Останнім часом у науковій спільноті триває дискусія з приводу становлення нової галузі права — містобудівного права. Близько 10 років тому видатний архітектор, академік І. Смоляр порушив питання про необхідність утворення комплексного інституту, який вміщував би однорідні норми права, що регулюють відносини у сфері містобудування, і у своїй монографії вперше виділив предмет, метод та структуру нової галузі містобудівного права [1]. Після цього розпочалося активне обговорення необхідності та доцільності утворення такої нової галузі містобудівного права.

Отже, питання про виникнення містобудівного права висвітлювалися такими науковцями, як І. Смоляр, О. Анісімов, Н. Юшкова, С. Кузнєцова та іншими, праці яких стали підґрунтям для нашого дослідження; основою стали загальнотеоретичні праці С. Алексєєва, А. Венгерова та В. Нерсесянца.

У процесі дослідження слід передусім з’ясувати необхідність та можливість виокремлення містобудівного права як окремої галузі права України, а також визначити предмет та метод його правового регулювання, інші підстави виділення окремої галузі права.

Питання про необхідність та доцільність виокремлення нової галузі права у правовій системі України має дуже важливе значення та вимагає прискіпливої уваги науковців. О. Ані- сімов слушно зауважує, що при виокремленні галузі права слід керуватися особливостями сфери суспільного життя, якій притаманна яскраво виражена якісна специфіка та соціальна значимість і діє велика кількість правових норм, які не вписуються в жодну з традиційних галузей права [2, 2106]. Сфера містобудування, безумовно, є такою сферою людської діяльності, якій притаманні яскраві особливості. Але передусім, на нашу думку, слід зауважити про співвідношення приватних та публічних інтересів при здійсненні містобудування, зокрема, відповідно до положень Закону України «Про основи містобудування», визначено порядок та підстави вилучення земель, визначених для перспективного розвитку населених пунктів, спорудження конкретних об’єктів (ст. 21) [3]. Таким чином, при здійсненні містобудування за наявності суспільного інтересу можуть зневажатися приватні інтереси, зокрема проводитися викуп та вилучення майна, що перебуває у приватній власності. Однобічний погляд на цю проблему є хибним, оскільки на численних прикладах можна проілюструвати, як приватні інтереси превалюють над суспільними, зокрема, при розбудові нових мостів у м. Києві, розширенні транспортних вузлів тощо. Але суспільство повинно упевнитися в наявності можливості вирішення містобудівної проблеми за рахунок приватної власності, а також доцільності та необхідності її вилучення, а в разі досягнення протилежного ефекту має постати питання про зловживання та перевищення повноважень відповідними органами, які повинні нести відповідальність. При цьому виключно важливе значення якраз має визначення цієї спільної мети та способів її досягнення у процесі здійснення містобудування, серйозним доповненням до якого може стати нова галузь містобудівного права.

Слід визнати, що саме правові норми мають вирішальний та необхідний вплив на учасників суспільних відносин, що забезпечує сталий та ефективний їх рух. Саме тому визначення сукупності правових норм, що регулюють сферу однорідних відносин, стало підставою для формування окремих галузей права. Виокремлення сукупності правових норм, що регулюють відносини у сфері містобудування, з інших галузей права дасть змогу систематизувати їх та визначити перспективні напрями розвитку, обґрунтувати застосування тих чи інших методів, а також визначити основні керівні засади його функціонування. Внаслідок цього містобудівне право стане однією з комплексних галузей права [4, 232-233], зміст якої становлять правові норми інших галузей — цивільного, земельного, адміністративного тощо, за допомогою яких здійснюється регулювання містобудування.

Безумовно, у процесі дискусії з приводу доцільності утворення галузі містобудівного права може постати питання про виділення архітектурного права [5, 16]. Незважаючи на спроби визначити архітектурне право, потрібно вказати на те, що містобудівна діяльність є тільки частиною архітектурної діяльності, а термін «архітектура» передбачає і діяльність, і мистецтво, останнє з яких не потребує правового регулювання, тому вважається за необхідне визначити основними відносинами, що становлять предмет містобудівної галузі права, сферу містобудування. Слід визнати, що необхідність утворення окремої галузі права полягає не в тому, щоб урегулювати всі більш-менш однорідні суспільні відносини, а в тому, щоб ефективно урегулювати ті однорідні відносини, регулювання яких вимагає мета їх здійснення. Діяльність у сфері містобудування є специфічним видом діяльності, в якому поєднуються інтереси суспільства та кожної приватної особи, здійснюється між визначеними суб’єктами та регулюється величезною хаотичною кількістю правових норм, що зумовлює необхідність виокремлення нової галузі містобудівного права.

Слід визнати за необхідне створення єдиного кодифікованого акта у сфері містобудування — Містобудівного кодексу України, проект якого було прийнято за основу 30 червня 2010 р. [6], оскільки це дасть стійке підґрунтя для функціонування відповідних норм права, закріпить правове регулювання вказаних відносин та забезпечить стабільний розвиток нової галузі права.

Усталені положення теорії права свідчать про те, що підставами для виділення окремої галузі права є предмет та метод правового регулювання.

О. Анісімов визначає абсолютно всі підстави для виокремлення містобудівної галузі права: велику та яскраво виражену специфічну діяльність, методи, принципи та джерела, наявність інститутів, які утворюють систему, а також специфічні поняття та категорії містобудівного права як факультативні ознаки [2, 2112]. Ми цілком погоджуємося із запропонованим підходом, але зосередимо увагу на більш традиційних підставах для виокремлення галузі права: це предмет та метод правового регулювання, а також принципи як керівні засади функціонування та розвитку.

Предмет правового регулювання визначається як суспільні відносини, які підлягають правовому регулюванню та характеризуються низкою ознак, серед яких їх направленість, стійкість та визначеність, важливість, а також можливість здійснення певного контролю. Саме ці ознаки суспільних відносин дають змогу виділити однорідну сукупність правових норм в окремі галузі права. Містобудівне право характеризується особливим предметом правового регулювання, під яким можна уявити відносини, які виникають у сфері містобудування та між визначеними суб’єктами. Містобудування — це специфічний вид діяльності, який опосередковує відносини із прогнозування розвитку населених пунктів і територій, планування, забудову та інше використання територій, проектування, будівництво об’єктів містобудування, спорудження інших об’єктів, реконструкцію історичних населених пунктів при збереженні традиційного характеру середовища, реставрацію та реабілітацію об’єктів культурної спадщини, створення інженерної та транспортної інфраструктури (ст. 1 Закону України «Про основи містобудування»). У проекті Містобудівного кодексу України міститься більш детальний перелік відносин, що стосуються містобудування: розроблення містобудівної

документації, встановлення режиму забудови та іншого використання територій, визначених для майбутніх містобудівних потреб; встановлення порядку планування, забудови та іншого використання територій і окремих земельних ділянок; вибір місця розміщення будівництва об’єктів містобудування, визначення земельних ділянок для містобудівних потреб; підготовка висновків щодо заяв (клопотань) фізичних або юридичних осіб про їх наміри забудови земельної ділянки або певної території; розроблення та актуалізація містобудівних кадастрів населених пунктів; здійснення державного контролю за плануванням, забудовою та іншим використанням територій; встановлення відповідальності за порушення законодавства під час планування, забудови та іншого використання територій; здійснення міжнародного співробітництва у сфері містобудування; встановлення та застосування порядку ліцензування будівельної діяльності.

Безумовно, перелічені види діяльності мають надзвичайну вагу у суспільстві та вимагають прискіпливої уваги державних органів, науковців та спільноти. Всі зазначені відносини можна поділити на декілька груп з урахуванням спрямованості їх дії: по- перше, це відносини із прогнозування, планування та організації містобудування; по-друге, це відносини із проек- тування та будівництва населених пунктів. Таким чином можна визначити коло правових відносин, які становлять предмет містобудівного права.

Отже, можна визначити предметом галузі містобудівного права суспільні відносини, що виникають у сфері містобудування з приводу прогнозування, планування та організації проектування і будівництва населених пунктів.

Зазначені відносини виникають тільки між визначеними суб’єктами, при цьому виключно важливе значення має те, що ці суб’єкти є первісною підставою для визначення відносин у сфері містобудування. Відповідно до ст. 4 Закону України «Про основи містобудування» суб’єктами містобудування є органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи. Йдеться про органи, що здійснюють державне регулювання у сфері містобудування — Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України, Верховна Рада та Рада Міністрів АР Крим, місцеві державні адміністрації, органи місцевого самоврядування, а також спеціально уповноважені органи з питань містобудування та архітектури, які діють виключно в межах повноважень, визначених розділом 2 Закону України «Про основи містобудування».

Як слушно зазначив С. Алексєєв, якщо предмет визначає, що саме регулюється правом, то метод вказує на те, як саме [7, 110]. Щодо методу правового регулювання як однієї з підстав виділення окремої галузі права, слід зауважити, що для регулювання відносин у сфері містобудування характерні певні методи, що застосовуються тільки для регулювання відносин у цій сфері.

Загалом при регулюванні суспільних відносин найчастіше використовуються імперативний та диспозитивний методи, співвідношення та особливості застосування яких до відносин у сфері містобудування і є особливими методами, які притаманні містобудівній галузі права.

Серед особливих прийомів регулювання, які притаманні виключно містобудівному праву та відносинам, які воно опосередковує, слід зазначити про такі: вибір, вилучення і надання земельних ділянок для містобудівних потреб, визначених містобудівною документацією; встановлення режиму використання та забудови земель, на яких передбачена перспективна містобудівна діяльність; надання містобудівних умов і обмежень забудови земельних ділянок; зупинення у випадках, передбачених законом, будівництва, яке проводиться з порушенням містобудівної документації та проектів окремих об’єктів, а також може заподіяти шкоду навколишньому природному середовищу та ін.

Специфіка регулятивних властивостей цієї галузі полягає в тому, що більшість із властивих їй методів обмежують речові права з метою забезпечення ефективного здійснення містобудування.

При цьому виключно важливе значення мають ті керівні засади або принципи, в межах яких використовуються ці методи. Отже, наступною підставою для виокремлення містобудівного права в системі вітчизняної системи права є наявність специфічних принципів містобудування.

Затвердження принципів містобудівного права дає змогу визначити його керівні засади, в яких втілені основні ідеї його функціонування, а також напрями подальшого розвитку. Саме принципи права нададуть змогу ефективно та однаково регулювати однорідні відносини, що виникають у сфері містобудування, з урахуванням приватних та суспільних інтересів. Слід визнати, що сфера містобудування є настільки специфічною, де зустрічаються інтереси приватного та публічного, де визначення конкретної мети здійснення містобудування є основним завданням.

До принципів містобудівного права можна віднести і загальноправові принципи, а також ті, що притаманні виключно цій галузі. Останні можна визначити серед головних напрямів містобудівної діяльності, а також основних вимог відповідно до ст. 2 та 5 Закону України «Про основи містобудування», зокрема, принципи збереження та збагачення природної і культурної спадщини у сфері містобудування; історичної спадкоємності, тобто врахування та збереження позитивного надбання історичного розвитку; наявності обґрунтованої мети розвитку об’єкта містобудування та заходів щодо її досягнення; комплексності — взаємоузгодженості всіх складових розвитку (функціонування) об’єктів містобудування та врахування перспективи; забезпечення пріоритету вимог екологічної безпеки під час планування та забудови територій та ін.

Принципи права є саме тими визначними його межами, в яких повинна формуватися цілісна система правових норм, покликаних забезпечити доцільне та ефективне регулювання суспільних відносин. Що слід визнати основними принципами містобудування? Безумовно, це принципи збереження та збагачення архітектурної та історичної спадщини нашого народу, що є одним із основних завдань кожного наступного покоління людства, але поряд із цим слід визнати основними принципами містобудування і забезпечення нормального ефективного розвитку населених пунктів за умов урахування інтересів усіх його мешканців, а також забезпечення пріоритету екологічної безпеки. Ці питання можна тільки актуалізувати у межах статті, визнавши принципи необхідними підставами для виокремлення галузі містобудівного права, але подальше їх детальне дослідження представляє величезний науковий інтерес.

Необхідно визнати принципи містобудівного права його визначальними керівними ідеями, які відокремлюють цю галузь права від всіх інших, зумовлюють напрям розвитку та функціонування його норм. Питання принципів містобудівного права є важливим та перспективним, а необхідність їх нормативного закріплення в чинному законодавстві — безумовна.

Підсумовуючи, слід зазначити, що виокремлення комплексної галузі містобудівного права у вітчизняній системі права є важливим кроком, що призведе до пожвавлення ґрунтовних наукових досліджень у цій сфері, на підставі яких доцільно було б здійснити реформування законодавства у сфері містобудування. Містобудівне право, з урахуванням зазначеного вище, можна визначити як комплексну галузь права, що є сукупністю правових норм, які регулюють відносини у сфері містобудування з метою створення та підтримання повноцінного середовища життєдіяльності людини, на узгодження державних, громадських і приватних інтересів при плануванні та забудові територій населених пунктів.

Потрібно визнати, що виділення окремої галузі містобудівного права дасть істотний поштовх для розвитку правових досліджень та удосконалення чинного законодавства у сфері містобудування та архітектури.

ВИКОРИСТАНІ МАТЕРІАЛИ

1. Смоляр И. М. Градостроительное право. Теоретические основы / Труды РААСН — М., 2000. — 112 с.
2. Анисимов А. П., Юшкова Н. Г. Градостроительное право — новая отрасль в системе российского права // Право и политика. — 2008. — № 9. — С. 2105—2113. — С. 2106.
3. Про основи містобудування : Закон України від 16 листопада 1992 р. // Відомості Верховної Ради України. — 1992. — № 52. — Ст. 683.
4. Венгеров А. Б. Теория государства и права : учеб. для юридических вузов. — 3-е изд. — М., 2000. — С. 232-233.
5. Бєломєсяцев А. Б. Правові основи архітектури / Інститут проблем сучасного мистецтва Академії мистецтв України. — К., 2006. — 544 с. — С. 16.
6. http://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=2376-17
7. Алексеев С. С. Общая теория права : в 2 т. — М., 1981. — Т. 1. — 361 с. — С. 110.