Концепция административной реформы, разработанная и утверждённая Правительством РФ на 2006 – 2008 годы [1], основана на конституционных принципах деятельности исполнительной власти и предполагает реализацию нескольких целей. Выделим среди них две: повышение качества и доступности государственных услуг и повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти. В рамках достижения названных целей в соответствии с Концепцией возникает потребность в разработке и внедрении стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, а также административных регламентов в органах исполнительной власти.

Между тем существует целый ряд проблем, которые до сих пор не позволяют полностью реализовать намеченные Концепцией задачи административной реформы. Хотелось бы обратиться к одной из них. Так, при анализе действующего законодательства и тех нормативно-правовых актов, которые имеют статус проектов, обнаруживается целый ряд терминологических несоответствий и неточностей, касающихся исследуемой проблемы. В различных документах «государственные» услуги идентифицируются с «публичными», «услуги» отождествляются с «функциями» и т. п. Думается, что унификация терминологии, определяющей «услуги», помогла бы внести некоторую ясность в соотношение названных понятий.

Для начала можно обратиться к видам услуг, их характерным чертам.

Важным и, может быть, даже основным критерием отграничения услуги от других юридически значимых действий является интерес. Принято считать, что при оказании публичных услуг необходим публичный интерес, который исходит в первую очередь от государства. В данном случае государство создаёт у граждан вынужденную заинтересованность перед охранительной нормой, которая порождает вынужденный интерес всего общества (общественный), а затем и публичный интерес. При этом интерес государства, соединяясь с вынужденным интересом общества, образует публичный интерес как государства, так и общества, который и трансформируется в публичную услугу. В данном выражении публичные услуги можно рассматривать как теоретико-правовую конструкцию, близкую к функциям государства.

Что же касается государственных услуг, то здесь преобладает индивидуальный интерес, т. е. в получении результата услуги заинтересован конкретный гражданин, а не общество в целом. Причём при таком подходе «полноценных» государственных услуг можно выделить не так уж много. Это, например, предоставление правовой информации, а также различные формы консультативной и иной поддержки [2, с. 5]. И получается, что только незначительная часть реализации функций государства может быть сведена к услугам, остальная часть – это его обязанности, поскольку они обусловлены природой и назначением государства.

Некоторые учёные в качестве критерия разграничения услуг предлагают считать субъекта их предоставления, за которым нормативно закреплена обязанность оказывать определённые услуги. При этом часто понятия «государственная услуга» и «публичная услуга» вообще не различают [2, с. 4 – 5]. На наш взгляд, смешивать эти виды услуги нельзя, поскольку они хотя и имеют общую природу, но не тождественны в содержательном плане и характеризуют услугу с разных сторон.

Разница подходов к определению услуг могла бы быть нивелирована в законе, легитимно закрепляющем определение самого понятия «услуги» и их виды. В настоящее время учеными разработан и находится в стадии обсуждения проект ФЗ «О стандартах государственных услуг». В нём под государственной услугой понимается исполнение запроса граждан или организаций о признании, установлении, изменении или прекращении их прав, установлении юридических фактов, получении для их реализации в случаях и порядке, предусмотренных законодательством, материальных и финансовых средств, а также предоставлении документированной информации по вопросам, включенным в соответствии с Федеральным законом в реестр государственных услуг [3]. Таким образом, в данной интерпретации государственные услуги отражают в первую очередь интересы конкретного лица, и, что особенно важно, должны иметь исчерпывающий перечень. Такой подход в некоторой степени позволил бы избежать разногласий относительно того, считать ли какое-то действие государственной или иной услугой, а, следовательно, решить вопрос о том, как эти действия должны финансироваться, какие требования к ним предъявлять и т. д.

Столь же проблематичным остаётся вопрос о соотношении понятий «государственные услуги» и «государственные функции». Так, с одной стороны, в Указе Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» [4] функция по оказанию государственных услуг названа в числе ряда других функций, осуществляемых федеральными органами исполнительной власти. С другой стороны, грамматическое толкование последней редакции Постановления Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. № 679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)» [5] дает основание полагать, что «предоставление государственных услуг» отождествляется с «исполнением государственных функций». Но в этом случае административный регламент будет устанавливать исполнение функций только как предоставление государственных услуг. Но предоставление услуг – не единственная государственная функция. И как быть с иными функциями, возложенными на органы власти Указом Президента? Какой документ будет регламентировать их исполнение? Предыдущая редакция Постановления (от 29.11.2007 г. № 813) отличала административные регламенты предоставления государственных услуг от регламентов исполнения функций, а значит – и эти понятия.

Отсутствие концептуального, системного подхода к отграничению услуг от функций привело к тому, что на региональном уровне стали приниматься, например, регламенты по лицензированию, аккредитации как регламенты предоставления услуг. Хотя едва ли лицензирование можно считать государственной услугой. Также, например, государственной услугой считается деятельность по рассмотрению дел об установлении тарифов [2, с. 8 – 9]. При этом получается, что федеральный центр действует по аналогии с субъектами и во избежание лишней путаницы объединяет услуги с функциями и порядком их осуществления. Усугубляет терминологические разночтения и то, что Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти до сих пор различает административные регламенты исполнения государственных функций и административные регламенты предоставления услуг [6].

Необходимость чёткого отграничения государственных услуг от государственных функций подтверждается также при решении вопроса о стоимости предоставляемых услуг. При её определении, полагаем, следует исходить их того, только ли государство может совершать те или иные действия. Логично предположить, что самостоятельно определять стоимость услуг публично-правовые образования могут только тогда, когда они действуют на рынке в условиях конкуренции, в противном случае цены должны устанавливаться в порядке и пределах, определённых федеральным законом. Когда же мы говорим о монополии государства на совершение каких-то действий, то подразумеваем в первую очередь исполнение государством его функции. При этом расходы на исполнение функций покрываются уже при уплате налогов, а значит, такие действия должны осуществляться бесплатно. То же следует сказать и об услугах, оказываемых бюджетными организациями, так как их финансирование осуществляется также от поступления налогов.

Однако, несмотря на существующие несоответствия и противоречия, государственные услуги, функции предоставляются и исполняются ежедневно. Кроме того, на сегодняшний день, например, уже действует Постановление Правительства об административных регламентах предоставления государственных услуг, многими органами исполнительной власти также приняты соответствующие регламенты, хотя до сих пор не выяснено, что понимать под этими услугами, какие требования к ним предъявлять и т. д. Поэтому, на наш взгляд, именно сейчас наиболее актуальным является принятие федерального закона, который определил бы понятие государственной услуги, обозначил их систему, процедуру оказания и режим ответственности за его нарушение, за не предоставление, а также за некачественное и несвоевременное предоставление. При этом важно регламентировать не только порядок предоставления государственных услуг, но и порядок их финансирования, разработать и внедрить механизмы по контролю за качеством услуг, организовать институты, призванные осуществлять этот контроль. При определении единых требований к объёму и качеству предоставляемых услуг не менее важно определить перечень и виды как самих государственных услуг, так и их стандартов. Но в основе системной регламентации, на наш взгляд, всё же должна лежать терминологическая унификация различных подходов к соотношению понятий государственной и публичной услуги предоставления услуг и исполнения функций.

Список использованных источников:

1. Распоряжение Правительства РФ от 25.10.2005 № 1789-р «О концепции административной реформы в РФ в 2006 – 2008 годах». – СЗ РФ, 14.11.2005, № 46, ст. 4720.
2. Путило Н.В. Публичные услуги: между доктринальным пониманием и практикой нормативного закрепления // Журнал российского права. – 2007. – №6.
3. Южаков В.Н. Проект федерального закона «О стандартах государственных услуг». – Презентация на семинаре «Реализация концепции административной реформы в РФ в 2006-2008 гг.». 5 – 16 декабря 2005 г. — http://admreforma.rbc.ru/common/img/uploaded/events/Proekt_FZ_O_standartah_gosuslug.ppt
4. Указ Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» // Российская газета. – 2008. – №100.
5. Постановление Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. № 679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)» (В ред. Постановления Правительства РФ от 04.05.2008 № 331) // СЗ РФ. – 2005. – № 47. – Ст. 4933.