1. Категорії земель та їх правовий режим

Україна має потужний потенціал земельних ресурсів, який повністю освоєний і використовується для різних потреб суспільства. Використання земельного фонду країни для задоволення різних потреб суспільства здійснюється системно. Держава контролює процес розподілу земель для таких потреб, застосовуючи організаційно-правові важелі. Одним із них є визначення цільового призначення земельних ділянок.

Основою для визначення цільового призначення земельної ділянки є визнання її належності до відповідної категорії земель. Поділ земельного фонду країни на категорії передбачений Земельним кодексом України від 25 жовтня 2001 № 2768-III (далі — Кодекс). Стаття 18 Кодексу зазначає, що до земель України належать усі землі в межах її території (в тому числі острови та землі, зайняті водними об’єктами) які за основним цільовим призначенням поділяються на категорії. Отже, кожна земельна ділянка належить до певної категорії земель. Категорії земель України мають особливий правовий режим, встановлений як нормами Кодексу, так і іншими нормативно-правовими актами.

Разом з тим слід відзначити, що Україна за межами її території може мати в державній власності земельні ділянки, правовий режим яких визначається законодавством відповідної країни. Відповідно, на земельні ділянки за межами України положення Кодексу про цільове використання земель не поширюються.

Вичерпний перелік категорій земель України визначає ст. 19 Кодексу. Згідно з цією статтею землі України за основним цільовим призначенням поділяються на такі категорії:

• землі сільськогосподарського призначення;
• землі житлової та громадської забудови;
• землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення;
• землі оздоровчого призначення;
• землі рекреаційного призначення;
• землі історико-культурного призначення;
• землі лісового фонду;
• землі водного фонду;
• землі промисловості, транспорту, зв’язку, енергетики, оборони та іншого призначення.

А в ч. 3 ст. 20 ЗК йдеться про зміну цільового призначення земель, яка здійснюється у порядку, що встановлюється Кабінетом Міністрів України. На практиці такі поняття, як категорія землі і цільове призначення землі інколи ототожнюються і дехто вважає, що в його випадку немає зміни категорії земель, він не проводить всіх визначених законодавством дій і тому несе відповідальність за нецільове використання землі.

Наведемо такий приклад. Особа володіє на праві власності земельною ділянкою, яка надана їй для товарного сільськогосподарського виробництва, але з часом у неї виникає потреба використовувати цю землю для садівництва. Оскільки і землі, надані для садівництва, і землі, надані для товарного сільськогосподарського виробництва, є землями сільськогосподарського призначення, особа вважає, що немає потреби звертатися до владних органів для проведення зміни цільового призначення. Ось тут і криється суттєва помилка.

Справа в тому, що в ст. 19 ЗК йдеться про «основне цільове призначення», а ст. 20 ЗК і норми про відповідальність за нецільове використання земель оперують поняттям «цільове призначення». Тому вимоги про необхідну зміну цільового призначення стосуються переводу земель не лише із категорії в категорію, але і в межах однієї категорії.

Деякі юристи виступають проти такого трактування норм Земельного кодексу, вважаючи безглуздим проводити складну процедуру зміни цільового призначення, наприклад, у разі, якщо спочатку на землі вирощувався соняшник, а згодом власники посадять пшеницю. З цим можна погодитися. Але конкретно в цьому випадку знову викривлено розуміються норми земельного законодавства. Наведений приклад ілюструє неможливість існування практики без теорії права. Щоб в цьому пересвідчитися необхідно звернутися до причин встановлення категорій і цільового призначення земель.

Такий поділ був проведений із метою охорони і ефективного використання земель. Звичайно, немає потреби змінювати цільове призначення, якщо на ній будуть просто сіятися інші зернові культури, позаяк такі дії не призведуть до пошкодження і деградації земельної ділянки. Інша ж ситуація у випадку, коли землі, на яких вирощувалася пшениця почнуть використовувати для садівництва. Наприклад, на землях, наданих для садівництва, згідно ч. 3 ст. 35 ЗК можна зводити житлові будинки, а на землях, наданих для товарного сільськогосподарського виробництва, будівництво обмежене.

Крім того, слід ураховувати п. 15 Перехідних положень ЗК, яким встановлено, що громадяни та юридичні особи, які мають у власності земельні ділянки для ведення селянського (фермерського) господарства та іншого товарного сільськогосподарського виробництва не вправі до 1 січня 2005 р. продавати або іншим способом відчужувати належні їм земельні ділянки. Однак така заборона не поширюється на земельні ділянки, надані для садівництва, тому вони можуть перебувати у вільному обігу на ринку землі України. Як бачимо, різниця в правовому режимі земельних ділянок однієї категорії є доволі суттєвою.

Кожна з категорій земель має узагальнене цільове призначення. Однак, земельні ділянки, віднесені до однієї категорії земель, також можуть використовуватися за різним цільовим призначенням. Так, наприклад, земельні ділянки сільськогосподарського призначення, придатні як для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, так і для задоволення особистих потреб громадян у сільськогосподарській продукції. В свою чергу, земельні ділянки, що надаються громадянам для задоволення особистих потреб у сільськогосподарській продукції, можуть використовуватися, наприклад, для садівництва, ведення особистого підсобного (особистого селянського) господарства, для городництва, сінокосіння й випасання худоби.

Множинність цілей використання земельних ділянок, що входять до кожної з категорій земель, обумовила необхідність встановлення видів цільового призначення по кожній категорії земель на рівні правового акту. У зв’язку з цим 24 квітня 1998 р. Держкомзем України затвердив Український класифікатор цільового використання землі (далі -Класифікатор). Він містить перелік видів цільового призначення земельних ділянок, що належать до кожної з категорій земель. Відповідно до цього документа, землі промисловості, що входять до такої категорії земель, як землі промисловості, транспорту, зв’язку, оборони та іншого призначення, можуть надаватися для потреб:

• видобувної промисловості;
• металургії та обробки металу;
• промисловості з виробництва й розподілення електроенергії;
• промисловості з виробництва будівельних матеріалів (за винятком будівельних майданчиків);
• підприємств інших галузей промисловості.

Аналогічним чином у Класифікаторі визначені й види цільового призначення земельних ділянок, що належать до інших категорій земель.

Слід зазначити, що зафіксоване в державних актах та договорах оренди цільове призначення земельної ділянки визначається на підставі Класифікатора.

2. Особливості здійснення землекористування в містах

Найважливішими напрямами державної земельної політики в містах є:

• розробка критеріїв ефективності землекористування і землеволодіння в містах;
• розробка стратегії трансформації правовідносин на землю з урахуванням специфіки земель різних категорій, особливостей управління міськими землями і розвитку міського господарства;
• встановлення оптимального балансу конкурсної і безконкурсної форм надання земель з урахуванням інвестиційних завдань регіонів, розвитку ринку нерухомості й іпотечного кредитування, забезпечення державних і муніципальних нестатків, а також соціальних факторів;
• розширення використання інструментів фондового ринку при реалізації завдань управління земельними ресурсами як засобів підвищення ефективності державного регулювання фінансових потоків.

Роль і функції земель населених пунктів у суспільстві визначені тим, що ці землі призначені для забезпечення різноманітних видів життєдіяльності людей: задоволення фізіологічних потреб у рекреаційній, культурній і соціальній діяльності; забезпечення виробничої діяльності, органічно пов’язаної із забезпеченням життєдіяльності й інших напрямів, безпосередньо з цим не пов’язаних.

Земля в населених пунктах виступає як просторово-операційний базис і об’єкт нерухомості. До числа властивостей, важливих при її функціонуванні на території поселень, належать: ґрунти (щільність, водопроникність); ґрунтові води (глибина, хімічний, бактеріологічний склад); наземні води; рельєф і роз­членованість території; рослинність; ґрунт (забруднення, засолення, якість).

Предметом управління земельними ресурсами міст у загальному вигляді є процеси використання землі для різних сфер життєдіяльності (напрямок, характер, технологія і т. д.). Стосовно предмета управління на цих землях є ряд досить визначених особливостей: висока концентрація різноманітних видів життєдіяльності на одиницю площі (суб’єктів земельних відносин); розмаїтість способів, технологій, часу споживання властивостей землі.

Усе це створює велику кількість об’єктів управління земельними ресурсами, явищ і процесів. Об’єктом управління є земельна ділянка, на якій здійснюється досить відособлений процес використання землі одним суб’єктом земельних відносин. Унаслідок цього на забудованих територіях об’єктом управління можуть бути землекористування, їхні частини, що відрізняються за характером використання, правовим статусом, земельні ділянки, що ввійшли до земель загального значення. Предметом управління в приватному секторі є процес використання земель, що у межах конкретного пункту забезпечує все різноманіття потреб його жителів, тому він відрізняється різноманіттям аспектів державного і муніципального керування.

Основні напрями використання земель міст:

1. Територіальна організація процесу використання землі.
2. Інформаційне забезпечення процесу використання земель.
3. Установлення правового статусу земель (власність, користування, оренда, обмеження, обтяження).
4. Визначення видів використання землі (розширене використання) на основі природного й економічного стану земель.

При формуванні мети управління велике значення мають взаємини між його об’єктами і суб’єктами. Так, за наявності одного об’єкта (території населеного пункту, міста) нині існує кілька суб’єктів керування їхніми землями, що пов’язано з правовим і господарським статусом об’єкта.

Управління земельними ресурсами великих міст має принципові відмінності від управління територіями великих регіонів. Це пов’язано з тим, що в містах сконцентроване населення, промисловість, різко підвищується значимість соціальних, екологічних і транспортних умов. Тому значно зростає роль розробки планів прогнозу розвитку міст, оскільки будь-які зміни в порядку землекористування у містах повинні проводитися в результаті здійснення цих планів. Такі плани можуть розроблятися або в зв’язку із розширенням міст, або при створенні нових міст відповідно до моделей переселення, або на основі удосконалення сформованої системи законодавчих документів, при будівництві природоохоронних об’єктів та з інших причин. Реконструкція міст проводиться, якщо необхідно здійснити загальне удосконалення міського середовища, наприклад, для зміни маршрутів транспортних потоків, для залучення інвестицій у нерухомість або значну перебудову міських центрів, викликаної великими соціально-політичними змінами.

Функція прогнозування стосовно міських територій як муніципальних утворень зводиться до наукового обґрунтування подальшого просторово-історичного розвитку міської території в майбутньому і виявлення факторів і тенденцій, що впливають на розвиток об’єкта досліджень. Це вимагає проведення аналізу соціально-екологічного розвитку об’єкта дослідження в розрізі його просторово-історичного формування як населеного пункту.

Ця вимога зумовлює формування нової концепції прогнозування використання міських територій, що на сучасному етапі буде полягати в моделюванні майбутнього інтенсивного використання міських землекористувачів (землеволодінь) на основі колишніх, існуючих і майбутніх тенденцій розвитку території сучасного населеного пункту. Тому сучасні завдання прогнозування розвитку міських територій вимагають нового підходу до рівня прогностики в міському середовищі на основі тенденції розвитку конгломерату міського соціуму. Отже комплекс завдань буде наступний:

а) перехід від екстенсивного до інтенсивного розвитку сформованого просторово-історичного комплексу населеного пункту і створення оптимальної структури міського землеволодіння (землекористування) з урахуванням науково-технічних і еколого-економічних вимог, пропонованих до сучасних селітебно-промислових конгломератів міських землекористувань;

б) удосконалення внутрішньої структури середовища міста (населеного пункту) на основі застосування досягнень науково-технічного процесу з метою зменшення питомої землеємності виробленої продукції і збільшення площі житлової забудови на одиницю земельної площі;

в) зниження загальної кількості ресурсів зайнятих у виробництві з одночасним забезпеченням зростаючих потреб суспільства, шляхом усунення протиріч між існуючими і перспективними цілями;

г) удосконалення селітебної і промислової структури землеволодінь (землекористувань) з метою зниження транспортних витрат і транспортної утоми у людей, оптимізація транспортної мережі міста (населеного пункту); ґ) досягнення раціонального просторового розвитку комплексу: міський ландшафт — будинки — споруди — інженерно-комунікаційний комплекс — підземні споруди (підземна частина населеного пункту).

3. Порядок встановлення та зміни цільового призначення земельних ділянок

Земельні ділянки кожної категорії земель, які не надані у власність або користування громадян чи юридичних осіб, можуть перебувати у запасі. Віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень.

Види використання земельної ділянки в межах певної категорії земель (крім земель сільськогосподарського призначення та земель оборони) визначаються її власником або користувачем самостійно в межах вимог, встановлених законом до використання земель цієї категорії, з урахуванням містобудівної документації та документації із землеустрою. Земельні ділянки сільськогосподарського призначення використовуються їх власниками або користувачами виключно в межах вимог щодо користування землями певного виду використання, встановлених нормами Земельного кодексу України. Земельні ділянки, що належать до земель оборони, використовуються виключно згідно із Законом України «Про використання земель оборони» від 27 листопада 2003 року.

Використання земельної ділянки всупереч встановленому цільовому призначенню тягне адміністративну відповідальність за ст. 53 Кодексу України про адміністративні правопорушення у вигляді штрафу, який накладається на громадян у розмірі від п’яти до двадцяти п’яти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, а на посадових осіб — від п’ятнадцяти до тридцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян. Шкода, заподіяна внаслідок використання земельної ділянки не за цільовим призначенням, підлягає відшкодуванню та обраховується відповідно до Методики визначення розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, застосування земельних ділянок не за цільовим призначенням, зняття ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) без спеціального дозволу, затвердженої Постановою Кабінету Міністрів України від 25 липня 2007 року №963.

За потреби використовувати земельну ділянку за іншим цільовим призначенням, ніж визначено у документах, що посвідчують права на неї, необхідно провести зміну її цільового призначення. Зміна цільового призначення земель провадиться органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, які приймають рішення про передачу цих земель у власність або надання у користування, вилучення (викуп) земель і затверджують проекти землеустрою або приймають рішення про створення об’єктів природоохоронного та історико-культурного призначення. Зміна цільового призначення земель, зайнятих лісами, провадиться з урахуванням висновків органів виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища та лісового господарства.

Зміна цільового призначення земель, які перебувають у власності громадян або юридичних осіб, здійснюється за ініціативою власників земельних ділянок відповідно до Порядку зміни цільового призначення земель, які перебувають у власності громадян або юридичних осіб, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 11 квітня 2002 року №502.

Зміна цільового призначення земельної ділянки проводиться за поданням заяви (клопотання) її власника до сільської, селищної, міської рад, якщо земельна ділянка розташована в межах населеного пункту або районної держадміністрації чи за межами населеного пункту.

До заяви (клопотання) додаються: а) копія державного акта на право власності на земельну ділянку; б) для громадянина — власника земельної ділянки — копія паспорта (серія, номер паспорта, коли і ким виданий та місце проживання), для юридичної особи — власника земельної ділянки — копія статуту (положення) та копія свідоцтва про державну реєстрацію юридичної особи; в) документи щодо встановлених обмежень (обтяжень) та земельних сервітутів на використання земельної ділянки; г) обґрунтування необхідності зміни цільового призначення земельної ділянки із зазначенням її розміру.

Сільська, селищна, міська рада або районна держадміністрація розглядає заяву (клопотання) і в разі згоди на зміну її цільового призначення дає дозвіл на підготовку проекту її відведення: складання проекту відведення земельної ділянки, якщо зміні цільового призначення підлягає її частина; перепогодження проекту відведення земельної ділянки з відповідними органами виконавчої влади, якщо зміні цільового призначення підлягає вся земельна ділянка.

4. Приватизація та інші види відчуження земельних ресурсів територіальної громади

Нині є вісім моделей приватизації землі, що мають відмінності за юридичним змістом та порядком стадій.

Розгляньмо повну модель процедури приватизації земельної ділянки в порядку відведення. Адже, орієнтуючись на її стадії, можна зрозуміти зміст і порядок решти семи приватизаційних моделей, які, хоча й мають істотні особливості, та однаково лише похідні.

Отже, повна процедура приватизації земельної ділянки передбачає:

1) подання громадянином України  до сільської, селищної, міської Ради або до відповідних районних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій заяви про безоплатну передачу земельної ділянки в приватну власність за місцем розташування бажаної для отримання земельної ділянки. В заяві зазначається її площа й мета використання (цільове призначення). Звернення має бути відповідно оформлене, містити прізвище, ім`я та по батькові, домашню адресу й контактні телефони заявника. У разі недотримання цих вимог воно вважається анонімним і не підлягає розгляду;

2) розгляд заяви відповідним уповноваженим органом приватизації в місячний термін. У разі надання згоди на передачу заявнику земельної ділянки у власність, відповідний орган приватизації надає дозвіл на розробку проекту її відведення. Згода або відмова у наданні земельної ділянки заявникові оформлюється відповідним рішенням або розпорядженням;

3) прийняття рішення або розпорядження на користь заявника. Це є підставою для початку розробки документації проекту відведення земельної ділянки;

4) розробку проекту відведення земельної ділянки за рахунок зявника. Замовником проекту відведення виступає сам громадянин (Постанова КМУ від 26.05.2004 р. №677 «Про затвердження порядку розробки проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок»);

5) погодження проекту відведення земельної ділянки з органами:

• земельних ресурсів,
• природоохоронними,
• санітарно-епідеміологічними,
• архітектурними,
• з охорони культурної спадщини;

6) державну експертизу погодженого проекту відведення земельної ділянки, яку виконує орган земельних ресурсів відповідно до положень Закону України «Про державну експертизу землевпорядної документації»;

7) повернення до органу приватизації проекту відведення земельної ділянки, що пройшов експертизу в органах земельних ресурсів. Протягом місяця орган приватизації має прийняти по такому проекту відповідне рішення;

8) перенесення в натуру (на місцевість) розмірів земельної ділянки, передбачених проектом відведення, із встановленням землевпорядною організацією межових знаків. На цій стадії здійснюється кадастрова зйомка та розробляється кадастровий план, земельній ділянці присвоюється кадастровий номер. Відповідно до встановлених на місцевості меж за заявником закріплюється площа земельної ділянки, здійснюється її опис з описом меж ділянок суміжних землевласників;

9) підготовку державною або приватною землевпорядною організацією технічної документації для видачі Державного акта на право власності на землю. Розроблена технічна документація, за актом приймання-передавання, передається разом з маркованим цифровим носієм «реєстратору». На цій стадії землевпорядна організація заповнює бланк Державного акта;

10) перевірку «реєстратором» наданої технічної документації щодо дотримання в ній встановлених вимог. Після завершення перевірки «реєстратор» робить відповідну позначку на її титульному аркуші – «До прийняття». Після цього заповнюється реєстраційна картка земельної ділянки, яку передають разом з технічною документацією до територіального органу земельних ресурсів;

11) перевірку територіальним органом земельних ресурсів технічної документації (в 10-денний строк з дня її отримання) й оформленого землевпорядною організацією бланку Державного акта щодо відповідності даних. За відсутності розбіжностей достовірність даних Державного акта засвідчує керівник територіального органу земельних ресурсів і скріплює печаткою. Погоджений та завізований Державний акт на право власності на землю в двох примірниках, разом з двома примірниками реєстраційної картки, передається оператору;

12) здійснення оператором у присутності заявника необхідних записів про державну реєстрацію прав особи на землю до «Книги записів реєстрації Державних актів на право власності на землю, права постійного користування землею, договорів оренди землі».

Після внесення записів один примірник Державного акта залишається в оператора для передачі до територіального органу земельних ресурсів, а другий примірник одразу підлягає врученню заявнику.

У такий спосіб, пройшовши всі стадії процедури приватизації земельної ділянки, заявник отримує Державний акт на право власності на земельну ділянку й відповідно до чинного законодавства стає повноправним власником землі.

5. Сутність системи реєстрації прав на землю

Незалежно від співвідношення системи реєстрації прав на землю із веденням земельного кадастру, що розглядалося вище, системи реєстрації прав на землю (а водночас — зазвичай і прав на інше нерухоме майно) у світі істотно різняться. За характером реєстрації всі реєстраційні системи можна умовно поділити на кілька груп:

• систему реєстрації документів, або систему реєстрації угод («Registration of Deeds»), що передбачає внесення до реєстрів відомостей про нерухоме майно, не гарантованих державою або недержавною організацією (характерна для Франції, Бельгії, Люксембургу, колишніх французьких колоній, США та ін. країн);
• систему реєстрації титулів, що передбачає визнання, підтвердження, захист та гарантування прав на нерухоме майно, які у багатьох випадках виникають в момент реєстрації .

В цілому загальновизнано, що більш раціональною є система реєстрації титулів, яка забезпечує набагато більшу стійкість прав на нерухомість та краще відповідає потребам оборогу.

Система реєстрації титулів (прав) також має свої різновиди, серед яких, у свою чергу, виділяють вотчинну систему (Німеччина, Австрія, Швейцарія, низка східноєвропейських держав, до яких примикають скандинавські держави та Нідерланди), та колоніальну систему Торренса (Австралія, Нова Зеландія, частково — Канада, низка штатів США, низка африканських країн та у модифікованому вигляді — Англія). Перша система (також відома під назвою центральноєвропейської) ґрунтується на принципі «немає реєстрації — немає права» (Австрія, Німеччина, Швейцарія) . Система Торренса передбачає добровільний характер реєстрації, наслідком якого є гарантування державою достовірності внесених записів.

За суб´єктом ведення реєстраційної системи країни світу можна поділити на кілька груп:

• країни, де реєстрацію здійснюють приватні реєстратори, підпорядковані Міністерству юстиції, а кадастр виконує в першу чергу фіскальні функції та підпорядкований Міністерству фінансів (Іспанія та Португалія);
• країни, де реєстрацію здійснюють суди або нотаріуси, які перебувають у веденні Міністерства юстиції, а кадастри ведуть інші організації, підпорядковані іншим міністерствам або взагалі муніципалітетам (Франція, країни Скандинавії, Польща, Словенія, Хорватія, Естонія та Болгарія);
• держави, де реєстрація здійснюється спеціальними організаціями публічного права — конторами поземельної книги, які мають статус, прирівняний до статусу суду (Німеччина, Австрія, Латвія, Швейцарія).

Список використаної літератури

1. Земельне право України: підручник для студ. юрид. спец. вищ. навч. закл. / В. І. Семчик, П. Ф. Кулинич, М. В. Шульга. – К.: Вид. Дім «Ін Юре», 2008. –600 с.
2. Земельний кодекс України від 25 жовтня 2001 року // Відомості Верховної Ради України. – 2002. – № 3–4. – Ст. 27.
3. Андрейцев В. І. Земельне право і законодавство суверенної України: Актуальні проблеми практичної теорії / В. І. Андрейцев. – К.: Знання, 2005. – 445 с.
4. Евтихиев И. И. Регулирование земельных отношений в городах / И. И. Евтихиев. – Горки, 1999. – 136 с.
5. Крассов О. И. Земельное право: учебник. – М.: Юрист, 2000. – 512 с.
6. Чубуков Г. В., Погребной А. А. Земельная недвижимость: Сделки, правовое регулирование: Учебное пособие / Г. В. Чубуков, А. А. Погребной. – М., 2007. – 138 с.