Роль і місце бюджетів у бюджетній системі Україні
Вступ.
Розділ 1. Сутність і роль бюджету.
1.1. Бюджет як економічна категорія.
1.2. Бюджет як основний фінансовий план держави.
1.3. Роль і місце бюджету у фінансовому механізмі держави.
Розділ 2. Бюджетний устрій і бюджетна система України.
2.1. Основи бюджетного устрою.
2.2. Склад і структура бюджетної системи України.
Висновки.
Список використаної літератури.
Вступ
Державні фінанси є основою економічного життя держави, зростання матеріального добробуту населення. Переважна частина державних фінансових ресурсів зосереджується в бюджетах різних рівнів, які створюють бюджетну систему держави.
Бюджет завжди був важливим інструментом впливу на розвиток економіки і соціальної сфери. За його допомогою держава, здійснюючи розподіл і перерозподіл валового внутрішнього продукту, могла змінювати структуру виробництва, впливати на результати господарювання, здійснювати соціальні перетворення.
Актуальність теми. В умовах переходу до ринку бюджет не втрачає своєї ролі, він є основним інструментом регулювання соціально-економічних процесів. Надходження до бюджету прямо залежать від стану виробництва. У свою чергу, можливість утримувати соціальну сферу, забезпечувати соціальні гарантії населенню залежить від стану надходжень до бюджету. Формування дохідної та видаткової частини бюджету пов'язане з основними макропоказниками економічного і соціального розвитку держави на відповідний рік.
Саме в бюджеті переплітаються великий спектр різнорівневих інтересів та суперечностей. Бюджет є досить потужною і подеколи небезпечною зброєю в руках державної влади. Він є об'єктом боротьби ідеологій, наукових концепцій, політичних переконань, уявлень про справедливість.
У країнах з розвиненою ринковою системою нині сформувалися досить ефективні моделі функціонування бюджетної системи. Воднораз трансформаційні процеси, які сьогодні відбуваються в Україні, мають свої особливості й потребують вивчення надбань світової фінансової науки та пошуку шляхів ефективного використання цього досвіду. Нині в Україні у сфері бюджету концентруються найгостріші проблеми економічного й соціального життя держави. Це бюджетний дефіцит і державний борг, повнота мобілізації коштів до бюджету та ефективність їх витрачання.
Вивченню й розв’язанню проблеми ролі та місця бюджетів у бюджетній системі Україні – головна мета роботи.
Таким чином, завдання роботи наступні:
- охарактеризувати поняття бюджету
- дослідити місце бюджетів в бюджетній системі України
- проаналізувати роль бюджетів в бюджетній та фінансовій системі країни.
Розділ 1. Сутність і роль бюджету
1.1. Бюджет як економічна категорія
У вивченні бюджету велике значення має характеристика його як економічної категорії. Бюджет є основною ланкою державних фінансів і важливою складовою фінансової системи в цілому. Державні фінанси виражають сукупність економічних відносин у грошовій формі з приводу розподілу і перерозподілу вартості валового внутрішнього продукту з метою фінансового забезпечення реалізації функцій держави. Суб'єктами цих відносин є юридичні й фізичні особи та держава, об'єктом — ВВП. За певних умов об'єктом фінансових відносин може бути національне багатство, виражене у вартості накопичених у суспільстві матеріальних благ та природних ресурсів.
Бюджет держави як відособлена ланка фінансової системи відображає ту частину розподільних відносин, яка пов'язана із формуванням і використанням основного централізованого фонду грошових коштів. Характерними ознаками цих відносин є те, що вони, по-перше, відбивають двосторонні відносини держави з юридичними та фізичними особами; по-друге, регламентуються державою в законодавчій формі; по-третє, пов'язані зі створенням фінансової бази для забезпечення виконання державою її функцій — управлінської, оборонної, економічної та соціальної; по-четверте, характеризують перерозподіл доходів і коштів між галузями, регіонами, соціальними верствами населення; по-п'яте, спрямовані на реалізацію основних завдань економічного і соціального розвитку країни.
Отже, бюджет держави являє собою сукупність законодавчо регламентованих відносин між: державою і юридичними та фізичними особами з приводу розподілу й перерозподілу ВВП, а за певних умов — і національного багатства з метою формування і використання централізованого фонду грошових коштів, призначеного для забезпечення виконання державою її функцій. [14, c. 67-68]
1.2. Бюджет як основний фінансовий план держави
Правова характеристика бюджету пов'язана з розглядом його як фінансового плану, що являє собою розпис доходів і видатків основного централізованого фонду грошових коштів держави. Правове регламентування бюджету здійснюється у загальних рисах головним законом — Конституцією і деталізується у бюджетному законодавстві, яке охоплює три рівні. Перший — це законодавчий акт, що здійснює загальне регламентування бюджету і бюджетних відносин. До 2001 р. в Україні таку роль виконував Закон «Про бюджетну систему України», а нині — «Бюджетний кодекс України». Він визначає засади формування бюджету і принципи побудови бюджетної системи, її склад, розмежування доходів і видатків між бюджетами, регламентує бюджетний процес та міжбюджетні відносини. Другий — ухвалення законів, що регламентують окремі статті доходів і видатків. Стосовно формування доходів основним є Закон України «Про систему оподаткування» і закони, які регламентують стягнення окремих податків: «Про податок на додану вартість», «Про акцизний збір», «Про податок на прибуток підприємств» та ін. Податкове законодавство може бути систематизоване й у єдиному документі — податковому кодексі, проект якого розроблено і підготовлено до затвердження в Україні. Стосовно видатків таких прямих законів немає, але є закони, які визначають основи і пріоритети фінансування, наприклад Закон України «Про освіту». І нарешті, третій рівень — це щорічне прийняття закону про Державний бюджет і відповідних рішень місцевих органів влади про місцеві бюджети. Прийняття цих актів являє собою законодавче затвердження бюджету як основного фінансового плану.
Розглядаючи бюджет як фінансовий план, слід зазначити, що його вертикальна структура (за рівнями органів влади й управління) відповідає структурі бюджетного устрою. Оскільки зараз немає єдиного бюджету країни, то відсутній і відповідний єдиний фінансовий план. Зведений бюджет України як фінансовий план не затверджується, хоча в Бюджетному кодексі України і зазначено, що бюджетна система базується на принципі єдності. Зведений бюджет використовується як аналітико-статистичне узагальнення планових і фактичних показників. Він є довідковим Документом, який показує суму ресурсів, що мобілізуються і перерозподіляються через бюджет, роль і місце бюджету в економічній системі.
З позиції фінансового плану бюджет держави розглядається як сукупність Державного бюджету України, Республіканського бюджету Автономної Республіки Крим, місцевих бюджетів. Державний бюджет України є фінансовим планом центральних органів влади й управління. Він відображає загальнодержавні потреби в грошових коштах, джерела їх формування, розподіл і перерозподіл. Саме Державний бюджет насамперед характеризує економічну й соціальну політику держави. Республіканський бюджет Автономної Республіки Крим та місцеві бюджети є фінансовими планами регіональних органів представницької та виконавчої влади і відображають їх фінансову діяльність. [15, c. 134-136]
Бюджет може складатись у вигляді одного чи кількох фінансових планів. Скажімо, в царській Росії свого часу існувало два бюджети — звичайний і надзвичайний, які різнилися ступенем відкритості (надзвичайний був закритим, і дані про нього не публікувались). Нині в окремих країнах поділ бюджету відбувається за напрямами використання коштів — поточні й капітальні витрати. Відповідно створюються поточний бюджет та бюджет розвитку і розподіляються доходи між ними. Як правило, поточний бюджет забезпечується поточними, насамперед податковими, надходженнями і має бути збалансованим. Бюджет розвитку може бути дефіцитним. Джерелом покриття дефіциту є державні позики, у тому числі цільові. Такий поділ бюджету здійснювався в колишньому СРСР на початку 90-х років. На даний час в Україні бюджет поділяється на дві частини: загальний та спеціальний фонди. До загального фонду відносять кошти, що призначені для реалізації загальних функцій, а до спеціального — кошти, що мають конкретне призначення, у тому числі позабюджетні кошти бюджетних установ та організацій.
В Україні бюджет як фінансовий план певною мірою відрізняється від бюджету як економічної категорії, оскільки до складу Державного бюджету при затвердженні зараховувалися також фонди цільового призначення. Так, у різні роки до Державного бюджету входили Фонд для здійснення заходів щодо ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи та соціального захисту населення, Державний інноваційний фонд, Державний фонд охорони навколишнього природного середовища, Державний фонд сприяння зайнятості населення, Фонд розвитку паливно-енергетичного комплексу, Фонд соціального захисту інвалідів та Державний дорожній фонд. До 1997 р. до Державного бюджету входив Пенсійний фонд. Частка цільових фондів у 1997 р. становила 21 % загального обсягу доходів і46% видатків зведеного бюджету України та близько третини Державного бюджету.
Зазначений підхід не є правомірним, хоча і має свої причини: у такий спосіб установлюється законодавче регулювання формування і використання вказаних фондів. У зв'язку з цим посилюється контроль за цільовим і раціональним використанням коштів. Однак зарахування цільових фондів до бюджету змінює структуру його доходів і видатків і не дає можливості точно проаналізувати фінансову політику держави. Нині у зв'язку з ліквідацією окремих фондів та виключенням фондів соціального страхування з бюджету питома вага цільових фондів у бюджеті істотно скоротилася — за підсумками 2002 р. вона становить близько 2 %. [10, c. 74-76]
Бюджет як фінансовий план характеризується складом доходів і видатків, які відбивають фінансову діяльність держави. їх структуризація може мати офіційний і науковий характер. Офіційна бюджетна класифікація, що являє собою систематизоване згрупування доходів і видатків та фінансування бюджету, затверджується відповідними уповноваженими органами. В її основу кладуться ті ознаки, що мають визначальну роль у бюджетному процесі. Наукова класифікація дає можливість оцінити склад та структуру доходів і видатків передусім за економічним змістом. У класифікації видатків основним є їх суспільне призначення, а в класифікації доходів — методи мобілізації.
За суспільним призначенням видатки об'єднуються в такі групи:
— соціальний захист населення і соціальне забезпечення;
— фінансування соціальної сфери;
— фінансування фундаментальних досліджень;
— економічна діяльність держави;
— національна оборона;
— державне управління та зовнішньополітична діяльність;
— обслуговування державного боргу;
— інші видатки.
Доходи бюджету за методами їх мобілізації поділяються на дві основні групи:
• податкові надходження;
• неподаткові доходи.
Склад і структура видатків бюджету як основного фінансового плану відображають економічну і соціальну політику країни, її воєнну доктрину. Так, в Україні характерною ознакою останніх років є відсутність певних пріоритетів. Це пояснюється тим, що в умовах важкого фінансового стану фінансова політика держави спрямована на підтримання хоча б на мінімальному рівні усіх сфер та галузей. Навіть досить розгалужений склад видатків на розвиток економіки відбиває в основному поточні витрати. У складі видатків у різні роки є досить специфічні статті, які відбивають сучасні проблеми України. Наприклад: фінансування будівництва житла для військовослужбовців і членів їх сімей, фінансування заходів з конверсії; фінансування заходів, пов'язаних із поверненням кримськотатарського народу та осіб інших національностей, які були незаконно депортовані з України; відшкодування сільськогосподарським та переробним підприємствам власних коштів, витрачених на будівництво об'єктів соціально-культурного призначення на селі, та ін.
Як фінансовий план бюджет не є чимось відокремленим. Він входить як складова до єдиної системи фінансового планування в країні. Взаємозв'язок бюджету з фінансовими планами підприємств, організацій і установ має переважно однобічний характер. Ті з них, що здійснюють діяльність на основі комерційного розрахунку, є платниками податків. У їхніх фінансових планах відбивається балансовий прибуток, сплата податків у бюджет, чистий прибуток і його використання. Податкові взаємовідносини з бюджетом регулюють фінансові плани підприємств і визначають їхні реальні можливості. Підприємства державного сектору економіки, крім сплати податків, можуть отримувати асигнування з бюджету у вигляді державних дотацій і бюджетних кредитів. Такі взаємовідносини теж відбиваються у фінансових планах підприємств і визначають їх фінансовий стан. Нині, з одного боку, стоїть завдання повної ліквідації збитковості і державного дотування підприємств, а з іншого — держава змушена фінансово підтримувати найважливіші галузі і підприємства. Однак з переходом до ринкових відносин бюджет перестав виконувати функцію збалансовування фінансових ресурсів підприємств. Тепер ця функція покладається на кредит, а бюджет може забезпечувати тільки певну фінансову підтримку як за рахунок пільг з оподаткування, так і через виділення асигнувань. [10, c. 114]
Заклади соціальної сфери, що перебувають на бюджетному фінансуванні, складають фінансовий план у вигляді кошторису доходів та видатків. У ньому відбиваються бюджетні асигнування, які є головним джерелом фінансового забезпечення. Обсяг видатків залежить насамперед від стану бюджету. В нормальних умовах кошторисне фінансування здійснюється за нормативним методом. Величина нормативів залежить як від реальних потреб у ресурсах, так і від можливостей бюджету — чим кращий стан бюджету, тим більші за розміром норми. Під час фінансової кризи бюджетне фінансування здійснюється на основі комбінованого підходу. Частина видатків, насамперед на заробітну плату, фінансується за встановленими (однак на досить низькому рівні) нормами, частина — виходячи з реальних можливостей бюджету. Упровадження в соціальній сфері елементів комерційного розрахунку шляхом розвитку платних послуг веде до змін у їх фінансовому плануванні і до формування нових взаємовідносин з бюджетом. Бюджетні асигнування є тільки одним із джерел формування доходів, причому їх роль і питома вага поступово зменшуються за рахунок розширення форм і методів фінансової діяльності.
Бюджет як фінансовий план також тісно взаємозв'язаний з іншими ланками державних фінансів — фондами цільового призначення. Частина з них, як уже зазначалося, може безпосередньо зараховуватись до бюджету при його затвердженні, хоча і виконуються вони відособлено. Інші, наприклад Пенсійний фонд, складаються і виконуються окремо. Однак вони теж взаємозв'язані з бюджетом, оскільки можуть мати як цільові надходження коштів з бюджету, так і перерахування до бюджету. [8, c. 83-85]
Таким чином, бюджет як фінансовий план відіграє дуже важливу роль у діяльності держави. Він визначає її можливості і пріоритети, її роль і форми реалізації закріплених за нею функцій. Це документ, що спрямовує діяльність держави, робить її конкретною і фінансово забезпеченою.
1.3. Роль і місце бюджету у фінансовому механізмі держави
Бюджет посідає одне з провідних місць у системі державного регулювання розвитку економіки кожної країни. Ринкова економіка ґрунтується на поєднанні як власної саморегулівної дії, що закладена в саму її основу, так і системи державного регулювання ринкових відносин. Ринок на основі балансу попиту та пропозиції через механізм вільного ціноутворення в цілому самостійно регулює розвиток окремих галузей, регіонів і підприємств, виробництво певних товарів та сферу послуг. У цьому полягає основна перевага ринкової економіки. Причому механізм саморегулювання базується на критерії ефективності, що забезпечує об'єктивне підґрунтя розвитку економіки та соціальної сфери, а не суб'єктивну мотивацію. Водночас прагнення досягнення максимальної ефективності й одержання максимального прибутку може призвести до однобокого розвитку суспільства, до кризи перевиробництва. Відома з історії економічна криза 30-х років наочно показала слабкі місця саморегулівної ринкової економіки, або вільного капіталізму, і засвідчила необхідність створення системи державного регулювання ринкових відносин. Власне, навіть не повного регулювання, а лише підрегулювання, коригування, спрямовування ринкових механізмів на досягнення певних цілей і реалізацію встановлених завдань. Тобто система державного регулювання не замінила саморегулівну Дію ринкових відносин. Вона лише доповнила її в тих напрямах, де були певні прогалини і вузькі місця. [22, c. 162-163]
Державне регулювання економіки може здійснюватися двома способами. Один із них полягає у створенні системи планового Управління, в основі якої лежать адміністративно-командні методи. Завдання балансування економічного і соціального розвитку розв'язуються на основі єдиного централізованого планування. Досвід колишнього СРСР та інших країн так званого соціалістичного табору показав, що в цілому така система була дієздатною. Однак, по-перше, повного збалансованого соціально-економічного розвитку так ніколи і не було досягнуто (слід зауважити, що і ринкова — як саморегулівна, так і регульована — економіка теж не забезпечують повної збалансованості, але наближаються до неї значно ближче, ніж планова). По-друге, те збалансування розвитку економіки, яке забезпечувалось плановими методами, досягалося на дуже низькому (порівняно з розвиненими країнами) рівні забезпечення економічних і соціальних потреб, що визначалося низьким рівнем ефективності виробництва. Тобто планова економіка здатна певною мірою забезпечити керованість і збалансованість розвитку, однак при низькому життєвому рівні. Головне ж — у ній не закладена внутрішня мотивація до саморозвитку, бо це суперечило керуванню ззовні. Бюджет держави в умовах планової економіки відігравав пасивну роль. На нього покладалась функція фінансового забезпечення реалізації плану економічного і соціального розвитку, він був похідним від плану.
Другий спосіб державного регулювання економіки ґрунтується на застосуванні економічних методів управління. їх основу складають фінансові інструменти і важелі впливу, що формують фінансовий механізм держави, чим і пояснюється роль фінансів у суспільстві. Фінансовий механізм являє собою сукупність фінансових методів і форм впливу на розвиток суспільства. Бюджетний вплив є складовою цього механізму. Розглянемо роль і місце бюджету держави у фінансовому механізмі і в державному регулюванні економічного і соціального розвитку.
Фінансовий механізм складається з двох підсистем, які відображають узагальнені методи фінансового впливу: фінансове забезпечення і фінансове регулювання. Вплив цього механізму на різні аспекти виробничої і соціальної сфер має кількісну і якісну визначеність. Кількісна виявляється в обсязі коштів, які виділяються з різних джерел на певні цілі. Вона характеризує підсистему фінансового забезпечення, що є першоосновою дії фінансового механізму. Без відповідних асигнувань неможливе розв'язання жодного завдання розвитку суспільства. При цьому дуже важливо, у який спосіб здійснювалось формування ресурсів, у яких формах і якими каналами відбувався їх рух, на яких умовах вони виділяються і використовуються. Якісна визначеність фінансового впливу виявляється саме в характері розподілу і руху фінансових ресурсів. Вона відображає підсистему фінансового регулювання. Ця підсистема має забезпечити відповідні пропорції розподілу ВВП і фінансових ресурсів. Установлюючи інструменти розподілу, держава вводить у дію фінансові інструменти впливу. Склад і структура фінансового механізму та місце в ньому бюджету показані на схемі (рис. 1). [21, c. 74-78]
Фінансове забезпечення — це система джерел і форм фінансування розвитку економічної і соціальної сфер суспільства. Воно здійснюється в трьох формах: самофінансування, кредитування, бюджетні асигнування.
Самофінансування — це покриття витрат за рахунок власних коштів. Воно є визначальною формою фінансового забезпечення, хоча і не основною за питомою вагою. Залучення в обіг інших джерел коштів можливе лише за наявності певного рівня самофінансування. Цей рівень є гарантією для банків, наприклад при видачі кредитів. Для самих банків теж установлюється мінімальний розмір статутного фонду.
Кредитування як форма фінансового забезпечення означає покриття частини витрат за рахунок позичених коштів. Воно здійснюється у формах комерційного і банківського кредитів. Кредитування — дуже вигідна й ефективна форма фінансового забезпечення, її вигідність полягає в економії суспільних фінансових ресурсів, адже в процесі кругообігу одні й ті самі ресурси можуть використовуватись у різний час різними суб'єктами. Ефективність забезпечується встановленням таких принципів кредитування, як поворотність, терміновість, платність, матеріальна забезпеченість. Це змушує позичальників працювати максимально ефективно. Для отримання кредиту потрібно мати відповідне матеріальне забезпечення і стабільні фінансові результати. Для погашення кредиту в строк і сплати процентів необхідно мати сталий фінансовий стан і джерело сплати процентів — виручку від реалізації та прибуток.
Бюджетні асигнування — це форма фінансового забезпечення за рахунок централізованого фонду грошових коштів держави. Воно може здійснюватись на поворотній і безповоротній основі. Характерною ознакою бюджетних асигнувань є саме їх безповоротність, однак за певних умов можуть надаватись (як в Україні, наприклад) бюджетні кредити суб'єктами господарювання. Проте фактично ці кредити відіграють роль тимчасової фінансової допомоги.
Роль і місце бюджетних асигнувань у системі фінансового забезпечення визначаються моделлю фінансових відносин у суспільстві. Фінансова модель планової економіки, що характеризується значним рівнем централізації ВВП у бюджеті (причому вже на етапі первинного розподілу), установлювала провідну роль бюджету в системі фінансового забезпечення. Бюджетні асигнування були основною за питомою вагою формою фінансового забезпечення і відігравали балансуючу роль у системі джерел фінансування. При цьому, ще раз нагадуємо, активної ролі бюджет не відігравав, а був призначений для фінансового забезпечення планів економічного і соціального розвитку. Спостерігалася явна суперечність між кількісною і якісною сторонами бюджетного впливу. Оскільки бюджетні асигнування виділялись на безповоротній основі, то сформувалась утриманська психологія. Адже бюджетні асигнування не потрібно було заробляти, як власні джерела, їх не треба було повертати і платити за їх використання проценти, як за кредити. Це стало однією з причин низької ефективності планової економіки і врешті-решт призвело до кризи.
В умовах фінансової моделі ринкової економіки бюджетні асигнування відіграють значно меншу роль у системі форм фінансового забезпечення. В економічній сфері державні субсидії фактично є одним із регуляторів її розвитку, тобто більшою мірою належать до підсистеми фінансового регулювання. їх мета полягає не стільки у фінансовому забезпеченні певних економічних потреб, скільки у впливі на окремі сторони розвитку.
У соціальній сфері роль бюджетних асигнувань в окремих країнах може суттєво різнитися залежно від того, яку фінансову модель взято за основу. У скандинавських країнах ця роль досить велика, у західноєвропейських — помірна, у США — незначна. В Україні роль бюджету у фінансуванні соціальної сфери є вирішальною, однак проблема полягає в тому, що за умов економічної і фінансової кризи в бюджеті не вистачає коштів на утримання соціальної сфери на більш-менш задовільному рівні. Тому бюджетні установи змушені відшукувати інші джерела фінансування, через що питома вага і роль бюджету знижуються.
Слід також відзначити, що неможливо повністю відмовитися від бюджетних асигнувань. Вони є однією з важливих і необхідних форм фінансового забезпечення. Проблема полягає в тому, що ця форма асигнувань повинна виконувати ті функції, які саме їй властиві, а не вторгатися до сфери використання інших форм. Вона не може заміняти самофінансування, як це було за умов планової економіки. Одне із головних завдань економіки України полягає у ліквідації збитковості підприємств і системи їх державного дотування. Бюджетні асигнування не повинні відігравати ролі балансуючого елемента в системі джерел фінансового забезпечення — Це функція кредиту. Ці асигнування слід використовувати там, де не ставиться завдання забезпечення отримання прибутку, тобто у сфері некомерційної діяльності. Однак при цьому в Україні необхідно переглянути сам склад таких неприбуткових підприємств і установ, звести його до мінімуму, залишивши за бюджетом тільки ту сферу, куди інші джерела фінансування спрямувати неможливо. Незважаючи на обмеження сфери бюджетного фінансування в певних історичних умовах, воно може відігравати досить значну роль. Мова йде про дефіцитне бюджетне фінансування інвестицій на основі кейнсіанської теорії. Бюджетні асигнування розглядаються як «мультиплікатор» (множник, розмножувальник) розвитку економіки. Вони створюють первинний попит і первинну зайнятість, унаслідок чого підвищується купівельна спроможність населення, розширюється збут товарів і послуг. Відтак стають вигідними нові інвестиції. Первинний попит і первинна зайнятість створюють вторинні, третинні і т. д. попит і зайнятість, тобто відбувається явище «поширення хвилі видатків». Саме проблема залучення інвестицій є найбільш актуальною і складною для України, і тому, скорочуючи обсяги бюджетного фінансування і звужуючи його сферу, необхідно головну увагу зосередити саме на бюджетних інвестиціях. Це ті видатки бюджету, які мають стати в даний час пріоритетними. На них кошти необхідно вишукувати обов'язково і насамперед. Спроби вирішувати за рахунок бюджету тільки поточні проблеми ведуть до того, що не вирішуються жодні проблеми і не створюються передумови для повного подолання наслідків кризи. [12, c. 37-41]
Розглянемо тепер роль і місце бюджету в підсистемі фінансового регулювання. Фінансове регулювання — це система регламентування розподільних відносин у суспільстві в цілому і у суб'єктів господарювання. З переходом до ринкових відносин регламентуванню підлягають переважно взаємовідносини підприємств, організацій і установ з бюджетом. їхня внутрішня фінансова діяльність здійснюється відповідно до інтересів самих суб'єктів господарювання. Регламентуванню підлягають лише окремі її напрями. Може мати місце внутрішньогалузеве чи корпоративне регламентування, наприклад установлення нормативів відрахувань у централізовані корпоративні фонди. Однак таке регламентування не є визначальним. Головне — установлення взаємовідносин з бюджетом.
Фінансове регулювання як метод фінансового впливу пов'язане з використанням двох методів розподільних відносин: сальдового і нормативного. Сальдовий метод передбачає проведення розподілу за окремими елементами з виділенням підсумкового (сальдового) елемента. Проміжні елементи розраховуються на підставі конкретних методик, а підсумковий — як різниця між загальною величиною доходу і величиною проміжних елементів. При нормативному методі всі елементи розподілу або їх переважна частина визначаються за нормативами, які встановлюються відносно загальної величини доходу. Кожний із методів має свої переваги і недоліки, і їх використання залежить від поставлених завдань. Так, прибуток як елемент валового доходу є різницею між валовими доходами і валовими витратами. Саме сальдовий характер визначення прибутку характеризує його стимулюючу дію, спрямовану на зростання доходів і зменшення витрат. Нормування прибутку безглузде, оскільки при цьому втрачається саме його стимулююча дія. Навпаки, нормування взаємовідносин з бюджетом є доцільним, тому що ставить їх на правову основу. Воно не припускає фінансового свавілля з боку органів управління, що мало місце свого часу в умовах адміністративної економіки. За ринкової економіки взаємовідносини підприємств з бюджетом ґрунтуються на податковому методі, який передбачає встановлення єдиних для всіх платників ставок податку (за винятком пільгових), тобто базуються на нормативному розподілі доходів. [13, c. 114-115]
Функціонування системи фінансового регулювання забезпечується за допомогою фінансових інструментів: податків, внесків і відрахувань, субсидій та дотацій. Податки, а також податкові платежі і збори відображають місце бюджету в складі фінансового механізму. Саме вони відіграють вирішальну роль у фінансовому регулюванні. Це обумовлено сутністю податків та їх функцій — фіскальної і регулюючої. Внески до фондів цільового призначення мають більш виражену функцію державної акумуляції цільових коштів, хоча їм властивий і певний регулюючий вплив. Аналогічно характеризуються і відрахування у централізовані галузеві і корпоративні фонди.
Податки, податкові платежі і збори відбивають рух вартості від юридичних і фізичних осіб до держави, їх сплата веде до зменшення доходів платників. Причому об'єктивно кожний платник заінтересований сплатити якомога меншу суму, що може досягатись як за рахунок зменшення обсягів об'єктів оподаткування, так і через вибір пільгових щодо оподаткування умов діяльності. У цьому полягає сутність регулюючої функції податків, яка є основою системи фінансового регулювання. З допомогою податків, таким чином, відбувається вплив на різні сторони діяльності їх платників.
Регулююча функція податків є об'єктивним явищем. Вплив податків відбувається незалежно від волі держави, яка їх установлює. Водночас держава може свідомо використовувати їх з метою регулювання певних пропорцій у соціально-економічному житті суспільства. Така цілеспрямована податкова політика і характеризує дію фінансового механізму і роль бюджету в ньому. При цьому слід пам'ятати, що використання податків як фінансових регуляторів — дуже складна справа. Тут не може бути головного і другорядного — все головне. Іноді незначні деталі в оподаткуванні можуть докорінно змінити сутність впливу того чи іншого податку, зробити його вплив прямо протилежним тому, що передбачалось. Проблема полягає в тому, що податки зачіпають усе суспільство, а це — безмежна гама інтересів, врахувати які важко, але вкрай необхідно. Не може бути оцінки регулюючої дії податків за сальдовим підходом — що переважає, позитивний чи негативний вплив? Сама по собі наявність негативного впливу, навіть незначного, свідчить про недолік того чи іншого податку.
Податки і податкові платежі та збори діють у комплексі з іншими фінансовими інструментами — внесками і відрахуваннями. З погляду платника податків не має суттєвого значення, куди спрямовуються його платежі — в бюджет, позабюджетні чи галузеві фонди. Для нього все це означає зменшення доходів. Скажімо, в Україні досить жорстко критикується податкова система. Але сама по собі вона не така вже й обтяжлива ні за кількістю податків, ні за їх ставками. Значна частина платежів вноситься до фондів цільового призначення, і саме вони є нині основною проблемою.
Розглядаючи податки як фінансові регулятори, слід пам'ятати про певну суперечність між їх фіскальною і регулюючою функціями. Сутність фіскальної функції полягає у забезпеченні бюджету достатніми, сталими і регулярними доходами, бо держава заінтересована у повному надходженні запланованих доходів. Регулююча функція обумовлена прагненням кожного платника заплатити менше. Саме на цьому і будується регулююча дія оподаткування — ставки, пільги, методика визначення, порядок сплати тощо. Однак, якщо платники, дотримуючись визначених державою орієнтирів, скажімо, займаються тими видами діяльності, для яких установлено пільгове оподаткування, то надходження податків скорочується і вони вже не в змозі забезпечити фінансову базу держави. Якщо вся податкова система матиме лише регулююче призначення, то це поставить бюджет на досить хитку основу. Отже, регулююча дія податків має певні обмеження. Податкова система повинна містити достатньо податків як з яскраво вираженим фіскальним призначенням, так і з регулювальним. При цьому питома вага надходжень від тих податків, в яких більш виражена регулююча функція, має бути незначною. Значна питома вага свідчить саме про пріоритет фіскального призначення, і виконувати в таких умовах регулюючу дію дуже важко. Перевага в інтересах держави фіскальної функції податків над регулюючою — явище цілком закономірне, тому що податки потрібні державі не самі по собі, а для фінансування видатків бюджету.
Податки вторинні відносно видатків, вони — лише спосіб їх забезпечення.
Сукупність податків, на які покладається насамперед регулююча дія, повинна бути досить розгалуженою. Адже кожний податок має свої специфічні риси і певну сферу дії. За допомогою одного податку неможливо впливати абсолютно на всі сторони суспільного життя, оскільки немає інструменту, яким можна виконувати всі операції. Отже, кількість податків має бути достатньою для виконання державою її функцій у регулюванні економіки і соціальної сфери. Водночас дію цих податків необхідно узгоджувати. Усі вони, маючи свої сфери впливу, повинні бути спрямовані на досягнення основної мети — ефективності виробництва і зростання ВВП.
Таким чином, у підсистемі фінансового регулювання бюджет посідає провідне місце, що визначається роллю податків. Саме через них установлюється система регулювання доходів юридичних та фізичних осіб, а відтак і система економічних інтересів. Установлюючи податки і механізм їх стягнення, держава визначає свого роду правила гри. Причому податки — це одні з найбільш дійових економічних інструментів. За наявності чіткої і продуманої податкової політики можлива реалізація будь-яких завдань.[10, c. 48-49]
Розділ 2. Бюджетний устрій і бюджетна система України
2.1. Основи бюджетного устрою
Вертикальна структура бюджету характеризується двома поняттями: бюджетний устрій і бюджетна система. Вони тісно взаємозв'язані. Бюджетний устрій показує, в який спосіб побудована бюджетна система. Іншими словами, він відображає організацію вертикальної структури бюджету держави за рівнями влади. Бюджетна система — це сукупність усіх бюджетів, які формуються в даній країні відповідно до її бюджетного устрою і адміністративно-територіального поділу. Основи бюджетного устрою досить стабільні і обумовлюються загалом однаковими чинниками в різних країнах. Бюджетні ж системи різних країн можуть дещо різнитися, хоча і базуються на однакових підвалинах.
Основами бюджетного устрою, що відбивають напрями та форми вертикальної побудови бюджету, є:
— виділення видів бюджетів;
— установлення принципів побудови бюджетної системи;
— розмежування доходів і видатків між ланками бюджетної системи;
— організація взаємовідносин між різними бюджетами.
Теоретично можливі три варіанти структурної побудови бюджету. Насамперед це створення єдиного для всієї країни бюджету на основі принципу централізації державних коштів у єдиному фонді. Такий варіант дає можливість сконцентрувати всі ресурси в одному бюджеті, що спрощує управління ним. Але при цьому підривається автономність місцевих органів влади, що робить їх взагалі або непотрібними, або недієздатними. Тому навіть теоретично зазначений варіант можливий тільки в невеликих країнах, а практично застосовується лише в так званих карликових країнах, де немає територіального поділу. За наявності територіального поділу країни централізація державних коштів у єдиному фонді (бюджеті) ніколи не застосовується, бо неможливо з єдиного центру врахувати всі потреби на місцях. Водночас гіпотетично припустимий і протилежний варіант, який ґрунтується на засадах децентралізації. Він передбачає створення тільки регіональних бюджетів. При цьому загальнодержавні видатки можуть фінансуватись за рахунок відрахувань на централізовані потреби. Але і такий варіант настільки складний і неефективний, що теж ніде не використовується. Нарешті, з огляду на необхідність урахування як загальнодержавних, так і місцевих потреб створюється кілька рівнів бюджету на основі поєднання на кожному рівні централізованих і децентралізованих бюджетів. Саме такий підхід є загальноприйнятим у світі.
Вертикальні рівні бюджетів установлюються відповідно до політичного устрою країни та її адміністративно-територіального поділу. Розрізняють два види бюджетів: центральні та місцеві. При цьому в країнах з федеративним устроєм можуть бути два види центральних бюджетів: загальний — для федерації і для окремих членів федерації. Так, у США існують федеральний бюджет і бюджети кожного штату. У колишньому СРСР окремо формувались союзний бюджет і республіканські бюджети союзних республік.
Центральний бюджет у різних країнах може називатись по-різному: центральний, державний, загальнодержавний, федеральний та ін. В Україні, наприклад, вживається термін «державний бюджет». Однак назва не змінює суті цього виду бюджету — він призначений для забезпечення загальнодержавних потреб. Місцеві бюджети, відповідно, забезпечують потреби певних регіонів та населених пунктів. їх склад відбиває територіальний поділ країни. [3, c. 246-248]
Принципи побудови бюджетної системи є головним елементом у бюджетному устрої. Саме вони визначають характерні ознаки і риси бюджетного устрою тієї чи іншої країни. У цілому можливі два альтернативні підходи — встановлення або єдності всіх бюджетів або автономності кожного з них.
Принцип єдності означає, що всі бюджети складають у сукупності єдине ціле — зведений бюджет, який затверджується і виконується в загальному обсязі. На загальнодержавному рівні зведений бюджет держави охоплює центральний бюджет і зведені бюджети автономій та адміністративних одиниць першого рівня. В Україні до них належать Автономна Республіка Крим, області, міста державного підпорядкування. До зведених бюджетів обласного рівня (областей, міст державного підпорядкування й автономій) входять централізовані регіональні бюджети (обласні, міські, республіканський) і консолідовані бюджети адміністративних одиниць районного рівня (в Україні — райони і міста обласного підпорядкування) і т. д. залежно від кількості рівнів адміністративно-територіального поділу. Отже, характерною ознакою принципу єдності є наявність зведеного бюджету як офіційно затвердженого фінансового плану. Слід зауважити, що такий бюджет може складатись і як довідковий документ для визначення загальної суми бюджетних коштів. Але це лише довідковий зведений бюджет, який ніким не затверджується і ніхто не відповідає за його виконання в загальній сумі.
Єдність бюджету забезпечується єдиною дохідною базою всіх бюджетів та єдиною системою видатків бюджету. При цьому допускається перерозподіл коштів між бюджетами як прямим вилученням чи переданням частини доходів, так і через бюджетне регулювання, тобто встановленням нормативів розподілу доходів виходячи з рівня забезпеченості кожного бюджету.
Принцип єдності виявляється в організації управління процесом складання і виконання бюджету з єдиного центру. Оскільки затверджується зведений бюджет, то в його складі затверджуються і центральний бюджет, і відповідні регіональні зведені бюджети в загальному їх обсязі. У цих умовах єдино можливою технологією процесу бюджетного планування є затвердження бюджету за системою «зверху-донизу». При цьому не має значення, в якому порядку і в якій послідовності складається проект бюджету — «знизу-доверху», «зверху-донизу» чи паралельно. Головне, що доки не буде прийнято бюджет вищого рівня, неможливе затвердження і бюджету нижчого рівня. Органи влади нижчого рівня не можуть ігнорувати і не виконувати встановлену бюджетну процедуру і затверджені на вищому рівні відповідні показники, необхідні для складання їх бюджету.
Сутність принципу автономності у побудові бюджетної системи полягає у тому, що кожний бюджет, який входить до її складу, є відносно відокремленою і самостійною частиною. Характер взаємовідносин між бюджетами різних рівнів (а без них не може навіть використовуватись термін «система», який означає сукупність саме взаємозв'язаних елементів) не тільки не підриває автономності кожного бюджету, а навпаки — підкреслює її. Принцип автономності зовсім не означає, що кожний бюджет є абсолютно відокремленою частиною. Також він не зводиться до повного самозабезпечення коштами і самофінансування. Цей принцип передбачає автономне управління кожним бюджетом і відсутність прямого перерозподілу коштів між бюджетами шляхом їх вилучення із бюджетів нижчого рівня до бюджетів вищого рівня. Не можуть переглядатись нормативи розподілу доходів на підставі поліпшення дохідної бази бюджетів нижчого рівня за рахунок мобілізації місцевих ресурсів, введення місцевих податків і випуску місцевих позик.
В умовах автономності зведений бюджет не складається і не затверджується. Він може використовуватись лише як довідковий документ. Усі бюджети формуються незалежно один від одного, хоча між ними і можуть складатися певні взаємовідносини, які ґрунтуються на договірних засадах, а не диктуються вищою ланкою управління.
Автономність бюджетів забезпечується чітким законодавчим розмежуванням доходів і видатків між бюджетами із забезпеченням кожного бюджету досить міцною і стабільною дохідною базою. Це забезпечення підкріплюється широкими правами у встановленні місцевих податків, як у вигляді надбавок до загальнодержавних податків, так і в уведенні суто місцевих податків і зборів виходячи з регіональних особливостей. Автономність кожного бюджету відбивається і в процедурі бюджетного процесу. Кожний орган влади й управління складає, затверджує й виконує безпосередньо тільки свій бюджет. За таких умов взагалі не стоїть питання про послідовність складання і затвердження бюджету: «зверху-донизу» чи «знизу-доверху». Кожний бюджет складається і виконується автономно, незалежно від бюджетного процесу як на вищих, так і на нижчих рівнях бюджетної системи.
Автономність бюджетів може бути повною або частковою. Повна означає, що ні у формуванні дохідної бази, ні у визначенні видатків не встановлюється жодних обмежень. Терміни складання та затвердження бюджету теж визначаються відповідним рівнем влади й управління самостійно. Однак на практиці повної автономії не існує. Є обмеження, які обумовлені як чинним законодавством, так і інтересами відповідних ланок. Ці обмеження можуть бути незначними і несуттєвими, а можуть і повністю підривати автономність. Характерним явищем у світовій бюджетній практиці є постійна спрямованість на розширення автономності бюджетів усіх рівнів.[4, c. 51-54]
Кожний із принципів побудови бюджетної системи має свої переваги й недоліки. Наприклад, принцип єдності дає змогу управляти бюджетними коштами з єдиного центру. За таких умов можливі концентрація ресурсів на певних напрямах і розширення їх перерозподілу між галузями та регіонами. Це дає в руки держави досить дійовий інструмент реалізації економічної і соціальної політики. Однак зазначений принцип практично зводить нанівець місцеву ініціативу у пошуку і мобілізації резервів зростання доходів і раціонального використання коштів за окремими напрямами видатків. Причиною цього є можливий перерозподіл коштів. Немає сенсу відшукувати додаткові надходження та економити на видатках, якщо це призведе до перерозподілу доходів шляхом їх прямого вилучення або через зменшення нормативів відрахувань від регулюючих доходів. Отже, принцип єдності може базуватись тільки на жорсткому централізованому керівництві. За таких умов ініціатива на місцях не лише не потрібна, вона просто шкідлива. Так звана самостійність місцевих бюджетів — не що інше, як гра в піжмурки. Вона тільки заважає єдиному керівництву, не сумісна з ним.
Принцип автономності має прямо протилежні характеристики. Він створює всі передумови для ефективного і раціонального використання бюджетних ресурсів, для пошуку і залучення резервів. Адже якщо не буде таких передумов на місцях, то звідки взагалі візьмуться доходи в державі і стимули до їх зростання? Безперечно, можливості державних структур у перерозподілі ресурсів у цьому разі значно скорочуються. І це важливо, бо бюджет має бути саме інструментом перерозподілу, а не первинного розподілу.
У цілому на підставі порівняльного аналізу можна зробити висновок, що ефективнішою і раціональнішою є бюджетна система, яка побудована на засадах автономності кожного бюджету. Звісно, така система не означає автаркії і не має нічого спільного з ігноруванням загальнодержавних чи регіональних проблем. Саме для врегулювання цих проблем і створюються на кожному рівні централізовані й децентралізовані бюджети.
Важливим напрямом бюджетного устрою є розмежування доходів і видатків між; бюджетами. Це розмежування ґрунтується на певних засадах, які обумовлені багатьма факторами, насамперед фінансовою моделлю суспільства, основами побудови податкової системи і системи доходів бюджету, врівноваженістю територіального розвитку, форм власності. Кожна країна, вибираючи ту чи іншу модель бюджетного устрою, встановлює і певну систему розподілу доходів і видатків між бюджетами, яка виходить з розподілу видатків.
Розподіл видатків між бюджетами ґрунтується на більш сталих засадах, бо визначається самим призначенням того чи іншого бюджету. Його основу становить розподіл функцій та повноважень між рівнями державної влади й управління. Видатки загальнодержавного характеру фінансуються із центрального бюджету, видатки регіонального значення — з відповідних місцевих бюджетів. Тобто все залежить від того, як оцінюється значення тих чи інших видатків. [6, c. 21-23]
У процесі розподілу видатків можуть застосовуватися два підходи. Перший передбачає розподіл за територіальною ознакою— місцезнаходження об'єкта фінансування. Другий виходить із відомчого підпорядкування — фінансування ведеться з бюджету того рівня, до котрого належить орган управління, якому підпорядкований об'єкт фінансування.
Розподіл доходів між бюджетами є похідним від розмежування видатків між ними і має забезпечити надійність та стабільність дохідної бази бюджетів усіх рівнів. При цьому можливості мобілізації доходів на кожному рівні мають безпосередньо залежати від зусиль відповідних органів влади та управління. Вони повинні також мати дійові важелі впливу на забезпечення надходження закріплених за ними податків, на платників цих податків. Інакше ці органи не зможуть вести ефективну фінансову політику у сфері доходів і повністю залежатимуть від некерованих ними процесів.
Розмежування доходів між бюджетами може здійснюватися двома основними методами. Перший — закріплення за кожним бюджетом певних доходів. Він властивий насамперед бюджетному устрою, що виходить з принципу автономності. Закріплення може відбуватися шляхом повного передання того чи іншого доходу у конкретний бюджет або через визначення стабільних нормативів розподілу окремих доходів між двома чи кількома бюджетами. Нормативи установлюються як у твердо фіксованих розмірах у відсотках від загальної суми надходжень, так і шляхом розподілу ставок податків. При цьому, як правило, фіксується розмір ставки, за якою здійснюються платежі до центрального бюджету, і максимальна ставка. Ставка надходжень до місцевих бюджетів установлюється місцевими органами влади в межах максимальної ставки і ставки, за якою здійснюються платежі до центрального бюджету. Такий механізм дає можливість місцевим органам самостійно регулювати свою дохідну базу і впливати на платників.
Другий метод розмежування доходів між бюджетами, який припустимий лише за умови застосування принципу єдності бюджетної системи, полягає в установленні системи бюджетного регулювання, тобто здійсненні відрахувань до бюджетів нижчих рівнів виходячи з їхніх потреб. При цьому всі доходи поділяються на дві групи: закріплені і регулюючі. Закріплення окремих доходів загалом відбувається так само, як і при попередньо розглянутому методі. Від регулюючих доходів щорічно встановлюються для кожного бюджету індивідуальні нормативи з метою збалансування цих бюджетів або вирівнювання їх дохідної бази. Бюджетне регулювання є способом централізованого керівництва складанням, затвердженням і виконанням бюджету.
Важливою складовою бюджетного устрою є організація між-бюджетних взаємовідносин. За напрямом ці взаємовідносини бувають вертикальні й горизонтальні. Вертикальні взаємовідносини виникають між бюджетами різних рівнів. При цьому існує правило, згідно з яким взаємовідносини виникають тільки між безпосередньо пов'язаними бюджетами, тобто такими, що розташовані поруч у вертикальній структурі. Взаємовідносини через один чи кілька рівнів не допускаються. Горизонтальні взаємовідносини складаються між бюджетами одного рівня.
Залежно від характеру організації взаємовідносин вони бувають регламентовані й договірні. Регламентовані виникають і здійснюються тільки відповідно до чинних законодавчих та інструктивних документів і характеризуються чіткими правилами їх здійснення. Договірні ґрунтуються на відповідних домовленостях двох органів влади чи управління. При цьому окремі елементи таких взаємовідносин теж можуть регламентуватись, але виникають вони лише на підставі угоди.[9, c. 131-134]
2.2. Склад і структура бюджетної системи України
Засади бюджетного устрою і оклад бюджетної системи України визначаються в бюджетному законодавстві — спочатку в Законі «Про бюджетну систему України», а нині в «Бюджетному кодексі України». У першій редакції Закон був прийнятий у 1991 р. Він юридично визначив побудову бюджетної системи нашої країни після проголошення державного суверенітету і незалежності. До цього самостійної бюджетної системи Україна не мала. Бюджети, які формувались у республіці, входили як складові ланки до єдиного бюджету СРСР. Відповідно до прийнятого Закону бюджетна система України будувалася на тих самих принципах, які раніше були закладені в основу бюджетної системи СРСР. По суті, Законом 1991 р. було зафіксовано лише виокремлення бюджетної системи України в самостійну структуру. Цей закон належить до числа тих, які відіграли основну роль у державотворенні, адже без бюджету і бюджетної системи держава існувати не може.
У перші роки незалежності процес розбудови держави і формування її бюджетної системи відбувався досить динамічно, у зв'язку з чим виникла необхідність удосконалення бюджетного законодавства. У 1995 р. Закон «Про бюджетну систему України» був прийнятий у новій редакції. У ньому давалось таке визначення бюджету: це план утворення і використання фінансових ресурсів для забезпечення функцій, які здійснюються органами державної влади України, органами влади Автономної Республіки Крим та місцевими Радами народних депутатів. Однак це визначення характеризувало тільки одну сторону бюджету — як фінансового плану. Водночас воно дещо звужувало сутність бюджету, оскільки трактувало його як фінансову базу органів державної і представницької влади. Але ж бюджет є фінансовою базою й органів управління, причому аж ніяк не меншою мірою.
У Законі 1995 р. було визначено принципи бюджетного устрою: єдність, повнота, достовірність, гласність, наочність і самостійність усіх бюджетів. Що ж вкладалося в їх зміст?
Відповідно до Закону принцип єдності означає існування єдиного рахунка доходів і видатків кожної ланки бюджетної системи. Єдність бюджетної системи забезпечується єдиною правовою базою, єдиною бюджетною класифікацією, єдністю форм бюджетної документації, погодженими принципами бюджетного процесу, єдиною грошовою системою, єдиною соціально-економічною політикою, наданням необхідної статистичної та бюджетної інформації бюджетом одного рівня бюджету іншого рівня.
Принцип повноти передбачає відображення у бюджеті всіх доходів і видатків.
Принцип достовірності — це формування бюджету на основі реальних показників, науково обґрунтованих нормативів та відображення у звіті про виконання бюджету тільки тих доходів і видатків, які є результатом кінцевих касових операцій банків.
Принцип гласності забезпечує висвітлення в засобах масової інформації показників бюджетів і звітів про їх виконання.
Принцип наочності — це відображення показників бюджетів у взаємозв'язку із загальноекономічними показниками в Україні та за її межами шляхом використання засобів максимальної інформованості результатів порівняльного аналізу, визначення темпів і пропорцій економічного розвитку.
Закон 1995 р. підкреслював, що всі бюджети, які входять до складу бюджетної системи, є самостійними. Самостійність бюджетів забезпечується наявністю власних дохідних джерел і правом визначення напрямів їх використання відповідно до законодавства України. Водночас при складанні і виконанні своїх бюджетів відповідні органи влади враховують загальнодержавні інтереси.
Аналіз зазначених у Законі 1995 р. принципів дає можливість зробити кілька висновків. По-перше, була допущена неточність і неузгодженість окремих статей Закону. Стаття 4 називалась «Принципи бюджетного устрою». Це неправильно, адже бюджетний устрій сам визначає принципи побудови бюджетної системи.
На це ж указувалось у ст. 3: «Бюджетний устрій — це організація і принципи побудови бюджетної системи, її структури, взаємозв'язок між окремими ланками бюджетної системи». По-друге, окремі принципи — повнота, достовірність, гласність, наочність — жодною мірою не стосуються ні бюджетного устрою, ні бюджетної системи. Це принципи організації бюджетного процесу. Також до бюджетного процесу належить принцип єдності, якщо брати до уваги його трактування в Законі. Однак єдність бюджетної системи — це об'єднання всіх бюджетів в єдине ціле — зведений (консолідований) бюджет, а не наявність одного рахунка для доходів і видатків. Але такий бюджет як окремий фінансовий план не формується. Він, як було зазначено в ст. 2 Закону, використовується для аналізу і визначення засад державного регулювання економічного і соціального розвитку. Тобто принцип єдності фактично не реалізується у побудові бюджетної системи України. По-третє, в Законі чітко не визначалось, на яких принципах базувалась бюджетна система України. Єдність, як зазначено вище, не досягалась і не досягається. Принцип автономності не встановлювався. Натомість виділявся розпливчастий термін «самостійність», однак тут же наголошувалося на необхідності урахування загальнодержавних інтересів.
Таким чином, Законом 1995 р. принципи побудови бюджетної системи в Україні чітко не були визначені. Фактично єдності бюджетної системи не було. Закон установлював лише єдине керівництво бюджетною системою і бюджетним процесом. Самостійність же зовсім не означає автономності, хоча вони і мають певні спільні ознаки. За таких умов бюджет стає погано керованим, бо за нього не відповідають сповна ні вищі владні структури, ні місцеві органи. [5, c. 114-118]
Редакція 1995 р. Закону «Про бюджетну систему України» була значно досконаліша за редакцію 1991 р. Але вона так і не визначила чіткої організації побудови бюджетної системи.
У 2001 р. був прийнятий «Бюджетний кодекс України», який став певним кроком уперед у розбудові дієздатної бюджетної системи у нашій країні. На його основі здійснено більш обґрунтований і чіткий розподіл доходів і видатків між бюджетами, на прозору основу переведено міжбюджетні відносини, упорядочено бюджетний процес. Але у завершеному вигляді засади побудови бюджетної системи так і не визначені. Це багато в чому пояснюється тим, що в ньому взагалі зникло поняття «бюджетного устрою», а замість принципів побудови бюджетної системи встановлені принципи бюджетної системи. До них віднесено принципи:
— єдності бюджетної системи;
— збалансованості;
— самостійності;
— повноти;
— обґрунтованості;
— ефективності;
— субсидіарності;
— цільового використання бюджетних коштів;
— справедливості й неупередженості;
— публічності і прозорості;
— відповідальності учасників бюджетного процесу.
Трактування принципів єдності, самостійності і повноти, посуті, залишилося незмінним. Принцип обґрунтованості — формування бюджету на реалістичних макропоказниках — фактично ідентичний попередньому принципу достовірності.
Установлений принцип публічності та прозорості не тільки замінив принцип гласності, а й істотно звузив трактування відкритості бюджетного процесу, звівши його до затвердження Верховною Радою України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим та місцевими Радами відповідних бюджетів та прийняття рішень щодо звіту про їх виконання. Досить розпливчатий принцип наочності у Бюджетному кодексі вже не виділяється, а зміст нових принципів визначається у такий спосіб:
— принцип збалансованості — повноваження на здійснення витрат бюджету повинні відповідати обсягу надходжень до бюджету;
— принцип ефективності — у процесі складання та виконання бюджетів усі учасники бюджетного процесу мають прагнути досягнення запланованих цілей при залученні мінімального обсягу бюджетних коштів та досягнення максимального результату при використанні визначеного бюджетом обсягу коштів;
— принцип субсидіарності — розподіл видів видатків між державним бюджетом та місцевими бюджетами, а також між місцевими бюджетами повинен ґрунтуватися на максимальному наближенні надання суспільних послуг до їх безпосереднього споживача;
— принцип цільового використання бюджетних коштів —бюджетні кошти використовуються тільки на цілі, визначені бюджетними призначеннями;
— принцип справедливості і неупередженості — бюджетна система України будується на засадах справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами;
— принцип відповідальності учасників бюджетного процесу — кожен учасник бюджетного процесу несе відповідальність за свої дії або бездіяльність на кожній стадії бюджетного процесу.
Таким чином, як видно із змісту встановлених Бюджетним кодексом принципів бюджетної системи, вони є, як і в попередньому Законі, принципами бюджетного процесу і не визначають засади побудови бюджетної системи. [19, c. 157-161]
Бюджетним кодексом визначено структуру бюджетної системи України, до складу якої віднесено державний бюджет та місцеві бюджети. Місцевими бюджетами визнаються бюджет Автономної Республіки Крим, обласні, районні, бюджети районів у містах та бюджети місцевого самоврядування, до яких віднесено бюджети територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об'єднань. У цьому переліку «втрачено» два види бюджетів, що формуються в Україні, — республіканський бюджет Автономної Республіки Крим (центральний бюджет даної автономії) та міські бюджети (централізовані бюджети міст з районним поділом). У цілому реально функціонуюча бюджетна система України може бути представлена такою схемою (рис. 2).
Як видно зі схеми, бюджетна система України включає чотири рівні, що відповідають її адміністративно-територіальному поділу:
— загальнодержавний;
— обласний та Автономної Республіки Крим;
— районний;
— низовий.
На загальнодержавному рівні формується центральний бюджет нашої країни — Державний бюджет України. На обласному рівні формуються Республіканський бюджет Автономної Республіки Крим та обласні і міські (міст державного значення) бюджети. На районному рівні формуються районні бюджети (сільських районів) та міські (міст обласного значення з районним поділом) і бюджети міст обласного значення без районного поділу. Сюди ж можуть бути віднесені бюджети районів у містах. На низовому рівні формуються бюджети міст районного значення, селищ, сіл та бюджети сільських Рад (якщо одна сільська Рада об'єднує двоє чи більше сіл, то у них формується один бюджет). Усі бюджети, які утворюються в населених пунктах, належать до бюджетів місцевого самоврядування.
Структура бюджетної системи характеризується питомою вагою окремих видів бюджетів у зведеному бюджеті. В Україні склалася структура бюджетної системи, в якій переважає централізація бюджетних коштів (табл. 1). [23, c. 156-158]
Таблиця 1. Структура бюджетної системи України за доходами (1994-2004 рр.), %
|
Види бюджетів |
1994 |
1996 |
1998 |
2000 |
2002 |
2003 |
2004 |
|
Зведений бюджет |
100 |
100 |
100 |
100 |
100 |
100 |
100 |
|
Державний бюджет |
52,4 |
64,9 |
61,3 |
51,8 |
73,5 |
67,7 |
68,6 |
|
Республіканський бюджет Автономної Республіки Крим та обласні бюджети |
14,4 |
10,7 |
20,5 |
17,0 |
12,1 |
14,0 |
11,0 |
|
Бюджети міст державного та обласного значення |
21,2 |
17,6 |
14,4 |
17,2 |
6,9 |
10,7 |
13,2 |
|
Районні бюджети |
8,6 |
5,0 |
5,0 |
10,9 |
5,9 |
5,6 |
4,6 |
|
Бюджети міст районного значення |
0,9 |
0,5 |
0,7 |
0,8 |
0,4 |
0,5 |
0,8 |
|
Бюджети селищ |
0,9 |
0,5 |
0,4 |
0,7 |
0,3 |
0,5 |
0,7 |
|
Бюджети сіл |
1,6 |
0,8 |
0,7 |
1,6 |
0,9 |
1,0 |
1,1 |
Висновки
Сьогодні в Україні бюджет і проблеми надійного управління ним належать до найгостріших як в економічному й соціальному, так і в політичному контексті. Поки що фінансовий потенціал і реального, і фінансового секторів економіки, і доходи громадян та держави суттєво обмежені. Зведений бюджет нашої держави значно менший за обсягом від бюджетів окремих європейських країн, що за територією поступаються багатьом областям України. На жаль, як не прикро це констатувати, але нинішня українська бюджетна практика багато в чому продовжує ґрунтуватись на старих засадах адміністративно-командної системи. Про це свідчить відсутність сучасних бюджетних технологій, форм і методів бюджетного менеджменту, реального планування бюджету на середньостроковий і довгостроковий періоди. Водночас фінансова наука Заходу розробила передові технології управління бюджетними потоками, в більшості західноєвропейських країн належне місце зайняла практика середньострокового фінансового планування. Бюджетний менеджмент і в теорії і на практиці досяг відчутних висот.
У цих умовах питання оптимізації складу та структури бюджетних доходів і видатків, раціоналізації бюджетного процесу, забезпечення ефективної діяльності всіх органів законодавчої і виконавчої влади, які наділені бюджетними повноваженнями, набуває особливого значення. Кожна гривня бюджетних коштів має працювати на забезпечення потреб сталого економічного зростання та добробут народу. Відповідно, кожна гривня має бути під постійним і дієвим контролем, що має забезпечити цільове використання бюджетних коштів та належну їх віддачу.
Отож, у сучасному сутнісно-функціональному призначенні бюджет має порівняно недавнє історичне походження. За своїм змістом бюджет ширший від розпису державних доходів і видатків, який існував задовго до власне бюджету. У західній традиції під бюджетом треба розуміти законодавчий акт, що легітимізує розпис доходів і видатків у формі фінансового документа. У демократично-правовій державі лише вища законодавча влада повноважна надати бюджету будь-якого рівня чинність закону через процес приймання рішень за демократичними процедурами.
Отже, роль бюджету у системі фінансового забезпечення може бути різною. Причому не завжди вона залежить від питомої ваги бюджетних асигнувань у загальному обсязі фінансування. Для України у процесі переходу до ринкових відносин досить актуальним є на перший погляд парадоксальне завдання підвищення ролі бюджету через зниження його значення. Це може бути досягнуто насамперед заміною його пасивної ролі (при значній питомій вазі) активним впливом бюджетних асигнувань на різні сторони соціально-економічного розвитку.
Бюджет відображає масштаби державної діяльності й водночас обмежує її. З одного боку, це кошти, що надходять у розпорядження держави і визначають її фінансовий потенціал. Але, з іншого боку, в бюджеті зосереджені грошові фонди суспільного користування, що перебувають не стільки у власності, скільки в розпорядженні органів державної влади і витрачаються на ухвалені суспільством на основі суспільного вибору цілі. Отже, на мою думку, в ідеалі бюджет— це грошові кошти, довірені платниками податків в управління підзвітному їм персоналу урядових, насамперед фінансових, установ.