Zasada podziału i równowagi władz należy do trwałego dorobku konstytucjonalizmu i jest najczęściej łączona z poglądami Monteskiusza [1, c.18].

Według Monteskiusza zaprzeczeniem wolności są rządy despotyczne. W swoim dziele wskazuje na tragiczne skutki dla obywateli, które są związane z monopolem władzy skupionej w jednych rękach. Monteskiusz zauważa, że nie wystarczy samo rozdzielenie władz, ale konieczne jest także zapewnienie mechanizmów ich wzajemnego równoważenia, hamowania i kontrolowania [2, c.169-170].

Należy zwrócić uwagę, że na monteskiuszowską teorię państwa i prawa niewątpliwie istotny wpływ miał jego pobyt w Anglii oraz poznanie filozofii J. Locke`a. Teoria Monteskiusza po raz pierwszy znalazła swoje pełne urzeczywistnienie w Konstytucji Stanów Zjednoczonych Ameryki Północnej z 17 września 1787 roku [3, c.54].

W Polsce monteskiuszowska zasada podziału i równowagi władz znalazła swój wyraz w Konstytucji 3 Maja [4, c.30]. Pierwsza polska Konstytucja w art. V stanowiła, że: „Wszelka władza społeczności ludzkiej początek swój bierze z woli narodu. Aby więc całość państw, wolność obywatelską i porządek społeczności w równej wadze na zawsze zostawały, trzy władze rząd narodu polskiego składać powinny i z woli prawa niniejszego na zawsze składać będą, to jest: władza prawodawcza w stanach zgromadzonych, władza najwyższa wykonawcza w królu i Straży i władza sądownicza w jurysdykcyjach na ten koniec ustanowionych lub ustanowić się mających” [4, c.32].

1. A. Sylwestrzak słusznie zauważa, że z technicznego punktu widzenia nie jest rzeczą prostą umieszczenie Najwyższej Izby Kontroli w Konstytucji, która deklaruję istnienie monteskiuszowskiego trójpodziału władz [5, c.32]. Sprawą nie budzącą wątpliwości jest zadeklarowanie przez Konstytucję z 2 kwietnia 1997r. istnienia monteskiuszowskiej zasady trójpodziału władz [1, c.20]. W tym miejscu warto przytoczyć treść art. 10 Konstytucji:
2. Ustrój Rzeczypospolitej Polskiej opiera się na podziale i równowadze władzy ustawodawczej, władzy wykonawczej i władzy sądowniczej.
3. Władzę ustawodawczą sprawują Sejm i Senat, władzę wykonawczą Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej i Rada Ministrów, a władzę sądowniczą sądy i trybunały”[6].

Doktryna prawa powszechnie przyjmuję, że przyjęcie klasycznego trójpodziału nie wystarcza dla określenia pozycji ustrojowo – prawnej niektórych organów w szczególności „Organów kontroli państwowej i ochrony prawa”, które zostały uregulowane w rozdziale IX Konstytucji. Dlatego należy uznać, że istnieje wręcz konieczność rozszerzenia monteskiuszowskiego trójpodziału. Z regulacja art. 10 ust. 2 Konstytucji stanowiącego tylko o organach władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej wynika, że twórcy Konstytucji po prostu nie zajęli stanowiska w sprawie klasyfikacji innych organów określonych także w Konstytucji. Nie chodzi tutaj tylko o Najwyższą Izbę Kontroli ale także np. o samorząd terytorialny [7, c.684].

Należy stwierdzić, że ustawodawca przewidział w Konstytucji istnienie także organów znajdujących się poza trójpodziałem władz. W Konstytucji nie odnajdujemy regulacji stanowiącej wprost o istnieniu organów nie mieszczących się w ramach monteskiuszowskiego trójpodziału władz. Jednak zamieszczenie rozdziału IX, po rozdziałach dotyczących: władzy ustawodawczej, władzy wykonawczej oraz sądowniczej oznacza, że ustawodawca konstytucyjny musiał uznać Najwyższą Izbę Kontroli za organ nie mieszczący się w ramach tradycyjnego trójpodziału władz. Z tego właśnie powodu należy uznać za uprawnioną, na gruncie Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r., klasyfikację organów państwowych na dwie grupy:

• mieszczących się w ramach tradycyjnego monteskiuszowskiego trójpodziału władz;
• pozostających poza tradycyjnym trójpodziałem [8, c.22-23].

1. A. Sylwestrzak dla rozwiązania tego problemu zaproponował przyjęcie istnienia władzy czwartej kontrolującej. Przyjęcie tej koncepcji jest rezultatem:

1) prostego rozbudowania monteskiuszowskiego trójpodziału o kolejną władzę kontrolującą;

2) w niczym nie narusza równowagi funkcjonowania tradycyjnego trójpodziału;

3) wręcz odwrotnie – bardziej harmonizuje stabilność i współdziałanie monteskiuszowskich władz;

4) eksponuje współdziałanie kontroli z pozostałymi władzami;

5) umożliwia konstruowanie jasnych relacji łączących kontrolę z legislatywą, egzekutywą i sądownictwem;

6) gwarancje niezależności kontroli znajdują oparcie w pełnomocnictwach legislatywy”[9, c.165].

Należy uznać za jak najbardziej prawidłowe rozszerzenie trójpodziału i przyjęcie koncepcji istnienia w Konstytucji podziału władz, który można określić jako „trzy plus jeden”. Przy takim rozumowaniu uznajemy istnienie trzech tradycyjnych władz oraz dodatkowej, czwartej władzy kontrolującej [9, c.164-167].

Warto zauważyć, że klasyfikacji władz przewidzianych w Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. można dokonywać ze względu na różne kryteria. Przy założeniu, że podziały wewnątrz poszczególnych władz są możliwe i przyjęciu istnienia koncepcji władz „trzy plus jeden”, możemy wyodrębnić w poszczególnych władzach następujące wewnętrzne grupy klasyfikacyjne:

„1) władzę ustawodawczą możemy podzielić na:

• władzę ustrojodawczą;
• władzę ustawodawczą tradycyjną;

2) władzę wykonawczą możemy podzielić na:

• władzę reprezentacyjną prezydenta;
• władzę rządu;
• władzę samorządową;

3) władzę sądowniczą możemy podzielić na:

• władzę sądów;
• władzę trybunałów;

4) władzę kontrolującą możemy podzielić na:

• władzę NIK i RIO;
• władzę RPO, RPDz i KRRiTv;
• władzę kontroli finansowej NBP”[10, c.285-298].

Klasyfikacji władz przewidzianych w Konstytucji możemy dokonać także z punktu widzenia szeroko pojętych funkcji ustrojowych poszczególnych organów. Przy przyjęciu takiego kryterium podziały możemy wyróżnić:

1) władzę ustawodawczą;

2) władzę reprezentacyjną prezydenta;

3) władzę wykonawczą rządu;

4) władzę samorządową;

5) władzę sądowniczą;

6) władzę kontrolującą»[9, c.167].

Z przedstawionej analizy obowiązującego stanu prawnego wynika, że Najwyższa Izba Kontroli nie należy do żadnej z wyodrębnionych przez Monteskiusza władz. Wskazuje na to umieszczenie NIK w rozdziale IX Konstytucji „Organy kontroli państwowej i ochrony prawa”. Należy stwierdzić, że Konstytucja deklarując istnienie trójpodziału po prostu nie wypowiedziała się na temat przynależności NIK do jednej z tradycyjnych władz. Z tego powodu należy uznać za słuszne stwierdzenie, że NIK znajduje się poza katalogiem władz określonym w art. 10 Konstytucji, który zadeklarował istnienie podziału i równowagi władz. Rozbudowanie tradycyjnego podziału o kolejną władzę kontrolującą wydaje się być rozwiązaniem jak najbardziej prawidłowym i logicznym.

Bibliografia:

1. Dudek D.: Prawo konstytucyjne w zarysie. Wybór źródeł, Lublin 2002;
2. Monteskiusz K.: O duchu praw, Warszawa 2002;
3. Kość A.: Podstawy filozofii prawa, Lublin 2005;
4. Leśnodorski B.: Konstytucja 3 Maja 1791, Warszawa 1981;
5. Sylwestrzak A.: Najwyższa Izba Kontroli a Konstytucja, „Kontrola Państwowa” 1998, nr 1.
6. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu 25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r., Dz. U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.;
7. Banaszak B. Prawo konstytucyjne, Warszawa 2004;
8. Sarnecki P. Status prawny Najwyższej Izby Kontroli w świetle Konstytucji, „Kontrola Państwowa” 2002, nr 2.
9. Sylwestrzak A. Najwyższa Izba Kontroli. Studium prawnoustrojowe, Warszawa 2006;
10. Sylwestrzak A. Nowa interpretacja podziału władz w Konstytucji RP z 1997 r., [w:] Sześć lat Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej doświadczenia i inspiracje, (red.) Garlicki L., Warszawa 2003.