про адміністративні правопорушення, цей кодекс відповідно до загальних положень і принципів встановлення адміністративної відповідальності, що визначаються Кодексом РФ про адміністративні правопорушення:

1) встановлює адміністративну відповідальність з питань, що мають республіканське та місцеве значення, в тому числі за порушення правил і норм, передбачених законами та іншими нормативними актами Республіки Татарстан;

2) визначає органи і посадових осіб, уповноважених розглядати справи про адміністративні правопорушення, передбачені цим Кодексом;

3) визначає посадових осіб, уповноважених складати протоколи про адміністративні правопорушення, передбачені цим Кодексом.

Аналогічні питання врегульовані і Законом Кемеровської області “Про адміністративні правопорушення в Кемеровський області”.

В Кодексі Киргизської Республіки про адміністративну відповідальність [251] в цілому збережено модель адміністративної відповідальності радянських часів, але є й певні новели. Зокрема, цим Кодексом встановлена адміністративна відповідальність юридичних осіб.

Незвичним є те, що згаданий Кодекс містить аж три визначення поняття адміністративної відповідальності.

Так, у статті 4 зазначено, що відповідальністю за адміністративне правопорушення є правовий наслідок вчинення правопорушення, що виражається в осуді і застосуванні адміністративного стягнення судом (суддею), органом (посадовою особою) до особи, винної у вчиненні правопорушення. У статті 14 зазначено, що під адміністративною відповідальністю розуміється вид юридичної відповідальності застосовуваного судом (суддею), органом (посадовою особою) адміністративного стягнення до фізичної або юридичної особи, що вчинила адміністративне правопорушення (проступок). І, нарешті в розділі VI“Поняття, що використовуються у Кодексі Киргизської Республіки про адміністративну відповідальність”, зазначено “Адміністративна відповідальність – різновид юридичної відповідальності. Адміністративна відповідальність настає тільки при наявності адміністративного правопорушення. Різні види адміністративного правопорушення тягнуть за собою застосування різної адміністративної відповідальності”.

До оригінальних положень зазначеного Кодексу можна віднести також деякі види адміністративних стягнень. Так, статтею 34 передбачено адміністративне стягнення у вигляді перевірки знань Правил дорожнього руху. Відповідно до цієї статті водії транспортних засобів, що вчинили адміністративні правопорушення, передбачені цим Кодексом, з причини недостатніх знань Правил дорожнього руху, поряд з накладенням адміністративного стягнення можуть направлятись на перескладання іспитів.

Ще одним незвичним моментом Кодексу Киргизської Республіки про адміністративну відповідальність можна вважати статтю 18, відповідно до якої, з урахуванням характеру вчиненого адміністративного правопорушення, особи правопорушника, матеріали по адміністративним правопорушенням можуть бути передані за узгодженням сторін на розгляд судів аксакалів, які розглядають майнові, сімейні спори та інші передбачені законом справи для досягнення примирення сторін і винесення справедливого, такого, що не суперечить закону рішення.

Систематизація законодавства про адміністративну відповідальність в Республіці Білорусь здійснювалась на підставі Концепції вдосконалення законодавства Республіки Білорусь, схваленої Указом Президента Республіки Білорусь від 10 квітня 2002 р. №205.

В п.47 цієї концепції, зокрема було зазначено, що необхідно прийняти Кодекс Республіки Білорусь про адміністративні правопорушення, в якому доцільно:

–надати йому статус єдиного закону про адміністративну відповідальність, діючого на території Республіки Білорусь. Всі норми про адміністративну відповідальність, що знов приймаються, повинні включатися до даного Кодексу;

–визначити нові поняття і принципи адміністративної відповідальності, концептуально відповідні Кримінальному кодексу Республіки Білорусь;

–встановити адміністративну відповідальність юридичних осіб та індивідуальних підприємців як самостійних суб'єктів, що дозволить надати стабільність законодавству, що регулює економічну (фінансову) відповідальність юридичних осіб та індивідуальних підприємців за порушення у сфері фінансово-господарської діяльності, що випливають із адміністративних правовідносин;

–вирішити питання про відповідальність за замах на адміністративне правопорушення і за співучасть в його вчиненні;

–узгодити максимальні розміри штрафних санкцій за вчинення адміністративних правопорушень фізичними особами з мінімальними розмірами штрафних санкцій, передбаченими Загальною частиною Кримінального кодексу Республіки Білорусь;

–узгодити побудову і зміст особливих частин Кодексу Республіки Білорусь про адміністративні правопорушення і Кримінального кодексу Республіки Білорусь.

Крім того, п.48 згаданої концепції передбачалося прийняти процесуально-виконавчий кодекс Республіки Білорусь про адміністративні правопорушення, в якому істотно розширити виняткову компетенцію судів по накладенню адміністративних стягнень.

Практично всі ідеї концепції були втілені в життя з прийняттям у 2003 році Кодексу Республіки Білорусь про адміністративні правопорушення (далі – КпАП РБ). Цей Кодекс дійсно максимально наближений до відповідного Кримінального Кодексу і за структурою і за багатьма положеннями, яких не було у попередньому Кодексі про адміністративні правопорушення.

Так, ідентичні з кримінальним законом положення про дію КпАП РБ в часі, просторі і за колом осіб, в КпАП РБ передбачені такі традиційно кримінально-правові інститути як співучасть у вчиненні правопорушення, та виділена стадія замаху на правопорушення, передбачено сукупність адміністративних правопорушень, знижений вік адміністративної відповідальності (14 років), обставини, що виключають адміністративну відповідальність ідентичні тим, що передбачені в Кримінальному Кодексі (необхідна оборона, крайня необхідність, спричинення шкоди при затриманні фізичної особи, що вчинила злочин або адміністративне правопорушення, виправданий ризик) тощо.

Максимальне наближення конструкції адміністративної відповідальності до конструкції кримінальної відповідальності свідчить про ідентичність їх функцій, в тому числі і каральної, хоча у ч.2 статті 1.2 КпАП РБ зазначено, щоКодекс Республіки Білорусь про адміністративні правопорушення направлений на попередження адміністративних правопорушень.

В КпАП РБ зроблено спробу дати визначення поняття адміністративної відповідальності, але воно є досить тавтологічним і не містить характерних ознак адміністративної відповідальності. Так, відповідно до статті 4.1, адміністративна відповідальність виражається в застосуванні адміністративного стягнення до фізичної особи, що вчинила адміністративне правопорушення, а також до юридичної особи, визнаної винною і такої, що підлягає адміністративній відповідальності відповідно до цього Кодексу.

У свою чергу, відповідно до статті 6.1, адміністративне стягнення є мірою адміністративної відповідальності, відповідно до статті 2.1, адміністративним правопорушенням визнається протиправне винне, а також що характеризується іншими ознаками, передбаченими цим Кодексом, діяння (дія або бездіяльність), за яке встановлена адміністративна відповідальність.

Якщо розглянути вищенаведене поняття адміністративної відповідальності з урахуванням визначень понять “адміністративне стягнення” та “адміністративне правопорушення”, то практично жодного конкретного уявлення про його ознаки отримати неможливо.

Суттєвою новелою КпАП РБ можна вважати норми, якими описується адміністративна відповідальність юридичних осіб. В той же час, норм, якими визначаються особливості адміністративної відповідальності цих осіб досить мало. Так, відповідно до статті 3.5, юридична особа визнається винною в здійсненні адміністративного правопорушення, якщо буде встановлено, що цією юридичною особою не дотримані норми (правила), за порушення яких передбачена адміністративна відповідальність, і даною особою не були вжиті всі заходи по їх дотриманню.

Така конструкція вини юридичної особи представляє собою дещо спрощений варіант визначення винності юридичної особи у ч.2 статті 2.1 КпАП РФ і головним її недоліком є те, що винність фактично зводиться до наявності об’єктивної сторони правопорушення і жодним чином не враховує суб’єктивних характеристик.

Крім того у статті 4.8 КпАП РБ визначаються особливості адміністративної відповідальності юридичних осіб в процесі їх реорганізації або припинення. Так, при злитті декількох юридичних осіб до адміністративної відповідальності за здійснення адміністративного правопорушення притягується знов виникла юридична особа. При приєднанні юридичної особи до іншої юридичної особи до адміністративної відповідальності за здійснення адміністративного правопорушення притягується юридична особа, що приєднала. При розділенні юридичної особи або при виділенні зі складу юридичної особи однієї або декількох юридичних осіб до адміністративної відповідальності за здійснення адміністративного правопорушення притягується та юридична особа, до якої відповідно до розподільчого балансу перейшли права і обов'язки по здійснених операціях або майну, у зв'язку з якими було вчинено адміністративне правопорушення. При перетворенні юридичної особи одного виду в юридичну особу іншого виду, до адміністративної відповідальності за вчинення адміністративного правопорушення притягується знов виникла юридична особа.

Згідно ч.7 цієї ж статті, накладення адміністративного стягнення на юридичну особу не звільняє від адміністративної відповідальності за дане правопорушення винну посадову особу юридичної особи, рівно як і притягнення до адміністративної відповідальності посадової особи юридичної особи не звільняє від адміністративної відповідальності за дане правопорушення юридичну особу.

Суттєвою особливістю КпАП РБ є відсутність у ньому процесуальної частини, оскільки Концепцією вдосконалення законодавства Республіки Білорусь передбачається прийняти процесуально-виконавчий кодекс Республіки Білорусь про адміністративні правопорушення.

Заслуговує на увагу й досвід кодифікації законодавства про адміністративну відповідальність Республіки Казахстан. Без перебільшення можна стверджувати, що Кодекс Республіки Казахстан про адміністративні правопорушення (далі – КпАП РК) [253], прийнятий 30 січня 2001 року, є одним із найбільш фундаментальних і деталізованих актів такого характеру серед всіх країн колишнього Радянського Союзу.

Відповідно до статі 1 КпАП РК, законодавство Республіки Казахстан про адміністративні правопорушення складається із цього Кодексу. Інші закони, що передбачають адміністративну відповідальність, підлягають застосуванню тільки після їх включення до цього Кодексу. Крім того, складовою частиною законодавства Республіки Казахстан про адміністративні правопорушення є міжнародні договірні зобов’язання Республіки Казахстан, а також нормативні постанови Конституційної Ради Верховного Суду Республіки Казахстан, що регулюють адміністративно-деліктні правовідносини.

Навіть поверхневе ознайомлення зі змістом цього закону дає можливість стверджувати, що його основою був Кодекс про адміністративні правопорушення радянських часів і це обумовило перенесення в новий кодекс старих конструкцій. Це стосується підстав адміністративної відповідальності, форм вини, обставин, що виключають адміністративну відповідальність, переліку і принципів призначення адміністративних стягнень тощо. В той же час багато положень КпАП РК викладені більш детально ніж у попередньому кодексі, в тому числі в нього внесені деякі положення, які виходять за межі предмету регулювання кодексу

Так, наприклад, у ч.1 статті 10 зазначено, що компетенція суду, межи його юрисдикції, порядок здійснення ним провадження у справах про адміністративні правопорушення визначаються законом і не можуть бути довільно змінені. Утворення надзвичайних чи спеціальних судів під якою б то ні було назвою не допускається. Рішення надзвичайних судів, а також інших незаконно утворених судів юридичної сили не мають і виконанню не підлягають. Привласнення владних повноважень суду будь ким тягне відповідальність передбачену законом.

Значну увагу приділено в КпАП РК принципам законодавства про адміністративну відповідальність. Ним присвячено цілу главу 2, яка містить 20 статей. Зокрема закріплено такі принципи, як принцип законності, принцип вини, принцип презумпції не винуватості, принцип гуманізму, недоторканості приватного життя, рівності громадян перед законом, недоторканості особистості, неприпустимості повторного притягнення до адміністративної відповідальності, поваги честі і гідності особистості та багато інших.

Окремо статтею 8 визначено значення принципів законодавства про адміністративні правопорушення, яке полягає в тому, що їх порушення в залежності від його характеру і суттєвості тягне визнання здійсненого провадження у справі нечинним, відміну винесених в ході такого провадження рішень або визнання зібраних при цьому матеріалів такими, що не мають сили доказів.

Відповідно до статті 31 КпАП РК, юридична особа визнана суб’єктом, що підлягає адміністративні відповідальності. В той же час, норм, що визначають особливості відповідальності саме юридичних осіб досить мало і основні норми містяться у статті 36 “Адміністративна відповідальність юридичних осіб”. Відповідно до цієї статті юридична особа підлягає адміністративній відповідальності за адміністративне правопорушення у випадках передбачених особливою частиною цього розділу.

Хоча окремо про вину юридичної особи у вчиненні адміністративного правопорушення у кодексі не йдеться, ч.2 статті 36 встановлює, що юридична особа підлягає адміністративні відповідальності, якщо передбачене особливою частиною цього розділу діяння було вчинене, санкціоновано, схвалене органом чи особою, що здійснює функції управління юридичною особою.

Крім того, в цій статті зазначено, що якщо в нормах цього Кодексу не вказано, чи застосовуються вони до фізичної або юридичної особи, ці норми рівною мірою діють відносно тієї та іншої особи за винятком випадків, коли за змістом даних норм вони відносяться і можуть бути застосовані тільки до фізичної особи. Структурні підрозділи юридичної особи, що є самостійними платниками податків і вчинили адміністративні правопорушення в області оподаткування несуть адміністративну відповідальність як юридичні особи.

Суттєвими новелами КпАП РК, які представляють інтерес для вітчизняних дослідників є норми, що встановлюють порядок перегляду таких, що не вступили та таких, що вступили у законну силу постанов по справах про адміністративні правопорушення винесені судами.

Постанова у справі про адміністративне правопорушення може бути оскаржена особою, у відношенні якої здійснюється провадження у справі про адміністративне правопорушення, потерпілим, їх законними представниками, законними представниками юридичної особи та захисником.

Відповідно до статті 655 КпАП РК, постанова судді районного і прирівняного до нього суду може бути оскаржена до вищестоящого суду. Процесуальний порядок перегляду постанов у справах про адміністративні правопорушення встановлений цим кодексом. При цьому слід звернути увагу на мінімізацію оціночних норм. Так, наприклад, у статті 665 “Підстави для відміни чи зміни постанови по справі про адміністративне правопорушення” встановлено, що такими є:

1) невідповідність висновків судді, органу (посадової особи) про фактичні обставини справи, викладені у постанові по справі про адміністративне правопорушення, досліджених при розгляді скарги, протесту доказах;

2) неправильне застосування закону про адміністративну відповідальність;

3) суттєве порушення процесуальних норм цього Кодексу;

4) невідповідність накладеного постановою адміністративного стягнення характеру вчиненого правопорушення, особистості винної особи або майновому стану юридичної особи.

У свою чергу, у статті 668 роз’яснено, наприклад, що можна вважати суттєвим порушенням процесуальних норм. Зокрема суттєвими порушеннями процесуальних норм цього Кодексу визнаються порушення принципів та інших загальних положень цього Кодексу при провадженні по справі і його розгляді, які шляхом позбавлення або утиснення гарантованих законом прав осіб, що беруть участь у справі, недотримання процедури провадження по справі про адміністративне правопорушення завадили всебічно, повно і об’єктивно дослідити обставини справи, вплинули чи могли вплинути на винесення законного і обґрунтованого рішення.

Постанова підлягає відміні, коли однобічність або неповнота провадження у справі стали результатом помилкового виключення із дослідження допустимих доказів або необґрунтованої відмови у дослідженні доказів, які можуть мати значення для справи; не дослідження доказів, що підлягають обов’язковому дослідженню.

Відповідно до статті 672, за протестом прокурорів областей і прирівняних до них прокурорів та їх заступників, є можливим перегляд у судовому порядку постанов у справах про адміністративні правопорушення, що набрали законної сили, винесених суддею районного і прирівняного до нього суду, ухвал голів районних і прирівняних до них судів, суддів вищестоящих судів по скарзі, протесту на постанови суддів районних і прирівняних до них судів.

Окремо слід відзначити й те, що КпАП РК є єдиним серед аналогічних актів, яким передбачено особливості провадження по справах осіб, що мають привілеї та імунітет від адміністративної відповідальності і цьому питанню присвячена окрема глава 42 у цьому Кодексі. При цьому ці особливості мають місце відносно засобів процесуального примусу та заходів адміністративного стягнення, що застосовуються у судовому порядку.

Окремо врегульовано особливості провадження у відповідних справах стосовно депутатів Парламенту Республіки Казахстан, кандидатів в Президенти і депутати Парламенту, голови і членів Конституційної Ради Республіки Казахстан, Генерального Прокурора Республіки Казахстан.

В цілому, попри всі недоліки юридичної техніки, яких у КпАП РК досить багато, можна стверджувати, що цей Кодекс відрізняється від аналогічних актів інших країн, перш за все, своєю детальністю і увагою до найдрібніших моментів. З одного боку це додає зручності у користуванні, а з іншого робить його досить громіздким.

Кодекс Азербайджанської Республіки про адміністративні проступки [254] (далі –КпАП АР) з поміж розглянутих нами найбільшою мірою є дещо поліпшеним варіантом Кодексу про адміністративні правопорушення радянських часів.

Відповідно до статті 1 КпАП АР, законодавство Азербайджанської Республіки складається із цього Кодексу. Закони, що визначають адміністративну відповідальність і передбачають накладення стягнення на особу, яка вчинила адміністративний проступок, застосовуються тільки після включення їх у цей Кодекс.

Суттєвими новелами КпАП АР можна вважати лише визнання юридичних осіб суб’єктами адміністративних проступків, включення до особливої частини складів правопорушень юридичних осіб та закріплення можливості оскарження і перегляду рішень судів у справах про адміністративні проступки.

Що стосується юридичних осіб, то відповідно до статті 17 КпАП АР, юридичні особи (в тому числі іноземні юридичні особи), що вчинили адміністративні проступки, передбачені цим Кодексом, притягуються до адміністративної відповідальності на загальних підставах.

Розглянуті вище приклади систематизації законодавства про адміністративну відповідальність дають можливість зробити висновки про тенденції розвитку цього законодавства та звернути увагу на певні його проблеми.

Загальним для всіх розглянутих Кодексів є визнання адміністративної відповідальності юридичних осіб і тенденція щодо включення до кодексу всіх складів адміністративних правопорушень (крім РФ, де існує двоступенева система законодавства про адміністративні правопорушення).

Фактично можна стверджувати, що в розглянутих Кодексах продовжено реалізацію концепції, яка була розроблена ще за часів СРСР. Головну увагу зосереджено на концентрації в одному документі складів адміністративних правопорушень і практично не приділено уваги удосконаленню процесуальної форми і принципів реалізації адміністративної відповідальності, за винятком, мабуть, норм, що регламентують заходи забезпечення провадження у справах про адміністративні правопорушення юридичних осіб.

Всі проблеми, на які ми звертали увагу у попередніх розділах практично залишились у незмінному вигляді, за винятком того, що вирішена проблема оскарження рішень у справах про адміністративні правопорушення, які були винесені судами. Незмінними залишились форми вини, обставини, що виключають адміністративну відповідальність, механізми обчислення штрафів тощо.

Звертає на себе увагу і той момент, що в жодному кодексі не йдеться про особливості провадження у справах про адміністративні правопорушення юридичних осіб.

Побудова розглянутих кодексів свідчить про те, що домінуючою концепцією адміністративної відповідальності у країнах колишнього СРСР залишилась каральна концепція адміністративної відповідальності, яка навіть посилилась у КпАП Республіки Білорусь через наближення цього Кодексу до Кримінального Кодексу.

Модернізація адміністративно-деліктного законодавства в країнах Прибалтиці здійснюється іншим шляхом, аж до відмови від системи заходів адміністративної відповідальності як автономної. Так в Естонії система заходів адміністративної відповідальності юридично перероблена і переведена у систему так званих пенітенціарних покарань, куди увійшли крім традиційно адміністративних і заходи кримінально-правового характеру. Ти самим естонський законодавець систематизував каральні санкції у межах одного юридичного документа і уніфікував їх систему у відповідності з правовими традиціями низки держав-учасників Ради Європи, фактично відмовившись від адміністративних санкцій як самостійних заходів юридичної відповідальності. У Литві і Латвії законодавство про адміністративні правопорушення прийняте ще за часів існування Радянського Союзу поки що зберігається [255, c. 25].

З точки зору юридичної техніки найбільш відпрацьованим є КпАП РФ, але, як свідчать матеріали чергових Лазаревських читань присвячених проблемам адміністративної відповідальності, навіть з прийняттям цього Кодексу значна кількість проблем залишилась невирішеною. Так, залишилась відкритою проблема визначення вини юридичної особи [256] , проблема превенції адміністративних правопорушень юридичних осіб [257], виявились недоліки порядку перегляду постанов і рішень у справах про адміністративні правопорушення [258], колізії між Податковим Кодексом РФ та КпАП РФ [259] тощо.

3.2.Концептуальні засади систематизації сучасного законодавства про адміністративну відповідальність

Очевидно, що серед усіх існуючих видів систематизації законодавства, для потреб адміністративної відповідальності найбільшою мірою підходить саме кодифікація.

Традиційні погляди на зміст кодифікації полягають в тому, що вона є формою докорінної переробки діючих нормативних актів у певній сфері відносин, способом якісного впорядкування законодавства, забезпечення його узгодженості і компактності, а також розчистки нормативного масиву, звільнення його від застарілих, таких що не виправдали себе норм. В процесі кодифікації укладач прагне об’єднати і систематизувати діючи норми, а також переробити їх зміст, викласти нормативні приписи чітко і внутрішньо узгоджено, забезпечити максимальну повноту регулювання відповідної сфери відносин. Кодифікація спрямована на те, щоб критично переосмислити діючі норми, усунути протиріччя і неузгодженість між ними.

Кодифікація – це форма правотворчості. Будучи узагальненням діючого регулювання, вона в той же час спрямована на встановлення нових норм, що відображають назрілі потреби суспільної практики і долають прогалини правового регулювання, на заміну невдалих, застарілих правових приписів новими. Кодифікація – це форма удосконалення законодавства за змістом, і її результатом є новий зведений законодавчий акт стабільного змісту, який замінює раніше діючи нормативні акти з даного питання. Поєднання у кодифікації впорядкування і оновлення законодавства дозволяє розглядати її як найбільш досконалу, вищу форму правотворчості [260, c. 359–360].

Все вище сказане повною мірою відноситься і до сфери адміністративної відповідальності. На сьогодні можна констатувати існування значною мірою дезінтегрованого масиву законодавства про адміністративну відповідальність, який складається з двох основних видів нормативно-правових актів, які відповідаютьдвом основним типам адміністративної відповідальності:

– перший –це чинний КпАП та деякі інші акти законодавства, що встановлюють адміністративну відповідальність на його засадах (Закони України „Про боротьбуз корупцією”, „Продержавне регулювання ринку цінних паперів”тощо);

– другий –це акти окремих галузей законодавства, зокрема, податкового митного, валютного та інших, що встановлюють адміністративну відповідальність на інших, ніж передбачено в КпАП, засадах.

Звідси випливає, що подолання принципових прогалин і нормативних колізій, що фактично склалися в правовому регулюванні адміністративної відповідальності, об’єктивно неможливе без проведення суцільної систематизації різнорідних актів адміністративно-юрисдикційного законодавства. При цьому, з огляду на велику кількість колізій, неузгодженостей та прогалин у правовому регулюванні, систематизацію законодавства про адміністративну відповідальність слід проводити у формі кодифікації. Але, перш за все має бути створена концепція відповідного кодифікованого акту, на підставі якої можна проводити відповідну систематизаційну роботу.

Для створення відповідної концепції необхідно вирішити низку завдань, серед яких основними можна вважати такі:

– визначення сфери правового регулювання, яка має бути охоплена відповідним кодифікаційним актом;

– визначення меж кодифікації;

– визначення структури кодифікованого акту;

Найбільш складними в цьому переліку є перші два завдання. В попередніх розділах було виділено фактично два взаємопов’язаних правових явища які можуть бути покладені в основу кодифікації. Це нормативна конструкція адміністративної відповідальності та інститут адміністративної відповідальності.

Вибір як основи кодифікації нормативної конструкції або інституту адміністративної відповідальності має свої переваги і недоліки. Створення кодифікованого акту на основі норм, які утворюють нормативну конструкцію, є набагато простішим, робить кодифікований акт досить стабільним, оскільки саме нормативна конструкція зазнає найменше змін, але при цьому його застосування неможливо без додаткових нормативних актів, які визначають конкретні підстави адміністративної відповідальності – склади конкретних правопорушень. Для правозастосування в такому випадку необхідно звертатись як мінімум до двох нормативно-правових актів: в якому визначено нормативну конструкцію адміністративної відповідальності і в якому визначено склади конкретних адміністративних правопорушень.

З іншого боку, кодифікація, в основу якої покладено весь інститут адміністративної відповідальності в цілому, дасть можливість створити єдиний нормативно-правовий акт, що містить в собі і нормативну конструкцію адміністративної відповідальності і всі можливі склади адміністративних правопорушень. В той же час, як показує досвід такий кодифікований акт не буде стабільним, оскільки з опануванням нових сфер правового регулювання потреба у використанні в них нормативної конструкції адміністративної відповідальності буде розширюватись, а відтак потрібно буде вносити зміни до переліку адміністративних правопорушень. Крім того, об’єктивні труднощі представляє собою повне зібрання всіх адміністративних правопорушень в одному акті.

Якщо уважно подивитись на описаний вище досвід кодифікації законодавства про адміністративну відповідальність, то неважко помітити, що у радянські часи законодавець пішов еволюційним шляхом від Основ законодавства Союзу РСР і союзних республік про адміністративні правопорушення, до відповідних кодексів. При цьому в Основи представляли собою не що інше, ніж нормативну конструкцію адміністративної відповідальності зі всіма її атрибутами. А Кодекси про адміністративні правопорушення містили в собі норми, що утворювали повноцінний інститут адміністративної відповідальності.

Теоретично є можливим повторити шлях систематизації, пройдений за радянських часів, але практично це зробити неможливо, оскільки довелося б проводити, так би мовити, “декодифікацію” чинного КпАП, що в принципі є неможливим. Проте наявність такого нормативно-правового акту, яким є КпАП, певним чином обмежує законодавця у виборі варіантів систематизації.

Але і в цьому випадку є два можливих шляхи або способи систематизації. Перший з них можна умовно назвати „суцільна кодифікація”, яка полягає в тому, що за основу майбутнього кодифіковано акту береться чинний КпАП. При цьому в нього додаються норми, які передбачають адміністративну відповідальність і фізичних і юридичних осіб, але знаходяться за межами чинного КпАП. При цьому доопрацьовується загальна частина КпАП з урахуванням особливостей відповідальності юридичних осіб.

В той же час обрання такого варіанту викликає цілу низку проблем. По-перше, чи необхідно збирати до кодексу всі склади відповідних правопорушень і чи можливо це зробити? По-друге, чи мають увійти до кодексу норми, які регламентують процедури притягнення до відповідальності юридичних осіб і чи можливо це зробити? Ці питання мають більше практичне ніж теоретичне значення, до того ж вони мають вирішуватись в комплексі.

Якщо до одного акту включаються всі склади правопорушень, а процесуальні конструкції залишаються за його межами, то фактично здійснюється систематизація складів правопорушень, що важко пояснити з точки зору доцільності. Яка користь від того, що в одному документі будуть зібрані всі можливі склади адміністративних правопорушень ? Тим більш, що і суб’єктів правопорушень, і органів адміністративної юрисдикції досить велика кількість і для притягнення до адміністративної відповідальності навряд чи вдасться обійтися лише одним нормативно-правовим актом.

Якщо ж ми поставимо за мету узагальнити і процесуальні конструкції і підстави адміністративної відповідальності, ми неминуче зіштовхнемося з цілою низкою проблем.

Першу з цих проблем можна сформулювати як проблему виділення із окремих законів норм, що описують ознаки складу правопорушення і, в першу чергу, юридичних осіб.

Як і для адміністративного правопорушення, об’єктивні ознаки, що характеризують зовнішній бік правопорушення юридичної особи, у сукупності складають його об’єктивну сторону. До ознак об’єктивної сторони традиційно відносять само діяння і наслідки його вчинення, причинний зв’язок між ними, час, місце, спосіб і засоби вчинення адміністративного правопорушення. Проте для правопорушень юридичних осіб нехарактерні вказівки на час, місце, спосіб і засоби їх вчинення. Найчастіше описується тільки саме протиправне діяння і досить нечасто його суспільно шкідливі наслідки.

Діяння, як основна ознака об’єктивної сторони правопорушення юридичної особи також як і для фізичних осіб, може проявлятись у діях або бездіяльності. Дія — це активна протиправна поведінка, що спричинила або загрожує спричинити шкоду суспільним відносинам, які охороняються за допомогою норм інституту адміністративної відповідальності. Бездіяльність, у свою чергу, це протиправне, усвідомлюване утримання від вчинення дій, які особа була зобов’язана чи могла вчинити, внаслідок чого було завдано або виникла загроза завдання шкоди суспільним відносинам, які охороняються за допомогою норм інституту адміністративної відповідальності. При цьому, оскільки дії юридичних осіб, як правило, виражаються через дії фізичних осіб, що входять до їх складу, описання діянь юридичних осіб здійснюється таким же чином, як і для фізичних осіб. В багатьох випадках, коли суб’єктами правопорушення визнаються суб’єкти господарювання або суб’єкти підприємницької діяльності, які можуть бути як фізичними, так і юридичними особами,взагаліоб’єктивна сторона правопорушень описується стосовно них однаково.

Складність і багатоаспектність видів діяльності яка здійснюється багатьма суб’єктами господарювання і є предметом державного регулювання, обумовлює певні особливості формулювання окремих елементів складів правопорушень таких суб’єктів і, в першу чергу, юридичних осіб. Але, слід зазначити, що розгляд справ про правопорушення в адміністративному порядку висуває певні вимоги юридико-технічного характеру для формулювання саме об’єктивної сторони. Однією із таких вимог слід вважати відсутність суб’єктивних оціночних характеристик діяння або таких, що мають гіпотетичний характер. Це необхідно для того, щоб виключити привнесення у розгляд справи елементів спору про наявність або відсутність об’єктивної сторони, інакше було б необхідним застосовувати судову процедуру розгляду (правосуддя). Проілюструємо це на прикладі вітчизняного конкурентного законодавства.

Так, статтею 13 Закону України “Про захист економічної конкуренції” встановлено, що зловживанням монопольним (домінуючим) становищем на ринку, зокрема, визнається:

1) встановлення таких цін чи інших умов придбання або реалізації товару, які неможливо було б встановити за умов існування значної конкуренції на ринку;

2) застосування різних цін чи різних інших умов до рівнозначних угод з суб'єктами господарювання, продавцями чи покупцями без об'єктивно виправданих на те причин;

3) обумовлення укладання угод прийняттям суб'єктом господарювання додаткових зобов'язань, які за своєю природою або згідно з торговими та іншими чесними звичаями у підприємницькій діяльності не стосуються предмета договору;

4) обмеження виробництва, ринків або технічного розвитку, що завдало чи може завдати шкоди іншим суб'єктам господарювання, покупцям, продавцям;

5) часткова або повна відмова від придбання або реалізації товару за відсутності альтернативних джерел реалізації чи придбання;

6) суттєве обмеження конкурентоспроможності інших суб'єктів господарювання на ринку без об'єктивно виправданих на те причин;

7) створення перешкод доступу на ринок (виходу з ринку) чи усунення з ринку продавців, покупців, інших суб'єктів господарювання.

У п.1 наведеного переліку має місце вказівка на характеристики гіпотетичного характеру, які фактично не можуть бути перевіреними, а відтак не можуть вважатись достовірно доведеними. Такою характеристикою ціни є неможливість її встановлення за умов існування значної конкуренції на ринку. Наявність такої обставини можна або припускати або встановлювати її експериментальним шляхом. Очевидно, що експериментальний шлях в даному випадку є неможливим, а обвинувачення у вчиненні будь-якого правопорушення лише на підставі припущення про можливість його наявності є неприпустимим.

Прикладом оціночної категорії, що є елементом об’єктивної сторони є вказівка у п.2 на відсутність “об’єктивно виправданих на те причин”. Проблема полягає в тому, що оцінка об’єктивної виправданості причин представляє собою складне завдання, в тому числі, філософського плану. Аналогічна обставина має місце і у п.6.

У п.3 робиться посилання на торгові та інші чесні звичаї, тобто певні неформалізовані джерела, що знову ж таки ускладнює кваліфікацію протиправного діяння.

Крім того, досить часто в законодавстві дається загальне визначення правопорушення через характеристики його об’єктивної сторони з наведенням відкритого переліку таких правопорушень. Така ситуація має місце як раз у вищезгаданій статті 13 Закону України “Про захист економічної конкуренції”, оскільки у частині 1 цієї статті зазначено, що зловживанням монопольним (домінуючим) становищем на ринку є дії чи бездіяльність суб'єкта господарювання, який займає монопольне (домінуюче) становище на ринку, що призвели або можуть призвести до недопущення, усунення чи обмеження конкуренції, зокрема обмеження конкурентоспроможності інших суб'єктів господарювання, або ущемлення інтересів інших суб'єктів господарювання чи споживачів, які були б неможливими за умов існування значної конкуренції на ринку.

Такий спосіб формулювання складів правопорушень дає можливість Антимонопольному Комітету України досить вільно трактувати зміст об’єктивної сторони зловживання монопольним (домінуючим) становищем на ринку, оскільки загальні ознаки об’єктивної сторони пов’язані тільки з гіпотетичними наслідками.

Інший юридико-технічний аспект формулювання об’єктивної сторони правопорушень юридичних осіб стосується використання спеціальної термінології для позначення суттєвих елементів об’єктивної сторони правопорушення. Так, наприклад, відповідно до статті 8 Закону України “Про особливості державного регулювання діяльності суб'єктів господарювання, пов'язаної з виробництвом, експортом, імпортом дисків для лазерних систем зчитування”, за порушення вимог цього Закону до суб'єктів господарськоїдіяльності застосовуються фінансові санкції у вигляді штрафів уразі:

–здійснення господарської діяльності по виробництву дисків длялазерних систем зчитування без ліцензії — 200 відсотків вартості виробленої продукції, але не менше 5000 неоподатковуванихмінімумів доходів громадян;

– виробництва дисків для лазерних систем зчитування безнанесення спеціальних ідентифікаційних кодів – 200 відсотківвартості виробленої продукції, але не менше 3000 неоподатковуванихмінімумів доходів громадян;

–виробництва дисків для лазерних систем зчитування без дозволуосіб, яким належить авторське право та/або суміжні права, –200 відсотків вартості виробленої продукції, але не менше3000 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян;

–експорту, імпорту дисків для лазерних систем зчитування,обладнання та сировини, передбачених цим Законом, без наявностіліцензії –200 відсотків вартості імпортованої чи експортованоїпродукції, але не менше 3000 неоподатковуваних мінімумів доходівгромадян;

–невиконання вимог цього Закону щодо технологічногозабезпечення виробником наявності на дисках для лазерних системзчитування спеціальних ідентифікаційних кодів ліцензованимобладнанням –5000 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Якщо розглядати наведені склади правопорушень поза контекстом відповідного закону, то для їх практичного використання необхідно з’ясувати декілька питань. По-перше, слід з’ясувати що мається на увазі під “дисками для лазерних систем зчитування”. Що представляють собою таки диски більшість технічно грамотного населення уявляє достатньо чітко. Але це тільки на рівні уявлення про диск як фізичний об’єкт. Проте у статті 1 згаданого закону зазначено, що диск для лазерних систем зчитування — будь-який оптичний диск для лазерних систем зчитування із записом або з можливістю запису на ньому інформації, що відображає об'єкти авторського права чи суміжних прав, або без запису такої інформації.

У свою чергу, виробництво дисків –діяльність, пов'язана із застосуванням технологічного процесу по переробці сировини в оптичні носії інформації у формі диску для лазерних систем зчитування, матриць, під час якого одночасно з виготовленням диску здійснюється запис на нього інформації, яка є об'єктом авторського права та/або суміжних прав, або без запису, а також реалізацією дисків або матриць власного виробництва;

Такий спосіб викладення об’єктивної сторони правопорушення вимагає для здійснення правильної його кваліфікації звертатись не тільки до статті де власне і викладено його ознаки, але й до інших статей закону, де закріплені визначення термінів. В межах застосування одного закону це досить просто, але якщо здійснювати кодифікацію всіх адміністративних правопорушень, то ситуація ускладнюється: для правильного застосування відповідних адміністративних стягнень або інших санкцій слід додатково звертатись і до закону, де міститься визначення термінів.

Іноді законодавець не вказує на зміст конкретних ознак правопорушення використовуючи для його описання бланкетні норми. Так, відповідно до статті 82 Закону України „Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку”, на підприємства, установи і організації, які здійснюють діяльність у сфері використання ядерної енергії, у разі порушення норм, правил і стандартів з безпеки або умов дозволів на ведення робіт, якщо ці порушення завдали або могли завдати шкоди здоров'ю людей чи навколишньому природному середовищу, органами державного регулювання ядерної та радіаційної безпеки може бути накладено штрафи. В даному випадку об’єктивна сторона правопорушення описана за допомогою бланкетної норми і для кваліфікації правопорушення необхідно використовувати правила і стандарти з безпеки або умови дозволів на ведення робіт у відповідній сфері.

Аналогічним чином об’єктивна сторона правопорушень за які можуть бути застосовані заходи впливу Національним банком України визначені в Законі України “Про банки і банківську діяльність”. Так, у статті 73 цього закону зазначено, що у разі порушення банками або іншими особами, які можуть бути об'єктом перевірки Національного банку України відповідно до цього Закону, банківського законодавства, нормативно-правових актів Національного банку України або здійснення ризикових операцій, які загрожують інтересам вкладників чи інших кредиторів банку, Національний банк України адекватно вчиненому порушенню має право застосувати заходи впливу. В даному випадку для кваліфікації вчиненого правопорушення слід звертатись до відповідних актів банківського законодавства та нормативно-правових актів Національного банку України.

Іноді при формулюванні об’єктивної сторони правопорушення відсилка робиться не на інший нормативно-правовий акт, а на інші статті цього ж акту. Так, статтею 23 Закону України “Про захист прав споживачів” встановлено, що уразі порушення законодавства про захист прав споживачів суб'єкти господарської діяльності сфери торгівлі, громадського

харчування і послуг несуть відповідальність, поряд з іншим, за відмову споживачу в реалізації його прав, установлених пунктом 1 статті 14 і пунктом 3 статті 15 цього Закону, –у десятикратному розмірі вартості товару, виконаної роботи (наданої послуги) виходячи з цін, що діяли на час придбання товару, замовлення роботи (надання послуги), але не менше двох неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Відповідно до п. е) частини 2 статті 46 Закону України “Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення”, за порушення вимог щодо додержання тиші та обмежень певних видів діяльності, що супроводжуються шумом, встановлених частинами другою, третьою та четвертою статті 24 цього Закону, підприємство, установа, організація, громадянин — суб'єкт господарської діяльності сплачує штраф у розмірі від п'ятдесяти до чотирьохсот п'ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Така ситуація також ускладнює кодифікацію законодавства про адміністративну відповідальність.

Вказівка на наслідки, як обов’язковий елемент об’єктивної сторони правопорушення юридичної особи, зустрічається в законодавстві нечасто. Так, наприклад, вже згадуваною статтею 82 Закону України “Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку” встановлено, що на підприємства, установи і організації, які здійснюють діяльність у сфері використання ядерної енергії, у разі порушення норм, правил і стандартів з безпеки або умов дозволів на ведення робіт, якщо ці порушення завдали або могли завдати шкоди здоров’ю людей чи навколишньому природному середовищу, органами державного регулювання ядерної та радіаційної безпеки може бути накладено штрафи.

В даному випадку наслідки також мають гіпотетичний характер, як і у вищенаведеному прикладі зі статтею 13 Закону України “Про захист економічної конкуренції”, але саме діяння тут полягає в порушенні норм, правил і стандартів, тобто воно само по собі вже є протиправним, а відтак вже може бути підставою відповідальності.

Вокремих випадках в законі, що встановлює відповідальність за певні правопорушення вказано тільки ознаки діяння, а в підзаконних нормативно-правових актах присвячених регулюванню процедур застосування різноманітних санкцій в адміністративному порядку,визначаються суспільно шкідливі наслідки такого діяння. Так, статтею 37 Закону України “Про зовнішньоекономічну діяльність” встановлено, що спеціальні санкції можуть бути застосовані до суб’єктів зовнішньоекономічної діяльності або іноземних суб’єктів господарської діяльності за порушення цього або пов’язаних з ним законів України. У свою чергу, Положенням про порядок застосування до суб’єктів зовнішньоекономічної діяльності та іноземних суб’єктів господарської діяльностіспеціальних санкцій, передбачених статтею 37 Закону України “Про зовнішньоекономічну діяльність”, затвердженим наказом Міністерства економіки України від 17 квітня 2000 року №52, встановлено, що санкції у вигляді тимчасового зупинення зовнішньоекономічної діяльності можуть застосовуватись Міністерством економіки України до суб’єктів зовнішньоекономічної діяльності в разі проведення ними таких дій у сфері зовнішньоекономічних відносин:

–які можуть зашкодити інтересам національної економічної безпеки;

–які призводять до порушень міжнародних зобов’язань України;

–якщо суб’єкт зовнішньоекономічної діяльності, до якого раніше була застосована санкція –індивідуальний режим ліцензування, протягом року після її застосування не вжив заходів щодо приведення у відповідність своєї діяльності до вимог чинного законодавства у сфері зовнішньоекономічної діяльності.

Що стосується таких факультативних ознак об’єктивної сторони адміністративних правопорушень фізичних осіб, як місце, час, спосіб вчинення правопорушення, то вони іноді мають місце і у правопорушеннях юридичних осіб. Так, наприклад, правопорушення, відповідальність за вчинення яких передбачена Законом України “Про виключну (морську) економічну зону України”, можуть бути вчинені тільки в межах цієї зони; частина правопорушень, відповідальність за вчинення яких передбачена Законом України “Про відповідальність підприємств, їх об’єднань, установ та організацій за правопорушення у сфері містобудування” можуть бути вчинені тільки в населених пунктах тощо.

Про наявність такої ознаки, як спосіб вчинення правопорушення, можна казати, наприклад, коли об’єктивна сторона виражається через узагальнене поняття відповідного правопорушення і відкритий перелік подібних правопорушень. Так, можна вважати що наведений у статті 13 Закону України “Про захист економічної конкуренції” перелік діянь, які є зловживаннями монопольним (домінуючим) становищем, представляють собою способи такого зловживання.

В окремих випадках об’єктивна сторона правопорушення юридичних осіб може виражатись не в діях або в бездіяльності, а існувати у вигляді протиправного стану [264] або цивільно-правового делікту[66].

Таким чином, можна констатувати, що специфіка викладення норм, що передбачають адміністративну відповідальність юридичних осіб, обумовлює значні труднощі при виділенні їх із окремих законів для включення у відповідний кодекс.

Друга проблема, яка неминуче виникне в процесі суцільної кодифікації, це проблема кодифікації норм, що визначають порядок провадження у справах про правопорушення юридичних осіб з огляду на відсутність єдиної процесуальної конструкції та їх суттєву різноманітність.

Ще одним суттєвим зауваженням до суцільної кодифікації є те, що й досі немає обрунтованого пояснення необхідності концентрувати всі склади адміністративних правопорушень в одному кодексі. Такий хід був зрозумілий, коли здійснювалась кодифікація законодавства про адміністративні правопорушення у 80-х роках минулого сторіччя, адже відбулася якісна зміна у відповідному нормативному масиві – регулювання відносин адміністративної відповідальності піднялося із підзаконного на законодавчий рівень. Проте зараз такої потреби немає, тим більш, що у Конституції України закріплене положення про те, що діяння які є адміністративними правопорушеннями встановлюються виключно законами.

Обрання як орієнтира для кодифікації Кримінального Кодексу теж є недоречним, оскільки Кримінальний Кодекс, як було показано вище, є актом деліктного регулювання, тобто іншим способом визначити і закріпити злочинність діяння неможливо. Норми Кримінального Кодексу переважно є самостійними нормами, а норми чинного КпАП – переважно представляють собою лише санкції норм, що містяться в інших нормативно-правових актах.

Досить незвичною точкою зору є позиція, що є прямо протилежною суцільній кодифікації і яка була озвучена Д. Білаком. Так, він вважає, що санкції за адміністративні правопорушення мають встановлюватись в окремих нормативно-правових актах (наприклад штрафи за вирубку лісів або екологічні санкції), а правила та процедури мають встановлюватись виключно в Кодексі адміністративних процедур та Кодексі адміністративного судочинства [265, c. 64]. При цьому, пропозиції щодо виведення за межі кодифікованого нормативного акту процесуальних норм, що регламентують порядок притягнення до адміністративної відповідальності, то така позиція знаходить як своїх прихильників [266, c. 8–9] так і супротивників [267, с. 12; 268, с. 75].

Оскільки систематизація означає приведення певної множини елементів в систему, то ключовим її моментом буде встановлення системних зв’язків між цими елементами. У випадку суцільної кодифікації такі зв’язки створюються через надання сукупності норм єдиної форми у вигляді кодексу до якого ввійдуть всі відповідні норми. Але системні зв’язки можна організувати й іншим способом –через створення єдиних засад реалізації таких норм, тобто створення відповідних принципів, які й будуть відігравати роль зв’язків між всіма нормами, що регламентують адміністративну відповідальність, хоча й містяться вони в різних нормативних актах. Побудований на такому способі створення системних зв’язків спосіб систематизації можна умовно назвати „концептуальною кодифікацією”. Така кодифікація має на меті не об’єднання в одному нормативно-правовому акті абсолютно всіх норм, що стосуються адміністративної відповідальності, а створення єдиної, логічної і стабільної нормативної конструкції адміністративної відповідальності на основі системи відповідних принципів.

В цьому випадку за основу також може бути взятий чинний КпАП, але, при цьому мають бути суттєво доопрацьовані понятійний апарат адміністративної відповідальності; описані підстави адміністративної відповідальності з урахуванням того, що суб’єктами адміністративних правопорушень визнаються і фізичні і юридичні особи; визначено перелік і принципи застосування адміністративних стягнень та інших санкцій; обставини, що виключають адміністративну відповідальність; принципи взаємозв’язку з іншими нормативно-правовими актами тощо. В такому варіанті кодифікації обов’язково необхідно передбачити норми, які б розповсюджували дію норм-принципів відповідного кодифікованого акту на всі випадки притягнення до адміністративної відповідальності, в тому числі за правопорушення, склади яких передбачені в інших законах. Обов’язковими для застосування, зокрема, мають бути принципи адміністративної відповідальності та основні принципи провадження у справах про адміністративні правопорушення.

За рахунок того, що у концептуальному кодексі будуть міститись визначальні принципи адміністративної відповідальності, він зможе значною мірою усунути прогалини, що існують на даний момент в чинних законах, що встановлюють адміністративну відповідальність. З іншого боку це дасть можливість спростити розробку майбутніх законів з відповідних питань.

Що ж стосується тієї частини КпАП, де розташовані конкретні склади адміністративних правопорушень, то вона має залишитись в тому ж обсязі, але з урахуванням змін у системі адміністративних стягнень і формулюваннях об’єктивної сторони деяких складів. при цьому обов’язково мають бути сформульовані принципи поповнення цієї частини новими складами правопорушень.

Перевагами такого варіанту можна вважати те, що в результаті його реалізації отримується стабільний нормативно-правовий акт, зручний у використанні всіма суб’єктами адміністративно-деліктних відносин. При цьому назвою, яка абсолютно точно відповідає його змісту буде „Кодекс України про адміністративну відповідальність”. Акцент має робитись не адміністративному правопорушенні, а саме на адміністративній відповідальності, оскільки саме вона, з погляду логіки правотворчості, є явищем первинним відносно адміністративного правопорушення.

На нашу думку необхідно переходити від спроб створення кодексів „правопорушень”, до створення концептуальних кодексів. При чому кодекс тут буде виступати результатом систематизації законодавства лише частково, а більшою мірою він буде кодексом в розумінні органічного закону, що створює концептуальну основу одного із видів владної державної діяльності, однієї із поширених форм реалізації виконавчої влади – адміністративної відповідальності.

Перевагою концептуальної кодифікації можна вважати те, що в результаті її здійснення, з одного боку, не порушується системність норм, що містяться в актах законодавства, які регламентують різні сфери суспільних відносин і водночас містять норми про адміністративну відповідальність у цих сферах, а з іншого – створюється нова система норм, норм інституту адміністративної відповідальності. При цьому існування однієї системи жодним чином не заважає існуванню іншої.

Як зазначає В.П. Нагребельний: ” Закріплена Конституцією України переорієнтація ролі держави стосовно пріоритетності людини і громадянина вимагає створення правової бази, звільненої від застарілих і колізійних норм, дублювань, не переобтяженої нормативно-правовими актами локальної дії, а головне такої, що містить достатню кількість призначених регулювати сучасні суспільні відносини актів, перш за все законів, які перебувають у певному системному взаємозв’язку, є ефективними і зрозумілими, зручними у користуванні не лише для фахівця, а й для пересічного громадянина” [269, c. 5].

На сьогодні існує декілька концепцій кодифікації законодавства про адміністративну відповідальність, але всі вони переважно базуються на ідеї суцільної кодифікації, причому головною метою такої кодифікації є об’єднання в одному нормативно-правовому акті всіх складів адміністративних правопорушень [270 –273]. Посилює тенденції до обрання саме такого способу кодифікації й досвід інших пострадянських країн, жодна з яких не відступила від цієї моделі в процесі прийняття нових відповідних кодексів.

У квітні 2004 року до Комітету з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності Верховної Ради України був поданий і зареєстрований за №5558 Проект Кодексу України про адміністративні проступки покликаний замінити нині діючий КпАП.

Проект Кодексу України про адміністративні проступки (далі — Проект) на відміну від проектів багатьох інших законів був доступним для обговорення широким колом як науковців, так і громадськості, було проведено декілька круглих столів на яких свої думки з приводу проекту висловлювали відповідні фахівці, причому як теоретики так і практики, проект був навіть виданий окремим виданням [232]. І хоча під час обговорень, гострих дискусій висловлювалось дуже багато зауважень та пропозицій, нажаль, більша частина з них залишилась поза увагою розробників Проекту.

Нажаль, в тому вигляді, в якому зараз існує Проект, він не вирішує головного завдання, яке ставилося перед ним, а саме подолати принципові прогалини і нормативні колізії, що фактично склалися в правовому регулюванні адміністративної відповідальності. Зазначений Проект, який являє собою дещо поліпшений варіант чинного КпАП, сприяє цьому дуже незначною мірою. Справа в тому, що він принципово зорієнтований на врегулювання лише одного з існуючих типів адміністративної відповідальності і це можна вважати його вирішальною концептуальною вадою[274, c.3; 275,с.19–20].

Другою, на наш погляд, суттєвою концептуальною вадою Проекту є підхід до вибору предметукодифікації. У назві Проекту — „Кодекс України про адміністративні проступки”, акцент зроблено на адміністративних проступках і складається враження, що ключовою метоюкодифікації є об’єднання в одному акті всіх складів адміністративних проступків. Але ж це не так. Власне адміністративні проступки є тільки підставою виникнення такого явища, як адміністративна відповідальність, тому і Проект має бути спрямований на всебічне врегулювання комплексу відносинадміністративно-деліктного характеру.

Використана у Проекті традиційна побудова КпАП, що передбачає включення до нього всього переліку адміністративних правопорушень, „підриває”головні достоїнства будь-якого кодифікованого акта –повноту регламентації у ньому регульованих відносин, що забезпечує, з одного боку, пряму дію його норм, а з іншого –високу стабільність його змісту. Саме такі достоїнства властиві, наприклад, Кримінальному Кодексу України, принципи побудови якого використані при підготовці як чинного КпАП, так і Проекту.

Але ж пряма дія норм КК забезпечується тим, що в його Особливій частині дуже мало статей, де використанібланкетнінорми, до того ж найбільш важливим для кваліфікації злочинів є описання не стільки самого злочинного діяння, скільки його суспільнонебезпечних наслідків, оскільки переважна більшість складів злочинів є матеріальними.

Принципово інша картина має місце у випадку кодифікації за моделлю Проекту. Тут, на відміну від КК, переважна більшість складів адміністративних проступків є формальними, а сама об’єктивна сторона більшості проступків полягає у порушенні різноманітних правил, порядків, інструкцій, взагалі законодавства. Тобто норми, в яких описуються склади таких правопорушень, є бланкетнимиі для їх правильного застосуваннянеобхідно скористатися додатковими нормативними джерелами, іноді-відразу кількома.

Окрім того, звертає на себе увагу те, що переважна більшість норм Особливої частини Проекту є за суттю нічим іншим, як санкціями інших норм і до того ж норм різної галузевої належності. За такого підходу до кодифікації, фактично відбувається „розчленування „відповідної норми, коли її гіпотеза і диспозиція містяться в одному нормативно-правовому акті, а санкція в іншому. Тобто така кодифікація призводить не до посилення єдності та поліпшення якості нормативногомасиву, що має бути її провідним завданням, а навпаки –до „розпорошення”змісту окремих норм по різних актах законодавства, а у ряді випадків –іпо різних галузях права[274, c. 4].

Неможливо обминути увагою і той факт, що перелік адміністративних проступків дуже часто змінюється (в основному в напрямі розширення), а це є результатом великої рухомості суспільних відносин, які потрапляють у сферу публічного управління. Тому правильним було б відмовитись від традиції включати в єдиний кодифікованийакт весь масив складів адміністративних проступків, оскільки в цьому немає об’єктивної потреби, і це не виправдовується з точки зору дотримання вимог систематизації і нормопроектування.

Така практика прийнята, зокрема, у ФРН. Правовою основою матеріальної частини адміністративно-деліктного законодавства ФРН є рамочний Федеральний закон “Про адміністративні правопорушення” (Ordnungswidrigkeitengesetz). Переважна ж більшість норм, що регламентують відповідальність за адміністративні правопорушення міститься в галузевих законах та нормативних постановах що відносяться до джерел адміністративного законодавства ФРН [276, c. 46].

Так, загальна частина адміністративно-деліктного законодавства ФРН базується на нормах (розділ І “Загальні приписи” (§§ 1–34) рамочного закону), що регламентують правила та умови накладення адміністративних покарань, зокрема поняття адміністративного правопорушення та ознаки його складу, формально-правові критерії покарання тощо. Особливістю процесуальної частини адміністративно-деліктного законодавства є регулювання процесуальних аспектів досудового і судового провадження не тільки нормами рамочного федерального закону “Про адміністративні правопорушення” (розділ 3 “Процесуальні приписи” (§§ 35–110)). Зокрема § 46 цього закону передбачається використання також Кримінально-процесуального Кодексу ФРН (Strafprozessordnung), закону “Про суд у справах неповнолітніх” (Jugengerichtsgesetz) та федерального конституційного закону “Про судочинство” (Gerichtverfassungsgesetz). Особлива частина адміністративно-деліктного законодавства ФРН також формується не тільки із норм рамочного закону (розділ 2 “Окремі адміністративні правопорушення” (§§ 111–131), але й із норм інших законів, що встановлюють покарання [276, c. 60–61].

Фактично логіка розвитку адміністративного законодавства України побудована на закономірностях розвитку адміністративного права і розуміння його місця в системі права, підштовхує до думки про правильність напрямку концептуальної кодифікації. Значна кількість законів, що складають основу адміністративного законодавства є саме концептуальними законами. Таким можна вважати Закони України “Про державну службу”, “Про ліцензування окремих видів господарської діяльності”, “Про місцеві державні адміністрації” тощо. В цілому ж можна зробити висновок про те, що суцільна кодифікація в адміністративному праві недоцільна та й неможлива, з огляду на величезну різноманітність суспільних відносин, що утворюють його предмет.

3.3. Актуальні проблеми сучасного етапу систематизації законодавства про адміністративну відповідальність

Незалежно від того, яка концепція систематизації законодавства про адміністративну відповідальність — модель суцільної кодифікації чи модель концептуальної кодифікації – при розробці відповідних кодексів будуть мати місце проблеми загального характеру, які потребують відповідного вирішення.

Перша проблема буде полягати у визначенні структурно-логічної схеми майбутнього кодифікованого акту, а друга – суто юридико – технічного характеру, пов’язана із формуванням зручного для користування нормативно-правового акту – Кодексу України про адміністративну відповідальність (далі – КАВ).

Беззаперечним є той факт, що найбільшими структурними одиницями повинні бути такі, які забезпечують реалізацію двох принципів побудови нормативної моделі адміністративної відповідальності: принципу формалізації процедури реакції та принцип формалізації відхилення.

Це обумовлює наявність у складі Кодексу трьох обов’язкових частин: загальної, матеріальної і процесуальної частини. В даному випадку терміни “загальна”, “матеріальна” та “процесуальна” відображають, перш за все, зміст відповідних структурних одиниць КАВ і не обов’язково повинні бути відображені у їх назвах.

Загальна частина має включати норми, якими визначаються завдання КАВ, поняття адміністративної відповідальності, поняття законодавства про адміністративну відповідальність, правила формування КАВ та межі його дії у часі, у просторі та за колом осіб.

Призначення загальної частини полягає у нормативному встановленні кола відносин, які є предметом регулювання КАВ. Виходячи із концептуального призначення КАВ, його завданнями має бути визначене, перш за все, те, що цей Кодекс має своїм завданням створення системи принципів, які мають реалізовуватись у всіх випадках притягнення різноманітних суб’єктів до адміністративної відповідальності незалежно від того, яким нормативним актом передбачено встановлення і реалізація такої відповідальності.

З огляду на це принципове значення має нормативне визначення поняття адміністративної відповідальності. Наявність такого визначення дасть можливість визначати, в яких випадках слід користуватись концептуальними положеннями КАВ при реалізації норм інших законів, що встановлюють адміністративну відповідальність. При цьому ознаки адміністративної відповідальності мають бути сформульовані таким чином, щоб виключити можливість виникнення спорів про вид відповідальності, а відтак і про необхідність застосування норм КАВ в конкретних випадках.

Наступним логічним елементом загальної частини КАВ слід вважати норму, яка пов’язує визначення поняття адміністративної відповідальності із законодавством про адміністративну відповідальність. На нашу думку поняттям “законодавство про адміністративну відповідальність” має охоплюватись весь масив нормативно-правових актів, які містять склади правопорушень, за які передбачено застосування стягнень або інших санкцій в адміністративному порядку, а також нормативно-правових актів, що визначають відповідні правила застосування зазначених стягнень або санкцій.

Оскільки модель концептуальної кодифікації не передбачає включення до КАВ всіх підстав адміністративної відповідальності, обов’язковим слід вважати наявність норми або норм, які визначають умови включення до КАВ нових складів правопорушень.

І, нарешті, загальна частина КАВ має містити норми, якими визначається дія цього кодексу у часі, в просторі та за колом осіб. В даному випадку доцільно використати традиційні положення про зворотну силу закону, а також встановити особливості відповідальності іноземців та осіб без громадянства.

Матеріальна частина КАВ має містити основну частину нормативної моделі адміністративної відповідальності. При цьому слід зауважити на тому, що в цій частині мають бути сконцентровані норми, які утворюють її концептуальну складову. Іншими словами, в цій частині належне місце має належати принципам адміністративної відповідальності. Ці принципи повинні бути сформульовані таким чином, щоб їх можна було використати без додаткового тлумачення в тому числі й при створенні нових складів адміністративних правопорушень.

Оскільки згадані принципи мають бути придатними як для правозастосовчої, так і для правотворчої діяльності, перш за все слід сформулювати нормативне визначення поняття адміністративного правопорушення, яке має включати необхідну і достатню кількість ознак підстав адміністративної відповідальності. При цьому слід звернути увагу на те, що достатніми елементами адміністративного правопорушення, які потребують узагальненого описання є суб’єкт, об’єктивна сторона і суб’єктивна сторона. Окремого описання об’єкту правопорушень, як це зроблено в чинному КпАП (стаття 9) не потрібно, оскільки ознаки об’єкта прямо випливають із змісту об’єктивної сторони. Наявність в нормативній моделі адміністративного правопорушення вказівки на суб’єктивну сторону є реалізацію принципу відповідальності за вину, який, як було показано вище прямо випливає із принципу верховенства права.

Що стосується суб’єкту адміністративного правопорушення, то вказівка на його види є необхідною з огляду на те, що суб’єктами відносин адміністративної відповідальності можуть виступати як фізичні, так і юридичні особи. Крім того, для зручності бажано визначити окремими термінами адміністративні правопорушення фізичних осіб (наприклад “адміністративний проступок”) та адміністративні правопорушення юридичних осіб.

Оскільки об’єктивна сторона адміністративних правопорушень конкретизується у відповідних складах, то за межами загального визначення поняття адміністративного правопорушення немає необхідності описувати характеристики об’єктивної сторони.

В той же час, необхідним є описання найбільш загальних характеристик суб’єктів адміністративних правопорушень і, в першу чергу фізичних осіб. Справа в тому, що юридична особа набуває адміністративну деліктоздатність з моменту її створення і втрачає її з моментом свого припинення. В той же час, деліктоздатність фізичної особи пов’язана з певними характеристиками, зокрема віком і осудністю. Ця обставина вимагає урахування при описанні нормативної моделі адміністративного правопорушення фізичної особи.

Окремо слід зазначити, що одночасно із встановленням мінімального віку з настанням якого фізична особа може бути притягнутою до адміністративної відповідальності слід вирішити питання про наслідки вчинення адміністративних правопорушень особами у віці меншому ніж вік адміністративної відповідальності.

З поміж спеціальних суб’єктів у матеріальній частині логічно розмістити норму, яка визначає обумовлюючий характер зв’язку між елементами об’єктивної сторони адміністративного правопорушення вчиненого посадовою особою.

Що стосується відповідальності іноземців та осіб без громадянства, то, по-перше, відповідні норми є в Законі України “Про статус іноземців та осіб без громадянства”, а по-друге така норма логічно вписується у загальну частину при описанні дії КАВ за колом осіб.

Аналогічним чином в загальній частині слід відзначити особливості дії КАВ відносно військовослужбовців, а особливості застосування до них окремих видів стягнень слід передбачити в нормах, що описують відповідні стягнення.

Логічно наступними мають бути норми, що визначають форми вини фізичних осіб, причому у відповідній статті мають бути відтворені всі можливі її форми. Що стосується вини юридичних осіб, то цю проблему можна вирішити однією нормою в якій встановити, за яких умов дії юридичної особи вважаються винними. Такий підхід позбавить необхідності побудови складних і незручних для застосування юридичних конструкцій стосовно форм вини юридичних осіб.

Наступна група норм стосується визначення переліку адміністративних стягнень та інших адміністративних санкцій та особливостей визначення їх кількісних і якісних характеристик. Для зручності сприйняття і користування, всі норми, що стосуються конкретного виду адміністративного стягнення мають міститися в одній нормі. Так, кожна така норма повинна містити:

описання змісту адміністративного стягнення;
кількісні характеристики та способи їх обчислення (якщо стягнення, виходячи із його змісту має такі характеристики);
якісні характеристики (якщо стягнення, виходячи із його змісту має такі характеристики);
особливості застосування стягнення.

Окремо слід визначити перелік видів адміністративних санкцій, що застосовуються до юридичних осіб, а також неповнолітніх.

І, нарешті, найважливішою складовою матеріальної частини КАВ мають стати принципи адміністративної відповідальності. До таких принципів слід віднести принцип законності при накладенні адміністративних стягнень, принцип адекватності адміністративного стягнення характеру і ступеню суспільної шкідливості адміністративного правопорушення, принцип обмеження формальності підстав адміністративної відповідальності, принцип гуманізму, принцип оперативності тощо. При цьому, якщо принцип законності та принцип адекватності можуть бути викладені в одній нормі кожен, то для вираження принципу обмеження формальності підстав адміністративної відповідальності необхідно сформулювати декілька норм, які б охоплювали всі можливі обставини, що виключають адміністративну відповідальність.

Принцип гуманізму має виражатися у нормах, які описують обставини, що пом’якшують та обтяжують адміністративну відповідальність.

Принцип оперативності передбачає встановлення строку, протягом якого можливе накладення адміністративного стягнення чи застосування інших адміністративних санкцій. При цьому мають бути враховані три ситуації: строк накладення адміністративного стягнення на фізичних осіб, строк застосування адміністративних санкцій до юридичних осіб і особливості визначення строку накладення адміністративних стягнень та інших адміністративних санкцій у випадку, коли до адміністративної відповідальності притягуються одночасно юридична особа та її посадова (службова особа).

Набагато більшою за обсягом ніж загальна і матеріальна частини КАВ має стати його процесуальна частина, причому, на відміну від них, процесуальна частина повинна розпочинатись із завдань та принципів провадження у справах про адміністративні правопорушення. Це принципово важливо з огляду на те, що детальна регламентація процедур розгляду справ про адміністративні правопорушення юридичних осіб в КАВ неможлива з наведених у п.4.2 причин. В той же час в кожному випадку мають дотримуватись принципи провадження, які мають бути однаковими для провадження у справах про адміністративні правопорушення як фізичних, так і юридичних осіб.

До таких принципів слід віднести принцип законності, принцип презумпції невинуватості, принцип рівності, принцип об’єктивності істини, принцип поєднання диспозиційності та офіційності у провадженні у справах про адміністративні правопорушення, принцип обов’язковості рішень у справах про адміністративні правопорушення, принцип гласності і відкритості провадження тощо.

Наступним, обов’язковим елементом процесуальної частини КАВ мають стати норми, які визначають принципи визначення підвідомчості справ про адміністративні правопорушення. Принципового вирішення в даному випадку потребують два питання: по-перше, за якими критеріями розгляд справ про адміністративні правопорушення має відноситись до компетенції судів; по-друге, за якими критеріями розгляд справ про адміністративні правопорушення має відноситись до компетенції органів виконавчої влади та інших органів адміністративної юрисдикції; по-третє, які посадові особи уповноважені розглядати справи про адміністративні правопорушення і приймати рішення по них.

Що стосується підвідомчості справ про адміністративні правопорушення судам, то про це йшлося у п.3.3.

Органи виконавчої влади, на нашу думку, мають наділятися адміністративно-юрисдикційними повноваженнями в тих сферах, де вони здійснюють державний контроль або нагляд. При цьому правом розглядати відповідні справи і накладати адміністративні стягнення або застосовувати інші адміністративні санкції мають бути наділені посадові особи того органу або структурного підрозділу відповідного органу, що здійснює контрольно-наглядові функції. У свою чергу, визначення конкретних посадових осіб і закріплення за ними адміністративно-юрисдикційних повноважень має здійснюватись або тим суб’єктом, який визначає правовий статус відповідного державного органу, або безпосереднім керівництвом цього органу.

Певну юридико-технічну проблему представляє спосіб закріплення юрисдикційних повноважень конкретних органів виконавчої влади або інших суб’єктів стосовно відповідних складів адміністративних правопорушень. Той спосіб, що обрано в чинному КпАП, є досить незручним. Справа в тому, що норми, якими визначається підвідомчість справ конкретним органам адміністративної юрисдикції зведені в окремий розділ і в окремих статтях глави 17 цього розділу за кожним органом закріплено певні статті Особливої частини розділу ІІ КпАП за їх номерами. Тобто, для того, щоб відшукати, якому органу підвідомчі справи про адміністративні правопорушення передбачені тією чи іншою статтею Особливої частини необхідно проглядати всі статті глави 17. Крім того, справи по окремих видах адміністративних правопорушень можуть бути підвідомчими двом або більше органам (наприклад правопорушення у галузі торгівлі, громадського харчування, сфері послуг, в галузі фінансів і підприємницької діяльності), що вносить додаткові ускладнення.

З точки зору зручності користування, орган, якому підвідомчі відповідні справи може вказуватись у тій статті, в який визначається склад конкретного правопорушення, хоча це й викличе певне збільшення обсягу Особливої частини.

Подальше формування процесуальної частини КАВ має відбуватись відповідно до класичної структури провадження у справах про адміністративні правопорушення тобто за його стадіями. Власне кажучи, на сьогодні дискусія стосовно стадій провадження у справах про адміністративні правопорушення ведеться переважно навколо питання: чи потрібно окремо виділяти стадію порушення справи про адміністративне правопорушення.

На нашу думку, виходячи із того, що адміністративні правопорушення в переважній більшості є очевидними і можуть фіксуватися в момент їх вчинення, виділяти окремо стадію порушення справи про адміністративне правопорушення недоцільно, за винятком ситуації, коли така справа порушується судом за зверненням зацікавленої особи. В даному випадку не складається протокол про адміністративне правопорушення, а його роль виконує звернення зацікавленої особи за якою суд виносить ухвалу про порушення провадження у справі про адміністративне правопорушення. Подальший же хід провадження є стандартним.

З урахуванням загальноприйнятого поділу провадження у справах про адміністративні правопорушення на стадії, у процесуальній частині КАВ мають бути виділені такі глави, як “Адміністративне розслідування”, “Розгляд справи про адміністративне правопорушення”, “Засоби забезпечення провадження у справах про адміністративні правопорушення”, “Виконання рішень про накладення адміністративних стягнень”, “Особливості провадження у справах про адміністративні правопорушення юридичних осіб”.

Виходячи з того, що стадії будь-якого юридичного процесу характеризуються наявністю відповідної мети, результати досягнення якої оформлюються у відповідному процесуальному документі, у зазначених главах КАВ мають бути визначені мета діяльності уповноваженого суб’єкта на даній стадії, послідовність і зміст вчинюваних дій, а також спосіб оформлення результатів діяльності у відповідному процесуальному документі.

Оскільки саме на стадії адміністративного розслідування реалізується принцип об’єктивності істини, то у відповідній главі мають бути описані способи забезпечення об’єктивності істини, зокрема, закріплені положення про докази та їх джерела. Крім того, враховуючи те, що принцип об’єктивності істини притаманний не тільки провадженню у справах про адміністративні правопорушення, але й кримінальному, цивільному, господарському процесам та адміністративному судочинству, перелік джерел доказів має бути узгоджений з відповідними джерелами у згаданих видах процесів. При цьому, враховуючи велику кількість видів органів адміністративної юрисдикції, а також специфіку контрольно-наглядової діяльності та специфіку самих правопорушень, уявляється доцільним наділити зазначені органи дискреційними повноваженнями щодо самостійного встановлення порядку збирання і фіксації окремих видів доказів у справах про адміністративні правопорушення.

Принцип об’єктивності оцінки реалізується на стадії розгляду справи про адміністративне правопорушення. При цьому предметом оцінки в даному випадку мають виступати послідовно, спочатку те, наскільки в наданих для розгляду матеріалах справи (тобто на стадії адміністративного розслідування) дотримано принцип об’єктивності істини. Потім, за умови позитивної відповіді на попереднє питання, здійснюється оцінка вчиненого адміністративного правопорушення з метою визначення адміністративного стягнення, яке за кількісними та (або) якісними характеристиками відповідає характеру вчиненого правопорушення. Іншими словами тут реалізується принцип адекватності адміністративного стягнення вчиненому адміністративному правопорушенню.

З урахуванням зазначених вимог до змісту стадії розгляду справи про адміністративне правопорушення, у відповідній главі КАВ мають бути передбачені норми, які визначають завдання розгляду справи про адміністративні правопорушення, способи оцінки об’єктивності істини по матеріалах справи та правові наслідки такої оцінки як у випадку позитивного, так і негативного висновку про це. Крім того, виходячи з вимог ч.2 статті 19 Конституції України, мають бути описані зміст і послідовність дій уповноважених суб’єктів, що здійснюють розгляд справи про адміністративне правопорушення, а також зміст і форму документу, в якому закріплюються результати цієї стадії.

Забезпечення реалізації принципів об’єктивності оцінки та об’єктивності істини вимагає також наявності норм, які, по-перше, визначають правовий статус учасників провадження у справах про адміністративні правопорушення, а, по-друге, регламентують перелік і правила застосування засобів забезпечення провадження у справах про адміністративні правопорушення.

Правовий статус учасників провадження є важливим, в першу чергу, з точки зору забезпечення легітимності доказів, за допомогою яких досягається об’єктивність істини та об’єктивність оцінки. У свою чергу засоби забезпечення провадження у справах про адміністративні правопорушення дають можливість уповноваженим органам в межах закону вчинювати певні дії, спрямовані на забезпечення отримання необхідних доказів, а також для забезпечення нормального ходу провадження.

Це обумовлює необхідність наявності відповідних глав у складі процесуальної частини КАВ.

Ще одним важливим моментом, який випливає із необхідності забезпечення реалізації принципу оперативності провадження у справах про адміністративні правопорушення, є необхідність встановлення часових меж розгляду справи про адміністративне правопорушення.

Оскільки одним із важливих принципів, на яких будується нормативна модель адміністративної відповідальності є принцип реалізовуваності реакції, то в структурі провадження у справах про адміністративні правопорушення обов’язковим елементом має бути стадія виконання рішення у справі про адміністративне правопорушення, а відтак цьому має бути присвячено відповідну главу в КАВ. У статтях цієї глави мають бути описані механізми практичної реалізації накладених адміністративних стягнень.

Як було зазначено вище, обов’язковим для нормативної моделі адміністративної відповідальності є принцип страхування об’єктивності. Практичне втілення цього принципу полягає у встановленні порядку оскарження рішень у справах про адміністративні правопорушення. При цьому слід врахувати той факт, що в Україні створена і розпочала свою діяльність система адміністративних судів.

Відповідно до вимог Кодексу адміністративного судочинства України, адміністративні позови на рішення по справах про адміністративні правопорушення розглядаються місцевими загальними судами як адміністративними судами. З урахуванням того, що судове оскарження є значно ефективнішим ніж адміністративне з огляду на те, що на прийняття рішення по скарзі не впливають корпоративні інтереси, можна залишити лише судовий порядок оскарження рішень у справах про адміністративні правопорушення.

Крім того, в контексті збереження за прокуратурою функції загального нагляду необхідним є збереження можливості опротестування рішення у справі про адміністративне правопорушення прокурорами.

В окремій главі мають бути зосереджені норми, що визначають особливості провадження у справах про адміністративні правопорушення (про притягнення до адміністративної відповідальності) юридичних осіб. Перш за все слід зазначити, що в усіх випадках притягнення до адміністративної відповідальності юридичних осіб мають бути дотримані встановлені цим Кодексом принципи адміністративної відповідальності та принципи провадження по відповідних справах. Якщо законами не встановлено порядку провадження у відповідних справах, то мають застосовуватись норми КАВ.

І, нарешті останнім розділом КАВ має стати розділ “Окремі підстави адміністративної відповідальності” в який мають увійти склади правопорушень та санкції за їх вчинення, які зараз містяться в Особливій частині розділу ІІ КпАП. Але при формуванні цього розділу необхідно переглянути існуючий перелік правопорушень і видалити із нього ті, які є застарілими або суперечать самій ідеї адміністративної відповідальності. Такими, наприклад, можна вважати розпивання спиртних напоїв на виробництві (стаття 179 КпАП) або марнотратне витрачання паливно-енергетичних ресурсів (стаття 98 КпАП). В першому випадку боротьбу з подібними явищами можна проводити за допомогою засобів дисциплінарної відповідальності зусиллями керівництва підприємств, установ чи організацій, а в другому – засобами економічного впливу.

З урахуванням викладеного, структура Кодексу України про адміністративну відповідальність може виглядати таким чином, як це запропоновано в Додатку 1.

Висновки до розділу 3

1. Систематизація законодавства про адміністративну відповідальність за часів СРСР відбувалося у два етапи. На першому етапі були створені “Основи законодавства Союзу РСР та Союзних республік про адміністративні правопорушення”, а на другому, на підставі Основ прийняті Кодекси про адміністративні правопорушення союзних республік.

2. Загальним для нових Кодексів про адміністративні правопорушення (проступки) Російської Федерації, Республіки Білорусь, Азербайджанської республіки, Киргизької республіки, є визнання адміністративної відповідальності юридичних осіб і тенденція щодо включення до кодексу всіх складів адміністративних правопорушень (крім РФ, де існує дворівнева система законодавства про адміністративні правопорушення). В розглянутих Кодексах продовжено реалізацію концепції, яка була розроблена ще за часів СРСР. Головну увагу зосереджено на концентрації в одному документі складів адміністративних правопорушень і практично не приділено уваги удосконаленню процесуальної форми і принципів реалізації адміністративної відповідальності, за винятком, мабуть, норм, що регламентують заходи забезпечення провадження у справах про адміністративні правопорушення юридичних осіб. В жодному кодексі не йдеться про особливості провадження у справах про адміністративні правопорушення юридичних осіб.

Але, для кожного з проаналізованих нормативно-правових актів властиві певні новели, частина яких може бути врахована і у вітчизняній нормотворчій діяльності. Це стосується, зокрема, гарантій прав особи, що притягається до адміністративної відповідальності, потерпілого, а також інших осіб, що беруть участь у справі; відповідальності свідка, фахівця, експерта, перекладача за відмову з'явитися по виклику судді, органу, посадовця, у провадженні яких знаходиться справа про адміністративне правопорушення, і за неналежне виконання обов'язків, покладених на вказаних осіб; відводу суб'єкта адміністративної юрисдикції; перегляду постанов і рішень у справах про адміністративні правопорушення; особливостей провадження по справах осіб, що мають привілеї та імунітет від адміністративної відповідальності тощо.

3. Систематизація законодавства про адміністративну відповідальність в Україні може здійснюватися двома основними способами, які умовно можна назвати “суцільна кодифікація” та “концептуальна кодифікація”.

Суцільна кодифікаціяполягає в тому, що за основу майбутнього кодифіковано акту береться чинний КпАП, при цьому в нього включаються норми, які передбачають адміністративну відповідальність і фізичних і юридичних осіб, але знаходяться за межами чинного КпАП. При цьому доопрацьовується загальна частина КпАП з урахуванням особливостей відповідальності юридичних осіб.

Концептуальна кодифікація передбачає не об’єднання в одному нормативно-правовому акті абсолютно всіх норм, що стосуються адміністративної відповідальності, а створення єдиної, логічної і стабільної нормативної конструкції адміністративної відповідальності на основі системи відповідних принципів.

4. Реалізація “суцільної кодифікації” в повному обсязі є недоцільною з огляду на об’єктивні труднощі із виділенням складів адміністративних правопорушень юридичних осіб із відповідних нормативно-правових актів, а також з огляду на велику кількість різновидів процедур притягнення до адміністративної відповідальності юридичних осіб, що суттєво ускладнює процес нормативного оформлення провадження у відповідних справах.

5. Більш прийнятною виглядає “концептуальна кодифікація”. Перевагами реалізації цього способу є стабільність кодифікованого акту, можливість чіткого описання нормативної конструкції адміністративної відповідальності та принципів її реалізації. Крім того, створення концептуального кодексу відповідає загальним тенденціям розвитку адміністративного законодавства України.

РОЗДІЛ 4

РЕАЛІЗАЦІЯ НОРМАТИВНОЇ МОДЕЛІ АДМІНІСТРАТИВНОЇ ВІДПОВІДАЛЬНОСТІ

4.1. Принципи реалізації нормативної моделі адміністративної відповідальності

Не менш важливою проблемою, ніж визначення системи принципів побудови нормативної моделі адміністративної відповідальності, є проблема визначення принципів її реалізації. Зрозуміло, що правове регулювання здійснюється не заради самого регулювання, воно виконує певні функції й у розділі 1 були розглянуті декілька концепцій адміністративної відповідальності крізь призму функцій яки вона реалізує. Однією із базових можна вважати управлінську концепцію, оскільки, як було показано, і публічно-сервісна і правозахисна концепції в багатьох випадках є, певним чином, похідними саме від управлінської.

Управлінська, в основному, природа адміністративної відповідальності підштовхує до думки про те, що зміст відносин адміністративної відповідальності та й взагалі адміністративно-деліктних відносин обумовлюється, в першу чергу, фундаментальними засадами теорії управління, але з урахуванням синергетичного підходу до розуміння його сутності.

Відомо, що однім із поглядів на сутність адміністративної відповідальності є її розуміння як специфічного засобу реалізації примусового методу державного управління [277, c. 120]. Традиційно основними теоретичними підходами до визначення управління служили основні положення кібернетики і теорії систем. Якщо для останніх основними є поняття інформації і взаємодії суб’єкта і об’єкта по каналам прямого і зворотного зв’язку, то для синергетики в якості таких виступають уявлення про процеси організації і самоорганізації у складних нелінійних середовищах. При цьому кібернетикою вивчаються та описуються системи, що знаходяться у стані рівноваги між постійною змінюваністю і стабільністю. Синергетика, у свою чергу, не відміняє дію цих закономірностей , вона розвиває, розгортає їх у часі та у нелінійному просторі складноорганізованих систем, але рівноважні системи для неї – це тільки один із станів, в яких можуть знаходитись нелінійні системи. Синергетика досліджує неврівноважені системи, що знаходяться в процесі еволюційних змін, коли внутрішні або зовнішні впливи приводять систему в якісно інший стан [278].

Одним із основоположних принципів синергетики є принцип мінімуму розсіяння енергії, який можна сформулювати таким чином: якщо для певної системи (процесу) припустимими є декілька станів, які узгоджуються із законами збереження та зв’язками, накладеними на систему (процес), то реалізується той її стан, якому властиве мінімальне розсіяння енергії [279].

Дію зазначеного принципу в межах системи, яка представляє собою суспільство організоване у формі держави, можна проілюструвати таким прикладом. Оптимальним варіантом існування державно-організованого суспільства є такий, при якому максимально реалізовані можливості його самоорганізації з мінімальними затратами енергії. Самоорганізація передбачає можливість формування органів влади з урахуванням думки більшості членів суспільства, а також створення нормативної системи за правилами якої функціонує суспільство і ці правила мають бути прийнятними, знову ж таки, для переважної більшості суспільства. В таких умовах система є стабільною, а затрати енергії мінімальними, оскільки відсутні конфлікти між елементами системи і ресурси на врегулювання таких конфліктів не витрачаються. Така система, безумовно, є ідеалом, але історичний досвід показує, що рано чи пізно держави стають на шлях демократії, яка власне і є втіленням стабільної системи заснованої на принципі мінімального розсіяння енергії.

В якості зазначеної вище нормативної системи можуть виступати і звичаї, і релігійні норми, і моральні норми, але визначальне місце в цій нормативній системі належить безумовно праву. Як відзначає Ю.В. Ветютнев: “…правова сфера менш за інши придатна для використання положень синергетики. Насправді, право за своєю суттю спрямовано як раз на усунення елементів самоорганізації із певної системи шляхом встановлення певни “правил гри”, що органічно не випливають із її сутності” [280, c. 64]. Це може й так, якщо розглядати право відокремлено від суспільства, відносини в якому воно покликано регулювати. Але, право само по собі є результатом самоорганізації суспільства, оскільки закони створюються представницьким органом, який здійснює законодавчу владу від імені всього народу, а підзаконні нормативно-правові акти видаються виключно на підставі відповідних законів. В той же час, переважно інформаційний вплив права на суспільство сам по собі не здатний забезпечити бажані результати регулювання суспільного життя і джерелом енергії, яка приводить право в дію, виступає влада виконавча, причому основною формою реалізації виконавчої влади стає саме державне управління. Іншими словами, державне управління виступає однією із основних рушійних сил перетворення суспільного хаосу на впорядковане життя. Як справедливо зазначає В.А. Мальцев: “Кожне суспільне відношення має бути нормативно впорядкованим, в тому чи іншому вигляді втілювати в собі формальну визначеність правових норм. Тільки будучи вираженим в юридичних формах, вони стають реальною силою, організуючим початком створення людського буття, правотворчої та правовиконавчої діяльності уповноважених органів виконавчої влади” [281, c. 17].

Розглянемо функціонування норм права у суспільстві прийнявши за відправну точку положення про те, що суспільство, навіть організоване у формі держави є відкритою системою, тобто такою, де поведінка її елементів (в нашому випадку людей) не є чимось раз і назавжди визначеним, а може змінюватись під впливом зовнішніх і внутрішніх факторів.

Відомо, що для регулювання суспільних відносин основну роль відіграють норми зобов’язуючи і забороняючи, оскільки саме в цих нормах відображається воля держави. Кожна така норма має, так би мовити, внутрішню енергію, яка перетворюється у корисну роботу в процесі реалізації цієї норми. В акті реалізації правової норми, яким норма права перетворюється на відповідні правовідносини, як раз і проявляється зазначена робота.

Як було показано в розділі 1, в ідеальному варіанті механізм правового регулювання працює за відомою схемою: норма права – акт реалізації норми права – правовідносини. Якщо бути більш точним, то в даному випадку треба вести мову про акт реалізації диспозиції правової норми, оскільки правовідносини виникають саме із цього. З іншого боку, у структурі зобов’язуючих та забороняючих норм майже завжди існує санкція, тобто елемент, в якому вказується на наслідки невиконання (недотримання) диспозиції норми. Саме завдяки санкції у систему можлива, так би мовити, підкачка енергії державного примусу, яка спрямована на забезпечення виконання (дотримання) диспозиції норми.

У випадку невиконання (недотримання) диспозиції норми, механізм правового регулювання працює дещо іншим чином відбувається це за схемою: норма права – акт порушення норми права – акт реалізації санкції норми права – правовідносини примусу – акт реалізації диспозиції норми права – правовідносини. Тобто починає реалізовуватись не диспозиція, а санкція норми і її енергія має бути достатньою для приведення системи у врівноважений, впорядкований стан. Це, можна сказати, динаміка правового регулювання, яка описує взаємодію частин його механізму.

З точки зору динаміки, побудова об’єктів будь-якого роду пояснюється на основі законів поведінки його складових: атом як система елементарних часток, молекула як система атомів, робота механізму, як взаємодія його деталей, суспільство як система індивідуумів тощо. Але в тому випадку, коли закони динаміки не є достатніми для визначення траєкторії поведінки, застосовуються закони і принципи, які мають загальний характер і відносяться до розділу „Термодинаміка”. (Вперше аналогія фізико-хімічних законів була використана для дослідження етносоціальних процесів Л.М. Гумільовим [282].) Для термодинаміки характерним є надзвичайно загальний погляд на об’єкти оточуючого світу – конкретна природа систем не має значення, важливо тільки те, що вони утворюють сукупності взаємозв’язаних елементів і мають певні загальносистемні параметри стану, наприклад, енергію, ентропію, температуру тощо. При цьому в основі термодинаміки полягають три основні закони: закон збереження енергії, неможливість самопроізвольного зменшення ентропії для замкнутих систем і принцип мінімуму розсіяння енергії – для відкритих.

де — сила авторитету держави, а — сила державного примусу. В тому випадку, коли приписи правових норм виконуються всіма їх адресатами добровільно, можна вважати, що діє тільки сила авторитету держави. Коли ж частиною адресатів правових норм їх приписи не виконуються, необхідним є застосування сили державного примусу.

Очевидно, що в ідеальному варіанті, при максимальному рівні правосвідомості адресатів правової норми, перехід із стану у станвідбувається з найменшими енергетичними витратами, тобто реалізується тільки енергія самої правової норми без додаткових зусиль держави щодо її реалізації. При цьому виконана робота щодо переводу суспільних відносин із одного стану в інший є мінімальною.

Уявимо собі просту ситуацію. Є 100 осіб, поведінка яких регламентується за допомогою відповідної правової норми. В ідеальному випадку, якщо поведінка кожної з цих 100 осіб відповідає вимогам диспозиції зазначеної норми, можна сказати, що коефіцієнт корисної дії (ККД) механізму реалізації цієї норми дорівнює 100%. Іншими словами вся внутрішня енергія норми перетворюється у корисну роботу – правовідносини. Але всі люди різні, і, як ми домовились раніше, досліджувана система є відкритою. Тобто завжди існує небезпека того, що припис норми не буде виконаний або дотриманий. Факторів, які обумовлюють цю небезпеку існує досить багато, але нас цікавить те, яким чином можна нейтралізувати ці фактори незалежно від їх характеру.

Для оцінки деліктонебезпечності правової норми важливим є не стільки абсолютне значення інтенсивності реалізації норми та інтенсивності державного контролю за дотриманням цієї норми, скільки їх співвідношення. Так, наприклад, якщо прийняти інтенсивність реалізації норми за 1, то інтенсивність державного контролю може приймати значення від 0 до 1, в залежності від того, чи кожний випадок реалізації норми контролюється з боку держави.

Нескладні перетворення дають можливість отримати формулу, за допомогою якої можна сформулювати основні принципи, на яких має будуватись інститут адміністративної відповідальності.

Отже для мінімізації деліктонебезпечності правової норми необхідно підвищувати інтенсивність та результативність державного контролю, а також забезпечити максимальний інтерес особи в уникненні санкції норми.

Зрозуміло, що організувати тотальний державний контроль за дотриманням всіх без винятку правових норм неможливо, та це й недоцільно з точки зору енергетичних (матеріальних та організаційних) затрат. Але як випливає із наведеної формули, наблизити значення до нуля, можна за рахунок досягнення максимального значення параметрів та , тобто за рахунок наближення до 1 інтересу в уникненні санкції та результативності державного контролю. Слід відзначити, що саме цей шлях відповідає принципу мінімуму розсіяння енергії.

Цікавим моментом є те, що інтерес уникнення санкції може виникати двома способами. По-перше в результаті поінформованості особи про можливі наслідки невиконання (недотримання) диспозиції норми, а, по-друге – внаслідок застосування санкції, тобто внаслідок притягнення до адміністративної відповідальності.

Очевидно, що ККД механізму адміністративної відповідальності має визначатись дещо іншим способом, ніж ККД механізму реалізації норми. Можна вважати, що енергія адміністративного примусу у випадку притягнення до адміністративної відповідальності перетворена на корисну роботу на 100%, якщо у правопорушника, як результат реалізації санкції, сформувався інтерес уникнення санкції в майбутньому, який перевищує або, принаймні, дорівнює інтересу в порушенні диспозиції норми. Слід також зауважити на тому, що ситуація, коли обидва інтереси урівноважені, утримує особу від вчинення правопорушення тільки в тому випадку, коли максимальною є результативність державного контролю, тобто особа знає, що в будь-якому випадку її правопорушення буде виявлено і санкція буде застосована. Коли ж результативність державного контролю не є абсолютною, необхідно, щоб інтерес уникнення санкції перевищував інтерес у порушенні норми пропорційно зменшенню результативності державного контролю.

Таким чином, ККД адміністративної відповідальності можна виразити так:

Однак цей параметр вже зустрічався у формулі визначення деліктонебезпечності норми (4.6) і він мав назву „утримуюча здатність санкції” — . Отже утримуюча здатність санкції правової норми в механізмі її реалізації повністю тотожна ККД адміністративної відповідальності, що підтверджує правильність обраного підходу.

Основні положення синергетики підтверджують тезу про те, що складно організованим системам неможливо нав’язати шляхи їх розвитку, більш того, сама ідея насильницького, тобто всупереч закладеним в них об’єктивним закономірностям, управління такими системами може бути гальмом на шляху їх розвитку. Одним із способів такого управління може бути і державний, в тому числі і адміністративний примус [278].

З позицій синергетики, державне управління слід характеризувати не як владний вплив суб’єкта на об’єкт, а як взаємодію суб’єкта з оточуючим середовищем (об’єктом управління) з метою пізнання притаманних йому закономірностей і гармонічного „вбудовування” в нього шляхом пристосування своєї поведінки до даних об’єктивних закономірностей. Одним із головних у синергетиці є закон ієрархічності, системності світу. Все у світі взаємопов’язано за допомогою ієрархічних зв’язків кожна система входить як елемент (підсистема) у багато інших. Звідси стає можливим само управління, оскільки система більш високого рівня визначає, задає закономірності системам, що входять до неї. Між ними постійно відбувається обмін інформацією (енергією). Таким чином, для соціальних систем це підтверджує відому теорію „соціальних відносин обмінного типу”. Коротко кажучи, обмінні відносини (відносини взаємодії) мають антіентропійний ефект (такий, що протистоїть руйнуванню), в той час як відносини нерівноцінні, тобто відносини владного впливу посилюють руйнівні тенденції.

Примус, як яскравий приклад владних відносин, у звичайному правовому уявленні зв’язаний з поведінкою, яка відхиляється від бажаної і приписаної державою. Але яка ж причина появи такої поведінки ? Справа в тому, що якщо це відносини обміну, то держава може очікувати від громадян дотримання своїх приписів тільки в тому випадку, якщо вона надає їм якійсь соціальний еквівалент, наприклад забезпечує стабільне існування, гарантовану роботу тощо. Іншими словами держава виконує своє призначення як суб’єкт управління, який забезпечує життєздатність системи. Якщо ж держава як суб’єкт управління не надає громадянам умов для нормального рівня життя, то в обмін отримує еквівалентне відношення до самої себе у вигляді різного роду відхилення будь-яких державних пропозицій, в тому числі і позитивних для суспільства [278].

Аналогічним чином обмін функціонує і на рівні підсистем, зокрема у відносинах взаємодії окремих органів виконавчої влади та підвладних їм суб’єктів – для того щоб вимагати від об’єкта управління поведінки, що відповідає встановленим державними органами вимогам, необхідно, у першу чергу забезпечити умови, необхідні для такої поведінки. Інакше ця поведінка буде відповідати тим умовам, що об’єктивно склалися і далеко не завжди вона буде правомірною.

В сучасних умовах адміністративна відповідальність виступає інструментом, за допомогою якого здійснюється коригування поведінки окремих членів суспільства з метою досягнення максимального рівня організації і впорядкованості відносин у суспільстві. В той же час, відповідно до принципу мінімуму розсіяння енергії, в управлінні соціальними процесами має бути мінімізований державний примус, а той що є повинен бути максимально ефективним.

Використання в якості концептуальних джерел інституту адміністративної відповідальності виведених нами законів, дає можливість сформулювати деякі принципи, які мають бути враховані при удосконаленні нормативної конструкції адміністративної відповідальності, а саме:

1. Принцип реординації — для досягнення максимального ККД правової норми необхідно забезпечити умови для її реалізації. Відсутність таких умов має бути підставою для звільнення особи від адміністративної відповідальності за порушення правової норми. Іншими словами, при формуванні правових норм необхідно враховувати залежність можливості дотримання норм законів або правових актів управління від наявності реальних умов для їх дотримання.

2. Принцип адекватності та абсолютної реалізації стягнення — адміністративні стягнення або інші санкції, які передбачені за вчинення адміністративного правопорушення мають забезпечувати максимальну утримуючу здатність та бути абсолютно реалізовуваними..

3. Принцип забезпечення гарантій виявлення підстав адміністративної відповідальності (правопорушень):

– у сферах, де здійснюється державне регулювання за допомогою нормативно-правових актів, що встановлюють обов’язки або заборони для адресатів відповідних норм, має забезпечуватись достатній контроль для виявлення і фіксації правопорушень.

–серед складів адміністративних правопорушень мають бути мінімізовані такі, об’єктивна сторона яких полягає в діях або бездіяльності, які або не піддаються державному контролю, або результативність якого є незначною.

— перелік джерел доказів у справах про адміністративні правопорушення має забезпечувати максимальну результативність державного контролю.

–термін, протягом якого можливе притягнення до адміністративної відповідальності не повинен бути меншим ніж періодичність державного контролю.

Из сформульованих вище принципів слід звернути увагу на той факт, що принцип адекватності та абсолютної реалізації стягнення виявляється при використанні різних методологічних підходів, що свідчить про достовірність результатів наукового пошуку.

Як було зазначено вище, принцип адекватності та абсолютної реалізації стягнення полягає в тому, що адміністративні стягнення або інші санкції, які передбачені за вчинення адміністративного правопорушення мають забезпечувати максимальну утримуючу здатність та бути абсолютно реалізовуваними.

З огляду на те, що найбільш поширеним адміністративним стягненням є штраф, це можна забезпечити, наприклад, шляхом зміни принципу визначення розміру штрафів, що накладаються за вчинення адміністративних правопорушень. Очевидно, що необхідність сплати штрафу в розмірі трьох неоподатковуваних мінімумів доходів громадян заможною людиною, доходи якою вимірюються десятками тисяч гривень на місяць, ніяким чином не зупинить її при вирішенні питання вчинювати правопорушення чи ні на користь вчинення. З іншого боку, такий штраф є суттєвою втратою для особи яка отримує доходи на рівні мінімальної заробітної плати або пенсії.

На ці обставини увага звертається досить давно. Ще за радянських часів відмічалося, що механізм штрафної санкції може результативно спрацювати у випадку суттєвого обмеження майнових інтересів порушника, невідчутні ж санкції можуть і не справити помітного впливу на поведінку особи [283, c. 113]. Аналогічна точка зору має місце і серед зарубіжних фахівців. Так, британський дослідник П. Лейленд відмічає, що штраф – найпоширеніше покарання, а водночас і найнесправедливіше, якщо до не взято до уваги матеріального становища обвинуваченого, оскільки той самий штраф уразить багатія менше, ніж злидаря [284, c. 152].

referat-ok.com.ua

Розвиток інституту адміністративної відповідальності: концептуальні засади та проблеми правореалізації

ВСТУП

РОЗДІЛ 1

ІНСТИТУТ АДМІНІСТРАТИВНОЇ ВІДПОВІДАЛЬНОСТІ: ЗАГАЛЬНОТЕОРЕТИЧНА ХАРАКТЕРИСТИКА

1.1. Теоретичні аспекти визначення поняття і змісту інституту адміністративної відповідальності

1.2. Адміністративна відповідальності в системі юридичної відповідальності

1.3. Сучасні концепції адміністративної відповідальності

1.4. Місце адміністративно-деліктних норм в системіадміністративного права

Висновки до розділу 1

РОЗДІЛ 2

НОРМАТИВНА МОДЕЛЬ АДМІНІСТРАТИВНОЇ ВІДПОВІДАЛЬНОСТІ ТА ПРОБЛЕМИ ЇЇ УДОСКОНАЛЕННЯ

2.1. Принципи побудови нормативної моделі адміністративної відповідальності

2.2.Вплив принципуверховенства права на нормативну модельадміністративної відповідальності

2.3. Особливості підстав адміністративної відповідальності

2.4.Адміністративні стягнення та інши адміністративні санкції

Висновки до розділу 2

РОЗДІЛ 3

ПРОБЛЕМИ СИСТЕМАТИЗАЦІЇ ЗАКОНОДАВСТВА ПРО АДМІНІСТРАТИВНУ ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ

3.1. Зарубіжний досвід систематизації законодавства про адміністративну відповідальність

3.2.Концептуальні засади систематизації сучасного законодавства про адміністративну відповідальність

3.3. Актуальні проблеми сучасного етапу систематизації законодавства про адміністративну відповідальність

Висновки до розділу 3

РОЗДІЛ 4

РЕАЛІЗАЦІЯ НОРМАТИВНОЇ МОДЕЛІ АДМІНІСТРАТИВНОЇ ВІДПОВІДАЛЬНОСТІ

4.1. Принципи реалізації нормативної моделі адміністративної відповідальності

Розділи