W niniejszym artykule postaram się przedstawić historyczny rozwój instytucji skarg i wniosków.

Można przyjąć następującą definicję skargi i wniosku: „skarga służy krytycznej ocenie pewnych zdarzeń lub sytuacji, które miały już miejsce, wniosek wychodząc z oceny teraźniejszego stanu rzeczy wybiega w przyszłość propozycją zmian lub ulepszeń” [1, c.43]. Decydującym kryterium jest czas. Skarga może być złożona w przypadku podjęcia działania lub braku działania organu. Wniosek zawsze będzie się odnosił do przyszłości poprzez wskazanie propozycji poprawy pracy organu lub jego pracowników.

Znaczenie instytucji skarg i wniosków w ostatnich latach bardzo zmalało. Wiąże się to ze zmianą systemu politycznego i gospodarczego po 1989 roku i wyposażeniu obywateli w znacznie skuteczniejsze instrumenty ochrony swoich praw. Jednak instytucja skarg i wniosków nie straciła całkowicie swojego znaczenia. Pozostaje ona ciągle najprostszym, ale niestety najmniej skutecznym sposobem egzekwowania uprawnień.

Pierwowzoru skargi należy doszukiwać się na terenie Galicji znajdującej się pod zaborem austriackim. Wykształciła się tam instytucja doniesienia, będąca dostępną dla każdego prośbą kierowaną do organu nadzoru nad organem, który wydał decyzję, o zmianę, cofnięcie lub uchylenie decyzji organu niższego stopnia. Organ nadzorczy mógł w związku z tym doniesieniem podjąć z urzędu działania jakie uznał za stosowne [2, c.378]. Doniesienie uznawano za pewnego rodzaju środek prawny w postępowaniu administracyjnym. W rzeczywistości było to „tylko doniesienie, denuncjacja, mająca pobudzić władzę do działalności z urzędu” [3, c.103].

Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym traktowało nadal doniesienie jako środek do zaskarżenia decyzji. Był to środek niedoskonały [4, c.809]. Mógł go wnieść każdy a jego wniesienie nie wiązało organu. Znajdował on zastosowanie, gdy inne środki zostały wykorzystane albo nie można było z nich skorzystać [2, c.378].

W postępowaniu administracyjnym II Rzeczypospolitej należy wyróżnić jeszcze instytucję przedstawienia (remonstracji). Była ona także niedoskonałym środkiem prawnym kierowanym do organu, który ją wydał [4, c.809].

Kolejnym etapem rozwoju instytucji skarg było wejście w życie wspólnej uchwały Rady Państwa i Rady Ministrów z 14 grudnia 1950 r. w sprawie rozpatrywania i załatwiania odwołań, listów i zażaleń ludności oraz krytyki prasowej [5]. Cele dla jakich podjęto tą uchwałę były różne. Chodziło o zwalczanie biurokracji i przybliżenie administracji obywatelom robotniczego państwa. Miała ona służyć także zaostrzeniu kontroli działania aparatu administracyjnego i zwiększenia kontroli oraz dyspozycyjności względem komunistycznego rządu [4, c.809]. Skargami można było zakwestionować każde rozstrzygnięcie i to wielokrotnie. Organ, do którego została skierowana skarga miał obowiązek ją rozpatrzyć albo spowodować jej załatwienie przez właściwą jednostkę.

Oczywiście sytuacja faktyczna była zupełnie inna. Napisanie takiej skargi w okresie rządów Bieruta a często i później skończyłoby się wizytą UB oraz aresztowaniem. Uchwała ta miała wywołać wrażenie wśród obywateli, że mogą oni wpływać na działalność władz. Uwiarygodnić komunistyczny rząd w świecie. Tak naprawdę w tamtym okresie nie było możliwości dochodzenia swoich praw, gdyż państwo komunistyczne tworzyło prawo, które później samo łamało.

Twórcy Kodeksu postępowania administracyjnego zauważyli problem braku dostatecznego zharmonizowania instytucji skarg z zasadami postępowania administracyjnego. Prowadziło to do naruszenia praworządności przez uchylenie lub zmianę decyzji w trybie skargowym, gdy według przepisów o postępowaniu administracyjnym zmiana lub uchylenie decyzji były niemożliwe. Z drugiej strony było to przyczyną wnoszenia skarg do wielu organów [6, c.273-274].

Harmonizacja przepisów o skargach i wnioskach z ogólnym postępowaniem administracyjnym nastąpiła w momencie wejścia w życie K. p. a.

„Szczególną formę pisemną mają skargi i wnioski wnoszone przez wpisanie ich do książek skarg i wniosków wykładanych w państwowych i tzw. uspołecznionych placówkach handlowych, gastronomicznych lub usługowych, które są albo od razu załatwiane w danej placówce, albo też przekazywane do rozpatrzenia i załatwienia organom nadrzędnym” [2, c.386]. Podstawą prawną dla tego rodzaju skarg i wniosków było rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 30 sierpnia 1980 r. w sprawie książek skarg i wniosków w placówkach handlowych, gastronomicznych i usługowych [7].

Od 1950 r. do początku lat 80. XX w. instytucja skarg i wniosków odgrywała bardzo istotną rolę. Powodem tego był brak bardziej efektywnych środków dochodzenia swoich praw przez obywateli od aparatu państwowego. Najwięcej skarg wpływało na tzw. jednostki gospodarki uspołecznionej, gdzie obywatele skarżyli się na niewłaściwe postępowanie placówek tzw. handlu uspołecznionego [8, c.243].

Ograniczenie znaczenia skarg i wniosków nastąpiło w 1980 r., kiedy przywrócono w Polsce sądową kontrolę legalności decyzji administracyjnych [8, c.7].

„Art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z 17.10.1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym uchylił w części postanowienia Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 22.7.1952 r., pozostawiając w mocy m.in. rozdz. 8 normujący podstawowe prawa i obowiązki obywateli, w którym art. 86 ust. przyznawał obywatelom: prawo zwracania się do wszystkich organów państwa ze skargami i zażaleniami” [4, c.812].

Obecnie problematykę skarg i wniosków reguluje Konstytucja RP z 2 kwietnia 1997 r. [9]. W art. 63 przyznaje ona każdej osobie prawo do składania petycji, wniosków i skarg w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą do organów władzy publicznej oraz do organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej. Konstytucja stwierdza, że szczegóły prawa petycji określa ustawa. Taką ustawą jest Dział VIII K.p.a., który szczegółowo reguluje tę kwestię. Zagadnienia skarg i wniosków reguluje także wydane na podstawie delegacji z art. 226 k.p.a., rozporządzenie RM z 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków [10].

Instytucja skarg i wniosków w III Rzeczypospolitej nie odgrywa większej roli. Pozostaje ona ciągle najprostszym sposobem dochodzenia uprawnień. Jest ona jednak mało skuteczna w porównaniu np. do sądowej kontroli decyzji administracyjnej.

Trzeba jednak zwrócić uwagę na niezwykle szeroki krąg spraw w jakich skargi i wnioski mogą być składane. Mogą one dotyczyć postępowania administracyjnego, karnego, cywilnego, sfery etyki, moralności [8, c.246].

Instytucja skarg i wniosków ma długą historię w polskim systemie prawnym. Jej początków można dopatrywać się już w okresie zaborów. Istniała ona także w okresie międzywojennym. Konstytucja z 1921 r. tak definiowała to prawo: „Obywatele maja prawo wnosić pojedynczo lub zbiorowo petycje do wszelkich władz i ciał reprezentacyjnych” [11]. Rozwój tej instytucji nastąpił w okresie PRL. Spowodowane to było brakiem innych efektywnych środków dochodzenia praw. Przywrócenie sądownictwa administracyjnego, zmiana systemu polityczno – gospodarczego po 1989 r., uchwalenie Konstytucji RP z 1997 r. spowodowało, że obywatele mają zdecydowanie skuteczniejsze instrumenty ochrony swoich praw. Instytucja skarg i wniosków stała się, podobnie jak w okresie międzywojennym, dodatkowym, najprostszym, jednak mało skutecznym środkiem dochodzenia praw przez obywateli.

Bibliografia:

1. Lang J. Wnioski obywatelskie w administracji państwowej, Warszawa 1986.
2. Adamiak B., Borkowski J. Polskie postępowanie administracyjne i sądowo-administracyjne, Warszawa 1996.
3. Hilarowicz T. Środki prawne w polskim postępowaniu administracyjno-politycznym, Kraków 1923.
4. Adamiak B., Borkowski J. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2003.
5. Uchwała Rady Państwa i Rady Ministrów z dnia 14 grudnia 1950 r. w sprawie rozpatrywania i załatwiania odwołań, listów i zażaleń ludności oraz krytyki prasowej, Mon. Pol. z 1951 r., Nr A-1, poz. 1.
6. Dawidowicz W. Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu, Warszawa 1962.
7. Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 sierpnia 1980 r. w sprawie książek skarg i wniosków w placówkach handlowych, gastronomicznych i usługowych, Dz. U. Nr. 19, poz. 69.
8. Wierzbowski M., Szubiakowski M., Wiktorowska A. Postępowanie administracyjne – ogólne, podatkowe, egzekucyjne i przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2004.
9. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu 25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r., Dz. U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.
10. Rozporządzenie RM z 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków, Dz. U. Nr 5, poz. 46.
11. Ustawa Konstytucyjna z dnia 17 marca 1921 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Dz. U. Nr 44, poz. 267.