У контексті розуміння нагальної необхідності реформувати систему кримінальної юстиції в останні роки в Україні активно обговорюється й проблематика оновлення концептуальних підходів до оцінки ефективності діяльності правоохоронних органів. Вивчення питання ефективності діяльності останніх є вельми важливою справою, оскільки від того, наскільки адекватно ці органи будуть протидіяти злочинності, залежить зменшення або збільшення її рівня, покращання або погіршення її якісних показників, стан спокою або навпаки занепокоєння населення через несприятливу криміногенну ситуацію в країні, міжнародний авторитет держави в цілому тощо. До того ж у теоретико-праксіологічній сфері «визначення ефективності запобігання злочинам і правопорушенням нерідко передує формулюванню теоретичного висновку або методичній рекомендації про закономірності функціонування системи запобігання, шляхи її вдосконалення» [1, 111].

Таким чином, проблема оцінки ефективності функціонування соціально-правового механізму протидії злочинності є однією з важливих і складних теоретичних і практичних проблем. Тому важко переоцінити теоретичну значущість та практичну актуальність розроблення у сучасних умовах проблеми підвищення ефективності роботи органів прокуратури [2,92]. Ефективне запобігання злочинності з боку тих чи інших правоохоронних органів, у тому числі органів прокуратури, дає змогу досягти основної суспільно корисної мети — стабілізувати рівень злочинних проявів у державі та забезпечити почуття безпеки у членів суспільства.

Проблематиці ефективності діяльності органів прокуратури має відводитися важливе місце й при аналізі реалізації цими органами кримінологічної запобіжної функції у сфері охорони навколишнього середовища. Як справедливо визначають В. Бабенко і М. Руденко, складність завдань, що постають перед органами прокуратури у сфері охорони довкілля, потребує постійного удосконалення форм і методів діяльності прокурора, підвищення її ефективності [3, 196].

Процес оцінювання ефективності реалізації органами прокуратури кримінологічної запобіжної функції у природоохоронній діяльності має свої особливості. Вони зумовлюються низкою обставин, що мають важливе методологічне значення для вирішення проблеми удосконалення діяльності із запобігання екологічним правопорушенням. їх сутність міститься у такому. По-перше, оцінку ефективності слід надавати як за окремими напрямами реалізації цієї функції (під час виявлення порушень законів, причин та умов, що їм сприяють; у процесі усунення цих порушень; при притягненні порушників законів до юридичної відповідальності; під час забезпечення відшкодування матеріальних збитків, заподіяних правопорушенням та при реалізації інших напрямів цієї функції), так і в комплексі стосовно всієї діяльності прокуратури, спрямованої на протидію правопорушенням проти довкілля. У зв’язку з цим слід погодитися із ствердженням, що поняття ефективності прокурорського нагляду є єдиним як у цілому, так і для окремих галузей та напрямів (ділянок) прокурорської діяльності, та по суті є ступенем досягнення прокурором цілей, поставлених у законі й інших нормативних актах [4, 21]. При цьому найбільш точним є оцінювання ефективності діяльності органів прокуратури не за якимось одним критерієм, а за певною їх сукупністю.

По-друге, ефективність реалізації кожного попереднього напряму прокурорської діяльності є запорукою відповідного рівня ефективності наступного. Так, від повного та всебічного виявлення причин і умов, що сприяли вчиненню того чи іншого екологічного злочину, залежить успішність подальшої діяльності з їх усунення та відшкодування збитку, завданого природі.

По-третє, оцінка ефективності реалізації кримінологічної запобіжної функції потребує врахування особливостей численних компонентів навколишнього природного середовища як загального об’єкта кримінально-правової охорони у системі запобігання екологічній злочинності (земля, надра, вода, атмосферне повітря, ліси, рослинний та тваринний світ тощо). Процедура оцінки такої ефективності, особливо у сучасних умовах фактичної відсутності чіткої екологічної стратегії держави, — досить складна проблема, вирішення якої повинно визначити характер ставлення української спільноти до власних природних ресурсів. При цьому не викликає заперечень, що підвищення ефективності реалізації кримінологічної запобіжної функції органів прокуратури вимагає розробки таких показників, які б дозволяли надати цій діяльності об’єктивної оцінки та визначити найбільш оптимальні шляхи подальшої роботи.

По-четверте, оцінка ефективності реалізації кримінологічної запобіжної функції прокуратурою пов’язана з оцінкою діяльності цього органу як такою, оскільки, як зазначалося вище, існує нерозривний зв’язок між функціями прокурорської діяльності та напрямами реалізації кримінологічної функції з боку прокуратури. За допомогою використання певних критеріїв можна оцінювати не тільки якість і результативність прокурорської діяльності, а й оптимальність побудови організаційних структур як прокурорської системи в цілому, так і окремих її ланок [5, 22].

По-п’яте, особливість виміру ефективності реалізації кримінологічної запобіжної функції органів прокуратури зумовлюється тим, що у цьому випадку йдеться не про досягнення конкретних показників чи то економічної діяльності суб’єкта господарювання, чи то творчої активності суб’єктів авторського права, а про явища більш високого порядку — про захист своєрідної життєзабезпечувальної оболонки суспільства, досягнення певного рівня безпеки якої є комплексним кінцевим показником ефективності діяльності конкретного елемента суспільного механізму у системі координат «мета-результат».

По-шосте, оцінка ефективності діяльності будь-якої установи чи організації (зокрема й органів прокуратури — Т. К.) завжди є досить складною, оскільки для цього необхідні глибокі знання особливостей цієї діяльності, застосування сучасних методів наукового аналізу та використання здобутків математичної науки [6, 146]. Проте слід погодитися з думкою, що критерії ефективності діяльності прокуратури повинні: 1) стимулювати досягнення цілей, що стоять перед прокуратурою; 2) характеризувати кількісну та якісну сторони прокурорської діяльності; 3) давати можливість для об’єктивної оцінки; 4) бути універсальними, тобто придатними для оцінки прокурорського нагляду в цілому і в окремих його галузях, у всіх ланках прокурорської системи; 5) бути несуперечливими за своєю структурою; 6) бути повними, тобто охоплювати всі сторони процесу [7, 9].

По-сьоме, потребує свого вирішення проблема щодо встановлення конкретних показників виміру ефективності запобіжної діяльності органів прокуратури стосовно такого специфічного сегменту життєдіяльності суспільства, як природний базис його існування. Тобто якщо намагатися конкретизувати, в яких випадках діяльність прокуратури може бути розцінена як ефективна, то логічною операцією оцінювання ефективності такої діяльності стає формулювання критеріїв (показників) відповідної оцінки її ефективності. Це особливо важливо з огляду на те, що розробка науково обґрунтованої системи останніх — необхідна умова вирішення цілої низки організаційних і функціональних проблем функціонування соціально-правового механізму протидії злочинності, зокрема, отримання об’єктивної інформації, методики її обробки та ухвалення обґрунтованих управлінських рішень [8, 78-83].

Ефективність прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законодавства про охорону довкілля може бути визначена за допомогою критеріїв оцінки і показників виміру ефективності. До перших віднесені: своєчасність і повнота виявлення порушень законодавства про охорону довкілля, а також причини й обставини, що сприяють їм; встановлення осіб, що порушили закон у галузі охорони довкілля; своєчасність, повнота й адекватність реагування на виявлені порушення законодавства у сфері охорони довкілля, причини цих порушень і обставини, що їм сприяли; реальне (фактичне) відновлення екологічних прав, свобод та законних інтересів фізичних і юридичних осіб, держави; реальне зміцнення законності та екологічного правопорядку. Показники виміру ефективності представлені, як стверджується, конкретними цифрами, поділяючись на кількісні, якісні та показники результативності [3, 201-202]. Результатом же досягнення певного ступеню ефективності запобіжної діяльності або, навпаки, не- досягнення ефективності цієї діяльності є констатація покращання або погіршення кількісно-якісних показників злочинності або окремих видів злочинних проявів. Таким чином, зменшення кількості екологічних правопорушень порівняно з попереднім періодом може свідчити про підвищення ефективності прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням екологічного законодавства [3, 199].

Вважаємо цей поділ на показники і критерії у процесі оцінки ефективності діяльності дещо штучним, оскільки показник — це узагальнена характеристика властивостей об’єкта або процесу [9], а критерій — це саме ознака, на підставі якої проводиться оцінка, тобто це мірило оцінки [10, 595]. Вбачається, що якщо бути термінологічно точними, то більш «адаптованим» до процесу виміру ефективності будь-якої діяльності є саме термін «критерій». Але критерій оцінки ефективності ще не означає досягнення певного рівня ефективності тієї чи іншої діяльності, оскільки це лише категорія, за допомогою якої слід проводити оцінку. Водночас між означеними термінами не настільки принципова різниця, щоб до певного ступеня їх не вважати синонімічним термінологічним апаратом, при цьому наділяючи їх змістовним навантаженням різних площин. Отже, при оцінці ефективності реалізації кримінологічної запобіжної функції органів прокуратури у сфері охорони навколишнього природного середовища достатньо використовувати ці поняття як однопорядкові. У свою чергу, для характеристики масштабів певного явища, наприклад злочинності, цілком адекватним є поняття «стан злочинності», який вбирає в себе такі елементи, як її рівень, структуру тощо.

Надати уявлення про критерії ефективності діяльності органів прокуратури насамперед можуть положення нормативних документів відповідних органів. Фактичним офіційним закріпленням критеріїв ефективності прокурорської діяльності слід вважати положення, наведені у наказі Генерального прокурора України від 19 вересня 2005 р. № 1. Цим документом визначено, що основними критеріями оцінки ефективності діяльності органів прокуратури України є додержання Конституції та законів України при здійсненні прокурорських повноважень, забезпечення належної організації роботи, повнота і своєчасність вжитих заходів щодо усунення порушень законів, поновлення прав і свобод громадян та законних інтересів держави, відшкодування завданих їй збитків, притягнення винних осіб до встановленої законом відповідальності.

Отже, як бачимо, в основних контурах система критеріїв ефективності, викладена у зазначеному наказі Генерального прокурора України, коре- люється з основними напрямами реалізації кримінологічної запобіжної функції органів прокуратури у природоохоронній діяльності.

Як наголошується в юридичній літературі, аналізуючи критерії ефективності запобіжної діяльності прокуратури, слід зазначити, що багатоаспектність цієї проблеми значно унеможливлює виокремлення якогось одного критерію як універсального [11, 113]. Ми погоджуємося з цим, оскільки оцінка лише за будь-яким одним, нехай і універсальним, критерієм призвела б до загального умовиводу за типом «більш ефективно — менш ефективно» або «ефективно — неефективно». Тому при визначенні алгоритму оцінки ефективності реалізації кримінологічної запобіжної функції органами прокуратури у природоохоронній сфері слід спиратися на положення п. 20.1 вже згадуваного наказу Генерального прокурору України «Про організацію роботи і управління в органах прокуратури України», в якому наголошується, що роботу органів прокуратури слід оцінювати комплексно у площині фахового вирішення питань, що належать до компетенції прокуратури, у поєднані з кількісними показниками, які можуть об’єктивно порівнюватися. При цьому закономірним є питання: що є одиницею порівняння та оцінки при визначенні ефективності прокурорської діяльності? Напевно, методологічно у цьому питанні слід опиратися на позицію, висловлену свого часу В. Зеленецьким: «Стосовно прокурорської діяльності ефективними можна вважати такі прокурорські дії й акти, які вже призвели або призведуть до необхідного результату» [12, 46] (курсив мій. — Т. К.). Отже, критерії оцінки насамперед слід пов’язувати з такими одиницями виміру, які несуть конкретну інформацію про ефективність діяльності, як процесуальні дії та акти органів прокуратури щодо виявлення певних правопорушень та реагування на виявлені правопорушення. Правильність цієї думки підтверджується словами В. Михайлова, який раніше зазначив, що ефективними слід вважати акти (дії) прокурора, які призвели або в будь-якій мірі призводить до бажаного результату [4, 22]. При цьому доцільним, як зазначалося вище, є визначення критеріїв виміру ефективності стосовно кожного з напрямів реалізації кримінологічної запобіжної функції.

Таким чином, за напрямом виявлення порушень законів, причин та умов, що їм сприяють, критеріями ефективності є: кількість проведених перевірок; кількість виявлених порушень закону та інших нормативно-правових актів; кількість порушених кримінальних справ (у тому числі направлених до суду і за підслідністю) та адміністративних проваджень. Ідеальним показником ефективності цієї діяльності є співвідношення між кількістю виявлених правопорушень та кількістю правопорушень, дійсно вчинених за певний проміжок часу з урахуванням латентної їх частини. Нескладно помітити, що чим ближче ця функціональна залежність до одиниці, тим вище ефективність діяльності прокуратури.

За таким напрямом реалізації кримінологічної запобіжної функції, як усунення порушень законів та обставин, які їм сприяли, відповідними критеріями ефективності виявляються: кількість винесених актів прокурорського реагування (зокрема протестів, приписів та подань) і кількість вжитих особами, на адресу яких спрямовані ці документи, заходів щодо усунення виявлених правопорушень та причин і умов, що сприяли їх вчиненню. Останній аспект викликає необхідність аналізу механізму контролю за виконанням актів прокурорського реагування щодо усунення правопорушень, їх причин та умов. Так, ст. 23¹ КПК України встановлено обов’язок органу дізнання, слідчого або прокурора в разі залишення посадовою особою подання без розгляду вжити заходів, передбачених Кодексом України про адміністративні правопорушення (статті 254-257). Незважаючи на це, особи, які винесли подання про вжиття заходів щодо усунення причин та умов злочину, не використовують повноважень, наданих їм законом, щодо тих, хто залишив подання без розгляду. Тому має рацію пропозиція О. Лисодєда стосовно доцільності доповнення статей 23, 23¹ і 23² КПК України нормою про обов’язковість виконання подання слідчого або окремої ухвали суду посадовою особою, якій вони спрямовані, незалежно від застосування до останньої заходів адміністративного впливу, а також про обов’язок контролю за виконанням подання особою, яка їх винесла, із встановленням відповідальності за невиконання цієї вимоги [13, 162-163].

За напрямом реалізації кримінологічної запобіжної функції органів прокуратури — притягнення порушників законів до юридичної відповідальності індикаторами ефективності виступатимуть: кількість притягнутих в установленому законом порядку до відповідальності винних осіб, а також направлення до суду кримінальних справ із прийняттям за ними відповідних рушень.

Ефективність забезпечення відшкодування матеріальних збитків, заподіяних правопорушенням, як напряму реалізації кримінологічної запобіжної функції оцінюється за кількістю заявлених позовів про відшкодування збитків, завданих порушенням екологічного законодавства, кількістю рішень, спрямованих на відшкодування спричинених збитків, та відшкодованою сумою, достатньою для усунення шкоди, заподіяної навколишньому природному середовищу. На нашу думку, за цим напрямом реалізації кримінологічної запобіжної функції органами прокуратури найголовнішим показником ефективності буде стан повного відтворення екологічного балансу за рахунок матеріальних засобів, спрямованих на відшкодування шкоди винними особами. Якщо такий стан за допомогою засобів прокурорської діяльності буде досягнутий, можна стверджувати про ефективність діяльності цього органу. Але тут проблема міститься дещо в інший площині, а саме — у відпрацюванні механізму безпосереднього відшкодування шкоди природи. Тобто необхідно, щоб отримані від відшкодування у процесі реалізації кримінологічної запобіжної функції засоби спрямовуватися насамперед на потреби екологічної системи суспільства.

За комплексним напрямом, яким охоплюється, зокрема, діяльність органів прокуратури зі здійснення кримінолого-статистичного аналізу екологічної злочинності, розробки на цій основі прогнозів майбутнього стану злочинності та конкретних запобіжних заходів, кримінологічної поінформованості населення, реалізації прокурором ролі координатора запобіжної діяльності та ін., критеріями ефективності можуть стати: кількість підготовлених аналізів криміногенної ситуації в країні або окремих регіонах, кількість проведених координаційних засідань і нарад з винесенням відповідних документів за означеною тематикою, число заходів за участю прокуратури, спрямованих на підвищення екологічної свідомості та правосвідомості загалом, тощо.

Звісно ж, кількісні показники ефективності, як найбільш наочні в оцінці її виміру, у будь-якому разі повинні доповнюватися й показниками якісної спрямованості. Слід погодитися із К. Скворцовим, який ще понад 30 років тому зазначив, що такими показниками можуть бути: 1) своєчасність і повнота виявлених порушень законів (із дотриманням принципів об’єктивності та всебічності під час дослідження інформації); 2) своє часність, повнота й адекватність заходів реагування на виявлені порушення (тобто відповідність заходів характеру порушень законів) [7, 10-12]. До того ж запланований результат будь-якої діяльності має досягатися правомірними засобами та оптимальним способом, а не за принципом «ціль виправдовує засоби», оскількитака його абсолютизація є неприйнятною і суперечить чинному законодавству [14, 193-201].

Видається, що всі ці критерії ефективності у комплексі якомога краще дозволяють оцінити ступінь відтворення порушеного екологічного балансу у навколишньому природному середовищі.

ВИКОРИСТАНІ МАТЕРІАЛИ

1. Литвинов А. Н. Предупреждение преступлений и правонарушений. Профилактическая работа с населением : науч.-практ. пособие. — М., 2004. — 160 с.
2. Клочков В. Поняття та критерії ефективності прокурорського нагляду // Право України. — 2008. — № 11. — С. 92-96.
3. Бабенко В. І., Руденко М. В. Прокурор у галузі охорони довкілля : сутність, повноваження, організація : навч. посіб. — К., 2005. — 408 с.
4. Проблемы эффективности прокурорского надзора / С. Г. Березовская, А. Д. Берензон, Л. А. Быков, А. Д. Зверев, и др. ; под ред. К. Ф. Скворцов. — М., 1977. — 160 с.
5. Шинд В. И., Михайлов В. Т. Организация труда в районной (городской) прокуратуре. — М., 1975. — 171 с.
6. Яковець І. С. Проблема визначення поняття «ефективність діяльності Державної кримінально- виконавчої служби України» // Питання боротьби зі злочинністю : зб. наук. пр. — Х., 2007. — Вип. 13. — С. 146-151.
7. Скворцов К. Ф. Исследование проблем эффективности прокурорского надзора // Вопросы теории и практики прокурорского надзора. — М., 1975. — Ч. 1. — С. 3-12.
8. Скобликов П. А. Актуальные проблемы борьбы с коррупцией и организованной преступностью в современной России. — М., 2007. — 272 с.
9. Глоссарий
10. Большой энциклопедический словарь / гл. ред. А. М. Прохоров. — 2-е изд., перераб. и доп. — М.; СПб., 2004. — 1456 с.
11. Мірошниченко С. С. Діяльність прокуратури з попередження організованої злочинності : моногр. — К., 2008. — 212 с.
12. Зеленецкий В. С. Структурно-функциональный подход к анализу эффективности процессуальной деятельности прокурора // Науч. информ. по вопросам борьбы с преступностью. — М., 1986. — № 93. — С. 45-47.
13. Лысодед А. В. Криминологические проблемы мошенничества : дис. … канд. юрид. наук : спец. 12.00.08 ; Нац. юрид. акад. Украины. — Харьков, 1999. — 237 с.
14. Щербина Л. І. Оцінка ефективності взаємодії органів досудового слідства та дізнання при розслідуванні кримінальних справ про злочини, вчинені організованими групами // Боротьба з організованою злочинністю та корупцією (теорія і практика) : наук.-теорет. журн. — 2002. — № 11. — С. 193-201.