Організаційно-правові засади інформаційно-аналітичної роботи в органах державної податкової служби України
Вступ
Розділ 1.Правові засади інформаційно-аналітичноїроботи органів державної податкової служби
1.1. Поняття і сутність інформаційно-аналітичної роботиорганів державної податкової служби
1.2. Статус податкових органів і правовий режим їхінформаційних ресурсів
1.3. Організаційно-правові засади збору, аналізу івикористання інформації органами державноїподаткової служби
Висновки до розділу
Розділ 2. Правове забезпечення інформаційних процесівадміністрування податків державною податковою службою
2.1. Правові засади автоматизації адміністрування податків
2.2. Аналітична робота в органах державної податкової служби
2.3. Правовий захист інформації з обмеженим доступом ізахист інформаційних систем державної податкової служби
2.4. Ліцензування і сертифікація як основа захистуінформації в державній податковій службі
Висновки до розділу
Розділ 3. Шляхи вдосконалення інформаційно-аналітичної діяльності у забезпеченні виконанняорганами державної податкової служби своїх функцій
3.1. Еволюція органів державної податкової службиУкраїни та модернізація їх інформаційно-аналітичної роботи
3.2. Теоретико-методичні пропозиції та практичні завданняв процесі розробки наукової концепції системи управлінняінформаційно-аналітичною роботою в органах державної податкової служби
Висновки до розділу
Висновки
Додатки
Список використаних джерел
ВСТУП
Актуальність теми дослідження. Податкова система є складовою системи економічного державного управління. Ефективність такої складної, територіально розгалуженої та інформаційномісткої системи багато в чому визначається організацією та рівнем інформаційно-аналітичної роботи в податкових органах, діяльність яких побудована на великих обсягах різноманітної інформації. Інформаційно-аналітичне забезпечення в системі органів державної податкової служби України є важливим видом допоміжної діяльності в забезпеченні здійснення ними своїх функцій. Воно охоплює всі етапи їх діяльності і містить збір інформації, її передачу каналами зв’язку в місце обробки, обробку, аналіз інформації та контроль за реалізацією інформації. Однак ефективному використанню можливостей податковим органам заважає ряд проблемних питань, пов’язаних із коректуванням організаційної, нормативно-методичної, технологічної, інформаційної бази, системи захисту інформації з метою відповідності її реаліям сьогодення, необхідності здійснення ретроспективних історичних досліджень цієї сфери як основи для прогнозування.
Обрана тема дисертаційного дослідження відрізняється актуальністю на сучасному етапі, коли Україна стикнулася з проблемами глибокого реформування соціально-політичної, економічної систем. Пошуки оптимальних шляхів розвитку країни, які ускладнюються суперечностями в суспільній свідомості, відсутність єдності в поглядах на пріоритетні вектори розвитку, а також намагання створити в Україні кодифіковану та зрозумілу нормативно-правову базу для регулювання відносин в сфері оподаткування, відображаються на податковій системі. Потреба в удосконаленні системи інформаційно-аналітичної роботи органів податкової служби зумовлена також обраним курсом державної політики на модернізацію державної податкової служби України, реформування податкової системи, пошук оптимальної структури податкових органів, що відображено в Концепції реформування податкової системи України від 19.02.2007 р. № 56-р, а також входженням України у всесвітній інформаційний простір, в якому дія інформаційних законів набуває загального характеру. Актуальність дослідження також обумовлена новизною розглянутого напряму, практичною значимістю результатів діяльності податкової служби в контексті вирішення державних проблем, значним ускладненням інформаційно-аналітичної роботи у сфері оподаткування, відсутністю фундаментальних праць з цієї проблематики та єдиного комплексного підходу до організації інформаційно-аналітичної роботи податкової служби України.
Проблемам діяльності органів державної податкової служби України та її інформаційно-аналітичної роботи присвячені окремі публікації, монографії, матеріали науково-практичних конференцій. Основні результати дослідження ґрунтуються на практиці роботи органів податкової служби та наукових розробках вітчизняних учених. Піонерами досліджень з питаннь інформації та інформаційно-аналітичної діяльності свого часу були такі відомі радянські та зарубіжні вчені: Н. Вінер, Г.М. Воскресенський, А.Є. Жулинський, Д.С.Конторов, М.Д. Конторов, М.В. Костицький, І. Ложе, В.І. Франчук та інші, які розглядали питання виникнення та розвитку цього виду діяльності, а також почали формувати відповідну теоретичну базу.
За пострадянських часів окремі аспекти проблеми інформаційно-аналітичної роботи в юридичній літературі розглядалися у працях В.Б.Авер’янова, І.В. Арістової, І.Л. Бачила, К.І. Белякова, В.М. Брижка, А.Б.Венгерова, В.Д. Гавловського, Р.А. Калюжного, М.М. Касьяненка, Б.А.Кормича, О.Д. Крупчана, В.А. Ліпкана, В.Я. Малиновського, Н.Б.Новицької, П.В. Мельника, С.В. Пєткова, В.М. Поповича, А.Ю. Тривайла, В.М. Фесюніна, О.Г. Фролової, П.В. Цимбала, В.С. Цимбалюка, В.О. Шамрая, М.Я. Швеця, О.В. Шепелева, В.К. Шкарупи, Ю.В. Яцишина та ін. Вироблені зазначеними вченими загальнотеоретичні підходи до правового забезпечення діяльності податкових органів становлять важливу теоретичну основу вдосконалення організаційно-правових засад їх інформаційно-аналітичної діяльності.
Серед практиків, які значну увагу приділили дослідженню саме інформаційно-аналітичної роботи в органах державної податкової служби України, необхідно відзначити Г.Г. Анкудовича, А.І. Брезвіна, В.Я. Мацюка, В.М. Росоловського, Д.Я. Семир’янова, Ф.О. Ярошенка та інших.
Зазначені вище вітчизняні та зарубіжні вчені досить ґрунтовно розробили методологічні аспекти інформаційно-аналітичної роботи як допоміжної управлінської діяльності, запропонувавши понятійний апарат, висунувши ряд концептуальних положень та практичних рекомендацій з проблем інформаційно-аналітичного забезпечення правоохоронних органів, а також підрозділів податкової міліції України. Однак здійснення інформаційно-аналітичної роботи в податковій службі України, специфіка якої має певні організаційні особливості, пов’язані з функціональними відмінностями, масштабністю інформаційних процесів, відмінним досить розгалуженим правовим забезпеченням, дотепер у вітчизняній та зарубіжній літературі не досліджувалося, а статистика податкових правопорушень доводить наявність проблем щодо здійснення інформаційно-аналітичної роботи в податкових органах України. Суттєвим також є те, що праці, присвячені питанням інформаційно-аналітичної роботи, написано з урахуванням законодавства, яке на сьогодні практично втратило свою чинність, а нові нормативно-правові матеріали, ще потребують належного осмислення та аналізу.
Усе це повною мірою свідчить про актуальність дисертаційної розробки та обґрунтованість вибору даної теми дослідження. Пропозиції і висновки, які містяться в дисертації, мають певною мірою новаторський характер та можуть бути використані для здійснення подальших теоретичних досліджень цього напряму, при підготовці та ухваленні законопроектів, зокрема Податкового кодексу України та Кодексу України про інформацію, у процесі вдосконалення адміністрування податків і навчання студентів вузів України.
Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження є частиною наукових проектів державної податкової служби України, а також загальної теми,що виконана в межах плану досліджень Науково-дослідного центру з проблем оподаткування Національної академії державної податкової служби України на 2005–2007 роки як частина науково-дослідної роботи за темою “Організаційно-правові основи протидії податковим та суміжним правопорушенням при здійсненні господарських операцій з використанням Internet” (державний реєстраційний номер УкрІНТІ 0105U003868).Цей напрям досліджень відповідає Концепції адміністративної реформи в Україні, Стратегічному плану розвитку державної податкової служби України на період до 2013 року, затвердженому наказом ДПА України від 7 квітня 2003 року № 160, Концепції реформування податкової системи, затвердженої розпорядженням Кабінету Міністрів України від 19.02.2007 р. № 56-р. Тема дисертації затверджена на Вченій раді Національного університету державної податкової служби України та введена до планів науково-дослідних робіт.
Мета і завдання дослідження.Метою дисертаційного дослідження є розробка теоретичних положень та практичних рекомендацій щодо здійснення інформаційно-аналітичної роботи в органах державної податкової служби України, основних напрямів її здійснення, а також визначення пріоритетних напрямів її удосконалення. Відповідно до поставленої мети сформульовані наступні завдання:
проаналізувати теоретичні і прикладні питання стану організації та правового забезпечення інформаційно-аналітичної роботи в органах державної податкової служби України;
узагальнити погляди вітчизняних і зарубіжних учених на поняття „інформація”, „аналітика”, „інформаційно-аналітичне забезпечення” та з метою їх уточнення і визначення нових розробити поняття „інформаційно-аналітична робота в органах державної податкової служби України”;
вивчити сучасний стан і перспективи розвитку інформаційно-аналітичної роботи в органах державної податкової служби України;
визначити правовий статус органів податкової служби та їх місце серед правоохоронних органів щодо використання ними інформаційних ресурсів;
визначити правові засади та проблеми інформаційної взаємодії органів державної податкової служби та інших компетентних державних органів, установ, організацій, платників податків з основних напрямів діяльності;
здійснити аналіз основних напрямів інформаційно-аналітичної роботи в органах державної податкової служби України;
визначити особливості нормативно-правового забезпечення, можливості, проблемні питання та подальший розвиток автоматизації адміністрування податків та приймання податкової звітності в електронному вигляді за допомогою засобів комунікаційного зв’язку з використанням можливостей електронного цифрового підпису;
здійснити класифікацію методів, функцій аналітичної роботи в органах державної податкової служби України;
здійснити аналіз стану інформаційної безпеки, захисту інформації та інформаційних систем, визначити особливості правового забезпечення ліцензування і сертифікації програмних продуктів як основи захисту інформації, на підставі чого встановити проблеми підвищення ефективності інформаційної безпеки в органах державної податкової служби України; визначити організаційно-правові засоби їх вирішення;
вивчити міжнародний досвід, історичні передумови та особливості його формування напрями вдосконалення з метою використання в інформаційно-аналітичній роботі по забезпеченню діяльності органів державної податкової служби України;
вивчити проблеми та визначити перспективи створення інформаційно-аналітичних центрів у структурі органів державної податкової служби України як основних суб’єктів здійснення інформаційно-аналітичної роботи в органах державної податкової служби України;
Об’єкт дослідження– суспільні відносини, що виникають у процесі здійснення інформаційно-аналітичної роботи органами податкової служби, пов’язаної з реалізацією ними своїх функцій.
Предметом дослідженняє норми чинного законодавства у сфері інформаційного забезпечення, практика його застосування, а також стан інформаційно-аналітичної роботи органів державної податкової служби України та теоретико-методологічні погляди вчених-адміністративістів.
Методи дослідження. Основу методологічної бази дослідження становить діалектичний підхід до пізнання суспільних явищ і процесів, за допомогою якого проведено аналіз і синтез основних понять. У роботі було використано також ряд загальнонаукових і спеціальних методів, а саме:
за допомогою логіко-семантичного методу та методу сходження від абстрактного до конкретного поглиблено понятійний апарат, визначено сутність та особливості інформаційно-аналітичної роботи в органах податкової служби, уточнено зміст понять «інформаційне забезпечення органів державної податкової служби», «інформаційно-аналітична робота в органах державної податкової служби» (підрозділ 1.1), сутність та ознаки понять «інформаційна геосфера» (підрозділ 1.2), «аналітична робота в органах державної податкової служби» (підрозділ 2.2), «інформаційна безпека в органах державної податкової служби України» (підрозділ 2.3), зміст і співвідношення понять «захист інформації» та «інформаційна безпека» (підрозділ 2.3);
на підставі історико-правового та порівняльно-правового методів проведено аналіз історичних передумов розвиткуподаткових органів та їх інформаційно-аналітичної діяльності в Україні та за кордоном (підрозділи 1.2, 3.1);
формально-юридичний та системно-функціональний методи дозволили дослідити методику використання електронного цифрового підпису при поданні податкової декларації в електронному вигляді за допомогою засобів телекомунікаційного зв’язку (підрозділ 2.1), порядок інформаційної взаємодії між податковими, іншими компетентними органами та платниками податків (підрозділ 1.3);
на підставі методу екстраполяції раніше отриманих знань визначено поняття «інформаційно-аналітична робота органів державної податкової служби» (підрозділ 1.1);
застосування системно-структурного та системно-функціонального методів дозволило дослідити стан інформаційно-аналітичної роботи, системи захисту інформації та автоматизації адміністрування податків в органах державної податкової служби України (підрозділи 2.1, 2.3, 2.4, 3.1);
методи моделювання та статистичного аналізу були використані для розробки пропозицій та визначення шляхів удосконалення інформаційно-аналітичної роботи в органах податкової служби (розділ 3).
Усі перераховані та інші методи використовувалися комплексно, що дозволяє зробити висновок про достовірність та наукову обґрунтованість результатів дисертаційного дослідження.
Теоретичне підґрунтя дослідження становлять наукові праці вітчизняних і зарубіжних фахівців у галузі філософії, теорії управління, інформаційного та адміністративного права, правової інформатики, інших галузевих правових наук.
Нормативну основу дослідження складають чинне законодавство України та податкове законодавство інших держав, міжнародні нормативно-правові документитаматеріали практики.Основною базоюдослідження сталивисновки і положення, які викладені в програмних державних документах. Інформаційну та емпіричну базу дослідження становлять також політико-правова публіцистика, довідкові видання, статистичні матеріали.
У процесі дослідження теми була вивчена діяльність різних правоохоронних органів щодо пошуку, збирання, аналізу та зберігання інформації, проведено вибіркове опитування співробітників податкової міліції України.
Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дана дисертація є першим в Україні спеціальним монографічним дослідженням із проблем інформаційно-аналітичної роботи органів державної податкової служби України. Наукова новизна визначається сучасною постановкою проблеми, дослідженням нових ідей, тенденцій розвитку та шляхів удосконалення інформаційно-аналітичної роботи органів державної податкової служби України. У результаті дисертаційного дослідження сформульовано ряд нових наукових положень, запропонованих особисто здобувачем, що становлять наукову новизну і характеризуються такими висновками, рекомендаціями і пропозиціями. Зокрема, вперше:
розкрито сутність, зміст та основні ознаки поняття «інформаційно-аналітична робота в органах державної податкової служби України» як різновиду інформаційно-правових відносин. На підставі цього визначено правове оформлення інформаційно-аналітичної роботи в органах державної податкової служби України, обґрунтовано важливість досліджень сутності даного явища та запропоновано виділити його в самостійну проблемну галузь знань у структурі науки інформаційного права;
доведено, що захист інформаційних ресурсів в органах державної податкової служби України є складовою більш широкого поняття інформаційної безпеки та умовою для її забезпечення, на підставі чого розроблено класифікацію податкової інформації за режимом доступу до неї;
розроблено класифікацію напрямів інформаційної безпеки в органах податкової служби України за завданнями, які ставляться перед забезпеченням і підтримкою на належному рівні інформаційної безпеки, та рівнями її забезпечення;
встановлено, що історичні передумови та етапи формуванняорганів державної податкової служби в Україні та за кордоном зумовили організаційний розподіл роботи в них за функціональним принципом, на основі якогорозроблено структуру інформаційно-аналітичного центру як основного суб’єкта інформаційно-аналітичної діяльності в органах державної податкової служби України;
додатково обґрунтовано:
поняття «інформаційна геосфера», «інформаційна безпека в податковій сфері», «інформаційне забезпечення органів державної податкової служби», «аналітична робота в органах державної податкової служби» як категорії, що сприяють розвитку та підвищенню ефективності інформаційно-аналітичної діяльності в органах державної податкової служби України;
набули подальшого розвитку:
засіб адміністрування податків шляхом безпаперової технології здачі та приймання податкової звітності за допомогою засобів телекомунікаційного зв’язку з використанням електронного цифрового підпису;
питання виокремлення інформаційно-аналітичної роботи в самостійний проблемний комплекс діяльності в структурі органів державної податкової служби України;
концепція захисту інформації в органах державної податкової служби;
запропоновано:
пропозиції по внесенню змін до норм проекту Податкового кодексу України та Закону України про інформацію, які регулюють механізм інформаційно-аналітичної роботи в органах державної податкової служби України з метою підвищення її ефективності.
Практичне значення одержаних результатівполягає у тому, що викладені в дисертації висновки і пропозиції можуть бути використані:
у сфері законотворчості– сформульовані висновки та пропозиції можуть бути використані для розробки концептуальних засад створення нової системи інформаційно-аналітичного забезпечення в органах державної податкової служби України, вдосконалення ряду законодавчих та інших нормативно-правових актів, зокрема в доопрацюванні Податкового кодексу України, Закону України „Про інформацію” (лист народного депутата України В.М. Короля, вих. № 49 від 30 травня 2007 року);
у навчальному процесі –матеріали дисертації використовуються у навчальному процесі Національного університету ДПС України (акт від 15.03.2008 р.) та Донецького юридичного інституту ЛДУВС ім. Е.О. Дідоренко (акт від 15.04.2008 р.) при викладанні навчальних дисциплін: «Адміністративне право», «Інформаційне право». Результати дисертаційної роботи можуть бути реалізовані при підготовці навчальних посібників, практикумів, планів семінарських і практичних занять із студентами та курсантами з адміністративного, податкового, фінансового та інформаційного права, у розробці і проведенні відповідних спецкурсів.
у правозастосовній діяльності положення та висновки дисертації можуть бути використані в сфері адміністрування податків та реалізації політики інформаційної безпеки податкових органів (акт про впровадження та реалізацію результатів дисертаційного дослідження № 2833/26-41 від 20.08.2007 р.).
Особистий внесок здобувача.Автором проведено наукове дослідження особисто. Усі сформульовані в ньому положення та висновки обґрунтовані на підставі особистих досліджень.
З восьми праць три опубліковано у співавторстві. Ідеї і розробки, що належать Субботу А.І., Жарову А.І. та Шакіровій О.В., у співавторстві з якими написані наукові праці, в дисертації не використовувалися.
Апробація результатів дисертації.Результати дослідження були обговорені на засіданнях кафедри адміністративного права та адміністративної діяльності Національного університету державної податкової служби України, на засіданнях вченої ради факультету податкової міліції Національного університету державної податкової служби України, а також на засіданнях Вченої ради Національного університету державної податкової служби України. Основні положення дисертаційного дослідження були оприлюднені на міжвузівських, всеукраїнських, міжнародних науково-практичних конференціях, а саме: «Економічна безпека України: сучасний стан, проблеми, шляхи вирішення» (м. Київ, 2005 р.); «Сучасні інформаційні системи і технології в економіці» (м. Київ, 2005 р.); «Розвиток наукових досліджень 2005» (м. Полтава, 2005 р.); «Професійна етика працівника державної податкової служби як складова етики державного службовця України» (Ірпінь, 2005 р.); «Податкова політика України та механізми її реалізації в Податковому кодексі» (Ірпінь, 2005 р.); «Проблеми розвитку та модернізації податкових і правоохоронних органів України, боротьба з корупцією та злочинністю» (Ірпінь, 2005 р.); «Актуальні проблеми протидії правопорушенням у сфері господарської діяльності» (Ірпінь, 2007 р.) та ін.
Публікації за темою дисертації.Основні результати дослідження – положення, висновки, пропозиції, практичні рекомендації – відображено у восьми наукових працях, а саме: у п’яти статтях, чотири з яких надруковані у фахових наукових виданнях, і трьох тезах доповідей на науково-практичних конференціях.
Структура дисертації.Робота складається з вступу, трьох розділів, дев’яти підрозділів, висновків, списку використаних джерел і додатків. Загальний обсяг дисертації – 210 сторінок, з них основний текст 181 сторінка, список використаних джерел складається з 193 найменувань, додатки на 12 сторінках.
РОЗДІЛ 1ПРАВОВІ ЗАСАДИ ІНФОРМАЦІЙНО-АНАЛІТИЧНОЇ РОБОТИ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ПОДАТКОВОЇ СЛУЖБИ
1.1. Поняття і сутність інформаційно-аналітичної роботи органів державної податкової служби
У виконанні глобального завдання сучасності побудови правової держави в Україні неабияка роль відводиться державній податковій службі, діяльність якої побудована на великих обсягах різноманітної інформації. Дослідження та правового врегулювання потребують численні податкові правовідносини, в тому числі й інформаційно-аналітична робота в органах державної податкової служби України.
Сутність поняття інформаційно-аналітичної роботи органів державної податкової служби можна розкрити через поняття інформаційно-аналітичного забезпечення, яке, в свою чергу, пропонуємо дослідити через використання двох основних понять: сутності інформаційного та аналітичного забезпечення. Розглянемо ж сутність понять інформаційного та аналітичного забезпечення через семантику термінів «інформація», «аналітика» та «забезпечення».
В усі часи інформація відігравала значну роль у будь-якому суспільстві, але вивчати поняття «інформація» почали лише в 20-х роках нашого століття, при чому спочатку в межах гуманітарних наук, що досліджували масові та індивідуальні комунікації. Теорія та практика журналістики були тією першою сферою, де почався пошук підходів, що вплинули потім не лише на теорію масових комунікацій, але й на теоретико-інформаційні уявлення в межах кібернетики.
Найбільш значного розвитку проблема визначення поняття «інформація» набула в межах теорії інформації та кібернетики. Ці наукові галузі уточнили, визначили кількісні методи вимірювання інформації, поглибили, збагатили її зміст.
Теорія інформації, що розвинулася в межах кібернетики, почалася з робіт К. Шеннона (1948 р.), в яких під інформацією розумілися не будь-які відомості, а лише ті, які зменшують невизначеність у користувача інформації. Невизначеність же, згідно із Шенноном, є лише тоді, коли відбувається вибір однієї із кількох можливостей [1].
Завдяки своєму загальному характеру, праці Шеннона суттєво стимулювали всі дослідження, суть яких полягала в передаванні та зберіганні будь-якої інформації в природі чи техніці. Не визначивши сам термін «інформація», Шеннон зосередив увагу на визначенні «кількість інформації». Першопочатковий шенноновський варіант теорії інформації був у подальшому суттєво змінений.
У такому ж руслі дає своє визначення і французський вчений Буаде. Під інформацією він розуміє «все те, що зменшує ступінь невизначеності нашого знання про даний предмет». Інший французький вчений, І. Ложе, визначає таку дефініцію як всеохоплюючу, тому що, на його думку, вона охоплює всі рівні, на яких інформація присутня – чи-то кількість градусів, що характеризують температуру, чи то акт податкової перевірки. Всюди помітне одне й те ж спрямування – зменшити рівень невизначеності [2, с. 10–20].
Вінер Н. ототожнує інформацію із змістом, який ми використовуємо із зовнішнього світу в процесі пристосування до нього та приведення у відповідності з ним нашого мислення [3, с. 31].
Синонімами слова «інформація» А. Моль вважає оригінальність, новітність, зауважуючи при цьому, що інформація може бути мірилом складності структур [4, с. 406].
Інформація (від латинського слова – informatio – роз’яснення, викладення) – це відомості (або їх сукупність) про предмети, явища та процеси оточуючого нас світу [5, с. 126].
У перекладі з французської мови слово «інформація» (information, informo– надаю форму, створюю уявлення про щось, зображаю) – це повідомлення про які-небудь події, чиюсь діяльність; відомості, що є об’єктом зберігання, накопичення, переробки і передавання [6, с. 481].
За радянських часів інформацію визначали як відомості, що передаються людьми усно, письмово або іншим способом (за допомогою умовних сигналів, технічних засобів і тощо); з середини 20 століття «інформація» – загальнонаукове поняття, яке включає обмін відомостями між людьми, людиною і автоматом, автоматом і автоматом; обмін сигналами в тваринному й рослинному світі; передавання ознак від клітини до клітини, від організму до організму; одне з основних понять кібернетики [7, с. 499].
Конторов Д.С., Конторов М.Д. та Слока В.К. [8,с. 54–60] наголошують на тому, що у терміна «інформація» складна історія, схожа на історію терміна «енергія» до відкриття закону про її збереження. Вони відокремлюють три групи праць, які визначають поняття «інформація».
До першої групи входять праці, автори яких використовують термін «інформація» без всяких визначень, маючи на увазі при цьому, що дане поняття не викличе жодних сумнівів (семантична інформація, радіолокаційна інформація, інформація, що міститься в топографічній карті і тощо).
Автори праць другої групи намагаються пояснити, що таке інформація, на засадах аналогій та зіставлень.
Автори третьої групи не ототожнюють поняття «інформація» та «кількість інформації». Основна причина такої неузгодженості, на думку цих авторів, полягає в тому, що слово «інформація» має побутове коріння та вживалося задовго до його «проникнення до науки» [8, с. 54–60].
Автори цього дослідження погоджуються з думкою А.А. Фатьянова, який не визнає такий підхід у визначенні поняття «інформація»: «…Дело не в бытовом происхождении термина, а в многоликости и многомерности информации как явления» [9, с.34].
Підхід до визначення інформації як до передачі відомостей, зберігався протягом більше ніж двох тисячоліть майже до середини ХХ століття. У зв’язку з прогресом технічних засобів масових комунікацій (телеграф, телефон, телебачення тощо), особливо із зростом обсягів переданих відомостей, виникла потреба у їх вимірі.
Розвиток соціального прогресу, науки, техніки, обсяги інформації обумовили необхідність уточнення поняття «інформація» та кількісної оцінки переданих відомостей, виявлення найбільш характерних якостей інформації, що призвело до принципових змін і в трактуванні самого поняття «інформація».
Так, Беляков К.І. робить зауваження, що інформація – це не самі собою предмети, процеси та явища, а їхні суттєві та визначальні характеристики, які можуть мати вигляд чисел, формул, креслень, образів [10, с. 223].
ЮНЕСКО ж визначає інформацію як універсальну субстанцію, що охоплює всі сфери людської діяльності та слугує провідником знань та думок, інструментом спілкування, взаєморозуміння та співробітництва, ствердження стереотипів мислення та поведінки.
Юридична енциклопедія та Закон України «Про інформацію» визначають інформацію як документовані або публічно оголошені відомості про події та явища, що відбуваються у суспільстві, державі та навколишньому природному середовищі [11; 12, с. 717].
Російський фахівець з інформаційного права В.А. Мінаєв зауважив, що інформація може бути об’єктом зберігання, передачі та перетворення [13, с. 8].
А.П. Фисун дає таке визначення поняття «інформація» в розрізі правової науки – це конкретний юридичний та соціальний зміст правових норм (приписи, дозволи, заборони, санкції, форми відповідальності та ін.) та право положень (елементи нормативно-правового тексту, в тому числі визначення, юридично закріплені цілі, декларації та ін.) [14, с. 124–132].
Ми бачимо, окремі автори різних наук надали досить велику кількість визначень поняття «інформація», але найбільш доцільним для використання в правовій науці є на даний момент те, що подано в Законі України «Про інформацію». Воно більшою мірою відображає ті риси даного поняття, які можна застосувати в інтересах права. «Інформація — це документовані або публічно оголошені відомості про події та явища, що відбуваються у суспільстві, державі та навколишньому природному середовищі» [11]. Але, на нашу думку, зазначені слова «події та явища» є не досить конкретними і вичерпними, тому пропонуємо доповнити зазначену норму закону, а також визначити поняття «інформація» так: це відомості про осіб, предмети, факти, явища та процеси, що відбуваються у суспільстві, державі та навколишньому природному середовищі, незалежно від форми їх надання.
На нашу думку, доцільно погодитись з Пелепей Н.П. в тому, що сьогодні, поряд з фінансами, інформація стає основною рушійною силою розвитку, набуває соціального і політичного характеру. Комп’ютерні технології пронизують практично всі сфери діяльності людини: промисловість, бізнес, державне управління [15, с. 219.].
Діяльність усіх підрозділів ДПС нерозривно пов’язана з інформацією. Без інформації не можлна ефективно керувати системою, забезпечити її раціональне функціонування та успішний розвиток, зазначають Касьяненко М.М., Гринюк М.В., та Цимбал П.В. і виділяють завдання, які виконує інформація в управлінні, а саме:
– є специфічною формою взаємозв’язку, взаємодії компонентів системи, а також системи в цілому з навколишнім середовищем;
– обслуговує всі рівні та функції управління – від підготовки та прийняття рішення до підведення підсумків виконання;
– є безпосередньою причиною, яка визначає вибір системною того чи іншого варіанта поведінки, переводу системи в новий стан, що забезпечує її рух до заданої мети [16, с. 77–78].
Зазначене вище дозволяє не тільки конкретизувати поняття інформації, а й створити відповідне уявлення про основний предмет, який є фундаментальним для розгляду в межах цього дослідження галузі суспільних відносин. Крім вказаного, необхідно дефінітивно дати визначення ще з окремими юридичними категоріями, які ми спробували проаналізувати в дослідженні.
У процесі своєї професійної діяльності податківцями використовуються різні види інформації, передусім, провідну роль у названих вище процесах відіграє податкова інформація. Визначити податкову інформацію, встановити її особливості можна лише розглянувши спочатку більш широке поняття інформації та інформації економічної, з якою часто ототожнюють податкову інформацію.
Економічна інформація – відображення суспільно-економічних відносин і процесів за допомогою цифр, фактів, відомостей та інших матеріалів. Це органічна частина системи господарського механізму, оскільки вона забезпечує зв’язок між елементами і процесом відтворення. Основні джерела економічної інформації – це бухгалтерський, статистичний та оперативний облік, розрахункова, планова і прогнозна документація, різні публікації, телебачення, радіо, Інтернет тощо [17, с.422].Вважаємо, що все це стосується і податкової інформації як частини інформації економічної, з тією відмінністю, що податкова інформація – це відображення за допомогою цифр, фактів, відомостей та інших матеріалів податкових відносин.
Погоджуючись із думкою В.Я. Мацюка [18, с. 37], що спроба класифікувати інформацію призводить до того, що нова класифікація є щоразу продовженням попередньої, що класифікація ґрунтується на комплексному, системному підході до видів, типів інформації, вважаємо, що більш широке поняття економічної інформації відноситься до інформації податкової як загальне до часткового.
Система органів державної податкової служби України спирається на інтелектуальну інформацію, до якої можна віднести економічну, правову, соціальну, статистичну та інші види інформації.
До особливостей інформації в органах державної податкової служби можна віднести наявність суб’єктів та об’єктів інформаційних відносин. Суб’єктами інформаційних відносин у процесі діяльності податкової служби є співробітники податкової служби, уповноважені на ведення цієї діяльності, а також юридичні та фізичні особи, об’єднання громадян, міжнародні організації, релігійні організації, суб’єкти владних повноважень. Об’єктами інформаційних відносин є документована або публічно оголошувана інформація про події та явища в галузях економіки, міжнародній, соціальній та інших сферах. Ефективне інформаційне забезпечення залежить від відповідної інформаційної системи органів державної податкової служби України.
Розкриття предметно-галузевої значущості поняття «інформаційно-аналітичне забезпечення органів податкової служби» потребує перш за все з’ясування семантичної сторони слова «забезпечення», яке останнім часом часто вживається в законодавстві, юридичній літературі і в дисертаціях, в сполученні з новими прикметниками чи самостійно, у тому числі, наприклад, при розгляді питань правового регулювання окремих видів діяльності або уповноважених суб’єктів чи методичних, теоретичних, процесуальних основ використання наукових методів, технічних засобів і інших мовних ситуацій без відповідних пояснень.
На цю обставину звернули увагу А.В. Іщенко, І.П. Красюк та В.В. Матвієнко. Вони розглянули застосування словосполучення інформаційне забезпечення у військовій справі, економіці, управлінні та юридичній науці, а також визначили напрями інформаційного забезпечення в правоохоронній діяльності [19, с. 5–34].
У довідкових виданнях термін «забезпечення» тлумачиться у близьких значеннях, але вони мають певні відмінності. Наприклад, у Новому тлумачному словнику української мови він розглядається у двох значеннях: 1) надання чи створення матеріальних засобів і 2) гарантування чогось[20, с. 684].
У Великому тлумачному словнику термін «забезпечення» пояснюється через дієслово «забезпечувати», яке вживається у декількох значеннях: «створювати надійні умови для здійснення чого-небудь»; «гарантувати щось»; “захищати, охороняти кого -, що — небудь від небезпеки”[21, с. 280–281]. Крім того, забезпечення можна розглядати як те, чим забезпечують кого-небудь, що-небудь (засоби).
У такому тлумаченні термін «забезпечення» у юридичному значенні можна розглядати в двох аспектах, а саме: унормування певного порядку діяльності суб’єктів суспільних відносин, і передбачені законом чи вироблені практикою сукупності заходів, спрямованих на удосконалення або покращення функціонування будь-чогось за певних умов. І.О. Ієрусалимов, розглядаючи проблему використання науково-технічних досягнень у слідчій діяльності, зазначає що забезпечення – це «… система заходів, покликаних зробити можливим, дійсним і безумовним використання науково-технічного потенціалу …» [22, с. 16] у діяльності державної податкової служби.
Семантичні аспекти і тлумачення забезпечення з лінгвістичних позицій дозволяє розглядати його як: вид діяльності; систему напрямків чи певні заходи, спрямовані на покращення чи удосконалення чогось конкретного.
Термінологічне розуміння та тлумачення забезпечення в тлумачних словниках має вихідне значення для з’ясування сутності змісту у випадках його застосування, наприклад, «забезпечення інформаційно-аналітичної роботи», «забезпечення інформаційно-аналітичної роботи в органах державної податкової служби», «інформаційно-аналітичне забезпечення роботи органів державної податкової служби» та ін.
Під забезпеченням у широкому розумінні щодо діяльності податкових органів, виходячи з наведеного його тлумачення, потрібно розуміти систему відповідно наукових і практичних напрямків оптимізації діяльності органів державної податкової служби при реалізації покладених на неї функцій.
Система органів державної податкової служби відноситься до штучних соціальних систем-організацій, які були спеціально створені людиною для вирішення окремих проблем або виконання соціального замовлення [23]. Соціальне замовлення системи органів державної податкової служби полягає в забезпеченні дотримання норм податкового законодавства і наповнення коштами бюджетів усіх рівнів. Конкретизація соціальних замовлень виражається в цілях-завданнях, нормативно закріплених у Законі України «Про державну податкову службу в Україні» (ст. 2) [24], який також визначає і перелік державних органів, які становлять систему органів державної податкової служби (ст. 1).
Стосовно особливостей управління в системі органів податкової служби України можна виділити цілу сукупність керуючих і керованих підсистем, взаємодія між якими здійснюється за допомогою прямих і зворотних зв’язків. Так, у складі ДПА діє Управління захисту інформації, яке в свою чергу керує роботою підзвітних йому відділів захисту інформації в ДПІ.
Каналом прямого зв’язку передається інформація, яка містить керуючу дію, каналом зворотного зв’язку – інформація щодо керованої системи і стану зовнішнього середовища. Керуюча система, канали прямого і зворотного зв’язку становлять систему управління, в якій циркулююча інформація містить як керуючу дію (прямий зв’язок), так і реакцію об’єкта управління (зворотний зв’язок).
Взагалі, кожний процес управління за своєю суттю є інформаційним [25]. Саме на підставі тієї чи іншої інформації здійснюється одна із головних функцій управління – формування управлінських рішень. Таким чином, ефективність управління в такій складній соціальній системі, як податкова служба, залежить від ефективності інформаційного забезпечення управлінського процесу. Але сама по собі інформація не може слугувати основою для підготовки та прийняття управлінських рішень. Для цього її необхідно відповідно обробити.
А. Тривайло [26], вивчаючи проблеми формування системи інформаційного забезпечення управлінської діяльності керівника, зокрема наголошував, що в системі управління першочергового значення набуває вторинна, оброблювана інформація. Він розробив системну модель комплексу завдань та інформаційних потреб керівника, запропонував шляхи оптимізації кількісних та якісних характеристик інформаційного забезпечення процесу управління.
Розглянемо обробку інформації в вузькому і широкому значенні. Під обробкою в вузькому значенні будемо розуміти її перекодування, перезаписування, тобто технічний аспект при використанні інформації в управлінні.
Під обробкою інформації в широкому значенні будемо вважати, перш за все, її соціальний аспект, маючи на увазі всю елементарну інформацію, сприйняту людиною, таку, що пройшла через її свідомість, і реалізовану в конкретні дії. Інформаційне забезпечення процесу управління в системі органів державної податкової служби охоплює всі етапи управлінського циклу – від підготовки прийняття рішення до організації виконання і контролю результатів. Воно містить: збір елементарної інформації про стан керованої системи та зовнішнього середовища; передачу цієї інформації каналами зв’язку в місце її обробки; обробку елементарної інформації з метою формування керуючої дії; передачу інформації, яка містить керуючу дію; забезпечення контролю за її реалізацією.
Поняття «інформаційне забезпечення» вже увійшло і до наукового, і до практичного обігу, і на даний момент досить широко використовується при висвітленні тих чи інших проблем.
Проте необхідно зазначити, що це поняття належить до дискусійних, нестійких і неоднакових у трактуванні в різних галузях знань.
Так, представники інформатики розуміють під інформаційним забезпеченням організацію великих масивів інформації, що зберігається, а також і сукупність процедур її обробки. Розробники математичних моделей –методики отримання інформації для роботи комплексів моделей.
Спеціалісти в сфері електронних обчислювальних та інформаційно-обчислювальних систем часто співвідносять поняття «інформаційне забезпечення» з поняттям «службова інформація» системами словників, кодових таблиць, переліків, класифікаторів.
Працівники, зайняті в сфері математичного забезпечення інформаційних та автоматизованих систем управління, вживаючи поняття «інформаційно-програмне забезпечення», нерідко зводять інформаційне забезпечення до програмного. Частина дослідників під терміном «інформаційне забезпечення» розуміють якусь систему оцінювання корисності та цінності інформації.
Доцільно погодитися з авторами «Основ інформаційних систем» за редакцією В.Ф. Ситника, які вважають, що «…інформаційне забезпечення містить у собі не лише інформаційні ресурси як предмет праці та інформацію як продукт праці, а й засоби і методи ведення усієї інформаційної бази – об’єкта управління». На їх думку, «до інформаційного забезпечення належать також методи класифікації і кодування інформації, способи організації нормативно-довідкової інформації, побудови банків даних, зокрема побудови і ведення інформаційної бази і тощо» [27, с. 38].
У теорії управління під інформаційним забезпечення управління розуміють «діяльність, що організовується в рамках управління, спрямована на проектування, функціонування та вдосконалення інформаційних систем, що забезпечують ефективне вирішення завдань управління» [28, с. 21]. На думку Г.М. Воскресенського, інформаційне забезпечення доцільно вважати функцією управління. Пояснюючи свою думку, він пише: «З ускладненням управління, а відповідно, і з підвищенням обсягів інформаційної роботи почалось поступове виділення процесів збору і обробки інформації в самостійний вид діяльності. Розвиток технічних засобів, вдосконалення технології обробки інформації, виникнення нових форм організаційної роботи ще більш поглибили процес її виділення в самостійний вид управлінської діяльності» [29, с. 78].
Р.А. Калюжний та В.О. Шамрай виділяють три основні значення поняття «інформаційне забезпечення»:
– забезпеченість системи управління відповідною множиною інформації;
– діяльність, пов’язана з організацією збору, реєстрації, передачі, зберігання, опрацювання і представлення інформації;
– діяльність щодо формування цілеспрямованої суспільної йіндивідуальної свідомості суб’єктів суспільних відносин щодо управління у конкретній сфері суспільних відносин (у сучасній літературі ця сутність визначається такими категоріями,як реклама, паблик-рилейшин, формування суспільного іміджу суб’єкта управління, інформаційні операції, інформаційна боротьба, пропаганда і контрпропаганда та ін.) [30, с.39].
Інформаційне забезпечення, на думку Закупень Т.В., що підкреслює існування зв’язку між інформаційною діяльністю і подальшим аналізом інформації – це організація цілеспрямованих масивів інформації й інформаційних потоків, яка включає збирання, зберігання, опрацювання і передавання інформації (у тому числі і з використанням комп’ютерних інформаційних систем) з метою аналізу одержаних результатів для підготовки, обґрунтування і прийняття управлінських рішень органами управління [31, с. 6].
Г.П. Герт, говорячи про інформаційне забезпечення в органах внутрішніх справ, визначає його як «діяльність суб’єктів управління, спрямовану на надання службам та підрозділам органів внутрішніх справ відомостей, необхідних їм для здійснення покладених на них завдань і функцій, та задовольняючу відповідні вимоги» [32, с. 124].
Ця проблема не залишилася поза увагою з боку представників правової науки. Так, А.Е. Жалинський та М.В. Костицький, (які одними з перших розглядали досліджуване поняття в правовій сфері) при застосуванні до профілактики правопорушень дали таке його визначення: «Інформаційне забезпечення профілактики правопорушень – це цілеспрямована діяльність, яка спирається на правові, організаційні, технічні та методичні заходи щодо збору, переробки, зберігання та створення умов для використання інформації, необхідної для ефективного функціонування профілактичної системи» [33, с. 145].
На відміну від більшості авторів, які наполягають на тому, що інформаційне забезпечення – це, перш за все, діяльність, Твердохліб М.Г. акцентує увагу на формі його вираження, підкреслюючи, що це сукупність форм документів різних видів призначення, нормативної бази та реалізованих рішень щодо обсягів, розміщення і форм існування інформації, яка використовується на об’єкті управління [34, с. 22–23]. З таким визначенням важко погодитись, тому що самі по собі матеріальні форми вираження інформації, що складають інформаційне забезпечення, є результатом людської діяльності щодо її збору, фіксації на носіях і збереження.
Фахівці в галузі правової інформації Швець М., Цимбалюк В., Брижко В., Задорожня Л. та інші звернули увагу на слово «забезпечення», тому що воно є центральним у визначенні інформаційного забезпечення і, на нашу думку, означає надання інформації користувачу. Навіть семантика слова «забезпечити», як уже було зазначено вище, означає надати що-небудь у необхідній кількості [35, с. 13].
Аналізуючи ці визначення, потрібно звернути увагу на те, що інформаційне забезпечення означає все ж таки діяльність. Спираючись на цей підхід, спробуємо сформулювати дане поняття стосовно діяльності органів ДПС.
Причому інформаційні процеси щодо інформації, тобто пошук інформації, її збір, обробка, накопичення, зберігання, надання, передача, використання, здійснюються податковими органами у встановленому законом порядку.
Отже, інформаційне забезпечення органів державної податкової служби – це діяльність органів державної податкової служби у встановленому законом порядку із застосуванням принципів, методів, способів, правил, схем та алгоритмів, за якими здійснюється пошук даних, їх збір, обробка, накопичення та зберігання тощо, спрямована на надання своїм підрозділам неодхідних для вирішення такої ситуації даних у обсязі, достатньому для функціонування системи.
Органи державної податкової служби отримують інформацію із зовнішніх і внутрішніх джерел. Отримана інформація в більшості випадків підлягає процесу обробки (переробки). Обробка інформації уособлює аналітико-синтетичний процес, під час якого з первинної (елементарної) інформації виділяються необхідні дані, здійснюється її стиснення при відносному збереженні обсягів інформації, і дані надаються в найбільш раціональній для зберігання та сприйняття формі. Щодо зберігання інформації, то це є процес передачі інформації в часі, пов’язаний із забезпеченням незмінності її змісту.
Центральною ланкою інформаційного процесу є використання (застосування) інформації для прийняття рішення, що включає: сприйняття інформації (оцінку достовірності, логічний та професійний аналіз, використання для формування логічних висновків – індуктивних (від конкретного до загального) та дедуктивних (від загального до конкретного); прийняття рішень.
Фахівці з державного управління наполягають на тому, що значення інформації для процесу управління не потрібно перебільшувати, якщо тільки вони не систематизовані, не проаналізовані та не виділені з загального обсягу одержаних даних. Тому поняття інформації нерозривно пов’язують з аналізом та синтезом, у процесі аналітичної роботи не уникнути багаторазового звернення до джерел необхідної інформації [36, с. 16; 37, с. 163 164 ].
У словнику Ожегова С.І. аналізом називають метод наукового дослідження, що застосовуються під час розгляду окремих сторін, властивостей, складових чого-небудь [38, с. 24].
Мета аналізу визначає загальну орієнтацію на вирішення завдань. Аналіз об'єктів дослідження, заснований на досвіді, зорієнтований на одержання нових знань, повинен відповідати загальним принципам наукового пізнання. У процесі аналізу виконуються функції: описова повна і об'єктивна фіксація характеристик об'єктів (інформація про діяльність платників податків, податкову злочинність і тощо), аналіз наявних між ними зв'язків і відношень; пояснювальна — теоретичний аналіз причинно-наслідкових зв'язків, виявлення закономірностей виникнення, розвитку і функціонування проблем у системі оподаткування; прогнозована функція наукове передбачення стану податкової політики в майбутньому; регулятивна розробка і реалізація рекомендацій з метою покращення роботи податкової служби, удосконалення заходів боротьби із податковою злочинністю.
Основною метою аналітичної роботи в податковому процесі є визначення та оцінка кількісних і якісних показників податкових надходжень, а також факторів, що їх зумовлюють. Аналітична робота містить прогнозування та аналіз податкових надходжень і їх джерел, дослідження впливу оподаткування на економічне становище в державі, вивчення завантаженості платників податками і зборами, оцінку чинників, які впливають на надходження податків, розробку загальних економічних засад оподаткування. Крім того, у процесі аналітичної роботи необхідно не тільки реалізовувати фіскальні завдання, але й закладати інструменти оптимізації оподаткування через застосування регулюючих і контролюючих важелів.
Аналітична робота органів ДПС є невід’ємною і найважливішою складовою їх діяльності, не епізодичним, короткочасним актом, що виконує спеціально призначений працівник, а функцією усіх ланок системи, що здійснюється постійно. І, крім того, на думку Касьяненка М.М., Гринюка М.В. та Цимбала П.В., аналітична робота в органах ДПС України – це постійна дослідна діяльність, що охоплює широкий комплекс організаційних заходів і методичних прийомів для вивчення і оцінки інформації про стан дотримання податкового законодавства, результати практичної діяльності органів ДПС України з виконання поставлених перед ними завдань, а також про умови, у яких ці завдання виконуються [16, с. 89].
Ярема Б.П. та Маринець В.П. до спектра аналітичної діяльності Державної податкової адміністрації України включили аналіз динаміки податкових платежів усіх категорій платників, прогнозування величини надходження окремих видів податків, економічний і статистичний аналіз фінансової діяльності підприємств регіону, визначення підприємств, які підлягають документальній перевірці, аналіз податкового законодавства і вироблення рекомендацій щодо його вдосконалення, аналіз діяльності районних податкових інспекцій та ін. [39, с. 41].
Незважаючи на десятирічний період існування української системи оподаткування, до цього часу немає спеціальних методик та аналітичної бази планування й аналізу податкових надходжень до бюджету. Зараз вихідним етапом розрахунків прогнозів надходжень податкових платежів до бюджету є планування на регіональному рівні за допомогою застарілого нормативно-статистичного методу, в основу якого покладені дані про податкові надходження в розрізі окремих джерел за минулий рік з урахуванням прогнозних індексів цін. Але для визначення оптимальних планових показників треба враховувати також їх тенденції та загальні закономірності соціально-економічного розвитку суспільства, від яких у першу чергу залежить можливість виконання платниками своїх податкових зобов’язань. Тому на стадії аналітичної обробки та аналізу інформації, яка передує безпосередньому розрахунку планових показників, треба використовувати дані не тільки офіційних органів, але й конкретних платників податків. Зокрема, при плануванні податку на прибуток підприємств необхідно враховувати такі дані:
загальна кількість потенційних платників податків;
сума доходу (прибутку) підприємств за минулий період, її зростання або зниження відповідно до змін обсягів виробництва;
тенденції підприємств до інвестування або накопичення капіталу;
соціально-економічні наслідки збільшення або зменшення ставок даного податку.
Спеціальні аналітичні розрахунки необхідно здійснювати і в процесі планування податкових надходжень на рівні регіонів. Це можуть бути:
загальна інвентаризація майна та ресурсів території;
оцінка дохідності територіальної власності;
— визначення темпів економічного зростання регіонів;
прогнозування рівня інфляції, індексів цін та інших економічних чинників, які впливають на процес оподаткування.
Як для планування податкових надходжень, так і для управління податковим процесом взагалі потрібні дані не тільки про виконання бюджетних завдань податкових доходів і результати діяльності податкової служби, але й про вплив оподаткування на економічний розвиток та його тенденції. Таку інформацію отримують у процесі аналітичної обробки та аналізу фактичних сум податкових надходжень, порівнюючи їх з даними минулих періодів і передовим досвідом, а також за допомогою оцінки впливу факторів макро- і мікроекономічного становища на кінцеві результати оподаткування. У процесі аналітичної роботи виявляються недоліки, невикористані можливості та перспективи податкового процесу. Результатом аналітичної роботи є економічна ефективність управлінських рішень, які приймаються в податковому процесі. Тому від методів і прийомів, що використовуються при аналітичних розрахунках, залежить рівень наукового обґрунтування податкового процесу.
Як показує практика, вдосконалення потребує не тільки інформаційно-аналітична база, але й самі методи розрахунку планових показників та аналізу їх виконання. У процесі аналітичної роботи неохідно застосовувати більш сучасні методи, які виправдали себе в податковій практиці зарубіжних країн: кореляційно-регресивні та багатофакторні моделі, теорію експертних оцінок, імітаційні методи та методи оптимізації планових рішень. Ці методи орієнтуються на застосування певних програмних засобів, тобто на уніфікацію і стандартизацію податкової звітності та її показників [40].
Важливим фактором підвищення ефективності діяльності інформаційно-аналітичної роботи в органах ДПС є якість використовуваної інформації. Серед найбільш вагомих, на нашу думку, вимог, яким повинна відповідати інформація, можна виділити вимоги повноти, достовірності, актуальності і неперервності.
Вимога повноти означає бажання володіти якнайбільшою кількістю корисної інформації. Щодо первинної (елементарної) інформації, вона характеризує необхідність збору всієї елементарної інформації щодо явища, яке вивчається. Наприклад, аналітична інформаційна система ”Галузь” формується на підставі елементарної інформації, яка міститься в документах первинного обліку, отриманих у результаті декларування платниками податків доходів та документальних перевірок [41, с. 120]. У даному випадку повнота означає, що по кожному платникові повинна бути заповненою відповідна форма обліку, яка містить всю необхідну інформацію: нараховані, донараховані суми податків, суми сплати, нараховану та сплачену пеню, реструктуризовані суми податків та їх сплату, проведення взаємозаліків тощо.
Вимога достовірності інформації виражається у відсутності викривлень, які можуть через різні причини бути внесені на етапі її збору та передачі. Викривлення можуть бути внесені свідомо, в результаті випадкових помилок, некомпетентності співробітників, внаслідок збоїв в роботі техніки та ін. Наприклад, якщо факт скасування свідоцтва реєстрації платника ПДВ не був відображений в електронній базі даних платників ПДВ, то це призведе до викривлень державної статистичної звітності і недостовірності первинної інформації.
Під вимогою актуальності розуміється своєчасність надходження інформації суб’єкту управління. Своєчасність відноситься й до стадії збору інформації, і до стадії обробки, і до стадії прийняття рішення. Наприклад, своєчасність на стадії збору виражається в дотриманні термінів надання первинної інформації.
Вимога неперервності надходження інформації пов’язана з безперервним характером процесу управління в податкових органах, який складається із послідовності управлінських циклів. Відсутність інформації або її надходження з перебоями на будь-якому етапі управління створює серйозні перешкоди для удосконалення процесу управління. Виконання цієї потреби напряму залежить від вимог актуальності та повноти інформації.
Вважаємо за необхідне підтримати обґрунтовану пропозицію деяких науковців [29, 36] виділити інформаційно-аналітичну роботу, що є частиною управлінської діяльності, в межах інших видів діяльності й організаційного оформлення. Це у свою чергу означає функціональну спеціалізацію усередині цілісної структури ІАР по напрямах збору, накопичення, обробки, видачі, аналізу і реалізації інформації в інтересах підготовки варіантів рішень на різних рівнях їх прийняття і реалізації.
Семир’янов Д. дає визначення інформаційно-аналітичного забезпечення управління підрозділами податкової міліції як функціонально та структурно виділену спеціально організовану діяльність податкової міліції, що передбачає збір, накопичення й обробку даних; пошук, аналіз й узагальнення інформації; отримання спеціальних знань, та спрямовану на якісне забезпечення управлінської діяльності на різних рівнях у структурі податкової міліції [36, с. 33].
Проект Податкового кодексу України дає таке визначення інформаційно-аналітичного забезпечення діяльності державної податкової служби як: це комплекс заходів із збору, опрацювання та використання інформації, необхідної органам державної податкової служби для реалізації покладених на них функцій та завдань (Розділ 1, гл.5-2, ст. 39) [42].
З урахуванням усього зазначеного вище та того, що термін «забезпечення» означає діяльність, а слова «діяльність» та «робота» є синонімами,інформаційно-аналітичну роботу органів державної податкової служби можна визначити як постійну діяльність, що охоплює широкий комплекс дій та заходів, на основі концепцій, методів, засобів і нормативно-методичних прийомів зі збору, накопичення, обробки, вивчення, оцінки та використання даних, відомостей, знань про стан дотримання податкового законодавства, результати практичної діяльності органів ДПС України щодо виконання ними своїх завдань і функцій, на підставі інформаційних технологій, з метою визначення найефективніших управлінських рішень [43, с. 232].
Як справедливо зауважив Ярошенко Ф.О., неналежне інформаційне забезпечення, яке існує сьогодні в ОДПС, створює загрозливе становище як для працівників юридичних підрозділів, так і для органів державної податкової служби в цілому [44, с. 334]. Він наголошує, що відсутність коштів на фінансування періодичних видань, де друкуються нормативні акти, не кажучи вже про відсутність комп’ютерних мереж та інформаційно-довідкових систем чинного законодавства ставить працівника податкової служби в завідомо програшне становище порівняно з належним забезпеченням (інформаційно, матеріально, технічно) представників суб’єктів господарювання.
Торкнувшись проблем інформаційно-аналітичної роботи в органах державної податкової служби, необхідно зауважити, що незважаючи на її важливість і проникнення тією чи іншою мірою в діяльність багатьох підрозділів ДПС, дотепер у цій сфері не виконано достатнього комплексного наукового дослідження. Чомусь саме інформаційно-аналітична робота органів ДПС постійно залишається поза увагою науковців, цим і пояснюється відсутність навчальних і науково-практичних матеріалів. Зовсім не дивно, що правові основи ІАР недостатньо визначені та обгрунтовані.
Як відомо, вся інформаційно-аналітична робота органів ДПС здійснюється тільки відповідно до законодавства. «Правоявляється засобом, “інструментом” управління, регулятором управлінської діяльності, що визначає правові основи організації й існування управління, компетенцію його органів, сутність, форми і методи їх діяльності», зазначає К.І. Беляков. При цьому «право є знаряддям управління об’єктами і синхронним регулятором управлінської діяльності, яке визначає правові основи організації і здійснення управління, компетенцію його органів, зміст, форми і методи їх діяльності [45, с.10].
Це зумовлює наявність об'єктивних передумов для виділення інформаційно-аналітичної роботи в самостійну проблемну галузь знань у структурі інформаційного права.
На нашу думку, місце інформаційно-аналітичної роботи в системі науки інформаційного права повинно бути таким:
Інформаційне право → Правова інформатика → Державне регулювання інформатизації фінансово-правових відносин → Податкова інформатика → Інформаційно-аналітична робота органів ДПС.
У даній роботі викладено систему поглядів на забезпечення інформаційно-аналітичної роботи в органах ДПС України як різновид інформаційно-правових відносин.
1.2. Статус податкової служби та правовий режим її інформаційних ресурсів
Податкові органи є одними з головних бюджетоформуючих державних органів. Держава, виконуючи функції суб’єкта податкових правовідносин, бере в них участь безпосередньо через уповноважені спеціальні державні органи, утворені нею для здійснення контролю за належним виконанням обов’язку зі сплати податків, зборів та обов’язкових платежів.
У різних країнах функцію контролю за сплатою податків, зборів та обов’язкових платежів виконують податкові служби, підпорядкованість яких не є автентичною. У більшості розвинених країн податкові служби є структурою міністерств фінансів (Великобританія, Італія, Німеччина, США та ін.) [46, с. 104].
У більшості пострадянських країн і Російській Федерації податкові служби є самостійними організаціями, які співпрацюють і взаємодіють з іншими міністерствами [47, с. 195 210].
Державну податкову службу України було утворено за рішенням Ради Міністрів УРСР 12.04.1990 р., а 4 січня того ж самого року Верховна Рада УРСР прийняла Закон „Про державну податкову службу в Українській РСР” № 509, який сформував її як самостійний орган, що координує свою діяльність з фінансовими органами, органами Державного казначейства України, органами служби безпеки, внутрішніх справ, прокуратури, статистики, державною митною та контрольно-ревізійною службами, іншими контролюючими органами, установами банків, а також податковими службами інших держав (стаття 4) [48].
В Україні, згідно з Законом України «Про державну податкову службу в Україні» від 04.12.1990 р. № 509-ХІІ [24] з подальшими змінами і доповненнями, визначено, які державні органи входять до системи органів державної податкової служби України, а саме: Державна податкова адміністрація України, державні податкові адміністрації в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, державні податкові інспекції в районах, містах (крім міст Києва та Севастополя), районах у містах.
Проаналізувавши діючий статус податкової служби, робимо висновок, що місце і роль податкових органів України закріплені в спеціалізованому галузевому законодавчому акті — Законі України „Про державну податкову службу в Україні”, а також великій кількості підзаконних актів з питань оподаткування, які більше заважають, ніж допомагають працювати і податківцям, і підприємцям. Тому можна припустити, що Податковий кодекс, який шість років тому пройшов перше читання, повинен бути прийнятий найближчим часом.
Не можна повністю погодитись із твердженням Першого віце-прем’єр-міністра України, міністра фінансів Миколи Азарова під час проведення першого засідання робочої групи з підготовки проекту Податкового кодексу про те, що «із запровадженням Податкового кодексу необхідно зупинити дію всіх інших законів з оподаткування» [48, с. 1].
На нашу думку, окремі аспекти діяльності податкової служби все ж таки будуть розкриватися і в інших нормативних актах, у тому числі і в Законі України «Про державну податкову службу в Україні», але вони апріорі не зможуть містити положення, що суперечать Податковому кодексу України. Зважаючи на заяву Голови ДПА України в 2007 році Анатолія Брезвіна, що Податковий кодекс з’явиться, схвалений Верховною Радою України, не пізніше 2007 року [48, с. 1], вважаємо за доцільне посилатися у нашому дослідженні на положення окрім діючих законодавчих актів у сфері оподаткування, також і на положення проекту Податкового кодексу України [42].
Необхідно зауважити, нормативні взаємовідносини цих двох законодавчих актів не будуть простими. Сам Закон України „Про державну податкову службу в Україні” був прийнятий ще до розпаду СРСР. Природно, що не тільки текст закону, але й сама його структура формувалися без урахування сучасної ролі податкових органів у державному механізмі. У даний час закон уже „зістарився” настільки, що зміни і доповнення, які постійно вносяться до нього, вже не можуть в повною мірою вирішити всі нормативні відмінності. Автори ж Податкового кодексу з самого початку не ставили перед собою завдання ретельно описувати всі особливості діяльності органів державної податкової служби України. На даний момент у проекті Податкового кодексу України [42] (далі пПКУ) не має положення, яке б містило перелік податкових органів, які входять до системи податкової служби України, визначено лише місце самої податкової служби серед державних контролюючих органів (розділ ІІ, гл. 1, ст.3, п. 3.1.1 пПКУ). При цьому відсутнє визначення самого контролюючого органу.
У даний час у тексті норм пПКУ та Законі України „Про державку податкову службу в Україні” (далі Закон) можна знайти зустрічні посилання між цими нормативно-правовими актами (наприклад, у пПКУ немає вичерпного переліку повноважень та обов’язків органів державної податкової служби, а вказується, що розмежування повноважень і функціональних обов'язків між контролюючими органами, до складу яких входить і ДПС, визначається пПКУ та іншими нормативно-правовими актами (п. 3.2, ст. 3, гл. 1, розділ ІІ ПКУ), тобто законодавством про відповідний контролюючий орган (Законом України «Про державну податкову службу в Україні»). У зв’язку з цим норми пПКУ та Закону у випадках, коли це не суперечить ПКУ, буде доцільним розглядати як взаємодоповнюючі.
Стаття 4 Закону закріплює легальне становище податкової служби в Україні: державна податкова служба є державним органом, податкова служба є постійно діючим контролюючим органом виконавчої влади, що наділений спеціальними правоохоронними повноваженнями та створений для вирішення державних завдань у сфері оподаткування [24].
У процесі своєї діяльності в сфері податкового контролю посадові особи податкових органів наділені правом використовувати засоби та методи, можна згрупувати, на нашу думку, в межах двох правових функцій.
По-перше, це засоби та методи, за допомогою яких здійснюється нагляд податкових органів за платниками податків щодо перевірки додержання ними норм податкового законодавства та правильності обчислення, повноти та своєчасності внесення у відповідний бюджет державних податків, зборів та обов’язкових платежів, встановлених законодавством України.
По-друге, це засоби та методи, за допомогою яких здійснюється провадження по фактах податкових злочинів.
Ці дві функції податкових органів відокремлені одна від одної, оскільки мають власне правове оформлення. У межах кожної із вказаних правових функцій податкові органи мають відповідні права і обов’язки. Крім того, чинне законодавство містить два переліки прав податкових органів (ст. 11 та ст. 22 Закону України „Про державну податкову службу в Україні”).
Не зважаючи на те, що ці переліки досить схожі, необхідно враховувати, що перелік, поданий у ст. 11 Закону України «Про державну податкову службу в Україні», може бути використаний податковими органами, а перелік ст. 22 цього ж Закону – лише їх структурним підрозділом податковою міліцією. Така ж ситуація і з обов’язками та завданнями.
Таким чином, майже всі права та обов’язки податкових органів закріплені лише в Законі України «Про державну податкову службу в Україні» [24].
Проаналізувавши податкове законодавство України, в тому числі й відповідні положення майбутнього Податкового кодексу України, наважуємось вказати на відсутність у ньому чіткого визначення податкових органів. Враховуючи викладені особливості правового статусу податкових органів, ми пропонуємо таке їх визначення: податкові органи України – це сукупність державних організацій, однорідних у своїх завданнях, взаємопов’язаних між собою вертикальною системою підпорядкування, що здійснюють діяльність контрольного характеру відносно виконання всієї сукупності норм податкового законодавства.
Спираючись на викладене вище, пропонуємо власну концепцію щодо сутності податкових органів України, яка наведена в схемі 1.2, і наголошуємо на тому, що Закон України «Про державну податкову службу в Україні»відкриває норма, яка характеризує особливість побудови та діяльності податкових органів в Україні (єдина система), а також завдання подібної структури (контроль за додержанням податкового законодавства України, правильністю обчислення, повнотою і своєчасністю сплати до бюджетів, державних цільових фондів податків і зборів (обов’язкових платежів), а також неподаткових доходів, встановлених законодавством).
Як уже було зазначено, стаття 1 Закону України „Про державну податкову службу в Україні”встановлює перелік державних організацій, які входять до системи органів податкової служби України. Звертаємо увагу на те, що побудова податкової служби ґрунтується на територіально-адміністративному поділі.
Основним структурним елементом системи податкових органів України є державна податкова інспекція. Вона здійснює функціональні обов’язки, пов’язані безпосередньо з податковим контролем за суб’єктами підприємницької діяльності, що перебувають на території її підвідомчості та збором первинної податкової інформації. Управлінські функції територіальної податкової інспекції зведені до мінімуму – інспекція застосовує ті управлінські функції, які необхідні для її внутрішнього функціонування. За рахунок зменшення кількості управлінських повноважень на територіальному рівні досягається максимальна ефективність здійснення податкового контролю.
Державна податкова адміністрація України залежно від кількості платників податків та інших місцевих умов може утворювати міжрайонні (на два і більше райони), об’єднані (на місто і район) державні податкові інспекції (ст. 1 Закону України «Про державну податкову службу в Україні») [24].
Забезпечення сплати податків і зборів є одним із головних напрямів діяльності податкових органів України. Головним інструментом у цій сфері діяльності є інформаційні ресурси податкових органів, які забезпечують ведення обліку і здійснення законного контролю за суб’єктами та об’єктами оподаткування. Одним із таких інструментаріїв у сфері оподаткування виступає єдиний банк даних про платників податків юридичних осіб та єдиний банк даних про платників податків фізичних осіб. Бази даних про платників податків включають інформацію, яка надходить до органів державної податкової служби всіх рівнів від органів виконавчої влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, платників податків, інших юридичних і фізичних осіб.
Для обліку та реєстрації платників податків юридичних осіб та фізичних осіб – підприємців як платників податків і зборів, у ДПА України функціонує Єдиний банк даних про платників податків юридичних осіб, який є актуальним завдяки щотижневим інформаційним файлам, що надходять із районних ДПІ.
Для обліку та реєстрації платників податків фізичних осіб ДПА України формує та веде Державний реєстр фізичних осіб платників податків (далі Державний реєстр).
Державний реєстр вперше з’явився в 1994 році і був затверджений Законом України «Про державний реєстр фізичних осіб-платників податків та інших обов’язкових платежів» від 22.12.94 р. із змінами та доповненнями, внесеними Законом України від 16 липня 1999 року № 1003-XIV[49].
Державний реєстр являє собою автоматизований банк даних, створений для забезпечення єдиного державного обліку фізичних осіб-платників податків, який ведеться державною податковою службою та її територіальними органами, виходячи з методологічних і програмно-технічних принципів та документованої інформації, що надходить у ці органи [24].
За наявності такого банку даних податкова служба вирішувала цілий ряд проблем, пов’язаних із наявністю та необхідністю даної інформації. Таким чином, державна податкова служба почала систематизувати вже зібрану та працювати над новою кількістю даних, необхідних для організації, контролю та коригуванням процесу оподаткування суб’єктів господарювання, працюючих громадян та інших осіб, які отримують доходи [50, с. 110111].
Реєстр містить переліки фізичних осіб платників податків, індивідуальні ідентифікаційні номери, що їм надаються і зберігаються за ними протягом усього їх життя; загальні відомості про фізичних осіб платників податків; інформація про сплату ними податків та інших обов’язкових платежів. Також до Державного реєстру вноситься інформація про осіб, які постійно проживають в Україні та мають об’єкти оподаткування, передбачені законодавством України; не мають постійного місця проживання в Україні, але відповідно до чинного законодавства зобов’язані сплачувати податки; через свої релігійні або інші переконання відмовляються від прийняття ідентифікаційного номера та офіційно повідомляють про це відповідні державні органи.
Правила, затверджені Законом України від 22 грудня 1994 року [49], встановлюють порядок ведення Державного реєстру. Перелік правил міститься також у пПКУ, розділ XVІІІ якого вказує на те, що з набранням чинності Податковим кодексом України, Закон України «Про державний реєстр фізичних осіб-платників податків та інших обов’язкових платежів» втратить чинність [42].
Документи на паперових, магнітних та електронних носіях інформації, що надходять до податкових органів для ведення реєстру, які містять відомості, що становлять державну таємницю, повинні зберігатися та оброблюватися в місцях, недоступних для сторонніх осіб, а також для співробітників податкової служби, які не мають повноважень для роботи з такими відомостями.
Податкові органи здійснюють прийом документованої інформації для ведення реєстру і передачу її іншим податковим органам у порядку, встановленому для конфіденційної інформації.
При реєстрації до облікової картки фізичної особи платника податків та інших обов’язкових платежів, яка є водночас заявою для реєстрації в Державному реєстрі, вносяться такі дані: прізвище, ім’я та по батькові, дата народження, місце народження, місце проживання, місце основної роботи, види сплачуваних податків та інших обов’язкових платежів.
Крім інформації, яка надається платниками податків, у податковий орган надходить інформація від органів реєстрації та інших організацій та уповноважених осіб, які зобов’язані її надавати згідно з чинним законодавством. Перелік таких органів, організацій та відомостей подано в додатку А.
Весь обсяг інформації про платників податків, що надходить у податкові органи, заноситься до бази даних платників податків відповідного виду, склад цієї бази даних наведено в додатку Б.
Інформація, яка міститься в реєстрах, використовується при проведенні перевірок платників податків, виявленні платників, які ухиляються від сплати податків та зборів і тощо.
З моменту взяття на облік всі відомості про платника податків, які знаходяться в податковому органі, є інформацією з обмеженим доступом і становлять податкову таємницю (ст. 8 р. ІІІ Закону України «Про Державний реєстр фізичних осіб-платників податків та інших обов'язкових платежів») [49].
Для здійснення всіх вказаних функцій у системі управління податковими органами України створена автоматизована інформаційна система (далі АІС) «Податки», яка призначена для автоматизації функцій усіх рівнів податкової служби щодо забезпечення збору податків та інших обов’язкових платежів у бюджет та інші позабюджетні фонди, проведення комплексного оперативного аналізу матеріалів з оподаткування, надання органам управління і відповідним рівням податкової служби достовірної інформації. Вона є основою інформаційних зв’язків податкової служби.
АІС «Податки» являє собоюформу організаційного управління податковими органами на основі нових засобів і методів обробки даних, використання нових інформаційних технологій [41, с. 101].
Науково обґрунтовано вченими України та Росії, а також практично доведено, що важливим напрямом підвищення ефективності правоохоронної діяльності є інформатизація всіх напрямів роботи щодо боротьби зі злочинністю та охорони громадського порядку [36, с. 4].
Буде доцільним зауважити також, що АІС, до складу якої входять технічні засоби обробки даних (засоби обчислювальної техніки і зв’язку), методи і процедури, а також відповідні програмні продукти, здійснює інформаційно-технічне забезпечення роботи податкової служби, що передбачає зберігання, передачу та обробку даних.
Фахівці з інформатизації в податкових органах зазначають, що АІС податкової служби – це універсальний проект, оскільки на даний момент не існує готової АІС для використання в податковій службі, яка вирішує поставлені перед нею завдання і відповідає всім необхідним вимогам. АІС такого класу необхідно розробляти, і цей процес повинен бути індивідуальним [41, с. 10].
АІС «Податки» дозволяє розширити коло вирішуваних завдань, підвищити аналітичність, обґрунтованість і своєчасність рішень, що приймаються, знизити трудомісткість і раціоналізувати управлінську діяльність податкових органів, використовуючи економіко-математичні методи, обчислювальну техніку та засоби зв’язку, впорядковуючи інформаційні потоки. Цілі функціонування АІС «Податки»можна сформулювати, на нашу думку, так:
підвищення ефективності функціонування системи оподаткування за рахунок оперативності та підвищення якості рішень, що приймаються;
удосконалення оперативності роботи та підвищення ефективності роботи податкових інспекторів;
забезпечення податкових органів усіх рівнів повною та своєчасною інформацією щодо податкового законодавства;
підвищення достовірності даних з обліку платників податків та ефективності контролю за додержанням податкового законодавства;
підвищення якості та оперативності бухгалтерського обліку;
отримання даних про надходження податків, зборів та інших платежів до бюджетів;
аналіз динаміки надходження сум податків і можливість прогнозу цієї динаміки;
інформування центральних органів податкової служби про надходження податків і додержання податкового законодавства;
скорочення обсягів паперового документообігу.
На сучасному етапі розвитку економіки успіх діяльності податкових органів України дуже залежить від ефективності функціонування АІС. Автоматизовані інформаційні системи реалізують відповідні інформаційні технології. Автоматизована інформаційна технологія в податкових органах – це сукупність методів, інформаційних процесів і програмно-технічних засобів, поєднаних у технологічний ланцюжок, що забезпечує збір, обробку, зберігання, розповсюдження та відображення інформації з метою зменшення трудомісткості процесів використання інформаційного ресурсу, а також підвищення їх надійності та оперативності. Інформаційними ресурсами є формалізовані ідеї та знання, різні дані, методи та засоби їх накопичення, зберігання та обміну між джерелами та користувачами інформації [50, с. 273].
На цей час стан інформаційних ресурсів і технологій ДПА характеризується різноманітним програмним забезпеченням різних поколінь і різних за форматом базами даних. Разом із FoxProфункціонують сучасні системи управління базами даних Oracleу режимі багатомірних сховищ даних. Сьогодні ресурси центральної бази даних об’єднують понад 10 повномасштабних АІС. Принципово важливим елементом інформаційних ресурсів сучасної податкової служби є Інтернет-технології і корпоративна мережа. Створення інструментально-програмних засобів, які підтримують ведення інформаційно-довідкових даних ДПА як базових засобів інформаційної інтеграції діючих платформ, що зорієнтовані на системи з великою кількістю користувачів на основі функціонування розподіленої інформаційної технології, можна представити як інформаційні ресурси ДПА [41, с. 19].
Одним із пріоритетних завдань податкової служби є їх інформатизація, припускається використання інформаційних технологій, створення інформаційних систем, що ефективно підтримують функціонування структури податкових органів.
Так, у зв’язку з затвердженням Стратегічного плану розвитку державної податкової служби України на період до 2013 року, обліково-розрахункові функції при обробці інформації про юридичних і фізичних осіб мають єдину тенденцію до об’єднання, тому ДПА України проводить інтеграцію автоматизованих робочих місць, які в сукупності становлять АІС, з метою створення єдиної стандартної, більш ефективної технології підготовки, обробки та аналізу інформації про юридичних та фізичних осіб [51].
Структура АІС податкових органів, як і структура самих податкових органів, є багаторівневою. Наявна в країні система оподаткування складається з великої кількості елементів. Вся система та кожний її елемент володіють широкими внутрішніми та зовнішніми зв’язками. Для нормального функціонування системи здійснюється управління як окремими елементами (податковими інспекціями), так і системою в цілому. У податковій системі процес управління є процесом інформаційним. Як будь-яка економічна система, АІС податкових органів має стандартний склад і складається з функціональної та забезпечувальної частин.
Відповідно до положень соціальної кібернетики автоматизована інформаційна система податкових органів належить до класу великих систем [52, с. 258]. До неї, як і до будь-якої подібної системи такого класу, виставляється ряд вимог: досягнення цілей системи; сумісність усіх елементів даної системи як у її межах, так і з іншими системами, системність, декомпозиція та ін.. Ці вимоги передбачають можливість модернізації елементів системи, адаптацію їх до змін; надійність в експлуатації та достовірність інформації, однократність вводу первинної інформації та багатофункціональне, багатопланове використання вихідної інформації; актуальність інформації, що зберігається в базі даних [53, с. 430; 54, с. 374].
АІС при мінімальних затратах ручної праці повинна забезпечити збір, обробку та аналіз інформації про стан об’єкта управління, підготовку управляючих дій, обмін інформацією як всередині системи, так і між іншими системами тотожного та різних рівнів. АІС повинна бути забезпеченою таким комплексом технічних засобів, який забезпечував би реалізацію керуючих алгоритмів, зв’язок між системами, простоту вводу первинної інформації, різноманітність виводу результатів обробки, простоту та технологічність технічного обслуговування, сумісність усіх технічних модулів як у програмному, так і в інформаційному аспекті.
Суттєвою вимогою є розробка та функціонування системи на базі наявних операційних систем різних типів, пакетів прикладних програм, орієнтованих на обробку даних і рішення функціональних завдань, систем управління базами даних, що забезпечують накопичення, ведення та передачу для обробки інформації, необхідної для вирішення завдання користувачем чи задоволення його інформаційного запиту, пакетів програм, що забезпечують обмін інформацією між системами та ін. В інформаційному аспекті система повинна надавати достатню та повну інформацію для реалізації її основних функцій, використовувати загальні класифікатори інформації, містити раціональні системи кодування, добре організовані інформаційні файли та бази даних, керовані СУБД, формувати вихідну інформацію в формі, зручній для сприйняття користувачами і тощо [55; 56].
Створення подібної системи, на нашу думку, пов’язано з вирішенням цілого ряду проблем. Це, перш за все, інформаційне об’єднання податкових органів мережею комунікацій та забезпечення можливості доступу до інформаційних ресурсів кожної з них; розробка, створення та ведення баз даних; забезпечення податкових органів обчислювальними комплексами з розвиненою перифірією; розробка програмних засобів, які б забезпечували вирішення функціональних завдань системи.
В основі створення АІС „Податки” лежить концепція життєвого циклу програмних систем. На першому етапі здійснюється аналіз предметної галузі та розробка постановки завдання чи комплексу завдань. Постановка завдання здійснюється за безпосередньої участі спеціалістів податкової служби, функції яких підлягають автоматизації. Сутність цього етапу складається з обстеження організаційної та функціональної структури податкового органу та розробки технічного завдання, для чого використовуються методи інформаційного аналізу, дослідження операцій, теорії складних систем. На основі технічного завдання розробляється технічний проект автоматизованої системи. Метою даної стадії є створення інформаційно-логічних моделей системи оподаткування. Найважливішою частиною створення технічного проекту є вибір програмних засобів і методів реалізації проекту [57].
Критеріями вибору, на нашу думку, можуть бути наступні: оптимальна відповідність інформаційно-логічної моделі податкового органу, виконання основних функцій обробки, можливість функціонування в різних інформаційних середовищах, можливість створення інформаційного інтерфейсу з іншими середовищами та системами, перспективи розвитку середовища з урахуванням сучасних тенденцій в інформаційних технологіях та ряд інших. Для реалізації окремих нескладних завдань можуть бути використані електронні таблиці.
Суттєве місце в проекті займають інформаційно-довідкові системи, такі як: законодавчі та нормативні акти щодо оподаткування, бази даних з загально правових питань, бази даних з інструктивних і методичних матеріалів тощо. Без їх використання не може обійтись жодний структурний підрозділ податкових органів.
На нашу думку, важливим завданням в автоматизації роботи податкових органів є не тільки покладення на комп’ютер завдань контролю, обробки та зберігання інформації щодо нарахування та сплати різних податків, введення нормативно-правової бази у податкове законодавство, формування звітності по податкових органах, але й створення автоматизованого інтерфейсу з банківськими установами, митними органами та іншими зовнішніми структурами. Це дозволить оперативно контролювати рух коштів платників податків і здійснювати операції по їх особових рахунках. У даний час ведуться роботи щодо створення таких автоматизованих інтерфейсів.
Запропонований вище аналіз практики формування інформаційних ресурсів податкових органів показує, що конкретна інформація формує конкретні інформаційні ресурси – інформаційну сферу, тобто виступає основою похідних від неї (інформації) об’єктів правового регулювання, які разом розміщуються на одному правовому полі. Інформаційні ресурси у вигляді Державного реєстру платників податків фізичних осіб та Єдиного державного реєстру підприємств і організацій України, звичайно, не є єдиними в податковій сфері.
Необхідно зазначити, що сфера (від грец. sphaira- шар) – це область дій, межа поширення чого-небудь (наприклад, сфера впливу); суспільне оточення, середовище, умови [7, с. 1295]. Необхідно погодитись з Арістовою І.В., яка вважає, що в теперішній час як на побутовому, так і на науковому рівні інформаційна сфера розглядається як галузь, що формується та розвивається під час інформаційної діяльності. У широкому розумінні термін «інформаційна сфера» означає єдиний інформаційний простір України, який формується суспільством та державою й інтегрується до єдиного Європейського інформаційного простору з урахуванням національної інформаційної безпеки. [58, с. 60].
Систематизуючи та класифікуючи інформацію, інформаційні ресурси та інформаційну сферу на єдиному правовому полі, виникає відчуття якоїсь незавершеності цього поля, різних самостійних об’єктів права. У зв’язку з цим пропонуємо ввести в науковий апарат (обіг) таке поняття, як «інформаційна геосфера», яку пропонуємо розуміти не тільки як всесвітній банк даних про все на світі, що охоплює всі інформаційні сфери життєдіяльності, але й як перманентне бажання розуму познати себе та навколишній світ. Відомі вітчизняні та російські представники природничих наук називають це явище енергоінформаційним простором (Т.Д. Бехтерева – академік РАН, директор інституту «Мозга», Ібрагімов М., Коротков, Чорнобров, Швець М. та ін.).
Разом із тим необхідно зауважити, що на тому ж правовому полі, але на іншій його ділянці, розміщуються такі об’єкти правового регулювання, як інформаційні системи, інформаційні технології, інформаційна інфраструктура і т.д., які забезпечують ефективну й якісну реалізацію інформаційних процесів.
Виключення цих об’єктів із складу самостійних об’єктів інформаційного простору, підкреслює В.Н. Лопатін, «вносит еще большую путаницу в определении предметной области права» [59, с. 258-259].
З метою усунення суперечностей, які є в вітчизняній науці та практиці, ми пропонуємо інформацію та похідні від неї об’єкти виділити, умовно, в 1-у категорію (групу) самостійних (провідних) об’єктів інформаційного права; інформаційні системи, технології, інформаційну структуру та ін. – в 2-гу категорію (групу) самостійних об’єктів інформаційного права, тому що вони об’єктивно, в першу чергу, потребують використання техніко-економічних засобів, а внаслідок цього і правового регулювання. Таким чином виділилися дві групи об’єктів інформаційного права – матеріальні та нематеріальні.
З метою удосконалення державного та інформаційного законодавства та приведення його у відповідність з нормами міжнародного права пропонуємо не розводити по різних аудиторіях уявлення про гуманітарну та технічну думку, а об’єднати їх за «круглим столом» не для того, щоб знайти компроміс, а з метою досягнення консенсусу.
Організаційно-правові засади збору, аналізу та використання інформації органами державної податкової служби
Адміністративна реформа, яка проходить останнім часом в Україні, показала необхідність розвитку нових функцій органів державної податкової служби, пов’язаних не лише з контролем за фінансовою діяльністю платників податків, але і з забезпеченням нагляду (моніторингу) за використанням, накопиченням, розповсюдженням податкової інформації. Ця діяльність в органах державної податкової служби України здійснюється за допомогою системи заходів фінансово-правового регулювання інформаційних відносин у сфері фінансів і регулюється нормами податкового, бюджетного, банківського, валютного, страхового, митного, адміністративного, інформаційного законодавства України. Його мета нагляд за станом надходження податкових платежів до бюджетів, фінансової, податкової політики, фінансової та податкової систем у цілому і по окремих їх ділянках, а також забезпечення потреб держави, юридичних і фізичних осіб достовірною інформацією, необхідною для уникнення і зменшення негативних наслідків невиконання бюджетних та інших зобов’язань перед державою.
Для того щоб ґрунтовно розглянутиорганізаційно-правові засади збору, аналізу та використання інформації органами державної податкової служби, спочатку визначимо нормативні передумови такої діяльності в податкових органах через поняття«правове забезпечення інформаційно-аналітичної роботи в органах ДПС України», яке є підґрунтям та складовою досліджуваного в цьому підрозділі явища.
Дослідження науково-практичних джерел свідчить, що правове забезпечення інформаційно-аналітичної роботи в органах ДПС України у науці і практиці екстраполюється за сутністю на загальносистемне для предметної галузі поняття – «правове забезпечення інформатизації», яке виникло в період бурхливого розвитку та впровадження комп’ютерних технологій у різні сфери життєдіяльності суспільства [60, с. 3334].
У сучасному розумінні правове забезпечення інформатизації – це діяльність відповідних суб’єктів суспільних відносин щодо формування комплексу правових норм правил поведінки, прав і обов’язків учасників у сфері інформатизації [61, с. 95].
Виходячи із зазначеного системного формулювання, пропонуємо визначити категорію «правове забезпечення інформаційно-аналітичної роботи в органах ДПС України»: правове забезпечення інформаційно-аналітичної роботи в органах ДПС України – це діяльність відповідних державних органів щодо формування комплексу правових норм правил поведінки, прав і обов’язків підрозділів податкової служби щодо збору та використання інформації в процесі адміністрування податків.
Порядок організації і забезпечення інформаційно-аналітичної роботи в органах державної податкової служби України встановлюється Конституцією України, чинним законодавством України, актами Президента України і Кабінету Міністрів, відомчими наказами та іншими керівними документами ДПА України та ГУПМ ДПА України, органів місцевого самоврядування з питань оподаткування, державної статистики, виданими у межах їх повноважень.
До найважливіших нормативно-правових актів України, що за своєю сутністю складають правові основи інформаційно-аналітичного забезпечення в органах державної податкової служби потрібно віднести насамперед Конституцію України, закони України: «Про державну податкову службу в Україні» від 4 грудня 1990 року; «Про державну таємницю» від 21 січня 1994 року; «Про боротьбу з корупцією» від 5 жовтня 1995 року; «Про інформацію» від 2 жовтня 1992 року; «Про захист інформації в автоматизованих системах» від 5 липня 1994 року, «Про науково-технічну інформацію» від 25 червня 1993 року; «Про Національну програму інформатизації» від 4 лютого 1998 року; «Про концепцію Національної програми інформатизації» від 4 лютого 1998 року; «Про міліцію» від 20 грудня 1990 року; «Про оперативно-розшукову діяльність» від 18 лютого1992 року; «Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю» від 30 червня 1993 року; Указ Президента України «Про вдосконалення інформаційно-аналітичного забезпечення Президента України» від 14 липня 2000 року; майже всі кодекси України та інші [62, 24, 63, 64, 11, 65, 66, 67, 68, 69, 70, 71, 72 та інші ].
Податкові органи для забезпечення поставлених перед ними завдань мають відповідні права і обов’язки, зазначені в розділі ІІІ Закону України «Про державну податкову службу України». Але вони не мають можливості реалізовувати закріплене за ними законодавством права щодо надання інформації на свій розсуд. Для податкових органів надані їм права в сфері інформатизації оподаткування здебільшого є одночасно і їх обов’язками.
Б.М. Лазарєв зазначав, що для державного органу всі права, що витікають з його завдань і функцій, не є правами в класичному їх розумінні, тобто такими, які орган може використовувати на свій розсуд, а виступають як служіння державі, тобто в широкому розумінні, як виконання обов’язків перед ним [73, с. 102]. Погоджуємося з даною думкою, проте зазначимо, що інформаційні права і обов’язки податкових органів одночасно виступають з їх обов’язками стосовно держави та до інших суб’єктів інформаційних відносин.
Податкові органи стосовно захисту прав і дотримання законності при здійсненні ними інформаційного обміну, доступу, контролю мають право вимагати усунення виявлених порушень фінансового законодавства і притягувати осіб, що скоїли порушення, до відповідальності, встановленої податковим, бюджетним законодавством України, чи за скоєння адміністративних порушень до відповідальності, встановленої адміністративним законодавством.
Існуюча практика податково-інформаційних правовідносин має наукові, організаційні та правові прогалини. Таким чином, у фінансово-правовому контексті не визначені критерії і правовий статус податкових органів в інформаційно-правових відносинах. У науці фінансового (податкового, бюджетного), цивільного, інформаційного права неодноразово вказувалося на заплутаність цієї проблеми, яка частково вирішується в адміністративному, частково в судовому порядку щодо забезпечення як податкових органів, так і громадян необхідною інформацією.
Для виконання ДПС України поставлених перед нею завдань і функцій необхідне відповідне нормативно-правове забезпечення діяльності щодо формування та використання інформаційних ресурсів, створення та використання інформаційних технологій і засобів їх забезпечення, захисту інформації та інформатизації підрозділів ДПС України, а також забезпечення ефективного управління, спрямованого на координацію роботи всіх її підрозділів та працівників [74, с. 63].
Передача, одержання, обробка та аналізінформаціїйотримання на їхосновіновихзнаньпритаманнікожнійкатегорії податківців. Тому комунікаційніпроцеси (процесиобмінуінформацією) і процесиприйняття на їхосновівідповіднихрішеньвідіграютьголовну роль взаємопов’язуючихпроцесівміжусіми ланками діяльності податківців.
Залежно від специфіки інформаційних потреб можна виділити три категорії співробітників в органах державної податкової служби:
1) відповідальні за стратегічні рішення (керівники державної податкової служби України, керівники державної податкової служби в автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, керівники регіональних структурних підрозділів державної податкової служби України);
- відповідальні за прийняття тактичних рішень (керівники районних у містах управлінь, відділів);
- відповідальні за прийняття оперативних рішень (керівники низових ланок).
Відповідно до цієї класифікації виконавців специфічних функцій діяльності інформацію, яка використовується в податковій службі, можна поділити на три категорії:
інформація стратегічного планування, яка дозволяє вищому керівництву приймати рішення із встановлення довготермінових цілей, накопичення ресурсів для досягнення цих цілей і формулювати політику їх досягнення;
контрольна інформація, яка використовується менеджерами середнього рівня для координації різних підконтрольних їм дій, приведення ресурсів у відповідність із завданнями і розробки оперативних рішень;
оперативна інформація, яка допомагає виконувати звичайні повсякденні операції [75, с. 49].
Отже, процес управління вимагає ефективного обміну інформацією між працівниками і керівниками для досягнення кінцевої мети, тобто ефективних комунікацій для здійснення основних функцій та забезпечення досягнення цілей податкової служби.
Згідно з різними дослідженнями у більшості людей процеси комунікації займають до 70 % часу, а державний службовець витрачає на комунікації від 50 до 90 % усього робочого часу [76, с. 65].
Комунікації здійснюються між державною податковою службою і компетентними органами інших відомств України та інших держав, між регіональними підрозділами державної податкової служби, між рівнями і підрозділами всередині податкового органу (вертикальні висхідні та низхідні, горизонтальні), між керівником і робочою групою, між окремими співробітниками податкового органу всередині робочої групи.
Потрібно зауважити, що існує багато перешкод в обміні інформацією, а саме: недостатній рівень правового забезпечення взаємодії між податковою та іншими органами, відомствами, установами та організаціями України та інших держав, перевантаження інформаційних мереж, нераціональна структура податкового органу та і податкової служби в цілому, а також недостатня фільтрація отриманої інформації або некомпетентність окремих співробітників.
Науковці вже намагалися систематизувати загальний перелік форм взаємодії в органах ДПС України, скомпонувавши їх у чотири умовні блоки:
1) обмін інформацією;
2) спільна розробка управлінських рішень;
3) реалізація розроблених управлінських рішень (при настанні певних строків і виникнення відповідних ситуацій);
4) проведення інших різних погоджених заходів, які не були передбачені письмовими управлінськими рішеннями [44, с. 96].
Завдання, що стоять перед органами ДПС України, не можуть бути виконані без оптимального використання їх сил і засобів, переваг спільної діяльності, що в свою чергу, потребує серйозних змін усієї організаторської роботи, вдосконалення взаємодії [44, с. 98].
Одним із пріоритетних факторів підвищення ефективності виконання податковою службою своїх завдань і функцій є посилення взаємодії податкової служби України з правоохоронними та іншими компетентними контролюючими органами, що дозволить ураховувати співвідношення з зовнішніми джерелами інформації, до яких відносяться державні органи, установи та інші особи, які в процесі своєї діяльності використовують взаємодію з податковими органами.
До зовнішніх джерел інформації про платників податків відносять:
- Банківські установи, які надають інформацію про рух коштів на рахунках.
- Установи, підприємства та фізичні особи, які надають інформацію про укладені угоди, купівлі-продажу майна і товарів.
- Органи митного та валютного контролю, які зобов’язані надавати інформацію про паспортні дані зовнішньоекономічних угод та іншу інформацію в податкові органи.
До інформації з зовнішніх джерел відноситься інформація про платників податків, у тому числі про порушення ними податкового або іншого економічного законодавства, отримана податковими органами від інших контролюючих і правоохоронних органів (Міністерства внутрішніх справ України, судових органів, прокуратури, митних та інших органів), Державної митної служби України (про великі партії продукції, що перевозиться), інших органів державного управління і місцевого самоврядування, банківських та інших кредитних установ, Фонду соціального страхування, Державної служби зайнятості, Пенсійного фонду, нотаріальних органів, засобів масової інформації, інших юридичних і фізичних осіб (заяви, скарги, пропозиції) і тощо.
Інформаційному обміну передує відповідна підготовка, яка ґрунтується на багаточисельних джерелах інформації щодо конкретної організації. Причому інформація про платника податків може бути отримана як з внутрішніх, так і з зовнішніх джерел.
До інформації з внутрішніх джерел відносять інформацію, отриману податковими органами самостійно в процесі виконання ними контрольних функцій.
Органи державної податкової служби для ведення оперативного обліку платежів одержують відповідні документи від органів Державного казначейства, фінансових органів, контролюючих та інших органів і платників відповідно до чинних порядків передачі інформації та внутрішнього документообігу. Правові передумови такої взаємодії закріплені в законодавчих актах, які регламентують діяльність вказаних служб та міністерств. На думку Ярошенка Ф.О., Голови державної податкової служби України в 2004 2005 роках, взаємодія ДПС із зазначеними органами також потребує відповідного правового регулювання на рівні міжвідомчих нормативно-правових актів [50, с. 275].
Робота податкового органу з формування інформаційного масиву даних про платників податків повинна відповідати таким основним вимогам:
об’єктивна оцінка інформації, забезпечення постійного збору, фіксації та обробки всієї інформації про платників податків, що надходить у податковий орган;
системний підхід до ведення інформаційного масиву даних у розрізі кожного платника податків, груп платників податків (за формами власності, галузевими ознаками, для великих, середніх і малих суб’єктів підприємницької діяльності);
формування справи, яке включає в себе всю наявну інформацію про кожного окремого платника податків у межах, встановлених законодавством, а також можливість здійснення порівняльного аналізу достовірних даних по аналогічних організаціях;
періодичне оновлення масиву інформації про платників податків, з урахуванням нових даних, що надходять із зовнішніх і внутрішніх джерел;
створення масиву достатньої і перевіреної інформації про платників податків для проведення перевірок;
забезпечення попереднього аналізу інформації, яка надходить у податковий орган, щодо її достовірності за допомогою порівняння з даними, що отриманими з інших джерел, запитів до інших контролюючих та правоохоронних органів, пред’явлення платникові податків вимог про уточнення та пояснення окремих позицій бухгалтерської та податкової звітності у випадках, коли їх достовірність визиває сумніви і тощо;
організація раціональної системи обробки інформаційного масиву. Для цього необхідно (урахувуючи наявність реальних можливостей податкового органу, пов’язаних із рівнем його забезпечення засобами обробки інформації) забезпечити включення первинних даних про платника податків до єдиної автоматизованої інформаційної системи обробки даних податкової служби (АІС «Податки»).
Важливе значення має діяльність державної податкової служби по укладанню міжвідомчих угод на державному рівні, що містить інформаційний обмін як за спеціальними запитами, так і в електронному порядку [77].
Державна податкова служба України спільно з МВС України здійснює розробку нормативної методологічної бази міжвідомчої взаємодії, в тому числі:
1) рамочної угоди про взаємодію з МВС України, яка регламентує основні напрями спільної діяльності двох відомств;
2) порядку організації і проведення податковими органами збору інформації за участю органів внутрішніх справ;
3) порядку передачі матеріалів про порушення законодавства про податки, збори та обов’язкові платежі, які містять ознаки злочину, в органи внутрішніх справ;
4) порядку направлення органами внутрішніх справ матеріалів у податкові органи при виявленні обставин, що вимагають вчинення дій, віднесених податковим законодавством України до повноважень податкових органів, для прийняття щодо них рішень;
5) порядку передачі матеріалів з податкових органів в органи внутрішніх справ для проведення заходів щодо встановлення місцезнаходження організацій, які не надавали податкові декларації, інші документи або відомості, необхідні для здійснення податкового контролю.
При цьому, зазначає Фещенко Л.О., взаємодія ОВС з ДПС здійснюється переважно в межах адміністративно-правових інститутів і регулюється нормами адміністративного права і виражається як спільна узгоджена діяльність, яка базується на об’єктивно існуючих необхідних взаємних зв’язках між ними та спрямована переважно на захист прав і свобод людини і громадянина та економічних інтересів держави. Також вона зазначає, що взаємодія цих органів є однією з форм реалізації їх повноважень з організаційного забезпечення правоохоронної діяльності та має функціональний характер, оскільки здійснюється на рівні функцій сторін, які співпрацюють [78, с. 910].
Наприклад, при адмініструванні податку з транспортних засобів органи ДПС використовують АРМ «AUTO», призначене для обробки одержаного від МВС (МРЕО) інформаційного файла про зареєстровані, перереєстровані, продані транспортні засоби у відповідному регіоні та іншу необхідну інформацію [79, с. 268].
Взаємодія державної податкової служби України з митними органами, які забезпечують надходження до бюджету та співпрацюють: з податковою службою та до яких належать Державна митна служба, регіональні митниці, митниці, спеціалізовані митні управління, здійснюється згідно з затвердженими планами і протоколами спільних нарад по трьох основних напрямах: спільні контрольні заходи, інформаційне співробітництво і розробка нормативно-правових актів. У своїй роботі підрозділи податкової служби використовують дані АРМ «Облік податків та платежів» та АРМ «Митниця». Інформаійно-довідкове АРМ «Митниця» дозволяє переглянути файли з інформацією про імпортні, експортні і бартерні операції, які здійснювалися суб’єктами підприємницької діяльності відповідного регіону і були зафіксовані при перетині кордону за вантажно-митними деклараціями [80, с. 268].
Податкові органи обов’язково надають до митних органів, зокрема:
– інформацію про платників податків – учасників зовнішньоекономічної діяльності;
– перелік організацій – платників податків, які мають податкову заборгованість (за винятком відстроченої);
– відомості про організації – платники податків, щодо яких розпочата процедура ліквідації або реорганізації;
– перелік поставлених на облік у податкових органах індивідуальних приватних підприємств – учасників зовнішньоекономічної діяльності;
– нормативно-довідкову інформацію, яка використовується для ведення баз даних Державної митної служби;
– перелік організації – платників податків, які не подають податкові декларації та бухгалтерську звітність, що свідчить про відсутність підприємницької діяльності;
– відомості, які містяться в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб.
Митні органи, в свою чергу, направляють до податкових органів: дані вантажних митних декларацій; дані паспортів угод (імпорт, експорт); дані про учасників зовнішньоекономічної діяльності і заявленої митної вартості товарів, що ввозяться (вивозяться), щодо до яких митними органами проводилася перевірка відповідності заявленої вартості товарів, а також іншу необхідну інформацію у строк, визначений спільним наказом центрального митного органу та центрального органу державної податкової служби, але не рідше ніж кожні 10 календарних днів.
З розширенням інформаційних функцій податкових органів і посиленням їх взаємодії з іншими державними службами, агентствами та міністерствами з обміну фінансовою інформацією у них з’явилась можливість отримувати інформацію про наміри здійснення експортних операцій, а також про постачальників товарів, які експортуються, і в зв’язку з цим здійснювати необхідні попередні контрольні заходи щодо недобросовісних платників податків ще до моменту їх звернення в податковий орган за відшкодуванням податку на додану вартість з експортних операцій з метою недопущення фактів неправомірного відшкодування податку на додану вартість із бюджету.
Податкові органи, отримавши інформацію про наміри здійснення експортних операцій, проводять у першу чергу попередні контрольні заходи щодо експортерів, які потенційно відносяться до «групи ризику».
Інформація, що надходить від регіональних податкових органів, свідчить, що використання отриманої інформації про проведення попередніх контрольних заходів має позитивний ефект. У межах цих попередніх контрольних заходів податкові органи встановлюють факти придбавання товарів, що експортуються у постачальників, які не перебувають на обліку в податкових органах, не мають державної реєстрації, не звітують протягом тривалого часу, зареєстровані за втраченими паспортами, не підтверджуючі взаємовідносини з організацією-експортером, інформують митні органи про необхідність огляду або експертизи товару, що експортується.
Вказані факти є одним із елементів доказувальної бази неправомірного звернення експортера за відшкодуванням податку на додану вартість.
На керівників ДПС України покладена персональна відповідальність за здійснення контролю за повнотою та якістю проведення заходів податкового контролю та обґрунтованості прийнятих ними та за рангами податковими органами рішень, а також на керівників податкових органів, які проводять перевірки, обґрунтованості застосування ставки 0 процентів і податкових вирахувань по податку на додану вартість, за повноту та якість проведення заходів податкового контролю та обґрунтованість прийнятих рішень.
Перш за все необхідно забезпечити оперативне виконання податковими органами по місцезнаходженню постачальника товарів, які експортуються, запитів на їхніх колег, які забезпечують контроль за експортером. У випадках, коли знайдено підтвердження, що платник податків використовує шахрайські схеми для отримання права на пільгу, необхідно підключити до розслідування органи МВС та СБУ.
Тільки при такому порядку роботи можна дійсно забезпечити інформаційну та фінансову безпеку підприємництва, відгородивши добросовісних підприємців – платників податків від використовуваних недобросовісними платниками податків незаконних схем повернення вхідного податку на додану вартість з експорту.
Державна митна служба України та її територіальні установи надають відомості про переміщення товарів через митний кордон України для повного нарахування та сплати податку на додану вартість та акцизів, а саме бази електронних митних декларацій.
Основним напрямом співробітництва ДПС України та Державної прикордонної служби України є інформаційний обмін, при якому органи прикордонного контролю надають у податкові органи відомості про переміщення через Державний кордон України вантажів, товарів і транспортних засобів. При цьому:
– податкові органи надають відділенням органів прикордонного контролю інформацію про виявлені порушення податкового законодавства, допущені організаціями та індивідуальними підприємцями;
– повідомляють відділення органів прикордонного контролю отримані в результаті контрольних заходів відомості про платників податків, які займаються перевізною або іншою діяльністю в транспортному комплексі без відповідних на те ліцензій.
Міністерство економіки України та його територіальні установи, Державна митна служба України надають наступні відомості та інформацію щодо організацій та індивідуальних підприємців, які отримали ліцензії на здійснення різних видів підприємницької діяльності, в тому числі в транспортному комплексі; інформацію про товари та транспортні засоби, що перетинають кордон України, якою володіють митні органи України.
Міністерство палива та енергетики України та його територіальні установи надають інформацію щодо організацій та установ нафтогазового сектора економіки, щодо передачі сировини транспортним підприємствам або користувачам, відомості про переробку та реалізацію нафтопродуктів.
Міністерство юстиції України інформує податкові органи щодо виконання суспільними об’єднаннями, релігійними організаціями податкового законодавства.
Державний комітет України по земельних ресурсах та його територіальні органи надають відомості про факти володіння, користування та розпорядження земельними ділянками.
Державна служба безпеки України та її територіальні органи надають відомості про вивіз товарів за межі митної території України транспортними засобами та переміщення через морські пропускні пункти.
Банківські установи інформують податкові органи про відкриття та закриття рахунків платників податків.Інформація про наявність і рух коштів на рахунках платника податків надається банками та іншими фінансовими установами органам державної податкової служби за рішенням суду. Для отримання такої інформації орган державної податкової служби звертається до суду за місцезнаходженням такого органу державної податкової служби. Суддя відповідного суду не пізніше наступного робочого дня одноособово розглядає подання органу державної податкової служби та виносить рішення, яким зобов’язує банки та фінансові установи надати органу державної податкової служби інформацію про наявність і рух коштів на рахунках платника податку із зазначенням сум, призначень і підстав здійснення платежу, номерів рахунків контрагентів та його назви (прізвище, ім’я, по батькові) і податкового номера (реєстраційного номера облікової картки платника податків), назву банку контрагента, або рішення про відмову в поданні такої інформації. Рішення про задоволення вимог органу державної податкової служби щодо зобов’язання банків та фінансових установ надати інформацію органу державної податкової служби є остаточним і не підлягає оскарженню.
Органи, які здійснюють реєстрацію транспортних засобів, надають відомості щодо транспортних засобів, їх власників і технічних характеристик транспортних засобів, необхідних для цілей податкової служби.
Систематично проводяться ревізії угод щодо міжвідомчого обміну інформацією, які діють на регіональному та місцевому рівнях, у результаті яких встановлюється плановий обмін інформацією з зовнішніми джерелами на паперових носіях. Управління податкової служби України здійснюють цю діяльність згідно з типовими угодами щодо взаємодії податкового органу з органом державної влади (органом місцевого самоврядування) та з сторонніми організаціями, врахувуючи необхідність переукладання старих угод. Податковими органами може відслідковуватися інформація щодо великих поставок та продажів, обсягів використовуваної електричної та теплової енергії, води, палива та інших видів ресурсів, орендованих торгових місць. У перелік даних, що збираються, інколи входять відомості із заяв у засобах масової інформації та Інтернеті, сигнали від юридичних осіб та громадян (заяви, скарги, пропозиції та ін.), а також від сумісників митних та правоохоронних органів, позабюджетних фондів. Теж стосується й інформації, яку податкова інспекція здобула під час проведення перевірок контрагентів організації. Така база даних (за умови її повноти, достовірності та актуальності) може при перевірці надати вагому допомогу в забезпеченні виконання податковою службу поставлених перед нею державою завдань та функцій.
Непрямі дані щодо господарської діяльності акумулюються завдяки інформації від Міністерства економіки України, Державної дорожньо-патрульної служби України, Державної митної служби України, Міністерства внутрішніх справ України щодо перевезень великих партій товарів. Тут містяться і відомості про реалізацію продукції, виконання робіт, надання послуг, отримані зі ЗМІ та Інтернету. Про обсяги діяльності платника податків свідчать відомості щодо суттєвого підвищення використання енергетичних, водних ресурсів, а також щодо нарахованих сум податку на прибуток та обов’язкових відрахувань до державних фондів, чисельності працюючих (у т.ч. інвалідів) та фонду оплати праці.
Важливе значення має і сигнальна інформація, отримана в результаті проведення контрольної роботи. До неї відноситься: інформація від інших податкових органів щодо значних угод і фінансових вкладень за участю даного платника податків; інформація щодо порушень податкового законодавства; інформація щодо порушень валютного законодавства. Також тут віддзеркалюються суперечливі відомості, отримані із зовнішніх джерел, а також результати зустрічних перевірок.
Інформація та копії законів, інших нормативно-правових актів про встановлення та відміну загальнодержавних і місцевих податків, зборів та обов’язкових платежів передаються органами державної влади до державної податкової служби, а також у відповідні регіональні податкові органи та фінансові органи.
У проекті Податкового кодексу України (розділ ІІ), на нашу думку, вперше згруповано та системно розміщено засади діяльності податкових органів щодо формування та використання основних інформаційних ресурсів, які містяться в різноманітних нормативно-правових документах, а також правові основи інформаційної взаємодії між податковими та іншими компетентними органами, вказано види, джерела інформації, а також терміни виконання.
На жаль, економічна злочинність не обмежена ні в часі, ні в просторі. Тому державна податкова служба України останнім часом досить активно співпрацює з податковими, правоохоронними та іншими компетентними в цьому секторі питань органами іноземних держав. Цій діяльності передує і зазначений вище внутрішньодержавний інформаційний обмін між державними органами, які здійснюють контролюючу діяльність. Нормативну основу міждержавної взаємодії становлять:
1. Міжнародні правові акти щодо уникнення подвійного оподаткування.
2. Європейські конвенції щодо видачі правопорушників, надання правової допомоги та інші, учасником яких є Україна.
3. Угода між Урядами Республіки Білорусь, Російської Федерації та Кабінетом Міністрів України «Про співробітництво і обмін інформацією в сфері боротьби з порушеннями податкового законодавства» від 19.10.1999 року, інші міждержавні угоди.
4. Порядок обміну інформацією за спеціальними запитами, затверджений наказом ДПА України № 185 від 18 .06.1997 р. (із змінами і доповненнями, внесеними наказом ДПА України № 42 від 25.01.1999 р.).
5. Інструкція про порядок використання правоохоронними органами можливостей Національного центрального бюро Інтерполу в Україні у попередженні, розкритті та розслідуванні злочинів, затверджена спільним наказом МВС, Генпрокуратури, Служби безпеки, Держкомкордону, Держмитслужби та ДПА України № 3/1/2/5/2/2 від 09.01.1997 р.
6. Порядок направлення торговельно-економічним місіям у складі дипломатичних представництв України за кордоном доручень щодо збору відомостей про фінансово-господарську діяльність резидентів та нерезидентів України з метою виявлення ухилень від сплати податків, незаконних фінансових операцій та протидії відмиванню злочинних доходів, затверджений наказом ДПА України № 86 від 28.02.2002 р.
7. Методичні рекомендації щодо порядку підготовки, передачі та виконання слідчими податкової міліції органів державної податкової служби звернень про правову допомогу у кримінальних справах (лист Слідчого управління ДПА України № 13123/17/09-0017 від 29.09.2000 р.).
8. Лист ДПА України «Про впорядкування міжнародного співробітництва податкової міліції України з компетентними органами іноземних держав» № 15279/10/26-0217 від 22.12.98 р.
9. Лист ДПА України «Щодо організації міжнародного співробітництва територіальних підрозділів податкової міліції ДПА України з питань попередження, розкриття та розслідування злочинів у сфері оподаткування з компетентними органами іноземних держав» № 10610/7/26-5517 від 22.12.98 р.
10. Типові угоди щодо взаємодії між Державною податковою адміністрацією України та податковими органами інших держав.
11. Інші відомчі керівні листи та роз’яснення [79, с. 219226].
Підсумовиючи викладене вище, зауважимо, що кількість державних органів та установ, які задіяні та співпрацюють із податковою службою згідно чинним законодавством для забезпечення виконання податкового законодавства, дуже велика, їх діяльність щодо формування та використання інформаційних ресурсів досить часто є неузгодженою, що не завжди позитивно впливає на якість інформаційного та аналітичного забезпечення. Відомо, що взаємообміноперативною інформацією через її неструктурованість і неузгодженість форматів є проблемою. Здебільшого загальна інформація надходить у неформалізованому вигляді, в різних фізичних формах (від електронних зведень до друкованих видань).
Стандартизація й уніфікація форм документів, єдина нормативно-довідкова інформація та єдині правила обробки інформації є основою для формування інформаційного простору державної податкової служби України. Використання загальнодержавних довідників дозволяє обмінятися інформацією в електронному вигляді податковим органам, банкам, митним органам, Казначейству, Держкомстату, іншим органам виконавчої влади усіх рівнів [79, с. 261].
Погоджуємось із думкою Семир’янова Д., який вважає, що невизначеність правової основи діяльності різних суб'єктів призводить до інформаційного монополізму окремих структур на відкриті інформаційні ресурси загального користування, на обмеження права доступу податкової міліції до інформації, права на використання інформаційних ресурсів [36, с. 40-65].
Тому, на нашудумку,питання розроблення нормативних актів про діяльність івзаємодію державних ікомерційних структур не втрачає своєї актуальності.
На важливість законодавчо-нормативних та інструктивно-методичних матеріалів, що регламентують порядок планування і підготовки, визначення об’єктів для перевірок і документації, яка регламентує фінансово-господарську діяльність платників податків (дані бухгалтерського і податкового обліку тощо), вказують деякі науковці, зокрема О.В. Шепель [81, с. 133]. Причому ці джерела повинні групуватися за такими напрямами інформації: з органів державної податкової служби, від платників податків, з держадміністрацій різного рівня, з органів митного контролю й статистики, з правоохоронних і контролюючих органів, з банківських та інших фінансово-кредитних установ, фондів державного і комунального майна, за допомогою впровадження сучасних технологій.
Формування і розвиток нормативно-правової бази повинні здійснюватися з урахуванням вимог ДПА України за спеціальною Концепцією реформування податкової системи України [82](далі – Концепція реформування), у межах здійснення інформаційно-правової політики. Правова інформація регулює процеси накопичення, передачі інформації, технологічні процеси з визначенням термінів проходження інформації, встановлює вимоги до оформлення, сприяє проведенню інтеграції концепцій описів операційної діяльності органів податкової міліції в межах Концепції реформування.
Якість податкової законодавчої бази в Україні, на жаль, не досить висока. Вона характеризується нестабільністю, суперечливістю і неузгодженістю численних актів і норм, розібратися в яких не може не лише пересічний громадянин, а й досвідчений податківець.
Право на інформацію, як і всі права, захищаються законом. Вперше право на інформацію задеклароване у Загальній декларації прав людини, якою визначено «свободу шукати, одержувати і поширювати інформацію будь-якими засобами і незалежно від державних кордонів» (ст. 19 Декларації) [83].
У Європейській конвенції про захист прав і основних свобод людини зазначено, що «свободи одержання і поширення інформації реалізуються без втручання державних органів» (ст.10) [84].
Право платника податків на отримання інформації забезпечене кореспондуючим обов’язком податкових органів проводити роз’яснювальну роботу з використання норм податкового законодавства (абз. 6 ст. 2 Закону України «Про державну податкову службу в Україні»). Кожне роз’яснення норм податкового законодавства платникам податків, як частина інформаційної діяльності податкових органів, повинно відповідати наступним критеріям: повнота, своєчасність і відповідальність органу податкової служби за неправильне роз’яснення, що потягнуло за собою негативні наслідки для платника. Порядок надання роз’яснень окремих положень податкового законодавства був затверджений Наказом Державної податкової адміністрації України від 12 квітня 2003 року № 176. Відповідно до пунктів 1.2 – 1.4, 1.7, 1.8 розділу І цього наказу, роз’яснення податковими органами окремих положень податкового законодавства здійснюється шляхом надання узагальнюючих податкових роз’яснень і податкових роз’яснень [85].
Фесюнін В.М. зазначає, що до форм взаємодії органів ДПС з населенням потрібно віднести такі: проведення масово-роз’яснювальної роботи з актуальних питань податкової політики, надання відповідних консультацій громадянам; прийом громадян та розгляд їх звернень; залучення до інформаційно-консультаційної роботи з платниками податків волонтерів (громадських податкових консультантів); функціонування „телефонів довіри”; взаємодія під час проведення планових та позапланових перевірок суб’єктів підприємницької діяльності; взаємодія щодо організації обліку платників податків; залучення громадян та їх громадських формувань до правоохоронної діяльності за напрямами роботи податкової міліції [86, с. 12].
Майбутній ПКУ містить статтю, яка визначає, що формами роз’яснень податкового законодавства та іншого законодавства, контроль за яким покладено на органи державної податкової служби, здійснюється шляхом надання податкових консультацій та податкових роз’яснень (розділ ІІ, гл. 3, ст. 17 ПКУ).
Як справедливо зазначив Майстренко О., потреба у роз’ясненні і тлумаченні законів та інших актів зароджується, як правило, не в кабінетах, а у повсякденній діяльності з її непередбаченими ситуаціями і суперечливими процесами [87, с. 98].
Повнота роз’яснення органом податкової служби норм податкового законодавства вимірюється перш за все якістю інформації, що розглядається провідними вченими як сукупність властивостей інформації, які характеризують рівень її відповідності потребам користувача. Необхідно зазначити, що останнім часом повнота роз’яснень питань оподаткування не забезпечується, мають місце випадки надання платникам податків полярних (суперечливих) роз’яснень по одних і тих самих питаннях від одного органу податкової служби.
Не забезпечується і своєчасність роз’яснювальної діяльності, цьому сприяє, перш за все, продовження строків надання платникам податків роз’яснень з питань оподаткування в результаті витребування додаткових відомостей чи в результаті передоручення органом, до якого був направлений запит платника податків, повноважень з роз’яснення платникові податків відповідних положень іншому, як правило, нижчому за ієрархією податковому органу.
Звертаючись до податкового органу за письмовим роз’ясненням, платник податків розраховує не просто на отримання стандартизованої зноски на нормативний акт, але й на аналіз конкретної господарчої ситуації й отримання компетентної консультації з боку уповноваженого державою податкового органу. Необхідно також зауважити, що реалізація податковим органом такого роз’яснення будується саме на основі інформаційних ресурсів податкових органів, які містять не лише самі тексти законодавчих та інших нормативно-правових та правозастосовних актів, але й попередні роз’яснення аналогічних питань. Це обумовлює проблему структуризації інформації в межах як окремого податкового органу, так і в масштабах всієї системи податкової служби України, а також проблему фільтрації всього масиву інформації спеціальними службами інформаційно-аналітичного характеру [88].
Основною гарантією реалізації прав платників податків, а також самої реалізації цих прав виступає позитивна поведінка зобов’язаних осіб. Необхідно зауважити, що фактично обов’язки в податкових органах перед платниками податків виконують посадові особи податкових органів: права платників податків забезпечуються відповідними обов’язками посадових осіб податкових органів. У зв’язку з цим вважаємо за доцільне висунути пропозицію необхідності законодавчого закріплення в гл. 3 розділу ІІ проекту Податкового кодексу України статті щодо відповідальності посадових осіб податкових органів за невиконання відповідних обов’язків, сформулювавши склади конкретних правопорушень. На нашу думку, тільки персональна відповідальність посадових осіб вказаних органів забезпечить сумлінне виконання встановлених для них правил поведінки при здійсненні посадових обов’язків щодо вирішення розглянутого питання.
Механізм циркуляції інформації торкається платника податків, фізичних осіб, зв'язку органів податкової служби з бюджетом України, який пов’язаний через витратну частину з суспільством, тому інформаційні відносини набули загальносоціальної значимості і, як наслідок, виникла потреба у їх правовому регулюванні. Правове регулювання інформаційних відносин підпорядковано тим же закономірностям, що і регулювання суспільних відносин. Правовий вплив на платника податків необхідно спрямувати на створення умов, включаючи податкову політику, для підвищення свідомості платника податків щодо добровільної сплати ним платежів, з одного боку, та створення автоматизованої системи контролю за їх надходженням – з іншого.
Хоча в проекті Податкового кодексу України і закладені питання, але до сьогодні вони залишаються законодавчо не визначеними: обов’язок надання інформації посадовими особами, зокрема органів податкової служби на запит; обов’язок публікації інформації в доступних виданнях; перелік засад, випадків встановлення обмежень на інформацію та перелік видів конфіденційної інформації, доступ до яких не може бути обмежений; обов’язок публікації файла, де розміщена інформація, порядку її одержання та доступу до бази даних на серверах. Відсутній порядок, терміни, обсяг, форма надання інформації залежно від правового статусу користувача.
Не проведена уніфікація видів такої інформації, відсутній механізм встановлення відповідальності за порушення таких норм; законодавство України не адаптовано до вимог євростандартів у галузі захисту персональних даних.
Відсутність єдиноїструктурованої інформаційної системи обліку стану здоров'я громадян України на основі автоматизованої реєстрації пацієнтів у лікувальних установах, та обліку, аналізу і моделювання зайнятості населення впливає на оперативність розслідування, потребує додаткових витрат часу та людських ресурсів на з’ясування питань, а якщо потрібно – при розкритті податкової злочинності.
У зв’язку з цим нормативно-правового регулювання потребують процедури та порядок надання інформації підрозділам податкової служби. Визначення потребує перелік та обсяг інформації, яка повинна надаватися підприємствами, установами, організаціями, правоохоронними, контролюючими та державними органами на постійній основі.
Прийняття Кодексу України про інформацію як законодавчої гарантії реалізації конституційного права громадян, з виписаними нормами щодо характеристики інформації, прав і обов'язків суб'єктів інформаційних відносин в окремих предметних видах діяльності, режиму роботи з інформацією (в усіх її видах) є актуальним.
Даний кодекс, на думку Красноступ Г., повинен чітко визначити об’єкт, предмети інформаційного права, суб’єкти інформаційних правовідносин, правовий режим доступу до інформації, включаючи доступ до публічної інформації (інформації органів державної влади та органів місцевого самоврядування), персональних даних, державної та іншої, передбаченої законом таємниці [89, с. 82].
Зважаючи на багатоплановість і великі обсяги інформації, які використовуються ДПС України в своїй професійній діяльності, багатогранність правовідносин у податковій сфері, підтримуємо пропозицію Мацюка В.Я. щодо виділення в майбутньому Кодексі законів про інформацію окремою главою, окремими розділами – інформаційне законодавство в сфері оподаткування [18, с. 182].
Необхідно розвинути та закріпити в підзаконних актах механізми реалізації інформаційного права. Вченими зазначається, що система правового забезпечення (закони, підзаконні акти) тільки з питань інформатизації однієї державної структури в Україні становить «більше 3000 правових актів» [90].
Погоджуючись з думкою багатьох науковців, вважаємо, що в розв’язанні проблем, як правило, є не тільки єдино можливими, але найбільш ефективними, оптимальними юридичні методи регулювання.
На сучасному етапі законотворча робота повинна забезпечувати гармонізацію національного податкового законодавства з європейським та міжнародним податковим правом.
Висновки до розділу 1
Проведене дослідження основ інформаційно-аналітичної роботи в органах ДПС, їх правового статусу та правового статусу їх інформаційних ресурсів дозволяє зробити наступні висновки:
1. Сутність поняття інформаційно-аналітичної роботи органів державної податкової служби в дисертації розкрито через поняття інформаційно-аналітичного забезпечення яке в свою чергу, досліджено через використання двох основних понять: сутності інформаційного та аналітичного забезпечення.
Поняття „інформаційне забезпечення органів державної податкової служби” – це діяльність органів державної податкової служби у встановленому законом порядку із застосуванням принципів, методів, способів, правил, схем та алгоритмів, за якими здійснюється пошук даних, їх збір, обробка, накопичення та зберігання тощо, спрямована на надання своїм підрозділам неодхідних для вирішення такої ситуації даних у обсязі, достатньому для функціонування системи.
Аналітична робота в органах державної податкової служби України – це постійна дослідна діяльність, що охоплює широкий комплекс організаційних заходів і методичних прийомів для вивчення й оцінки інформації про стан дотримання податкового законодавства, результати практичної діяльності органів державної податкової служби України з виконання поставлених перед ними завдань, а також про умови, у яких ці завдання виконуються.
Інформаційно-аналітичну роботу органів державної податкової служби можна визначити як постійну діяльність, що складається з широкого комплексу дій та заходів. Побудована на основі концепцій, методів, засобів та нормативно-методичних прийомів зі збору, накопичення, обробки, вивчення, оцінки та використання даних, відомостей, знань про стан дотримання податкового законодавства, результати практичної діяльності органів державної податкової служби України щодо виконання ними своїх завдань і функцій, на підставі інформаційних технологій, з метою визначення найефективніших управлінських рішень.
2. Враховуючи важливість дослідження сутності явища інформаційно-аналітичної роботи органів державної податкової служби та того, що вона має відповідне правове оформлення, пропонуємо виділити інформаційно-аналітичну роботу органів державної податкової служби в самостійну проблемну галузь знань у структурі інформаційного права, зокрема:
Інформаційне право → Правова інформатика → Державне регулювання інформатизації фінансово-правових відносин → Податкова інформатика → Інформаційно-аналітична робота органів ДПС.
3. Правовий статус податкових органів України визначається Законом України „Про державну податкову службу в Україні”. Правовий статус інформаційних ресурсів податкових органів визначається великою кількістю нормативних документів, що з прийняттям і набуттям чинності Податковим кодексом України втратить свою чинність і буде визначатися нормами Податкового кодексу України.
4. Проаналізувавши співвідношення норм Закону України „Про державну податкову службу в Україні” та проекту Податкового кодексу України можна зробити висновок, що у випадках, коли це не суперечить проекту Податкового кодексу України, буде доцільним розглядати їх як взаємодоповнюючі.
РОЗДІЛ 2ПРАВОВЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ІНФОРМАЦІЙНИХ ПРОЦЕСІВ АДМІНІСТРУВАННЯ ПОДАТКІВ ДЕРЖАВНОЮ ПОДАТКОВОЮ СЛУЖБОЮ
Правові засади автоматизації адміністрування податків
Правове забезпечення впровадження та застосування обліково-інформаційних технологій адміністрування податків займає важливе місце в комплексі заходів щодо модернізації державної податкової служби України [51].
Необхідною умовою успішної реалізації податкової реформи в Україні, про актуальність якої неодноразово зазначали провідні науковці та вищі державні посадовіособи, що ні в кого не викликає сумнівів, є максимальна автоматизація процесів, пов’язаних з адмініструванням податків. Податкова служба в даний час має в своєму розпорядженні розвинену автоматизовану систему, включаючи державний (центральний), обласний та районний рівні. Закон України «Про національну програму інформатизації» передбачає подальші роботи щодо підвищення рівня забезпеченості сучасними програмно-апаратними засобами обробки інформації, засобами телекомунікації, захисту інформації та перехід на якісно новий рівень збору та обробки податкової звітності, адекватний вимогам сучасності [67].
Раніше до прийняття Законів України «Про електронні документи та електронний документообіг» [91]та «Про електронний цифровий підпис»[92]всі кроки на шляху до автоматизації процесів адміністрування податків дуже ускладнювалися відсутністю правового регулювання порядку подання податкової декларації в податковий орган платниками податків в електронному вигляді за допомогою засобів телекомунікації, тому що юридично значимі дії потребують попереднього складання відповідного паперового документа, оскільки не передбачають самостійної юридичної чинності електронного документа [93, с. 433].
На сьогодні поки що тільки в пПКУ внесено статті, які регламентують подання декларацій на магнітних носіях і передбачають право у встановлені законодавством строки подати податкову звітність у письмовому вигляді(поштою або власноруч)та (за бажанням платника податків) на магнітних носіях, а також право платника податку (також за бажанням) подання податкової звітності надіслати до контролюючого органу електронною поштою, у разі реєстрації електронного підпису підзвітних осіб у порядку, визначеному законодавством (ст. 13, глава 2, розділ ІІ пПКУ).
Подання звітності в податкові органи електронною поштою значно підвищує оперативність обробки даної інформації, зручність як для податківців, так і для платників податків, рівень довіри до податкових органів у цілому. При поданні податкової звітності по електронній пошті виникає необхідність застосування спеціальної технології документообігу, яка заснована на використанні таких засобів криптографічного захисту, як шифрування та електронний цифровий підпис [94, с. 93-100].
Це забезпечує можливість:
конфіденційності документообігу між податковими органами та платником податків;
однозначної ідентифікації платника податків, що надіслав файли звітності;
захисту файлів звітності від несанкціонованих виправлень;
коректного вирішення конфліктних ситуацій.
Згідно з чинним законодавством, контролюючі органи зобов'язані зареєструвати податкову звітність, подану платником податків або іншою особою, на яку нормативно-правовими актами з питань оподаткування покладено обов'язки щодо подання податкової звітності, за датою її фактичного подання. Якщо ж податкові декларації надіслано телекомунікаційними каналами зв’язку, то податковий орган повинен надіслати платникові податків квитанцію про приймання в електронному вигляді, при чому днем її надання телекомунікаційними каналами зв’язку буде вважатися дата її відправки.
Порядок надання податкової декларації в електронному вигляді може набути правового оформлення лише за умови його визначення державною податковою службою України та закріплення у відповідному нормативно-правовому акті. Таким актом став наказ ДПА України «Про впровадження електронних документів, електронного документообігу та електронний цифровий підпис в системі подання податкової звітності платниками податків» № 297 від 25.05.2004 р. [95]. Необхідно зауважити, що найскоріше впровадження надання податкової декларації в електронному вигляді засобами телекомунікаційного зв’язку на всій території України повинне призвести до позитивних зрушень у напрямі потепління відносин між податківцем та платником податків, що є першочерговим завданням податкових органів згідно із Проектом „Програма модернізації ДПС України”, що передбачено до 2013 року.
Тепер платник податків буде мати право вибору: чи як завжди стояти в черзі в податковій інспекції, чи подавати звітність в електронному вигляді каналами зв’язку не відриваючись від свого робочого процесу, як це давно вже роблять розвинені країни [96].
Як уже зазначалося, реалізації можливостей електронного документообігу між платником податків та податківцем в Україні довгий час перешкоджає відсутність надійної правової бази.
Відповідно до наказу ДПА України від 25.05.2004 р. № 297 «Про впровадження електронних документів, електронного документообігу та електронний цифровий підпис в системі подання податкової звітності платниками податків» [95]для переходу до системи електронного документообігу державна податкова служба проводить значну підготовчу роботу, тому що при здачі податкової звітності в електронному вигляді дуже важливо забезпечити юридичну значущість наданих документів та гарантувати конфіденційність поданих даних.
При цьому необхідно зазначити, що дані – це не інформація, тобто це не документовані або привселюдно доведені відомості про події та явища, що відбуваються в суспільстві, державі або навколишньому середовищі, як це визначено статтею 1 Закону України «Про інформацію». Під даними розуміються кодові сигнали або їх структури, до яких інформація «прикріплена», пристосована для передавання в мережі тощо. Дані – відомості, розміщені або пристосовані до їх носія, тобто щось на зразок «підкладки», на якій розміщуються інформація або інформаційний ресурс. А поняття інформації – це за змістом відомості, подані у вигляді даних – кодових електричних сигналів чи їх комбінацій [79, с. 431].
На виконання вимог указів Президента України від 10.04.2006 р. № 300/2006 «Про план першочергових заходів у сфері інвестиційної діяльності» [97], від 28.12.2006 р. № 1154/2006 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України» [98], від 15 грудня 2006 р. «Про заходи щодо попередження і нейтралізації загроз національній безпеці, пов’язаної із нестабільністю правового регулювання відносин у сфері адміністрування податку на додану вартість» [99] та згідно з наказом ДПА України від 02.12.2004 р. № 691 «Про затвердження нової редакції Порядку приймання та комп’ютерної обробки звітних документів платників податків у ДПІ районного рівня та СДПІ по роботі з ВПП» [100], Законом України «Про електронний цифровий підпис» [92], платник податків може надавати документи податкової звітності до податкового органу за допомогою будь-якої транспортної системи (On-Line, Off-Line, Utelабо іншим провайдером зв’язку, який гарантує доставку пакета звітних документів платника до органів ДПС протягом однієї години). Днем надання платником податків звітності вважається дата відправки телекомунікаційними каналами зв’язку або дата фактичного передавання за належністю.
Проводилися та проводяться експерименти з приймання податкових декларацій та податкової звітності на магнітних носіях. Як правило, в цій технології існує один суттєвий недолік – магнітний носій лише дублює дані на папері, що дозволяє, звичайно, скоротити час на приймання та обробку даних, але не вирішує проблему по суті.
Вже досить довгий час науковці та практики ведуть дискусію щодо доцільності впровадження безпаперової технології приймання податкової звітності в інспекціях податкової служби України, яка вже функціонує в аналогічних органах за кордоном. Наприклад, з 2002 року в м. Москві в Росії більш ніж 20 податкових інспекцій перейшли на безпаперову здачу податкової звітності в електронному вигляді телекомунікаційними каналами зв’язку [101].
Цей крок податкових органів назустріч платникам податків став можливим завдяки адаптуванню законодавства Російської Федерації до нових вимог, які диктуються новим методом отримання податкових декларацій від платників податків та впровадження в податкових органах новітніх програмно-технічних засобів, а також вимогами нового інформаційного суспільства. У 2002 році в Москві більш ніж 95 % всієї звітності надходило до податкових інспекцій електронною поштою [101].
Аналогічні експерименти вже проводяться і на базі конкретних регіонів в Україні. Їх результати дозволяють зробити висновок не тільки щодо принципової можливості переходу на безпаперові та безконтактні методи подання звітності, але й щодо реальності такого переходу найближчим часом.
Особливість таких експериментів полягає в тому, що подання податкової звітності електронними каналами зв’язку може дублюватися і на звичних паперових носіях.
Учасниками інформаційного обміну при наданні податкової декларації в електронному вигляді є платники податків або їх представники, податкові органи, а також оператори зв’язку, які здійснюють передачу податкової декларації в електронному вигляді каналами зв’язку від платників податків чи їх представників до податкових органів.
При поданні податкової декларації в електронному вигляді телекомунікаційними каналами зв’язку дата її подання підтверджувється спеціалізованим оператором за аналогією до того, як це робилося при відправці декларацій звичайною поштою.
Відносини між учасниками інформаційного обміну при поданні податкової декларації в електронному вигляді регулюються великою кількістю нормативних документів: законами України «Про електронний цифровий підпис» [92], «Про електронні документи та електронний документообіг» [91], а також згідно з наказом ДПА України від 02.12.2004 р. № 691 «Про затвердження нової редакції Порядку приймання та комп’ютерної обробки звітних документів платників податків у ДПІ районного рівня та СДПІ по роботі з ВПП» [100].
Подання податкових декларацій в електронному вигляді здійснюється, з одного боку, за добровільним бажанням платника податків, а з іншого коли у податкових органів є технічні можливості їх приймати. ДПА України постійно проводить роботу в цьому напрямі. Наприклад, проведення презентацій програми щодо порядку подання податкової звітності та податкових накладних засобами Інтернету. Так, саме з такою метою в ДПІ у Московському районі м. Харкова на початку 2007 року відбулася така презентація, на якій були присутні керівники та головні бухгалтери підприємств та організацій району та керівник відділу інформатизації процесів оподаткування даної ДПІ, який ознайомив присутніх із порядком подання, приймання та комп’ютерної обробки податкової звітності, а також наголосив на перевагах даного способу звітування, серед яких особливо відзначив: зменшення документообігу, скорочення накладних витрат як для платників податків, так і для органів ДПС, зменшення термінів подання податкових накладних і відшкодування ПДВ для платників податків, автоматизація створення в органах ДПС реєстрів отриманих і виданих податкових накладних в електронному вигляді, зменшення витрат на проведення зустрічних перевірок, автоматичне відпрацювання податкових ризиків. Наприкінці презентації присутні отримали бланки договорів про забезпечення електронного документообігу платника податків з ДПІ засобами телекомунікаційного зв’язку та програмне забезпечення для подання звітності [102, с.10].
Станом на березень 2007 р. уже 752000 юридичних осіб – платників податків, зареєстрованих в Україні, понад 29000 підприємств уклали договори про подання податкової звітності в електронному вигляді, а 12600 підприємств уже подають електронну звітність[103, с. 5].
Аналіз технічних вимог, які необхідно виконати учасникам таких інформаційних правовідносин, дозволяє зробити висновок, що в даний час більшість платників податків можуть забезпечити наявність відповідного обладнання. Водночас необхідно зауважити, що не всі платники податків готові до обов’язкового впровадження електронного документообігу з податковою інспекцією. Серед причин неготовності платника податків до новітніх технологій можна виділити як об’єктивні, так і суб’єктивні. Незважаючи на доступність технічних засобів, які необхідно використовувати, подаючи звітність засобами електронної пошти, значна частина платників податків все ще їх не має і не використовує. Серйозною проблемою є також недостатньо високий рівень засобів зв’язку. Для того щоб забезпечити своєчасне подання звітності у відповідному вигляді, платник податків повинен мати персонал, що здатний підготувати та відправити документацію за допомогою технічних засобів. Вітчизняний бухгалтер звик до того, що він особисто пересвідчується в подачі звітності в податкову інспекцію. Та й штемпель почтового відділення зв’язку для такого бухгалтера є більш надійним доказом виконання обов’язку з подання податкової звітності.
Така невідповідність наявності доступних технічних засобів і свідомих їх користувачів у процесі адміністрування податків називається цифровим розривом і визначається Новицькою Н.Б. суспільним чинником, який перешкоджає впровадженню електронного уряду в Україні [104, с. 13]. Необхідно погодитись з нею у тому, що одним із елементів подолання цифрового розриву є підвищення інформаційної культури платників податків і працівників податкової служби.
Подаючи податкову декларацію в електронному вигляді, платник податків не повинен подавати її в податковий орган на паперовому носії. Але при цьому і платник податків, і співробітники податкової служби повинні забезпечити зберігання архіву документів в електронному вигляді протягом терміну, який вимагає законодавство України.
Окремою проблемою переходу до безпаперової технології адміністрування податків постає питання захисту інформації при поданні звітності електронною поштою, яке повинне забезпечуватися комплексом організаційних і програмно-технічних заходів.
Організаційні заходи з забезпечення інформаційної безпеки припускають регламентацію виробничої діяльності та взаємин учасників обміну інформацією та суворе дотримання порядку обміну електронними документами при здачі податкових декларацій та форм звітності.
Платник податків, який бере участь у системі електронного документообігу з податковими органами, бере на себе обов’язок дотримуватися регламенту обміну та правил роботи з засобами криптографічного захисту інформації.
Системи інформаційної взаємодії припускають єдиний підхід до процедури звітності та суворе дотримання правил, що описують її. Навіть незначне відхилення може призвести до того, що сторони інформаційного обміну перестануть розуміти один одного, і, як наслідок, взаємодії не відбудеться.
Для забезпечення однозначності сприйняття змісту документів (кодування вхідної інформації), а також швидкісного введення інформації з цих документів та їх обробки були розроблені єдині загальнодержавні довідники (класифікатори). Вони стали основою нормативно-довідкової інформації автоматизованої системи управління в органах державної податкової служби [79, с. 261].
Як відомо, в районних податкових інспекціях використовуються різні програми для обробки податкової звітності та ведення баз даних податкових перевірок. Ще більше різноманіття спостерігається в програмних засобах, які використовують платники податків для підготовки податкових декларацій та бухгалтерської звітності.Забезпечити узгодженість та „взаєморозуміння” цих програм може бути покликаний єдиний формат (стандарт) подання даних податкової звітності в електронному вигляді.
Цей формат, затверджений наказом ДПА України «Про затвердження формату (стандарту) електронного документа звітності платників податків» від 03.05.2006 р. № 242 [105], описує всі основні форми звітності, а також Перелік податкових декларацій та інших документів, які необхідно подавати в податкові органи в електронному вигляді. Цей уніфікований формат призначений для використання всіма розробниками програмних засобів для платників податків і податкових органів.
Порядок подання податкової звітності в електронному вигляді засобами телекомунікаційного зв’язку регламентується наказом Державної податкової адміністрації України «Про затвердження нової редакції Порядку приймання та комп’ютерної обробки звітних документів платників податків у ДПІ районного рівня та СДПІ по роботі з ВПП» від 02.12.2004 № 691 [100].
Для того щоб мати можливість передавати податкову звітність в електронному вигляді каналами зв’язку, платнику податків необхідно буде звернутися в той податковий орган, де він стоїть на обліку з письмовою заявою та отримати формальну згоду. Суть цієї процедури полягає в тому, що платник податків повідомляє податковий орган про своє бажання в подальшому передавати звітність саме каналами зв’язку, а не на папері й зобов’язується дотримуватися всіх правил і процедур. У свою чергу податковий орган реєструє платника податків як учасника електронного документообігу і відповідно чином настроює свої засоби на прийом звітності від даного платника податків.
Другою умовою подання податкових декларацій в електронному вигляді є використання програмних та апаратних засобів, що забезпечують можливість:
формування даних податкової декларації згідно із стандартами, форматами і процедурами, на необхідності затвердження яких уже було наголошено вище, для послідуючої їх передачі в електронному вигляді телекомунікаційними каналами зв’язку;
формування запитів на отримання від податкового органу за місцем обліку інформаційної виписки про виконання податкових зобов’язань перед бюджетами різного рівня;
шифрування при відправці та розшифрування при отриманні інформації з використанням засобів криптографічного захисту інформації (ЗКЗІ);
формування підпису при передачі інформації та її перевірку при отриманні з використанням електронного цифрового підпису (ЕЦП) [92].
Важливо, щоб ці засоби мали відповідні сертифікати, які б підтверджували узгодженість з аналогічними засобами, встановленими в інспекціях.
Усі засоби криптографічного захисту інформації, які використовуються для шифрування звітності, повинні обов’язково для засвідчення чинності відкритого ключа мати посилений сертифікат ключа, так як згідно з чинним законодавством України органам виконавчої влади використовувати засоби шифрування, які не мають сертифіката, забороняється ст. 5 Закону України «Про електронний цифровий підпис». В іншому випадку система не буде працювати, оскільки не буде гарантована юридична значущість електронних документів і забезпечена конфіденційність обміну.
При цьому платникі податків (юридичні та фізичні особи) можуть на договірних засадах засвідчувати чинність відкритого ключа сертифікатом ключа, а також використовувати електронний цифровий підпис без сертифіката ключа. Електронний підпис не може бути визнаний недійсним лише через те, що він має електронну форму або не грунтується на посиленому сертифікаті ключа (ст. 2, 5 Закону України «Про електронний цифровий підпис»).
Регламент обміну електронними документами при поданні звітності каналами зв’язку має передбачати таку послідовність дій, що виконуються автоматично:
при відправці звітності платника податків файл звітності підписується ЕЦП платника податків, зашифровується та відправляється автором документа чи посередником на сервер електронної пошти адресата;
при отриманні цього електронного документа в податковій інспекції він розшифровується, перевіряється ЕЦП платника податків, який гарантує як відсутність відхилень при надходженні документу, так і неможливість внесення змін з боку працівників податкового органу. Якщо результат перевірки ЕЦП позитивний, то електронний документ підписується ЕЦП податкової інспекції, зашифровується та відправляється платнику податків. Одночасно електронний документ з двома ЕЦП (платника та інспекції) зберігається в архіві інспекції. Якщо результат перевірки ЕЦП негативний, то файл звітності не приймається, а платнику відсилається відповідне повідомлення;
платник податків, отримавши свій файл звітності з двома ЕЦП, також зберігає його в архіві;
на сервері електронної пошти оператора фіксується факт надходження електронного документа на адресу податкової інспекції та формується підтвердження оператора – електронний документ, який містить дату та час подання звітності, підписаний ЕЦП оператора та зашифрований;
оператор надсилає підтвердження, які містять дату та час подання звітності, і платнику податків, і податковій інспекції, які підписані ЕЦП оператора і не можуть бути змінені;
платник податків і податкова інспекція підписують ці підтвердження своїми ЕЦП та відправляють оператору, одночасно зберігаючи їх у своїх архівах;
крім того, в податковій інспекції файли з формами звітності перед обробкою проходять вхідний контроль на відповідність вимогам формату. За результатами цього контролю формується протокол, який підписується ЕЦП податкової інспекції і також відправляється платникові податків.
Таким чином, платник податків, який користується системою подання звітності в електронному вигляді каналами зв’язку, може вважати цикл здачі звітності повністю виконаним, якщо він має:
підтвердження оператора, підписане ЕЦП оператора та платника податків;
файл звітності, підписаний ЕЦП платника та податкового органу;
протокол, підписаний ЕЦП податкового органу, про результати перевірки на відповідність формату.
Такий порядок створює основу для коректного вирішення позаштатних або ж спірних ситуацій, пов’язаних із поданням звітності.
Перевагою системи подання звітності в електронному вигляді з використанням електронної пошти є:
працівникам податкових органів не треба витрачати час на введення даних з паперових носіїв у комп’ютерні бази даних;
декларації, які надходять від платників податків, не містять арифметичних помилок або неточностей у оформленні обов’язкових реквізитів;
платникам податків не потрібно витрачати час у чергах, а звітність точно відповідає всім вимогам;
оновлення форм звітності передається каналами зв’язку;
платники податків отримують каналами зв’язку з інспекцій всі інформаційні матеріали, які розміщені на дошках оголошень;
у платників податків з’являється можливість надсилати в інспекції електронною поштою запити про стан своїх розрахунків із бюджетами різних рівнів та оперативно отримувати відповідні довідки.
Таким чином, мова йдеться не просто про систему подання податкової звітності, а про більш широку систему інформаційного обміну між платниками податків та податковими органами.
Податкові органи не повинні зупинятися лише на цьому. Перспективними є такі напрями діяльності:
максимальне розширення переліку форм декларацій та документів, що приймаються в електронному вигляді;
відпрацювання схем інформаційного обміну на основі web-технологій.
Особливої уваги заслуговують малі приватні підприємства. Для них необхідно розробляти спеціальні схеми з залученням спеціалізованих фірм, що надають комплексні послуги з ведення бухгалтерського обліку, підготовки та подання податкової звітності в податкові органи.
У частині міжвідомчого співробітництва потрібно також продовжувати роботи за схемами інформаційного обміну на безпаперовій основі з компетентними органами на всіх рівнях управління.
Необхідно також намагатися уніфіковувати схеми, стандарти та процедури подання звітності в електронному вигляді з Пенсійним фондом, органами статистики, Фондом соціального страхування та іншими відомствами, яким підприємства також подають звітність [51].
Аналіз законодавчих актів України, а також закордонна практика використання ЕЦП та безпаперової технології передачі звітності в податкових органах показує, що для успішної роботи за допомогою інформаційних технологій у сфері передачі інформації в податкових органах необхідно мати в наявності обладнання та програмне забезпечення. А саме:
комп’ютер для формування запитів та отримання відповідей з Мережі;
прилад для підключення комп’ютера до каналу зв’язку;
модем для постійного підключення до каналу зв’язку;
програмне забезпечення, у т.ч. операційну систему.
Не виключається можливість того, що потенційному користувачеві телекомунікаційного каналу знадобляться послуги компанії з установки та налагодження придбаного обладнання. Тоді буде необхідна допомога сторонніх спеціалістів або послуги провайдера.
Крім того, необхідно придбати апаратне та програмне забезпечення, за допомогою якого буде здійснюватися передача податкової звітності в податкові органи.
Необхідним також є затверджений перелік форм податкової звітності, що приймається в електронному вигляді каналами зв’язку.
У 1998 році було прийнято такі закони України «Про Національну програму інформатизації» [67]та «Про Концепцію Національної програми інформатизації» [68]. Ця Програма визначає своєю основною метою створення умов для розвитку демократії, підвищення ефективності функціонування економіки, державного управління та місцевого самоврядування за рахунок використання інформаційних та комунікаційних технологій, забезпечення прав на вільний пошук, отримання, передачу, створення та розповсюдження інформації, розширення підготовки спеціалістів за інформаційними та комунікаційними технологіями та кваліфікованих користувачів. Виділені перспективні завдання цієї Програми (ст.3 Закону) [68].
Очікувані результати даної програми – підвищення ефективності державного управління та розвиток економіки за рахунок активізації забезпечення та підвищення результативності використання інформаційних та комунікаційних технологій; створення умов для швидшого зростання конкурентноспроможного виробництва товарів і послуг у сфері інформаційних і комунікаційних технологій, орієнтованого на зовнішній та внутрішній ринки; активне залучення громадян та суб’єктів господарювання до використання інформаційних та комунікаційних технологій за рахунок зниження тарифів на послуги зв’язку та підключення до загальнодоступних інформаційних систем; підвищення інформаційної відкритості органів державної влади та органів місцевого самоврядування, ефективності їх взаємодії з громадянами та організаціями; якості надання ними послуг; підвищення якості освіти за рахунок використання інформаційних та комунікаційних технологій; розвиток незалежних засобів масової інформації внаслідок впровадження інформаційних та комунікаційних технологій.
Важливим завданням автоматизації роботи податкових органів є не тільки автоматизація завдань контролю, обробки та зберігання інформації щодо нарахування та сплати різних податків, ведення нормативно-правової бази з податкового законодавства, формування звітності по податкових органах, але й створення автоматизованого інтерфейсу з банками, митними органами та іншими зовнішніми структурами, а також повне правове забезпечення згаданих вище інформаційних систем та їх правовий захист.
2.2.Аналітична робота в органах державної податкової служби
Специфіка засобу обробки інформації висуває необхідність виділення особливого виду діяльності – аналітичної роботи. Як уже було зазначено, аналітична складова діяльності органів ДПС є важливою і невід’мною частиною їх інформаційно-аналітичної роботи в контексті забезпечення вимог, які висуваються до необхідної для роботи інформації.
Аналіз як прийом розумової діяльності міститься в кожній практичній дії людини, в тому числі й співробітника державної податкової служби України при виконанні покладених на нього функцій. Результати діяльності аналізує і звичайний податковий інспектор у своїй повсякденній роботі, інколи навіть не замислюючись над змістом цього процесу та не відокремлюючи його у самостійну процедуру, і спеціаліст-аналітик, складаючи аналітичну довідку.
Аналітична робота це об’єктивний процес, “постійна дослідна діяльність (функція процесу управління), що охоплює своїм змістом широкий комплекс організаційних заходів і методичних прийомів для вивчення й оцінки інформації про стан злочинності …, результати практичної діяльності органів по виконанню поставлених перед ними завдань, а також про умови, в яких ці завдання виконуються, і яка забезпечує цілеспрямоване управління та оцінку ефективності управляючих впливів” [106, с.13]та потребує системного підходу [18, с. 104].
Значення аналітичної роботи в управлінській діяльності органів ДПС усіх рівнів визначається тим, що її результатом повинно бути не тільки виявлення основних проблем і недоліків системи, але й встановлення конкретних шляхів їх усунення на основі наявних на вишуканих можливостей. Аналітична робота полягає у вивченні закономірностей практично всіх процесів і явищ суспільного життя, що можуть тією чи іншою мірою вплинути на діяльність органів ДПС, а також у використанні здобутих відомостей і знань для забезпечення ефективної діяльності органів ДПС [16, с. 89].
Одним із призначень аналітичної роботи є “…вивчення закономірностей практично всіх процесів і явищ суспільного життя, які, тією чи іншою мірою, впливають на…” [107, с. 354] забезпечення виконання платниками податків свого обов’язку сплачувати податки та на діяльність органів податкової служби.
Провідне місце в аналітичній роботі податкових органів посідає аналіз і оцінка факторів зовнішнього та внутрішнього середовища податкових органів, які визначають основні умови їх функціонування. Проте досить часто доводиться аналізувати питання, які розв’язати без попереднього дослідження досить важко [16, с. 90].
У науковій літературі розрізняють методи наукових досліджень (або шляхи, способи наукового мислення) та методи (або шляхи, способи) багатоманітної практичної діяльності. Серед таких можна визначити і методи аналітичної діяльності.
Метод (від грецьк. methodos — шлях, спосіб пізнання) у широкому розумінні означає “шлях до чого-небудь” або спосіб діяльності суб’єкта в будь-якій її формі [103, с.17]. У словнику Ожегова С.І метод визначено як спосіб практичного здійснення чого-небудь [38, с. 320]; у філософському словнику за редакцією Розенталя М.М. зазначено, що метод це шлях до мети, спосіб її досягнення [109, с. 241].
Методи інформаційно-аналітичної роботи можуть бути класифіковані по-різному і на підставі безлічі різних принципів. Серед основних методів інформаційно-аналітичної роботи з забезпечення управління підрозділами податкової міліції Семир’янов Д.Я. виділив методи пізнання та прикладні методи інформаційно-аналітичної роботи. Він підкреслює, що методи пізнання становлять підґрунтя складної конструкції інструментарію інформаційно-аналітичної роботи. Основними з них є: аналіз і синтез, індукція і дедукція, абстракція й аналогія. Процедури аналізу є органічною складовою й першою стадією інформаційно-аналітичної роботи [36., с. 136].
Семир’янов Д.Я. також дає конкретний перелік прикладних методів інформаційно-аналітичної роботи:
«Основними видами аналітичних процедур є: процедури декомпозиції (за допомогою яких ціле поділяється на частини, а також установлюються відносини між ними), процедури розгляду досліджуваного предмета як представника деякого класу предметів (дозволяє переносити знання, отримані при вивченні одних предметів на інші), процедури аналізу загальних властивостей предметів і відносин між ними (розуміння предметів і явищ зводиться до більш загальних, простих), процедури класифікації (дозволяють досліджувати внутрішню структуру великої кількості досліджуваних предметів). Основною процедурою синтезу є операція агрегування (об’єднання декількох елементів у єдине ціле). При цьому властивість емерджентності є системоутворюючим фактором. Основними етапи системного аналізу є: формулювання проблеми, конструювання цілей і альтернатив, критеріїв їх оцінки, а також процедури прийняття рішень. Ефективність використання в інформаційно-аналітичній діяльності податкової міліції методології системного аналізу є значно вищою із застосуванням спеціальних методів інтеграції інформації. Метод пов’язаних інформаційних структур забезпечує інформаційно-аналітичну підтримку досліджень складно організованих економічних і кримінальних структур і дозволяє одержувати якісно нову інформацію, необхідну для прийняття оперативних і стратегічних рішень. Метод розпізнавання ґрунтується на використанні критеріїв приналежності. Використання зазначеного методу інформаційно-аналітичними підрозділами дозволить формувати моделі опису типових ситуацій з приховування об’єктів оподаткування й організовувати інформаційний пошук потенційних порушників комп’ютерними методами. Прогнозування – найважливіше й одне з найскладніших завдань інформаційно-аналітичної діяльності. На основі прогнозу розвитку подій та обстановки повинні прийматися найважливіші управлінські рішення, здійснюватися розстановка сил і засобів для досягнення поставленої мети. У процесі прогнозування доцільно використовувати методологію системного аналізу і методи моделювання об’єкту прогностики» [36., с. 170171].
Виходячи з того, що аналітична робота органів ДПС певною мірою сама по собі є шляхом до конкретно поставленої мети, а під методами будь-якої діяльності взагалі прийнято розуміти способи, прийоми, засоби, які використовуються для досягнення поставленої мети і становлять зміст цієї діяльності [110, с. 184], аналітичні методи, на нашу думку, являють собою всі відомі науці засоби збору, систематизації, обробки, оцінки та інтерпретації інформації.
До аналізу інформації також ставляться певні вимоги. Він повинен бути систематичним і планомірним, повним і всебічним. Його якість залежить від вибору типової інформації, оскільки не можна зробити правильних висновків на основі окремих і випадкових фактів. Без глибокого і наукового аналізу оперативної обстановки, наявних сил і способів, невикористаних резервів неможна вміло планувати роботу і приймати управлінські рішення[111].
До загальнонаукових методів, які можна застосовувати щодо будь-якого соціального явища, відносяться історичний та логічний, метод узагальнення, абстрагування, гіпотезу, аналогію, моделювання. Спеціальні методи відповідають за своєю природою самостійним галузям наукових знань, що використовуються в процесі аналітичної роботи, наприклад, статистичні методи, математичні методи, методи конкретних соціологічних досліджень, методи порівняльного правоведення тощо.
Стосовно аналітичної роботи органів ДПС загальнонаукові методи можна розподілити на три основні групи: 1) методи збору первинної інформації; 2) методи обробки та оцінки інформації; 3) методи прогнозування.
Серед підрозділів ДПС України найбільш розповсюдженими методами збору інформації є такі методи:
вивчення документів (якісний аналіз нормативно-правових актів, звітних, аналітичних та інших документів, інформація на яких зафіксована в друкованому вигляді на паперових, електронних носіях, на фото-, відеоплівці);
опитування (здійснюється шляхом анкетування, інтерв’ювання, тестування та дозволяє зібрати, а пізніше й кількісно оцінити інформацію щодо суб’єктивних уявлень, думок, мотивів поведінки);
спостереження (безпосереднє або опосередковане сприйняття дійсності, необхідне для збору інформації щодо соціальних фактів, під час практичних дій людей, щодо реальних якостей соціальних об’ктів та умов їх існування);
експеримент (активна форма збору та аналізу інформації, що дозволяє отримати якісно нове уявлення щодо природи, закономірностей та тенденцій спеціально змодельованої ситуації, процесу).
Найбільш розповсюдженими методами обробки інформації в органах ДПС є статистичні методи, які дозволяють визначити кількісні параметри соціальних процесів та явищ, під час яких використовуються принципи групування та розподілення величин, визначення абсолютних та відносних величин, перетворення динамічних рядів, формування репрезентативності вибірки. До методів обробки інформації необхідно віднести методи факторного, дисперсного та кореляційного аналізу, лінійного та динамічного програмування, метод розпізнавання і тощо, які виявляють відповідну теоретичну інтерпретацію кількісних показників, що віддзеркалюють якісні характеристики явищ, що досліджуються.
У практиці податкових органів методи факторного та регресного аналізу є не досить розповсюдженими через те, що їх повсякденне використання стримується неоднозначністю факторних рішень, інтерпретацій, тому «ці методи в сучасному світі залишаються поки що мистецтвом» [108, с.5].
Основні типи аналітичних розробок, які використовуються в практиці податкових органів, можна розподілити за такими ознаками: за обсягом досліджуваних факторів; за довжиною періоду, за використовуваними методами збору та обробки інформації.
Залежно від обсягу досліджуваних факторів, які становлять зміст конкретної ситуації, виділяють загальний (комплексний) і вибірковий аналіз.Процедури аналізу є органічною складовою будь-якої інформаційно-аналітичної роботи й утворюють звичайно першу її стадію, коли інформаційно-аналітичний співробітник переходить від нерозчленованого опису досліджуваного об'єкта до виявлення його побудови, складу, властивостей і ознак [112, с.96]. Так, при комплексному аналізі досліджується оперативна ситуація у повному обсязі, всі основні умови функціонування податкового органу. При вибірковому аналізі досліджуються окремі позиції, елементи такої ситуації, наприклад стан кадрової роботи, стан податкової заборгованості з ПДВ тощо.
Відповідно до довжини досліджуваного періоду аналіз може бути річним, за 9 місяців, піврічним квартальним, поточним (за сутки, тиждень, місяць), а також позачерговим (моментальним). Аналітична робота може бути різного масштабу й обсягу. За масштабом аналіз може проводитися в цілому по державі, області, району, місту тощо[111].
Для аналізу в податкових органах використовується якісна та кількісна інформація. Якісна інформація аналізується за допомогою застосування таких методів, як порівняння, аналогія та узагальнення. Кількісна інформація обробляється методами групування, рахування часток, процентів, частин та іншими способами.
Методи прогнозування, тобто методи визначення можливих шляхів розвитку, останнім часом широко застосовуються в органах податкової служби. За оцінками фахівців у даний час нараховується понад 150 методів прогнозування. Кількість базових методів прогностики, які в тих чи інших варіаціях повторюються в інших методах, значно менша. За ступенем формалізації всі методи поділяються на інтуїтивні (експертні) і формалізовані. Інтуїтивне прогнозування використовує індивідуальні і колективні експертні оцінки як кінцеві прогнози чи як вихідні дані у комплексних системах прогнозування. Формалізовані методи належать до класу спеціальних методів і мають, як правило, математичне обгрунтування та базуються на використанні формалізованої інформації про об’єкт, найчастіше статистичної, з використанням складних програмних продуктів.
У результаті аналітичної роботи податкових органів України складаються аналітичні довідки, предметом яких можуть бути окремі наступні відомості, якщо це вибірковий аналіз, і всі – якщо це аналіз комплексний. Це і статистичні дані щодо платників податків, дані щодо надходження податків та зборів (обсяги надходжень і втрат бюджету, їх співвідношення, структура, динаміка, тенденції), щодо заборгованості за платежами до бюджету, щодо заходів податкових органів щодо стягнення своєчасно не сплачених платежів і вилучення готівки у боржників, за результатами контрольної роботи органів ДПС, з розгляду звернень платників податків. Крім того можуть бути також довідки про виконання конкретних завдань, прогнозів результатів діяльності, довідки про стан роботи конкретних управлінь, служб та відділів тощо.
Для інформаційно-аналітичної діяльності характерна об’єктивність пізнання: аналізується не тільки результат, а й шлях до нього на базі узагальненої оперативної інформації, яка надходить або отримана, у т.ч. на основі результатів аналітичних досліджень та такої, що публікується в періодичній пресі, оприлюднюється засобами масової інформації, іншої [18].
Деякі науковці наполягають на тому, що основним завданням аналітичної роботи є супроводження процесу прийняття управлінських рішень “показником ефективності аналітичної роботи є вироблення професійно компетентних, законних та своєчасних управлінських рішень, які спрямовані на усунення існуючих недоробок, розв’язання суттєвих проблем з урахуванням наявних сил та засобів, підвищення остаточних результатів по боротьбі зі злочинністю” [107, с. 366].
Пєтков С.В. вважає, що «основним результатом будь-якого аналізу інформації повинні бути об’єктивні висновки і конкретні рекомендації з поліпшення роботи.Також важливим наслідком роботи з отриманою інформацією є виявлення й узагальнення передового досвіду в …» податкових органах. «Він повинен стати надбанням всіх органів і працівників. Зневага до поширення такого досвіду рівносильна розтраті національного багатства». Органи державної податкової служби України«можуть удосконалювати свою діяльність тільки на основі впровадження в повсякденну практику передового досвіду та новітніх досягнень науки і техніки[111]. До того ж в органах державної податкової служби України застосовуються різні форми узагальнення і впровадження передового досвіду. Однією з них є проведення теоретичних конференцій, колегій, активів, злетів, матеріали яких потім публікуються для загального використанняу збірниках, оглядах, орієнтуваннях, інформаційних бюлетенях, плакатах, які видаються Державною податковою адміністрацією, «вивішуються» на веб-сайті податкової служби в мережі Інтернет.
На нашу думку, аналітична робота податкових органів, без сумніву, є функцією процесу управління, але вона й сама по собі виконує ряд важливих функцій з вивчення, дослідження та оцінки реального розвитку та динаміки діяльності податкових органів. До таких функцій (функцій аналітичної роботи) відносять перш за все прогностичну та організаційно-управлінську. На нашу думку до функцій аналітичної роботи відносять також пізнавальну та сигналізуючу, які є не менш важливими в контексті оперативної діяльності податкових органів.
Аналітична робота податкових органів не може обмежуватися лише фіксуванням окремих показників, оперативної обстановки. Вона повинна забезпечити передбачення основних тенденцій діяльності податкових органів та платників податків. У цьому і полягає один із аспектів прогностичної функції аналітичної роботи податкових органів. Інший аспект, на якому наголошують фахівці з державного управління, пов’язаний із необхідністю аналітичного супроводження процесу прийняття управлінських рішень в органах податкової служби, передбаченням можливих наслідків їх прийняття [107, с. 366; 18].
Залежно від рівня суб’єкта управління та цільової постановки аналізу, інформаційно-аналітична робота податкової служби може бути необхідною базою для вирішення таких організаційно-управлінських завдань, які безпосередньо пов’язані із забезпеченням ефективного функціонування податкових органів. Це, наприклад, напрями роботи, пов’язані з розробкою проектів нормативно-правових і розпорядчих документів, плануванням заходів, спрямованих на підвищення ефективності діяльності податкових органів, оцінки загальної ефективності їх діяльності тощо.
Реалії суспільного розвитку відрізняються значним рівнем динамічності та високою швидкістю змінення. Пізнавальна функція аналітичної роботи в податкових органах проявляється, наприклад, у тому, що аналіз специфічних і неповторних характеристик схем ухилення від сплати податків у цілому та окремих їх способів дозволяє розширити та поглибити знання податківців щодо сутності цих явищ і процесів, своєчасно відслідковувати їх нові тенденції, що дозволяє вносити відповідні корективи в свою оперативну службову діяльність.
Сигналізуюча функція аналітичної роботи податкових органів полягає в тому, що у процесі її проведення виявляються невирішенні питання та проблемні моменти діяльності конкретного податкового органу чи його підрозділу, уточнюються та формулюються проблемні ситуації, які потребують найшвидшого вирішення. Наприклад, на території діяльності конкретної податкової інспекції надійшло податків до бюджету менше, ніж було заплановано. Аналіз ситуації повинен дати відповідь на питання щодо характеру та причин виникнення такого становища: за рахунок мінімізації платниками податків своїх податкових зобов’язань, за рахунок великої кількості збанкрутілих підприємств, погано ведеться робота інспекції з перевірки підприємств, які декларують великі обсяги продажу товарів, але сплачують податків менше ніж 0,01 % від загального обсягу проданих товарів, наданих робіт, послуг і тощо. Якщо не має відповіді на ці питання, то унеможливлюється прийняття рішень, планування, безпредметним стає і контроль.
Аналітична робота в органах державної податкової служби України є процесом пізнання специфічних суспільних реалій. При цьому, зазначає Вешкельський А.С., як і будь-який інший процес наукового пізнання, він повинен задовільняти норми та критеріїї наукового пізнання, включати емпіричний аналіз об’єктів пізнання, бути спрямованим на отримання нових знань, які б мали теоретичне, пізнавальне та прикладне значення [113, с.74].
Виконання цих норм і критеріїв забезпечується рядом принципів, яким повинна відповідати аналітична робота податкових органів. До них логічно можна віднести комплексність, повноту, використання перспективи та ретроспективи, використання достовірної інформації, прагматичність [113, с. 73].
Отже, аналітична робота не є самоціллю в органах державної податкової служби України, вона підпорядкована головним, масштабним завданням – прийняттю управлінських рішень із забезпечення організаційній цілісності та стабільності функціонування податкових органів, підвищення ефективності його роботи з реалізації функцій у сфері оподаткування.
2.3. Правовий захист інформації з обмеженим доступом і захист інформаційних систем державної податкової служби
Державна політика забезпечення інформаційної безпеки в податковій сфері є важливою складовою політики національної безпеки. В її основі повинна бути системна превентивна діяльність органів державного управління щодо надання гарантій інформаційної безпеки особі, соціальним групам, суб’єктам господарювання, податковим органам та державі в цілому. Аналіз сучасного стану правовідносин у податковій сфері свідчить про існування реальних загроз інформаційній безпеці [114, с. 245; 115; 116, с. 17; 117; 118; 119, с. 12-13; 120, с. 10; 121; 122; 123, с.168-182; 124].
Закон України „Про основи національної безпеки України” чомусь не містить окремого визначення інформаційної безпеки. Інформаційна безпека розглядається в ньому лише як одна із сфер національної безпеки, яка характеризується певною специфікою загроз національним інтересам [125].
Позицію країн-членів Європейського Союзу щодо змісту поняття інформаційної безпеки було висловлено представником Швеції при обговоренні питань міжнародної інформаційної безпеки на 56-й сесії генеральної Асамблеї ООН, яка є досить точною та змістовною:
“Інформаційна та мережева безпека означає захист особистої інформації про відправників і одержувачів, захист інформації від несанкціонованих змін, захист від несанкціонованого доступу до інформації і створення надійного джерела постачання обладнання, послуг та інформації.
Інформаційна безпека також охоплює захист інформації, що стосується військового потенціалу й інших аспектів національної безпеки. Недостатній захист життєво важливих інформаційних ресурсів, інформаційних і телекомунікаційних систем може створити загрозу для міжнародної безпеки”[126].
Під інформаційною безпекою також розуміють стан захищеності людини, суспільства і держави, за якого здійснюється охорона і захист інформаційних ресурсів, мінімізація шкоди від негативних інформаційних впливів, небажаних наслідків використання інформаційних продуктів і інформаційних технологій [79, с. 444].
Не можна не погодитись із визначенням Кормича Б.А., що інформаційна безпека – це стан захищеності встановлених законодавством норм і параметрів інформаційних процесів та відносин, що забезпечує необхідні умови існування держави, людини та суспільства як суб’єктів цих процесів і відносин [127, с. 109].
На нашу думку, інформаційна безпека в податковій сфері являє собою стан захищеності платника податків, з одного боку, і органів державної податкової служби – з іншого, за якого здійснюється охорона і захист їх інформаційних ресурсів, мінімізація шкоди від негативних інформаційних впливів, небажаних наслідків використання інформаційних продуктів і інформаційних технологій.
Виходячи із цього визначення, стає зрозумілим, що захист інформаційних ресурсів є складовою більш широкого поняття інформаційної безпеки. Тобто стосовно органів ДПС, захист інформації в них є умовою для забезпечення їх інформаційної безпеки.
На сьогоднішній день найбільш перспективною основою для побудови систем інформаційної безпеки в органах державної податкової служби України виступає так званий комплексний підхід. Його сутність зовні є досить простою та полягає в раціональному поєднанні різних організаційних та програмно-технічних заходів і засобів, з урахуванням вимог чинних нормативно-правових і нормативно-технічних документів. Однак на практиці забезпечити цю раціональність зовсім непросто.
При створенні комплексної системи необхідно захистити інформацію на всіх етапах її існування – як електронної (такої, що міститься та оброблюється в автоматизованих системах чи на машинних носіях), так і документальної (паперові документи). У комплексній системі захищати інформацію необхідно не тільки від несанкціонованого доступу до неї, але й від несанкціонованого впливу на процес її обробки, зберігання та передачі, спроб порушити працездатність програмно-технічних засобів.
Безумовно, що обіг різних видів інформації регулюється різними правовими нормами, які відповідають їхній специфіці. Залежно від виду інформації законодавство передбачає наявність або відсутність тих чи інших обмежень або заборон[127, с. 260].
У сучасній юридичній практиці використовують дві категорії: «таємниця» та «інформація з обмеженим доступом». Л. Харченко подає таке визначення терміна «інформація з обмеженим доступом»: це інформація, доступ до якої обмежений встановленими правовими нормами і правилами [128].
За визначенням В. Ліпкана, «таємниця – це дещо, що старанно приховується від інших, відоме тільки обмеженому колу осіб, інформація, що не підлягає розголошенню, секрет» [129].
Закон України «Про інформацію» (ст. 28) поділяє інформацію на два види – відкриту інформацію та інформацію, доступ до якої обмежений відповідно діючого законодавства. У складі останньої виділяються такі категорії: конфіденційна інформація та державна таємниця [11].
Цілий ряд діючих нормативно-правових актів визначає різні типи таємниць, як види конфіденційної інформації. Оскільки це питання має велику практичну значущість для діяльності податкових органів України для забезпечення їх інформаційної безпеки, наведемо перелік деяких видів інформації, визначених у законах України, що мають відношення до забезпечення інформаційної безпеки (додаток В).
Вище згадувалося, що забезпечення інформаційної безпеки та захисту інформації здійснюється за допомогою техніко-економічних засобів і організаційно-правових методів.
В останні роки були спроби впорядкувати цей процес. Так, у 1992 році в Законі України «Про інформацію» (ст. 30) вся інформація з обмеженим доступом за своїм правовим режимом була розділена на конфіденційну і таємну. При цьому до категорії конфіденційної було включено інформацію, що містить відомості професійного, ділового, виробничого, банківського, комерційного та іншого характеру [11].
Зрозуміло, що для впорядкування роботи з конфіденційною інформацією необхідне законодавче закріплення єдиного переліку видів такої інформації (скажімо, в законі «Про інформацію»), визначивши їх співвідношення, механізм реалізації та встановлення відповідальності за порушення режиму обмеження доступу до неї. На цю правову прогалину вже звернули увагу відомі вітчизняні [127, с. 281], а також російські науковці у Російській Федерації законодавчо закріплено перелік відомостей “конфіденційного характеру”, в якому є шість видів інформації: персональні дані; таємниця слідства і судочинства; службова таємниця; професійна таємниця; комерційна таємниця; відомості про сутність винаходу, корисної моделі або промислового зразка до офіційної публікації інформації про них [130].
Під інформацією з обмеженим доступом розуміють інформацію, доступ до якої обмежений згідно з законодавством з метою захисту прав і законних інтересів суб’єктів права на таємницю. Вона складається з державної таємниці та конфіденційної інформації [11].
Термін «конфіденційність» походить від латинськогоconfidentio, що означає «довіра». В. Даль визначає конфіденційну (бесіду, лист) як відверту, за особливою довіреністю, нерозголошувану, задушевну [131, с. 285].
Таким чином, передаючи інформацію, ми довіряємо носієві відповідні дані, сподіваючись, що ми точно знаємо ступінь їх схоронності та коло осіб, що мають можливість отримати до неї доступ. При цьому класичним завданням є визначення того, яка інформація є закритою і які засоби захисту необхідно вибирати. Довгий час проблема конфіденційності інформації зводилась до захисту лише державних та промислових секретів, при чому останні мали також ранг державних. Це означало розподіл інформації на відкриту, вільний доступ до якої не завдавав шкоди, та закриту, розголошення якої могло завдати сторонам відповідної шкоди.
Копилов В.А. систематизує інформацію: відкрита, яка вільно розповсюджується в інформаційній сфері, і обмеженого доступу, розповсюдження якої можливе лише на умовах конфіденційності або таємності. До відкритої інформації належать:
інформація, що створюється в процесі творчості (витвори науки та мистецтва, відкриті патенти та авторські свідоцтва);
документована інформація, що надається обов’язково;
офіційні документи;
масова інформація, що розповсюджується ЗМІ;
інша інформація необмеженого доступу.
До інформації обмеженого доступу належить:
документована інформація про державну та службову таємницю (у порядку захисту інтересів держави);
документована інформація, що містить відомості про ноу-хау та ноу-ноу (в порядку захисту секретів виробництва і науки);
персональні дані (у порядку захисту особистої таємниці)”[132, с. 35 – 36].
Податкова інформація за режимом доступу до неї поділяється на відкриту та інформацію з обмеженим доступом. Відкрита податкова інформація – це уся агрегована або знеособлена інформація, крім тієї, що використовується для цілей внутрішнього контролю та відбору платників податків для аудиту.
Податковою інформацією з обмеженим доступом вважається конфіденційна або таємна інформація.
Податкова інформація з обмеженим доступом – це уся персоніфікована інформація, а також та, що є винятком у визначенні відкритої податкової інформації. Вона є конфіденційною, крім випадків, коли вона є таємною згідно із Законом України „Про державну таємницю” [42].
Зважаючи на наведений розподіл податкової інформації, систему податкової інформації пропонуємо означити так:
1. Відкрита інформація:
загальна інформація, що створюється в процесі діяльності (та її частина, яка не містить конфіденційних відомостей);
податкова інформація, яка надається та розповсюджується ЗМІ;
офіційні документи.
2. Інформація з обмеженим доступом:
персональні дані;
службова інформація;
податкова таємниця.
Відповідно до ст. 13 Закону України «Про державну таємницю», встановлено три рівні секретності відомостей, що становлять державну таємницю, а також грифи, які відповідають цим ступеням: «особливої важливості», «цілком таємно», та «таємно» (ст. 14 Закону України «Про державну таємницю») [63]. Підставою для визначення рівня секретності відомостей, що складають державну таємницю, є їх відповідність рівню важкості шкоди, яка може бути нанесена Україні внаслідок поширення вказаних відомостей (ст. 8 Закону України «Про державну таємницю»).
Вказані норми регулюють правовідносини, що виникають щодо використання інформації та складаються з права на доступ до інформації та відповідного обов’язку її надати, права на таємницю та її захист, та, з іншого боку, відповідальність за її порушення. Ці правовідносини випливають з таких об’єктивних якостей інформації, які визначаються її онтологічним статусом як одного з атрибутів матерії, як невичерпність інформації та її системний характер, який виражається на соціальному рівні у включенні інформації до діяльності соціальних суб’єктів, чим і визначається її практична цінність.
Соціальні суб’єкти можуть виступати як об’єкти інформації для інших суб’єктів, при чому на підставі отриманої інформації, формується відношення до представленого в ній суб’єкта, його оцінка та прийняття рішень щодо взаємодії з ним чи відмові від такої взаємодії.
Законодавство встановлює ряд обов’язкових ознак та умов обороноздатності права на інформацію з обмеженим доступом[119, с.342375.].
Першою ознакою обороноздатності права на інформацію з обмеженим доступом відповідно до чинного законодавства є те, що охороні підлягає лише документована інформація (зафіксована на матеріальному носієві). Під документом розуміється передбачена законом матеріальна форма одержання, зберігання, використання і поширення інформації шляхом фіксації її на папері, магнітній, кіно-, відео-, фотоплівці або на іншому носієві (ст. 27 Закону України «„Про інформацію») [11]. Закон України «Про державну таємницю» ,крім матеріальних носіїв, на яких фіксується інформація, визначає і фізичні поля, в яких відомості, що становлять державну таємницю, відображені у вигляді текстів, знаків, символів, образів, сигналів, технічних рішень, процесів тощо [63].
Другою ознакою обороноздатності права на інформацію з обмеженим доступом є її відповідність обмеженням, встановленим чинним законодавством. Чинним законодавством України регулюється порядок обмеження доступу лише у сфері, пов’язаній з державною таємницею. Доцільно звернути увагу на твердження О.Олійника про те, що встановлення обмежень доступу до певних видів таємниць загальнодержавними та відомчими підзаконними нормативно-правовими документами не можна вважати легітимними [134, с. 101].
Третьою обов’язковою ознакою, при якій можлива правова охорона інформації з обмеженим доступом, повинен бути її захист. При цьому називаються наступні цілі захисту інформації з обмеженим доступом:
попередження витоку, втрати, знищення, підробки такої інформації;
попередження несанкціонованих дій зі знищення, модифікації, змінення, копіювання, блокування інформації;
реалізація прав на державну таємницю та конфіденційну інформацію.
Організації, що оброблюють інформацію з обмеженим доступом, у тому числі і податкові органи, створюють спеціальні служби, що забезпечують захист інформації – режимно-секретні органи (ст. 21 Закону України «Про державну таємницю») [63].
Найбільш розробленим в українському законодавстві питанням про право на інформацію з обмеженим доступом є питання про державну таємницю.
До джерел права про державну таємницю належить велика кількість нормативних документів різного рівня.
Об’єктом правовідносин тут є право на державну таємницю.
Державна таємниця (ст. 1 Закону України «Про державну таємницю») – це вид таємної інформації, що охоплює відомості у сфері оборони, економіки, науки і техніки, зовнішніх відносин, державної безпеки та охорони правопорядку, розголошення яких може завдати шкоди національній безпеці України [63].
Захист державної таємниці – не тільки правова, технічна, але й культурологічна проблема. Вирішення її залежить від рівня інформаційної культури в суспільстві. Немід’ємною частиною цієї культури є сприйняття легітимності та узгодженості встановлення правових регламентів щодо до інформації з обмеженим доступом, у тому числі й державної таємниці, а також розуміння того, що ефективність функціонування інституту державної таємниці – одна з умов діяльності самої держави, забезпечення її суверенітету, реалізації її претензій на гідне місце в світовому суспільстві.
Важливою проблемою є правовий захист інформаційних систем податкових органів. Електронна інформація стає документом лише в тому випадку, коли в процесі відображення її на матеріальній основі використовуються спеціальні прийоми нанесення (перевірок) поміток, які дозволяють встановлювати автентичність відомостей, надаючи тим самим документу чинності [95].
Вкрай необхідна розробка системи захисту електронних документів щодо об’єктів інформатизації в податкових органах та системах загального користування. Таким чином, згідно з чинним законодавством та нормативними документами, кожний власник мереж та об’єктів інформатизації зобов’язаний конкретизувати політику захисту мережі та об’єктів, встановивши для кожного з них напрями, види та засоби з урахуванням реальних загроз. Одним із таких напрямів повинен виступати правовий захист інформаційних систем.
Порушення законодавства в сфері інформатизації передбачає дисциплінарну, адміністративну, цивільно-правову або кримінальну відповідальність. Відповідальність настає за будь-які дії щодо інформаційних, у тому числі комп’ютерних мереж і систем, технічних і програмних засобів, а також щодо інформації, даних і інформаційних продуктів, технологій і ресурсів, якщо такі дії завдають матеріальної або моральної шкоди іншим особам, а також унаслідок порушення положень законодавства [79, с. 445].
Правовий захист інформаційних систем і прав на їх здійснення по вибору суб’єкта правовідносин в адміністративному порядку (у випадках прямо встановлених у законі: наприклад, для запобігання монополістичній діяльності та недобросовісній конкуренції передбачається скарга в державний антимонопольний орган) лише за загальним правилом – у судовому порядку. Захист прав суб’єктів у сфері розробки, виробництва та застосування інформаційних систем здійснюється судом, господарським судом,.
Відмова в доступі до інформаційних систем міжнародного обміну може бути оскаржена в судах України, якщо власник даної мережі міжнародного інформаційного обміну перебуває під юрисдикцією України, або в міжнародний комерційний арбітраж. Невиконання чи неналежне виконання зобов’язань по договору поставки, купівлі-продажу, по інших формах обміну інформаційними ресурсами між організаціями розглядаються господарським судом.
Відповідальність за порушення міжнародних норм та правил у сфері створення та використання інформаційних систем податкових органів полягає на органи державної влади, організації та громадян згідно з угодами, що були ними укладені з закордонними фірмами та іншими партнерами з урахуванням міжнародних угод, ратифікованих Україною.
У випадку протиправних діянь суб’єктів правовідносин у цій сфері органи виконавчої влади України, що здійснюють контроль за міжнародним інформаційним обміном, можуть призупинити його на будь-якій стадії, що може бути оскаржено в суді.
Відповідно до ст. 4 Закону України «Про захист інформації в автоматизованих системах» від 5 липня 1994 року № 80/90-ВР [65] право власності на інформацію, створену в процесі обробки в підрозділах податкової служби України, належить власнику автоматизованої системи, який здійснив цю обробку, тобто державній податковій службі України.
Доступ до інформації, яка обробляється, зберігається і розповсюджується в ДПС України, здійснюється згідно з Положенням про електронну інформацію в Державній податковій адміністрації [135].
Положенням про електронну інформацію передбачено розподіл конфіденційної інформації та доступ до неї користувачів:
інформацію категорії А готується та використовує будь-який працівник податкової служби;
інформацію категорії Б готує та обробляє працівник податкової служби за розпорядженням керівництва чи згідно з функціональними обов’язками працівників;
інформацію категорії В готує, обробляє та використовує виключно персонал, який має спеціальний дозвіл [135].
Розмежування доступу в інформаційній системі ДПС України регламентується цим Положенням, затвердженим наказом ДПА України від 3 вересня 1997 року № 321, і здійснюється як за допомогою технічних засобів, так і організаційними заходами.
Як уже було зазначено, податковий орган є власником інформаційних ресурсів, інформаційних систем, технологій і засобів їх забезпечення – тобто суб’єктом, який у повному обсязі реалізує свої повноваження володіння, користування, розпорядження вказаними об’єктами.
Виїмка предметів і документів, які містять таємницю, що охороняється державою, віднесену до конфіденційної інформації, проводиться в порядку, передбаченому главою 16 Кримінально-процесуального кодексу України [136]. Правила визначають, що конфіденційна інформація надається податковими органами з урахуванням вимог законодавства України щодо захисту інформації. А форма надання конфіденційної інформації узгоджується користувачами з керівниками податкових органів з урахуванням наявних технічних можливостей податкового органу та користувача.
Не допускається надання податковими органами баз, банків даних, архівів, списків платників податків і працівників податкових органів, що містять конфіденційну інформацію.
Згідно з Законом України«Про державний реєстр фізичних осіб-платників податків та інших обов’язкових платежів» від 22 грудня 1994 року №320/94-ВР [49] (далі Закон № 320/94-ВР)у Україні ведеться Державний реєстр, який містить такі відомості: індивідуальні ідентифікаційні номери, що надаються фізичним особам платникам податків, та інших обов'язкових платежів, що зберігаються за ними протягом усього їх життя; загальні відомості про фізичних осіб платників податків, та інші обов'язкові платежі: прізвище, ім'я та по батькові; дата народження; місце народження (країна, область, район, населений пункт); місце проживання; місце основної роботи; види сплачуваних податків та інших обов'язкових платежів; інформація про сплату фізичними особами податків та інших обов'язкових платежів (ст.3, 5 цього Закону). Ст. 8 Закону № 320/94-ВР регламентує правовий статус відомостей, які включаються до Державного реєстру. Такі відомості є інформацією з обмеженим доступом [49].
У комерційному секторі основна мета захисту інформації – це забезпечення цілісності інформації та доступності систем, які її обслуговують. Тому зростає кількість компаній, що використовують системи резервного копіювання та засоби пошуку атак, що порушують доступність систем (атаки типу «відмова в обслуговуванні»). У цілому здійснюється поступова зміна пріоритетів. Якщо раніше основну увагу приділяли застосуванню технічних засобів захисту інформації, то зараз на перший план виходить керування ризиками, застосування систем аналізу захищеності та ін.
Взагалі, для того щоб здійснити злам системи, необхідно пройти три основні стадії: дослідження обчислювальної системи з виявленням недоліків у ній, розробка програмної реалізації атаки та безпосереднє її здійснення.
На сучасному етапі розрізняють такі типи подібних правопорушень у податковій сфері: маніпуляція даними, комп’ютерний шпіонаж, протиправне використання комп’ютера, комп’ютерна диверсія, крадіжка даних за допомогою ЕОМ, виділяють небезпечні тенденції в розвитку комп’ютерної злочинності[137; 138; 139; 140; 141].
Необхідно також додати, що часто вживають такі терміни, які не є навіть синонімами, як „неправильне користування комп’ютером” та „зловживання комп’ютером”. Але будь-які кримінальні закони, які стосуються комп’ютерних злочинів, повинні розрізняти неправильне використання комп’ютерної системи через необережність і навмисний несанкціонований доступ до комп’ютерної системи (чи використання комп’ютерної системи), яке складає комп’ютерне зловживання.
Таким чином, кримінальні норми повинні відрізняти поведінку, що викликає роздратування, від злочинної. При визначенні злочинної поведінки керівну роль відіграє принцип наявності права. Наприклад, службовець, який отримав пароль від керівника без інструкції відносно можливості доступу до відповідної бази даних, навряд чи може бути визнаний винним у скоєнні злочину, якщо ознайомився з нею. Однак такий принцип не можна застосувати до того ж службовця, якщо для того щоб отримати доступ до тієї ж самої бази, він викрав пароль у свого колеги або якщо йому відомо, що доступ до цієї бази заборонено. У цьому випадку поведінка службовця вважається злочинною. При оцінці поведінки необхідно розрізняти неетичність і незаконність. Тільки в тому випадку, коли точно визначена злочинна поведінка, може застосовуватися кримінально-правова заборона та судове переслідування.
У боротьбі з комп’ютерними злочинами в податковій службі виділяють два основних напрями:
1. Профілактика та попередження комп’ютерних злочинів, які передбачають:
розвиток інформаційно-правової культури;
створення, сертифікацію та впровадження засобів технічного та програмного захисту, а також ліцензування та атестацію такої діяльності;
підготовка кваліфікованих кадрів;
створення спеціалізованих організаційних структур (адміністрацій, служб комп’ютерної безпеки).
2. Виявлення та зупинення комп’ютерних злочинів.
Поряд з цими загальними проблемами, від вирішення яких залежить здебільшого ефективність правового захисту інтелектуальної власності, в тому числі в інформаційних системах, залишаються, на нашу думку, такі:
вкрай низький рівень суспільної правосвідомості, в тому числі знання і розуміння авторами своїх прав;
відсутність достатньої кількості спеціалістів у цій сфері;
відсутність єдиної державної політики в цій сфері, що нерідко пояснюється «боротьбою відомств» за повноваження в поділі інтелектуальної власності;
недостатній рівень участі загалу в рішенні цих проблем.
Для забезпечення інформаційної безпеки податкових органів (усіх рівнів) створені спеціальні відділи, які в деяких інспекціях мають режимний характер. Але, на нашу думку, для забезпечення захисту інформаційних систем в органах ДПС необхідно застосувати комплексний інноваційний підхід.
Сучасний інформаційний простір в Україні штучно поділений на сукупність неузгоджених за семантичними ознаками і технологіями відомчих інформаційних анклавів, які безсистемно нашаровуються. Це призводить до розпорошення ресурсів, не забезпечує верифікацію записів базового рівня на засадах інтересів усіх суб’єктів суспільства, а органи державного управління вищих рівнів роблять заручниками інформаційної діяльності підлеглих [142].
Провідні науковці країни, Попович В.М., наголошують на доцільності створення інформаційно-аналітичних, облікових і пошуково-ідентифікаційних систем документообороту в країні як основного організаційно-технологічного підходу до детінізації економіки [143, с.231]. Він мотивує необхідність існування такої системи навіть у межах декількох пов’язаних між собою міністерств та відомств щодо вирішення тих чи інших напрямів [143, с. 237].
Нами сформульовано основні завдання та функції СУІАР в органах державної податкової служби України, які розглянуті в третьому розділі дисертаційного дослідження.
Таким чином, можна зробити висновок, що в даний час відбувається активний процес впровадження інформаційних технологій у роботу органів державної податкової служби та вирішуються завдання з правового забезпечення інформаційної безпеки цих систем.
На нашу думку, основу інформаційних технологій становить розподілена комп’ютерна техніка, «дружнє» програмне забезпечення та розвинені комунікації. Принципова відмінність новітніх інформаційних технологій полягає не лише в автоматизації процесів зміни форми та місці розташування інформації, але й зміні її змісту. У зв’язку з цим можна говорити про два підходи впровадження новітніх технологій у податкових органах:
у першому випадку інформаційні технології пристосовуються до існуючої організаційної структури та здійснюється лише модернізація існуючих методів роботи;
у другому випадку організаційна структура змінюється так, щоб інформаційні технології давали найбільший ефект.
Для обох підходів, на нашу думку, характерна зміна в використанні технічних засобів, пов’язаних із співіснуванням техніки з робочим місцем користувача, що тим самим ліквідує розрив між інформаційною та організаційною структурою. Персональні комп’ютери, які є основою новітніх інформаційних технологій податкових органів, дозволяють інтегрувати інформаційні процеси. За рахунок універсальності використання технічних засобів забезпечується технологічна, методологічна та організаційна інтеграція інформаційних систем у вигляді мережі автоматизованих робочих місць (АРМів). АРМ у податкових органах – це комплекс технічних модулів, поєднаних між собою, забезпечений програмними засобами та здатний реалізувати кінцеву інформаційну технологію [41, с.41-42].
Ефективне функціонування податкових органів можливе лише за умови використання новітніх інформаційних технологій, які базуються на сучасній комп’ютерній техніці. Як уже було зазначено, в органах державної податкової служби створюється АІС, що покликана автоматизувати всі рівні податкової системи з метою забезпечення справляння податків, зборів та інших обов’язкових платежів до бюджету та позабюджетних фондів, проведення комплексного аналізу матеріалів у галузі оподаткування, забезпечення органів управління та відповідних рівнів податкових органів достовірною інформацією.
Для нормального функціонування корпоративних систем податкових органів та їх інформаційних ресурсів необхідно вжити ряд заходів із забезпечення її надійності, тому пропонуємо такі напрями розвитку інформаційної безпеки в органах податкової служби України:
1. У контексті проблематики необхідно звернути увагу на стан правового регулювання питань захисту інформації, зумовлений у податкових органах насамперед нормативною невизначеністю понять і категорій; недосконалістю правового регулювання в інформаціній сфері, зокрема у сфері захисту таємниць (крім державної), конфіденційної податкової інформації та відкритої податкової інформації; недостатністю нормативно-правових актів і нормативних документів з питань проведення досліджень, розроблення та виробництва засобів забезпечення захисту; незавершеністю створення системи сертифікації засобів забезпечення технічного захисту інформації; недосконалістю системи атестації на відповідність вимогам технічного захисту інформації об’єктів, робота яких пов’язана з інформацією, що підлягає технічному захисту; недостатньою узгодженістю чинних в Україні нормативно-правових актів і нормативних документів з питань технічного захисту інформації з відповідними міжнародними договорами України [144, с. 229].
2. Приблизний перелік кроків, які необхідно здійснити при побудові системи захисту інформації (в порядку пріоритету):
створити багаторівневу систему прав користувачів для роботи з корпоративною інформацією, шляхом системи паролів та ідентифікації користувачів;
забезпечити дії з регулярного резервування інформації корпоративних файл-серверів, де постійно копіюватиметься інформація на магнітні носії;
створити ефективну антивірусну систему інформаційного ресурсу, за допомогою новітніх розробок антивірусних програм;
захистити від витоку інформацію з використанням удаленого доступу, використовуючи систему паролів на кожному конкретному комп”ютері й в кожній локальній мережі;
забезпечити безпеку серверного приміщення та резервних копій інформації файл-серверів, куди не зможуть проникнути треті особи; контролювати Інтернет-трафік, якщо він є; контролювати поштовий трафік, оскільки за допомогою електронної пошти розповсюджується найбільший процент шкідливих програм;
впровадити систему контролю за місцезнаходженням співробітників та відвідувачів у приміщеннях, де є доступ до інформаційних ресурсів, використовуючи при цьому складну систему доступу до таких приміщень, наприклад, по магнітній картці.
3. Щодо зору інформаційної безпеки систем податкових органів України пріоритетними напрямами є:
забезпечення цілісності та доступності життєво важливої інформації; захист від несанкціонованого доступу до конфіденційної інформації та інформації для службового користування. Найбільш серйозна загроза для будь-якої інформаційної мережі – це втрата інформації, що в ній зберігається. Навіть проблеми захисту інформації від витоку менш важливі порівняно з завданням забезпечення гарантованої схоронності інформації в системі. І тут важливе місце займає ефективність захисту мережі від шкідливих програм та від несанкціонованого доступу. У зв’язку з цим пропонуємо виділити такі вимоги щодо захисту інформаційних систем та об’єктів від шкідливих програм;
використовувати в роботі ліцензійно чисті програмні засоби, технічні засоби та засоби захисту;
працюючи з конфіденційною інформацією, необхідно проводити атестацію об’єктів інформації на відповідність вимогам нормативно-правових документів з захисту, включаючи іспити на наявність не декларованих можливостей;
визначити та зафіксувати перелік використовуваних програмних засобів, при цьому категорично заборонити використовувати не включені в комплект програмні засоби;
використовувати для захисту сучасні антивірусні засоби боротьби з шкідливими програмами та забезпечити їх своєчасне оновлення;
розробити необхідні організаційно-розпорядчі документи щодо захисту об’єктів від шкідливих програм і конкретизувати методи профілактики з недопущення їх попадання до інформаційної системи, при цьому забезпечити повідомлення користувачів про загальні признаки прояву шкідливих програм;
розробити методи резервування, збереження та відновлення програмного забезпечення та інформаційних ресурсів при їх зараженні чи ушкодженні вірусами, забезпечивши при цьому надійне зберігання вихідних покажчиків програмних засобів та інформаційних ресурсів у безпечному місці;
забезпечити регулярну перевірку комп’ютерних засобів щодо зараження шкідливими програмами.
Крім дій попереджуючого характеру стосовно захисту систем від шкідливих програм, необхідно використовувати і інші механізми. Як один із таких механізмів, ми пропонуємо боротьбу із наслідками шкідливих програм, використовуючи механізм страхового покриття інформаційних ризиків
Завдання інформаційної безпеки в податкових органах України, перш за все, зводяться до комбінації доступності, цілісності та конфіденційності і визначені в ряді міжнародних та українських керівних документів [145; 146, с. 3-4]. У цілому під цими термінами можна розуміти:
можливість за час, який влаштує користувача, отримати необхідну інформацію, а також не допущення несанкціонованої відмови в отриманні інформації;
попередження несанкціонованої модифікації або знищення інформації;
попередження несанкціонованого ознайомлення з інформацією.
На рівні податкових органів України проводяться конкретні заходи з забезпечення інформаційної безпеки їх діяльності. Конкретний склад та зміст багато в чому визначається особливостями такої державної структури. І, як видно зі схеми 2.3, можна виділити два характерних рівні забезпечення інформаційної безпеки – адміністративний та програмно-технічний.
На адміністративному рівні керівництво податкових органів реалізує заходи загального характеру та конкретні заходи забезпечення інформаційної безпеки [147, с. 1823]. Базисом заходів загального характеру виступає так звана політика безпеки.
Під політикою безпеки розуміється сукупність задокументованих управлінських рішень, спрямованих на захист інформації та асоційованих із нею ресурсів. Політика безпеки визначає стратегію податкових органів у сфері інформаційної безпеки, а також кількість ресурсів, які керівництво вважає за необхідне виділити [148, с. 5658]. Вона ґрунтується на аналізі ризиків, які визнаються реальними для інформаційних систем податкових органів України. Коли ризики проаналізовані, і стратегія захисту означена, складається програма, реалізація якої дозволить забезпечити інформаційну безпеку. Під цю програму виділяються ресурси, назначаються відповідальні, визначається порядок контролю її виконання.
На програмно-технічному рівні згідно із сучасними уявленнями повинні бути доступними як мінімум такі механізми безпеки:
ідентифікація та перевірка відповідності користувачів;
управління доступом;
криптограф.
На нашу думку, удосконалення інформаційної безпеки ДПС України доцільно проводити за такими трьома структурними напрямами:
нормативна база щодо захисту інформації повинна містити чіткі законодавчі визначення щодо злочинів в інформаційній сфері, а також підвищення відповідальності за скоєння таких злочинів;
своєчасне, наприклад, щоквартальне оновлення і модернізація програмно-технічної бази ДПС України не тільки в підрозділах центрального апарату, а й у регіональних підрозділах;
постійне підвищення рівня кваліфікації податківців при користуванні програмно-технічними засобами, а також підвищення адміністративної відповідальності керівників підрозділів за порушення в системі інформаційного забезпечення конкретного підрозділу [ 149, с. 327].
Для підтримки необхідного рівня захисту інформаційних ресурсів та об’єктів інформації податкових органів необхідно створити структурний підрозділ, що відповідатиме за підтримання рівня захисту та розробку пропозицій з удосконаленню захисту, а також продумано та цілеспрямовано буде вирішувати проблему ліцензування та сертифікації технічних засобів захисту інформації. Остання функція відноситься до держави, яка й повинна повною мірою забезпечувати безпеку інформаційних систем не тільки податкових органів, але й інших державних і недержавних структур від підроблених програмних та технічних засобів.
Отже, захист інформації в податкових органах України, на нашу думку, доцільно здійснювати за такими напрямами:
від природних загроз – загроз, викликаних втручаннями в елементи системи об’єктивних фізичних процесів чи стихійних природних явищ шляхом фізичного захисту приміщень, де встановлені системи;
від неприродних ненавмисних загроз – діянь, що скоюються людьми випадково під час навчання співробітників;
від неприродних навмисних загроз – загроз, пов’язаних із корисними спрямуваннями людей (зловмисників) під час фізичного захисту інформаційних систем;
від зовнішніх та внутрішніх джерел загроз – у процесі захисту мережевої системи, де розташовується інформаційний ресурс.
До зовнішніх джерел загроз належать кримінальні структури, потенційні злочинці і хакери (кракери), несумлінні партнери, технічний персонал постачальників телекомунікаційних послуг, представники наглядових організацій і аварійних служб та інші.
Внутрішніми джерелами загроз, як правило, є висококваліфіковані фахівці у галузі розробки й експлуатації програмного забезпечення та технічних засобів, які знайомі зі специфікою розв’язування задач, структурою, основними функціями та принципами роботи програмно-апаратних засобів захисту інформації, мають можливість використовувати штатне устаткування і технічні засоби мережі. До них належать всі види персоналу податкової служби: основний, представники служби захисту інформації, допоміжний персонал, технічний персонал [93, с. 53].
2.4. Ліцензування і сертифікація як основа захисту інформації в державній податковій службі
У даний час масове оснащення державних установ, підприємств, організацій та приватних осіб засобами обчислювальної техніки та інтеграція їх до світового інформаційного простору містить у собі реальну загрозу створення складних систем «технічного контролю» за інформаційними процесами та ресурсами й зловмисного втручання в них. Реальність такої небезпеки підвищується прямо пропорційно розвитку науки й техніки [150].
Податкові органи України викликають особливу зацікавленість щодо незаконного проникнення в їх системи та інформаційні ресурси.
У зв’язку з цим доцільно зупинитися на таких організаційно-технічних заходах захисту інформації в загальнодержавних та телекомунікаційних системах, як ліцензування діяльності підприємств у сфері захисту інформації та сертифікація засобів захисту інформації.
Сертифікація та ліцензування засобів захисту інформації а податкових органах є такими ж, як і в інших державних органах та організаціях. Розглянемо чинну систему сертифікації та ліцензування засобів захисту інформації.
Сертифікація являє собою реалізацію технічної політики в галузі стандартизації за наявності кваліфікованих кадрів, випробувального обладнання і засобів вимірювання [151; 152].
Норми та вимоги українського законодавства в сфері ліцензування та сертифікації включають в себе положення ряду нормативних правових актів України різного рівня: законів України, указів та постанов Президента України, постанов та декретів Кабінету Міністрів України, наказів, інструкцій і тощо.
Першим у часі відкритим правовим нормативним актом, що врегульовував питання обігу засобів криптографічного захисту інформації є прийнята 28 травня 1991 року постанова Верховної Ради СРСР № 2195-1 «О видах деятельности, которыми предприятия вправе заниматься только на основании специальныхразрешений (лицензий)»[153].
Цим документом був затверджений перелік окремих видів діяльності, якими підприємства на території СРСР мали право займатися, тільки якщо у них є спеціальний дозвіл (ліцензія). До таких видів діяльності дана постанова відносила виробництво, ремонт, реалізацію та експлуатацію шифрувальної техніки.
Повноваження щодо ліцензування діяльності в сфері захисту інформації, яка є власністю держави, або інформації, захист якої гарантується державою, а також щодо сертифікації засобів її захисту надані державному органу, уповноваженому на цю діяльність Кабінетом Міністрів України, містяться в Законі України «Про захист інформації в автоматизованих системах» від 5 липня 1994 року № 80/94-ВР [65].
Стаття 37 Закону України «Про Державну таємницю» виділила державні органи, які відповідають за захист інформації, що становить державну таємницю [63].
Стаття 12 Закону України «Про захист інформації в автоматизованих системах» визначає, що інформація, яка є власністю держави, або інформація, захист якої гарантується державою, повинна оброблятися в автоматизованих системах, що має відповідний сертифікат (атестат) захищеності. Стаття 11 встановлює обов’язковість сертифікації технічних засобів, призначених для захисту секретних відомостей та визначає Державні органи, що відповідають за проведення сертифікації вказаних засобів [65].
З метою виконання названих законів у травні 1998 року Указом Президента України було прийняте спеціальне Положення, яке визначає порядок створення та використання криптографічних (шифрувальних) засобів, призначених для захисту інформації, яка містить відомості, що становлять державну таємницю, починаючи зі стадії розробки до серійного виробництва та встановлення шифрувальної техніки в складних закритих системах та комплексах обробки, зберігання та передачі інформації [154].
Особливе значення в справі правового забезпечення діяльності в сфері захисту інформації має Закон України «Про інформацію» [11]. Даний Закон вперше офіційно вводить поняття «конфіденційна інформація», яке розглядається як відомості, що перебувають у володінні, користуванні або розпорядженні окремих фізичних чи юридичних осіб і поширюються за їх бажанням відповідно до передбачених ними умов (ст. 30). Цей закон також встановлює загальні правові вимоги щодо організації захисту такої інформації в процесі її обробки, зберігання та циркуляції в технічних засобах та інформаційних та телекомунікаційних системах і комплексах та організації контролю за проведенням заходів щодо захисту конфіденційної інформації. При цьому необхідно зазначити, що Закон не поділяє державну та приватну інформацію як об’єкт захисту в тому випадку, коли доступ до неї обмежується.
Крім того, Закон України «Про електронний цифровий підпис» на державно-правовому рівні визначає електронний цифровий підпис як засіб захисту інформації від несанкціонованого спотворення, підміни (імітації захисту) та підтвердження автентичності відправника та отримувача (автентичність сторін). Згідно зі ст. 3 Закону України«Про електронний цифровий підпис», чинність електронного цифрового підпису визнається та електронний цифровий підпис за правовим статусом прирівнюється до власноручного підпису (печатки) у разі, якщо:електронний цифровий підпис підтверджено з використанням посиленого сертифіката ключа за допомогою надійних засобів цифрового підпису;під час перевірки використовувався посилений сертифікат ключа, чинний на момент накладення електронного цифрового підпису;особистий ключ підписувача відповідає відкритому ключу, зазначеному у сертифікаті[92].
Закон також розкриває вимоги, які застосовуються до спеціалізованих програмно-технічних засобів, які реалізують електронний цифровий підпис, а також порядок їх використання в інформаційно-телекомунікаційних системах.
Також законодавчою базою сертифікації та ліцензування засобів захисту інформаційних систем є Декрет Кабінету Міністрів України «Про стандартизацію і сертифікацію», у відповідності до яких були розроблені нормативні документи системи сертифікації [155].
До прийняття Кодексу України про адміністративні правопорушення не було загальної норми щодо адміністративної відповідальності за діяльність без ліцензії. У різний час у Кодексі про адміністративні правопорушення УССР та ряді законів були введені норми про окремі склади адміністративних правопорушень, наприклад, у Кодексі про адміністративні правопорушення УССР це положення про здійснення діяльності в сфері зв’язку без ліцензії, здійснення підлягаючої ліцензуванню діяльності на транспорті без спеціального дозволу та ін..
Поряд з відсутністю загальної адміністративної відповідальності за діяльність без ліцензії до прийняття Кодексу України про адміністративні правопорушення розмір санкцій, суб’єкти відповідальності та інші елементи складу правопорушення явно не відтворювали картину хоч якоїсь політики держави в цьому питанні.
У Цивільному кодексі питанню ліцензування у сфері інтелектуальної власності присвячена глава 75, в якій визначене поняття ліцензії на використання права інтелектуальної власності та ліцензійного договору, а також основні засади договірних відносин у сфері інтелектуальної власності [156].
Комп’ютерна програма як об’єкт інтелектуальної власності і відповідно як об’єкт сертифікації згідно з Законом України «Про авторське право та суміжні права» від 23.12.93 р., є сукупністю інструкцій у вигляді слів, цифр, кодів, схем символів або в якомусь іншому вигляді, представлених у формі, яку може прочитати машина та які приводять її в дію для досягнення відповідної мети чи результату (ст. 1) [157]. Комп’ютерним програмам надається правовий захист такий як і літературним творам [158, с. 68].
Більшість країн для охорони програмного забезпечення використовують систему авторського права відповідно до Бернської конвенції про охорону літературних і художніх творів. На міжнародному рівні питання захисту комп'ютерних програм здійснюється відповідно дост. 10 Угоди по торгових аспектах прав інтелектуальної власності. Практично у 151 країні світу прийнято авторсько-правову модель охорони комп'ютерного програмного забезпечення, але як на теоретичному, так і на законодавчому рівні суперечки щодо застосування патентного права для захисту і охорони комп'ютерного програмного забезпечення та ефективності такої охорони не припиняються[159, с. 6-7].
В Україні сертифікацію програмної продукції здійснює Український науковий центр державної реєстрації та сертифікаційних випробувань інформаційних технологій Софт-Рейтинг Державного комітету України з питань науки та технологій. Загальні питання експертизи інформаційних технологій вирішує національне агенство з питань інформатизації при Президентові України та міжвідомча експертна рада при цьому агенстві [160, с. 182].
В Європі створений центр ITQS(InformationTechnologyQualitySystems) – міжнародне об’днання сертифікаційних органів на засадах взаємного визнання, яке затверджене Європейським комітетом з тестування та сертифікації у сфері інформаційних технологій ECITC(EuropeanCommitteeforITTestingandCertification) та європейською організацією з тестування та сертифікації EOTC(EuropeanOrganizationforTestingandCertification) [161].
Сертифікація програмних продуктів, які впроваджують і використовують у своїй діяльності правоохоронні органи, зокрема органи ДПС України, є жорсткою (обов’язковою), що обумовлене потребою у високому рівні відповідальності функцій сертифікованих інформаційних систем та великій мірі безпеки завтосування цих інформаційних технологій [162,с.186.].
Проведений аналіз дозволяє зробити наступні висновки стосовно того, що реалізація будь-якої загрози можлива лише в тому випадку, якщо в конкретній системі є якась помилка або збій у захисті зумовлений однією з таких причин:
неадекватність політики безпеки. Система захисту не може попередити несанкціоновані дії, захист від яких не передбачений;
помилка адміністративного управління. Некоректна реалізація або підтримка прийнятої політики безпеки. Тут важливу роль відіграє рівень підготовки системного адміністратора, його здатності створити захисні бар’єри в мережі та грамотно протистояти загрозам. Підбір та підготовка системного адміністратора – одне з головних завдань організації;
алгоритмічні помилки, що виникають на стадії розробки та алгоритмізації виробничих процесів.
помилки програмування, що виникають на етапі реалізації алгоритмів обліку організації та розподілення повноважень, застосування аудиту та інших важливих функцій програм.
Але, як зазначає Кормич Б.А., характеристика загроз інформаційній безпеці є лише одним з підходів до аналізу цієї проблеми. Це елемент “негативний”, який передбачає застосування державного примусу для ліквідації загроз, їх наслідків, покарання, якщо це можливо, винних у вчиненні відповідних дій. У цьому напрямі державної діяльності цілком виправданим є принцип “меншого зла”, коли задля захисту від нанесення значної шкоди людині, суспільству, державі можливо заподіяння меншої за розміром і наслідками шкоди, введення обмежень тощо. Але розбудова концепції інформаційної безпеки лише на загрозах, на негативі не дозволяє розвивати інформаційну сферу, не може забезпечити досягнення тих завдань, які ставляться перед державою всім ходом розвитку світових інформаційних відносин [127, с. 129-130].
Досвід західноєвропейських країн, певні елементи концепції інформаційної безпеки Росії свідчать, що більш прогресивним є інший елемент інформаційної безпеки – “позитивний”, який охоплює комплекс заходів щодо підвищення рівня самої безпеки. Цей елемент інформаційної безпеки охоплює значно ширший спектр суспільних відносин. Алесаме тут принцип “меншого зла” застосовуватися не повинен,адже подібні заходи не спрямовані проти конкретних загроз, а лише проти можливих. Таким чином, прямої загрози настання суспільно-небезпечних наслідків не існує. Уцьому аспекті повинен діяти один з головних принципів юридичної відповідальності, згідно з яким “в демократичній соціальній правовій державі юридична відповідальність передбачається лише за діяння, які є протиправними: за фізичні діяння (а не за думки, світогляд, особисті властивості); за суспільно шкідливі і, як правило, винні дії, що їх скоїла деліктоздатна особа”[162, с. 468].
Захист даних у комп’ютерних мережах стає одною з найвідкритіших проблем у сучасних інформаційно-обчислюваних системах. На сьогодні сформульовано, на нашу думку, три базових принципи інформаційної безпеки, які охоплюють комплекс заходів щодо підвищення рівня самої безпеки, завданням яких є забезпечення:
цілісності даних – захист від збоїв, що приводять до втрати інформації або до її знищення;
конфіденційності інформації;
доступності інформації для авторизованих користувачів.
Розглядаючи проблеми, пов’язані із захистом даних, виникає питання щодо класифікації збоїв та не санкціонованості доступу, що призводить до втрати чи небажаної зміни даних. Це можуть бути збої устаткування (кабельної системи, дискових систем, серверів, робочих станцій і тощо), втрати інформації (через інфікування комп’ютерними вірусами, неправильне зберігання архівних даних, порушення прав доступу до даних), некоректна робота користувачів та обслуговуючого персоналу. Перелічені порушення роботи в мережі викликали потребу у створенні різноманітних видів захисту інформації. Вважаємо, що умовно їх можна поділити на три класи:
засоби фізичного захисту;
програмні засоби (антивірусні програми, системи розмежування повноважень, програмні засоби контролю доступу);
адміністративні заходи захисту (доступ до приміщення, розробка стратегій безпеки організації і т. ін.).
Одним із засобів фізичного захисту є системи архівування та дублювання інформації. У локальних мережах, де встановлені один-два сервери, частіше за все система повинна встановлюватись безпосередньо в вільні лоти серверів. У великих корпоративних мережах перевага повинна бути за визначеним спеціалізованим архіваційним сервером, який автоматично архівує інформацію з жорстких дисків серверів і робочих станцій у визначений час, встановлений адміністратором, надаючи звіт про проведене резервне копіювання.
Для боротьби з комп’ютерними вірусами найчастіше повинні використовуватися антивірусні програми, рідше – апаратні засоби захисту. Однак останнім часом спостерігається тенденція до поєднання програмних та апаратних методів захисту. Серед апаратних пристроїв використовуються спеціальні антивірусні плати, встановлені в стандартні лоти розширення комп’ютера. Корпорація Intelзапропонувала перспективну технологію захисту від вірусів у мережах, сутність якої полягає в скануванні систем комп’ютерів ще до їх завантаження.
Крім антивірусних програм, проблема захисту інформації в комп’ютерних мережах вирішується за допомогою введення контролю доступу та розмежуванням повноважень користувача. Для цього використовуються вбудовані засоби мережевих операційних систем, найвідомішим виробником яких є корпорація Novell.У системі, наприклад, NetWar, крім стандартних засобів обмеження доступу (зміна паролів, розмежування повноважень), передбачена можливість кодування даних за принципом „відкритого ключа” з формуванням електронного підпису для пакетів, які передаються мережею.
Однак така система захисту має невелику потужність, тому що рівень доступу і можливість входу до системи визначаються паролем, який легко підгледіти або підібрати. Для виключення неавторизованого проникнення до комп’ютерної мережі використовується комбінований підхід – пароль плюс ідентифікація користувача по персональному „ключу”. „Ключ” являє собою пластикову карту (магнітну або із вбудованою мікросхемою – смарт-карта) або різноманітні засоби для ідентифікації особи – по райдужній оболонці ока, відбитках пальців, розмірах долоні і тощо. Сервери та мережеві робочі станції, забезпечені пристроями читання смарт-карток і спеціальним програмним забезпеченням, значно підвищують рівень захисту від несанкціонованого доступу. Смарт-картки управління доступом дозволяють реалізувати такі функції, як контроль входу, доступ до пристроїв персональних комп’ютерів, до програм, файлів і команд.
Поступово з розширенням діяльності податкових органів, зростом чисельності платників податків та появою нових податкових інспекцій, виникала необхідність у організації доступу віддалених користувачів (груп користувачів) до обчислювальних та інформаційних ресурсів центру ДПС України. Для організації віддаленого доступу найчастіше повинні використовуватися, на нашу думку, кабельні лінії та радіоканали. У зв’язку з цим захист інформації, що передається каналами віддаленого доступу, вимагає особливого підходу. У мостах і маршрутизаторах віддаленого доступу повинна застосовуватися сегментація пакетів – їх розподілення та передача паралельно двома лініями, — що унеможливлює «перехоплення» даних при незаконному підключенні «хакера» до однієї з ліній. Використовувана при передачі даних процедура стиснення пакетів, що передаються, гарантує неможливість розшифрування «перехоплених» даних. Мости та маршрутизатори віддаленого доступу можуть бути запрограмовані таким чином, що віддаленим користувачам не всі ресурси центру можуть бути доступними.
Пряме відношення до теми безпеки має стратегія створення резервних копій та відтворення баз даних. Здебільшого ці операції виконують у неробочий час у пакетному режимі. У більшості СУБД резервне копіювання та відтворення даних дозволяються тільки користувачам з широкими повноваженнями (права доступу на рівні системного адміністратора або власника БД), вказувати такі відповідальні паролі безпосередньо в файлах пакетної обробки не бажано. Щоб не зберігати пароль у явному вигляді, рекомендується написати простеньку прикладну програму, яка сама б викликала утиліти копіювання/відтворення. У такому випадку системний пароль повинен бути «зашитий» у код вказаного додатка. Недоліком цього методу є те, що кожен раз при зміні пароля цю програму необхідно переробляти.
Крім санкціонування та розмежування доступу до логічних дисків, адміністратору рекомендується встановлювати кожному користувачеві повноваження доступу до послідовного та паралельного портів. Якщо послідовний порт зачинений, то не можна передати інформацію з одного комп’ютера на інший.
Однак на даний час існує багато невирішених проблем на шляху до забезпечення інформаційної безпеки податкових органів України. Власне немає концептуальних узагальнень у даній галузі знань, які б можна було використати у військовій доктрині, програмах побудови збройних сил, у зовнішній та внутрішній політиці держави.
Інформаційний потенціал нашої держави, створений за багато років існування, «розбазарюється». За безцінь розлучаємося з дорогоцінними книгами, архівними документами, інтелектуальними наробками в найважливіших сферах людської діяльності. Через недостатнє фінансування науково-дослідницьких центрів, бібліотек і інших установ, що виробляють та зберігають інформацію, гинуть або розкрадаються скарби вітчизняної думки, у той час, як інші країни застосовують енергійні зусилля щодо збору інформації, удосконалення систем її зберігання і використання. Очевидно, нагальним стало питання щодо розробки та прийняття закону щодо збереження та примноження інформаційного багатства держави. У цілому необхідно звернути особливу увагу на створення ефективної нормативної бази для регулювання всіх відносин у сфері інформації.
Отже, сертифікація та ліцензування програмних продуктів є одними з основних умов забезпечення захисту інформації в органах державної податкової служби України. Вони грунтується на тих самих принципах, що й сертифікація та ліцензування будь-якої іншої продукції. Їх особливість визначається властивостями самої продукції, її виробництва та застосування, що звичайно ж відображається в процедурному режимі специфічному характері сертифікаційних випробувань, оцінці рівня придатності і тощо.
Сертифікація та ліцензування програмних продуктів, які використвовуються органами ДПС України, є жорсткою, тому що мають пряме відношення до забезпечення їх інформаційної безпеки, яка стає однією з найважливіших проблем в інформаційно-аналітичних системах податкових органів.
Висновки до розділу 2
Аналіз вітчизняного та зарубіжного досвіду щодо адміністрування податків, забезпечення захисту інформаційних ресурсів та інформаційної безпеки органів податкової служби дозволяє зробити такі висновки:
1. Найбільш ефективним, економним, прогресивним засобом адміністрування податків є засіб подання (приймання) податкової звітності шляхом безпаперової технології за допомогою засобів комунікаційного зв’язку, який уже впроваджується в Україні. Для подальшого успішного функціонування такого засобу адміністрування податківперспективним є максимальне розширення переліку форм декларацій та документів, що приймаються в електронному вигляді; відпрацювання схем інформаційного обміну на підставі web-технологій, а також підвищення інформаційної культури податківців і платників податків.
2.Аналітична робота не є самоціллю в органах державної податкової служби України, вона підпорядкована головним, масштабним завданням – прийняттю управлінських рішень щодо забезпечення організаційної цілісності та стабільності функціонування податкових органів, підвищення ефективності його роботи з реалізації функцій у сфері оподаткування. При цьому, виконуючи функцію процесу управління, вона і сама по собі виконує ряд важливих функцій з вивчення, дослідження та оцінки реального розвитку та динаміки діяльності податкових органів. До функцій аналітичної роботи в податкових органах пропонуємо віднести прогностичну, організаційно-управлінську, пізнавальну та сигналізуючу.
Загальнонаукові методи стосовно аналітичної роботи податкових органів, можна розподілити на три основні групи: 1) методи збору первинної інформації; 2) методи обробки та оцінки інформації; 3) методи прогнозування.
3. Інформаційна безпека в податковій сфері являє собою стан захищеності платника податків, з одного боку, і органів державної податкової служби – з іншого, за якого здійснюється охорона і захист їх інформаційних ресурсів, мінімізація шкоди від негативних інформаційних впливів, небажаних наслідків використання інформаційних продуктів і інформаційних технологій.
Захист інформаційних ресурсів є складовою більш широкого поняття інформаційної безпеки. В органах державної податкової служби захист інформації є умовою для забезпечення їх інформаційної безпеки.
4. Пропонуємо визначити систему податкової інформації так:
Відкрита інформація:
загальна інформація, що створюється в процесі діяльності (та її частина, яка не містить конфіденційних відомостей);
податкова інформація, яка надається та розповсюджується ЗМІ;
офіційні документи.
Інформація з обмеженим доступом:
персональні дані;
службова інформація;
податкова таємниця.
5. Для впорядкування роботи з конфіденційною інформацією необхідно законодавчо закріпити єдиний перелік видів такої інформації (скажімо, у законі «Про інформацію»), визначивши їх співвідношення, механізм реалізації та встановлення відповідальності за порушення режиму обмеження доступу до неї.
6. Заходи щодо забезпечення захисту в інформаційних системах податкової служби повинні бути проведені в таких напрямах:
засоби фізичного захисту;
програмні засоби (антивірусні програми, системи розмежування повноважень, програмні засоби контролю доступу);
адміністративні заходи захисту (доступ до приміщення, розробка стратегій безпеки організації та ін.).
7. Сертифікація та ліцензування програмних продуктів є одними з основних умов забезпечення захисту інформації в органах державної податкової служби України. Вони грунтуються на тих самих принципах, що й сертифікація та ліцензування будь-якої іншої продукції. Їх особливість визначається властивостями самої продукції, її виробництва та застосування, що відображається в процедурному режимі специфічному характері сертифікаційних випробувань, оцінці рівня придатності тощо.
Сертифікація та ліцензування програмних продуктів, які використвовуються органами державної податкової службиУкраїни є жорсткою, тому що вони мають пряме відношення до забезпечення їх інформаційної безпеки, яка стає однією з найважливіших проблем інформаційно-аналітичних систем податкових органів.
РОЗДІЛ 3ШЛЯХИ ВДОСКОНАЛЕННЯ ІНФОРМАЦІЙНО-АНАЛІТИЧНОЇ ДІЯЛЬНОСТІ У ЗАБЕЗПЕЧЕННІ ВИКОНАННЯ ОРГАНАМИ ДЕРЖАВНОЇ ПОДАТКОВОЇ СЛУЖБИ СВОЇХ ФУНКЦІЙ
3.1. Еволюція органів державної податкової служби та модернізація їх інформаційно-аналітичної роботи
Відомо, що існує два основних шляхи розвитку і вдосконалення різних соціальних об’єднань – екстенсивний та інтенсивний. Перший пропонує розвиток і вдосконалення соціальної системи переважно за рахунок різних кількісних змін і відповідних перетворень. Для інформаційно-аналітичної роботи в органах ДПС України це означає, що разом із збільшенням кількості платників податків, ускладненням системи оподаткування та зростом кількості скоєних економічних правопорушень на обслуговуваній території повинна паралельно зростати й кількість податківців, які займаються інформаційно-аналітичною роботою, обліків тощо. Це в підсумку веде до підвищення видатків на утримання апарату ДПС, ускладнює процес управління і тощо.
Інтенсивний шлях вдосконалення пропонує внесення та практичну реалізацію науково обґрунтованих якісних змін в організаційні структури, технологічні операції обробки інформації та методи інформаційно-аналітичної діяльності ДПС України. Даний шлях розвитку безсумнівно має більш прогресивний характер, і тому доцільно зробити акцент саме на ньому. Звичайно, підвищення видатків також не можна буде уникнути, але ці видатки себе багатократно виправдають.
Еволюція системи оподаткування та податкової політики в 19902007 роках, багаточисленні зміни, які кожен рік вносилися в податкове законодавство, вирішували різні актуальні проблеми соціально-економічного розвитку країни.
Після створення у 1990 році податкової служби України майже відразу розпочався процес пошуку оптимальної структури податкових органів, модернізації та удосконалення діяльності її підрозділів.
Це й не дивно, тому що модернізація будь-якої сфери діяльності, в тому числі й податкової служби України, не може розглядатися як акт разового, одномоментного, хоча б і багаторічного характеру. Модернізація, виходячи з визначення, цеудосконалення, що відповідає сучасним вимогам [7, с. 819], – явище багатофакторне, пов’язане та обумовлене багатьма об’єктивними та суб’єктивними причинами та наслідками, що по-різному проявляються у постійно змінюючих себе соціально-економічних ситуаціях, які залежать від конкретних умов та діяльності людей.
Одним із провідних напрямів та невід’ємною складовою модернізації податкової служби України протягом її існування стало вдосконалення інформаційно-аналітичної діяльності в органах податкової служби України.Науковці та практики погоджуються, що якісне вдосконалення інформаційно-аналітичної діяльності будь-якої соціальної системи залежить від створення та узгодження інформаційної системи управління [163, с. 179].
Досвід подібної роботи в Україні у науковій літературі до цього часу висвітлений недостатньо, тому доцільно розглянути окремі елементи такої діяльності, врахувавши аналогічний досвід Росії, як пострадянської країни, податкова служба якої розвивається паралельно з податковою службою нашої держави.
Ще на початку 2003 року ДПА України був затверджений наказ № 160 від 07.04.03 р. «Про стратегічний план розвитку податкової служби на період до 2013 року». Даний Стратегічний план виділяє основні цілі та шляхи реформування податкової служби України. Головна мета його – це удосконалення системи отримання державних доходів на засадах добровільного виконання платниками податків законодавства; компетентного, чесного, неупередженого адміністрування податків; підтримка розвитку підприємництва та економічного зростання [51].
Найбільш важливими заходами початкового періоду реалізації проекту модернізації податкової служби стали заходи організаційного характеру, був створений Департамент розвитку та модернізації державної податкової служби [164].
У лютому 2003 р. Урядовий комітет економічного розвитку та з питань європейської інтеграції ухвалив Проект «Програма модернізації державної податковової служби України» (далі Проект) та подав його на розгляд до Кабінету Міністрів України. Враховуючи те, що реалізація відповідних заходів у межах Проекту потребувала значних фінансових інвестицій, Уряд приймає рішення щодо залучення з цією метою позики Світового банку в межах міжнародної технічної допомоги Україні.
Головним організатором та учасником Проекту є з моменту його створення державна податкової служба України. Правова форма взаємодії між учасниками регламентується міжнародними угодами, діючим законодавством України, існуючою практикою реалізації аналогічних проектів.
Учасниками організаційної схеми реалізації Проекту також є Міністерство фінансів України, Урядовий комітет економічного розвитку та з питань європейської інтеграції, Міжнародний банк реконструкції та розвитку (у особі відповідального за проект), Наглядова рада з питань реалізації проекту, Групи реалізації та підтримки проекту, організації, що надають технічну допомогу та консультації, незалежні консультатнти, агенти з закупівлі апаратно-технічних засобів, аудиторські організації.
Державна податкова служба України бере участь в проекті у складі керівника проекту, робочих груп за напрямами діяльності, Департаменту розвитку та модернізації державної податкової служби, а також Департаментів та відділів центрального апарату ДПС України, які мають відношення до робіт, що проводяться в процесі виконання проекту.
Урядовий комітет економічного розвитку та з питань європейської інтеграціїздійснює нагляд за впровадженням проекту та використанням коштів позики Міжнародного банку реконструкції та розвитку та державного бюджету.
Крім здійснення нагляду, на Урядовий комітет економічного розвитку та з питань європейської інтеграції покладена відповідальність за проведення внутрішньовідомчих організаційних та управлінських реформ, координація діяльності різних зацікавлених відомств у вирішенні проблем, що потребують міжвідомчого узгодження. Урядовий комітет економічного розвитку та з питань європейської інтеграції допомагає комплексному плануванню та координує керівництво різними напрямами діяльності з модернізації податкових органів України.
Основними функціями Урядового комітету економічного розвитку та з питань європейської інтеграції в реалізації Проекту є:
забезпечення досягнення цілей та завдань проекту, означених угодами між Урядом України, Світовим банком і ДПС України;
розгляд і затвердження вагомих програм і загальної концепції Проекту;
розгляд і подання на затвердження технічного завдання для Проекту та інших важливих проектних документів;
подання та затвердження інстанцій Проекту та забезпечення його практичної реалізації (визначення основних та проміжних цілей та завдань Проекту, виділення необхідних фінансових, матеріальних ресурсів) з метою створення глобального плану модернізації ДПС України;
забезпечення контролю над відповідністю робіт по Проекту цілям та завданням розвитку податкової системи України, практичним потребам регіональних податкових органів;
координація роботи всіх структур ДПС України та інших організацій, що беруть участь у реалізації Проекту;
забезпечення оперативної взаємодії з питань Проекту з керівними органами Світового банку;
забезпечення оперативної взаємодії з питань Проекту з Урядом України та Міністерством фінансів України;
формування та подання на затвердення бюджету Проекту на усіх стадіях його реалізації, розподілення фінансових та матеріальних ресурсів, здійснення загального контролю за їх використанням;
забезпечення стратегічного контролю за виконанням проектних робіт (за строками, якістю, вартісними показниками), а також оперативного контролю з питань планування та координації та ін. [51].
Роль Світового банку в реалізації проекту полягає в тому, щоб забезпечити задовільне та своєчасне впровадження Проекту без затримок, які могли б викликати додаткові видатки. Банк здійснює цю функцію шляхом регулярного нагляду та перевірок наданої звітності, що дозволяє надавати допомогу позичальнику у вирішенні питань фінансування робіт, пов’язаних з впровадженням Проекту [165, с. 6-7].
Наглядова рада створена та працює відповідно до постанови Кабінету Міністрів України як незалежний орган для оцінювання ходу виконання Проекту, що було передбачено умовами Світового банку щодо надання відповідної позики. Метою місії Наглядової ради є здійснення незалежної оцінки стану реалізації Проекту. За результатами роботи Наглядова рада складає та подає Звіт місії Наглядової ради до Уряду, а також Голові ДПА України для ознайомлення, на основі якого розробляються висновки та рекомендації членів Наглядової ради [166].
За реалізацію проекту відповідають робочі групи за напрямами діяльності та Департамент розвитку та модернізації державної податкової служби.
Реалізація Проекту розрахована на 10 років. У свою чергу, цей строк розподіляється на два періоди – фази.
Перша фаза (20032007 р.р.) – початок реорганізації податкових органів шляхом їх об’єднання, проведення серії «пілотних» проектів по основних напрямах діяльності податкових органів. Також планувалося провести удосконалення обліку платежів, обробку податкової звітності та докуметнообігу.
Друга фаза (20082013 р.р.) – завершення реорганізації податкових органів, введення нових операційних, управлінських процесів та інформаційно-аналітичних систем ДПС у загальнодержавному масштабі [167]. Згідно з Концепцією реформування податкової системи [82] цей строк подовжено до 2015 року.
У межах Проекту планується створити глобальну систему обслуговування платників податків, що передбачатиме надання якісного комплексу послуг для платників податків.
У Росії аналогічний проект здійснювався в 19952000 роках. І в процесі реорганізації виявилася необхідність створення нових організаційних структур, що не існували раніше в податковій системі – центрів обробки даних (далі ЦОД) та перерозподілі функцій між ними та податковими інспекціями, а також створення нових організаційних структур по роботі з великими платниками податків [167; 168].
Наприкінці реалізації проекту типові схеми організації регіональних інспекцій складалися з таких функціональних блоків організації інформаційно-технологічних процесів:
блок загального забезпечення;
блок інформаційно-аналітичної роботи;
блок роботи з платниками податків;
блок контрольної роботи.
Блок загального забезпечення підтримує функції, які реалізують завдання ресурсного забезпечення інспекції, які відповідають будь-якому типові та прямо не пов’язані зі специфікою діяльності (фінансове, господарське, кадрове забезпечення, безпека, архіви документів).
Блок інформаційно-аналітичної роботи містить у собі функції, які реалізують обробку податкової інформації (підтримку працеспроможності апаратно-програмних засобів, введення даних, ведення особових рахунків платників податків, експлуатацію завдань обробки даних, статистичну звітність).
Блок роботи з платниками податків поєднує функції, які реалізують передбачені податковим законодавством завдання інформаційного обміну інспекції з іншими учасниками податкових правовідносин (облік податків, приймання податкової звітності, поточне інформування платників податків щодо виконання ними податкових зобов’язань, інформування учасників податкових правовідносин щодо діючого законодавства та роз’яснювальна робота).
Блок контрольної роботи містить функції, які реалізують передбачені діючим законодавством повноваження інспекції з виявлення та усунення податкових правопорушень (перевірки, провадження по податкових та адміністративних справах, стягнення недоїмки, використання санкцій).
При розробці організаційних структур регіональних управлінь, враховувалося, що, з одного боку, вони повинні відображати особливості організації роботи інспекцій, з іншої – мати відповідні відмінності, оскільки відіграють здебільшого іншу роль у діяльності податкових органів. Так, додатково до перерахованих для місцевих інспекцій блоків, схеми орагнізації регіональних управлінь містять такі інформаційно-технологічні процеси:
методичне забезпечення;
контроль діяльності податкових інспекцій;
аналіз та розвиток діяльності податкових органів регіону;
ресурсне забезпечення;
робота з великими та проблемними платниками податків;
контроль виробництва та обігу алкогольної та тютюнової продукції;
контроль обігу готівкових коштів;
внутрішньовідомча контрольно-ревізійна робота;
методологічна робота та ін. [169, с. 96133].
На нашу думку, досвід Росії стосовно пошуку оптимальної інформаційно-технологічної структури податкових інспекцій та управлінь є досить цікавим з щодо покращення інформаційно-аналітичної діяльності ДПС в Україні.
Звернення до функціональної побудови організаційної структури апарату управління саме по собі для нашої країни, як і для світового досвіду, не є чимось абсолютно новим. Широко відомий, наприклад, такий досвід у сфері наукової організації управлінської роботи в радянські часи 1920-х років, коли в ряді установ робота організовувалася за функціональним принципом, завдяки чому суттєво зросла оперативність, швидкість виконання різних завдань, управлінських і канцелярських робіт, скоротилася чисельність робітників,у тому числі й у сфері діяльності податкового контролю [170; 171, с. 12-19]. Наприклад, перебудова роботи на такій основі в Держподатку Наркомата фінансів СРСР дозволила зменшити кількість інстанцій з 21 до 7, пришвидшити доставку документів виконавцям на 60 %, скоротити штат на 10 % [172, с.291294;171; 174, с. 56].
Таким чином, наголошує Ревун В.І., організація роботи податкових органів України за функціональним принципом є найбільш оптимальною і раціональною, а також підкріпленою вітчизняним і закордонним досвідом роботи. З цією метою було виділено та проаналізовано основні 1819 функцій, у тому числі:
реєстрація платників податків;
обробка податкової звітності та платежів;
облік платежів;
податковий аудит;
погашення податкового боргу;
апеляції платників податків;
вирішення справ у господарських судах за участю органів державної податкової служби;
розробка проектів нормативно-правових актів і впровадження законодавства;
управління персоналом;
внутрішній контроль;
антикорупційна діяльність;
функціонування управлінської системи та інше [174, с. 3334].
На нашу думку, перерозподіл функціональних та інформаційно-технологічних обов’язків між податковими інспекціями та управліннями відіграє неабияку роль у досягненні кінцевої мети – ефективного адміністрування податків, підвищення оперативності та ефективності інформаційно-аналітичної роботи, виявлення податкових правопорушень та ухилення від податкових обов’зків платниками податків.
На сьогодні податкові інспекції суміщують роботу безпосередньо з платниками податків, формують бази первинних даних, обробляють їх, проводять перевірки, формують звіти та відправляють їх до управлінь. Такі розгалужені та розрізнені види робіт вимагають від інспекторів виконувати велику кількість зовсім різних дій. Таке зменшення спеціалізації та предметності завжди веде до зниження ефективності роботи.
Дєгтяр А.О. зазначає, що аналітична робота в апараті органів державної влади стала обов’язковою процедурою і потребує максимальної концентрації зусиль на виконання певного завдання, досконалого знання предметної галузі, оперативного вивчення ситуації, розуміння конкретної проблеми та процесів її розвитку, застосування різноманітних методів і прийомів аналізу, витрат часу тощо. Усе це зумовлює необхідність створення у вищих та центральних органах виконавчої влади спеціальних аналітичних служб, чіткого визначення їх місця та ролі у процесі прийняття рішень [175, с. 82].
Можливо, треба виключити з переліку функцій, які виконуються податковими інспекторами, дуже об’ємний та трудомісткий обсяг діяльності, спрямований на накопичення первинної інформації, її обробки та формування банків даних, тоді податковий інспектор буде мати можливість сконцентруватися на перевірковій роботі та виявленні порушень?І, що не менш важливе, податківець у даному випадку в процесі своєї діяльності майже не буде мати особистого контакту з платником податків, що різко зменшить можливість для зловживань.
Тоді ким же будуть формуватися первинні банки даних? У Росії, наприклад, з 1997 року цим займаються інформаційно-аналітичні центри, ЦОД, які існують при податкових інспекціях, до банків даних яких мають доступ усі рівні органів податкової служби. Такі інформаційно-аналітичні центри створені там не лише в податковій службі, а й в органах МВС, митних та інших і ефективність їх функціонування вже доведена [176].
На нашу думку, в органах ДПС України основним напрямом удосконалення інформаційно-аналітичної роботи органів ДПС України є централізація введення, обробки, зберігання та використання інформації податкових органів усіх рівнів. Організаційно це досягається саме створенням мережі спеціалізованих ЦОД – інформаційно-аналітичних центрів (далі ІАЦ) з відповідними функціями податкових інспекцій.
На нашу думку та зважаючи на зарубіжний досвід, створення інформаційно-аналітичних центрів у податковій службі дозволить:
покращити адміністрування податків;
забезпечити повний збір податкових надходжень до бюджетів;
зменшити видатки на основі впровадження сучасних методів податкового адміністрування та ресурсозберігаючих інформаційних технологій;
змінити пріоритети в діяльності податкових органів усіх рівнів у напрямі покращення обслуговування платників податків, розширитиспектр надання ними послуг при одночасному спрощенні виконання платниками податків своїх податкових зобов’язань;
покращити податковий контроль за правильністю виконання платниками податків своїх податкових зобов’язань.
Крім того, таке функціональне розподілення роботи в податкових органах та виокремлення значної її частини з локалізацією в ЦОД дозволить:
- звільнити працівників регіональних податкових органів від рутинної роботи, пов’язаної з введенням та обробкою даних, сконцентрувати зусилля податкових органів на інформаційно-роз’яснювальній та контрольній роботі;
- централізувати обробку інформації при інтеграції інформаційних ресурсів, що забезпечують півищення якості та об’єктивності обробки відомостей про платника податків;
- забезпечити доступ до масиву первинних документів про діяльність платника податків з боку регіональних податкових органів;
- створити інформаційний масив (електронний паспорт платника податків) на основі об’єднання потоків інформації щодо його господарської діяльності, яка надходить не тільки від самого платника податків, але й з інших джерел, у тому числі засобів масової інформації, державних і недержавних структур. Це дозволить зробити основою контрольної діяльності не порівняння облікових реєстрів із первинною документацією, а повний аналіз інформації щодо платника податків, отриманої із усіх можливих джерел, вирішити завдання контролю дотримання податкового законодавства всіма категоріями платників податків (великих, проблемних, малого та середнього бізнесу та інших класифікаційних груп), забезпечити вибір об’єктів при плануванні контролюючої діяльності та виїзних перевірок, відстежувати дотримання податкової дисципліни платників податків, враховуючи ланцюжки дочірніх структур, що знаходяться в різних куточках України та за кордоном і тощо.
На превеликий жаль, чинні в даний час законодавчі та інші нормативні акти не передбачають організацію ІАЦ, які б мали статус податкових органів. З метою визначення правових невідповідностей, що перешкоджають створенню та діяльності ІАЦ, вважаємо, що саме в процесі реалізації Проекта доцільно було б розробити нормативно-правову модель ІАЦ, провести оцінку її правової відповідності діючому законодавству.
На нашу думку, однією з таких перешкод, що буде потребувати усунення, є той факт, що ряд найбільш суттєвих процедур адміністрування податків здійснюється за місцем обліку платників податків. Так, у податкову інспекцію за місцем обліку платника податків подаються:
податкові декларації та податкова звітність;
відомості про відкриття та закриття рахунків у банках;
відомості про доходи фізичних осіб та інша інформація.
Так само відбувається і з вихідними з податкових органів потоками інформації. Виконання вимог законодавчих актів призведе до непотрібного зросту документообігу, витрат, зниження оперативності обробки, а в цілому – до зниження ефективності створення ІАЦ. На нашу думку, найбільш оптимальним способом усунення цієї суперечності є закріплення в законодавчих актах України та проекті Податкового кодексу України обов’язку платника податків подавати податкову інформацію також до інформаційно-аналітичного центру, в якому буде здійснюватися обробка інформації по даному платникові податків.
На наступному етапі реалізації проекту необхідно послідовно вносити зміни в законодавчі акти, а також відредагувати відомчі нормативні документи з метою забезпечення умов централізованої обробки податкової інформації.
Створення ІАЦ призведе до перерозподілу функцій між податковими структурами ДПС України та, в першу чергу, між податковими інспекціями та ІАЦ. З метою розподілення сфери їх діяльності пропонуємо розглянути авторську функціональну модель перерозподілу функцій між ІАЦ та податковими інспекціями по наступних напрямах:
централізована обробка великих обсягів податкової інформації, виконання процедур, що мають масовий характер і піддаються чіткій алгоритмізації дій з використанням технічних засобів, буде здійснюватися ІАЦ;
податкові інспекції повинні здійснювати свою діяльність по тих напрямах адміністрування податків, що вимагають безпосередньо зустрічі з платниками податків, виконувати функції та процедури, що не піддаються чіткій алгоритмізації дій та рішень, вимагають індивідуального уточнення чи контролю;
податкові адміністрації в цілому зберігають напрями своєї діяльності, за винятком функцій та процедур, пов’язаних із формуванням регламентної статистичної звітності, веденням загального, зведеного реєстра платників податків та підтримки в актуальному стані регіонального банку даних.
Регіональні податкові органи та ІАЦ будуть функціонально взаємодіяти між собою, причому по ряду питань податкові інспекції будуть взаємодіяти безпосередньо з ІАЦ. Тоді як же перерозподілятимуться інформаційні потоки між ІАЦ, платниками податків, податковими органами та зовнішніми організаціями?
Пропонуємо розглянути інформаційну модель ІАЦ, що, на нашу думку, непогано ілюструє таку можливість перерозподілу за напрямами:
збільшення частки вхідних документів, що направляються безпосередньо в ІАЦ платниками податків та іншими відправниками (обминаючи інспекції);
збільшення часткиі інформації, що направляється в ІАЦ та що виходить з нього в електронному вигляді;
введення в автоматизовану систему не всієї інформації, яка надходить в ІАЦ, а необхідної її частини;
оперативний доступ до даних усіх органів, що входять у ДПС України, згідно з їх повноваженнями.
Стає зрозумілим, що створення ІАЦ та забезпечення їх роботою стане можливим лише за умови впровадження нових специфічних податкових технологій, у тому числі безпаперової технології подання декларацій засобами телекомунікаційного зв’язку (див. розділ 2 цієї роботи), централізованої обробки податкових документів, безконтактного адресного інформаціного обслуговування.
Створення ІАЦ та перерозподіл функцій у зв’язку з його виникненням висувають вимоги щодо внесення змін у нормативні документи, що регламентують технологічні процеси діяльності податкових органів, а також процедур взаємодії з ними, а в подальшому і з іншими правоохоронними органами.
Проаналізувавши технологічні процеси діяльності податкових органів і спроектувавши їх перерозподіл з майбутнім ІАЦ, внесення змін у нормативно-правове поле та розробку відповідних інструкцій та наказів доцільно провести за такими основними вимогами:
виключення дублювання процедур в ІАЦ і податкових органах;
централізоване ведення особової картки платника податків, що відображає всю його діяльність на території України;
централізоване ведення архіву документів, що надходять в ІАЦ;
інформаційне забезпечення податкових структур усіх рівнів;
виділення розрахункових процесів в операційний день;
технологічність та автоматизація виконання функціональних блоків;
автоматизація документообігу в ІАЦ;
перехід до впровадження аналітичних методик прийняття однотипних рішень для груп платників податків (наприклад, для чотирьох груп-коридорів [177, с. 2122]);
організація робіт паралельно із звітними періодами платників податків;
відсутність безпосереднього контакту співробітників ІАЦ з платниками податків.
Як уже було зазначено вище, створення ІАЦ передбачає перерозподіл функцій між податковими інспекціями та ІАЦ. Цілком об’єктивно, ІАЦ можуть перебрати на себе такі основні функції податкових інспекцій:
приймання, контроль, надання номерів, реєстрація, сортування та формування рейсів вхідної інформації від платників податків, податкових органів, зовнішнфх органівзацій до ІАЦ;
реєстрація та відправка кореспонденції;
ведення реєстру платників податків та надання їм ідентифікаційних номерів;
обробка, контроль і введення в систему платежів;
ведення особових карток платників податків;
формування статистичної звітності та даних по запитах;
проведення камеральних податкових перевірок;
попередній відбір платників податків для проведення податкових перевірок;
безконтактне адресне інформаційне обслуговування платників податків;
інформаційне обслуговування податкових органів України середнього та вищого рівня щодо платників податків, а також податкових органів нижчого рівня;
інформаційна взаємодія з зовнішніми організаціями;
адміністрування баз даних ІАЦ;
формування та ведення архіву інформації, яка надходить до ІАЦ у паперовому та електронному виглядах;
організація транспортних перевезень податкової інформації з забезпеченням відомчого режиму.
Зрозуміло, щоб здійснення такої масштабної перебудови діяльності податкових органів стало дійсно новою віхою в історії податкових органів України, необхідно перед роботами зі створення ІАЦ провести відпрацювання нових податкових технологій адміністрування податків, а саме:
- безконтактний спосіб подання декларацій (див. розділ 2 цієї роботи);
- централізовану обробку декларацій, платежів та іншої інформації;
- централізоване ведення державного реєстру платників податків та надання їм ідентифікаційних номерів;
- централізоване ведення особових карток платників податків;
- централізоване ведення архіву первинних документів;
- централізований збір податкової статистики;
- масова адресна розсилка повідомлень, вимог і тощо;
- централізована обробка запитів та видача даних до податкових інспекцій, правоохоронних органів, а також до інших організацій.
Податкові інспекції, в свою чергу, можуть сконцентрувати свою діяльність на тих напрямах адміністрування податків, які потребують безпосереднього контакту з платниками податків. При цьому одним із пріоритетних завдань діяльності податкових органів стає забезпечення подання платниками податків податкових декларацій та іншої податкової звітності безконтактними методами.
Підвищення ефективності роботи податкових органів взагалі за такого підходу до організації діяльності не викликає сумнівів, нарешті стане реальним виконання всієї сукупності покладених законом функцій у встановлений термін, витрати на обробку значно мінімізуються, а достовірність інформації підвищиться.
І що дуже важливо з огляду на перспективу – з утворенням ІАЦ створюються очевидні передумови для виникнення єдиного інформаційного простору податкових органів України, що є не тільки одним із завдань модернізації податкової служби України, але й, як підкреслює Авер’янов В., одним із завдань адміністративної реформи: «Електронне урядування є одним з ефективних засобів забезпечення прозорості влади, її підконтрольності громадськості, яке передбачає можливість будь-якої фізичної особи через інтернет звертатися із запитами до органів влади стосовно одержання неодхідної інформації та здійснення юридичних операцій» [178, с. 92 ].
3.2. Теоретико-методичні пропозиції та практичні завдання в процесі розробки наукової концепції системи управління інформаційно-аналітичною роботою в органах державної податкової служби
Останнім часом дедалі більше фахівців, політиків справедливо вважають, що забезпечення сталого економічного зростання держави й досягнення стратегічних пріоритетів у її розвитку можливі лише на основі втілення принципово нової ідеології фіскальної політики, яка гарантувала б створення справді сприятливого податкового клімату, реальне зниження податкового навантаження на платників податків, створення сприятливих умов для добровільної сплати податків, виведення з «тіні» капіталу, набутого незаконним шляхом, забезпечення прозорості відносин між органами державної податкової служби та платниками податків [179, с. 7].
Важливим напрямом реформування податкової системи та модернізації податкових органів згідно з Концепцією реформування податкової системи України, схваленою Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 19.02.2007 р. № 56-р, є запровадження інформаційно-аналітичної системи державної податкової служби в національному масштабі, автоматизація процесів оподаткування із застосуванням сучасних технологій [81]. Як було визначено вище, інформаційно-аналітична робота є важливим видом допоміжної діяльності в здійсненні податковими органами своїх функцій. Враховуючи актуальність даного питання спробуємо визначити шляхи вдосконалення інформаційно-аналітичної діяльності в органах податкової служби в розрізі реформування податкової системи України.
На основному етапі податкова реформа повинна передбачати, з одного боку, зниження податкового тягаря та вирішення найбільш важливих для бізнесу питань (ліквідація перепон, які перешкоджають розвитку бізнеса, а з іншого більшу «прозорість» діяльності платників податків для держави, покращення податкового адміністрування, звуження можливостей для ухилень від сплати податків.
Податкова служба в таких умовах повинна бути завжди готовою реагувати на будь-які зміни соціально-економічної ситуації, в тому числі по всіх тих напрямках, що були визначені у процесі модернізації податкових органіві на попередньому етапі їх історичного розвитку, і тепер у процесі реформування податкової системи України, який передбачає удосконалення:
організаційної структури та функцій;
організаційно-правового та нормативно-методичного забезпечення;
інформаційного забезпечення;
програмно-технічного та комунікаційного забезпечення;
кадрового забезпечення [82].
Наведений у Концепції перелік напрямів, у якомусь сенсі, є класичним. Він слугує схемою для подальшої глибокої розробки та визначення робіт, перелік яких, звичайно ж, перерахованими напрямами не вичерпується.
Ситуація з автоматизацією інформаційно-аналітичного забезпечення в державній податкової службі України досягла того важливого рівня, коли практично всі її елементи в тією чи іншою мірою відпрацьовані і необхідно їх ув’язати в сучасну інтегровану систему корпоративного управління, оптимальне, на нашу думку, бачення якої викладено нижче.
Для цього потрібно провести повну інвентарізацію всіх приватних проектних рішень, узагальнити наявний вітчизняний та зарубіжний досвід, підібрати інтегруючу ідею та на її підставі виробити сучасну, яка відповідатиме міжнарожним стандартам, концепцію системи, одночасно запустити механізм організаційного, нормативно-методичного та інформаційного супроводжєення її реалізації.
Характеристики такої системи задаються специфікою об’єкта управління, який, як було розглянуто вище, є багаторівневою, територіально розподіленою системою корпоративного управління. Аналіз авторитетних джерел у галузі податкового управління дозволяє нам виділити наступні основні ознаки такої системи в органах податкової служби:
1. Домінування взаємодії над індивідуальною управлінською діяльністю.
2. Виникнення якісно нових управлінських завдань (комплексні цільові програми, прогнози з якісними та кількісними показниками, прийняття рішень в умовах невизначеності з широким обговоренням, обробкою великих масивів якісно розрізненої інформації та ін.).
3. Якісно нові технології управління (мережеві, експертно-групові, на базі інтегрованих інформаційно-аналітичних систем та ін.).
4. Необхідність супроводження всього життєвого циклу продукції та послуги (в тому числі управлінського індивідуального чи колегіального рішення). Для ДПС України за цією ознакою додатково виявляється подвійність об’єкта супроводження: продукти та послуги підприємств та організацій – суб’єктів оподаткування та власні податкові дії, відповідні продукти, послуги, прийняті рішення.
5. Ієрархічний, багаторівневий, багатоцільовий, територіально-розподілений та методично об’єднаний характер управління [39, с. 1723; 180, с. 268283].
Додатково виділимо особливості корпоративного управління, що випливають з перелічених його ознак:
підвищення якості виконання завдань за рахунок колективних форм взаємодії виконавців (колективне написання документа, різнобічне візування, колегії, конферентні заходи, робочі групи комісії та ін. колективна діяльність);
підвищення якості виконання завдання, скорочення термінів та економія коштів за рахунок органінізацій колективного використання ресурсів;
скорочення загальних термінів виконання завдання, підвищення надійності виконання завдань за рахунок концентрації ресурсів на найбільш важливих завданнях, відсіювання другорядних;
підвищення якості результатів за рахунок оптимального підбору виконавців та керування їх навантаженням;
підвищення якості кінцевого результату за рахунок контролю за використанням передових і перспективних рішень;
зменшення термінів, підвищення якості та зменшення видатків на виконання завдань шляхом їх типізації;
цільова повнота (ознака цільової скерованості на основні процеси), підвищення цільової значущості завдань за рахунок повного описання предметної галузі та цілеспрямованого пошуку, підбору та включення завдань до автоматизованої системи забезпечення управління так, щоб за наявних інформаційних ресурсів максимізувати значимість та повноту охоплення завданням предметної галузі;
підвищення якості виконання завдань та скорочення загальних термінів їх виконання за рахунок забезпечення можливості оцінки якості проміжних результатів за використовуючим їх кінцевим результатом та, за рахунок цього, швидке коректування складу завдань;
пришвидшення темпу виконання завдань та підвищення їх якості за рахунок своєчасного уточнення та поповнення складу виконанних робіт;
економія ресурсів та часу шляхом передавання у практику проміжних результатів та їх максимальне впровадження;
подолання організаційної розрізненості, відповідна концентрація ресурсів [181, с. 2223].
Створення та впровадження автоматизованої системи інформаційно-аналітичного забезпечення з використанням новітніх технологічних й програмних засобів зможе суттєво підвищити ефективність роботи органів ДПС, якісно покращити інформаційне обслуговування основних напрямів цього виду діяльності, скоротити часові та трудові витрати на обробку зібраної інформації, підвищити достовірність вихідних даних, збільшити функціональні можливості складання різних форм звітної інформації. Насамперед, це:
інтеграція баз даних та обчислювальних ресурсів, формування та супроводження проблемно-орієнтованих банків даних за всіма напрямами діяльності органів ДПС;
забезпечення санкціонованого оперативного віддаленого доступу користувачів усіх рівнів управління до баз даних різного призначення безпосередньо з АРМів користувачів;
впровадження безпаперових інформаційних технологій на усіх рівнях функціонування органів ДПС;
забезпечення інформаційної взаємодії з базами даних інших компетентних органів не тільки нашої держави, а й міжнародних організацій і компетентних органів інших країн, а також галузевими інформаційними системами в народному господарстві і тощо;
забезпечення інформаційної безпеки в органах ДПС.
Мельник П.В. цілком обгрунтовано вважає перешкодами, що постають на шляху реформування, відсутність:
реальних умов здійснити відчутне і швидке зниження податкового навантаження;
впевненості, що вивільнені внаслідок зменшення податкового навантаження кошти будуть спрямовані на виробничі потреби;
адекватності між отриманими вимогами та втратами (матеріальними і моральними), що виникають внаслідок реалізації податкових змін;
умов для запобігання ухиленням від сплати податків;
виваженої державної політики видатків [182, с. 272273].
Податкову реформу планується проводити в декілька етапів, що може зайняти кілька років. Згідно з Концепцією, реформування податкової системи здійснюватиметься трьома етапами: на першому етапі (протягом 2007 року) передбачено проведення заходів, спрямованих на подолання основних недоліків податкової системи, а також передбачено протягом 2007 року доробити та прийняти Податковий кодекс; на другому етапі (20082012 роки) реалізація положень Податкового кодексу для створення сприятливого середовища сталого економічного зростання на інвестиційно-інноваційній основі шляхом нормативно-правового забезпечення впровадження Податкового кодексу; на третьому етапі (20132015 роки) поглиблення реформування податкової системи з урахуванням досягнутого соціально-економічного рівня розвитку держави (ст. 8) [82].
Враховуючи актуальність вдосконалення організаційно-правового забезпечення інформаційно-аналітичної діяльності в органах ДПС України в межах проведення податкової реформи та важливість даного шляху удосконалення інформаційно-аналітичної діяльності в межах нашого дослідження, пропонуємо розглянути його більш ґрунтовно.
Ярошенко Ф.О. у монографії «Трансформація державної податкової служби України» пропонує весь масив юридичних норм, з яких повинно складатися правове забезпечення обліково-інформаційних технологій адміністрування податків, поділити на такі основні групи:
норми, що регламентують процес розробки та впровадження комп’ютерних обліково-інформаційних технологій;
норми, що визначають правовий статус спеціальних організаційних структур та їх працівників щодо окремих видів інформації;
норми, що регулюють відносини, пов’язані з формуванням інформаційних ресурсів, лінгвістичним, технічним, алгоритмічним, технологічним і комп’ютерним програмно-математичним забезпеченням;
норми, що регламентують інформаційну діяльність щодо координації державних органів керування соціально-економічними процесами на усіх рівнях державного управління;
норми грошового забезпечення (зарплати) науковців-розробників обліково-інформаційних технологій;
норми, що регламентують фінансово-матеріальне забезпечення розхідними матеріалами обліково-інформаційних технологій (дискети, картриджі, запасні частини до комп’ютерної техніки тощо) [50, с. 268269].
Погоджуючись з даною класифікацією юридичних норм, ми вважаємо за доцільне додати, що першочергового законодавчого врегулювання потребують питання автоматизації процесів адміністрування податків і зборів (обов’язкових платежів), зокрема ПДВ та його відшкодування з бюджету. Погоджуємося з думкою Голови ДПА України в 2007 р. Брезвіна А.І., що сьогодні податкова служба повинна вирішити процедурні питання щодо можливості подання на законодавчому рівні платниками податків до органів ДПС електронної звітності у повному обсязі [183, с. 5].
Заходи, що проводяться в сфері реформування податкової системи, не повинні обмежуватися лише вдосконаленням податкового законодавства. Вони повинні включати в себе також:
встановлення жорсткого оперативного контролю за дотриманням діючих законів та швидке посилення заходів, спрямованих на зменшення протизаконної діяльності та тіньових економічних операцій, що не підпадають під оподаткування;
посилення пропаганди ідей щодо серйозності, високої суспільної небезпечності податкових злочинів;
податкова реформа не повинна ставити за мету кардинальну зміну чинної податкової системи, більш реальним є її еволюційний розвиток, який забезпечить усунення її недоліків і перекосів, спрямований на створення раціональної, стабільної та передбачуваної податкової системи.
Необхідно зауважити, що в даній роботі ми не ставимо за мету викласти всю безліч заходів, що сприятимуть реформуванню податкової системи. Мета цього розділу визначити орієнтири податкової реформи взагалі та вдосконалення інформаційно-аналітичної діяльності податкових органів зокрема. Такий комплексний підхід у дослідженні напрямів вдосконалення, на нашу думку, повинен допомогти обгрунтувати та доказати доцільність авторської концепції управління інформаційно-аналітичною діяльністю в податкових органах.
У межах здійснення податкової реформи повинні бути досягнуті наступні цілі:
підвищення рівня справедливості та нейтральності податкової системи за рахунок вирівнювання умов оподаткування для усіх платників податків (перш за все шляхом відміни наявних необгрунтованих пільг);
відміни неефективних і негативно впливаючих на економічну діяльність суб’єктів господарювання податків і зборів (перш за все обігових податків);
виправлення деформацій в правилах визначення податкової бази з окремих податків, які викривлюють економічний зміст цих податків;
покращення податкового адміністрування та підвищення рівня збору податків за рахунок включення до податкового законодавства додаткових механізмів та інструментів, податкового контролю;
скорочення кількості контролюючих ораганів, з одночасним створенням єдиних правил контролю за нарахуванням та сплатою податків;
спрощення та пошвидшення процедур оскарження рішень та дій податкових органів;
скорочення можливостей для ухилення від сплати податків.
Для зниження загального податкового тягаря на законослухняних платників податків необхідно:
добитися більш рівномірного розподілу податкового навантаження між платниками податків;
знизити податкове навантаження на фонд оплати праці;
дозволити відняти з бази оподаткування податку на прибуток усіх обгрунтованих для ведення бізнесу видатків;
у міру здійснення бюджетної реформи, що повинна призвести до зниження видатків держави за рахунок зростання їх ефективності, понизити ставки ПДВ, податку на прибуток підприємств.
Спрошення податкової системи буде досягнуто за рахунок:
встановлення закритого переліку податків та зборів (обов’язкових платежів);
скорочення кількості податків та зборів;
максимальної уніфікації податкових баз та правил їх обчислення з окремих податків, а також порядку їх сплати;
забезпечення стабільності та передбачуваності податкової системи.
Зниження податкового навантаження за рахунок податку на прибуток та податку з доходів фізичних осіб може стати додатковим стимулом для розвитку підприємницької діяльності та розширення платоспроможного попиту населення. При цьому необхідно підвищити фіскальне значення податків, пов’язаних з використанням природних ресурсів, а також майнових податків, які повинні стати основою доходів місцевих бюджетів. У перші роки в загальному обсязі податкових надходжень необхідно зберегти високу частку непрямих податків, і перш за все ПДВ.
Одним із пріоритетних напрямів розвитку податкової системи повинно стати реальне зменшеня податкового навантаження на економіку. Таке зменшення повинно супроводжуватися заходами, які дозволять збільшити фактичне збирання податків. Ці заходи необхідно спрямувати на розширення бази оподаткування, що сприятиме в собі скорочення кількості та обсягів податкових пільг та закриттю наявних у законодавстві каналів уникнення оподаткування [184, с. 3942].
У найближчій перспективі під реформування, необхідно погодитись із Копиловим В., підпадають такі податки, що формують податкову систему:
податок на прибуток підприємств (лібералізація амортизаційної політики для цілей оподаткування, прийняття до вирахування всіх необхідних і документально підтверджених ділових видатків, зняття існуючих обмежень при віднесенні на видатки окремих витрат, пов’язаних з отриманням прибутку та ін.);
податок на додану вартість (відміна ряду пільг, початок поступового зниження ставки у міру здійснення бюджетної реформи, яка приведе до зменшення витрат держави за рахунок підвищення їх ефективності);
природно-ресурсні платежі (відміна відчислень на відтворення мінерально-сировинної бази, перехід до сплати екологічного податку замість зборів за забруднення навколишнього середовища), поступовий перехід до нової системи сплати, що базуватиметься на принципах рентного доходу;
запровадження податку на нерухоме майно на основі оціночної вартості майна, з урахуванням зменшення бази оподаткування для громадян, які не мають надлишку житла, а також соціально вразливих верств населення;
модифікований порядок сплати податків для сільськогосподарських виробників (фіксованого сільськогосподарського податку);
акцизи (звуження переліку підакцизних товарів і поступового підвищення ставок акцизного збору на лікерогорілчані, тютбнові вироби тощо);
державне мито (розширення та законодавче закріплення кола операцій, що обкладаються митом, у тому числі й за рахунок відміни преференцій для юридичних осіб, у тому числі для державних установ);
оптимізація переліку місцевих податків і зборів [185, с. 6].
Лібералізація податкової системи та помітне посилення захищеності платників податків повинні сприяти покращенню інвестиційного клімату та поверненню в легальну сферу капіталів, виведених з-під оподаткування.
Необхідно добитися скорочення багаточислених та безсистемних податкових пільг, що порушують принцип справедливості щодо тих учасників економічної діяльності, які не користуються податковими привілеями [186, с. 3336]. Окремі норми можуть бути переведені до категорії загальних правил, тобто можуть бути розширені можливості обліку витрат, пов’язаних з природоохоронними заходами, розробкою корисних копалин тощо.
Важливого значення в сучасних українських умовах набуває боротьба з ухиленням від сплати податків, що здійснюється, в тому числі, шляхом проведення ряду господарських операцій готівкою, які не враховуються в офіційній бухгалтерії. Зниження ставок оподаткування прибутку та заробітної плати для прибуткових підприємств дозволить різко зменшити стимули для переводу господарських операцій до невраховуваного в бухгалтерії готівкового обігу [187, с. 2-4].
Основний засіб боротьби з практикою готівкових розрахунків полягає в підвищенні вартості операцій з отримання необлікованих готівкових коштів, яку можна зіставити зі ставкою сплачуваних податків. Для цього необхідно здійснити систему заходів з боротьби з так званими «підприємствами-метеликами», які спеціалізуються на наданні фіктивних послуг (повернення замовнику готівкових коштів з вирахуванням комісійних замість надання послуг, обумовлених у договорі), через які здійснюється нелегальний обіг готівкових коштів. Крім того, для боротьби з виведенням коштів у нелегальний готівковий обіг через укладення фіктивних угод з надання послуг (маркетинг, консалтинг, реклама та ін.), на нашу думку, доцільно ввести процедуру спеціальної реєстрації в податкових органах постачальників подібних послуг. Умовами такої реєстрації можуть бути: повна відповідальність засновників щодо боргів організації, або наявність відповідної податкової історії, або надання забезпечення виконання податкових зобов’язань (застава, банківська гарантія та інші). У разі відсутності у постачальника таких послуг ліцензії податкових органів замовник повинен внести авансовий платіж з податку на прибуток та з ПДВ за свого контрагента, після чого дозволяється вирахування з бази оподаткування податку на прибуток та вирахування з ПДВ, сплаченого замовником.
Для боротьби з невраховуваним готівковим обігом та максимально можливого попередження масштабів подібних операцій необхідне впровадження наступних заходів, які повинні бути відображені у відповідних розділах Податкового кодексу України:
посилення контролю за платниками податків шляхом введення обов’язкового привласнення підприємствам, організаціям та громадянам індивідуальних номерів платників податків, реєстрації реального місця діяльності платника податків, обов’язкової реєстрації в податковій службі всіх банківських рахунків підприємств. Необхідне прийняття законодавчої норми щодо державної реєстрацції, що пов’язувала б юридичну адресу з основним місцем діяльності підприємства. Доцільно було б передбачити можливість зняття платника податків з податкового обліку (з одночасним призупиненням операцій по його банківських рахунках та арештом майна) у випадках неподання звітності з податку на прибуток, а також відсутності підприємства за своєю юридичною та фактичною адресою;
посилення контролю за рухом готівкових грошових коштів в легальному секторі та перекриття каналів їх перетікання в тіньовий сектор через торгівлю та надання послуг за готівкові розрахунки (забезпечення достатньої частоти перевірок дотримання правил торгівлі та використання контрольно-касових апаратів);
посилення нормативної бази, що регламентує діяльність банківської системи, спрямоване на боротьбу відкриттям рахунків без повідомлення податкової служби, з фіктивними депозитами, з передаванням векселів юридичних осіб фізичним особам, та ін.
Проблема ухилення від сплати податків тісно пов’язана з незаконним вивезенням капіталу, під яким розуміють як гроші організованої злочинності (незаконна торгівля зброєю, наркотиками і тощо), так і частини коштів, отриманих від легальної економічної діяльності, прихованих від податкових та митних органів. Для боротьби з незаконним вивезенням капіталу доцільно ширше використовувати адміністративні методи, серед яких необхідно виділити:
перегляд угод про уникнення подвійного оподаткування з державами, які мають зони пониженого оподаткування;
активну участь України в глобальному регулюванні офшорних зон;
боротьбу з викривленням контрактних цін при здійсненні експортно-імпортних операцій, у тому числі шляхом переходу на використання довідникових цін світового ринку;
введення порядку обов’язкової реєстрації закордонних рахунків та жорсткі санкції за ухилення від реєстрації;
при розрахунках платника податків з юридичними особами, що мають рахунки в банках-нерезидентах, через їх кореспондентські рахунки в російських банках введення авансової сплати податків за контрагентів-постачальників, аналогічно випадкам розрахунків з підприємствами, які не є українськими платниками податків;
моніторинг неповернених кредитів, вживання санкцій (аж до відкликання ліцензій) по відношенню до фінансових інститутів, що здійснюють незворотне кредитування;
скорочення кількості банків з валютною ліцензією на підставі підвищення вимог до розміру капіталу при наданні таких ліцензій;
введення контролю за підприємствами, що надають послуги зі створення офшорних фірм та відкриття закордонних банківських рахунків;
активну взаємодію з відповідними міжнародними організаціями (Інтерполом, національними організаціями по боротьбі з організованою злочинністю).
Необхідно розширити перелік випадків, коли податковим органам надається право донараховувати податкове зобов’язання сторін угоди, виходячи з ринкових цін, одночасно звузивши межі впливу податкових чиновників при визначенні рівня застосовуваної риночної вартості. Необхідно ввести практику регулярної публікації в електронних засобах масової інформації рівня ринкових цін на товари, які є найбільш розповсюдженим предметом експортних договорів. За наявності опублікованих у вказаному порядку цін, а також в ряді інших випадків (договори між мзаємозалежними особами, значні коливання цін в одного й того ж агента) податкові органи повинні мати право переоцінювати податкове зобов’язання по будь-яких угодах не залежно від ступеня відхилення застосовуваної її сторонами ціни від ринкової.
Засоби стягнення податкової заборгованості потрібно диференціювати залежності від того, чи обчислена сума заборгованості самим платником податків, чи податковими органами за результатами перевірки. У першому випадку основна сума податкової заборгованості та пені можуть бути стягнуті за рахунок майна платника податків у обов’язковому порядку порядку. Якщо податкова заборгованість обчислена за результатами перевірки, то доцільним було б заборонити її обовязкове стягнення за рахунок майна платника податків до закінчення місячного терміну для оскарження податкової вимоги, а у випадку подання платником податків скарги – також і на період її розгляду. Якщо платник податків не оскаржив податкову вимогу, що була йому заявлена за результатами перевірки, податок може бути стягнутий безумовному порядку.
Водночас, такий судовий порядок стягнення штрафів за порушення податкового законодавства занадто обтяжливий для податкових органів та судової системи. Стягнення штрафу повинне здійснюваться в судовому порядку лише тоді, коли платник податків оскаржив податкову вимогу.
Необхідно запровадити систему автоматичної індексації всіх параметрів податкової системи на основі використання умовної розрахункової одиниці оподаткування.
З метою виключення необгрунтованих втрат податкових надходжень та підвищення нейтральності податкового законодавства необхідно звузити перелік умов для надання відстрочень і розсторочень виконання податкових зобов’язань. Відстрочення можна надавати лише в тому випадку, якщо вони є запорукою належного виконання даною особою своїх податкових зобов’язань у майбутньому. Доцільно також передбачити заборону на повторне надання відстрочення одній і тій же особі протягом невеликого проміжку. Крім того, виходячи з принципу щодо недопущення пільгового кредитування державою своїх платників податків, доцільно було б підвищити розмір процента з будь-яких відстрочених зобовязань до ринкового рівня.
Необхідно змінити заходи щодо забезпечення виконання податкових зобов’язань виходячи з наступних принципів:
з альтернативу арешту майна платника податків та призупинення операцій з його банківськими рахунками на період оскарження податкових вимог необхідно надати платникові податків право надавати звичайні цивільні засоби забезпечення виконання податкового зобов»язання: застава, порука, банківська гарантія;
необхідно лібералізувати режим арешту майна платника податків, знявши обмеження на володіння та користування арештованим майном. Розпорядження готовою продукцією повинне також здійснюватися вільно, а розпорядження основними засобами – з санкції податкової адміністрації. На випадок продажу платником податків арештованого майна без санкції податкових органів та (або) за ціною, нижчою ринкової, необхідно встановити правила щодо субсидіарної відповідальності за придбання майна по боргах платника податків у розмірі ринкової вартості даного майна з вирахуванням суми, сплаченої за нього придбачем;
необхідно виключити з арсеналу заходи із забезпечення виконання пдаткового зобов’язання призупинення операцій на рахунках у банках, тому що цей захід паралізовує діяльність платника податків. Замість нього на період оскарження рішення щодо стягнення податку можна використовувати арешт майна або договірні форми забезпечення зобов’язання (заставу, банківську гарантію, поруку тощо). Водночас призупинення операцій на рахунках в банках необхідно зберегти засіб боротьби з деякими триваючими порушеннями податкового законодавства (такими як: неподання декларації з податку на прибуток), а також як засіб боротьби з платниками податків, що ухиляються від податкового обліку та контролю.
З метою спрощення провадження у справах про податкові правопорушення та зниження ризику корупції доцільно було б відмовитися від поділу податкових правопорушень на умисні та через необережністоь, тому що можливість зниження розміру відповідальності за такими суб’єктивними обставинами, як форма вини, створює підгрунтя для корупції. Замість цього базовий розмір штрафів можна було б встановити на відносно низькому рівні, підвищуючи його за наявності обставин, що вказують з високою вірогідністю на шахрайський характер правопорушення. Такими обставинами можуть бути: здійснення податкового правопорушення особою, що раніше притягувалася до відповідальності за аналогічне правопорушення; здійснення правопорушення в результаті змови групою осіб та ін. Для уникнення корупції право понижувати розмір штрафу необхідно надати виключно суду, якщо платник податків докаже наявність пом’якшуючих обставин. Розмір штрафів доцільно було б встановити не в твердій сумі, а в процентах від обігу платника податків. Необхідно виділити в структурі податкових органів підрозділи, які спеціалізуються на розгляді податкових спорів. В перспективі необхідно відмовитися від адміністративної процедури оскарження рішень та дій податкових органів і передати розгляд вказаних справ спеціалізованим податковим колегіям при судах загальної юрисдикції та господарських судах, необхідність діяльності яких обумовлюється кількістю позовів за участю податкових органів.
З метою заохочення платників податків до дотримання податкового законодавства потрібно лібералізувати правила про порядок заліку та повернення зайво сплачених сум податків:
розмір процентів повинен дорівнювати ставці пені по податкових боргах;
залік або повернення зайво сплаченого податку повинен здійснюватися податковими органами автоматично, незалежно від наявності відповідного прохання платника податків.
З наведеного вище короткого викладення стратегії розвитку податкової політики, акумульованого з найбільш важливих рішень та документів вищих органів влади та управління, праць авторитетних учених, витікають завдання у сфері податкового адміністрування, принципи якого повинні бути спрямовані на максимально можливий збір податків при мінімізації відповідних видатків, зниженні податкового навантаження, яке покладається на платників податків.
Одним з недоліків роботи податкової служби в Україні сьогодні є перевага контрольної функції та функцій карального характеру над функціями профілактики податкових правопорушень, вихованні поваги до обов’язку сплати податків [188, с. 23].
Не менш важливим чинником покращення інформаційно-аналітичної роботи є усвідомлення податківцями необхідності постійної самоосвіти, самовдосконалення і подальшого розвитку своїх професійності та моральності. Як відомо, у людський фактор включені головні резерви процесу збору податків. Практика податкової діяльності і проведені дослідження на факультеті податкової міліції Національного університету державної податкової служби України підтверджують, що в податковій службі досягає результатів той, хто вміє встановити ділові і принципові відносини з платниками податків і з колегами в межах професійної діяльності [189, с. 363].
Прогностичний напрям інформаційно-аналітичної діяльності ДПС України – найбільш перспективний напрям її вдосконалення. Як справедливо зауважив Семир’янов Д., гострою є проблема створення адекватних моделей об'єктів інформаційно-аналітичної роботи, особливо прогностичного характеру, адаптації і розробки методів і засобів вирішення аналітичних завдань у ДПС України [36, с. 118].
Аналогічно до існуючого в податковій службі планування, прогнози також розділяються на поточні (до 1 року), перспективні (до 5 років) та довгострокові (більш ніж на 5 років). Довгострокові та перспективні прогнози визначають стратегію інформаційно-аналітичної роботи та найбільш характерні для цієї діяльності на рівні міських, обласних ДПА. Для ДПІ найбільш перспективним є, вочевидь, прогноз поточний і відносно перспективний. Головними критеріями ефективності таких прогнозів повинні стати їх точність і достовірність. На жаль, для ДПІ складання точних прогнозів – досить складна проблема, тому що їх розробка потребує участі висококваліфікованих спеціалістів, необхідності врахування соціально-економічних, демографічних, політичних та інших факторів.
Розглядаючи склад інформаційно-аналітичної роботи і перспективи її вдосконалення, необхідно бути перш за все реалістом і визнати, що складність змістовних характеристик і різноманітність середовищних факторів, які детермінують функціонування органів державної податкової служби, є такими, що їх вивчення й оцінка виходять далеко за межі реальних аналітичних можливостей більшості практичних підрозділів державної податкової служби. Вирішенню цієї проблеми не допоможуть ніякі накази і вказівки. Навіть на рівні багатьох центральних суб’єктів податкової служби, можливо за винятком лише ДПА України, не кажучи вже про районні та міжрегіональні об’єднані ДПІ, малочисельність інформаційно-аналітичних підрозділів (у ДПІ для забезпечення аналітичної роботи зазвичай виділено близько двох працівників), рівень теоретичної підготовки співробітників, матеріально-технічне забезпечення інформаційно-аналітичних підрозділів не дозволяють вести навіть повсякденну аналітичну роботу на необхідному рівні, не кажучи вже про проведення досліджень, у тому числі й опитувань суспільної думки.
Необхідно враховувати й те, що останнім часом загострилася проблема отримання податковими органами інформації від банківських, фінансових установ, а також інформації щодо економічного та соціального розвитку регіонів. З одного боку, скоротився потік цієї інформації, а з іншого — видача такої інформації була поставлена на комерційну основу.
Серед заходів з удосконалення процесів обміну інформацією можна назвати:
1. Регулювання інформаційних потоків – інформація повинна бути структурована за певними категоріями, повинні бути виявлені споживачі кожної категорії інформації і канали її одержання.
2. Організація системи зворотного зв’язку, за допомогою якої орган управління одержує інформацію про поточний стан об’єкта управління.
3. Сучасні інформаційні технології [75, с. 21].
Інформаційно-аналітична робота переслідує досягнення конкретних цілей, що забезпечується виконанням відповідних завдань. Доцільно погодитися з припущенням В.І. Куценко щодо співвідношення понять «завдання» та «ціль», для того, щоб розмежувати повноваження між інформаційно-аналітичною роботою в органах ДПС та їх інформаційно-аналітичним забезпеченням. «В літературі завдання звичайно визначається як ціль, що існує в відповідних умовах, пише він. – Таке визначення не є точним, будь-яка ціль, будь-яке завдання взяті у відповідних умовах». І далі він дає таке визначення: «Завдання – це така ціль, існування якої є умовою виконання іншої цілі – цілі більшого масштабу» [190, с. 302].
Тому ми вважаємо, що, по-перше, інформаційно-аналітична робота як вид оперативно-службової діяльності, є важливою, але не відокремленою самостійною діяльністю на етапі виконання саме «цілей більшого масштабу» і в цьому ракурсі вважаємо за доцільне говорити не про інформаційно-аналітичну роботу, а про інформаційно-аналітичне забезпечення підготовки управлінських рішень ДПС, у першу чергу – на рівні ДПА України, ДПА міст та областей.; по-друге, проведення саме інформаційно-аналітичної роботи в органах ДПС повинно бути відокремленою сферою діяльності в податкових органах, що дозволить скоротити трудомісткість процесу та кількість персоналу, задіяного у виконанні таких функцій майже в кожному підрозділі ДПС; по-третє, інформаційно-аналітична робота – це повноваження не тільки ДПС, а й наукових та навчальних закладів, які є повноцінними суб’єктами її здійснення; по-четверте, наукова спільнота громадянських організацій не повинна стояти осторонь від аналітичної роботи, перш за все банкіри, соціологи, фінансисти, кримінологи.
Ставлячи так питання, ми виходимо з того, що прийняття рішень, орієнтованих на функціонування ДПС, у тому числі різноманітних довготермінових проектів, програм, стратегічно орієнтованих планів та ін., не може не мати серйозного економічного, соціологічного, фінансового підґрунтя. Якщо ж такого підґрунтя немає, то ці рішення принесуть більше шкоди, ніж користі.
У широкому розумінні ми розглядаємо інформаційно-аналітичне забезпечення прийняття рішень в органах ДПС, як поєднання творчих можливостей практичних підрозділів, наукових та навчальних закладів ДПС при чіткій нормативно-правовій диференціації ролі кожного суб’єкта.
Вирішення цього завдання пов’язане з рядом організаційно-правових, змістовних і методичних питань здійснення інформаційно-аналітичної та дослідницької роботи в органах і закладах ДПС.
Як відомо, одним з можливих методів управління організацією є проектний підхід. Першим з таких проектів стосовно податкової служби України став, вже описаний вище, спільний проект Уряду України і Міжнародного банку реконструкції та розвитку «Модернізація державної податкової служби України — 1», підготовка якого розпочалася у 1998 році, а його реалізація – 1 січня 2004 року. Для забезпечення ефективного управління процесами підготовки і впровадження цього проекту на базі управління модернізації було створено відповідний департамент ДПА України.
У період з 4 по 15 квітня 2005 року в ДПА України працювала друга місія Наглядової ради, створена відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 26 травня 2004 року № 697 (697-2004-п) «Про утворення Наглядової ради з питань реалізації проекту «Модернізація державної податкової служби України1», який підтримується Міжнародним банком реконструкції та розвитку» [191].
Метою місії було здійснення незалежної оцінки стану реалізації проекту «Модернізація державної податкової служби України— 1». За результатами місії членами наглядової ради підготовлено Звіт місії Наглядової ради від 15.04.2005р., на основі якого розроблено заходи звпровадженнярекомендацій членів Наглядової ради. У цьому звіті членами Наглядової ради була дана в цілому позитивна оцінка реалізації даного Проекту, тобто проектний підхід спрацював досить ефективно. Також серед рекомендацій Наглядової ради була пропозиція запровадження нових пілотних проектів.
На виконання даної пропозиції, а також з метою модернізації та удосконалення інформаційно-аналітичної роботи в органах ДПС України доцільно було б розробити та внести до портфеля проектів ДПА України і проект підвищення ефективності інформаційно-аналітичної роботи в органах ДПС України.
Реалізація проектного підходу підвищення ефективності інформаційно-аналітичної роботи повинна базуватися на певних засадах. Принципами побудови інформаційно-аналітичної роботи є:
забезпечення цілісності моделі та її повноти з погляду життєвого циклу процесу підготовки управлінського рішення;
логічне поєднання системного, проектного, процесного та сценарного підходів;
вибір раціональної схеми централізації та децентралізації обробки інформації та прийняття рішень фахівцями органів ДПС;
централізований контроль за прийняттям рішень фахівцями органів ДПС.
У контексті проекту підвищення ефективності інформаційно-аналітичної роботи є сенс розглядати два рівні технологічної зрілості фахівців органів ДПС з аналітики, а саме:
початковий (базовий рівень) – характеризується застосуванням спільного понятійного апарату учасниками проекту підвищення ефективності інформаційно-аналітичної роботи;
професійний рівень – професійне застосування моделей, інструментів та методів управління проекту підвищення ефективності інформаційно-аналітичної роботи.
Проектний підхід полягає у:
орієнтації на цілі та управління обмеженим часом (обумовлений законодавством);
формуванні методологій інформаційно-аналітичної роботи у вигляді проектів різного рівня деталізації (базовий та професійний).
Інтеграція інформаційно-аналітичної роботи повинна проводитися, враховуючи такі принципи:
1) масштабність рішень від ДПА України до ДПІ рійону;
2) єдина структура проектів підвищення ефективності інформаційно-аналітичної роботи;
3) можливість доступу керівництва ДПА до справ ДПІ;
4) єдина система звітування та аналізу; швидке переймання кращого досвіду [44, с. 369].
На сучасному етапі вже не потребує доказів твердження про те, що автоматизація системи обробки й аналізу баз даних податкової та фінансової звітності, інформації із зовнішніх джерел – установ банків, Держказначейства тощо дозволяє всебічно аналізувати роботу платника і, не відвідуючи його, знати, які порушення податкового законодавства можливі в його діяльності. Більше того, інформатизація податкової служби посилює дієвість боротьби з тіньовою економікою, відмиванням брудних коштів [177, с. 22].
З урахуванням викладеного вище, важаємо, що одним з основних напрямів удосконалення інформаційно-аналітичної роботи, на нашу думку, може стати створення системи управління інформаційно-аналітичною роботою в органах державної податкової служби, можливо, спочатку пілотного проекту на базі пілотної податкової інспекції. Згодом у разі реалізації створення ІАЦ у структурі податкових органів України така система управління інформаційно-аналітичною роботою може стати вже відпрацьованою основою для його дільності.
Попович В. та Степаненко А. підкреслюють, що наявність у країні єдиної системи подібних баз даних може суттєво вплинути на попередження зловживань та стати ефективним засобом протидії тінізації суспільно-економічних відносин [192].
Уже зазначалося на тому, що одним із важливих шляхів розвитку інформаційно-аналітичної роботи є створення центрів обробки даних (ІАЦ), в яких буде виконуватися централізація та аналіз податкової інформації даного регіону, а в майбутньому й міжрегіональної інформації. На нашу думку, функції ІАЦ можна визначити:
інтеграція даних із зовнішніх джерел;
централізація рутинних операцій (уніфіковане перетворення всіх вхідних документів в їх електронний вигляд);
формування електронного архіву;
формування, друкування та підготовка документів для надсилання їх платникам податків та організаціям в електронному вигляді засобами телекомунікаційного зв’язку, обробка інформації, що надходить, на підставі безпаперових технологій;
формування аналітичних та статистичних матеріалів з функціонування податкової системи;
підготовка та навчання спеціалістів, вивільнення робочого часу інспекторів податкових інспекцій для змістовної роботи щодо сутності податкових завдань;
централізація планування контролюючої роботи щодо дотримання податкового законодавства всіми категоріями платників податків;
забезпечення робіт зі збору та обробки всієї доступної інформації щодо господарської діяльності юридичних і фізичних осіб.
З урахуванням викладеного вище ми прийшли до висновку, що основні положення концепції системиуправлінняінформаційно-аналітичною роботою в органах державної податкової служби України повинні містити такі розділи:
1. Призначення системи.
Полягає в тому, що система управлінняінформаційно-аналітичною роботою в органах державної податкової служби (СУІАР) призначена для використання в податкових органах України всіх рівней.
2. Мета.
Метою СУІАР ОДПС України є:
удосконалення організації та технології інформаційно-аналітичного забезпечення діяльності органів ДПС України;
підвищення ефективності процесів прийняття управлінських рішень у ДПС України;
підвищення якості підготовлюваних рішень, їх узгодженості на підставі інтеграції інформаційно-аналітичного забезпечення центрального апарату ДПС України та податкових інспекцій.
3. Завдання роботи зі створення СУІАР.
Завдання, на нашу думку, полягають в наступному:
забезпечити єдність вимог і методичних підходів щодо вдосконалення організації та автоматизації інформаційно-аналітичних процесів у податкових органах України;
забезпечити методичну допомогу податковим інспекціям в удосконаленні інформаційно-аналітичної роботи та створенні автоматизованих інформаційних систем.
4. Вихідні дані.
Повинні містити перелік основних ініціативних документів та інформаційно-аналітичних систем, на базі яких створюється СУІАР ОДПС України.
5.Скорочена характеристика об’єкта.
У цьому розділі задаються параметри структури складу системозасновуючої документації СУІАР ОДПС України, типових організаційно-функціональних структур, служб управління інформаційно-аналітичною діяльністю в органах ДПС України, перелік основних структурних елементів інформаційно-аналітичної служби, нормативно-правове забезпечення організації управління інформаційно-аналітичною діяльністю в органах ДПС України, основні установчі документи, які регламентуються чинним законодавством України, посадові інструкції співробітників ДПС України, класифікатори техніко-економічної та соціальної інформації, загальнодержавний класифікатор органів державної влади та управління, загальнодержавний класифікатор підприємств і організацій, загальнодержавний класифікатор економічних районів, загальнодержавний класифікатор видів економічної діяльності, продукції та послуг, загальнодержавний класифікатор управлінської документації, загальнодержавний класифікатор продукції та інші, загальногалузеві нормативні акти в сфері інформаційно-аналітичної діяльності та організації праці службовців та ін.
Для забезпечення повномасштабної розробки та реалізації Концепції СУІАР ОДПС України, на нашу думку, необхідно створити спеціалізований науково-методичний центр із закріпленням за ним завдань проектування, забезпечення функціонування, постійного розвитку та вдосконалення СУІАР ОДПС України з наступними функціями:
1) планування, організація, контроль, координація та ведення робіт з супроводження СУІАР ОДПС України (розробка та супроводження концепції розвитку, концептуальне проектування, узагальнення досвіду експериментальних проектів централізованої обробки податкової інформації, по роботі з великими платниками податків, системна ініціація нових пілотних проектів та пошук ресурсів для їх реалізації та ін.);
2) ведення інформаційно-аналітичної роботи СУІАР ОДПС України за напрямами її діяльності;
3) проведення досліджень проблем інформаційного та інформаційно-аналітичного забезпечення корпоративного управління організації, прогнозування можливих тенденцій, розробка науково-обгрунтованих рекомендацій для використання СУІАР ОДПС України;
4) розробка та використання в СУІАР ОДПС України інтеграційних технологій інформаційно-аналітичного супроводження всього життєвого циклу управління;
5) організація вдосконалення елементів СУІАР ОДПС України в межах державних, міжрегіональних цільових і місцевих програм;
6) розробка системи інформаційно-аналітичного забезпечення автоматизованих робочих місць керівників вищого рангу;
7) документаційне та інформаційно-аналітичне забезпечення співробітництва ДПС України по міжнародних проектах і програмах;
8) системне та оперативне дослідження ситуації в сфері електронної документації з метою використання в СУІАР ОДПС України;
9) дослідження процесів розвитку національних систем освіти в галузі інформаційно-аналітичного забезпечення корпоративного управління;
10) ведення рекламно-інформаційної роботи по основних напрямах діяльності СУІАР ОДПС України;
11) надання інформаційних, консалтингових, посередницьких та інших послуг по основних напрямах діяльності СУІАР ОДПС України;
12) організація взаємодії розробників та користувачів СУІАР ОДПС України з розробниками та користувачами основних державних цільових програм у сфері інформатизації управління [193, с.213-214 ].
Особливі вимоги до технології супроводження концепції СУІАР ОДПС України полягають у тому, що вона повинна забезпечити:
ініціювання, збір, обробку та зберігання зауважень та пропозицій до концепції;
аналіз та експертизу нормативно-правових актів та інших матеріалів, які впливають на розвиток СУІАР ОДПС України;
розробку рекомендацій для коректування концепції;
аналіз та експертизу рішень, що визначають перспективи розвитку СУІАР ОДПС України щодо їх відповідності концепції.
Прийняття своєчасних позитивних рішень по організаційних заходів розробки та супроводження СУІАР буде сприяти більш ефективній модернізації інформаційно-аналітичного забезпечення управління податкових органів України та підвищенню їх основної діяльності.
Висновки до розділу 3
Проведене дослідження еволюції розвитку органів державної податкової служби України та визначення шляхів удосконалення їх інформаційної аналітичної діяльності дозволяє зробити такі висновки:
. Проведення інформаційно-аналітичної роботи в органах державної податкової служби України повинно бути відокремленою галуззю діяльності в податкових органах, що дозволить скоротити трудомісткість процесу та кількість персоналу, задіяного у виконанні таких функцій майже в кожному підрозділі державної податкової служби. Зважаючи на те, що основним напрямом удосконалення інформаційно-аналітичної роботи органів державної податкової служби України є централізація введення, обробки, зберігання та використання інформації податкових органів усіх рівнів, пропонуємо створити мережі спеціалізованих інформаційно-аналітичних центрів із відповідними функціями податкових інспекцій.
Проаналізувавши технологічні процеси діяльності податкових органів та спроектувавши їх перерозподіл із майбутнім інформаційно-аналітичним центром, внесення змін у нормативно-правове поле та розробку відповідних інструкцій та наказів доцільно провести за такими основними напрямами:
виключення дублювання процедур в інформаційно-аналітичному центрі та податкових органах;
централізоване ведення особової картки платника податків, що відображає всю його діяльність на території України;
централізоване ведення архіву документів, що надходять в інформаційно-аналітичний центр;
інформаційне забезпечення податкових структур усіх рівнів;
виділення розрахункових процесів в операційний день;
технологічність та автоматизація виконання функціональних блоків;
автоматизація документообігу в інформаційно-аналітичний центр;
перехід до впровадження аналітичних методик прийняття однотипних рішень для груп платників податків (наприклад, для чотирьох груп-коридорів);
організація робіт паралельно із звітними періодами платників податків;
відсутність безпосереднього контакту співробітників інформаційно-аналітичного центру з платниками податків.
13. Ситуація з автоматизацією інформаційно-аналітичного забезпечення в державній податкової службі України досягла того важливого рівня, коли практично всі елементи автоматизації діяльності державної податкової служби тією чи іншою мірою відпрацьовані і їх необхідно ув’язати в сучасну інтегровану систему корпоративного управління, якою, на нашу думку, може стати система управління інформаційно-аналітичною роботою в органах державної податкової службиУкраїни.
Створення системи управління інформаційно-аналітичною роботою в органах державної податкової службиУкраїни (спочатку пілотного проекту на базі пілотної податкової інспекці) дозволить відпрацювати модель інформаційно-аналітичного центру, у звязку з чим підвищиться ефективність, удосконалиться інформаційно-аналітична робота та управлінська діяьність у податкових органах.
ВИСНОВКИ
У результаті дослідження, проведеного на основі аналізу чинного законодавства України та практики його реалізації, теоретичного осмислення ряду наукових праць у різних галузях знань, автором здійснено теоретичне узагальнення і нове вирішення наукового завдання, що полягає в удосконаленні організаційно-правових засад інформаційно-аналітичної роботи в органах державної податкової служби України. Сформульовано ряд висновків, пропозицій та рекомендацій, спрямованих на вирішення окресленого завдання. До основних з них можна віднести такі:
1. Сутність поняття інформаційно-аналітичної роботи органів державної податкової служби в дисертації розкрито через поняття інформаційно-аналітичного забезпечення яке в свою чергу, досліджено через використання двох основних понять: сутності інформаційного та аналітичного забезпечення.
Поняття „інформаційне забезпечення органів державної податкової служби” – це діяльність органів державної податкової служби у встановленому законом порядку із застосуванням принципів, методів, способів, правил, схем та алгоритмів, за якими здійснюється пошук даних, їх збір, обробка, накопичення та зберігання тощо, спрямована на надання своїм підрозділам неодхідних для вирішення такої ситуації даних у обсязі, достатньому для функціонування системи.
Аналітична робота в органах державної податкової служби України – це постійна дослідна діяльність, що охоплює широкий комплекс організаційних заходів і методичних прийомів для вивчення й оцінки інформації про стан дотримання податкового законодавства, результати практичної діяльності органів державної податкової служби України з виконання поставлених перед ними завдань, а також про умови, у яких ці завдання виконуються.
Інформаційно-аналітичну роботу органів державної податкової служби можна визначити як постійну діяльність, що складається з широкого комплексу дій та заходів. Побудована на основі концепцій, методів, засобів та нормативно-методичних прийомів зі збору, накопичення, обробки, вивчення, оцінки та використання даних, відомостей, знань про стан дотримання податкового законодавства, результати практичної діяльності органів державної податкової служби України щодо виконання ними своїх завдань і функцій, на підставі інформаційних технологій, з метою визначення найефективніших управлінських рішень.
2. Враховуючи важливість дослідження сутності явища інформаційно-аналітичної роботи органів державної податкової служби та того, що вона має відповідне правове оформлення, пропонуємо виділити інформаційно-аналітичну роботу органів державної податкової служби в самостійну проблемну галузь знань у структурі інформаційного права, зокрема:
Інформаційне право → Правова інформатика → Державне регулювання інформатизації фінансово-правових відносин → Податкова інформатика → Інформаційно-аналітична робота органів ДПС.
3. Правовий статус податкових органів України визначається Законом України „Про державну податкову службу в Україні”. Правовий статус інформаційних ресурсів податкових органів визначається великою кількістю нормативних документів, що з прийняттям і набуттям чинності Податковим кодексом України втратить свою чинність і буде визначатися нормами Податкового кодексу України.
4. Проаналізувавши співвідношення норм Закону України „Про державну податкову службу в Україні” та проекту Податкового кодексу України можна зробити висновок, що у випадках, коли це не суперечить проекту Податкового кодексу України, буде доцільним розглядати їх як взаємодоповнюючі.
5. Найбільш ефективним, економним, прогресивним засобом адміністрування податків є засіб подання (приймання) податкової звітності шляхом безпаперової технології за допомогою засобів комунікаційного зв’язку, який уже впроваджується в Україні. Для подальшого успішного функціонування такого засобу адміністрування податківперспективним є максимальне розширення переліку форм декларацій та документів, що приймаються в електронному вигляді; відпрацювання схем інформаційного обміну на підставі web-технологій, а також підвищення інформаційної культури податківців і платників податків.
6.Аналітична робота не є самоціллю в органах державної податкової служби України, вона підпорядкована головним, масштабним завданням – прийняттю управлінських рішень щодо забезпечення організаційної цілісності та стабільності функціонування податкових органів, підвищення ефективності його роботи з реалізації функцій у сфері оподаткування. При цьому, виконуючи функцію процесу управління, вона і сама по собі виконує ряд важливих функцій з вивчення, дослідження та оцінки реального розвитку та динаміки діяльності податкових органів. До функцій аналітичної роботи в податкових органах пропонуємо віднести прогностичну, організаційно-управлінську, пізнавальну та сигналізуючу.
Загальнонаукові методи стосовно аналітичної роботи податкових органів, можна розподілити на три основні групи: 1) методи збору первинної інформації; 2) методи обробки та оцінки інформації; 3) методи прогнозування.
7. Інформаційна безпека в податковій сфері являє собою стан захищеності платника податків, з одного боку, і органів державної податкової служби – з іншого, за якого здійснюється охорона і захист їх інформаційних ресурсів, мінімізація шкоди від негативних інформаційних впливів, небажаних наслідків використання інформаційних продуктів і інформаційних технологій.
Захист інформаційних ресурсів є складовою більш широкого поняття інформаційної безпеки. В органах державної податкової служби захист інформації є умовою для забезпечення їх інформаційної безпеки.
8. Пропонуємо визначити систему податкової інформації так:
Відкрита інформація:
загальна інформація, що створюється в процесі діяльності (та її частина, яка не містить конфіденційних відомостей);
податкова інформація, яка надається та розповсюджується ЗМІ;
офіційні документи.
Інформація з обмеженим доступом:
персональні дані;
службова інформація;
податкова таємниця.
9. Для впорядкування роботи з конфіденційною інформацією необхідно законодавчо закріпити єдиний перелік видів такої інформації (скажімо, у законі «Про інформацію»), визначивши їх співвідношення, механізм реалізації та встановлення відповідальності за порушення режиму обмеження доступу до неї.
10. Заходи щодо забезпечення захисту в інформаційних системах податкової служби повинні бути проведені в таких напрямах:
засоби фізичного захисту;
програмні засоби (антивірусні програми, системи розмежування повноважень, програмні засоби контролю доступу);
адміністративні заходи захисту (доступ до приміщення, розробка стратегій безпеки організації та ін.).
11. Сертифікація та ліцензування програмних продуктів є одними з основних умов забезпечення захисту інформації в органах державної податкової служби України. Вони грунтуються на тих самих принципах, що й сертифікація та ліцензування будь-якої іншої продукції. Їх особливість визначається властивостями самої продукції, її виробництва та застосування, що відображається в процедурному режимі специфічному характері сертифікаційних випробувань, оцінці рівня придатності тощо.
Сертифікація та ліцензування програмних продуктів, які використвовуються органами державної податкової службиУкраїни є жорсткою, тому що вони мають пряме відношення до забезпечення їх інформаційної безпеки, яка стає однією з найважливіших проблем інформаційно-аналітичних систем податкових органів.
12. Проведення інформаційно-аналітичної роботи в органах державної податкової служби України повинно бути відокремленою галуззю діяльності в податкових органах, що дозволить скоротити трудомісткість процесу та кількість персоналу, задіяного у виконанні таких функцій майже в кожному підрозділі державної податкової служби. Зважаючи на те, що основним напрямом удосконалення інформаційно-аналітичної роботи органів державної податкової служби України є централізація введення, обробки, зберігання та використання інформації податкових органів усіх рівнів, пропонуємо створити мережі спеціалізованих інформаційно-аналітичних центрів із відповідними функціями податкових інспекцій.
Проаналізувавши технологічні процеси діяльності податкових органів та спроектувавши їх перерозподіл із майбутнім інформаційно-аналітичним центром, внесення змін у нормативно-правове поле та розробку відповідних інструкцій та наказів доцільно провести за такими основними напрямами:
виключення дублювання процедур в інформаційно-аналітичному центрі та податкових органах;
централізоване ведення особової картки платника податків, що відображає всю його діяльність на території України;
централізоване ведення архіву документів, що надходять в інформаційно-аналітичний центр;
інформаційне забезпечення податкових структур усіх рівнів;
виділення розрахункових процесів в операційний день;
технологічність та автоматизація виконання функціональних блоків;
автоматизація документообігу в інформаційно-аналітичний центр;
перехід до впровадження аналітичних методик прийняття однотипних рішень для груп платників податків (наприклад, для чотирьох груп-коридорів);
організація робіт паралельно із звітними періодами платників податків;
відсутність безпосереднього контакту співробітників інформаційно-аналітичного центру з платниками податків.
13. Ситуація з автоматизацією інформаційно-аналітичного забезпечення в державній податкової службі України досягла того важливого рівня, коли практично всі елементи автоматизації діяльності державної податкової служби тією чи іншою мірою відпрацьовані і їх необхідно ув’язати в сучасну інтегровану систему корпоративного управління, якою, на нашу думку, може стати система управління інформаційно-аналітичною роботою в органах державної податкової службиУкраїни.
Створення системи управління інформаційно-аналітичною роботою в органах державної податкової службиУкраїни (спочатку пілотного проекту на базі пілотної податкової інспекці) дозволить відпрацювати модель інформаційно-аналітичного центру, у звязку з чим підвищиться ефективність, удосконалиться інформаційно-аналітична робота та управлінська діяьність у податкових органах.
СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ
1. Шеннон. К. Работы по теории информатики и кибернетики //Иностранная литература.М.,1963.–324с.
2.Ложе И. Информационные системы. Методы и средства. М. Мир, 1979 .- С. 1020.
3. Віннер Н. Кибернетика и общество. – М., 1958. С. 31.
4. Моль А. Социодинамика культуры: Пер. с фр. М., 1973. – С. 406.
5. Суббот А.І., Стаценко-Сургучова І.С., Жаров А.І. Забезпечення громадської та інформаційної безпеки – правовий аспект // Розвиток наукових досліджень 2005: Матеріали міжнародної науково-практичної конференції (м. Полтава, 79 листопада 2005 р). — Полтава: Вид-во «ІнтерГрафіка», 2005. – Т. 8. С. 125129.
6. Словник іншомовних слів: 23000 слів та словосполучень / Уклад.: Л.О. Пустовіт, О.І. Скопенко, Г.М. Сюта, Т.В. Цимбалюк. – К.: Довіра, 2000. – 1018 с.
7. Советский энциклопедический словарь/Гл. ред. А.М. Прохоров. – 4-е изд. – М.: Сов. Энциклопедия, 1986. – С. 56. –1600 с., ил.
8. Конторов Д.С., Конторов М.Д., Слока В.К. Радиоинформатика–М.: Радио и связь, 1993.– С. 54–60.
9. Фатьянов А.А. Правовое обеспечение безопасности информации: Дис.… д-ра юрид. наук: 12.00.02. — М., 1999. – 503 с.
10.Беляков К.И. Управление и право в период информатизации.– К.: КВІЦ, 2001. – 308 с.
11. Про інформацію: Закон України від 02.10.1992 р. // Відомості Верховної Ради України – 1992. — № 48. – Ст. 650.
12. Юридична енциклопедія: В 6 т. / Редкол.: Ю.С. Шемшученко (голова редкол.) та ін. – К.: Укр. енцикл., 1998. – С. 717.
13. Основы информационной безопасности: Учебник / В.А. Минаев, С.В. Скрыль, А.П. Фисун, В.Е. Потанин, С.В. Дворянкин. – Воронеж, — С. 8.
14. Фисун А.П. Теоретические основы информатики и информационная безопасность : Под ред. В.А. Минаева, В.Н. Саблина. – М., 2000. – С. 124–132.
15. Пелепей Н.П. Формування інформаційної культури державних службовців в Україні // Професійна етика працівника державної податкової служби як складова етики державного службовця України : Матеріали науково-практичної конференції. – Ірпінь: Національний університет ДПС України, 2006. – 384 с.
16. Касьяненко М.М., Гринюк М.В., Цимбал П.В. Організація роботи та управління органами державної податкової служби України: Навч. посібник. – Ірпінь: Академія ДПС України, 2001. – 229 с.
17. Франчук В.И. Основы построения организационных систем. – М.: Экономика, 1991. – 111 с.
18. Мацюк В.Я. Використання інформаційного ресурсу підрозділами податкової міліції для прийняття інформаційного рішення: Дис. … канд.юр. наук: 12.00.07. – Ірпінь, 2004. – 208 с.
19. Проблеми криміналістичного забезпечення розслідування злочинів / А.В. Іщенко, І.П. Красюк, В.В. Матвієнко: В.Д. Сущенко (заг. ред.) – Національна академія внутрішніх справ України, Державний науково-дослідний експертно-криміналістичний центр МВС України.
20. Новий тлумачний словник української мови: У 4 т.: Для студ. вищих та серед. навч. закл. / В. Яременко, О. Сліпушко (уклад.). – К.: Аконіт, 1999. – (Нові словники).; Т. 2: Ж – ОБД. – 1999. – 9111 с.
21. Великий тлумачний словник сучасної української мови: 170000 слів і слововсполучень / В.Т. Бусел (уклад. і голов. ред.): — К.; Ірпінь: Перун, 2004. – 1440 с.
22. Ієрусалимов Ігор Олександрович. Інформаційне забезпечення використання науково-технічних досягнень у розслідуванні злочинів: Дис… канд. юрид. наук: 12.00.09 / Національна академія внутрішніх справ України. – К., 1998. – 149 с.
23. Малиновський В.Я. Державне управління: Навч. посібник – 2-ге вид., доп. І перероб. – Київ: Атіка, 2003. – 576 с.
24. Про державну податкову службу в Українській РСР: Закон Української РСР від 04.12.1990 р. № 509 // Відомості Верховної Ради України. – 1990. — № 34. – Ст. 499.
25. Вицин С.Е. Системный подход и преступность. – М.: Академия МВД СССР, 1980.
26. Тривайло А.Ю. Оцінка кількісних та якісних характеристик інформаційного забезпечення управлінської діяльності керівників // Регіональні перспективи. – 2000. – № 2–3.
27. Основи інформаційних систем: Навч. посібник / Ситник В.Ф., Писаревська Т.А., Єрьоміна Н.В., Краєва О.С. / За ред. В.Ф. Ситника. – К.: КНЕУ, 1997. – 252 с.
28. Воскресенский Г.М. Теория и практика информационного обеспечения управления в органах внутренних дел. –М., 1985. – С. 21.
29. Воскресенський Г.М. Теория управления в сфере правоохранительной деятельности.- М., 1985. – С. 78.
30. Інформаційне забезпечення управлінської діяльності в умовах інформатизації: організаційно-правові питання теорії і практики: Монографія / Калюжний Р.А., Шамрай В.О., Швець М.Я., Гавловський В.Д., Гуцалюк М.В., Ковпак Р.Л., Цимбалюк В.С., Яцишин Ю.В., Ластовецький А.С.; За ред Р.А. Калюжного та В.О. Шамрая – Київ, 2002. – 296 с.
31. Закупень Т.В. Об информационном обеспечении управленческой деятельности госструктур //НТИ. –Сер. 1. – 1997. — № 8. – С. 12-18.
32. Герт Г.П. Административная деятельность органов внутренних дел. Часть общая.: Учебник. – М., 1996. – С. 124.
33. Жалинский А.Э., Костицкий М.В. Эфективность профилактики преступлений и криминологическая информация. –Львов, 1980. – С. 145.
34. Твердохліб М.Г. Інформаційне забезпечення менеджменту: Навч. посібник. – К.: КНЕУ, 2000. – 208 с.
35. Системна інформатизація законотворчої та правоохоронної діяльності.: Монографія / Кер. авт. кол. Швець М.Я.; За ред. В.В. Дурдинця та ін. – К.: Навч. книга, 2005. – 639 с.
36. Семир’янов Д.Я. Інформаційно-аналітичне забезпечення управління підрозділами податкової міліції України: Дис. … канд.юр. наук: 12.00.07. – Ірпінь, 2004. – 178 с.
37. Махинин В.И. Управление в органах внутренних дел: Методологические, теоретические, методические основы и основы культуры: Монография. – М.: Изд-ль Шумилова И.И., 2002. – 218с.
38. Словарь русского языка: Ок. 57000 слов / Ожегов С. И.; Под ред. чл.-корр. АН СССР Н.Ю. Шведовой. – 18-е изд., стереотип. — М.: Рус. яз., 1986. – 797 с.
39. Ярема Б.П., Маринець В.П. Податковий менеджмент: Навчальний посібник. – Львів: Магнолія Плюс, 2006. – 224 с.
40. Comprehensive monitoring on Hungary’s preparation for membership // europa.eu.int/comm./enlargement/report_2003/index.html(дата останнього відвідування сайту 12.05.2006 р.)
41. Автоматизація роботи в органах державної податкової служби: Підручник / О.В. Гавро, М.І. Кондратюк, Б.Т. Миськів та ін.; За заг. Ред. В.М. Росоловського та С.П. Ріппи– Ірпінь: Академія ДПС України, 2002. – 401 с.
42. Законопроект Податкового кодексу України № 4099 від 30.10.2007 р.
43. Стаценко-Сургучова І.С. Сутність інформаційно-аналітичної роботи в органах державної податкової служби / Науковий вісник. – Ірпінь, 2006. – № 4–5(35). – С. 228–233.
44. Організація правової роботи в органах державної податкової служби України: теорія, методологія, практика: Монографія. / Ф.О. Ярошенко, С.Д. Бушуєв, Г.Г. Забарний та ін. – Ірпінь: Національна академія ДПС України, 2004. – 440 с.
45. Беляков К.И. Управление и право в период информатизации.: Монография. – Киев: Издательство “КВІЦ”, 2001. ––308 с.
46. Козырин А.Н. Налоговое право зарубежных стран: вопросы теории и практики. –М.:Манускрипт.,1993.– С.104.
47. Данілов О.Д., Фліссак Н.П. Податкова система та шляхи її реформування: Навч. посібник. – К.: Парламентське вид-во, 2001. – 216 с.
48. Мета податкової реформи – соціальна орієнтованість економіки // Всеукраїнський тижневик «Податковий, банківський, митний консультант». – 2007. — № 12 (595). – 16 с.
49. Про Державний реєстр фізичних осіб-платників податків та інших обов’язкових платежів: Закон України 22.12.1994 р. № 320 // Відомості Верховної Ради України. – 1995. — № 2. – Ст. 32.
50. Ярошенко Ф.О. Трансформація державної податкової служби України: Монографія. – Ірпінь: Національна академія ДПС України, 2004. – 368 с.
51. Про затвердження Стратегічного плану розвитку державної податкової служби України на період до 2013 року: Наказ Державної податкової адміністрації України від 07.04.2003 р. № 160 із змінами, внесеними згідно з Наказом Державної податкової адміністрації України № 420 (v0420225-05) від 29.09.2005.
52.Правова інформатика: Підручник. – 2-ге вид. доп. та перероб / За редакцією В. Дурдинця, Є. Моісеєва та М. Швеця. – К.: ТОВ «ПанТот», 2007. – 524 с.
53. Бабич В.А. Проблеми правового закріплення особливостей інформаційного забезпечення органів ДПС України // Податкова політика України та механізми її реалізації в Податковому кодексі: Матеріали науково-практичної конференції. – Ірпінь: Національна академія ДПС України, 2005. – 491 с.
54. Організація правової роботи в органах державної податкової служби України: теорія, методологія, практика: Монографія. – Ірпінь: Національна академія ДПС України, 2004. – 440 с.
55. Ситник В.Ф., Писаревська Т.А., Єрьоміна Н.В., Краєва О.С. Основи інформаційних систем: Навч. Посібник / За ред. В.Ф. Ситника. – К.: КНЕУ, 1997. – 252 с.
56. Адміністративне право України: Підручник / За заг. ред. С.В. Ківалова. – Одеса: Юридична література, 2003. – 920 с. Адміністративне право України: Підручник / За заг. ред. С.В. Ківалова. – Одеса: Юридична література, 2003. – 920 с.
57. PrimaveraProjectPlannerfortheEnterprise. Руководство пользователя. Версия 3.0 // ЗАО «ПМСОФТ» www.pmsoft.ru
58. Арістова І.В. Державна інформаційна політика та її реалізація в діяльності органів внутрішніх справУкраїни: організаційно-правові засади: Дис. … д-ра юр. наук: 12.00.07.
59. Лопатин В.Н. Информационная безопасность России. Человек. Общество. Государство. С. – Петербург. — Фонд «Университет» 2000 г. — С. 258-259.
60.Інформаційне право та інформаційна безпека / За ред. В. Білонова., Р. Калюжного. – Київ – Донецьк, 2001. – С. – 33–34.
61. Інформаційне забезпечення управлінської діяльності в умовах інформатизації: організаційно-правові питання теорії і практики: Монографія / Калюжний Р.А., Шамрай В.О., Гавловський В.Д., Гуцалюк М.В., Швець М.Я., Цимбалюк В.С., Яцишин Ю.В., Ластовецький А.С. / За ред. Р.А. Калюжного, В.О. Шамрая. – Київ: АДПС України, 2002. – С. 95.
62. Конституція України від 28 червня 1996 р. // Відомості Верховної Ради України — 1996. – № 30.
63. Про державну таємницю: Закон України від 21.01.1994 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1994. — № 16. – Ст.93.
64. Про боротьбу з корупцією: Закон України від 5 жовтня 1995 року №356/95-ВР // Відомості Верховної Ради України. – 1995. – №34. – Ст.266.
65. Про захист інформації в автоматизованих системах: Закон України від 5 липня 1994 р. № 80/94-ВР // Відомості Верховної Ради. – 1994. –№ 31. – ст. 286.
66. Про науково-технічну інформацію: Закон України від 25 червня 1993 № 3322 – XII-ВР // Відомості Верховної Ради України. – 1993. – № 33. – Ст. 345. Із змін.від 15.05.03, 20.11.03.
67. Про Національну програму інформатизації: Закон України від 4 лютого 1998 р № 74/98-ВР // Відомості Верховної Ради України. – 1998. – № 27–28. — ст. 181. Із змін.від 13.09.01.
68. Про Концепцію Національної програми інформатизації: Закон України від 4 лютого 1998 р № 75/98-ВР // Відомості Верховної Ради України. – 1998. – № 27–28. – Ст. 182.
69. Про міліцію: Закон України від20 грудня 1990 року№ 565-XII // Відомості Верховної Ради УРСР. – 1991. –№ 4. –Ст. 20. Із. змін. від 19.06.92; 26.01.93; 22.04.93; 28.06.94; 14.03.95; 11.12.98; 13.01.2000; 06.04.2000; 21.12.2000; 21.06.2001; 10.01.2002; 07.02.2002; 15.05.2003; 15.05.2003; 18.09.2003; 04.03.2004.
70. Про оперативно-розшукову діяльність: Закон України від 18 лютого 1992 року № 2135-ХІІ // Відомості Верховної Ради України. – 1992. – № 22. – Ст. 303.
71. Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю: закон України від 30 червня 1993 року № 3341-ХІІ // Відомості Верховної Ради України. – 1993. – № 35. – Ст. 358.
72. Про вдосконалення інформаційно-аналітичного забезпечення Президента України та органів державної влади: Указ Президента України від 14.07.2000 року № 887/2000- // Офіційний вісник України. – 2000. — № 29 (04.08.2000). — Ст. 1201.
73. Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. – М.: Юрид. лит., 1972. – С. 102.
74. Стаценко-Сургучова І. Правове забезпечення інформаційно-аналітичної діяльності в системі органів державної податкової служби України // Підприємництво, господарство і право. – 2006 (130). – № 10. – С. 61–64.
75. Матвієнко О.В. Основи інформаційного менеджменту: Навчальний посібник. – К.: Центр навчальної літератури, 2004. – 128 с.
76. Малиновський В.Я. Державне управління: Навч. посібник – 2-ге вид. доп. І перероб. – Київ: Атіка, 2003. – 576 с.
77. Про затвердження Порядку обміну інформацією за спеціальними запитами: Наказ Державної податкової адміністрації України від 18.06.97 № 185, із змінами від 25.01.99.
78. Фещенко Л.О. Взаємодія органів внутрішніх справ з державною податковою службою у здійсненні правоохоронної діяльності: Автореф. дис…канд. юр. наук: 12.00.07 / Інститут законодавства Верховної Ради України. – К., 2007. – 22 с.
79. Системна інформатизація законотворчої та правоохоронної діяльності. Монографія / Кер. Авт. Кол. Швець М.Я.; За ред. В.В. Дурдинця та ін. – К.: Навч. книга, 2005. – 639 с.
80. Семир’янов Д. Міжнародне співробітництво органів податкової міліції України у боротьбі з податковими правопорушеннями // Науковий вісник. Збірник наукових праць Академії державної податкової служби України. – Ірпінь, 2003. – № 1(19). – С. 219–226.
81. Шепель О.В. Інформаційне забезпечення вибору об’єктів податкового контролю // Проблеми впровадження інформаційних технологій в економіці: тези доповідей 1V міжнародної науково-практичної конференції. – Ірпінь, 2003 – С. 132–134.
82. Про схвалення Концепції реформування податкової системи: Розпорядження Кабінету Міністрів України від 19.02.2007 р. № 56-р // Вісник податкової служби України. – 2007. – № 9. – С. 35–45.
83. Про захист прав людини і основоположних свобод: Конвенція Ради Європи від 04.11.1950 р.
84. Європейська конвенція про захист прав і основних свобод людини (1950 р.) // Практика Європейського суду з прав людини. Рішення. Коментарі. – К., 1999. – № 2. – С. 15–32.
85. Порядок надання роз’яснень окремих положень податкового законодавства: Наказ Державної податкової адміністрації України від 12 квітня 2003 року № 176 // Офіційний вісник України. – 2003. – № 17. – Ст. 794.
86. Фесюнін В.М. Організаційно-правові засади взаємодії державної податкової служби з населенням: Автореф. дис…канд. юр. наук: 12.00.07 / Харківський національний університет внутрішніх справ. – Харків, 2007. – 22 с.
87. Майстренко О. Деякі питання вирішення колізій у податковому законодавстві України // Право України. – 2005. – № 9. – С. 95–99.
88. Бачило И.Л. и др. Информационное право – М.: Юрид. лит., 1976. –.С. 208–209.
89. Красноступ Г. Організаційно-правові аспекти необхідності реформування сучасного інформаційного законодавства // Право України. – 2005. – № 9. – С. 81–83.
90. Інформатизація, право, управління (організаційно-правові питання): Монографія / Калюжний Р.А., Крупчан О.Д., Павловський В.Д., Гуцалюк М.В., Швець М.Я., Цимбалюк В.С. / За заг. ред. М.Я. Швеця, О.Д. Крупчана. – Київ: НДІ правової інформатики АПрНУ, 2002. – 191 с.
91.Про електронні документи та електронний документообіг: Закон України від 22 травня 2003 р. № 851-IV // Відомості Верховної Ради України. – 2003. – № 36. – Ст. 275.
92. Про електронний цифровий підпис: Закон України від 22 травня 2003 року № 852-IV // Відомості Верховної Ради України. – 2003. – № 36. – Ст. 276.
93. Барабаш Т.М., Левицька Л.В. Правове забезпечення інформаційних процесів адміністрування податків в Україні // Податкова політика України та механізми її реалізації в Податковому кодексі: Матеріали науково-практичної конференції. – Ірпінь: Національна академія ДПС України, 2005. – 491 с.
94. Росоловський В.М., Анкудович Г.Г., Катерноза К.О., Шевченко М.Ю. Основи інформаційної безпеки автоматизованої системи державної податкової служби України: Навчальний посібник / За заг. ред. М.Я. Азарова. – Ірпінь: Академія ДПС України, 2003. – 466 с.
95. Про впровадження електронних документів, електронного документообігу та електронний цифровий підпис в системі подання податкової звітності платниками податків: наказ ДПА України від 25.05.2004 р. № 297.
96. Модернізація податкової служби: зарубіжний досвід / www.nalog.od.ua
97. Про план першочергових заходів у сфері інвестиційної діяльності: Указ Президента України від 10.04.2006 р. № 300/2006.
98. Про рішення Ради національної безпеки і оборони України: Указ Президента України від 28.12.2006 р. № 1154/2006.
99. Про заходи щодо попередження і нейтралізації загроз національній безпеці, пов’язаній із нестабільністю правового регулювання відносин у сфері адміністрування податку на додану вартість: Указ Президента України від 15 грудня 2006 р.
100. Про затвердження нової редакції Порядку приймання та комп’ютерної обробки звітних документів платників податків у ДПІ районного рівня та СДПІ по роботі з ВПП:Наказ Державної податкової адміністрації України від 02.12.2004 р. № 691.
101.Российская газета.М., 2002. – № 89. –22.05.2002.
102. За матеріалами ДПА у Харківській області // Вісник податкової служби України. – 2007. – № 9. – С. 10.
103. Новиков Ю. Анатолій Брезвін: «Найближчим часом електронна звітність охоплюватиме сплату всіх податків» // Вісник податкової служби України. – 2007. -№ 11. – С. 5.
104. Новицька Н.Б. Організаційно-правові аспекти інформаційної культури в управлінській діяльності: Автореф. дис… канд. юр. наук: / Національна академія державної податкової служби України. – Ірпінь, 2007 – 21 с.
105. Про затвердження формату (стандарту) електронного документа звітності платників податків: Наказ Державної податкової адміністрації Українивід 03.05.2006 № 242.
106.Масленников Э.П. Организационно-правовые основы и методика аналитической роботы в органах внутренних дел. –М., 1979.
107. Плішкін В.М. Теорія управління органами внутрішніх справ. Підручник / За ред. Ю.Ф.Кравченка. — К.: Національна академія внутрішніх справ України, 1999. — 702с.
108. Баскаков А.Я., Теленков Н.В. Методология научного исследования: Учеб. Пособие. – К.: МАУП, 2002. – 216 с.
109. Философский словарь / Под ред. М.М.Розенталя. – М.: Политиздат, 1972. – 496 с.
110. Колпаков В.К., Кузьменко О.В. Адміністративне право України: Підручник. – К.: Юрінком Інтер, 2003. – 544 с.
111. Пєтков С.В. Менеджмент в органах внутрішніх справ: Дис. …д-ра юр. наук: 12.00.07.
112.Основы математического моделирования в деятельности органов внутренних дел: Учебное пособие/Под ред.В.А.Минаева и А.И.Полежаева. -М.. Академия МВД РФ, 1993.–С.5.
113.Вешкельский А.С. Теория и практика информационно-аналитической работы в органах внутренних дел Российской Федерации: Дисс. … канд. юр. наук: 12.00.02. – Санктпетербург, 2000. – 209 с.
114. Нижник Н.Р., Ситник Г.П., Білоус В.Т. Національна безпека України (методологічні аспекти, стан і тенденції розвитку): Навчальний посібник / За заг. ред. П.В. Мельника, Н.Р. Нижник. – Ірпінь, 2000. – 304 с.
115. Зварич Р. Україна і НАТО // Народна армія. – 30 серпня 1996 року.
116. Леонтьєва Л. Аспекти психологічної боротьби у контексті Концепції національної безпеки України //Військо України. – 1997. — № 7–8. – С. 17.
117. Національна безпека України 1994–1996 рр.: Наукова доповідь Національного інституту стратегічних досліджень. – К., 1997. – 197 с.
118. Почепцов Г. Национальная безопасность Украины в контексте вопросов и парадоксов //Зеркало недели. – 7–14 ноября. –1997.
119.Сень І. Радіоелектронна боротьба: сучасний стан та перспектива //Військо України. – 1997. –№ 9–12. – С.12-13.
120. Кузьмин В.П. Принцип системности в теории и методологии К. Маркса. – М.: Политиздат, 1976. – С.10.
121. Морозов А.М. Психологическая война. – К.: Логос, 1996. – 124 с.
122. Крысько В.Г. Секреты психологической войны (Цели, задачи, методы, фомы, опыт) / Под общ. ред. А.Е. Тараса. – Мн.: Харвест, 1999. – 448 с.
123. Інформаційна безпека України: сутність та проблеми (матеріали круглого столу) // Стратегічна панорама. –1998. – № 3–4. –– С. 168–182.
124. ПерепелицаГ. Информационные войны и национальная безопасность // Зеркало недели. –1999. –№ 17 (238).
125. Про основи національної безпеки України: Закон України від 19 червня 2003 р. № 964 – ІV// Офіційний вісник України. – № 29. – С. 38. – Ст. 1433.
126. Developments in the field of information and telecommunications in the context of international security. / Report of the Secretary-General. Fifty-six session. 3 July 2001. United Nations. A/56/164.
127. Кормич Б.А. Організаційно-правові основи політики інформаційної безпеки: Дис. … д-ра юр. наук: 12.00.07 – Одеса, 2004. – 427 с.
128. Харченко Л.С. Інформаційна безпека України. – К.: 2004.
129.Ліпкан В.А. Національна і міжнародна безпека. – К., 2006.
130. Об утверждении сведений конфиденциального характера: Указ Президента Российской Федерации от 6 марта 1997 г. № 188.
131. Толковый словарь живого великорусского языка: Избранные статьи. / Даль В.И.; Под ред. Л.В. Беловинского – М.: ОЛМА-ПРЕСС; ОАО ПФ «Красный пролетарий», 2004. – 700[4] с.
132. Копылов В.А. Информационное право. – М.: Юристъ, 1997. – 472 с.
133. Лопатин В.Н. Право на тайну в России // Управление защитой информации.–Минск–М.:1998.– Т.2.– №4.–С.342–375.
134.Олійник О. Захист інформації в умовах інформаційного суспільства / Право України. – 2005. –№ 10. – с. 100–103.
135. Про затвердження Положення про електронну інформацію в Державній податковій адміністрації: Наказ Державної податкової адміністрації України від 03 вересня 1997 року № 321.
136. Кримінально-процесуальний кодекс України. – К.: Парламентське видавництво, 1998. – 167 с.
137. Возгрин И. А. Вопросы организации правоохранительной деятельности на региональном уровне// Компьютерная преступность: состояние, тенденции и превентивные меры ее профилактики:Сборник материалов международной научно-практической конференции 12-13 февраля 1999 года. – СПб., 1999.
138. Сальников В.П., Соболь И. А.Компьютерное информационное обеспечение деятельности правоохранительных органов// Компьютерная преступность: состояние, тенденции и превентивные меры ее профилактики:Сборник материалов международной научно-практической конференции 12-13 февраля 1999 года. –СПб., 1999.
139. Янгол Н. ГОДА Компьютерная преступность и информационная безопасность России// Компьютерная преступность: состояние, тенденции и превентивные меры ее профилактики:Сборник материалов международной научно-практической конференции 12-13 февраля 1999 года. – СПб., 1999.
140. Фетисов В. А. Компьютерные преступления: неформальная терминология или несовершенство законодательства // Компьютерная преступность: состояние, тенденции и превентивные меры ее профилактики:Сборник материалов международной научно-практической конференции 12-13 февраля 1999 года. – СПб., 1999.
141. Горбатов В.С.,Полянская О.Ю. Мировая практика криминализации компьютерных преступлений.–М., 1998.
142. Національна безпека України 1994–1996 рр.: Наукова доповідь Національного інституту стратегічних досліджень. – К., 1997. – 197 с.
143. Попович В.М. Тіньова економіка як предмет економічної кримінології. – К. – Правові джерела, 1998. – 448 с.
144. Основи інформаційного права України: Навч. посіб. / В.С. Цимбалюк, В.Д. Гавловський, В.В. Гриценко та ін.; За ред. М.Я. Швеця, Р.А. Калюжного та П.В. Мельника. – К.: Знання, 2004. – 274 с.
145. Про Раду Національної безпеки і оборони України: Закон України // Голос України. –1998. – 3 квітня.
146. Спільна заява Президента Леоніда Кучми та Президента США Уільяма Дж. Клінтона під час зустрічі на найвищому рівні 11-12 травня 1995 року // Урядовий кур’єр. – 1995 – 6 травня. – С. 3–4.
147. Кохно В. Воєнна безпека України (теоретичні аспекти аналізу) // Наука і оборона. – 1998. — № 1. – С. 18–23.
148. Зіма І.І., Ніколаєв І.М. Інформаційна війна та інформаційна безпека (огляд думок зарубіжних політологів та воєнних спеціалістів) // Наука і оборона. – № 1. – 1998. – С. 56–58.
149.Стаценко-Сургучова І.С. Забезпечення інформаційної безпеки в органах державної податкової служби // Держава та регіони. – 2007. –№ 1. –С. 326–328.
150.Анохін М. Разум и техногенные цивилизации: кто кого породил? // Независимая газета (приложение НГ «Наука»). – 2000. – 19 апреля. –№ 4.
151.Липаев В.В. Проблемы сертификации информационных технологий // НТИ. Серия 1. Организация и методика информационной работы. – 1997. –№ 5.
152. Рыбальченко В., Ряполов С. Сертификация // Комп. обозрение. – 1997. –№ 17.
153.О видах деятельности, которыми предприятия вправе заниматься только на основании специальныхразрешений (лицензий): Постановление Верховной Рады СССР от 28 мая 1991 года.
154. Про Положення про порядок здійснення криптографічного захисту інформації в Україні: Указ Президента України від 22 травня 1998 року № 505/98.
155.Про стандартизацію і сертифікацію: Декрет Кабінету Міністрів України // Голос України. – 1993. –№ 99 (599). – 29 травня.
156. Цивільний кодекс України від 16 січня 2003 р. // Відомості Верховної Ради України. – 2003. – № 40–44. – Ст. 356.
157.Про авторське право та суміжні права від 23 грудня 1993 р. //Відомості Верховної Ради України. – 1994. – № 13. – Т. 64.
158. Бабаєв В. Виды объектов интеллектуальной собственности в инновационной деятельности //Підприємництво, господарство і право. – 2003. – № 9. – С. 68.
159. Колісник А.С. Цивільно-правовий захист комп’ютерного програмного забезпечення: Автореф. дис. … канд. юр. наук: 12.00.03. / Одеська національна юридична академія. – Одеса, 2007. – 19 с.
160. Молодцова О.П. Управління якістю програмної продукції: Навч. посібник. – К.: КНЕУ, 2001. – 249 с. – С. 182.
161.Рыбальченко В., Ряполов С. Сертификация // Комп. обозрение. – 1997. –№ 17.
162. Скакун О.Ф. Теория государства и права. – Харьков: Консум, Ун-т внутр. дел, 2000.– 704 с.
163.Черняк Ю. И. Простота сложного. – М., 1975. –С. 179.
164. Про утворення Департаменту розвитку та модернізації державної податкової служби: Постанова Кабінету Міністрів України від 19.09.2000 р. № 1454.
165. Прес-служба ДПА України. Анатолій Брезвін зустрівся з представниками Світового банку / Вісник податкової служби України. – 2007. – № 9. – С. 6–7.
166. Щодо Звіту місії Наглядової ради про реалізацію проекта «Модернізація ДПС України – 1»: Лист ДПА Українивід 27.07.2005 N841/8/33–2153.
167.http://tax-in-ua.ad3.info/
167.О подписании СоглашениямеждуРоссийскойФедерацией и Международным банком реконструкции и развития о займе для финансированияпроектамодернизации налоговой службы Российской Федерации: Постановление Правительства РФ от 18.04.1995 № 363.
168. Опроведенииэкспериментапомодернизации налоговой службы, проводимого под эгидой Международного Валютного Фонда и
Всемирного Банка: Распоряжение Госналогслужбы РФ от 27.09.1994г.
169. Куняев Н.Н. Развитие системы документационного обеспечения управления в налоговых органах Российской Федерации на основе новых информационных технологий: Дис. … канд. ист. наук: 05.25.02. – М., 2003. – С. 96–133.
170.Мингалев В.С.Рационализация управленческого труда и делопроизводства в периодике 1920-х годов: Учеб. пособие / МГИАИ.
171. Мингалев М.В., Ларин В.С., Шепелева В.И.. – М., 1982. – С.12–19.
172. Мингалев B.C. Вопросы организации управления.– 1924. – № 1(6). – С. 291– 294.
173.Мингалев B.C. Журнальнаяпериодика 1920-х годов о рационализации управленческого труда и делопроизводства: Учеб. пособие / МГИАИ.
174.Ревун В.І. Про реформування й модернізацію податкової системи / Фінанси України. – 2006. – № 6. – С. 27– 34.
175.Дєгтяр А.О. Державно-управлінські рішення: інформаційно-аналітичне та операційне забезпечення: Моногр. – Х.: Вид-во ХарРі НАДУ «Магістр», 2004. – 224 с.
176.Положение о главном информационно-аналитическом центре МВД Российской Федерации: Приказ МВД РФ № 33 – 2005 г
177.Стаценко-Сургучова І. Концепція модернізації інформаційно-аналітичної служби податкових органів України шляхом інформатизації оперативної діяльності // Підприємництво, господарство і право. – 2006 (132). – № 12. – С. 21– 22.
178. Посилення співпраці між Україною та ЄС щодо утвердження верховенства права в Україні: Аналітична доповідь та рекомендації. / Кол. авт.: Авер’янов В., Бондаренко І., Доля Л., Гега П. та ін;. За заг. ред. І. Солоненко. – Січень. – 2006. –159 с.
179. Фліссак Наталія Шляхи реформування податкової системи України / Вісник податкової служби України – 2007. – № 1–2. – С. 7 – 10.
180. Куняев Н.Н., Ларин М.В., Мингалев В.С., Риттер О.К. Совершенствование организационного, нормативно-методического и информационного обеспечения электронного документооборота МНС России // Документация в информационном обществе: проблемы государственного регулирования документационного обеспечения управления при переходе на электронные технологии: Докл. и сообщ. на VIIIМеждунар. науч.- практ. конф. 21–22 ноября 2001 г. –М., 2003. –С. 268–283.
181. Євтушевський В.А. Основи корпоративного управління: Навч. посіб. – К.: Знання-Прес, 2002. – 317 с.
182. Мельник П.В. Розвиток податкової системи в перехідній економіці. – Ірпінь: Академія державної податкової служби України, 2001. – С. 272–273.
183. Брезвін А. Найближчим часом електронна звітність охоплюватиме сплату всіх податків / Вісник податкової служби України. – 2007. – № 11. – С. 5.
184. Ващенко Р. Налоги в механизме государственного регулирования предпринимательства /// Підприємництво, господарство і право. – 2006 (132). – № 12. – С. 39–42.
185. Копылов В. Налоговый кодекс должен быть удобным, простым и понятным, а количество налогов нужно сократить с 42 до 35 / Факты. – 2007 г. – 26 июля – С. 6.
186. Кодацкий В.П. Совершенствование налоговой системы Украины / Економіка, фінаси, право. – 2006. – № 1. – С. 33 – 36.
187. Відповіді на запитання, задані на Інтернет-конференції А.І. Брезвіна представниками ЗМІ / Податковий, банківський, митний консультант. – 19 березня 2007 р. – № 12 (595). – С.2–4.
188. Костенко Ю.О. Податкові перевірки: нове в законодавстві // Економіка, фінанси, право. – 2005. – № 6. – С. 22–25.
189. Шакірова О.В, Стаценко-Сургучова І.С., Жаров А.І.. Структурно-логічна модель моралі – основа професійної діяльності // Професійна етика працівника державної податкової служби як складова етики державного службовця України: Матеріали науково-практичної конференції. – Ірпінь: Національний університет ДПС України, 2006. – С. 360–363.
190. Куценко В.И. Общественная проблема: генезис и решение (методологический анализ). – Киев: Наукова думка, 1984. – С. 302.
191. Про утворення Наглядової ради з питань реалізації проекту «Модернізація державної податкової служби України— 1», який підтримується Міжнародним банком реконструкції та розвитку: постанови Кабінету Міністрів України від 26 травня 2004 року № 697 (697-2004-п).
192. Попович В., Степаненко А. Управление кредитными рисками заёмщика, кредитора, страховщика: Учебно-практическое пособие по курсу «Экономическая безопасность предпринимательства». – К.:Правові джерела, 1996. — 261 с.
193. Стаценко-Сургучова І.С. Реформування інформаційної в органах державної податкової служби / Науковий вісник Національної академії ДПС України (економіка, право). – Ірпінь, 2007. – № 1 (36) – С. 209–214.