Dokonując oceny dotychczasowych decyzji władz centralnych Polski o po­dziale terytorialnym państwa, staty­stycznie rzecz ujmując należy przy­puszczać, że w najbliższym czasie w Rzeczypospolitej Polski nastąpi nowy podział administracyjny lub głęboka jego korekta. Wielokrotnie wypowiada­li się na ten temat politycy kilku ugru­powań mających swoje przedstawiciel­stwa w parlamencie. Z prawnego i hi­storycznego punktu widzenia niniejsza praca może stanowić bazę do dalszych badan na ten temat.

Rzeczywiście, we współczesnej histo­riografii prawnej brakuje syntetycznych opracowań naukowych na ten temat.

Przedmiotem badań była analiza aktów prawnych z zakresu zmian w podziale te­rytorium Rzeczypospolitej Polski. Temat jest o tyle aktualny, ponieważ na Ukrainie trwa dyskusja odnośnie ewentualnego po­działu administracyjnego państwa.

22 lipca 1944 r. pierwsze skrawki Rzeczypospolitej zostały wyzwolone spod okupacji hitlerowskiej, a władze na oswobodzonym terenie przejął Polski Komitet Wyzwolenia Narodowego, który przez kilka dni miał swoją siedzibę w Chełmie, a następnie w Lublinie.

21 sierpnia 1944 r. Polski Komitet Wyzwolenia Narodowego wydał dekret «O trybie powołania władz administracji ogólnej I-ej i Ii-ej instancji» [1].

Dekret uchylił podział terytorialny Pol­ski dokonany przez okupantów i jako or­gany wykonawcze administracji ogólnej II instancje wprowadził urzędy wojewódz­kie z wojewodą na czele. Usankcjonowa

ne zostały też wojewódzkie rady narodo­we. Jako organ wykonawczy administracji ogólnej I instancji działały starostwa po­wiatowe ze starostą na czele. Wprowadzo­no też powiatowe rady narodowe.

Dekret nie wprowadza jeszcze po­działu administracyjnego państwa ze względu, że całe terytorium Rzeczypo­spolitej Polski nie było w tym czasie wy­zwolone spod okupacji. Brano też pod uwagę fakt, iż nie dokonano delimitacji granic powojennej Polski. Akt prawny określiłjednocześnie, że dwa najważniej­sze ogniwa terenowe stanowić będą wo­jewództwa z wojewodą i wojewódzka rada na czele oraz starostwa powiatowe ze starostą i radą powiatowa na czele.

23 listopada 1944 r. kolejny Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Naro­dowego określił zakres zadań samorządu terytorialnego. Artykuł 1 w/w aktu stano­wi: «Do zakresu działania samorządu te­rytorialnego należą sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, o ile nie są zastrze­żone do kompetencji władz państwo­wych» [2], W Dekrecie po raz pierwszy jako organy władzy samorządowej wy­mienione są gminy. W ten sposób wyko­nany został zarys trójstopniowego po­działu terytorialnego Państwa Polskiego. Warto podkreślić, że ówczesne władze samorządowe nie mogły prowadzić ja­kiejkolwiek współpracy międzynarodo­wej, która była zastrzeżona dla admini­stracji centralnej.

Pierwszy akt prawny dotyczący struk­tur administracyjnych wydany został 26 lutego 1945 r. i dotyczył zmian granic województw kieleckiego i krakowskiego [4], Kolejny — z 30 marca 1945 r. mówi o
utworzeniu województwa gdańskiego [5], 7 lipca 1945 r. Rada Ministrów Rze­czypospolitej Polski zdecydowała o li­kwidacji powiatujanowskiego i utworze­niu powiatu kraśnickiego w wojewódz­twie lubelskim [15], Z tego samego dnia pochodzi też Rozporządzenie Rady Mini­strów o przyłączeniu gminy wiejskiej Tamoszyn do powiatu tomaszowskiego wwojewództwie lubelskim [14],

Ponadto w 1945 r. wydano jeszcze 4 akty prawne, z których najważniejszy­mi są: Dekret z 7 lipca 1945 r. o zmianie granic województw: śląskiego, krakow­skiego, kieleckiego, białostockiego i war­szawskiego [7] oraz Dekret dotyczy utworzenia województwa rzeszowskie­go [6], który, mimo linii demarkacyjnej i przynależności do Państwa Polskiego le­żał w województwie lwowskim.

Powojenny podział administracyjny kraju kończy Rozporządzenie Rady Mi­nistrów z 29 maja 1946 r., które dotyczy Ziem Odzyskanych (zachodnich i pół­nocnych) [13],

4 lata później — 28 czerwca 1950 r. opublikowana została Ustawa o zmianie podziału administracyjnego Polski, w której zmieniono nazwy województw: ze śląskiego na katowickie i z pomorskiego na bydgoskie. Ponadto utworzone zostały województwa: koszalińskie, zielonogór­skie i opolskie. Pozostałe województwa pozostawiono bez zmian [19], Były to województwa: białostockie, gdańskie, kieleckie, krakowskie, lubelskie, łódzkie, miasto Łódź na prawach wojewódzkich, olsztyńskie, poznańskie, rzeszowskie, szczecińskie, Miasto Stołeczne Warsza­wa, warszawskie i wrocławskie. W mię­
dzyczasie województwo katowickie zmieniono na województwo stalino- grodzkie (po zmianie nazwy miasta Ka­towice na Stalinogród [8]), by w 1956 r. powrócić do dawnych nazw polskich: Katowice i województwo katowickie [3],

Kolejna reforma, która dokonała zmian, tym razem w siatce podziału za­sadniczego, została przeprowadzona na mocy Ustawy z 25 września 1954 roku [9, s. 205], Zniesiono wtedy wszystkie istniejące gminy (około 3000) tworząc w ich miejsce trzykrotnie mniejszejednost- ki podziału terytorialnego — gromady.

Celem reformy z 1954 roku miało być przyśpieszenie kolektywizacji rolnictwa oraz łatwiejszy dostęp ludności do orga­nów decyzyjnych niższego stopnia. W rezultacie żadnego z założeń nie udało się urzeczywistnić. Organy gromadzkie nie mogły wykonywać wielu zadań, zwłasz­cza z zakresu tzw. administracji świad­czącej, które wcześniej realizowały gmi­ny. Skutkiem tego było stopniowe przej­mowanie zadań gromad przez powiaty. Innym negatywnym skutkiem reformy był wzrost liczby podziałów specjalnych. Nie udało się bowiem dostosować do no­wego podziału zasadniczego na gromady sieci szkół, ośrodków zdrowia, komend straży pożarnej, które opierały się z regu­ły na dawnym, gminnym układzie teryto­rialnym. Reformę 1954 roku uznano za chybioną i stopniowo następował odwrót od przyjętychwjej wyniku rozwiązań.

Wiatach 1950-1975 administracja te­renowa działała w układzie trójstopnio­wego podziału terytorialnego. Funkcjo­nowało 17 województw i pięć miast wy­łączonych na prawach województw
(Warszawa, Łódź, Kraków, Poznań, Wro­cław), ponad 300 powiatów, a do 1954 około 3000 gmin, zastąpionych w 1954 roku gromadami. Ustawa z 29 listopada 1972 r. zlikwidowała gromadzkie rady narodowe, jako niewydolne ekonomicz- niejednostki terytorialnego podziału kra­ju i wprowadziła powtórnie gminy, na których czele stali naczelnicy gmin [20],

Zasadnicze zmiany nastąpiły w 1975 roku w związku z wejściem w życie usta­wy z 28 maja 1975 roku o dwustopnio­wym podziale administracyjnym państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodo­wych. Zniesiono powiaty, przekazując zadania i kompetencje organów powiato­wych gminom i województwom; tych ostatnich utworzono aż 49: bialskopodla­skie, białostockie, bielskie, bydgoskie, chełmskie, ciechanowskie, częstochow­skie, elbląskie, gdańskie, gorzowskie, je­leniogórskie, kaliskie, katowickie, kie­leckie, konińskie, koszalińskie, krakow­skie, krośnieńskie, legnickie, leszczyń­skie, lubelskie, łomżyńskie, łódzkie, no­wosądeckie, olsztyńskie, opolskie, ostro­łęckie, pilskie, piotrkowskie, płockie, poznańskie, przemyskie, radomskie, rze­szowskie, siedleckie, sieradzkie, skier­niewickie, słupskie, suwalskie, szczeciń­skie, tarnobrzeskie, tarnowskie, toruń­skie, wałbrzyskie, warszawskie, wło­cławskie, wrocławskie, zamojskie i zielo­nogórskie, oraz trzy województwa miej­skie (obejmujące także sąsiedzkie gminy i miasta) — stołeczne warszawskie, kra­kowskie i łódzkie, oraz niewielkie woje­wództwo wrocławskie, obejmujące za­równo miasto, jak i otaczające je gminy, w którym funkcje organów wojewódz­kich pełniła Rada Miasta Wrocławia i Prezydent Wrocławia [11].

Z naszego punktu widzenia, biorąc pod uwagę społeczno — ekonomiczne korzyści był to najbardziej efektywna reforma kra­ju. Zlikwidowane powiaty stanowiły zbyt słabe organy samorządowe, by realizować istotne dla społeczności lokalnych przed­sięwzięcia np. budowę dróg, zakładów przemysłowych, szkół, przedszkoli itp. Było to na tyle zrozumiałe, że obowiązy­wało wówczas planowanie centralne.

Wprowadzona reforma przy granicy z Ukrainą utworzyła nowe województwa: chełmskie z dawnymi powiatami: wło- dawskim, chełmskim i częściowo krasno­stawskim; zamojskie z dawnymi powia­tami: zamojskim, tomaszowskim i czę­ściowo krasnostawskim oraz przemyskim z dawnymi powiatami: przemyskim, ja­rosławskim, lubaczowskim i przewor­skim oraz krośnieńskie — między innymi z przygranicznym powiatem bieszczadz­kim z siedzibąw Lesku.

Podział administracyjny Rzeczypo­spolitej Polski z 1975 r. przetrwał zale­dwie 23 lat. W międzyczasie w Polsce nastąpiła transformacja ustrojowa i nowa władza — dokonała kolejnego po­działu administracyjnego Rzeczypo­spolitej, chociaż szykując się do wstą­pienia do Zjednoczonej Europy wie­dziano, że w Unii Europejskiej dominu­ją duże pod względem powierzchni i liczby ludności struktury administracji samorządowej I i II stopnia.

Podstawą nowego podziału stała się Ustawa z dnia 24 lipca 1998 r. na mocy której z dniem 1 stycznia 1999 r. wpro­wadzony został trójstopniowy podział te­rytorium państwa (przywrócono powia­ty), z 16 województwami[18].

Nowy podział administracyjny wzbu­dzał wiele kontrowersji. Przykładem może być wniosek Rady Miejskiej w Brzezinach skierowany do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgod­ności artykułu 5 ustawy z dnia 24 lipca 1988 r. o wprowadzeniu trójstopniowego podziału terytorialnego państwa (Dz. U. nr 96, poz. 603 i nr 104, poz. 656) z arty­kułem 92 ustęp 1 Konstytucji Rzeczypo­spolitej Polski. W związku z wniesioną skargą, Trybunał Konstytucyjny orzekł: «Art. 5 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopnio­wego podziału terytorialnego państwa (Dz. U. nr 96, poz. 603 i nr 104, poz. 656) jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez to, że za­warte w nim upoważnienia do wydawa­nia rozporządzeń nie określa wytycznych dotyczących treści tych aktów» [21],

Dwa pozostałe wnioski Trybunał uznał za zgodne z Konstytucją. Warto jednak zauważyć, że tenże Trybunał w związku z uznaniem za nieważny artykuł 5 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. określił termin utratyjego mocy na dzień 30 wrze­śnia 2000 r. [21],

Wykonanie wyroku Trybunału Kon­stytucyjnego (poprawienie błędnie sfor­mułowanego) zostało wprowadzone Ustawąz dnia 11 kwietnia2001 r. [17],

Z analizy tabeli wynika, że 52 miasta uzyskały status miast na prawach powia­tów. W zaistniałej sytuacji doszło do wie­lu, w naszej ocenie, paradoksalnej sytu­acji, gdzie tzw. powiaty ziemskie mają swoją siedzibę w tzw. powiatach grodz­kich. Takie przypadki można odnotować między innymi na Lubelszczyźnie, gdzie istnieją: powiat grodzki chełmski i po­wiat ziemski chełmski; powiat grodzki bialski i powiat ziemski bialski, powiat grodzki lubelski i powiat ziemski lubel­ski oraz powiat grodzki zamojski oraz powiat ziemski lubelski.

Tabela 1. Nazwy województw i ich siedziby oraz ilość powiatów, miast wydzielonych i gmin

L.P.	Nazwa województwa	Siedziba władz wojewódzkich	Ilość miast na prawach powiatów (powiaty grodzkie)	Ilość powiatów ziemskich	Ilość gmin
1.	Dolnośląskie	Wrocław	3	23	169
2.	Kujawsko- pomorskie	Urząd Wojewódzki — Bydgoszcz, Sejmik Wojewódzki — Toruń	4	22	144
3.	Lubelskie	Lublin	4	20	213
4.	Lubuskie	Urząd Wojewódzki — Gorzów Wielkopolski, Sejmik Wojewódzki — Zielona Góra	2	12	83
5.	Łódzkie	Łódź	3	21	177
6.	Małopolskie	Kraków	3	19	182
7.	Mazowieckie	Warszawa	5	37	325
8.	Opolskie	Opole	1	11	71
9.	Podkarpackie	Rzeszów	4	21	160
10.	Podlaskie	Białystok	3	14	118
11.	Pomorskie	Gdańsk	4	16	123
12.	Śląskie	Katowice	19	17	166
13.	Świętokrzyskie	Kielce	1	13	102
14.	Warmińsko- mazurskie	Olsztyn	2	19	116
15.	Wielkopolskie	Poznań	4	31	226
16.	Zachodnio­pomorskie	Szczecin	3	18	114
Razem:			52	314	2489

Status miast na prawach powiatów przysługiwał wszystkim byłym miastom wojewódzkim z reformy z l975 r.

W 2001 r. na niekorzystna sytuację zwrócił uwagę Sejm Rzeczypospolitej Polski, który w przyjętej Uchwale w punk­cie 4 zapisał: «Analiza potencjału rozwoju jednostek powiatowych wskazuje na duże zróżnicowanie między miastami na pra­wach powiatu a powiatami pozbawionymi ośrodków miejskich. Za korzystne dla wykonania funkcji publicznych należy uznać łączenie się miast na prawach powiatu i otaczających je powiatów mających sie- dzibywtychmiastach» [16],

Ze względu na fakt, że Uchwała Sejmu miała charakter deklaratywny, niewiele miast na prawach powiatów połączyło się powiatami ziemskimi np. powiat wałbrzy­ski i miasto Wałbrzych (2003 r.) [12], Przykładowo w województwie lubelskim żadne z miast posiadających status miasta na prawach powiatu nie połączyło się z powiatem ziemskim. Przyczyna tego sta­nu rzeczy jest prozaicznie prosta. Jeden z powiatów utraciłby całąadministrację.

Generalizując należy stwierdzić, że powtórne wprowadzenie powiatów, wy­woływało wiele kontrowersyjnych opi­nii. Dotyczyło to szczególnie tychjedno- stek, gdzie liczba gmin wchodzących w ich skład była niewielka.

W cytowanej wyżej Uchwale Sejmu Rzeczypospolitej, dokonano oceny funk­cjonowania zasadniczego podziału tery­torialnego państwa. W punkcie 1. zapisa­no: «Sejm Rzeczypospolitej Polskiej uznaje nowy zasadniczy podział teryto­rialny państwa, funkcjonujący od 1 stycz­nia 1999 r. za poprawny. Ocena ta nie dotyczy utworzonych rozporządzeniem Rady Ministrów powiatów, których część jest zbyt słaba ekonomicznie, a przez to mało sprawna i mało efektywna» [16],

Mimo negatywnej oceny, po 2000 r. tworzone były nowe powiaty np. powiat łobeski, województwo zachodniopomor­skie (2002 r.), powiat leski, wojewódz­two rzeszowskie (2002 r.), węgorzewski, województwo warmińsko-mazurskie
(2002 r.) czy wschowski, województwo lubuskie (2002 r.).

Według stanu na dzień 31 grudnia 2011 r. w Polsce było 65 miast na pra­wach powiatów, 314 powiatów ziem­skich, czyli łącznie 379 powiatów. Po­nadto działalność prowadziło 2479 gmin, w tym: 1571 gmin wiejskich, 602 gminy wiejsko-miejskie oraz 306 gmin miej­skich oraz 40475 sołectw[10, s. 82],

W latach 1944-2011, w Polsce doko­nano kilkakrotnego podziału administra­cyjnego Rzeczypospolitej. Chronologicz­nie rzecz ujmując były to: po II wojnie światowej terytorium kraju podzielono na: 17 województw, 330 powiatów, a na szczeblu podstawowym 704 miasta i 2993 gminy. Z dniem 1 I 1955 r. zniesio­ne zostały gminy, a na ich miejsce utwo­rzono 8790 gromad. W latach 1955-1972 następowała likwidacja gromad, ajedno- cześnie wystąpiła tendencja tworzenia nowych powiatów. W rezultacie w końcu 1972 r. było w kraju 390 powiatów i 4315 gromad. 1 I 1973 r. w miejsce zniesio­nych gromad utworzono 2365 gmin. Z dniem 1 VI 1975 r. zniesiono powiaty, a w miejsce 17 województw i 5 miast wy­dzielonych utworzono 49 województw. Na szczeblu podstawowym jednostkami podziału terytorialnego pozostały miasta oraz gminy. Od 27 V 1990 r. termin ,gmi- na» stosuje się do każdej jednostki stop­nia podstawowego obejmującej zarówno miasto (gmina miejska) lub teren wiejski (gmina wiejska),jak i miasto wraz z ota­czającym je obszarem wiejskim (gmina miejsko-wiejska). Z dniem 1 I 1999 r. wprowadzono nowy zasadniczy trójstop­niowy podział terytorialny państwa, któ­rego jednostkami są: gminy, powiaty i województwa. Utworzono 308 powiatów i 65 miast na prawach powiatu oraz 16 województw. Bez zmian pozostał podział na gminy, których było 2489. W dniu 31 XII 2010 r. było 16 województw, 314 po­wiatów, 65 miast na prawach powiatu oraz 2479 gmin. Jednostkami pomocni­czymi w gminach sąm.in. sołectwa. We­dług stanu w dniu 31 XII 2010 r. było 40475 sołectw [10,s.82]

Największe pod względem powierzchni (35558 km²) i liczby ludności (5242,9 tys.) jest województwo mazowieckie. Naj­mniejsze pod względem powierzchni jest woj. opolskie (9412 km2), a pod wzglę­dem liczby ludności województwo lubu­skie (1011,0 tys.) [10, s. 82],

Podział administracyjny każdego pań­stwa budzi zainteresowanie mieszkań­ców, a także naukowców z różnych dzie­dzin. Ocena decyzji władz centralnych, a także przypuszczalne przyszłe kroki, w tym zapewne zmniejszenie ilości powia­tów — a nie wykluczone, że również ich likwidacja — z punktu widzenia ekono­micznego, społecznego, a także porządku prawnego zasługuje na dalsze zaintereso­wanie się tą tematyką.

Bibliografia:

1. Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 2 sierpnia 1944 r. o trybie po­wołania władz administracji ogólnej I-ej i Ii-ej In­stancji II Dziennik Ustaw (dalej Dz. U.). — 1944. -M2.-Poz. 8.
2. Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 23 listopada 1944 r. o organi­zacji i zakresie działania samorządu terytorialnego //Dz. U. — 1944.-M 14,-Poz. 74.
3. Dekret z dnia 10 grudnia 1956 r. o przywró­ceniu nazwy miasta Katowice i województwa ka­towickiego //Dz. U. — 1956. -M 58. -Poz. 269.
4. Dekret z dnia 26 lutego 1945 r. o zmianie granic województw kieleckiego i krakowskiego (powiat miechowski) // U. — 1945. M 8.38.
5. Dekret z dnia 30 marca 1945 r. o utworzeniu województwa gdańskiego // U. — 1945. — M 11. -Poz. 57.
6. Dekret z dnia 7 lipca 1945 r. o utworzeniu województwa rzeszowskiego // U. — 1945. -M27. — Poz. 168.
7. Dekret z dnia 7 lipca 1945 r. o zmianie gra­nic województw: śląskiego, krakowskiego, kielec­kiego, białostockiego i warszawskiego // U.-M27.-Poz. 167.
8. Dekret z dnia 7 marca 1953 r. o przemiano­waniu miasta Katowice na miasto Stalinogród i województwa katowickiego na województwo stalinogrodzkie//Dz. U. — 1953. -M 13. -Poz. 51.
9. Izdebski H. Historia administracji. — W. : Państwowe Wydawnictwo Naukowe, 1984. -240 s.
10. Mały rocznik statystyczny 2011. — W. : Za­kład wydawnictw statystycznych, 2011.
11. Olczak D. Historia podziałów administra­cyjnych w Polsce [Elektroniczny zasób] : D. Ol­czak // — 1999. — M 29/30.
12. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie połączenia miasta na prawach powiatu Wałbrzych z powiatem wałbrzy­skim oraz ustalenia granic niektórych powiatów. -Dz.U.-2000.-M93.-Poz. 821.
13. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 maja 1946 r. w sprawie tymczasowego podziału administracyjnego Ziem Odzyskanych. — Dz. U. -M28.-Poz. 177.
14. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 lipca 1945 r. o przyłączeniu gminy wiejskiej Tar- noszyn do powiatu tomaszowskiego w wojewódz­twie lubelskim. — Dz. U. — 1945. — M 26. -Poz. 160.
15. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 lipca 1945 r. o zniesieniu powiatujanowskiego i utworzeniu powiatu kraśnickiego w wojewódz­twie lubelskim. — Dz. U. — 1945. — M 26. -Poz. 159.
16. Uchwała Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 11 maja 2001 r. w sprawie oceny funkcjono­wania zasadniczego podziału terytorialnego pań­stwa II Monitor Polski (dalej M. P). — 2001. -M16.-Poz.249.
17. Ustawa z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmia­nie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie wojewódzkim, o ad­ministracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych ustaw. — Dz. U. — 2001. -M45.-Poz.497.
18. Ustawa z dnia 24 lipca 1998 r. o wprowa­dzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorium państwa. — Dz. U. — 1998. — M 96. — Poz. 603.
19. Ustawa z dnia 28 czerwca 1950 r. o zmia­nach podziału administracyjnego Państwa. — Dz. U. -M28.-Poz.255.
20. Ustawa z dnia 29 listopada 1972 r. o utwo­rzeniu gmin i zmianie ustawy o radach narodo- wych.-Dz.U.- 1972.-M49.-Poz. 312.
21. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 grudnia 1999 r. sygn. akt K. 10/99. — Dz. U.-M101.-Poz. 1182.