Державний контроль у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій

Вступ

РОЗДІЛ І Загальнотеоретичні положення про Державний контроль у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій

1.1. Поняття, сутність, органи державного контролю, специфіка Державного контролю у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій

1.2. Генезис державного контролю у сфері захисту від наслідків аварії на ЧАЕС та1.2. Генезис державного контролю у сфері захисту від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій в науці

1.3. Генезис державного контролю у сфері захисту від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуаційв законодавстві

РОЗДІЛ ІІ МЕХАНІЗМ ДЕРЖАВНОГО КОНТРОЛЮ У СФЕРІ ЗАХИСТУ НАСЕЛЕННЯ ВІД НАСЛІДКІВ АВАРІЇ НА ЧАЕС ТА НАДЗВИЧАЙНИХ СИТУАЦІЙ

2.1. Сфера захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій як об’єкт державного контролю

2.2. Суб’єкти державного контролю у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій, їх класифікація

2.3. Мета, завдання, функції, принципи державного контролю у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій

2.4. Форми і методи контрольної діяльності у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій

Розділ ІІІ Основні пріоритети державного контролю у сфері захисту населення від наслідків надзвичайних ситуацій…….148

3.1. Зарубіжний досвід правового регулювання державного контролю у сфері захисту населення від наслідків надзвичайних ситуацій

3.2. Аналіз перспективного законодавства у сфері захисту населення від наслідків надзвичайних ситуацій та практики його розробки в Україні

Висновки

Список використаних джерел

Вступ

Актуальність теми дослідження обумовлена важливим значенням державного контролю у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій. Державний контроль завжди виступає ефективним засобом вирішення тих суспільних проблем та протиріч, які становлять потенціальну загрозу стабільному розвитку суспільства та держави, але ще не досягли такої «критичної маси», яка дозволить вибухнути соціальному конфлікту. Також важливість державного контролю в різних сферах підкреслюється його властивістю консолідувати зусилля окремих державних органів й суспільних інституцій та регламентувати досягнення ними суспільно-корисної мети.

Умови проведення в Україні адміністративної реформи та ті соціальні зміни, що відбулися в українському суспільстві потребують досконалого вивчення суспільних відносин у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій, вдосконалення існуючих організаційно-правових форм державного контролю у згаданій сфері, формування нового виваженого підходу до явища надзвичайної ситуації та захисту населення від його наслідків тощо. Суттєва зміна вектора розвитку країни, державної політики практично у кожній сфері, світові та європейські тенденції у вирішенні проблеми захисту населення від наслідків надзвичайних ситуацій, соціальні перетворення, що сталися на теренах України як після аварії на ЧАЕС у квітні 1986 року, так і після закриття та виведення її з експлуатації у 2000 році потребують нових концептуальних засад, принципів форм та методів державного контролю саме у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій.

Недосконалість сучасної системи державного контролю з огляду на європейські прагнення України, недостатня розробленість його методології, форм та методів призводить до зменшення ефективності профілактики надзвичайних ситуацій, зростання кількості надзвичайних ситуацій та збитків від них, незадоволення населення діяльністю державних органів, а також є однією з основних причин виникнення надзвичайних ситуацій та негативних наслідків від них.

Актуальність дисертаційного дослідження зумовлена також фактичною відсутністю комплексних розробок у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій здійснених на сучасному етапі адміністративної реформи і практичної значимістю розглядаємих питань, вирішення яких потребує вдосконалення системи державного контролю в Україні.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконано в рамках планів досліджень юридичного факультету Запорізького національного університету на 2003-2007 рр. та спеціальної науково-дослідної теми «Основні напрямки реформування законодавства України у контексті європейської інтеграції» (номер державної реєстрації 0104U004048), крім того тема дисертації пов’язана із підготовкою новітнього адміністративного законодавства.

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає в тому, щоб на основі чинного законодавства України та узагальнень практики його реалізації здійснити аналіз змісту та підстав державного контролю у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій,визначитиособливості його механізму, основні пріоритети у його розвитку та реформуванні, що дозволить вдосконалити діяльність органів державного контролю та сформувати пропозиції про внесення змін до діючого законодавства. Для досягнення поставленої мети вирішувались такі основні задачі:

проаналізувати виникнення та історичний розвиток державного контролю у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій в Україні;
проаналізувати положення сучасної правової доктрини щодо захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій;
проаналізувати систему суб’єктів державного контролю у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій;
виявити й дослідити окремі елементів механізму державного контролю у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій в Україні;
узагальнити іноземний досвід захисту населення віднаслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій;
проаналізувати проблеми та напрямки вдосконалення законодавства про захист населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій;
розробити пропозиції щодо вдосконалення державного контролю у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій.

Об’єктом дослідженняє суспільні відносини у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій.Предметом дослідження – механізм сучасного державного контролю у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій.

Методологічну основу дослідження складають складають положення і висновки теорії пізнання соціальних, в тому числі і державно-правових явищ. Головним виступає загальнонауковий діалектичний метод пізнання, що дає можливість досліджувати організацію державного контролю у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій й визначити заходи щодо удосконалення державного контролю у зазначеній сфері. Логіко-семантичний метод сприяв поглибленню понятійного апарату дисертаційного дослідження (підрозділи 1.1, 2.1). Методи класифікації та групування використовувалися для визначення й характеристики видів надзвичайних ситуацій, суб’єктів державного контролю у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій, а також для дослідження видів принципів, методів та форм державного контролю (розділи 1, 2). За допомогою системного підходу і системного аналізу, комплексного інформаційного підходу у дисертації визначено місце Міністерства України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків

Чорнобильської катастрофи в структурі органів державного контролю в сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій (підрозділи 1.2., 2.2.), знайдено і висвітлено взаємозв’язок, взаємозалежність та взаємодія органів системи державного контролю у сфері, що розглядається (підрозділи 1.3., 2.2). Формально-юридичний метод було застосовано для дослідження правових норм, які регулюють діяльність органів державного контролю у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій, з метою їх удосконалення (підрозділ 2.2, 2.3, 2.4). Завдяки порівняльно-правовому методу здійснено аналіз особливостей правового регулювання державного контролю у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій в Україні і за кордоном та визначено напрямки удосконалення національного законодавства з метою інтеграції України до світової спільноти (розділ 3).

Наукова новизна одержаних результатівполягає в тому, що дисертація є першим у вітчизняній адміністративно-правовій науці комплексним монографічним дослідженням державного контролю у сфері захисту населення віднаслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій. Результати дослідження, що складають наукову новизну і виносяться на захист, можуть бути сформульовані у вигляді окремих тез:

вперше визначено, що сфера захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій як об’єкт державного контролю складається з сукупності всіх видів діяльності державних органів щодо забезпечення захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС, а також запобігання, попередження й ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій;
доведено, що державний контроль у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій крім відомчих суб’єктів контролю, також здійснюють і вищі органи державної влади (Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України, Президента України).Виходячи із того, що повноваження судів розповсюджуються на всі правовідносини в державі, в тому числі й у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій, у роботі наголошено на ролі судів в забезпеченні дієвого контролю в цій сфері. З’ясовано особливу роль прокурорського нагляду за дотриманням і виконанням законів України у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій;
розглянуто діяльність спеціалізованих органів виконавчої влади по контролю за сферою захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій (Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи, Державний департамент пожежної безпеки, Державний департамент — Адміністрація зони відчуження і зони безумовного (обов’язкового) відселення та інші), оскільки ці органи здійснюють управління і контролю у вказаній сфері;

— визначено особливу роль відділів контролю апаратів місцевих державних адміністрацій. Наголошено на системній організації всіх контрольних органів щодо забезпечення дієвого контролю у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій;

— використані усталені в науці форми державного контролю задля забезпечення здійснення дієвого контролю у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій (перевірки, ревізії, заслуховування звітів тощо).

удосконаленометоди державного контролю у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій. Виявлено залежність і обумовленість вибору застосування певного методу контролю у згаданій сфері від конкретного виду державного контролю та його завдань.
дістали подальшого розвиткуаналіз структури Міністерства України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи, який здійснює безпосереднє управління і контроль у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій, розкрито його завдання, функції, нормативно-правова база діяльності та структура;

дослідження функцій державного контролю у сфері захисту населення від аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій, що логічно випливають з мети цього контролю – функцію регулювання, функцію профілактики і правоохоронну функцію.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що дослідження розширює та поглиблює уявлення про сутність, підстави, зміст і процедури державного контролю у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій.

Висновки з дисертаційного дослідження можуть стати методологічною основою для подальшої розробки проблем захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій у межах правових, економічних, політичних, соціальних та філософських досліджень, у правотворчій та провозастосовчій діяльності.

Висновки з роботи можуть бути враховані при складанні державних програм реформування системи державного контролю у сфері захисту населення від наслідків аварії та ЧАЕС та надзвичайних ситуацій загалом та Міністерства з надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи зокрема.

Результати дослідження можуть бути використані в процесі викладання таких дисциплін і курсів як «Адміністративне право», «Державне управління», «Державна служба», «Безпека життєдіяльності», «Цивільна оборона» тощо у вищих навчальних закладах.

Апробація результатів дослідження. Матеріали дослідження обговорювалися на кафедрі адміністративного та господарського права юридичного факультету Запорізького національного університету, використовуються у навчальному процесі юридичного факультету ЗНУ (акт впровадження від 17.05.2007), ЗЮІ ДДУВС (акт впровадження 17.05.2007). Основні положення та висновки дисертації були оприлюднені на наукових та науково-практичних конференціях: міжнародній науково-практичній конференції «Запорізькі правові читання» (м.Запоріжжя, 2006), всеукраїнській науково-практичній конференції «Актуальні проблеми реформування приватного права України» (м.Запоріжжя, 2006), міжнародній науково-практичній конференції «Міжнародне співробітництво у сфері протидії незаконному обігу наркотичних засобів» (м.Дніпропетровськ), форумі вчених-адміністративістів Південно-східних регіонів України (м.Запоріжжя, 2006), міжнародній науково-практичній конференції «Проблеми систематизації законодавства україни про адміністративні правопорушення» (м.Сімферополь, 2006), всеукраїнській конференції «Перспективи та проблеми адміністративної реформи в Україні» (м.Запоріжжя, 2007), міжнародній науково-практичній конференції «Запорізькі правові читання» (м.Запоріжжя, 2007).

Публікації. Основні положення та результати дослідження опубліковані у шести наукових статтях та тезах наукових повідомлень на наукових конференціях, три з яких надруковані у фахових юридичних виданнях, затверджених ВАК України.

Структура та обсяг роботи. Відповідно до мети та завдань дослідження робота складається зі вступу, трьох розділів, які об’єднують дев’ять підрозділів, висновків, списку використаних джерел та додатків. Загальний обсяг роботи становить 231 сторінка, з яких 21 сторінка список використаних джерел (265 найменувань) та 14 сторінок додатків.

РОЗДІЛ І

Загальнотеоретичні положення про Державний контроль у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій

1.1. Поняття, сутність, органи державного контролю, специфіка Державного контролю у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій

Розбудова державності в Україні та формування ринкових відносин супроводжуються ускладненням процесів у соціальній, економічній та політичній сферах суспільного розвитку. За таких умов важлива роль відводиться державі, її механізму, від якого вимагається організованість, чіткість діяльності та узгоджена взаємодія всіх його елементів. Важливе місце у забезпеченні цих вимог посідає державний контроль. Контроль є важливою ознакою змісту державного управління. Контроль – явище багатогранне і багатопланове. Залежно від того, на якому рівні та стосовно чого розглядається, контроль може бути охарактеризований як форма чи вид діяльності, як принцип, або як функція.

Проблема державного контролю як об’єктивного суспільного явища завжди існувала і існує в усіх країнах й має різні шляхи вирішення. Держава, керуючись невідкладними завданнями, які вона ставить перед собою в певний період, має контролювати їх здійснення, консолідувати зусилля на подолання перешкод, а також визначати завдання контролю та механізм його здійснення. Сам же державний контроль завжди спрямований на створення таких умов, які сприяли б підвищенню ефективності виконання державних завдань та функціонуванню всіх структур і службовців у межах закону.

В Україні ставлення до державного контролю впродовж останніх років відзначалося суперечливими мотиваціями: від повного несприйняття його з проголошенням незалежної держави та побудовою ринкових відносин до бажання знову все контролювати, особливо при виникненні складних проблем на шляху соціально-економічних перетворень. Проте слід ураховувати, що держава завжди повинна мати певний вплив на розвиток основних суспільних процесів. З цією метою вона має діставати інформацію про реальний стан справ, аналізувати розвиток подій при відповідних умовах і при потребі впливати на їх перебіг, тобто держава у притаманних їй організаційних формах, за допомогою відповідних прийомів і методів повинна контролювати розвиток суспільних відносин та спрямовувати їх на забезпечення потреб громадян.

При цьому держава не може відігравати суто споглядальну роль. Вона покликана слугувати суспільству, надійно гарантувати права і свободи людини й громадянина, відстоювати їх законні інтереси. Адже Конституція України закріпила основи державної політики, спрямованої перш за все на забезпечення прав і свобод людини. Вона заклала підвалини для розвитку і зміцнення демократичної, соціальної та правової держави, а життя і здоров’я людини, честь і гідність, особисту недоторканність і безпеку її визначила найвищою соціальною цінністю. Через зміст Конституції проводиться головна ідея, яка полягає в тому, що саме держава функціонує для людини, відповідає перед нею за свою діяльність. Утвердження та забезпечення прав і свобод людини є основним обов’язком держави.

Виходячи з розуміння суті контролю у сфері управління як спостереження за відповідністю діяльності керованого об'єкта тим приписам, які він отримав від керуючого суб'єкта, та виконанням прийнятих рішень, він є конкретним самостійним видом роботи. Функція контролю в державному управлінні полягає в аналізі та зіставленні фактичного стану в тій чи іншій галузі з вимогами, які поставлені перед ними, аналізі відхилень у виконанні поставлених завдань та причин цих відхилень, а також оцінці діяльності й доцільності саме такого шляху. Така специфічність призначення контролю, як зазначають у своїх працях дослідники цієї проблеми, і дає змогу виділити його серед інших функцій управління, створити спеціальні органи, які не виконують або майже не виконують інших, крім контролю, державних функцій, визначити компетенцію цих органів.

Суть державного контролю як іманентної функції держави полягає у спостереженні та аналізі відповідності діяльності всіх суб’єктів суспільних відносин установленим державою параметрам, а також у певному коригуванні відхилень від цих параметрів.

Нині в Україні поступово формується розгалужена система органів державного контролю та нагляду в межах діяльності органів законодавчої, виконавчої та судової влади всіх рівнів. Однак ефективність уже діючих органів контролю не дуже висока. Причин цього багато. Серед них і ті, що пов’язані з власними проблемами контролю, до яких, насамперед, слід зарахувати лише початкову стадію формування цих органів, відсутність сталого зв’язку між ними, напрацьованої практики контрольної діяльності в нових соціально-економічних та політичних умовах. З іншого боку, це проблеми держави, її органів виконавчої влади, які повинні більш ефективно здійснювати свої завдання та функції і реально брати участь у розвитку суспільних відносин.

Роль держави та її інститутів має все більше зростати у плані як регулювання та управління процесами, так і контролю за ходом реформування, здійснення їх на правовій основі відповідно до чинних норм.

Питанням контролю суспільство завжди приділяло значну увагу і здійснювало його в різних формах, за допомогою різних засобів і прийомів. І сьогодні в процесі свого розвитку воно вдосконалює свої загальні функції, без яких не може обійтися і які мають об'єктивний характер. До цих функцій належить і контроль як елемент будь-якої системи, що розвивається, і присутність якого зумовлена об'єктивними законами суспільного розвитку.

Суспільне призначення контролю полягає в тому, що він служить засобом отримання інформації про процеси, що відбуваються в суспільстві і різних його утвореннях, допомагає визначити відповідність дій на шляху досягнення мети, виявити причини відхилення від неї, розробити заходи, що протидіють виявленим відхиленням [258,16].

Спільна діяльність людей у суспільстві базується на певному типі відносин і передбачає відповідну міру свободи кожного з учасників цієї діяльності. Але таке співіснування передбачає дотримання певних загальноприйнятих норм і правил. Діяльність людей розгортається не в соціальному вакуумі, а в контексті суспільних відносин, різних інтересів і волевиявлень. Переконавшись у необхідності певної дії, люди разом з тим виконують її не механічно, дії їх не завжди однопланові й однозначні [142,267]. При цьому як самі дії, так і форма їх виконання можуть впливати на загальні процеси, прискорюючи їх рух шляхом подальшого розвитку чи стаючи фактором гальмування.

Так, намагаючись вплинути на економічні процеси з метою їх прискорення, при нехтуванні певними економічними законами чи недостатньому контролі можна затримати ці процеси. Результатом такого впливу можуть бути негативні наслідки для розвитку економіки в цілому чи окремих її сфер.

Під дією певних факторів як об'єктивного, так і суб'єктивного характеру цілком правомірні дії державного органу, колективу чи окремої особи можуть бути деформовані чи виконані так, що результат буде далеким від очікуваного, а подальший розвиток відносин не сприятиме досягненню визначених цілей.

Виявляти такі неправомірні дії та запобігати можливим відхиленням від виробленого курсу чи прийнятого рішення допомагає контроль, який і покликаний виявляти відхилення, можливі порушення, давати аналіз ситуації, що виникає, та запобігати небажаним наслідкам.

У літературі можна зустріти думку про те, що контроль порівняно з іншими функціями управління має вторинний характер. На наш погляд, і при переліку функцій управління (де контроль зазвичай ставиться в кінці цього переліку), і при розгляді їх мова йде не про другорядність його як виду діяльності, а про послідовність дій у процесі управлінської діяльності. Тому черговість може лише підкреслити самостійність та специфіку виконуваної функції, але не її другорядність.

Філософський енциклопедичний словник тлумачить поняття соціального контролю як таке, що відображає сукупність тих процесів у соціальній системі (суспільстві, соціальній групі, організації і т. д.), за допомогою яких забезпечується слідування визначеним правилам діяльності, а також дотримання певних обмежень поведінки, порушення яких негативно впливає на функціонування системи. Соціальний контроль забезпечує певну організацію суспільного життя, адекватну поведінку членів суспільства. Через соціальний контроль реалізується принцип зворотного зв'язку в управлінні суспільними процесами чи системами. У процесі розвитку й ускладення суспільних відносин розвивається і ускладнюється також і структура соціального контролю, вдосконалюється його механізм, зростає його значення у функціонуванні всіх соціальних систем. Така гнучкість механізму соціального контролю з виникненням нових умов та завдань у процесі суспільного розвитку є важливою передумовою соціального прогресу [241].

Таким чином, соціальний контроль є об'єктивною складовою розвитку суспільства, без якого воно не може обійтися і в подальшому своєму існуванні. Отже, контроль виступає невід'ємною частиною існування та розвитку суспільства.

Сутність контролю як суспільного явища полягає в перевірці відповідності діяльності учасників суспільних відносин встановленим в суспільстві приписам, у межах яких вони мають діяти. Мета такої діяльності, як визначав В.Г. Афанасьєв, полягає у виявленні результатів впливу суб'єктів на об'єкт, допущених відхилень від прийнятих вимог, діючих принципів організації і регулювання, а також визначенні причин цих відхилень і шляхів подолання наявних перешкод для ефективного: функціонування всієї системи [63,100]. Суспільство реалізує контрольну діяльність насамперед через державу, яка, як офіційний представник суспільства, бере на себе функцію регулювання процесів, що відбуваються в суспільстві, і здійснює контроль за їх доцільністю відповідно до поставлених завдань, здійсненням їх у межах чинних норм і правил. Держава, регулюючи ”загальні справи”, контролює виконання їх різними органами й організаціями, захищає інтереси особи і суспільства, здійснює заходи з охорони їх інтересів.

Держава є одним з головних суб'єктів здійснення контрольної функції в суспільстві. Це випливає з того, що, по-перше, держава наділена реальними повноваженнями для впливу на суспільство, а по-друге, здійснюючи свій вплив, вона повинна знати, якими є його результати. Розвиток суспільства супроводжується і подальшим розвитком держави, її ролі та завдань, а також подальшим розвитком контролю. Держава має сьогодні стати захисником інтересів кожної особи в суспільстві. На перший план виходять вимоги побудови демократичної держави, в якій організація влади спрямовує свою діяльність на забезпечення інтересів, прав і свобод людини. У своїх діях держава повинна виходити з пріоритету загальнолюдських цінностей, у центрі уваги держави має бути особа, її свободи та права. На це спрямовується діяльність держави у цілому. Метою ж державного контролю є забезпечення злагодженої, чіткої роботи органів державної влади усіх рівнів і ланок, добросовісного і якісного виконання посадовими особами та державними службовцями своїх обов'язків, раціонального використання ними наданих їм прав для забезпечення добробуту суспільства, його подальшого зростання за допомогою притаманних йому заходів, способів і прийомів.

Слід зауважити, що як у юридичній, так і в економічній та філософській літературі питанням контролю завжди приділялась особлива увага. Різні автори при розгляді контролю керувалися своїм розумінням та науковими інтересами до нього, а тому і виділяли той чи інший його аспект. Аналіз їх досліджень дає підстави говорити про існування різних точок зору на явище контролю і, зокрема, державного контролю.

Сучасний словник іншомовних слів зафіксував таке визначення терміна контроль (від франц. сопtrоlе) — перевірка або спостереження з метою перевірки. Разом з тим, французьке сопtrоlе (соипt+ rоlе) утворилося від латинського префікса сопtrа, що означає протидія, і слова rоlе, яке означає виконання якоїсь дії. Отже, слово ”контроль”, крім значення перевірки, нагляду з метою перевірки, у своєму змісті має також значення протидії чомусь небажаному. У такому контексті термін ”контроль” слід розглядати як перевірку, а також спостереження з метою перевірки для протидії чомусь небажаному, для виявлення, попередження та припинення протиправної поведінки.

Це визначення є найбільш відповідає юридичному змісту контролю як форми реалізації повноважень державних структур, що виявляється у конкретній контрольній діяльності.

Сьогодні до поняття "контроль" долучаються такі риси, як здійснення перевірки раціональності, економічності, економності і доцільності тих чи інших процесів управління та об'єктивної професійної обгрунтованості рішень, що виходять за межі правомірності.

Можна цілком погодитися також і з більш широким розумінням контролю, наприклад таким: ”Завдання контролюючого полягають у плануванні, перевірці заданого і фактичного стану, аналізуванні відхилень і висуненні пропозицій щодо управління напрямами зустрічних дій” [261].

Отже, демократичні процеси, що відбуваються в Україні, впливають на всі елементи механізму державної влади. Вплив їх позначився і на понятті контролю, контрольної діяльності державних органів, її формах і методах. Контроль, який здійснює держава сьогодні, може розглядатися як явище, якому притаманні різноманітні аспекти виявлення, що не зводяться лише до обліку надходжень до державної скарбниці та проведення її ревізій і перевірок. Призначення державного контролю полягає у виявленні фактичного стану справ у різних сферах суспільного життя з метою отримання об'єктивної інформації про стан суспільних відносин, виконання прийнятих рішень, про відповідність діяльності державних службовців поставленим завданням і визначеним повноваженням, дотриманні законності.

Контроль дає змогу дістати значний обсяг інформації, аналіз якої допомагає знайти найбільш доцільні та раціональні рішення з питань подальшого розвитку різних сфер суспільного життя.

Поряд із широким розумінням державного контролю як діяльності, що притаманна в різних обсягах усім державним органам, контроль розглядають і звужено — як діяльність спеціальних органів контролю, які у межах своїх повноважень наділяються саме функцією контролю, що є основним видом їх роботи, і здійснюють її за допомогою визначених законом методів та процедур.

Звичайно, контроль можна розглядати і як один із принципів функціонування органів держави, і як метод управління, вбачаючи в ньому лише певний спосіб діяльності і можливість впливу за його допомогою на поведінку об'єкта контролю. Однак такий підхід є невиправданим змішуванням принципів, методів і форм діяльності органів держави [86,70]. В.Г. Горшенєв, І.Б. Шахов вважають, що контроль і перевірку виконання доцільніше кваліфікувати саме як конкретну форму діяльності (роботи) конкретного органу держави, оскільки контроль — це вже не керівна ідея, а сама діяльність, в основу якої покладені основні наукові ідеї, вихідні об'єктивно зумовлені положення, і котра здійснюється конкретними методами. Як форму державної влади розглядає контроль і В.Ф. Погорілко [182,71].

Ю.А. Тихомиров [236,31], погоджуючись із авторами, які розглядають контроль як одну з функцій управління, разом з тим акцентує увагу на специфічних особливостях контролю як стадії виконання управлінського рішення.

З приводу існуючих у літературі думок щодо контролю М.С.Студенікіна [228,12] звертала увагу на те, що інколи вони настільки різняться між собою, що може здатися, ніби мова йде про різні речі. Розглядаючи таке явище, як контроль, автори характеризують його як перевірочну діяльність і розглядають її в різних аспектах, з різних точок зору. Їх аналіз дає змогу зробити висновок, що в усіх цих випадках говориться про один і той самий контроль, але стосовно того чи іншого об'єкта, а тому логічної суперечності в них немає.

Існування таких ніби різних поглядів на контроль дає підстави стверджувати, що він є багатоплановим і багатогранним явищем. К.В.Шоріна, досліджуючи проблему контролю за діяльністю органів державного управління, особливо підкреслювала цю багатоплановість, яка є принциповою щодо його розуміння.

У юридичній літературі контроль переважно основному розглядають як функцію, хоча є роботи, в яких він визначається як правова форма, як метод чи принцип діяльності державних органів. Характерним для низки видань є тлумачення контролю як одного із засобів забезпечення законності і дисципліни в державному управлінні [58; 60; 65; 86]. В основному такий підхід притаманний підручникам з адміністративного права, де контроль розглядається як основний засіб забезпечення законності. У них, зокрема, зазначається, що для зміцнення законності й дисципліни в діяльності виконавчої влади діє особлива система державних органів і громадських організацій; різні правові й організаційні форми і методи діяльності, практичні засоби, операції, що застосовуються ними, — а це контроль, нагляд і оскарження (реалізація права оскарження) — узагальнено називаються способами забезпечення законності [165].

Засобами забезпечення режиму законності в державному управлінні вважають контроль та нагляд. Контрольна діяльність забезпечує систематичну перевірку виконання законів, інших нормативних актів, дотримання дисципліни і правопорядку [61,6].

У роботі Ю.А.Тихомирова "Курс адміністративного права і процесу" детально розглядаються різні підходи до визначення та тлумачення контролю на сучасному етапі, звертається увага на тенденцію останніх років до розширення тлумачення контролю за рахунок здійснення його не лише державними органами, а й іншими ланками соціального управління [235]. Слід зауважити, однак (і це стосувалося, зокрема, Української Республіки за доби існування СРСР), широке наділення функцією контролю усіх ланок соціального управління спостерігалось майже до кінця 1980-х рр., хоча і без належного здійснення та використання його результатів.

На початку законодавчого закріплення різних форм власності в Україні, в 1990-х рр. контроль як одна із важливих функцій державного управління взагалі заперечувався, а застосування демократичних принципів у державному управлінні дехто намагався тлумачити як уседозволеність. Великі сподівання покладалися на саморегуляцію суспільних процесів, існування і вплив якої, звичайно ж, не слід заперечувати, але лише за умови її органічного поєднання з державним регулюванням і належним спрямуванням з боку держави. І лише сьогодні можна з упевненістю сказати, що почалася серйозна робота над законодавчим закріпленням контролю як важливої функції управління у діяльності державних органів та посадових осіб усіх рівнів. Намітилася стійка тенденція виваженого ставлення до контролю не тільки з боку державних органів, а й з боку інших ланок суспільства.

Хоча не можна замовчувати і спроби застосування тотального контролю та підміни функції регулювання всеохоплюючим та прискіпливим адмініструванням з боку деяких державних структур.

Державний контроль є частиною соціального контролю, яку суспільство передало державі для підтримки дисципліни, законності, порядку і організованості в інтересах суспільства і кожного громадянина.

Зустрічається також визначення державного контролю як самостійно чи зовнішньо ініційованої діяльності уповноважених на те суб’єктів, яка спрямована на встановлення фактичних даних щодо об’єктів цього контролю задля визначення їх відповідності (невідповідності) тим правомірним оціночним критеріям, котрі передбачають застосування адекватних одержаному результату заходів реагування в унормованому порядку.

Отже, на нашу думку, державний контроль — це об'єктивно зумовлена діяльність державних органів, яка полягає у спостереженні, аналізі та перевірці об'єктів контролю і спрямована на запобігання, виявлення та припинення дій, що суперечать встановленим державою нормам, правилам і стандартам. З такого визначення державного контролю можна зробити висновок про характер діяльності та рівень виконання її відповідними державними органами.

Якщо поняття державного контролю включає аналіз, перевірку та спостереження за дотриманням установлених правил, норм, стандартів та управлінських рішень, то сутність його значно ширша і повніша. Вона полягає у проведенні інформаційно-аналітичної роботи стосовно стану чи ситуації, що виникають, перевірці раціональності, економічності, економності, доцільності організації процесу управління та об'єктивності рішень, коли мається на увазі не лише їх правомірність (законність), а й їх професійна обгрунтованість.

Проведений аналіз юридичної літератури дав змогу зробити загальний огляд різних точок зору на сутність і призначення державного контролю. У кожній з них присутній той чи інший переважаючий фактор чи позиція, яку автори намагаються розкрити при дослідженні проблеми контролю. Це засвідчує багатоплановість державного контролю та притаманну йому різнобічність, котру слід розуміти як здатність аналізувати, спостерігати та перевіряти загальні явища та ситуації і можливість акцентувати увагу на конкретних питаннях з глибоким їх аналізом у різних сферах суспільних відносин. На основі здійсненого аналізу існуючих поглядів на проблему, на нашу думку, можна зробити висновок, що при розгляді державного контролю слід керуватися його розумінням як об'єктивної функціональної діяльності, яку держава здійснює з метою перевірки дотримання і виконання поставлених завдань, прийнятих рішень та їх правомірності.

У процесі розбудови демократичної правової держави, на наш погляд, важливим має бути усвідомлення того, що ”держава покликана бути публічною організацією, представляти загальний інтерес і здійснювати управління справами суспільства від його імені і в його інтересах”. Тому, створюючи сильну, незалежну правову державу, потрібно виходити з її основного призначення — захищати права і свободи своїх громадян. Для досягнення цієї мети необхідні відповідні організаційно-правові механізми, які не лише є засобом захисту цих прав, а й могли б впливати на саму владу, скеровуючи її дії на виконання поставлених завдань.

Загальновідомо, що за певних умов держава та її органи можуть протистояти суспільству, нехтувати проголошеними принципами. Саме контроль має попереджувати і запобігати такому протистоянню шляхом забезпечення дотримання нормативних та індивідуальних приписів у діяльності, поведінці підконтрольних суб'єктів з метою усунення можливих відхилень від заданих напрямів.

Правова природа державного контролю виявляється в тому, що він проводиться органами держави та їх посадовими особами в межах і відповідно до визначених правових норм. Це свідчить про те, що в основі його виникнення і в процесі здійснення лежать певні правові засади. Вони характеризуються певними ознаками. Перш за все, такою ознакою є те, що контроль здійснюється уповноваженими державними органами. Держава наділяє такі органи відповідними повноваженнями щодо здійснення конкретних контрольних дій, а процедури контролю закріплюються в нормах, що визначають діяльність і повноваження контрольного суб'єкта.

Контрольний орган при виконанні своїх функцій застосовує відповідні норми права для вирішення конкретних завдань, визначення характеру відносин, за якими здійснюється контроль, і процедури його здійснення.

Результати державного контролю знаходять своє оформлення в офіційних матеріалах, що містять дані про характер контрольних дій, стан справ за тими чи іншими фактами і юридичні наслідки. За результатами контрольних дій орган, що їх здійснює, приймає відповідне рішення. Це рішення може мати рекомендаційний чи примусовий характер. Контрольний орган може вимагати привести відносини у відповідність із чин-ними нормами безпосередньо або ж направити матеріали у відповідні органи, які уповноважені приймати рішення з таких питань.

Отже, результати контролю і рішення щодо них реалізуються самим контролюючим органом або іншим уповноваженим на це державним органом. Контроль при цьому здійснюється або в межах уже існуючих відносин, або таких, що лише виникають, змінює чи коригує їх зв'язки і приводить у відповідність із чинним законодавством через вказані в нормах права дії. Якщо ж при правовій оцінці дій, що контролюються, виявиться неправомірна поведінка суб'єкта контролю, тоді застосовуються правоохоронні заходи. При цьому можна виділити такі функції державного контролю: організаційну, управлінську, профілактичну (превентивну) і правоохоронну.

Останнє, що визначає правову природу контролю, — це детальна процедурна регламентація його здійснення: від визначення контрольного органу, його завдань, сфери діяльності, місця в структурі державних органів до опису проведення контрольних дій — вибір безпосереднього об'єкта контролю, прийняття рішення про проведення перевірки, визначення методів і форм контролю та прийняття рішення за результатами контролю.

Контроль у сфері державного управління тією чи іншою мірою здійснюють усі органи виконавчої влади. Але зміст контрольної діяльності, обсяг, форми та методи й власне призначення мають у різних суб'єктів значні відмінності. Для одних органів контроль є основною діяльністю, для інших — елементом при виконанні основної функції. Тому контроль у сфері управління здійснюється як спеціальними органами контролю, так і органами загальїюї компетенції.

Ст. 116 Конституції України передбачає здійснення контролю Кабінетом Міністрів України відповідно до його повноважень як вищого органу в системі органів виконавчої влади. Однак сам механізм такого контролю відсутній. Мова йде про потребу у створенні спеціального органу контролю на рівні центральних органів виконавчої влади.

Президентський контроль в Україні здійснюється за допомогою спеціального Контрольного управління у складі Секретаріату Президента України. За дорученням Президента України контрольне управління проводить перевірки виконання органами виконавчої влади, їх посадовими особами, державними службовцями законів України, указів і розпоряджень Президента України. За наслідками таких перевірок, результати яких доводяться до відома Президента, приймаються відповідні рішення.

Слід зауважити, що відповідні контрольні структури існують і в інших державах. Так у Росії, діє Контрольне управління Президента Російської Федерації. У положенні про цей орган зазначається, що Контрольне управління здійснює свою діяльність згідно з планами контрольних перевірок, які затверджуються Президентом Росії, а також керівником адміністрації Президента Росії.

В Україні створюється складна система органів контролю, які мають різну організаційну форму та правове положення в системі органів виконавчої влади. Провідне місце серед них належить функціональним центральним органам, для яких контроль є основною функцією щодо непідпорядкованих в адміністративному порядку державних органів і організацій. Вони мають право приймати у межах своєї компетенції обов'язкові для міністерств, відомств, підприємств і організацій акти, давати обов'язкові для виконання вказівки.

У цій групі суб'єктів контролю слід виділити центральний орган виконавчої влади, який є головним (провідним) у системі центральних органів виконавчої влади з реалізації зазначеної політики – Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи.

Ефективну діяльність МНС України можна забезпечити лише з належною правовою основою, яка виключила б протиріччя та «білі плями» чинної системи законодавчого забезпечення діяльності цього Міністерства, погоджувала б державне управління стосовно даного питання усіх ланок влади. Формування такої підстави — одне з найголовніших завдань МНС України.

Підзаконні акти (укази, постанови, директиви, розпорядження, накази, статути, положення, інструкції) мають забезпечувати механізми реалізації законів і повинні прийматися тільки на підставі законів та для їх виконання. Тому МНС України має приділяти особливу увагу прийняттю підзаконних актів на регіональному, місцевому та об'єктовому рівнях, однак його сучасний стан складний, інерційний, консервативний і, як правило, не завжди ефективний. Причина цього — суттєві недоліки законів України та підзаконнихактів, створених центральними органами виконавчої влади.

Так, наприклад, із Закону України від 03.02.1993 „Про цивільну оборону України” згідно зі змінами, внесеними Законом України від 29.05.2001 „Про внесення змін до деяких законів України”[3], вилучено важливі завдання цивільної оборони України стосовно організації і проведення рятувальних та інших невідкладних робіт у районах стихійного лиха і осередках ураження, але у той же час ні на який інший орган ця функція не покладена. Зі ст. 3 вказаного Закону вилучена й норма, яка визначає: начальниками цивільної оборони згідно з адміністративно-територіальним устроєм України повинні бути голови місцевих державних адміністрацій; начальниками цивільної оборони у міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, на підприємствах, в установах і організаціях — їх керівники. Таким чином, у системі цивільної оборони визначена тільки одна посада — Начальник цивільної оборони України — Прем'єр-міністр України [20].

Суттєві недоліки притаманні ситуації, що склалася з органами управління також у Єдиній державній системі запобігання та реагування на надзвичайні ситуації техногенного і природного характеру. А саме у Положенні про Єдину державну систему запобігання і реагування на надзвичайні ситуації техногенного та природного характеру, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 3.08.1998, координуючим органом управління визначені: державна, регіональні, місцеві комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій і об'єктові комісії з питань надзвичайних ситуацій. Останні діють на підставі положень, затверджених відповідними органами. Проте ст. 18 Закону України”Про аварійно-рятувальні служби” передбачено призначення уповноважених керівників з ліквідації надзвичайних ситуацій.

Складне становище стосовно виконання норм права у даній сфері склалося й на об'єктовому рівні, а саме на приватних підприємствах, які у своїх статутах, наказах та у інших приписах не враховують вимог нормативно-правових актів щодо створення і об'єктової підсистеми названої Єдиної державної системи, оскільки керівники приватних підприємств часто не знають змісту правових актів з питань цивільного захисту.

Ураховуючи значущість процесів у сфері запобігання виникненню надзвичайних ситуацій, їх складність, правову основу закріплення, підпорядкованість та погодженість дій органів влади, держава вимагає зосередженої підготовки для уникнення протиріч та взаємовиключних положень аналогічних тим, що існують.

Також слід зазначити, що в Україні досить інтенсивно відбувається формування інституту державних інспекцій. При цьому на практиці та в законодавстві терміном «державна інспекція» користуються не лише стосовно контрольних органів з надвідомчими повноваженнями, а й щодо органів, які здійснюють внутрівідомчий контроль, або й такий, який не має інспекційного характеру. Такі органи з надвідомчою функцією контролю і владними повноваженнями в деяких випадках називаються службами, управліннями.

Створювані державні інспекції з нагляду в окремих галузях управління відрізняються порядком створення, правовим положенням та повноваженнями. В Україні діють державні інспекції, які безпосередньо підпорядковані Кабінету Міністрів або є структурними підрозділами міністерства чи відомства: в ранзі управління, відділу чи окремої служби при центральному органі виконавчої влади.

При створенні контролюючого державного органу слід керуватися потребою органу, в складі якого або при якому він буде діяти, обсягом його контрольних повноважень, підконтрольними суб'єктами. Спеціалізація створюваних державних інспекцій різноманітна і визначається потребою практики в контролі у певній галузі управління.

У пошуках найбільш доцільної підпорядкованості кожної держінспекції для забезпечення максимальної ефективності її діяльності слід зіставляти функції відомства, в складі якого знаходиться інспекція, з функціями самої інспекції як частини цілого. З часом практика зможе дати відповідь на питання, чи правильно поєднані різні функції в одному органі, наскільки вони сумісні та чи можуть при такому їх поєднанні виникати розбіжності державних та відомчих інтересів. При можливості виникнення таких колізій та з метою уникнення відомчого підходу у діях державної інспекції вона має бути виведена зі складу міністерства чи відомства.

Такий підхід, на нашу думку, доцільно використати особливо тепер, коли відбувається інтенсивний процес формування систем державних інспекцій у різних галузях управління. Зокрема, для зведення паралельних функцій контролю до необхідного мінімуму. Адже тільки здійснення, наприклад, екологічну експертизу окрім Міністерства навколишнього природного середовища та ядерної безпеки України мають право Державний комітет по земельних ресурсах, Комітет водного господарства України, Міністерство охорони здоров'я. Комітет України з питань геології та використання надр тощо. При реалізації такого права мова може йти не лише про дублювання, що не завжди й погано, оскільки результати експертизи різних відомств можна буде проаналізувати для відтворення дійсного стану, але й про зіткнення різних інтересів, як самих відомств, так і територій чи підприємств, відомств.

Незалежність державних інспекцій від відомчого впливу гарантується організаційною їх самостійністю, призначенням керівника та затвердженням положення Кабінетом Міністрів.

Зазначене свідчить про існування різних підходів у визначенні правового положення державних інспекцій та їх відносин з іншими органами державного управління, призначенні керівників.

При таких підходах слід зважати, що державна інспекція — спеціальний орган виконавчої влади із самостійними завданнями. Тому правовий статус, організація й компетенції держінспекції мають бути закріплені у спеціальному законодавчому акті про контрольні інспекції, що діють у сфері виконавчої влади. Орієнтовною назвою такого акта може бути „Про контрольні інспекції в органах виконавчої влади”. Або виділити його розділом у проекті Закону України „Про державний контроль у сфері виконавчої влади”.

При такому порядку визначення правового статусу державної інспекції, отримання владних повноважень від найвищого органу державного управління значно підвищиться роль і авторитет цього контрольного органу. Такий підхід сприятиме й створенню правового забезпечення діяльності державних інспекцій, визначення їх структур, взаємовідносин і розмежування компетенції між структурними підрозділами. Разом з тим чіткий правовий регламент державних інспекцій сприятиме й ефективності їх діяльності

При визначенні повноважень державних інспекцій необхідно встановити правило, за яким державна інспекція наділяється лише тими повноваженнями, які характерні для неї як спеціального органу державного управління — органу контролю. Тому неприпустимо покладати на неї відповідальність і за стан справ у сфері управління, де вона здійснює контроль.

1.2.Генезис державного контролю у сфері захисту від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій в науці

Визначення сутності й призначення державного контролю дає змогу перейти до більш детального розгляду державного контролю як виду діяльності взагалі та як функції виконавчої влади зокрема.

Питанням контролю, й особливо питанням державного контролю у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій у науковій літературі приділялася значна увага [86].

Діяльність держави визначається в науковій літературі як сукупність основних напрямів, у яких виявляються функції держави (що, по суті, є управлінською категорією), котрі можуть змінюватися залежно від ролі держави в розвитку суспільних відносин. Система функцій держави соціально-демократичного спрямування з урахуванням широкого втручання держави в суспільні процеси (в гуманітарній, економічній, політичній сферах) в літературі набула достатньої розробки [206,45].

Розглядаючи проблему державного контролю, дослідники виділяють контроль як діяльність, що об'єктивно притаманна державі. Умови, за яких здійснюється розвиток та розбудова держави, завдання, що вона вирішує на відповідних етапах, їх послідовність визначають і характер її діяльності, де контроль займає важливе місце.

Значна увага проблемі контролю приділялася у філософських виданнях, працях історичного спрямування, роботах із загальної теорії держави і права, дослідженнях контрольної функції конкретних органів держави і, зокрема, органів виконавчої влади.

Увага, яка завжди приділялася питанням контролю, є закономірною, оскільки він належить до універсальних функцій, без яких не може обійтися жоден орган.

Відзначаючи самостійний характер функції контролю, її ставили поряд із працею з управління, відмічаючи у цих видах схожість і прирівнюючи їх до виробничої праці, виконувати яку необхідно за будь-якого комбінованого способу виробництва [143,422].

Такий підхід дає можливість розглядати контроль як ”самостійну, функціонально відокремлену діяльність, яка має своє відображення у свідомій, цілеспрямованій, організуючій діяльності творчого характеру. З іншого боку, він є невід'ємним елементом функції державного управління, складовою всякого виду робіт” [86,29].

Виділення контролю як самостійного виду діяльності на рівні держави дає можливість ”відокремити його від інших видів діяльності на цьому рівні не лише в науковому, а й в організаційному плані, як при визначенні компетенції державних органів, так і при створенні спеціальних контрольних органів, які не виконують або майже не виконують інших, крім контролю, державних функцій” [228,7].

При характеристиці контролю виходять з того, що він може розглядатися ”як частина керівної, організаційної, управлінської та виробничої діяльності, як окремий елемент у складі господарсько-організаційної або іншої діяльності. Такий висновок ппавільний для тих державних та інших організацій, для яких контроль не є єдиним і основним змістом їх діяльності. Для тих же державних органів, які покликані здійснювати лише контрольну діяльність, контроль набуває характеру самостійного виду державної діяльності” [138,28].

При визначенні видів діяльності держави контроль зараховують до основних видів цієї діяльності. Так, придослідженні теоретичних та нормативних основ конституційного контролю його розглядають як діяльність, що полягає в обмеженні влади й вирішенні конфліктів [156,87].

Діяльність держави залежно від суб'єктів її виконання може бути розділена і деталізована як ”функції держави в цілому, функції державних підсистем управління…, функції окремого органу управління, функції підрозділів органу, функції службовців…” [66,25].”Державна влада має забезпечити вираз корінних потреб суспільства і концентрований авторитарний вплив на хід процесів” [231,38]. Вона здійснює таке забезпечення за допомогою різних видів діяльності, серед яких виділяють і контроль.

Але в дійсності спостерігається як залежність держави від суспільства, взаємодія народу з державною владою на основі взаємодовіри, так і довільна зверхність держави, намагання керувати суспільством за допомогою примусу, насильства. Тому ”всяка влада, незалежно від своєї якості та обсягу, завжди одночасно виступає в двох якостях: як абсолютне зло і добро, хазяїн і слуга…” [232].

При аналізі характеристик державного контролю в науковій літературі, на нашу думку, неможливо залишити поза увагою дискусію, яка виникла з приводу виділення контролю як окремої гілки державної влади. Щоб більш повно розглянути проблему державного контролю у сфері виконавчої влади, зокрема виділення його як самостійного виду діяльності, функції органів державної влади та діяльності, що є складовою інших функцій управлінської діяльності органів виконавчої влади, зробимо такий відступ.

Перші думки щодо розподілу влади відомі ще з часів Давньої Греції. Так, Арістотель розмірковував про необхідність створення такого механізму державної влади, в якому всі його частини були б узгодженими і збалансованими між собою та стримували б одна одну.

Оформлену ідею розподілу влади висунув англійський філософ Джон Локк. Пізніше, у ХVІІІ ст., її розвинув француз Ш. Монтеск'є. Він писав про політичний поділ праці з керівництва державою і розподіл владних повноважень між різними соціальними верствами. Його ідеї були закріплені в конституційних актах Франції.

Ж.Ж.Руссо протиставив концепції Монтеск'є про розподіл влади концепцію єдності влади.

Гегель також критикував теорію розподілу влади, започатковану Ш.Монтеск'є. Він вважав, що вона встановлює самостійність законодавчої, виконавчої та судової влади, а це спричиняє ворогування між ними. У його теорії різні види влади є лише різними проявами одного цілого.

Посилаючись на принцип ідеї розподілу влади Ш.Монтеск'є, Л.М.Ентін робить узагальнення і виокремлює три види влади: влада законодавча; влада виконавча, що відає питаннями міжнародного права, і влада виконавча, що відає питаннями права цивільного. Перша видає закони, друга відає зовнішніми зносинами та підтримує безпеку, а третя вирішує спори між приватними особами та карає злочинців (її можна назвати судовою). Л.М. Ентін робить висновок, що підставою для об'єднання другої та третьої гілок влади є ознака, за якою вони самі не приймають законів, а лише забезпечують їх здійснення. І разом із тим зауважує, що змішувати їх не слід [260,17].

Слідом за Францією у багатьох країнах ідею розподілу влади почали втілювати в життя. Крім класичного розподілу державної влади на три гілки — законодавчу, виконавчу і судову, були спроби запровадити ще й четверту гілку влади — контрольну, а деякі країни пішли навіть далі, виділяючи 7, а то й 8 гілок влади.

У своєму дослідженні Л.М. Ентін посилається на французького політичного діяча і письменника епохи Реставрації Бенжаміна Констана, який вважав, що тріада влади має бути доповнена ще однією складовою, призначення якої полягатиме у попередженні і врегулюванні конфліктів, що можуть виникнути між трьома названими гілками влади. Такою владою називалася королівська влада [260,20].

Подібну точку зору висловлює і Г.Н. Чеботарьов, який при дослідженні державного устрою Російської Федерації виділяє чотири гілки влади, де особливу увагу приділяє президентській владі. При цьому зауважує, шо президентська влада містить окремі змістові фрагменти законодавчої та виконавчої влади [242,218].

Польський дослідник А. Сільвештрак доходить висновку про можливість виділення контрольної влади і її структурного оформлення в окрему гілку [265]. І така практика дійсно була наявна в ряді країн.

Наприклад, Конституція Китаю 1947 року виділяла не три, а п'ять гілок влади, до яких, крім законодавчої, виконавчої та судової, були зараховані екзаменаційна та контрольна (ст. 83-106 Конституції Республіки Китай 1947 р.). За Конституцією Алжиру 1976 та 1989 р. контроль теж виділяється як окрема гілка влади, і навіть вживається термін ”контрольна влада”.

Американська Конституція 1787 року поєднала в собі погляди як прихильників, так і критиків ідеї розподілу влади, що знайшло своє втілення у принципі взаємодії органів усіх гілок влади [115].

У Великій Британії розподіл влади на законодавчу, виконавчу та судову не є жорстким, має місце взаємна дифузія. Владні повноваження здійснюються багатьма різними державними органами і службовими особами, між якими не завжди можна провести чітку межу за ін-ституціональною і функціональною ознаками [119].

В.Н.Шаповал зазначає, що практична реалізація ідеї розподілу влади ніде не привела до абсолютних результатів. Звичайним є те, що окремі законодавчі, виконавчі і меншою мірою судові функції розподіляються між різними за своїм призначенням органами держави [252].

В Україні принцип розподілу влади на законодавчу, виконавчу й судову вперше був проголошений Верховною Радою України 16 червня 1990 р. у ”Декларації про державний суверенітет". Це була своєрідна "декларація намірів", відмова від так званого одновладного правління. Конституція України 1996 р., крім розподілу влади на класичну тріаду, про яку йдеться в розділах "Верховна Рада України", "Кабінет Міністрів та інші органи виконавчої влади" та "Правосуддя", закріплює ще й такі органи державної влади, як Президент і Прокуратура, які не входять до жодної з названих гілок, оскільки мають самостійне призначення. У них власні предмети відання, коло повноважень та методи їх здійснення, що, у свою чергу, дає можливість стверджувати про існування, відповідно, й інших гілок влади [239].

Власне, інститут президентства і повноваження, якими наділяється президент, є частиною державної влади. Відповідно до запропонованого підходу до виділення гілок влади можна припустити, що за певних умов і застережень можна говорити і про президентську владу як про окрему гілку державної влади.

Існування державно-правового досвіду історичних і сучасних різноманітних моделей розподілу влади та взаємодії її окремих гілок дає багатий матеріал для осмислення й реалізації процесів державотворення в Україні з урахуванням її особливостей та використанням найбільш доцільних і ефективних форм втілення.

Застереження переважно стосується критерію, який застосовується для поділу влади. Якщо виходити із видів діяльності держави, то за таким поділом виділити президентську владу не видається можливим, оскільки президент наділений законодавчими, виконавчими і контрольними повноваженнями.

Зрушення, що відбуваються сьогодні в суспільному житті України, змушують пристосовуватись до нових реалій, а отже, і до нових поглядів на існуючі концепції влади.

Мають рацію ті дослідники, які при розгляді питання про владу виділяють його соціально-політичний та юридичний аспекти, а також звертають увагу на те, що принцип розподілу влади є складовою частиною демократії, оскільки посилює контроль за державою з боку суспільства, і суспільству легше контролювати таку владу, яка розділена і частини котрої певною мірою протистоять одна одній [245,10-11].

Розглядаючи юридичний аспект питання, доцільно навести аргументацію В.Є.Чиркіна. У своєму дослідженні він говорить про державну владу, яка виходить з ідеї влади народу, і наводить види правової діяльності держави з її здійснення. "Таким чином – констатує вчений – мова може йти про чотири способи, види діяльності державних органів щодо здійснення єдиної державної влади: законодавчий, управління (виконання), правосуддя, контроль" [246,11]. Контроль як "четверту владу", як форму, вид діяльності, розглядають і інші автори у своїх дослідженнях [265].

У дослідженнях стосовно визначення державної влади та виділення її окремих функцій вказується на те, що "влада — складне, багатогранне явище, яке виявляється в різних організаційних формах, методах і способах її здійснення, системі відносин, цілях і т.ін. Складність, багатосторонність цього явища знаходить своє відображення в різних характеристиках, які приписуються владі…" [234,12].

У державно організованому суспільстві відбувається, як відзначає А.Ф.Черданцев, інституціоналізація влади, створюється система органів держави, виділяється група людей, яка здійснює владу і становить людський субстрат цих інститутів. Виділення таких людей є наслідком породження суспільством управлінських та інших функцій, тобто поділу праці [243,3]. Розподіл здійснення державної влади необхідний для попередження зловживанням, стримування неправомірних дій державних органів. Нарешті, розподіл влади потрібен для збереження її цілісності і непорушності, для того, щоб надійно функціонувала сама держава [148].

Прихильники ідеї розподілу державної влади виходять із юридичної трансформації кожної з гілок влади у певний вид діяльності держави, функцію державної влади. При цьому "та чи інша гілка влади знаходить своє організаційне вираження у конкретному органі або системі однорідних органів" [245,10-11].

Складовими державної влади в основному визнаються законодавча, виконавча і судова влади, кожна з яких, складаючи єдність цілого, залишається самостійною. У більшості країн існують органи законодавчої, виконавчої та судової влади, однак способи їх розподілу і взаємодії далеко не однакові. І це дає змогу стверджувати, що при підході до розподілу влади застосовується один принцип, але з різними способами його реалізації.

Це ще раз підтверджує існування різних критеріїв для розмежування діяльності держави на окремі види, які застосовуються в країнах під впливом характерних для них історичних, соціально-політичних, територіальних та інших чинників. Проте переважно виходять з характеру здійснюваних державою функцій в особі її органів.

Ураховуючи соціально-економічні та національні особливості України, рівень загальної культури і правової свідомості народу, висловлюється думка про можливість поділу всієї сукупності функцій (прав) державної влади в Україні на законодавчі, виконавчі, судові, прокурорсько-наглядові [177,60], до яких можна долучити й контрольні.

Як уже зазначалося, контроль є важливим об'єктивним елементом будь-якої соціальної системи і складовою системи державної влади. Як окремий вид діяльності держави контроль можна виділити, керуючись об'єктивністю його існування як функції виконавчої влади та її органів.

Як відзначає в своєму дослідженні В.Є.Чиркін, уявлення про особливу контрольну владу виникає не на основі відірваних від дійсності спостережень та висновків, а складається дуже повільно і поступово на основі поетапного напрацювання державної практики. Державна ж практика з цього питання керується в кожному окремому випадку тими суспільними умовами, що складаються на той чи інший період у країні. Але кожна держава здійснює функцію контролю, яка реалізується особливою гілкою державної влади — контрольною. Інститути контрольної влади займають самостійне місце. Вони організаційно відокремлені від інших гілок влади [246,11].

Специфіка контрольної діяльності, як і специфіка органів, що виконують контрольну функцію, випливає із специфіки самого контролю та здійснення його державними органами, об'єднаними спільним предметом відання, колом основних повноважень, методами їх здійснення.

Контроль наділений спільними з іншими видами діяльності держави рисами. Разом з тим, він має свої характерні особливості, які визначають його як окремий вид діяльності, окрему функцію держави — контрольну. Вона діалектично пов'язана з іншими функціями держави і забезпечує єдність влади. Крім того, контроль спрямований на конструктивну взаємодію всіх видів діяльності держави, а також на вирішення проблем вдосконалення структури та діяльності систем її органів.

Специфіка контрольної діяльності полягає в тому, що вона має комплексний, сукупний характер і здійснюється органами, об'єднаними загальною метою. Залежно від конкретних обставин, ці органи можуть бути колегіальними, одноособовими, але вони незалежні в здійсненні своїх функцій і не підпорядковані в процесі їх здійснення ніяким іншим органам. А така незалежність є одним із важливих принципів виділення контролю як окремої функції. Хоча, на відміну від інших органів державної влади, органи контролю не встановлюють загальних норм (як законодавчі та виконавчі). Акти органів контролю мають частіше індивідуальний характер і адресовані конкретним органам, установам, посадовим особам [246,11].

Як уже зазначалося, контроль — явище багатоаспектне, і залежно від того, під яким кутом зору ми його розглядаємо, він може бути не лише самостійним видом діяльності держави, а й функцією органів чи посадових осіб законодавчої, виконавчої і судової влади.

Сама ідея розподілу влади полягає в тому, щоб жоден з органів, які здійснюють владу, не зайняв авторитарно абсолютного становища і не знехтував законодавчими обмеженнями. У зв'язку з цим слушним є зауваження, що розподіл влади являє собою розподіл праці в державному механізмі з метою раціоналізації і контролю.

Ще давні римляни, стурбовані численними зловживаннями владою з боку службових осіб республіки, визначили проблему державного управління, суть якої зводилася до питання: "Хто повинен наглядати за тими, хто наглядає за нами?". Для вирішення цієї проблеми римські чиновники, окрім цензових обмежень, були поставлені під контроль спеціальних службових осіб з різних гілок державної влади.

Отже, контроль може бути і самостійним явищем, і складовою іншого явища чи системи, а тому може бути виділений і як самостійний вид діяльності держави, і як функція законодавчої, виконавчої та судової влади. Тобто контроль у системі державної влади може бути визначений як діяльність, що діалектично пов'язана з іншими видами діяльності держави, перебуває у взаємодії з ними і становить одне ціле, забезпечуючи єдність державної влади. Разом з тим, контроль є функцією законодавчої, виконавчої, судової влади і внутрішнім компонентом їх діяльності.

У механізмі стримування і противаг при розподілі повноважень між органами державної влади контроль є важливим елементом, який спрямований на забезпечення діяльності вказаних органів у межах цих повноважень.

Чинна Конституція України закріпила один з важливих принципів організації державної влади, який є характерною ознакою правової держави, а саме — здійснення державної влади на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову владу [1]. Конституція України не виділяє контроль як окремий вид державної влади. Однак це ще не є свідченням відсутності цієї важливої функції держави. Це може стосуватися лише організаційного виділення органів контролю в самостійну структурну ланку, відокремлену від органів законодавчої, виконавчої та судової влади, у самостійну систему органів.

Отже, ”влада за змістом є єдиною, а принцип ”розподілу влади” є лише теоретичним постулатом чи доктриною, яка дає змогу певним чином будувати державний механізм та організовувати його функціонування. Тому для належного контролювання виконавчої влади необов'язково прямо фіксувати в тексті Конституції власне вказаний принцип… Зміст принципу "розподілу влади" доцільно тлумачити як констатацію того факту, що державна влада реалізується через певні види державних органів” [55].

Україна, як і більшість країн, дотримуючись принципу розподілу влади, конституційно виділила три традиційні гілки державної влади та системи їх органів, що, звичайно ж, ні в якому разі не може слугувати запереченням існування та можливості виділення інших гілок влади, які реалізують діяльність держави і виконують її "об'єктивно необхідні функції", до котрих насамперед зараховують контроль.

Що ж до владних повноважень, то ними, окрім органів законодавчої, виконавчої і судової влади, Конституція України наділила Президента України; також певні владні повноваження має Конституційний Суд, Прокуратура. Ці інститути державної влади не належать до жодної з гілок державної влади. Разом з тим принцип розподілу державної влади передбачає взаємний контроль між її видами. І такий контроль отримав відповідне закріплення в Конституції України. Так, орган законодавчої влади, а саме Верховна Рада України, здійснює контроль за діяльністю органів виконавчої влади. Кабінет Міністрів України, як вищий орган виконавчої влади, підзвітний і підконтрольний Парламенту України. Конституційний суд наділений правом вирішувати питання про відповідність законів чи їх окремих положень, прийнятих Парламентом, а також актів Президента та органів виконавчої влади, Конституції України. Органи виконавчої влади у притаманних їм формах здійснюють відповідний контроль за органами законодавчої й судової влади.

Отже, можна стверджувати, що контроль як певна функція притаманний кожній з конституційно закріплених гілок державної влади.

Ст. 109 Конституції України закріплює контроль Верховної Ради України за діяльністю всіх підпорядкованих їй державних органів. Ця конституційна норма є підставою для здійснення контролю законодавчою владою. Організаційним механізмом реалізації цієї норми, одним із його проявів, є сесії Верховної Ради, на яких поряд із законотворчою роботою здійснюється і контрольна діяльність у межах повноважень, визначених Конституцією України.

Слід зауважити, що значна законотворча робота Верховної Ради України об'єктивно зумовлена необхідністю правового регулювання відносин, що виникають у суспільстві, і це займає багато часу й уваги, оскільки практично на сьогодні в державі необхідно створити нову правову основу суспільних відносин. Але це не повинно стати причиною відвернення уваги від здійснення функції парламентського контролю. Здійснення контролю не можна відкладати на потім, він є невід'ємним елементом системи державної влади. Законодавча влада не згодом, а зараз, поряд із виконанням законодавчої функції, має здійснювати покладені на її структури установчі та контрольні функції. Контроль має активно використовуватись у механізмі стримування та противаг при взаємодії різних гілок державної влади.

Побудова демократичної держави передбачає в організаційному плані відповідний розподіл сфер діяльності, функцій і повноважень між різними органами законодавчої, виконавчої та судової влади. Кожна з цих гілок влади відповідно до своєї природи, характеру функцій та їх призначення має зайняти своє місце в системі державної влади і здійснювати діяльність у належних формах і межах та за допомогою відповідних засобів.

Виконавча влада та система її органів формується законодавчою владою, підконтрольна і підзвітна їй, діє на основі і в межах законів. Регулювання оперативних питань управління здійснюється актами реалізації загальних норм, встановлених законодавчим органом. Виконавча влада має у своєму розпорядженні великі матеріальні, інформаційні ресурси, які може використати у власних інтересах. Щоб запобігти цьому, держава повинна виробити жорсткий механізм стримування. У таких умовах виявляється одна з граней контролю, як засобу противаги неправомірним діям. Контроль законодавчої влади за діяльністю органів виконавчої влади якраз і полягає в нагляді за правомірністю діяльності органів виконавчої влади і здійсненням її на основі закону і в межах закону. Органи виконавчої влади не повинні привласнювати собі повноваження, які їм невластиві і не належать до їх обов'язків, а також не передбачені законодавством.

Отже, контроль за діяльністю органів виконавчої влади є фактором стримування їх від порушень та сприяння чіткій роботі в межах визначених повноважень.

Контроль у системі виконавчої влади має внутрішній характер і спрямований всередину самої системи. За допомогою функції контролю органи виконавчої влади по управлінській вертикалі дістають інформацію з усіх рівнів і можуть вживати заходів щодо регулювання, координування дій, оперативно приймати управлінські рішення по налагодженню ситуації, що потребує їх втручання.

Контроль у сфері виконавчої влади є невід'ємною складовою діяльності її органів на всіх етапах, але здійснюваною в різному обсязі та з різною метою, в залежності від завдань і наданих повноважень. Державний контроль у сфері виконавчої влади як функція управлінської діяльності може здійснюватися у повному обсязі (як основна їх діяльність) або становити лише частину їх діяльності, не завжди чітко окреслену й визначену. За таких умов контроль виявляється лише як елемент чи певна стадія при здійсненні їх основної функції.

Є. Старосьцяк звернув увагу дослідників на особливість функції контролю, за якої контроль сам по собі не є первинною діяльністю. Він може бути похідною, супровідною функцією, яка стосується іншої діяльності, що виконується незалежно від контролю. Тому при визначенні контролю як виду діяльності держави та її органів, важливої функції виконавчої влади слід виходити з того, що спостереження за виконанням завдань, аналіз та перевірка результатів такого виконання, виявлення результатів впливу на суб'єкт, визначення напрямків подальших дій стосується діяльності, що здійснилася, здійснюється чи здійснюватиметься незалежно від контролю. За відсутності такої діяльності втрачається сам зміст контролю. Контроль є важливою частиною державного управління. Залежно від того, на якому рівні та стосовно чого він розглядається, він може бути охарактеризований і як форма, метод чи вид діяльності, і як принцип, і як функція.

Виходячи з розуміння суті контролю у сфері управління як перевірки виконання поставлених завдань та нагляду за відповідністю діяльності керованого об'єкта тим приписам, які він отримав від керуючого суб'єкта, він є конкретним самостійним видом роботи. Функція контролю в державному управлінні полягає, по-перше, в аналізі та зіставленні фактичного стану в тій чи іншій галузі з вимогами, які були поставлені; по-друге, у виявленні відхилень при виконанні поставлених завдань та причин цих відхилень; і, по-третє, в оцінці діяльності й доцільності саме такого шляху.

У зарубіжних країнах напрацьований значний досвід державного контролю за органами виконавчої влади. У різних державах контроль має різні організаційні форми, відрізняється обсягом повноважень органів, що його здійснюють. Так, у США це Головне контрольне управління Конгресу, яке очолює генеральний контролер; у Великій Британії — Національна ревізійна рада, яку очолює головний ревізор; у Канаді — Генеральний контролер; у Індії — парламентські комітети державної звітності, бюджетних передбачень, комісії у справах державних підприємств; у ФРН, Франції та Угорщині — Рахункові палати.

Зважаючи на необхідність контролю за правильним і ефективним витрачанням бюджетних коштів виконавчими структурами, повноваження органів, що його здійснюють, залежно від обставин можуть бути розширені, і на органи можуть бути покладені додаткові функції, або ж навпаки — цей контроль може бути звужений до виконання тільки функцій щодо контролю за бюджетними витратами. У 1974 році повноваження Головного контрольного управління (ГКУ) США були значно розширені. До них був прилучений і аналіз федеральних програм за методом "витрати — результат". Основним обов'язком ГКУ є підтримка Конгресу. Головне контрольне управління проводить ревізії, перевірки і дає оцінку реалізації федеральних програм і діяльності федеральних органів, а також за дорученням Конгресу та його комітетів готує відповідні огляди.

Головне контрольне управління США виконує доручення голів комітетів Конгресу, а також може виконувати і окремі доручення членів Конгресу.

Діяльність ГКУ стосується широкого кола питань: воно розглядає практично кожну федеральну програму, контролює діяльність федеральних органів, "масштаб його діяльності охоплює широке коло сфер від ракет до ліків, від інвентаризації до контролю над озброєнням, від космосу до міського господарства" [257,27].

У процесі своєї діяльності ГКУ аналізує, перевіряє і з'ясовує, чи відповідає виконання урядових програм чинному законодавству, а також перевіряє достовірність даних про хід їх виконання, чи раціонально використовуються державні кошти і який рівень ефективності програм, що розробляються. Контрольна функція Конгресу США за діяльністю органів адміністрації реалізується Головним контрольним управлінням шляхом проведення перевірок, ревізій, аналізу і оцінки діяльності виконавчих органів, результатом яких є аналітичні доповіді, довідки, цифрові та фактичні дані з конкретних питань, звіти.

Отже, контрольна діяльність ГКУ охоплює широкий спектр роботи адміністративних органів США. ГКУ детально аналізує її і дає свою оцінку, яку доводить до відома Конгресу та його комітетів. Результати роботи Головного контрольного управління висвітлюються у засобах інформації для ознайомлення з ними громадськості.

Парламент Норвегії здійснює нагляд за діяльністю державних адміністрацій. Для реалізації функції парламентського нагляду створена Державна ревізійна комісія, яка підпорядковується парламенту. Вона здійснює контроль за витрачанням державних коштів у відповідності з їх призначенням. При формуванні системи контролю, визначенні повноважень органів контролю керуються конкретною потребою його здійснення у відповідній сфері.

Розширений огляд контрольних функцій парламенту Канади дає Ф.Шелюто [256,30]. Депутати Палати громад парламенту Канади здійснюють контроль за діяльністю урядових структур шляхом так званих "урядових опитувань". Парламент Канади здійснює "контроль за силовими структурами, банками, кредитними відносинами, валютою і банкрутством, поштовою службою, рибальством, національною статистикою та іншими відносинами" [141,132].

Парламентський контроль здійснює Служба Генерального ревізора, правовий статус якого визначається законом. Основним завданням Генерального ревізора та його апарату є перевірка державних рахунків Канади. Він здійснює перевірку відповідності витрат існуючим положенням законодавчих актів, оцінку доцільності облікової політики уряду, засвідчення фінансових звітів різних урядових структур; визначає фактори, що заважають економному і ефективному управлінню державними матеріальними та фінансовими ресурсами; готує звіти з питань управління кадрами в уряді; виявляє випадки здійснення витрат без врахування вимог економії та ефективності матеріальних і грошових ресурсів.

Генеральний ревізор Канади відповідає за прове-дення ревізій в міністерствах і відомствах, в корпораціях, які є державною власністю і контролюються державою, у великих нецентралізованих відомствах з широкою мережою філій по всій країні і за кордоном, а також у порівняно невеликих організаціях. Він висловлює свою думку щодо щорічних фінансових звітів тих міністерств, відомств і державних корпорацій, які безпосередньо перевіряє.

Конституція Австрії (ст. 121) покладає перевірку фінансової діяльності Федерації, земель, союзів общин та інших визначених законом суб'єктів права на Рахункову палату, яка підпорядкована безпосередньо Національній раді. Організація і діяльність

Рахункової палати визначається федеральним законом. Палата складає звіт за результатами виконання бюджету Федерації і подає його Національній раді, проводить перевірки усього господарства Федерації, фінансової діяльності, пов'язаної з благодійністю, іншими фондами і установами, управління якими здійснюють безпосередньо органи Федерації або особи, призначені для цього органами Федерації (ст. 126 б Конституції). Рахункова палата перевіряє фінансову діяльність підприємств, що утворюються самою Федерацією або спільно з іншими суб'єктами права, щодо яких Рахункова палата уповноважена здійснювати контроль; фінансову діяльність публічно-правових корпорацій, які фінансуються за рахунок коштів Федерації; проводить спеціальні перевірки на вимогу Федерального уряду або федерального міністра і сповіщає їх про результати. Перевірки, що проводяться Рахунковою палатою, включають перевірку точності цифрових даних, відповідність діяльності чинним приписам, а також її економічність, рентабельність і доцільність [108].

Вищий контрольний орган Франції веде свій початок ще з середніх віків [107,35]. У Конституції Франції 1958 року зазначено, що Національна рахункова палата допомагає парламенту і уряду здійснювати перевірки належного виконання національного бюджету. У 1982 р. у регіонах були утворені регіональні рахункові палати, підпорядковані Національній рахунковій палаті [57].

Національна рахункова палата перевіряє рахунки держави, державних відомств, компаній, що належать державі, рахунки незалежних підрозділів, що керують системами медичного страхування і соціального забезпечення.

Г. Бребан у своєму дослідженні зауважує, що всередині такої юридичної особи, як держава, здійснюється ієрархічний контроль. Це контроль міністра за своїм центральним апаратом управління і його зовнішніми службами. Такий контроль є дуже суворим і майже необмеженим: вищий орган може анулювати, змінити рішення нижчого органу [77]. На відміну від такого контролю, контроль однієї юридичної особи стосовно іншої здійснюється на основі наглядових повноважень, які є не такими жорсткими.

Конституція Білорусі 1996 р. у ст. 129 передбачає, що державний контроль за виконанням державного бюджету, використанням державної власності, виконанням актів Президента, Парламенту, Уряду та інших державних органів, що регулюють відносини державної власності, фінансові і податкові відносини, здійснює Комітет державного контролю. Президент утворює Комітет і призначає його голову.

Правовою основою створення і функціонування державного фінансового контролю в Росії з 1996 р. є Конституція Російської Федерації, якою було визначено, що Рахункова палата РФ створюється для здійснення контролю за виконанням федерального бюджету. Н.Д. Погосян на підставі аналізу конституційних норм вказує на незначний обсяг конституційних положень про Рахункову палату і робить такі висновки:

Рахункова палата — це державний контрольний орган федерального значення, оскільки її надане право здійснення контролю за виконанням федерального бюджету.

Рахункова палата — це контрольний орган парламенту — законодавчої гілки влади, який має сприяти ефективній і належній реалізації його повноважень у сфері управління фінансами і, перш за все, контролю за виконанням державного бюджету [31].

Відповідно до Закону РФ від 11.01.1995 "Про Рахункову палату Російської Федерації" [201] на неї покладені функції з організації і проведення оперативного контролю за виконанням федерального бюджету у звітний період; проведення комплексних ревізій і тематичних перевірок по окремих розділах і статтях федерального бюджету, бюджетів федеральних позабюджетних фондів; контроль за законністю і своєчасністю руху коштів федерального бюджету у Центробанк Росії.

Загальні конституційні положення і норми Закону про Рахункову палату як спеціальний орган, що здійснює державний фінансовий контроль за використанням державного бюджету і управлінням (користуванням) федеральною власністю, — це безумовно прогресивний крок у становленні і розвитку демократичних інститутів, хоча конституційні положення про Рахункову палату у порівнянні з конституціями Австрії, Бразилії, Німечини, Іспанії, Польщі, Південної Кореї є обмеженими [183,11].

Зарубіжні країни мають не лише розвинені інститути парламентського контролю [207]. Контроль у системі виконавчої влади у більшості з них здійснюється по жорсткій вертикалі. Так, міністерства й центральні відомства (публічні корпорації) Великої Британії є галузевими та функціональними органами управління. Міністри і глави центральних відомств наділені правом видавати нормативно-правові й індивідуальні акти. Міністри також наділені значними повноваженнями щодо контролю за діяльністю центральних відомств і органів місцевого самоврядування. Більшість центральних органів мають підпорядковані їм самостійні відділи на місцях [103]. Що стосується публічних корпорацій, то уряд Великої Британії контролює їх діяльність у всіх напрямах і може втручатися в поточні справи корпорації. Щодо соціальної сфери, то крім міністерств, які здійснюють контроль у сфері зайнятості, освіти і науки, соціального забезпечення, існують адміністративні трибунали, які розглядають спори між адміністрацією і приватними особами. Значні контрольні повноваження мають міністерства над органами місцевого самоврядування. Перш за все вони стосуються фінансових питань, дозволів на отримання позик, переоцінки вартості майна.І хоч уряд та міністерства можуть втручатися в місцеві справи, але на практиці такі випадки бувають дуже рідко, оскільки британці високо цінують місцеву автономію [78].

Контроль за фінансовою діяльністю міністерств і відомств здійснює Національна ревізійна рада, яка спостерігає за ефективністю витрат міністерствами й іншими органами коштів, що виділяються їм державою для виконання своїх функцій. Генеральний ревізор призначається прем'єр-міністром за рекомендацією парламентського комітету.

Відповідно до ст. 84 Конституції ФРН федеральний уряд може направляти своїх уповноважених у відомства земель для нагляду за виконанням федеральних законів. "Землі зобов'язані дотримуватися законів, що їх приймає держава. З цим пов'язаний нагляд держави за діяльністю самоврядних територіальних земель. У сфері власних повноважень земель нагляд обмежується контролем за відповідністю їх дій законодавству і виконанням ними своїх обов'язків; щодо делегованих повноважень нагляд поширюється також і на виконання доручень" [147].

Між правом на самоврядування і наглядом за місцевим самоврядуванням не існує суперпечності. Як складова частина виконавчої влади, самоврядні територіальні землі мають дотримуватися норм законодавства, як це роблять інші органи виконавчої влади на федеральному і земському рівнях.

Відповідно до повноважень общини державний нагляд поділяється на правовий нагляд (щодо власних повноважень) і галузевий нагляд (щодо делегованих повноважень). Правовий нагляд обмежується перевіркою виконання закріплених у законі або добровільно взятих на себе общиною повноважень і обов'язків, а також перевіркою законності управлінської діяльності її органів.

Правовий нагляд завжди здійснюється державними установами. Орган, що здійснює правовий нагляд, має право на отримання всебічної інформації про діяльність общини. Він може перевіряти її фінансовий стан і бухгалтерську звітність самостійно або доручити це спеціальним органам; може вимагати документи чи звіти по конкретних справах; може офіційно робити огляд муніципальних установ і підприємств. При виявленні протиправних дій орган правового нагляду зобов'язаний опротестувати незаконні рішення і розпорядження, вимагати їх зміни чи ліквідації. На відміну від правового нагляду, який контролює дотримання законодавства, галузевий контроль у ФРН охоплює перевірку правомірності й доцільності дій органів місцевого самоврядування [87].

Тобто діяльність правового і галузевого нагляду за органами місцевого самоврядування в ФРН обмежується повноваженнями контролюючого органу.

Конституція Польщі відводить правовій регламентації державного контролю окремий розділ, що має назву "Органи державного контролю і захисту прав". В ньому зазначено, що головним органом державного контролю в Польщі є Вища Палата Контролю, яка підпорядкована Сеймові.

Вища Палата Контролю перевіряє діяльність органів урядової адміністрації, Народного Банку Польщі, державних юридичних осіб та інших державних організаційних підрозділів з точки зору законності, ощадливості, цілеспрямованості і чесності. До її повноважень віднесено також контроль за законністю і ощадливістю діяльності органів територіального самоврядування, комунальних юридичних осіб та інших комунальних організаційних підрозділів, а також суб'єктів виробництва. Але контроль за діяльністю вищевказаних суб'єктів повинен здійснюватися у тому обсязі, в якому вони використовують державне або комунальне майно або виконують фінансові зобов'язання від імені держави.

Вища Палата Контролю подає у Сенат аналіз виконання державного бюджету і принципів монетарної політики, свої міркування щодо звіту Ради Міністрів та його затвердження, інформацію про результати контролю, пропозиції і подання. Організація і порядок діяльності Вищої Палати Контролю визначаються законом.

Організаційними підрозділами Вищої Палати Контролю є департаменти. Чотирнадцять з них виконують завдання з аудиту, ще два забезпечують його проведення; цей список доповнюють п'ять адміністративних департаментів та шістнадцять регіональних офісів — по одному в кожному воєводстві. Кожний департамент, який виконує завдання з аудиту, має свої повноваження у цій сфері. Регіональні офіси також здійснюють завдання з аудиту.

Отже, аналіз державного контролю деяких зарубіжних країн та юридичної літератури з цього питання дає можливість зробити висновок, що у кожній країні виробилася власна система державного контролю, в тому числі і парламентського. Але "інструменти для виміру ефективності різних видів контролю ще належить винайти, зокрема, у порівняльній перспективі" [106]. Слід лише зауважити, що реалізацію функції контролю за витратами державного бюджету здійснює не сам парламент, а державний орган, який ним створюється. У різних країнах він називається по-різному, і в залежності від повноважень сфера його діяльності може бути ширшою або вужчою.

У системі виконавчої влади зарубіжних країн простежується ієрархічність у здійсненні контролю. Уряди країн наділені відповідними повноваженнями щодо міністерств і відомств та державних корпоративних утворень. А міністерства та відомства, в свою чергу, наділені контрольними повноваженнями щодо виконавчих органів на місцях, а також органів самоврядування, які у своїй діяльності обмежені законами.

В Україні ситуація, яка складається в усіх сферах управління, потребує "запровадження жорсткої виконавчої вертикалі". Зробити ж це без належного внутрішнього контролю немає можливості, а отже, контроль як одна із функцій виконавчої влади присутній в діяльності її органів і, значить, повинен зайняти належне місце в діяльності органів виконавчої влади в Україні на всіх її рівнях.

У свою чергу, інститут президентства і право вето Президента України на законодавчі акти Верховної Ради України є своєрідним контролем за законодавчою владою, який має вияв і в такій формі і займає відповідне місце у системі стримувань і противаг.

Контроль є важливою частиною державного управління. В залежності від того, на якому рівні та стосовно чого він розглядається, він може бути охарактеризований і як форма, метод чи вид діяльності, і як принцип, і як функція.

Контроль не існує в ізольованому вигляді, він здійснюється в певній галузі управління, з її особливостями і конкретним змістом, в певному обсязі та формі. Він спрямований на конкретний результат і шляхи досягнення цього результату, а також усунення суб'єктивних та врахування об'єктивних перешкод при здійсненні управлінської діяльності.

Контроль як функція державного управління має певні особливості та притаманні лише йому ознаки. При цьому мова не може йти про якісь переваги контролю над іншими функціями, що перебільшували б його значення в державному управлінні чи, навпаки, давали привід віднести контроль до другорядних його елементів.

Особливістю контролю є те, що він здійснюється з метою перевірки дотримання і виконання поставлених завдань, прийнятих рішень, тобто фактично після здійснення інших функцій управлінської діяльності. Точніше кажучи, контроль перевіряє і оцінює процес управлінської діяльності. Метою такої оцінки є приведення діяльності у відповідність із діючими правовими нормами та прийнятими згідно з ними управлінськими рішеннями.

Мова йде про те, що контроль "перевіряє" здійснення інших функцій управління, органічно пов’язаний з ними і фактично становить із ними одне ціле. Його проведення на кінцевих етапах управлінської діяльності свідчить, що він є інтегруючим засобом щодо дотримання і виконання поставленої мети і завдань та відповідності їм усіх інших функцій державного управління.

Отже, на нашу думку, контроль як діяльність, спрямована на забезпечення відповідного стану та розвитку всіх сфер державної діяльності й підвищення ефективності управління, використовує правові засоби впливу на суспільні відносини. У ході їх здійснення виявляється активна роль контролю в досягненні основних цілей державного управління.

Крім самостійного значення, контроль може бути стадією, етапом, контрольною дією, допоміжною функцією при здійсненні інших функцій державного управління. Його результативність, значимість визначається змістом самої функції, її місцем в управлінському процесі на тому чи іншому етапі.

У державному управлінні контроль перебуває у тісному зв'язку з іншими функціями управління і разом з тим призначений для оцінки відповідності здійснення цих функцій завданням, що стоять перед управлінням.

Контроль забезпечує конкретність управління і здійснення його у відповідності до прийнятих рішень. За допомогою контролю, який в кібернетиці, та і взагалі в техніці, називають "зворотним зв'язком", суб'єкт управління дістає інформацію про результати діяльності, а також про ті помилки та зміни ситуації, що можуть призвести до невиконання поставлених завдань чи отримання зовсім інших результатів. Маючи таку інформацію, можна оперативно втрутитися, привести важелі управління у відповідність до умов, що виникають, та попередити небажані наслідки. Контроль дає можливість не лише коригувати управлінську діяльність, але й допомагає передбачити перспективи подальшого розвитку та досягнення конкретного результату.

Нові умови розвитку держави, визначені Конституцією України, потребують нових підходів до системи державного контролю та її законодавчого забезпечення. Необхідність існування такої системи пояснюється тим, що з переходом до нових політичних і економічних засад нашого суспільства недоліків у сфері державного управління не стало менше, а управлінські рішення, які приймаються навіть вищими органами виконавчої влади, часто не бездоганні.

Держава повинна приділяти увагу розвитку функції контролю, формуванню структури контрольних органів, щоб задіяти механізми захисту від порушень законодавства, умисного приховування прибутків, невідповідності управлінських дій новим ринковим умовам та негативних наслідків господарювання. Це допоможе також вирішити проблеми у сфері монополізації виробництва окремих груп товарів чи послуг, що супроводжується нав'язуванням умов споживачам чи користувачам з боку таких виробників, намаганням ухилитися від податків. Прагнення до максимальних прибутків, відсутність контролю з боку держави за цими процесами та недоліки державного управління стали причинами багатьох негативних процесів. Стало можливим завезення на територію держави токсичних речовин, впровадження небезпечних для людини виробничих технологій, хижацьке ставлення до навколишнього середовища що призводить до можливості виникнення надзвичайних ситуацій.

Аналізуючи реальні процеси в державі, можна зробити висновок, що і в умовах розвитку демократії, з переходом до ринкових відносин об'єктивною необхідністю залишається контроль. Відповідно, нові умови здійснення управлінської діяльності потребують перегляду завдань контролю, форм і методів його здійснення.

Під впливом такого перегляду, що відбувається у сфері державного управління, формується система контролю. Вона є частиною усієї системи державного контролю і має свої особливості формування та функціонування, зумовлені конкретним змістом контрольної діяльності та органами, що її здійснюють.

Контроль як діяльність держави знаходить відображення в Основному Законі України. Щодо вживання термінів "контроль" у нормативних актах, то тут також існують певні розбіжності. Це пов’язано з тим, що у нормативних актах зустрічається паралельне вживання термінів ”контроль” та ”нагляд”, або вони взаємозамінюються чи конкретизуються щодо сфер застосування. У Законі України "Про метрологію та метрологічну діяльність" виділяється розділ, який має назву "Державний метрологічний контроль і нагляд", які, згідно зі ст. 14 зазначеного закону, здійснюються з метою "перевірки додержання вимог цього Закону й інших нормативно-правових актів України, що регламентують відносини у цій сфері, і нормативних документів із метрології". Спільними є й об'єкти контролю і нагляду. Дещо уточнюється тільки одна сфера — нагляд за здійсненням вимірювання, результати якого використовуються під час конкретних робіт.

У Декреті Кабінету Міністрів України "Про державний нагляд за додержанням стандартів, норм і правил та відповідальність за їх порушення" (ст. 1) наведені значення відповідних термінів [32]. Державний нагляд тут розглядається як діяльність спеціально уповноважених органів державної виконавчої влади з контролю за додержанням підприємцями стандартів, норм і правил при виробництві та випуску продукції (виконанні робіт, наданні послуг). Однак таке значення терміна "нагляд" мало чим відрізняється від контролю, який здійснюється іншими органами. Отже, можна стверджувати, що в сучасній літературі та законодавстві чіткого розмежування між поняттями "контроль" та "нагляд" майже не існує. Хоча його і можна провести. Воно полягає в різниці сфер охоплення, а також специфіці методів і форм впливу. Контроль слід вважати більш широким поняттям щодо нагляду, який варто розглядати як елемент контролю, як "звужений контроль, але звужений лише по відношенню до сфери свого застосування". Державний нагляд здійснюється у випадках, коли мова йде про дотримання певних правил, умов, чинного законодавства. Функція контролю державних органів не обмежується лише контролем за відповідністю діяльності законам, хоча контроль і спрямовується на забезпечення вимог законодавства в тій чи іншій сфері. Сутність адміністративного нагляду і його співвідношення з контролем також не завжди мають чітке визначення в літературі. Існують і крайні позиції, за якими нагляд визначають як функцію прокуратури, а у всіх інших випадках наявний контроль [251,83].

На практиці чіткого розмежування між контролем і наглядом немає. Іноді ці терміни вживають як взаємозамінні, при конкретизації контролю вживають термін "нагляд".

Щодо терміна "моніторинг" слід зауважити, що останнім часом він набуває все більшого поширення. За наслідками впливу його можна розглядати як пасивну форму контролю. Застосування моніторингу пов'язується з відстеженням ситуації чи процесу у сфері управлінської діяльності, аналізом впливу на суспільні відносини прийнятих управлінських рішень, правових актів. При цьому перевагу мають такі "безконтактні" способи і прийоми перевірок, як спостереження та аналіз, за допомогою яких суб'єкт робить власні висновки, оцінки і прогнози стану чи динаміки розвитку.

Так, Положення про державний нагляд за використанням радіочастотного ресурсу (РЧР) України від 11.02.2003 серед основних завдань державного нагляду виділяє здійснення контролю за дотриманням користувачами РЧР установленого порядку (п. 2, підпункт 2.1), а організація державного нагляду забезпечується шляхом здійснення планових і позапланових перевірок, проведенням моніторингу. Результати моніторингу визначаються як складова частина державного нагляду при проведенні перевірок стосовно РЧР (п. 3, підпункт 3.3). Тобто маємо підміну одних понять іншими, а контроль визначається як складова нагляду.

В іншому випадку спільним Наказом Державного комітету України з питань регуляторної політики та підприємництва України і Міністерства освіти і науки України від 03.07.2002 затверджено Порядок контролю за додержанням ліцензійних умов провадження господарської діяльності з виробництва дисків для лазерних систем зчитування. Такий контроль відповідає всім характерним ознакам, які наводилися вище щодо державного нагляду, і, можливо, слід було б визначити його саме як нагляд.

Термін "аудит" застосовується переважно тоді, коли окремий вид контролю стосується фінансово-господарської діяльності суб'єктів господарювання з метою визначення достовірності їх звітності, обліку, його повноти і відповідності чинному законодавству та встановленим нормативам.

Останнім часом в літературі, особливо у випадках проведення порівняльного аналізу з питань контролю із зарубіжними країнами, термін "аудит" вживається більш широко — як "управлінський контроль" у значенні внутрішнього аудиту організації, установи.

Останнім часом правове регулювання відносин в окремих сферах діяльності здійснюється шляхом систематизації законодавства в напрямку кодифікації. В кодексах — як актах, що забезпечують детальне правове регулювання певних сфер суспільних відносин, — виділяються окремі розділи, якими регламентуються питання контролю в цій сфері.

Як конкретна функція державних органів виконавчої влади, контроль отримує правове закріплення у відповідних законодавчих актах. Так, зокрема, Законом України "Про місцеві державні адміністрації" у ст. 16 визначені контрольні функції місцевих органів виконавчої влади [7]. У ст. 44 Закону України "Про охорону праці" контроль як функція державних органів у сфері охорони праці, здійснюється за дотриманням законодавчих та інших нормативних актів про охорону праці. Законом України "Про оплату праці" у ст. 35 передбачено здійснення контролю за дотриманням законодавства про оплату праці.

Контрольний орган при виконанні своїх функцій застосовує відповідні норми права для вирішення конкретних завдань, визначення характеру відносин, за якими здійснюється контроль і процедури його здійснення.

Статтею 3 Конституції України гарантовано, що людина, її життя, здоров'я, честь, гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю, а права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність, а утвердження і забезпечення прав і свобод людини є її головним обов'язком.

З метою реалізації зазначених вище Основним Законом положень державою створюється та реалізується низка стратегічних соціально-економічних програм та концепцій, спрямованих на забезпечення безпеки людини, суспільства і держави, у тому числі й запобігання виникненню надзвичайних ситуацій, які в Україні стали реальною дестабілізуючою загрозою соціально-економічному та політичному життю.

Правові основи державного управління у сфері запобігання виникненню надзвичайних ситуацій визначаються Конституцією і законами України, актами Президента та Кабінету Міністрів України.

Аналізуючи природу НС, бачимо, що протягом 2006 року в Україні виникло 364 надзвичайних ситуацій, які розподілилися на:

207 НС — техногенного характеру;
137 НС — природного характеру;
20 НС — соціально-політичного характеру.

Внаслідок надзвичайних ситуацій загинуло 463 осіб (з них 47 дитини) та постраждало 1046 (з них 371 дітина).

За масштабами надзвичайні ситуації розподілилися на:

• державного рівня — 6;

• регіонального рівня — 25;

• місцевого рівня -140;

• об'єктового рівня -193.

Загальна кількість надзвичайних ситуацій у 2006 році порівняно з 2005 роком дещо зменшилась (на 1,1 %), при цьому кількість надзвичайних ситуацій техногенного характеру зменшилася на 2,5 %, а кількість надзвичайних ситуацій природного характеру збільшилася на 6,2 %. Кількість загиблих в НС збільшилася на 1,5 %, а кількість постраждалих зменшилася майже на 34 %.

Позитивним показником 2006 року є зменшення кількості надзвичайних ситуацій техногенного характеру, а також зменшення загальної кількості постраждалих у надзвичайних ситуаціях. Кількість НС природного характеру збільшилася за рахунок зростання майже вдвічі кількості геологічних НС. Кількість загиблих в НС дещо збільшилася, проте не перевищує рівня середніх багаторічних значень.(ДодатокА).

Як бачимо, кількість НС та їх тривожні наслідки стають загрозою національній безпеці країни; що вимагає прийняття науково обгрунтованих управлінських рішень, спрямованих на запобігання НС, планування заходів щодо зниження ризиків виникнення останніх та мінімізації можливих наслідків. Необхідність науково-методологічного забезпечення превентивної політики спричинила інтенсивний розвиток вивчення проблем безпеки, управління і оцінки ризику виникнення НС, моделювання та прогнозування їх розвитку.

Ефективну діяльність МНС можна забезпечити лише з належною правовою основою, яка погоджувала б державне управління стосовно даного питання усіх ланок влади. Формування такої підстави — одне з найголовніших завдань МНС України.

Підзаконні акти (укази, постанови, директиви, розпорядження, накази, статути, положення, інструкції) мають забезпечувати механізми реалізації законів і повинні прийматися тільки на підставі законів та для їх виконання. Тому МНС України має приділяти особливу увагу прийняттю підзаконних актів на регіональному, місцевому та об'єктовому рівнях, однак його сучасний стан складний, інерційний, консервативний і, як правило, не завжди ефективний. Причина цього — суттєві недоліки законів України та підзаконних актів, створених центральними органами виконавчої влади.

У цьому плані слід згадати, що із Закону України від 3.02.1993 „Про цивільну оборону України” згідно зі змінами, внесеними Законом України від 29.05.2001 „Про внесення змін до деяких законів України”[3], було вилучено важливі завдання цивільної оборони України стосовно організації і проведення рятувальних та інших невідкладних робіт у районах стихійного лиха і осередках ураження, але у той же час ні на який інший орган ця функція не покладена. Зі ст. 3 вказаного Закону України вилучена й норма, яка визначає: начальниками цивільної оборони згідно з адміністративно-територіальним устроєм України повинні бути голови місцевих державних адміністрацій; начальниками цивільної оборони у міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, на підприємствах, в установах і організаціях — їх керівники. Таким чином, у системі цивільної оборони визначена тільки одна посада — Начальник цивільної оборони України — Прем'єр-міністр України [20].

Суттєві недоліки притаманні ситуації, що склалася з органами управління також у Єдиній державній системі запобігання та реагування на надзвичайні ситуації техногенного і природного характеру. А саме у Положенні про Єдину державну систему запобігання і реагування на надзвичайні ситуації техногенного та природного характеру, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 3.08.1998, координуючим органом управління визначені: державна, регіональні, місцеві комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій і об'єктові комісії з питань надзвичайних ситуацій [39]. Останні діють на підставі положень, затверджених відповідними органами. Проте ст. 18 Закону України „Про аварійно-рятувальні служби” передбачено призначення уповноважених керівників з ліквідації надзвичайних ситуацій [2].

Враховуючи значущість процесів у сфері запобігання виникненню надзвичайних ситуацій, їх складність, правову основу закріплення, підпорядкованість та погодженість дій органів влади, держава вимагає зосередженої підготовки для уникнення протиріч та взаємовиключних положень аналогічних тим, що існують.

Так, постановою Кабінету Міністрів України від 16.11.2001 затверджено План реагування на надзвичайні ситуації державного рівня, у якому зазначено, що: „Урядовою комісією приймається рішення про ліквідацію НС і призначається керівник з ліквідації НС”. Тобто керівник з ліквідації НС призначається не Кабінетом Міністрів, як визначено Законом, а Урядовою комісією. Цією ж постановою МНС України зобов'язувалось розробити проекти типових положень про спеціальні комісії з ліквідації надзвичайних ситуацій державного, регіонального, місцевого та об'єктового рівнів. Тоді як Загальне положення про спеціальну Урядову комісію з ліквідації надзвичайних ситуацій техногенного і природного характеру і Загальне положення про спеціальну комісію з ліквідації надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру регіонального, місцевого та об'єктового рівня затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 14.06.2002, але у них немає й згадки про уповноважених керівників з ліквідації НС.

Таким чином, ті, хто розробляли проекти загальних положень про спеціальні комісії, не врахували вимоги, зазначені у Законі України „Про аварійно-рятувальні служби”, і вимоги постанови Кабінету Міністрів України від 16.11.2001 № 1567.

Вказані суперечності підзаконних актів центральних органів влади із законами України викликають непорозуміння зі створення підзаконних актів регіонального та місцевого рівнів. При правовій невизначеності у розмежуванні прав та обов'язків органів управління цього зробити неможливо.

Актуальним є і питання термінології в нормативних актах, які стосуються питань запобігання надзвичайним ситуаціям та реагуванню на них, що часом суттєво відрізняється як в основних нормативних актах МНС України, так і в положеннях інших відомств, які створюють підзаконні акти у сфері цивільного захисту.

На нашу думку, створення належної правової основи щодо запобігання надзвичайним ситуаціям та реагування на них можливе тільки за участю та при взаємодії органів державної влади всіх рівнів, органів місцевого самоврядування, підприємств і організацій, задіяних у цій сфері. Вирішення даного питання потребує не стільки кількості нормативно-правових актів, скільки їх якості.

Визначаються суспільне призначення та сутність державного контролю, місце та завдання контролю в системі державної влади, розглядаються різні класифікації контролю за видами залежно від основних класифікаційних ознак та специфіки мети, що покладена в основу класифікації, та досвіду здійснення державного контролю в зарубіжних країнах.

Звернемо увагу на те, що проблемі контролю суспільство завжди приділяло значну увагу і здійснювало його за допомогою різних заходів та прийомів. У філософській літературі соціальний (суспільний) контроль подається як сукупність процесів у суспільстві, за допомогою яких забезпечується слідування визначеним правилам діяльності, а також дотримання певних обмежень поведінки, порушення яких негативно впливає на функціонування системи в цілому. Соціальний контроль забезпечує відповідну організацію суспільного життя, адекватну встановленим у суспільстві правилам поведінки учасників суспільних відносин. Через такий контроль реалізується принцип зворотного зв’язку в управлінні суспільними процесами чи системами. Таким чином, контроль виступає невід’ємною частиною розвитку суспільства. Сутність його виявляється в аналізі та перевірці діяльності учасників суспільних відносин відповідно до встановлених приписів.

У процесі розвитку й ускладнення суспільних відносин швидко розвивається і структура контролю, удосконалюється його механізм, зростає значення у функціонуванні всіх соціальних систем.

Тому, на нашу думку, контроль слід розглядати як об’єктивне суспільне явище, яке суспільство виробило у процесі своєї еволюції і яке є результатом його розвитку. Без застосування контролю суспільство тим більше не може обійтися на шляху свого подальшого розвитку, який може здійснюватися, спираючись на аналіз існуючого стану та використовуючи нові фактори розвитку від досягнутого. Суспільство розвивається згідно з об’єктивними законами, і завдання держави полягає у всілякому сприянні цьому розвитку, запобіганні діям, що перешкоджають чи стримують його або ж певною мірою можуть негативно на нього вплинути.

Держава є одним із головних суб’єктів здійснення контрольної функції у суспільстві, оскільки вона має реальні механізми впливу на суспільні відносини і, при їх застосуванні активно покладається на контроль як елемент цього механізму.

З розвитком суспільства змінюються погляди на державу, її призначення, роль та завдання, які вона має вирішувати, захищаючи права і свободи своїх громадян. На перший план виходять завдання побудови демократичної, соціальної, правової держави, в якій організація влади спрямовує свою діяльність насамперед на забезпечення інтересів, прав і свобод громадян та створення механізмів, що допомагали б відстоювати, захищати її надбання. У своїх діях держава мусить керуватися й виходити з пріоритету загальнолюдських цінностей.

Серед заходів забезпечення виконання поставлених завдань держави контроль, як важливий вид її діяльності, займає одне з основних місць. Загалом його метою є забезпечення злагодженої, чіткої роботи органів державної влади усіх рівнів і ланок, добросовісне і якісне виконання її посадовими особами та державними службовцями, раціональне використання наданих їм прав та сумлінне ставлення до виконання своїх обов’язків для забезпечення добробуту суспільства. Тобто державний контроль спрямований на перевірку діяльності органів державної влади, посадових осіб та державних службовців, відповідності її завданням держави.

Проведений аналіз юридичної літератури дав змогу зробити загальний огляд різних точок зору на сутність і призначення державного контролю. У кожній з них присутній той чи інший переважаючий фактор чи позиція, яку автори намагаються розкрити при дослідженні проблеми контролю. Це засвідчує багатоплановість державного контролю та притаманну йому різнобічність, яку слід розуміти як здатність аналізувати, спостерігати та перевіряти загальні явища та ситуації і можливість акцентувати увагу на конкретних питаннях з глибоким їх аналізом у різних сферах суспільних відносин. На основі аналізу існуючих поглядів на проблему робиться висновок, що при розгляді державного контролю можна керуватися поняттям його, як об’єктивної функціональної діяльності, яку держава здійснює з метою перевірки дотримання і виконання поставлених завдань, прийнятих рішень та їх правомірності.

Якщо поняття державного контролю включає аналіз, перевірку та спостереження за дотриманням установлених правил, норм, стандартів та управлінських рішень, то сутність його значно ширша і повніша. Вона полягає у проведенні інформаційно-аналітичної роботи стосовно стану чи ситуації, що виникають, перевірці раціональності, економічності, економності, доцільності організації процесу управління та об’єктивності рішень, коли мається на увазі не лише їх правомірність (законність), але і їх професійна обгрунтованість.

У минулому домінуючою у підході до державного контролю була каральна мета його використання. Державний контроль проводився цілеспрямовано для виявлення порушень і застосування заходів впливу. Такий підхід до здійснення функцій контролю за своєю суттю є невірним. Контролювати треба, щоб не допустити помилок, завчасно попереджати про їх виявлення та можливі негативні наслідки, а не з метою покарання.

Україна почала будувати демократичну, соціальну, правову державу і процеси, які відбуваються в суспільстві, господарських зв’язках, зовнішніх та внутрішніх відносинах, що виникають і будуються на нових засадах, мають знаходитися під контролем держави. В усьому світі держави з різними формами правління здійснюють контроль і впливають на формування відносин в суспільстві, при цьому характер контролю і заходи, які його супроводжують, свідчать про характер державної влади та її спрямованість, відповідність проголошеним демократичним принципам розвитку.

Державний контроль завжди здійснюється на підставі норм права і в переважно має юридичні наслідки. Правова природа державного контролю виявляється в тому, що органи державної влади, їх посадові особи при здійсненні контролю діють у межах, визначених правовими нормами, на підставі норм права і відповідно до них. Тому можна сказати: державний контроль здійснюється у чітких правових межах, керується чинними нормами права і завжди викликає певні юридичні наслідки. Це свідчить про те, що в основі його виникнення і в процесі здійснення лежать правові засади.

Державний контроль має своє оформлення в офіційних матеріалах, що містять визначення характеру контрольних дій, інформацію про стан справ і юридичні наслідки. За результатами контрольних дій орган, що їх здійснює, приймає відповідне рішення. Це рішення може мати рекомендаційний чи примусовий характер. Контрольний орган може вимагати привести відносини у відповідність із чинними нормами безпосередньо від самого суб’єкта, або ж направити матеріали в органи, уповноважені приймати рішення з таких питань. Якщо при правовій оцінці дій, що контролюються, виявиться неправомірна поведінка суб’єкта контролю, то настає черга застосування правоохоронних заходів. При цьому норми права виконують як регулюючу, так і правоохоронну функції. І останнє, що визначає правову природу контролю, – це детальна регламентація процедур його здійснення.

Ефективна діяльність щодо ліквідації наслідків надзвичайних екологічних ситуацій, небезпечних для життя і здоров'я населення, стану довкілля, відшкодування шкоди особам, які постраждали від аварій, катастроф, стихійного лиха, значною мірою залежить від належного фінансування.

У 2006 р. фінансування та стимулювання економіко-організаційних заходів, спрямованих на попередження виникнення надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, здійснювалося відповідно до чинного законодавства.

Позитивним є те, що Законом України "Про Державний бюджет України на 2006 рік" було затверджено субвенцію з державного бюджету місцевим бюджетам на соціально-економічний розвиток регіонів, виконання заходів з упередження аварій та запобігання техногенним катастрофам у житлово-комунальному господарстві та на інших аварійних об'єктах комунальної власності і на виконання інвестиційних проектів, у тому числі на капітальний ремонт сільських шкіл, розвиток та реконструкцію централізованих систем водопостачання та водовідведення, на впровадження заходів, спрямованих на зменшення витрат з виробництва, передачі та споживання теплової енергії у сумі 1000 млн. грн. Фінансування субвенції здійснено повністю на 100 відсотків, освоєно 941299,9 тис. грн., або 94,1 відсотка. Протягом 2006 р. на здійснення заходів з упередження аварій та запобігання техногенним катастрофам безпосередньо на об'єктах житловокомунального господарства та інших аварійних об'єктах комунальної власності було виділено 196920,3 тис. грн., освоєно 186591,1 тис. грн., або 94,9%.

Законом України "Про Державний бюджет України на 2006 рік" затверджено резервний фонду державного бюджету у сумі 270 млн. грн. Протягом року Кабінетом Міністрів України прийнято 36 рішень, згідно з якими на подолання наслідків надзвичайних ситуацій (НС) природного та техногенного характеру, з резервного фонду виділено коштів на суму 168399,55 тис. гривень (Додаток Б).

Але економічна ситуація, яка склалася у державі, зумовлює обмеження фінансування бюджетних установ, у тому числі й МНС України, що, безумовно, негативно впливає на ефективність виконання Міністерством його завдань і функцій. Як наслідок — актуальною стає потреба додаткового фінансування діяльності МНС.

Пошук шляхів вдосконалення фінансування діяльності МНС України вітчизняні науковці не залишили без уваги. Так, у своїх працях А.Чубенко розглядає можливість додаткового фінансування МНС України за рахунок розроблення і прийняття загального переліку додаткових платних послуг, що надаються МНС України у сфері цивільного захисту [250].

Реалізація визначених Бюджетним кодексом України вимог забезпечується за допомогою спеціальних фінансово-правових приписів, що містяться у Законах України: „Про Державний бюджет” на відповідний рік; „Про місцеве самоврядування в Україні” від 21.05.1997; „Про державний матеріальний резерв” від 24.01.1997; „Про державне замовлення для задоволення пріоритетних державних потреб” від 22.12.1995 у редакції Закону України від 15.12.2005 та інших правових актах.

Фінансові питання, пов'язані з ліквідацією наслідків надзвичайних ситуацій, закріплені у таких актах: Положенні про резервний фонд Кабінету Міністрів України, затвердженому постановою Верховної Ради України від 22.02.1996; Порядку створення і використання матеріальних резервів для запобігання, ліквідації надзвичайних ситуацій техногенного і природного характеру та їх наслідків, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 29.03.2001; Порядку фінансування робіт із запобігання і ліквідації надзвичайних ситуацій та їх наслідків, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 4.02.1999; Порядку відшкодування шкоди особам, які постраждали від надзвичайних обставин, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 5.10.1992 № 562, та у інших правових актах.

Частиною 2 ст. 8 Закону України від 13.07.2000 ”Про зону надзвичайної екологічної ситуації" визначено, що запровадження відповідного правового режиму зони надзвичайної екологічної ситуації передбачає виділення державою та (або) органами місцевого самоврядування додаткових фінансових й інших матеріальних ресурсів, достатніх для нормалізації екологічного стану та відшкодування завданих збитків, і запровадження спеціального режиму поставок продукції для державних потреб, реалізації комплексних та цільових програм громадських робіт.

Як відомо, наповнення місцевих бюджетів відбувається за рахунок місцевих податків та зборів, але сьогодні у системі оподаткування існує, на жаль, ряд місцевих зборів, які не відіграють істотної ролі у наповненні цих бюджетів та справляння котрих суб'єктами господарювання призводить до невиправданих витрат щодо обов'язковості систематичного подання податкових звітів до органів державної податкової служби та сплати незначних сум до бюджетів.

Якщо відштовхуватися від розподільної функції фінансів щодо акумулювання грошових коштів у конкретних видах цільових фондів та з метою оптимізації і підвищення процедури сплати до бюджетів місцевих податків і зборів суб'єктами господарювання, доцільно запропонувати збирання до цільового фонду для акумулювання коштів, які використовувалися б на заходи щодо ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій у регіоні (області, районі, місті). Такий фонд повністю відповідав би законодавчому визначенню названих фондів, а саме «цільові фонди — це фонди, які створені відповідно до законів України і формуються за рахунок визначених законами України податків і зборів (обов'язкових платежів) юридичних осіб незалежно від форм власності та фізичних осіб [16].

Як і Фонд гарантування вкладів фізичних осіб. Пенсійний фонд України відрахування та збори на будівництво, реконструкцію, ремонт і утримання автомобільних доріг загального користування України, порядок утворення запропонованого цільового фонду треба визначити відповідним урядовим актом. Кошти фонду можна використовувати для якісної організації дій МНС України щодо ліквідації надзвичайних ситуацій та їх наслідків.

Розмір збору має бути визначено кожною адміністративною одиницею з урахуванням усіх місцевих особливостей, до речі, як це робиться відповідно до Порядку встановлення нормативів збору за забруднення навколишнього середовища, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 1.03.1999 Порядок використання коштів має бути максимально деталізований та закріплений нормативним актом.

Уніфікованість запропонованого збору та цільового фонду полягає у тому, що їх введення розглядається як альтернативне джерело фінансування МНС України. Формування цільового фонду варто було б запропонувати і винести на обговорення у проекті Податкового кодексу України.

На нашу думку, таке нововведення збільшило б обсяги фінансування МНС України, допомогло б виключити випадки ситуативного фінансування за рахунок інших міністерств, вивело б на постійну основу акумулювання коштів на випадок надзвичайних ситуацій. Формування механізму ефективного фінансування заходів щодо ліквідації надзвичайних ситуацій та їх наслідків має відбуватися на основі чіткого планування таких заходів, яке повинно грунтуватись на комплексному аналізі, оцінці екологічної ситуації, прогнозуванні причин виникнення та визначення можливих шляхів і засобів ліквідації негативних наслідків з урахуванням особливостей кожної територіально-адміністративної одиниці, а також узгодженості між органами влади різного рівня.

Викладене вище дає змогу зробити висновок, що серед ключових правових та організаційних засад державного управління у сфері запобігання виникненню надзвичайних ситуацій існують питання, які потребують удосконалення. При цьому принциповою умовою, на думку дисертанта, при вирішенні поставлених завдань є правове врегулювання питання фінансування МНС та оптимізації нормативно-правової основи, що регламентує діяльність у даній сфері.

*****

Виходячи з розуміння суті контролю у сфері управління як спостереження за відповідністю діяльності керованого об'єкта тим приписам, які він отримав від керуючого суб'єкта, та виконанням прийнятих рішень, він є конкретним самостійним видом роботи. Функція контролю у державному управлінні полягає в аналізі та співставленні фактичного стану в тій чи іншій галузі з вимогами, які поставлені перед ними, відхиленнями у виконанні поставлених завдань та причинах цих відхилень, а також оцінкою діяльності й доцільності саме такого шляху. Державний контроль як управлінська функція органів виконавчої влади України посідає важливе місце в їх діяльності. Він здійснюється на усіх рівнях і в усіх сферах державного управління. Ефективність його проведення тісно пов’язана з розвитком і діяльністю, структурною перебудовою системи органів виконавчої влади.

Контроль в системі державної влади може бути визначений як діяльність, що діалектично пов'язана з іншими видами діяльності держави, знаходиться у взаємодії з ними і складає одне ціле, забезпечуючи єдність державної влади. Разом з тим, контроль є функцією законодавчої, виконавчої, судової влади і внутрішнім компонентом їх діяльності.

З огляду на проведене дослідження щодо питання сутності державного контролю, можна дійти до висновку, що, на нашу думку, практика здійснення державного контролю як і раніше залишається неефективною, оскільки діяльність контролюючих органів значною мірою невпорядкована, а створення нової системи державного контролю проходить вкрай повільно і суперечливо, не грунтуючись на достатніх науково-теоретичних напрацюваннях. Зокрема, не враховується, що на противагу домінуючій у минулому каральній ролі контролю, він має набувати переважною мірою інформаційно-аналітичного значення. Тобто контроль має використовуватися як засіб, що дає можливість повніше аналізувати стан справ та дозволяє вчасно застерегти, попередити та вплинути на настання нестандартних ситуацій чи можливих відхилень від прийнятих управлінських рішень, чи здійснення неправомірних дій. І лише за негативного кінцевого результату наступає черга застосування примусових заходів.

Наступний висновок, стосується організаційно-структурної побудови системи органів державного контролю у сфері сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій.

Проведене дослідження діяльності суб’єктів державного контролю у даній сфері дає підстави констатувати той факт, що на сьогодні ми маємо в Україні значну кількість органів контролю з різним правовим статусом, різними повноваженнями щодо здійснення контрольної діяльності і відсутність регулювання та координації функції контролю, принаймні на науково-методологічному рівні.

У літературі можна зустріти думку про те, що контроль в порівнянні з іншими функціями управління має вторинний характер. На наш погляд, і при переліку функцій управління (де контроль за звичаєм ставиться в кінці цього переліку), і при розгляді їх мова йде не про другорядність його як виду діяльності, а про послідовність дій у процесі управлінської діяльності. Тому черговість може лише підкреслити самостійність та специфіку виконуваної функції, але не її другорядність.

Щодо генези державного контролю у науці, можна дійти до висновку що, контроль може бути і самостійним явищем, і складовою частиною іншого явища чи системи, а тому може бути виділений і як самостійний вид діяльності держави, і як функція законодавчої, виконавчої та судової влади.

Аналіз державного контролю деяких зарубіжних країн та юридичної літератури з цього питання дає можливість зробити висновок, що у кожній країні виробилася власна система державного контролю. Але інструменти для виміру ефективності різних видів контролю ще належить винайти, зокрема, у порівняльній перспективі. У різних країнах він називається по-різному, і в залежності від повноважень сфера його діяльності може бути ширшою або вужчою.

В Україні ситуація, яка складається в усіх сферах управління, потребує "запровадження жорсткої виконавчої вертикалі". Зробити ж це без належного внутрішнього контролю немає можливості, а отже, контроль як одна із функцій виконавчої влади присутній в діяльності її органів, що в свою чергу значить, що він повинен зайняти належне місце в діяльності органів виконавчої влади в Україні на всіх її рівнях.

Розгяд питання щодо генези державного контролю у законодавстві можна зробити висновок про те, що в останні роки спостерігається тенденція до прийняття єдиного нормативного акту з метою регулювання функції контролю у сфері виконавчої влади, та який би закріпив правові основи державного контролю в зазначеній сфері. Комплексний підхід до дослідження проблеми контролю у сфері виконавчої влади дає змогу широко розглянути її у взаємозвя’зку з іншими проблемами системи державної влади і визначити можливі напрями та шляхи подальшого розвитку.

Серед ключових правових та організаційних засад державного управління у сфері запобігання виникненню надзвичайних ситуацій існують питання, які потребують вдосконалення. При цьому принциповою умовою, на думку дисертанта, при вирішенні поставлених завдань є правове врегулювання питання фінансування МНС та оптимізації нормативно-правової основи, що регламентує діяльність у даній сфері. Вважаємо, доцільно запропонувати збирання до цільового фонду для акумулювання коштів, які використовувалися б на заходи щодо ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій у регіоні (області, районі, місті), таке нововведення збільшило б обсяги фінансування МНС України, допомогло б виключити випадки ситуативного фінансування за рахунок інших міністерств, вивело б на постійну основу акумулювання коштів на випадок надзвичайних ситуацій. Формування механізму ефективного фінансування заходів щодо ліквідації надзвичайних ситуацій та їх наслідків має відбуватися на основі чіткого планування таких заходів, яке повинно грунтуватись на комплексному аналізі, оцінці екологічної ситуації, прогнозуванні причин виникнення та визначення можливих шляхів і засобів ліквідації негативних наслідків з урахуванням особливостей кожної територіально-адміністративної одиниці, а також узгодженості між органами влади різного рівня.

РОЗДІЛ ІІ

МЕХАНІЗМ ДЕРЖАВНОГО КОНТРОЛЮ У СФЕРІ ЗАХИСТУ НАСЕЛЕННЯ ВІД НАСЛІДКІВ АВАРІЇ НА ЧАЕС ТА НАДЗВИЧАЙНИХ СИТУАЦІЙ

2.1. Сфера захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій як об’єкт державного контролю

Проблема державного контролю у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій багатогранна і недостатньо досліджена. Як і будь-яка сфера держави, вона потрібує управління та здійснення дієвого контролю щодо забезпечення належного захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій, оскільки, як відомо, якісне управління будь-якою сферою держави напряму залежить від дієвості державного контролю за виконанням управлінських рішень у цій сфері.

Перш ніж розпочати розгляд сфери захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій як об’єкта державного контролю, треба окреслити межі об’єкта безпосередньо державного контролю стосовно згаданої сфери.

Сфера будь-якої діяльності, в якій тією чи іншою мірою здійснюється державне управління, більшою мірою належить до компетенції органів виконавчої влади. Управління у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій, безумовно належить до компетенції органів виконавчої влади, оскільки саме в структурі виконавчої влади функціонують спеціалізовані органи щодо управління цією сферою (Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи).

Як зазначалося у попередньому розділі, контроль визначається як перевірка відповідності діяльності органів, підрозділів, посадових осіб прийнятим управлінський рішенням чи нормам законодавства, а отже до основних об'єктів державного контролю слід зарахувати діяльність органів влади щодо управління в певній сфері. Діяльність органів виконавчої влади щодо управління в певній сфері як об’єкт державного контролю можна конкретизувати, як зазначає О.Ф.Андрійко, залежно від напряму діяльності органу виконавчої влади щодо забезпечення:

1) реалізації єдиної державної політики в різних сферах;

2) прав і свобод громадян;

3) надання державних послуг органами виконавчої влади, їх посадовими особами;

4) відповідності фактичної діяльності органів виконавчої влади визначеному законом обсягу їх повноважень;

5) дотримання в діяльності зазначених органів вимог норм законодавства [62,132].

Зважаючи на окреслене вище, спробуємо охарактеризувати сферу захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій з позиції розгляду її як об’єкта державного контролю.

Сфера захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій як об’єкт контролю є досить складним явищем, що потребує ґрунтовного дослідження. Ця сфера є інтегрованою, оскільки містить у собі дві самостійні складові: сферу захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та сферу захисту населення від надзвичайних ситуацій.

Проаналізуємо кожну складову цього інтегрованого явища окремо, що дасть змогу більш докладно отримати уявлення про загальне поняття «сфера захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій».

Сфера захисту населення від наслідків аварії на Чорнобильській атомній електростанції як об’єкт пильної уваги та усвідомлення державою необхідності здійснення контролю за станом справ у цій сфері виникла внаслідок аварії на Чорнобильській атомній електростанції, що відбулася в ніч із 25 на 26 квітня 1986 р. під час проведення випробувань на четвертому енергоблоці. Під час аварії відбувся викид радіоактивності в масштабах від 50 до 250 мільйонів Кюрі. У багатьох публікаціях цю аварію порівнюють зі скиданням атомних бомб на Хіросіму й Нагасакі. Радіоактивний потенціал, що вивільнився в Чорнобилі, відповідає щонайменше 100 атомним бомбам [52]. У наслідок цієї події радіоактивного забруднення зазнали досить великі території як України, так і сусідніх з нею держав. Так, лише в Україні радіоактивного забруднення зазнали 5 млн. га землі. З радіоактивно небезпечних зон переселено понад 200 тис. осіб з більше ніж 2 тис. населених пунктів. Близько 2,5 млн населення продовжує проживати в таких зонах. Шкода, завдана народному господарству України, майну і здоров'ю громадян, а також навколишньому природному середовищу, є невимірною [179,27].

Чорнобильська катастрофа показала, з яким величезним ризиком пов'язано використання ядерної енергії, що зумовило необхідність контролю за цією сферою з метою запобігання та не допущення у майбутньому повторення такої катастрофи під час використання ядерної енергії й ужиття заходів щодо відновлення екологічного стану держави.

Чинне законодавство України приділяє досить значну увагу нормативному регулюванню функціонування цієї сфери державного управління та здійснення належного державного контролю в цій сфері, зокрема, державний контроль у цій сфері ґрунтується на Законах України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" [17], "Про правовий режим територій, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи" [10] та "Про Загальнодержавну програму подолання наслідків Чорнобильської катастрофи на 2006-2010 роки" [4], Програмі діяльності Кабінету Міністрів України, дорученнях Президента України, Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України. Аналіз згаданих нормативних актів дає змогу зарахувати до об’єктів державного контролю у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС діяльність державних органів щодо забезпечення:

реалізації державної політики у сфері цивільного захисту та забезпечення функціонування єдиної системи цивільного захисту;
ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС;
реабілітації радіоактивно забруднених територій
захисту населення від впливу іонізуючого випромінювання;
правового, радіаційного та комплексного медико-санітарного захисту громадян, які постраждали від радіаційних аварій і катастроф або брали участь у ліквідації їх наслідків;
організації і координації робіт та здійснення заходів щодо комплексного розв`язання проблем, пов`язаних із зняттям з експлуатації Чорнобильської АЕС та перетворенням об`єкта "Укриття" в екологічно безпечну систему;
організації та координації робіт на території зони відчуження та зони безумовного (обов`язкового) відселення, інших радіоактивно забруднених унаслідок Чорнобильської катастрофи територіях, вирішення в установленому порядку питань фінансування таких робіт, забезпечення охорони здоров`я персоналу, а також громадського порядку на зазначених територіях;
реалізації державної політики щодо фізичного захисту ядерних установок, ядерних матеріалів, радіоактивних відходів, інших джерел іонізуючого випромінювання на підприємствах, в установах та організаціях;
виконання Державної програми забезпечення безпечного зберігання відпрацьованих високоактивних джерел іонізуючого випромінювання тощо.

Сфера захисту населення від надзвичайних ситуацій є не менш важливою для держави. Виокремлення цієї сфери та визнання її об’єктом державного контролю відбулося внаслідок усвідомлення державою необхідності запобігання настанню та зменшення наслідків будь-яких надзвичайних ситуацій, що можуть завдати шкоди життю та здоров’ю людей, завдати значної матеріальної шкоди майну населення, підприємств, установ, організацій тощо.

Для більш глибокого уявлення про сферу захисту населення від надзвичайних ситуацій вважаємо на необхідне проаналізувати поняття «надзвичайна ситуація», що наявне в українському законодавстві.

Найбільш широке поняття надзвичайних ситуацій містить Положення про класифікацію надзвичайних ситуацій, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 15.07.1998 № 1099, відповідно до якого надзвичайною ситуацією вважається порушення нормальних умов життя і діяльності людей на об'єкті або території, спричинене аварією, катастрофою, стихійним лихом чи іншою небезпечною подією, яка призвела (може призвести) до загибелі людей та/або значних матеріальних втрат [40].

На виконання згаданої постанови був розроблений Державний класифікатор надзвичайних ситуацій [50], відповідно до якого всі надзвичайні ситуації за причинами походження подій, що можуть зумовити виникнення надзвичайних ситуацій на території України, поділяються на:

1) надзвичайні ситуації техногенного характеру – транспортні аварії (катастрофи), пожежі, вибухи, аварії з викиданням (загрозою викидання) небезпечних та шкідливих хімічних та радіоактивних речовин, раптове руйнування споруд; аварії в електроенергетичних системах, системах життєзабезпечення, системах зв'язку та телекомунікації, на очисних спорудах, у системах нафтогазового промислового комплексу, гідродинамічні аварії та ін.;

2) надзвичайні ситуації природного характеру – небезпечні геологічні, метеорологічні, гідрологічні явища, деградація ґрунтів чи надр, пожежі у природних екологічних системах, зміни стану повітряного басейну, інфекційна захворюваність та масове отруєння людей, інфекційні захворювання свійських тварин, а саме сільськогосподарських, масова загибель диких тварин, ураження сільськогосподарських рослин хворобами та шкідниками і т. ін.;

3) надзвичайні ситуації соціально-політичного характеру, пов’язані з протиправними діями терористичного і антиконституційного спрямування: збройні напади, захоплення і силове утримання важливих об'єктів або реальна загроза здійснення таких акцій; збройні напади, захоплення і силове утримання атомних електростанцій або інших об'єктів атомної енергетики або реальна загроза здійснення таких акцій; замах на життя керівників держави та народних депутатів України; напад, замах на життя членів екіпажу повітряного або морського (річкового) судна, викрадення (спроба викрадення), знищення (спроба знищення) таких суден; захоплення заручників з числа членів екіпажу чи пасажирів, установлення вибухового пристрою у багатолюдних місцях, установі, організації, на підприємстві, у житловому секторі, на транспорті; зникнення або викрадення зброї та небезпечних речовин з об'єктів їх зберігання, використання, перероблення та під час транспортування; виявлення застарілих боєприпасів, аварії на арсеналах, складах боєприпасів та інших об'єктах військового призначення з викиданням уламків, реактивних та звичайних снарядів, нещасні випадки з людьми та ін.;

4) надзвичайні ситуації воєнного характеру, пов’язані з наслідками застосування звичайної зброї або зброї масового ураження, під час яких виникають вторинні чинники ураження населення, що визначаються окремими нормативними документами і тому зазначені на найвищому рівні деталізації в угрупуванні з кодом 40000 „надзвичайні ситуації воєнного характеру”.

Нормативне визначення надзвичайної ситуації міститься у Законі України „Про цивільну оборону”, відповідно до якого надзвичайною ситуацією визнається порушення нормальних умов життя і діяльності людей на об’єкті або території, спричинене аварією, катастрофою, стихійним лихом, епідемією, епізоотією, епіфітотією, великою пожежею, застосуванням засобів ураження, що призвели або можуть призвести до людських і матеріальних втрат [20]. Слід визнати, що це поняття не відображає усього спектра надзвичайних ситуацій. Зокрема, в ньому понятті відображені лише надзвичайні ситуації техногенного, природного та воєнного характеру й не враховані надзвичайні ситуації соціально-політичного характеру. Проте таке визначення, з іншого боку, дає нам змогу відокремитися від згаданих надзвичайних ситуацій, оскільки вони не лише загрожують життю та здоров’ю населення, а й посягають на безпеку держави, державний устрій, громадський порядок та громадську безпеку в державі й належать до сфери управління Збройних сил України, органів внутрішніх справ та інших державних органів, які при виникненні саме надзвичайних ситуацій соціально-політичного характеру, будуть відігравати провідну роль, а не органи цивільної оборони.

Якщо повернутися до статистичних даних, то їх показники свідчать про загрозливий стан надзвичайних ситуацій в Україні. Так, впродовж 2005 р. в країні виникло 368 НС, які, згідно з Державним класифікатором надзвичайних ситуацій, класифікуються на НС: техногенного характеру – 212; природного характеру – 129; соціально-політичного характеру – 27. Внаслідок їх загинуло 456 осіб (у тому числі 64 дитини) та постраждало 1580 (з них — 779 дітей).

Надзвичайні ситуації, що мали місце впродовж 2005 в Україні, за масштабами поділяються на НС: державного рівня – 5; регіонального – 20; місцевого — 145; об'єктового рівня — 198.

Порівняно з 2004 кількість НС у 2005 збільшилась на 28.7% (286 — у 2004 р.), у тому числі техногенного характеру — на 35,9% (156 — у 2004 р.), природного характеру — на 28% (100 – у 2004 р.). Тоді як за рівнями та масштабами порівняно з 2004 р. у 2005 р. число НС державного рівня зменшилось на 28.6% (7 — у 2004 р), однак кількість НС регіонального рівня збільшилась у 1.5 рази (13 — у 2004 р.), місцевого — на 38,1% (105 —у 2004 р.), об'єктового рівня — на 22,9% (161 — у 2004 р.).

Впродовж 2005 р. зросла також кількість загиблих у НС (майже на 11%), тоді як число постраждалих зменшилося на 32,2% (у 2004 р. у НС загинуло 412 осіб та 2330 — постраждало).

Аналізуючи природу НС, бачимо, що збільшення кількості впродовж 2005 р. сталося через зростання частки останніх, пов'язаних з аваріями на системах життєзабезпечення (порівняно з 2004 р. число їх збільшилось у 3,5 рази), пожежами і вибухами (зросла на 30%) та надзвичайних ситуацій медико-біологічного характеру, переважно за рахунок збільшення інфекційної захворюваності людей (кількість таких зросла 20%). До речі, це перше за останні 8 років збільшення загальної кількості надзвичайних ситуацій. Упродовж останніх 15 років кількість НС в Україні постійно зростала та досягла апогею у 1997 р., коли було зафіксовано 575 надзвичайних ситуацій. Але, починаючи з 1998 р., до 2005 р., їх кількість постійно зменшувалася.

Щодо географічності НС, то найбільшу їх кількість зареєстровано у Донецькій області (41), у АР Крим (26), Вінницькій (28), Луганській (27), Дніпропетровській (26) та Миколаївській (25) областях [166].

Показники за 2006 р. стосовно надзвичайних ситуацій в Україні є також невтішними і залишаються на тому ж рівні, що й у попередні роки. Протягом 2006 року на території України виникло 360 надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, у тому числі техногенного характеру — 225, природного характеру — 135. Внаслідок надзвичайних ситуацій за 2006 р. загинуло 467 осіб та постраждало 1 тис. 44 особи.

Надзвичайні ситуації було класифіковано як: державного рівня — 6, регіонального — 24, місцевого — 139, об'єктового — 191. [93].

Враховуючи вищезазначене, а також проведений аналіз чинних нормативно-правових актів (Закон України „Про правові засади цивільного захисту”, Закон України „Про цивільну оборону” тощо) до об’єктів державного контролю у сфері захисту населення від надзвичайних ситуацій можна зарахувати діяльність державних органів щодо:

реалізації державної політики у сфері цивільного захисту;
запобігання, реагування та ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій техногенного, природного та військового характеру тощо;
забезпечення функціонування рятувальної справи, техногенної і пожежної безпеки;
створення та функціонування системи страхового фонду документації;
профілактики травматизму невиробничого характеру;
гідрометеорологічної діяльності.

Отже, сфера захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій як об’єкт державного контролю складається із сукупності всіх видів діяльності державних органів щодо забезпечення захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС, а також запобігання, попередження й ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій.

Всі види діяльності державних органів щодо забезпечення захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС, а також запобігання, попередження й ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій охоплює поняття «цивільний захист». Крім того, з вищезазначеного випливає, що реалізація державної політики у сфері цивільного захисту є елементом, який характерний як для забезпечення захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС, так і для запобігання, попередження та ліквідації надзвичайних ситуації.

Термін „цивільний захист” почав вживатися в Україні поступово і без його визначення, наприклад, у назвах органів управління "з питань надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення" замість з питань "цивільної оборони"[128]. Без визначення цей термін вживається в Положенні про Єдину державну систему запобігання і реагування на надзвичайні ситуації техногенного та природного характеру, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 3.08.1998 № 1198 [39]. Вперше нормативне визначення «цивільний захист» було закріплене в ініційованому проекті Закону України "Про правові засади цивільного захисту", який був прийнятий Верховною Радою України у червні 2004 р. Відповідно до цього Закону [11], цивільним захистом визначено систему організаційних, інженерно-технічних, санітарно-гігієнічних, протиепідемічних та інших заходів, які здійснюються центральними і місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, підпорядкованими їм силами і засобами, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності, добровільними рятувальними формуваннями, що забезпечують виконання цих заходів з метою запобігання та ліквідації надзвичайних ситуацій, які загрожують життю та здоров'ю людей, завдають матеріальних збитків у мирний час і в особливий період (відповідно до Закону України "Про оборону України" – період, який охоплює час мобілізації, воєнний час і частково відбудовний період після закінчення воєнних дій).

Таким чином, з цього визначення випливає, що цивільний захист охоплює собою й цивільну оборону, а створена відповідно до цього Закону Єдина система цивільного захисту поглинає в собі органи управління, сили та засоби Цивільної оборони України і Єдиної державної системи запобігання і реагування на надзвичайні ситуації техногенного і природного характеру. Тобто, Законом України "Про правові засади цивільного захисту" створена одна система замість двох, яка вирішує завдання щодо захисту населення і в мирний, і у воєнний час. Із змісту вказаного Закону випливає, що цивільний захист є більш широким поняттям щодо цивільної оборони, оскільки включає в себе не лише питання запобігання, припинення та ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, а й турботу про постраждале населення вже після ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій.

Отже, вважаємо за доцільне визнати безпосереднім об’єктом державного контролю у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій єдину державну систему цивільного захисту населення і територій.

Сфера захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуації має важливе значення для будь-якої країни, оскільки нормальне функціонування цієї сфери забезпечує збереження від пошкодження й знищення та примноження потенціалу сучасної розвиненої держави. Дієвий контроль у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуації відіграє досить значну роль у забезпеченні безпеки країни, і саме тому питання забезпечення дієвості такого контролю є справою державною, тим більше, що Конституцією України закріплено безпосередній обов’язок держави щодо забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України, подолання наслідків Чорнобильської катастрофи — катастрофи планетарного масштабу, збереження генофонду Українського народу [1].

Як зазначає О.Ф.Андрійко, контроль як функція управління здійснюється майже всіма державними органами та їх посадовими особами. Навіть тоді, коли зазначені органи не є контролюючими по суті, можна стверджувати, що вони так чи інакше здійснюють загальний контроль у межах своєї основної діяльності, керуючись при цьому управлінськими завданнями або пріоритетністю більш детального контролю з окремих питань [62,87]. З огляду на це, всі суб’єкти державного контролю у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій можна поділити на дві великі групи:

1) суб’єкти загального контролю, тобто, як зазначено вище, всі державні органи та їх посадові особи, що здійснюють контроль як загальну функцію управління в межах своєї основної діяльності;

2) суб’єкти спеціального контролю, тобто органи, для яких контроль займає основне місце в їх діяльності.

Органи загального та спеціального контролю можуть здійснювати в межах визначених повноважень контроль за об'єктами, як підпорядкованими, так і не підпорядкованими цим органам. Звідси стосовно об’єкта контролю, в нашому випадку – сфери захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій, можна виділити зовнішній контроль та внутрішній контроль і, відповідно, суб’єктів, що його здійснюють, можна визначити суб’єктами зовнішнього та внутрішнього контролю.

До суб’єктів зовнішнього державного контролю у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій і відповідно, стосовно органів виконавчої влади, на яких покладено управління в згаданій сфері, слід зарахувати:

1) органи законодавчої влади, що здійснюють парламентський контроль;

2) Президента України, який здійснює президентський контроль;

3) органи судової влади, що здійснюють судовий контроль;

4) органи прокуратури, які здійснюють спеціальний контроль (прокурорський нагляд).

Розглянемо їх докладніше, що дасть змогу сформувати уявлення про здійснення ними державного контролю у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій.

Як зазначається у ст.75 Конституції України [1], єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент — Верховна Рада України. Проте, крім основної законодавчої функції, Верховна Рада України здійснює власний парламентський контроль.

У ст. 85 Конституції України і в наступних ст. 86, 89 та 92 контрольна функція Верховної Ради проявляється через законодавче визначення прав і свобод людини і громадянина, їх гарантій; використання природних ресурсів; соціальний захист тощо. Контрольні повноваження Верховної Ради України відображені також у визначенні засад внутрішньої й зовнішньої політики, затвердженні загальнодержавних програм, парламентських слуханнях, призначеннях чи обраннях на посади, звільненні з посад, наданні згоди на призначення чи звільнення, в тому числі й щодо органів управління у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій. Тому можна говорити про широкі межі парламентського контролю, що здійснюється в різноманітних формах і може мати як безпосередній, так і опосередкований характер.

Верховна Рада України здійснює загальний контроль за діяльністю органів виконавчої влади за допомогою заслуховування звітів Кабінету Міністрів на «Днях уряду» в парламенті, аналізу інформації з поточних питань, що надходить до комітетів і повідомляється на сесіях, перевірки виконання законів тощо. Такий контроль можна назвати сесійним. При його проведенні найбільш повно реалізуються контрольні повноваження парламенту. Звіти Кабінету Міністрів України і керівників центральних органів виконавчої влади можуть супроводжуватися висновками комітетів Верховної Ради щодо питання, яке розглядається. Але парламент контролює діяльність органів виконавчої влади не лише тоді, коли розглядається звіт конкретного органу чи посадової особи. По суті, аналіз та спостереження присутні при розгляді будь-якого питання, що стосується діяльності у певній сфері чи галузі, й, зокрема, у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій.

Важливу роль у здійсненні контрольної функції Верховної Ради України відіграють її комітети. Ключовим положенням щодо їх участі у здійсненні парламентського контролю є те, що цей контроль пов'язаний з діяльністю органів виконавчої влади, в тому числі й щодо сфери захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій. Разом з тим Конституція України не виділяє контрольні функції спеціалізованих органів парламенту, а лише зазначає у ст. 89, що комітети «здійснюють законопроектну роботу» і потім «готують і попередньо розглядають питання, віднесені до повноважень Верховної Ради України». Хоча саме в діяльності профільних комітетів і має бути найбільш повно виражена різноманітність видів контролю. Адже саме вони попередньо розглядають питання, віднесені до повноважень Верховної Ради, аналізують, вивчають інформацію з конкретного питання, що належить до компетенції комітету. На засіданнях комітету проводиться попереднє обговорення кандидатур на посади, які обираються, призначаються Верховною Радою України. Така діяльність є виявом попереднього контролю щодо питань, які будуть надалі розглядатися парламентом.

Верховна Рада України реалізує функцію контролю за допомогою створення й інших структур. Так, ст. 89 Конституції України передбачає можливість створення Верховною Радою України тимчасових спеціальних комісій для підготовки і попереднього розгляду питань, а також створення тимчасових слідчих комісій для проведення розслідування з питань, що становлять суспільний інтерес. Результати роботи контрольних комісій парламенту повинні в обов'язковому порядку бути предметом розгляду Верховної Ради України. На особливу увагу заслуговує статус тимчасових спеціальних комісій та тимчасових слідчих комісій Верховної Ради України. Організація і порядок їх діяльності, як і їх повноваження, відповідно до ст. 89 Конституції України, мають бути встановлені законом. Але, як зазначає О.Ф.Андрійко, відповідного закону немає, і це дає можливість вільно тлумачити питання щодо їх статусу, ставити під сумнів висновки, пропозиції, рішення комісій, нехтувати їх вимогами [62,103].

Проте, що стосується сфери захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій, то при Верховній Раді України діє Національна комісія з радіаційного захисту населення України, яка є постійно діючим вищим, незалежним колегіальним науково-експертним дорадчо-консультативним органом з питань протирадіаційного захисту та радіаційної безпеки населення України, який утворюється Верховною Радою України, відповідальний перед Верховною Радою України і підзвітний їй. Ця комісія, відповідно до Положення про неї [21], не має власних контрольних повноважень і не є суб’єктом державного контролю, проте результати її роботи можуть слугувати для забезпечення здійснення більш якісного парламентського контролю.

Контрольні повноваження Верховної Ради України тісно пов'язані з її установчою функцією і відображають вплив на формування органів виконавчої влади. Відповідно до п. 13 ст. 85 Основного Закону Верховна Рада України здійснює контроль за діяльністю Кабінету Міністрів. Вона призначає за поданням Президента України Прем'єр-міністра України, призначає за поданням Прем'єр-міністра України інших членів Кабінету Міністрів України, у випадках, передбачених Конституцією України, призначає, обирає, звільняє з посад, або дає згоду на призначення і звільнення з посад. Крім того, парламентський контроль щодо діяльності Кабінету Міністрів України у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій здійснюється при:

розгляді та прийнятті рішення щодо схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України;
затвердженні загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального, розвитку, охорони довкілля, в також розвитку та вдосконалення сфери захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій;
щорічному та позачерговому обговореннях звіту Кабінету Міністрів України;
розгляді питання про відповідальність Кабінету Міністрів України та прийнятті резолюції довіри (недовіри) Кабінету Міністрів України.

Народні депутати України беруть участь у здійсненні парламентського контролю безпосередньо на підставі Закону України «Про статус народного депутата України» [18], а також у складі органів Верховної Ради України, за дорученням спеціальних суб'єктів парламентського контролю. Тут слід враховувати весь обсяг конституційно та законодавчо встановлених прав депутатів щодо контрольної діяльності. Зокрема, вони мають право: брати участь у розгляді в органах державної влади будь-яких питань, що стосуються інтересів громадян та організацій; звертатися до державних органів та органів об'єднань громадян, підприємств, установ і організацій, до посадових осіб з питань своєї депутатської діяльності; відвідувати будь-які державні органи й органи об'єднань громадян, підприємства, установи й організації з питань своєї депутатської діяльності; перевіряти з власної ініціативи із залученням за необхідності представників державних органів і об'єднань громадян відомості про порушення закону, прав та інтересів громадян і організацій, що захищаються законом; вимагати від відповідних органів і посадових осіб припинення порушень закону, прав та інтересів громадян і організацій, що охороняються законом; одержувати повну й достовірну інформацію з питань, пов'язаних із здійсненням депутатських повноважень, від усіх державних органів та органів об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій і посадових осіб.

Закон України «Про статус народного депутата» (ст. 13) передбачає право народного депутата України за дорученням Верховної Ради України "брати участь у перевірках додержання законів державними органами та органами об'єднань громадян, підприємствами, установами й організаціями". Стаття 16 вказаного Закону зобов'язує народного депутата "брати участь у контролі за виконанням законів та інших актів Верховної Ради України". Стаття 14 передбачає право народного депутата на участь у депутатському розслідуванні та обов'язок Верховної Ради України прийняти за результатами розслідування постанову.

Важливою формою парламентського контролю за діяльністю виконавчої влади, в тому числі й у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій, є депутатський запит. Особливість його полягає в тому, що за допомогою такого запиту контроль здійснюється за органами виконавчої влади не лише депутатом чи групою депутатів, а й Верховною Радою України в цілому. Стаття 86 Конституції України визначає, що народний депутат має право на сесії Верховної Ради України звернутися до керівників інших органів державної влади та органів місцевого самоврядування, керівників підприємств, установ, організацій незалежно від їх підпорядкованості і форм власності. Практика роботи Верховної Ради України засвідчила дієвість такої форми контролю та результативність її щодо роботи керівників центральних органів виконавчої влади. Детальна регламентація права депутата на запит передбачена Законом України «Про статус народного депутата України» і регламентом Парламенту. Орган виконавчої влади чи посадова особа, до яких був звернений запит депутата, зобов'язані дати офіційну письмову відповідь у термін, встановлений Парламентом. Отже, така форма державного контролю, як депутатський запит, є дієвою і ефективною.

Важливим видом парламентського контролю є контроль за забезпеченням і захистом прав і свобод громадян. Зокрема, у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій Конституцією України закріплено, що кожен має право на належні, безпечні і здорові умови праці (ст. 43), кожен має право на безпечне для життя і здоров'я довкілля (ст. 50) тощо. На забезпечення цих конституційних положень стосовно прав і свобод громадянина і спрямовує свою діяльність парламентський контроль. Здійснення парламентського контролю за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина відповідно до ст. 101 Конституції України покладається на Уповноваженого Верховної Ради з прав людини, діяльність якого регламентується Законом України від 23.12.1997 „Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини” [19].

Метою такого парламентського контролю в Україні, що його здійснює Уповноважений, є захист проголошених прав і свобод громадян, повага державних органів та їх посадових осіб до прав і свобод громадян, запобігання їх порушенням та іншим формам дискримінації щодо реалізації цих прав.

Законом визначені акти реагування Уповноваженого щодо порушень законодавства України та міжнародних договорів стосовно прав і свобод людини і громадянина. Такими актами реагування є конституційне подання та подання Уповноваженого до органів державної влади, органів місцевого самоврядування, об’єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності та їх посадових і службових осіб.

Слід зауважити, що функція контролю Верховної Ради України не обмежується названими видами. Вона охоплює набагато ширше коло відносин. Крім контролю за захистом прав людини, парламентський контроль поширюється і на інші сфери, а саме:

контроль за дієвістю законів;
контроль за формуванням органів державної влади та призначенням керівників цих органів та їх діяльністю, в тому числі й органів управління у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій.

За діяльністю посадових осіб, які обираються, призначаються, затверджуються Верховною Радою України, або на призначення яких потрібна її згода, парламентський контроль здійснюється при виконанні Верховною Радою функцій з кадрових питань, обговоренні звітів вказаних посадових осіб.

Контрольні повноваження Президента України у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій зумовлені його конституційним становищем глави держави, гаранта державного суверенітету, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина. Президент України як голова держави контролює стан справ у вказаній сфері відповідно до законів Україні та інших нормативно-правових актів. Крім того, згідно зі ст. 106 Конституції України, Президент України підписує прийняті Верховною Радою України закони та має право вето щодо них, а також видає нормативно-правові укази у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій, що свідчить про наявність у нього контрольних повноважень щодо вказаної сфери.

Президентський контроль у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій здійснюється як безпосередньо, так і через відповідні структури. Президент України вносить за пропозицією коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України, сформованої відповідно до ст. 83 Конституції України, подання про призначення Верховною Радою України Прем'єр-міністра України, зупиняє дію актів Кабінету Міністрів України як головного органу управління у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій з мотивів невідповідності Конституції з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо їх конституційності.

Для здійснення контрольної функції Президент України відповідно до п. 28 ст.106 Конституції може створювати допоміжні органи та служби. Таким органом є Секретаріат Президента, утворений відповідно до Указу Президента України від 14.10.2005 №1445 [29].

Секретаріат Президента України здійснює важливі функції з забезпечення конституційних контрольних повноважень Президента України за виконанням актів Президента України. Відповідно до повноважень, закріплених в Положенні про Секретаріат Президента України, затвердженому Указом Президента України від 4.11.2005 №1548 [30], Секретаріат Президента України забезпечує контроль за виконанням указів, розпоряджень і доручень Президента України, в тому числі й щодо органів управління у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій. Безпосередня організація здійснення контролю за виконанням актів Президента України покладається на Голову Секретаріату Президента України.

Аналіз такого виду державного контролю у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій, як президентський контроль, дає підстави стверджувати, що останній за цією сферою має конституційне закріплення й відповідне впорядкування у нормативно-правових актах. Здійснення контрольної функції, крім правового, має і відповідне організаційне забезпечення, а отже, президентський контроль як вид державного контролю за сферою захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій, що здійснюється у межах конституційних повноважень Президента України, з організаційно-правової сторони має всі формальні підстави для виконання свого призначення, спрямованого на ефективність функціонування системи захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій.

Оскільки сфера захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій є досить важливою й певною мірою має значення для забезпечення національної безпеки, певні контрольні повноваження в цій сфері здійснює Рада національної безпеки і оборони України. Вона є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президенті України. Відповідно до функцій, визначених у ст. 3 Закону України „Про Раду національної безпеки і оборони України” [13], Рада національної безпеки і оборони розглядає та розробляє питання, що належать до сфери національної безпеки і оборони, подає пропозиції Президенту України щодо залучення контрольних, інспекційних та наглядових органів, що функціонують у системі виконавчої влади, до здійснення контролю за своєчасністю та якістю виконання прийнятих рішень. Крім того, вона подає пропозиції щодо контролю за надходженням та опрацюванням необхідної інформації, збереженням її конфіденційності та використанням в інтересах національної безпеки України, аналізу на основі отриманої інформації стану й тенденцій розвитку подій і надзвичайних ситуацій, що відбуваються.

Рада національної безпеки і оборони України здійснює поточний контроль за діяльністю органів виконавчої влади у сфері національної безпеки та оборони і подає висновки та пропозиції Президентові України.

Цей орган діє на підставі закону і в межах чинного законодавства України, виконуючи функцію контролю, що координує та контролює діяльність органів виконавчої влади з організації захисту населення та забезпечення його життєдіяльності, охорони життя, здоров'я, конституційних прав, свобод і законних інтересів громадян, підтримання громадського порядку при виникненні кризових надзвичайних ситуацій, що загрожують національній безпеці України.

Значну роль щодо контролю за станом справ у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій в Україні відіграють суди. Відповідно до ч.2 ст.124 Конституції України, юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі, в тому числі і на правовідносини у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій України. Тобто, як зазначає В.Скомороха, не існує такої діяльності держави, що не підлягала б судовому контролю [218,7].

Взагалі судовий контроль є важливим видом державного контролю. Існування такого виду державного контролю має виняткове значення для побудови і подальшого розвитку демократичного суспільства [226,33]. Судова влада як самостійна гілка державної влади має чітко визначені стримуючі повноваження по відношенню до законодавчих і виконавчих органів, і діє та керується лише законом.

Проте судовий контроль за законністю актів (дій) виконавчої влади, в тому числі й у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій, наявний і тоді, коли дії цих органів не є спеціальним предметом судового розгляду, а досліджуються, перевіряються у зв’язку з вирішенням віднесених до компетенції суду справ, при розгляді яких суд оцінює дії органів управління з точки зору їх відповідності закону [227,3]. Тому, за словами Г.Мурашина, лише судова влада має можливість контролювати законність і правомірність виконавчої влади та за допомогою конституційної юрисдикції захищати суспільство від можливих правопорушень [153,22]. Разом з тим, зазначає М.Мур, у тих випадках, коли порушення прав громадян з боку органів державної влади мають систематичний характер, суди повинні не обмежуватися виключно конкретними справами, а піддавати розгляду загальну діяльність цих державних органів [264].

У свою чергу, в судовому контролі можна виділити контроль конституційний, а також контроль загальних та спеціальних судів — адміністративних, арбітражних. Питанню конституційного контролю останніми роками почали приділяти значну увагу в літературі та на практиці, вивчаючи досвід існування такого виду контролю в країнах Європи та Америки [135; 164; 226].

Конституція України у ст. 147 визначає Конституційний Суд України єдиним органом конституційної юрисдикції в Україні. Діяльність Конституційного Суду України регламентується Законом України „Про Конституційний Суд” [6]. Фактично Конституційний Суд України є вищим контролюючим органом у структурі судової влади, оскільки він вирішує питання відповідності законів та інших правових актів Конституції України і дає їх офіційне тлумачення, розглядає законність внесення змін до Конституції України. До речі, така роль є характерною й для конституційних судів інших європейських країн [92,5].

Стосовно судового контролю як функції судової влади О.Ф.Андрійко зазначає, що в Україні цей вид контролю перебуває у стадії активного становлення. Сама судова система як одна з гілок влади перебуває в стані реформування та докорінних змін. Останніми роками запропоновано декілька концепцій судово-правової реформи в Україні. Але поки що жодна з них не отримала активної підтримки. Процес цей дуже повільно рухається вперед, як і всі державотворчі процеси в Україні взагалі [62,115].

Отже, судовий контроль є одним із важливих видів зовнішнього контролю за діяльністю органів виконавчої влади, зокрема у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій. Разом з тим слід зауважити, що контроль є хоч і важливою, але все ж не основною, а функцією забезпечення здійснення основних функцій суду.

Щодо контролю з боку судової влади, то на практиці його часто відносять до такого виду, як судово-прокурорський нагляд. Тому судово-прокурорський нагляд можна зарахувати до одного з видів контролю, що його здійснюють судові органи та прокуратура.

Прокуратура України здійснює контрольну функцію у порядку загального нагляду за додержанням і правильним застосуванням законів Кабінетом Міністрів України, міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади, органами державного і господарського управління та контролю, Радою Міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими радами, їх виконавчими органами, військовими частинами, політичними партіями, громадськими організаціями, масовими рухами, підприємствами, установами і організаціями, незалежно від форм власності, підпорядкованості та приналежності, посадовими особами та громадянами [12].

Але слід зазначити, що здійснення загального прокурорського нагляду за дотриманням і виконанням законів у державі, в тому числі й у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій, обмежена в часі самою Конституцією України. Функцію контролю за дотриманням законів усіма органами, підприємствами, установами, організаціями, посадовими особами та громадянами прокуратура, виходячи з п. 9 перехідних положень Конституції України, здійснюватиме до введення в дію законів, що регулюватимуть діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів.

Коли завершиться процес побудови демократичної держави з усіма інститутами забезпечення прав і свобод громадян та створення відповідної правової бази досягне рівня, коли функція нагляду за дотриманням законодавства в повному обсязі буде законодавчо закріплена за судовою владою (яка здійснюватиме і контроль за додержанням законності в діяльності контролюючих органів, особливо у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій), тоді відпаде і сама необхідність прокурорського нагляду. А крім того, підвищення зацікавленості самих органів виконавчої влади в ефективності управлінської діяльності буде спрямоване і на діяльність контролюючих органів у межах чинного законодавства та відповідності до нього. За відсутності такої зацікавленості, відповідних стимулів, а також пересторог, які були нормативно визначені й закріплені, ніякий контроль над контролем не допоможе.

На сьогодні можна зауважити, що Генеральна прокуратура України перебуває у стадії реформування і комплектації новими кваліфікованими кадрами. Зміцненню ролі цього державного інституту сприятиме і підготовлений новий проект Закону про прокуратуру [208].

Розглянуті суб’єкти контролю в цілому становлять систему суб’єктів зовнішнього державного контролю у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій, яка спрямована на забезпечення виконання функції державного контролю.

Розглядаючи суб’єктів зовнішнього державного контролю, вважаємо за необхідне згадати контроль, який здійснює громадянське суспільство за державою та її інститутами, оскільки Конституцією України закріплено, що носієм влади в України є народ, а значить, він теж може виконувати контрольні функції. Беручи до уваги значний обсяг вказаного питання, в даній роботі воно не розглядатиметься, але його актуальність вимагає окремої уваги вчених і спеціального дослідження. Окреслимо лише деякі аспекти цієї проблеми.

Громадський контроль є одним із видів соціального контролю, що здійснюється громадянами та об'єднаннями громадян. Він є важливою формою реалізації демократії та активної участі громадян в управлінні суспільством і державою, проявом свідомості та відповідальності за їх подальший розвиток. Застосування такого виду контролю передбачене Законом України „Про об'єднання громадян” [8], статутами об'єднань та іншими нормативними актами. Правова база для здійснення громадського контролю переживає стадію активного формування, і процес цей лише налагоджується. Велику роль у цьому має відіграти Закон „Про політичні партії” [9].

Отже, розглянувши суб’єкти зовнішнього державного контролю стосовно сфери захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій, перейдемо до характеристики суб’єктів внутрішнього державного контролю, що здійснюють контроль за станом речей у згаданій сфері під час управління нею.

Нагадаємо, що організаційно-розпорядча діяльність більшою мірою притаманна органам виконавчої влади, а тому органи, що здійснюють управління у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій перебувають у структурі виконавчої влади. Також слід зауважити, що майже всі органи виконавчої влади в межах своїх повноважень здійснюють функцію контролю. Але якщо для окремих державних органів ця функція є факультативною, то для інших контроль є одним з основних чи основним видом діяльності. Отже, розглянемо органи виконавчої влади, що тією чи іншою мірою здійснюють контрольні функції у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій.

Забезпечення здійснення державної політики у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій в Україні, виконання Конституції і законів України, актів Президента України та координація діяльності міністерств, державних комітетів та відомств України з питань захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій, згідно зі ст.116 Конституції України, реалізуються Кабінетом Міністрів України. Конституція України визначає Кабінет Міністрів вищим органом у системі органів виконавчої влади. Він спрямовує і координує роботу центральних органів виконавчої влади, а отже, здійснює функцію контролю щодо діяльності підпорядкованих йому органів виконавчої влади, в тому числі й у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій. Сам контроль не є основним видом діяльності вищого органу виконавчої влади, але, як складова здійснюваних ним функцій, притаманний Кабінету Міністрів при виконанні покладених на нього завдань. З цього приводу слід зазначити, що Конституція України не дає вичерпної відповіді на питання щодо визначення кола діяльності Кабінету Міністрів та його відносин з іншими державними органами. Стосовно уряду в ній найбільш ретельно висвітлюються питання його формування та процедури відносин з парламентом [55,14].

У літературі слушно зауважується, що „при конституційному закріпленні функцій Кабінету Міністрів щодо керівництва центральними і місцевими органами виконавчої влади (п. 9. ст. 116) не зазначається така обов'язкова функція, як контроль з боку Кабінету Міністрів за роботою органів нижчого рівня, тобто постійне спостереження за ходом і наслідками цієї роботи, усунення можливих її відхилень від бажаного стану” [56,20].

Як зазначає О.Ф.Андрійко, аналіз обсягу повноважень Кабінету Міністрів і їх характер дає підстави вважати, що функція контролю присутня в діяльності Кабінету Міністрів як „об'єктивно властива будь-якій діяльності з керівництва і управління” [62,123]. Крім того, в конституційних нормах, що визначають відносини між органами виконавчої влади по вертикалі, функція контролю прямо вказана в тексті Основного Закону. Так, у ст.118 Конституції України зазначається, що голови місцевих державних адміністрацій „підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня”.

Не можна до кінця погодитися з авторами, що стверджують: „треба звільнити Кабінет Міністрів від функцій спрямування і контролю діяльності та якості рішень міністрів, інших центральних органів виконавчої влади” [54,16]. Для того, щоб «забезпечувати», "розробляти і здійснювати", "організовувати і забезпечувати", "спрямовувати й координувати", потрібно мати і "зворотний зв'язок", тобто спостерігати й аналізувати, а за необхідності і перевіряти належне виконання завдань і рішень. Лише за таких умов Кабінет Міністрів виконуватиме покладені на нього функції та як вищий орган у системі виконавчої влади "спрямовуватиме і координуватиме роботу міністерств, інших органів виконавчої влади".

Кабінет Міністрів є органом загальної компетенції, тому, здійснюючи керівництво й управління, він здійснює і функцію контролю. Відповідно до Конституції України (ст. 143) та Закону України "Про місцеве самоврядування" органи місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади підконтрольні органам виконавчої влади [111]. У Законі України „Про Кабінет Міністрів України” [5] детальніше визначаються не лише завдання, функції Кабінету Міністрів, а й конкретно окреслені його контрольні повноваження.

Крім того, за Кабінетом Міністрів закріплено право створення таких органів, установ і організацій, які діяли би безпосередньо у складі міністерства чи іншого центрального органу виконавчої влади й підпорядковувалися йому. Такий новий вид підвідомчих Кабінету Міністрів структур не буде належати до групи центральних органів виконавчої влади. Правові основи діяльності таких урядових органів — департаментів, інспекцій, виконавчих бюро — закріплені у Положенні про урядовий орган державного управління [43].

Урядовий орган державного управління в межах своєї компетенції бере участь у реалізації державної політики у відповідній підгалузі або сфері діяльності центрального органу виконавчої влади; здійснює у встановленому порядку управління окремими підгалузями або сферами діяльності, зокрема в межах, визначених центральним органом виконавчої влади, управління майном підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління центрального органу виконавчої влади; виконує відповідно до законодавства контрольно-наглядові функції в певній підгалузі чи сфері діяльності; здійснює регулятивні та дозвільно-реєстраційні функції щодо фізичних та юридичних осіб; узагальнює практику застосування законодавства, розробляє пропозиції щодо його вдосконалення і вносить їх на розгляд керівника центрального органу виконавчої влади; здійснює інші функції, що випливають з покладених на нього завдань. Він має право залучати спеціалістів органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій (за погодженням з їх керівниками) для розгляду питань, що належать до його компетенції; здійснювати контроль, проводити перевірки та інспекції з питань, що належать до його компетенції; одержувати у встановленому порядку від органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій інформацію, необхідну для виконання покладених на нього завдань; скликати у встановленому порядку наради з питань, які належать до його компетенції. Урядовий орган може видавати накази організаційно-розпорядчого характеру.

Прикладом урядового органу державного управління у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуації є Державний департамент пожежної безпеки, утворений відповідно до постанови Кабінету Міністрів від 11.04.2002 № 500 [33], який діє у складі Міністерства з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи і йому підпорядковується.

Центральні органи виконавчої влади — це міністерства, державні комітети, а також віднесені до центральних органів головні управління, національні агентства, комісії тощо, які можна за змістом їх діяльності розділити на такі, що здійснюють керівництво дорученою їм сферою чи галуззю і лише в процесі керівництва здійснюють функцію контролю, і такі, для яких контроль є основним видом їх діяльності [91,83].

Центральний орган виконавчої влади узагальнює практику застосування законодавства з питань, що належать до його компетенції, розробляє пропозиції про вдосконалення законодавства і вносить їх на розгляд Президентові України, Кабінету Міністрів України.

У статутних законах та положеннях про міністерства, державні комітети, інші центральні органи виконавчої влади функція контролю в загальному чи спеціальному вияві не завжди має чітке окреслення, хоча останнім часом нормотворча практика здійснюється саме в такому напрямі. Прикладом може бути Закон України „Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи” [10], де назва розділу V „Контроль за додержанням правового режиму в зонах, що зазнали радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи” говорить сама за себе.

З метою посилення контролю й підвищення відповідальності керівників центральних та місцевих органів виконавчої влади за своєчасне і безумовне виконання указів, розпоряджень та доручень Президента був прийнятий Указ Президента України „Про заходи щодо вдосконалення організації контролю за виконанням актів та доручень Президента України” від 29.03.2000 [24]. У ньому зазначалось, що при оцінці діяльності міністерств, інших центральних органів виконавчої влади та обласних і міських державних адміністрацій слід виходити з того, що їх керівники несуть персональну відповідальність за своєчасне виконання актів та доручень Президента. Координація заходів щодо забезпечення такого контролю здійснює Секретаріат Президента України як правонаступник згадуваного в Указі [24] Головного контрольного управління Адміністрації Президента України. Він перевіряє виконання, вивчає та аналізує, узагальнює практику контрольної діяльності та вносить пропозиції щодо її вдосконалення з питань, зазначених в Указі. Для організаційного забезпечення здійснення контролю в обласних, Київській і Севастопольській міських державних адміністраціях були створені підрозділи з контролю за виконанням актів та доручень Президента України, актів центральних та місцевих органів виконавчої влади. Такі структурні підрозділи здійснюють значну роботу, однак проблема ефективності контролю, яка не вирішена на загальнотеоретичному рівні, залишається актуальною і на місцях. Контроль, що проводиться міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади та місцевими державними адміністраціями, у багатьох випадках малоефективний, має часто поверховий характер, а тому істотно не впливає на підвищення ефективності роботи.

Аналіз сучасного стану сфери здійснення контролю на рівні Уряду та центральних органів виконавчої влади дає можливість зробити висновок про відсутність у нормативних актах чітко визначеної функції контролю в діяльності цих органів виконавчої влади, тоді як присутність її об'єктивно зумовлена змістом і характером їх діяльності.

Місцеві державні адміністрації при здійсненні своїх повноважень підконтрольні Кабінету Міністрів України. Формою такого контролю є інформація та щорічне подання місцевими державними адміністраціями звітів Президенту України і Кабінету Міністрів України про виконання покладених на них повноважень, а також про суспільно-політичний, соціально-економічний розвиток відповідної території.

Функція контролю вищих органів виконавчої влади за місцевими державними адміністраціями, їх формуванням і діяльністю має вияв у призначенні на посаду голів місцевих державних адміністрацій, яке здійснює Президент України за поданням Кабінету Міністрів України. Відповідно до ст. 8 Закону України „Про місцеві державні адміністрації” [7], кандидатури на посади голів обласних державних адміністрацій виносяться на розгляд Кабінету Міністрів України Прем'єр-міністром України, а на посади голів районних державних адміністрацій — головами відповідних обласних державних адміністрацій. В ієрархічній структурі органів виконавчої влади законодавчо закріплюється і функція контролю, яка здійснюється ними стосовно підпорядкованих органів.

Обласні державні адміністрації в межах своїх повноважень здійснюють контроль за діяльністю районних державних адміністрацій, які, крім регулярного подання інформації про свою діяльність, щорічно звітують перед ними.

Законом України „Про місцеві державні адміністрації” [7] у ст. 16 визначаються повноваження щодо здійснення державного контролю місцевими державними адміністраціями. У межах, визначених Конституцією і законами України, місцеві державні адміністрації здійснюють на підвідомчій території контроль у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій стосовно: збереження і раціонального використання державного майна; стану фінансової дисципліни, обліку та звітності, виконання державних контрактів і зобов'язань перед бюджетом, належне і своєчасне відшкодування шкоди, заподіяної державі; використання та охорони земель, лісів, надр, води, атмосферного повітря, рослинного і тваринного світу та інших природних ресурсів; додержання санітарних та ветеринарних правил; додержання архітектурно-будівельних норм, правил і стандартів; охорони здоров'я; охорони праці; додержання громадського порядку, правил технічної експлуатації транспорту та дорожнього руху тощо.

Функція контролю притаманна місцевим державним адміністраціям при вирішенні питань, віднесених до їх повноважень (ст. 13).

Законом України „Про місцеві державні адміністрації” врегульовані відносини з питань підконтрольності місцевих державних адміністрацій вищим органам виконавчої влади, здійснення повноважень місцевих державних адміністрацій керівниками територіальних органів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, а також відносини між місцевими державними адміністраціями різного територіального рівня. Зокрема, відповідно до Закону України "Про місцеві державні адміністрації" місцеві державні адміністрації взаємодіють з відповідними міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади, а їх управління, відділи та інші структурні підрозділи підзвітні і підконтрольні відповідним міністерствам та іншим центральним органам виконавчої влади. Голови місцевих державних адміністрацій координують діяльність територіальних органів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади та сприяють їм у виконанні покладених на ці органи завдань.

З питань здійснення повноважень місцевих державних адміністрацій керівники територіальних органів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади підзвітні і підконтрольні головам місцевих державних адміністрацій.

У Законі зазначається, що у разі визнання міністерством, іншим центральним органом виконавчої влади незадовільною роботи відповідного управління, відділу, іншого структурного підрозділу місцевої державної адміністрації або їх керівників, міністр чи керівник іншого центрального органу виконавчої влади звертається з відповідним вмотивованим поданням до голови місцевої державної адміністрації.

Згідно зі ст. 33 Закону обласні державні адміністрації в межах своїх повноважень спрямовують діяльність районних державних адміністрацій та здійснюють контроль за їх діяльністю, а голови районних державних адміністрацій регулярно інформують про свою діяльність голів обласних держаних адміністрацій, щорічно та на вимогу звітують перед ними.

У цьому Законі визначені не лише суб'єкти контролю, а й методи та форми його проведення, що на сьогодні дуже актуально.

Проведений аналіз законодавства, що регулює діяльність органів виконавчої влади загальної компетенції, дає підстави для висновку, що контрольна функція органів виконавчої влади не в усіх випадках знайшла своє відображення в законодавчих актах, що визначають їх повноваження, а тому при їх підготовці цьому питанню має бути приділена особлива увага.

Державний контроль, який здійснюється центральними органами виконавчої влади, має свої особливості порівняно з контролем вищого органу в системі органів виконавчої влади. Він відіграє важливу роль у зміцненні законності, виконавчої дисципліни, підвищенні рівня організованості й порядку в конкретній сфері чи галузі державного управління.

Державний контроль, який здійснюється місцевими органами виконавчої влади та територіальними органами міністерств, має значно менший обсяг, але він найбільш наближений до контрольованих об'єктів, а отже, і значення його досить вагоме.

Отже, розглянувши загальні положення щодо зовнішнього та внутрішнього контролю у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій, вважаємо за необхідне зосередити увагу на аналізі завдань, структури, функцій певних центральних органів виконавчої влади, контрольні функції яких пов’язані зі сферою захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій.

Президентом України утворені деякі центральні органи виконавчої влади, які, як вважається в роботі, відіграють значну роль у здійсненні контролю щодо сфери захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій, оскільки сфера управління цих органів прямо або опосередковано торкається вказаної вище сфери. Серед цих органів слід назвати Міністерство з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи, Міністерство вугільної промисловості, Міністерство палива та енергетики, Міністерство промислової політики, Міністерство транспорту та зв’язку, Міністерство з питань житлово-комунального господарства України, Міністерство охорони здоров’я, Міністерство охорони навколишнього природного середовища України, Міністерство оборони та Міністерство внутрішніх справ, Міністерство юстиції України тощо.

Міністерство з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи займає центральне місце в системі органів державного контролю щодо сфери захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій, тому його повноваження та діяльність буде докладно розглянуто в цій роботі пізніше.

Що стосується інших центральних органів виконавчої влади, то вони виокремлюються в цій роботі завдяки наявним загрозам виникнення надзвичайних ситуацій у сфері управління згаданих міністерств та відомств, що потребує від цих органів вживання заходів щодо попередження та припинення специфічних для окремих галузей державного управління надзвичайних ситуацій, а також здійснення заходів щодо державного контролю за станом захисту населення від згаданих надзвичайних ситуацій.

Так, природні загрози виникнення надзвичайних ситуацій характерні для сфери управління Міністерства охорони навколишнього природного середовища України, Міністерства з питань житлово-комунального господарства України, Міністерства охорони здоров’я України, Державного комітету лісового господарства України, Державного комітету України з водного господарства. Кожен з перелічених органів має у своїй структурі певні структурні підрозділи, що забезпечують профілактику та реагування на надзвичайні ситуації природного характеру (Державна геологічна служба Мінприроди; Державна служба медицини катастроф та підрозділи санітарно-епідеміологічної служби МОЗ; Комплекс водозахисних споруд та протипаводковий комплекс Держводгоспу; відомча пожежна служба Держлісгоспу тощо) й відповідно здійснюють контроль за діяльністю цих підрозділів та станом справ щодо захисту від надзвичайних ситуацій у відповідній сфері державного управління.

Техногенні загрози, що можуть викликати настання надзвичайних ситуацій, характері для сфери діяльності Міністерства палива та енергетики України, Міністерства промислової політики України, Міністерства транспорту та зв’язку України, Державного комітету ядерного регулювання України, які у своїй структурі також мають спеціалізовані підрозділи та служби реагування на надзвичайні ситуації (Додатки В-Д) й також контролюють діяльність цих підрозділів і стан справ щодо захисту від надзвичайних ситуацій у своїй сфері державного управління.

Особливу роль щодо контролю у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій відіграє Міністерство юстиції України. Відповідно до покладених на нього завдань Міністерство юстиції в зазначеній сфері здійснює контроль за провадженням нормотворчої діяльності центральними органами виконавчої влади сфера управління яких торкається захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій (п.4.5 Положення [42]), здійснює відповідно до законодавства державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, що стосуються прав, свобод і законних інтересів громадян або мають міжвідомчий характер (п.4.12 Положення [42]), веде реєстр таких актів згідно з Указом Президента України від 27.06.1996 №468 „Про Єдиний державний реєстр нормативних актів” [23] й здійснює контроль за відповідністю таких нормативних актів чинному законодавству України, в тому числі й у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій.

Крім того, слід вказати на значну роль щодо захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій Міністерства оборони України, Міністерства внутрішніх справ України та Адміністрації державної прикордонної служби. Підрозділи вказаних центральних органів виконавчої влади (Додатки Є, Е) залучаються у випадках виникнення надзвичайних ситуацій відповідно до законодавства України. Крім того, Міноборони має у своєму складі власні сили реагування на надзвичайні ситуації техногенного та природного характеру (ДодатокЄ), що свідчить про вагому роль у забезпеченні функціонування єдиної системи цивільного захисту України та забезпечення дієвого контролю щодо цієї системи.

Центральне місце серед зазначених вище органів виконавчої влади посідає Міністерство з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи, утворене відповідно до Указу Президента України від 26.07.1996 № 596 [26] спочатку як Міністерство з питань надзвичайних ситуацій, а потім перейменоване у Міністерство з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи відповідно до Указу Президента України від 28.10.1996 № 1005 [28]. МНС України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України.

МНС України є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади з питань забезпечення реалізації державної політики у сфері цивільного захисту, забезпечення керівництва діяльністю єдиної державної системи цивільного захисту населення і територій (далі — єдина система цивільного захисту), поводження з радіоактивними відходами, ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи, рятувальної справи, техногенної і пожежної безпеки, створення та функціонування системи страхового фонду документації, профілактики травматизму невиробничого характеру, а також гідрометеорологічної діяльності.

Стосовно здійснення державного контролю у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій МНС України відповідно до Положення про МНС України [41] забезпечує:

здійснення державного нагляду та контролю за додержанням законів та інших нормативно-правових актів з питань цивільного захисту та запобігання надзвичайним ситуаціям, профілактики травматизму невиробничого характеру, готовності органів управління та сил реагування до проведення рятувальних та інших невідкладних робіт у разі виникнення надзвичайної ситуації, техногенної небезпеки на потенційно небезпечних об`єктах, а також здійснення державного пожежного нагляду;
контроль за реалізацією державної політики щодо фізичного захисту ядерних установок, ядерних матеріалів, радіоактивних відходів, інших джерел іонізуючого випромінювання на підприємствах, в установах та організаціях, які належать до сфери його управління, а також здійснення контролю щодо їх діяльності;
контроль виконання науково-дослідних робіт за державним замовлення з питань цивільного захисту, техногенної безпеки та інших питань, що належать до його компетенції;
контроль виконання завдань щодо відселення громадян з радіоактивно забруднених унаслідок Чорнобильської катастрофи територій, забезпечує та контролює створення для них у місцях компактного проживання після відселення необхідних соціально-побутових умов, а також створення таких умов для громадян, які проживають на зазначених територіях;
здійснює контроль за готовністю до реагування в умовах надзвичайних ситуацій сил та засобів пошуково-рятувальних, рятувально-водолазних та аварійно-рятувальних служб, крім тих, що підпорядковані Міністерству оборони та Адміністрації Державної прикордонної служби, аналізує їх діяльність за результатами проведення пошуково-рятувальних робіт;
здійснює методичне керівництво та контроль за створенням і утриманням фонду захисних споруд;
координує та контролює проведення робіт із збирання, перевезення, переробки, зберігання і захоронення радіоактивних відходів промислових підприємств (крім об`єктів, підпорядкованих органу виконавчої влади у сфері використання ядерної енергії), медичних, науково-дослідних установ, а також робіт із будівництва, експлуатації, реконструкції, зняття з експлуатації об`єктів, призначених для поводження з радіоактивними відходами, та із закриття сховищ для їх захоронення;
контролює наявність, належне функціонування та утримання в постійній готовності відомчих територіальних і локальних систем оповіщення про загрозу виникнення надзвичайної ситуації, на радіаційних, хімічних і вибухонебезпечних підприємствах;
контролює створення, зберігання, поповнення і цільове використання центральними і місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами та організаціями матеріальних резервів, призначених для запобігання і ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій;
контролює створення, зберігання, поповнення і цільове використання центральними і місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами та організаціями матеріальних резервів, призначених для запобігання і ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій;
контроль за створенням, зберіганням, використанням та поповненням відомчих, регіональних, місцевих та об`єктових резервів, а також оперативного резерву для запобігання і ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій;
контроль за проведенням аварійно-рятувальних та інших невідкладних робіт у разі виникнення надзвичайних ситуацій;
контроль за збереженням державної таємниці у центральному апараті МНСУкраїни, територіальних органах, спеціальних формуваннях і підрозділах, на підприємствах, в установах та організаціях, що належать до сфери його управління тощо.

МНС України здійснює свої функції (в тому числі контрольні) та повноваження безпосередньо і через урядові органи державного управління, утворені у його складі, територіальні органи, підрозділи та спеціальні формування, навчальні заклади, а також підприємства, установи та організації, що належать до сфери його управління (Додаток Ж).

Серед основних органів, через які МНС України здійснює свою контрольну функцію, слід назвати Державну інспекцію цивільного захисту та техногенної безпеки й Управління контрольно-ревізійної роботи та запобігання правопорушенням.

Управління контрольно-ревізійної роботи утворене у складі МНС відповідно до наказу МНС України від 11.05.2004 № 202 [48] і має основним завданням здійснення контролю за фінансово-господарською діяльністю та дотриманням фінансової дисципліни структурними підрозділами МНС України. Оскільки основною метою цієї роботи є дослідження саме державного контролю у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій, то докладно розглядати цій суб’єкт контролю ми не будемо.

Нагадаємо, що в попередньому розділі безпосереднім об’єктом державного контролю щодо сфери захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій було визнано єдину державну систему цивільного захисту населення і територій. Саме з метою забезпечення державного контролю щодо функціонування системи цивільного захисту, а також на виконання Указу Президента України від 9.02.2001 №80 „Про заходи щодо підвищення рівня захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру” [25] Постановою Кабінету Міністрів України від 26.05.2001 №576 [37] у складі Міністерства з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи було утворено Державну інспекцію цивільного захисту та техногенної безпеки.

Основними завданнями Державної інспекції цивільного захисту та техногенної безпеки, відповідно до Положення про цю інспекцію [38], є:

здійснення державного нагляду і контролю у сфері захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, цивільної оборони;
державний нагляд за діяльністю аварійно-рятувальних служб.

Відповідно до покладених завдань Інспекція:

у межах своєї компетенції бере участь у реалізації державної політики щодо здійснення державного нагляду і контролю у сфері захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, цивільної оборони і діяльності аварійно-рятувальних служб;
здійснює контроль за організацією виконання заходів щодо захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру центральними і місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності;
перевіряє стан готовності органів управління цивільної оборони до дій на випадок виникнення надзвичайних ситуацій;
організовує та проводить перевірки виконання заходів щодо захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру центральними і місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності;
узагальнює практику застосування законодавства у сфері захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, цивільної оборони та діяльності аварійно-рятувальних служб, розробляє пропозиції щодо його вдосконалення і вносить їх на розгляд МНСУкраїни;
забезпечує контроль за нагромадженням, збереженням і цільовим використанням матеріальних ресурсів, призначених для ліквідації надзвичайних ситуацій та їх наслідків центральними і місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами та організаціями;
здійснює державний нагляд за діяльністю аварійно-рятувальних служб;
перевіряє планування та готовність до виконання заходів щодо організованої евакуації населення на випадок виникнення надзвичайних ситуацій;
здійснює контроль за додержанням вимог будівельних норм і правил у частині інженерно-технічних заходів щодо цивільного захисту та цивільної оборони;
перевіряє наявність і утримання у готовності на об'єктах підвищеної небезпеки локальних систем виявлення загрози виникнення надзвичайних ситуацій та локальних систем оповіщення працюючого персоналу цих об'єктів і населення, яке проживає у зонах можливого ураження;
перевіряє наявність і готовність до використання за призначенням, у разі виникнення надзвичайної ситуації, засобів колективного та індивідуального захисту населення, майна цивільної оборони, їх утримання та ведення обліку;
здійснює контроль за додержанням стандартів і нормативів у сферах, нагляд за якими покладається на неї;
проводить вибіркові перевірки підготовки населення до дій у надзвичайних ситуаціях техногенного та природного характеру на підприємствах, в установах та організаціях;
бере участь у з'ясуванні причин виникнення надзвичайних ситуацій техногенного походження, невиконання заходів щодо запобігання аваріям, катастрофам та стихійному лиху, оцінці дій органів управління, сил і засобів під час проведення рятувальних та інших невідкладних робіт;
разом з органами, що здійснюють державний нагляд у відповідній сфері, перевіряє умови зберігання, знешкодження, утилізації і поховання небезпечних речовин та виробів, що містять такі речовини;
узагальнює та аналізує інформацію про свою діяльність і подає її до органів управління вищого рівня та інших заінтересованих організацій;
розробляє та подає пропозиції щодо підвищення ефективності захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, удосконалення системи цивільного захисту та цивільної оборони на відповідних територіях, органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах та організаціях незалежно від форми власності;
надає в установленому порядку інформацію спеціально уповноваженим органам щодо юридичних та фізичних осіб, винних у порушенні законодавства з питань захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, об'єктів підвищеної небезпеки, аварійно-рятувальних служб, з питань цивільного захисту, для притягнення їх до відповідальності згідно із законодавством.

Як бачимо з вищезазначеного, МНС України й Інспекції цивільного захисту та техногенної безпеки МНС України надані достатні повноваження щодо здійснення державного контролю у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій, проте, на нашу думку, здійснення одноособово зазначеними органами функції спеціального державного контролю в цій сфері знижує ефективність такого контролю. Це підтверджується наявністю в Україні значної кількості центральних органів виконавчої влади, перелічених нами вище, сфера управління яких тією чи іншою мірою торкається сфери захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій і щодо яких МНС України й Інспекція цивільного захисту та техногенної безпеки МНС України здійснюють державний контроль за станом забезпечення цивільної безпеки та реагування на надзвичайні події. Тому вважаємо за доцільне розробити та на законодавчому рівні більш чітко й конкретно закріпити положення щодо координації співпраці та взаємодії МНС України й Інспекції цивільного захисту та техногенної безпеки МНС України задля спільного проведення контрольних заходів у сфері діяльності згаданих вище центральних органів державного управління, що буде сприяти формуванню державного контролю у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій на засадах системної організації.

Отже, проведені дослідження дають змогу дійти висновку, що в Україні існує низка органів державної влади, компетенція яких повною мірою або частково пов’язана зі здійсненням управління та державного контролю у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій. Водночас загальнодержавна система державного контролю у державі, й зокрема в зазначеній сфері, залишається не сформованою. Більшість повноважень щодо здійснення державного контролю в згаданій сфері покладено на МНС України та його урядові органи державного управління. Тому в роботі обстоюється точка зору щодо необхідності системної організації органів державного контролю у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій. У зв’язку з цим акцент робиться на доцільності активного застосування системного підходу щодо організації органів відомчого контролю у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій.

2.3. Мета, завдання, функції, принципи державного контролю у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій

У теорії управління питання, пов’язані з визначенням понять «мета», «функції», «методи» і «принципи» мають важливе значення, оскільки, як зазначає П.П.Підюков, “у сукупності складають механізм управління, котрий може діяти в межах спеціально організованої системи” [181,14-15]. Вважаємо наведений вислів справедливим й щодо визначення механізму контролю, як складової будь-якого управління, завдяки якій забезпечується зворотний зв’язок від об’єкта до суб’єкта управління.

Першочергове місце в механізмі контролю займає мета. На жаль, законодавство України не містить визначення поняття «мета контролю». У загальному вигляді мета – це майбутній бажаний стан об’єкта впливу чи кінцевий бажаний результат певного процесу.

Як зазначає О.Ф.Андрійко, проведений аналіз свідчить, що державний контроль може мати різні види, які, у свою чергу, можуть поділятися на підвиди. Кожен з них наділений певними характерними для нього рисами, але спільною для всіх видів контролю є мета його здійснення [62,97].

Сутність контролю як суспільного явища полягає в перевірці відповідності діяльності учасників суспільних відносин встановленим у суспільстві приписам, у межах яких вони мають діяти. Мета контрольної діяльності, а отже, й взагалі контролю, як визначав В.Г.Афанасьєв, полягає у виявленні результатів впливу суб'єктів на об'єкт, допущених відхилень від прийнятих вимог, діючих принципів організації і регулювання, а також визначенні причин цих відхилень і шляхів подолання наявних перешкод для ефективного функціонування всієї системи [63,112]. Наведене справедливо й для мети будь-якого виду контролю, в тому числі й для державного контролю у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій.

Процес досягнення будь-якої мети чи цілей передбачає послідовне виконання низки завдань. “Цілі та завдання діяльності управлінського апарату є свідомі (мисленні) уявлення про напрямки та очікувані наслідки такої діяльності. Відмінність між вказаними однопорядковими категоріями вбачається, головним чином, у ступені узагальненості відтворення у них напрямків та наслідків. А саме у цілях відтворюються більш довгочасні та значущі, ніж у завданнях, характеристики діяльності” [91,147].

Із запропонованого вище визначення мети контролю можна виділити завдання державного контролю в розглядуваній нами сфері, тобто конкретні питання, які потрібно вирішувати для досягнення мети. Завданнями контролю буде:

виявлення результатів впливу суб'єктів управління (розглянутих нами у попередньому підрозділі) на об'єкт (єдину державну систему цивільного захисту населення і територій);
фіксація допущених відхилень від прийнятих вимог, діючих принципів організації і регулювання у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій;
визначення причин цих відхилень
розробка шляхів подолання наявних перешкод для ефективного функціонування всієї системи цивільного захисту населення і територій.

Контроль як функція державного управління має певні особливості та притаманні лише йому ознаки. Особливістю контролю є те, що він здійснюється з метою перевірки дотримання і виконання поставлених завдань, прийнятих рішень, тобто фактично після здійснення інших функцій управлінської діяльності. Точніше кажучи, контроль перевіряє і оцінює процес управлінської діяльності. Метою такої оцінки є приведення діяльності у відповідність із діючими правовими нормами та прийнятими згідно з ними управлінськими рішеннями.

Мова йде про те, що контроль «перевіряє» здійснення інших функцій управління, органічно пов’язаний з ними і фактично становить із ними одне ціле. Його проведення на кінцевих етапах управлінської діяльності свідчить, що він є інтегрувальним засобом щодо дотримання і виконання поставленої мети й завдань та відповідності їм усіх інших функцій державного управління.

Разом з тим контроль має власні функції. Слово функція (від лат. Functio — виконання) має декілька значень. Серед них “повинність, коло діяльності; призначення, роль”[219,543], ”відношення двох (групи) об’єктів, у яких зміни одних із них сприяють зміні іншого”[240,751].

До функцій державного контролю у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій можна зарахувати такі загальні функції контролю: функцію регулювання, функцію профілактики і правоохоронну функцію, в яких і виявляється організуюча роль контрольної діяльності. Загалом погоджуючись із виділенням таких основних функцій контролю, все ж зауважимо, що, на нашу думку, слід виділяти серед них і інформаційну функцію. Її здійснення дає можливість суб'єкту управління отримувати інформацію про стан справ у сфері його інтересів, про результати управлінського впливу, про відповідність діяльності об'єкта чи об'єктів управління визначеним завданням і встановленим межам.

Перелічені вище функції є загальними для будь-якого контролю, а отже, характерні для функцій державного контролю у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій. Розглянемо їх докладніше.

Регулююча (коригувальна) функція контролю спрямовується на те, щоб у разі виявлення розбіжностей між заданими і фактичними діями, шляхами, обраними для досягнення мети, можна було прийняти рішення, спрямоване на виправлення ситуації. Така функція контролю наявна в діяльності органів контролю, наділених повноваженнями вирішувати питання коригування самостійно чи інформувати інший орган про необхідність усунення порушень. У сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій ця функція є характерною як для органів загального контролю, так і для Міністерства з питань надзвичайних ситуацій та захисту населення від Чорнобильської катастрофи.

Важливе значення має і профілактична функція державного контролю. Здійснення її дає змогу виявити і запобігти самій можливості невиконання рішення та вчинення правопорушення в розглядуваній нами сфері. Метою профілактики є виявлення причин і умов вчинення правопорушень з їх наступним усуненням для недопущення нових протиправних дій. До цього слід додати, що профілактична функція державного контролю у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій дає можливість на початкових стадіях проаналізувати шляхи виконання поставлених завдань і вже на цій стадії запобігти можливим помилкам у їх розв'язанні. А при виявленні неправомірної поведінки в діяльності керованих підрозділів ця функція дає змогу суб’єктам управління вжити правоохоронних заходів.

Як засіб забезпечення законності, контроль має і правоохоронну функцію, яка спрямована на припинення неправомірних дій відповідних органів і посадових осіб або на необхідність виконання встановлених правил щодо цивільного захисту населення і територій. Вона пов'язана з притягненням до юридичної відповідальності, яка, у свою чергу, є засобом реагування держави, її органів на вчинене правопорушення. Повноваженнями щодо застосування каральних заходів держава може наділяти відповідні органи контролю. У сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій таким органом є Державна інспекція цивільного захисту МНСУкраїни. Але це не дає підстав відносити такі дії до основних, профільних повноважень цих органів.

Слід зазначити, що правоохоронна функція, хоча й займає значне місце в діяльності органів, які здійснюють контроль, але все ж не є визначальною. Як засіб забезпечення законності, вона спрямована на припинення неправомірних дій, пов'язана з притягненням до юридичної відповідальності, застосуванням заходів державного примусу.

Отже, державний контроль як діяльність, спрямована на забезпечення відповідного стану та розвитку сфери захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій і підвищення ефективності управління в цій сфері, використовує правові засоби впливу на суспільні відносини. У ході їх здійснення виявляється активна роль контролю в досягненні основних цілей державного управління в розглядуваній сфері.

Крім самостійного значення, контроль може бути стадією, етапом, контрольною дією, допоміжною функцією при здійсненні інших функцій державного управління у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій. Його результативність, значущість визначається змістом самої функції, її місцем в управлінському процесі на тому чи іншому етапі.

У державному управлінні контроль перебуває в тісному зв'язку з іншими функціями управління і разом з тим призначений для оцінки відповідності здійснення цих функцій завданням, що стоять перед управлінням у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій.

Особливу роль у здійсненні державного контролю у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій відіграють принципи, які забезпечують упорядкованість відносин у межах певної системи. Під принципами контролю слід розуміти вихідні, основні правила, керівні настанови, норми діяльності, на яких базується будь-яка контрольна діяльність. Оскільки контроль є складовою діяльності держави, то загальні принципи цієї діяльності, які, зокрема, відображені в Конституції України, будуть обов'язковими і для контролю у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій. Разом з тим контроль — самостійний вид діяльності, що має свої особливості і прояв їх у принципах, якими керуються при його проведенні. Вони доповнюють загальні принципи і відображають специфіку контролю як виду діяльності та функції державного управління.

Слід зауважити, що в літературі існують різні підходи до розуміння принципів контролю та критеріїв їх систематизації. Однак домінуючим є підхід, згідно з яким виділяють загальні засади контролю, що є похідними від принципів управління державою, та спеціальні, пов'язані з особливостями власне контролю.

Як зазначає О.Ф.Андрійко, спираючись на досвід науковців, власні дослідження у цій сфері, на практику державного управління, й ми погоджуємося з нею, що серед принципів державного контролю доцільно виділяти такі, як: законність, системність, систематичність, дієвість, гласність, а також прозорість його здійснення [62,20]. Як вважає А.М.Тарасов, державний контроль може бути ефективним, якщо він створюється та функціонує на основі цих принципів [229,16; 230,14]. Вважаємо це справедливим і щодо побудови та функціонування державного контролю у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій, а отже, розглянемо зазначені вище принципи.

Одним з важливих принципів державного контролю є принцип законності, згідно з яким державний контроль проводиться на основі чинного законодавства, у межах правових норм, уповноваженими органами, посадовими особами, державними службовцями. Він випливає зі змісту ст. 19 Конституції України, відповідно до якої органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачений Конституцією та законами України. Таке положення є визначальним щодо правомірності самого державного контролю, органів державного контролю у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій і наслідків проведення.

Принцип законності щодо контролю має свій прояв у тому, щоб чинне законодавство, яким визначаються функції й повноваження контрольних суб'єктів, було "відповідно задіяним", чітким і визначеним стосовно контрольної діяльності. Цей принцип вимагає узгодженості основних положень щодо здійснення контролю з Конституцією, законами, іншими нормативно-правовими актами. Як уже зазначалося, державний контроль має здійснюватися на підставі чинного законодавства і відповідно до нього. За таких умов можна стверджувати, що в основу державного контролю покладається принцип законності. Інакше діяльність щодо здійснення перевірок та нагляду за дотриманням законодавства й іншими діями, пов'язаними з контролем, буде сама неправомірною.

На сьогодні механізм забезпечення реалізації принципу законності під час проведення контролю потребує вдосконалення. Необхідна також чітка регламентація процедури координації діяльності органів контролю (про що вже зазначалося в попередньому підрозділі), визначення термінів його проведення, процедури надання дозволу на проведення позапланових перевірок тощо.

Таким чином, органи державного контролю у своїй діяльності зобов'язані керуватися принципом законності та принципами, що логічно випливають з нього.

Принцип системності державного контролю означає, що контроль проводиться послідовно та комплексно, що забезпечується його організаційною і функціональною структурованістю. Система державного контролю має відносну самостійність, може видозмінюватися, створювати нові складові елементи, активно взаємодіє із зовнішнім середовищем. У межах родового поняття "державний контроль" усі види його об'єднані сутнісною характеристикою. Єдність державного контролю, яку створює і структурна упорядкованість системи, забезпечує стійкість, охоплюваність, синхронність його функціонування. Усі види державного контролю й окремі його елементи існують і ефективно функціонують у взаємодії один з одним. Порушення такої взаємодії негативно позначається і на системі державного контролю в цілому.

Контроль не повинен здійснюватися заради контролю. Дієвість його має активно виявлятися при запобіганні неправомірним діям чи бездіяльності підконтрольного об'єкта; коли ж таке порушення виявлено — контроль ініціює відповідні дії всіх механізмів захисту.

Призначення державного контролю має свій прояв і у створенні передумов для глибокого розуміння тих процесів, що відбуваються в державі, виявленні причин їх порушень, коригуванні та подоланні будь-яких негативних впливів на шляху оптимального функціонування системи. Дієвість контролю полягає в тій реальній допомозі, яку він в особі органів, що його здійснюють, надає державі при виконанні завдань, доцільності прийняття саме таких рішень та їх спрямованості на захист інтересів громадянина, суспільства, держави. Але ефективність державного контролю не визначається кількістю проведених перевірок, ревізій, рейдів, звітів чи різних розпоряджень, наказів, постанов, прийнятих у процесі контролю. Це може створювати лише видимість дієвості, яка не має нічого спільного з результативністю контролю, запобіганням чи попередженням неправомірних дій, його охоронною функцією.

Принцип дієвості тісно пов'язаний із принципом об'єктивності контролю. Об'єктивність контролю забезпечує реальне відображення фактів і явищ, убезпечує підконтрольних суб'єктів від волюнтаризму та неправомірних дій з боку контролюючих державних органів.

Об'єктивність контролю, як зазначається в літературі, базується на уважному, з урахуванням незначних, на перший погляд, фактів, вивченні матеріалів, заслуховуванні пояснень тих, кого контролюють, та інших зацікавлених осіб, проведенні необхідних обрахунків, аналізів та вимірів, виявленні причин порушень і недоліків. Лише узагальнення всіх отриманих таким шляхом матеріалів і приводить до встановлення істини, дає змогу знайти правильне рішення, усунути порушення і попередити можливі негативні наслідки [258; 262].

Принцип об'єктивності контролю передбачає всебічність проведення контролю. Слід зауважити, що всебічність не має нічого спільного з тотальним контролем, коли жорсткому контролю підлягає не лише вся оперативна господарська діяльність підприємств, установ і організацій, їх службових осіб, а й контролюються навіть думки та уподобання громадян. Під усебічністю державного контролю як важливим його принципом слід розуміти поширення контролю на такі важливі сфери життєзабезпечення держави, як військово-промисловий комплекс, ядерна енергетика, а також комплексний підхід до аналізу ситуації, що контролюється. При здійсненні державного контролю в СРСР наголос робився на пошуку винних, а сам контроль проводився не завжди об'єктивно і в повному обсязі. Так, нічим не можна виправдати забруднення значних територій і заподіяння шкоди природі та здоров'ю людей при проведенні експериментів з ядерною зброєю. Відсутність виваженого та всебічного контролю за цими процесами та безвідповідальність окремих осіб і державних органів, на жаль, спостерігаються й сьогодні.

В Україні й сьогодні принцип всебічності при здійсненні контролю активно не задіяний; спостереження, як правило, проводиться лише за якоюсь однією стороною діяльності чи аналізується якась одна сторона явища, а комплексний підхід до аналізу відсутній. Тому і вироблені рекомендації чи попередження нерідко мають однобічний характер. У діяльності органів державного контролю при його проведенні відсутній об'єднуючий фактор, а з ним і можливість всебічності проведення контролю, що позначається на об’єктивності не лише при проведенні, а й при підготовці висновків за результатами контролю.

Принцип всебічності співзвучний з принципом неупередженості контролю, сутність якого полягає у покладанні завдань контролю на структури та осіб, які не мають підстав бути зацікавленими в певних його результатах. Принцип всебічності має також тісний зв'язок із систематичністю проведення державного контролю. Спостереження, перевірки й аналіз інформації щодо підконтрольного суб'єкта мають здійснюватися систематично, щоб можна було визначити певну динаміку процесів, вплив різних факторів як об'єктивного, так і суб'єктивного характеру. Такий підхід дає змогу контролюючим органам проаналізувати стан справ і визначити тенденції, розробити обґрунтовані рекомендації або представити компетентним органам свою позицію щодо застосування заходів впливу.

Процеси, що відбуваються в нашому суспільстві і державі, пов'язані, перш за все, із соціальною переорієнтацією, «зверненням до людини» суспільних відносин і державних механізмів [180,13], оскільки без цього унеможливлюється вільний розвиток особистості. Суспільство має гарантувати своїм членам можливість автономної поведінки. Законодавче визнання за кожною людиною її моральної й інтелектуальної незалежності, здатності вирішувати самостійно, що для неї є безумовно цінним, значущим, вигідним, — це її невід'ємне право. Тому всі сфери суспільного життя без винятку повинні контролюватися державою щодо відповідності встановленим нормам та інтересам розвитку особи й суспільства.

Як у теорії, так і на практиці сьогодні відбувається перехід від ідеалу монолітності і соціальної однорідності суспільства до визнання різноманітності соціальних інтересів, а отже, і до визнання нових суспільних зв'язків [216]. Це слід враховувати при виконанні функції державного контролю і перш ніж вдаватися до застосування жорстких заходів.

Під впливом демократичних процесів формуються нові завдання, які повинна вирішувати держава [214]. У суспільстві відбувається «розкриття» різних інтересів, при зіткненні яких можуть створюватися конфліктні ситуації [215], а відсутність гласності та достатньої інформації про причини, що їх викликають, призводить до загострення цих конфліктів. Тому питання гласності та інформованості мають першочергове значення як для вирішення, так і для уникнення конфліктів.

Принцип гласності здійснення державного контролю має бути присутній на всіх стадіях, від повідомлення контрольованому об'єкту про проведення перевірок, ревізій чи застосування інших форм контролю до оголошення результатів такого контролю за допомогою прийнятих для цього засобів.

Вимога гласності щодо діяльності Кабінету Міністрів та інших органів виконавчої влади, їх посадових осіб підвищує дієвість контролю за ними. При цьому потрібно лише, щоб інформація про результати контролю мала врегульовану процедуру оголошення, а подання результатів перевірок і організаційно-аналітичної роботи — визначену форму. Гласність не повинна перетворюватися у спроби нав'язати суспільству певну точку зору чи ставлення до органу або посадової особи, її функція — об'єктивно висвітлювати дані, отримані в результаті контролю.

Гласність, як один з принципів контролю, полягає не лише в тому, щоб доводити до відома відповідних органів виявлені недоліки. Важливим аспектом гласності є інформування широкого загалу як про позитивні, так і про негативні сторони в діяльності об'єкта, що контролюється.

Широка гласність повинна бути тим принципом, яким керуватимуться органи контролю при виявленні порушень прав людини, зловживань службовим становищем, у випадках безгосподарності та умисного ігнорування інтересів суспільства. А факти таких порушень, на жаль, сьогодні мають місце і при вирішенні питань соціального забезпечення громадян, і питань забезпечення безпечних умов життя тощо.

Принцип гласності при здійсненні контролю сприяє формуванню громадської думки та звертає увагу державних органів на виявлені порушення, спонукає їх до здійснення відповідних заходів з попередження неправомірних дій.

Процеси перебудови в політичному, економічному та структурному аспектах нашого життя визначили пріоритетами сьогодення інформаційну відкритість держави, прозорість при вирішенні багатьох питань. Вони передбачають, зокрема, прозорість діяльності державних органів, що досягається шляхом визначення чіткої їх структури, закріплення повноважень органів і посадових осіб, опублікування програм розвитку окремих сфер суспільного життя, результатів проведеної роботи.

Усе зазначене вище не є підставою для висновку, що дотримання принципу гласності та прозорості при здійсненні контролю вирішить усі проблеми і що це єдиний шлях, який зробить контроль ефективним. При здійсненні контролю в будь-якій сфері діяльності важливим є поєднання зазначених принципів. Необхідно (і на цьому вже наголошувалося в науковій літературі), щоб діяльність усіх державних органів була підконтрольною, а принцип гласності був невід'ємним елементом цієї підконтрольності [90,270].

Без гласності не може бути демократії, творчості мас, їх участі в державотворенні, у розбудовчих процесах, тобто всього того, з чого складається народовладдя. У свою чергу, і дієвість, і законність, і результативність контролю неможливі за відсутності гласності. За існування так званого народного контролю та його керівного органу — Комітету народного контролю – більшість керівників віддавали перевагу матеріальному стягненню (і тихо сплачували його) перед публічним оголошенням про їх професійну непридатність та публічною доганою в трудовому колективі. Психологічний вплив у таких формах контролю, як звіт, при прямому спілкуванні або повідомлення про результати діяльності через пресу, радіо, телебачення, дуже великий. Його значення і надалі повинно зростати, і в цьому процесі важлива роль має належати формуванню негативного ставлення у суспільстві до проявів порушення законодавства незалежно від посади та рангу особи, що вчинила таке правопорушення.

Побудова контролю на принципі гласності передбачає не лише інформування про наявність досягнень, недоліків, помилок, а й постановку актуальних проблем, обговорення проектів, пошук шляхів доцільності їх здійснення, формування відповідної громадської думки. Здійснення контролю на принципі гласності — це не лише обов'язковість критики "знизу" і "зверху" й відповідальність, до якої може бути притягнена винна особа. Важливим є інше — критика повинна бути почута, а відповідні органи зобов'язані реагувати на виявлені порушення, недоліки чи недоцільні, необґрунтовані рішення.

Міністерство з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи постійно використовує принцип гласності у своїй діяльності з управління та контролю у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій. Зокрема, на електронній сторінці Міністерства в мережі Інтернет щоденно висвітлюється інформація про стан надзвичайних ситуацій на території України та реагування на них підрозділами МНСУкраїни, а також щорічно Міністерство готує Національну доповідь про стан техногенної та природної безпеки в Україні за рік [161], у якій висвітлює стан надзвичайних ситуацій в Україні та роботу підрозділів МНС України щодо попередження, припинення та ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій.

За наслідками контролю відповідними органами можуть застосовуватися не лише адміністративні чи дисциплінарні стягнення. При виявленні порушень, що мають характер злочину, можуть застосовуватися й каральні заходи.

Контроль, звичайно, не слід вважати панацеєю для вирішення всіх проблем. Він може бути, а іноді і є, перепоною на шляху розвитку суспільних відносин. Але разом з тим і недооцінка його ролі в державному управлінні призводить до хаосу, безвідповідальності на всіх рівнях, а отже, послаблює управлінський вплив держави.

У певних колах існують твердження про непотрібність і навіть шкідливість контролю, про те, що він заважає, стримує широку ініціативу. Можна з упевненістю сказати, що їх автори висловлюються з позиції власного інтересу, нехтуючи при цьому об'єктивними потребами суспільства [231]. Оскільки, як зазначається в літературі, існування контролю, його суспільне призначення, здійснення його на принципах всебічності та гласності примушує узгоджувати інтереси, визначати доцільність дій та відповідність їх визначеним завданням, а крім того, діяти в межах законодавчо встановлених правил [72; 131; 185].

2.4. Форми і методи контрольної діяльності у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій

Суб'єкти державного контролю у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій здійснюють свою контрольну функцію за допомогою різноманітних методів і форм, які є активними елементами механізму державного контролю та інструментами контролюючих органів.

Значна увага, що приділяється методам і формам державного контролю, має не лише суто науково-методологічне, а і практичне значення. Вона викликана не тільки необхідністю дослідження їх різноманітності при застосуванні різними суб'єктами державного контролю, але й підвищенням їх ролі в подальшому вдосконаленні здійснення державного контролю, багатовекторності його виявлення на сучасному етапі.

Поняття методу у Великій Радянській Енциклопедії визначається як сукупність прийомів або операцій практичної чи теоретичної основи дійсності, які підпорядковані вирішенню конкретного завдання [74,162], тоді як форма розглядається як зовнішній вираз змісту цієї діяльності.

У науковій літературі під методами діяльності переважно розуміють способи, засоби, які використовуються для вирішення поставлених завдань чи досягнення певної мети. Таке розуміння методів можна застосувати і щодо методів державного контролю як способів, прийомів виконання контрольних функцій. Отже, методами державного контролю є способи, прийоми, за допомогою яких контролюючі органи здійснюють функцію контролю з метою найбільш ефективного виконання покладених завдань. Застосування відповідних методів контролю залежить від органу, що здійснює контроль, його завдань і повноважень, місця, яке займає функція контролю в його діяльності. У свою чергу, і методи діяльності справляють вплив на суб'єкт контролю, вимагаючи проведення певних дій. Тому реформування державного контролю, вдосконалення структури та діяльності органів державного контролю відбувається у тісному зв'язку з широким застосуванням та використанням різноманітних методів і форм контролю.

У літературі відзначається, що методи проведення контролю — це «тактичні прийоми, які розробляються і застосовуються контрольними органами для досягнення мети, здійснення необхідного впливу на підконтрольний об'єкт. Перед органами державного і громадського контролю стоїть багато завдань, загальних і конкретних, головних і другорядних. Тому способи і прийоми контролю різноманітні, неоднакові і залежать від природи контролюючих органів, особливостей галузей народного господарства, соціально-культурної й іншої діяльності, органів управління ними» [62,172].

Наведене визначення методів контролю вказує на різноманітність їх застосування та залежність як від суб'єкта, так і об'єкта контролю, орієнтацію на досягнення певної мети. Використання тих чи інших методів контролю визначається природою органу, що здійснює контроль, завданнями, що стоять перед ним, видом контролю і його призначенням. Зміст взаємозв'язків контролюючого органу і підконтрольного об'єкта визначає відповідний комплекс методів державного контролю.

Однак, на наш погляд, наведене визначення методів контролю об'єднує дві різні групи методів. Одна з них стосується здійснення контролюючої функції за допомогою різноманітності засобів, а інша – питання реалізації результатів контролю з метою впливу на підконтрольний об'єкт. А отже, якщо перша група методів вказує на те, як, власне, проводиться контроль, то у другому випадку йдеться про методи управлінського впливу при реалізації функції контролю у процесі здійснення управлінської діяльності.

Призначення методів державного контролю полягає в активізації діяльності підконтрольних суб'єктів, забезпеченні її результативності. У такому аспекті вони діють як способи здійснення функції контролю і його органів, в іншому — вони виступають засобом забезпечення реалізації цих функцій. Другий аспект свідчить про те, що в методах реалізації результатів контролю закладені певні можливості примусового впливу на поведінку людей, застосування різних видів санкцій у випадку невиконання зазначених дій. У реальній дійсності методи контролю не мають такого чіткого розмежування і діють комплексно, як єдине ціле.

Методи контролю повинні відповідати певним вимогам. Вони мають бути різноманітними, пристосованими для реалізації відповідної контрольної функції державного органу; бути ефективними, гнучкими і сприяти творчому підходу до здійснення контролю; забезпечувати відповідний вплив на об'єкт контролю.

Проте це не означає абсолютної свободи при їх виборі. Вибір методів контролю визначають соціально-економічні, політичні, правові умови. Крім того, застосування тих чи інших методів контролю залежить від рівня розвитку науки, техніки, виробництва, розвитку суспільних відносин.

При визначенні суті і змісту методів державного контролю не слід залишати поза увагою їх діалектичний зв'язок із державно-владними відносинами. Методи контролю як елементи механізму державного контролю використовуються не інакше, як через і в процесі державно-владних відносин. Їх зв'язок дає підстави зробити висновки про зумовленість методів контролю, про відповідний тип, вид і характер відносин, що виникають між суб'єктом контролю і його об'єктом. Методи показують, як саме, яким чином державний контроль здійснюється різними органами у сфері нашого дослідження і при цьому виконує поставлені завдання. Отже, йдеться про вибір певних засобів досягнення мети, які будуть, власне, нею і визначатися.

Більшість дослідників методів державного контролю сходиться на можливості виділення загальних та спеціальних (специфічних) методів. К.В.Шоріна, розглядаючи методи контролю, зробила висновок, що загальні методи контролю є похідними від загальних методів управління. При цьому для них є характерною своя особливість, яка визначається особливістю контрольної діяльності. Серед загальних методів контролю вона виділяє методи переконання та примусу, а також називає методи координації, колегіальності, одноосібності тощо. До спеціальних методів контролю належать прийоми отримання інформації, ознайомлення з фактичним станом справ на місці, інвентаризація, участь у процесі прийняття об'єктів до експлуатації, аналіз та зіставлення інформації з фактичним станом [258].

До основних заходів впливу, що їх застосовують органи зовнішнього контролю, в літературі відносять адміністративні заходи. Виходячи з характеру та юридичних наслідків, їх розділяють на декілька груп. До першої належать заходи адміністративного впливу — штраф (у деяких випадках — грошове нарахування), попередження, що застосовуються до порушників правил і норм, які встановлені у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій. До другої — адміністративно-попереджувальні й адміністративно-запобіжні заходи, що також належать до примусових заходів. Але такі заходи не мають характеру покарання, що притаманний такому заходу впливу, як адміністративний штраф. Вони скоріше спрямовані на ліквідацію небезпеки або можливості правопорушення, яке може завдати шкоди інтересам держави або загрожує життю і здоров'ю людей. До таких заходів належать: призупинення контролюючим органом у разі виявлення порушень експлуатації технічних засобів, окремих виробництв або діяльності підконтрольного об'єкта в цілому; опечатування приміщення; вилучення і знищення неякісних продуктів; відсторонення осіб від виконання службових обов'язків тощо[88,188].

На наш погляд, слушним є зауваження стосовно того, що методи контролю потрібно визначати «під завдання» кожного виду контролю. Якщо при проведенні загального контролю, який здійснюють переважно органи загальної компетенції, використовують такі методи, як заслуховування інформації, аналіз наданих статистичних, інформаційних, документальних даних, періодичних звітів та ін., то спеціальний контроль і діяльність спеціальних органів, що його здійснюють, вимагає таких методів, які дали би можливість перевірити відповідність діяльності чи стану контрольованої сфери, об'єкта, галузі встановленим нормам і правилам. Так, при здійсненні екологічного контролю важливе значення мають лабораторний, інструментальний, статистичний методи контролю, що не виключає застосування інших методів.

Як зазначається в літературі, ефективна діяльність щодо ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, небезпечних для життя і здоров'я населення, стану довкілля, відшкодування шкоди особам, які постраждали від аварій, катастроф, стихійного лиха, значною мірою залежить від належного фінансування [69,18], забезпечення якого неможливо здійснювати без належного фінансового контролю. При фінансовому контролі у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій використовуються переважно математичні, аналітичні методи зіставлення відповідності ведення бухгалтерського обліку встановленим правилам. Так, наприклад, ревізія, як одна з основних форм фінансового контролю, застосовує документальний метод контролю за фінансово-господарською діяльністю підприємств, організацій, дотриманням фінансового законодавства, достовірністю обліку і звітності. Документальні ревізії та перевірки є способами попередження та припинення фінансових зловживань.

Крім документальних методів перевірок, здійснюються перевірки фактичної наявності грошових сум, цінних паперів, сировини, матеріалів, готової продукції тощо. А контроль за виконанням указів, розпоряджень, доручень Президента, актів управління органів виконавчої влади проводиться за допомогою безпосереднього ознайомлення контролюючого органу з результатами їх виконання та опосередкованого аналізу інформації, а також розгляду скарг громадян і юридичних осіб з питань, пов'язаних з виконанням цих актів.

Зокрема, у п. 5 Типового положення про відділ контролю апарату обласної, Київської та Севастопольської міської державної адміністрації, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21.08.2000 [44], зазначається, що відділ контролю обласної, Київської та Севастопольської міської державної адміністрації веде облік завдань, реалізація яких передбачена відповідними нормативними актами та дорученнями Президента України, Кабінету Міністрів, актами центральних органів виконавчої влади, розпорядженнями і дорученнями голови держадміністрації. Виконуючи покладені на нього завдання, відділ контролю безпосередньо перевіряє стан виконання правових актів і доручень, відстежує своєчасне надходження інформаційних та інших матеріалів про хід виконання актів та доручень, розглядає за дорученням голови держадміністрації запити та звернення народних депутатів, громадян, установ і організацій.

Як бачимо, контроль у різних сферах здійснюється засобами та прийомами, що найбільш ефективні та доцільні в конкретних умовах його проведення.

У контрольній діяльності використовуються різноманітні методи. До них слід віднести тематичні перевірки, рейди, опрацювання матеріалів засобів масової інформації, контрольно-інформаційні матеріали, доповіді тощо. У результаті перевірок, зборів, аналізу контрольної інформації вживаються різні заходи, серед яких переважають не заходи стимулювання, спрямовані на переосмислення ситуації, а заходи примусу, спрямовані на пошук недоліків та покарання винних.

При аналізі методів державного контролю за якістю продукції, що здійснюють служби санітарно-епідеміологічного контролю, виділяють органолептичний і лабораторний методи. При цьому відзначається, що органолептичний метод перевірки якості продукції здійснюється за допомогою органів відчуття — зору, смаку, слуху, нюху, дотику. Та недолік його полягає у значній мірі суб'єктивізму, відсутності цифрових показників. Лабораторний метод складний і вимагає спеціальної підготовки, однак при його застосуванні наяаний професійний аналіз, що базується на об'єктивності результатів проведення контролю. Крім того, використовують і соціологічний метод, за допомогою якого на основі збору відповідної інформації про якість продукції шляхом усного опитування чи анкетування отримують відповіді [172]. Хоча соціологічний метод також завжди має враховувати присутність суб'єктивізму у поданій інформації.

Така різноманітність поглядів у літературі на методи державного контролю, на наш погляд, криється не в суперечності розуміння їх суті, а в тому, що автори розглядають методи державного контролю, які застосовуються контролюючими органами в різних сферах і на різних стадіях контрольного провадження. Перше — це ті засоби, прийоми, які застосовуються при здійсненні власне самого контролю, це методи здійснення контрольних дій. Друге — це ті заходи, які з точки зору якісної спрямовуючої характеристики використовують органи державного контролю при реалізації результатів контрольної функції. У першому випадку мова йде про спеціальні методи контролю як інструментарій, який знаходиться в розпорядженні суб'єктів контролю, за допомогою якого вони і проводять свою контрольну діяльність. Використання таких методів залежить від того, що є предметом контролю, від його складності і глибини, повноважень суб'єкта при його здійсненні і власне потреби у тих чи інших методах контролю. Якщо перевірка фінансового стану підприємства проводиться за допомогою методів документального аналізу, то контроль за якістю відходів шкідливих виробництв, виробничими викидами у навколишнє природне середовище можна здійснювати лише за допомогою проведення дослідження викидів в атмосферу, застосовуючи при цьому і методи лабораторного аналізу.

Органи, що здійснюють загальний контроль, переважно використовують інформаційно-аналітичні методи для виявлення стану, ситуації з метою отримання інформації, різних статистичних даних, узагальнених матеріалів, що засвідчують стан об'єкта, його аналіз та взаємозв'язок з іншими фактами і подіями, які можуть вплинути на кінцевий результат виконання рішення. Тому перевагу має застосування таких методів здійснення контрольних дій, як статистичні, соціологічні, інформаційно-аналітичні, а також метод безпосереднього огляду.

Так, Кабінет Міністрів України, місцеві державні адміністрації при здійсненні контрольної функції використовують такі методи, як інформаційний аналіз, документальне підтвердження виконання завдань та відповідність їх прийнятим управлінським рішенням, статистичні дані тощо. Це методи, що не потребують якихось складних дій, а лише загальноприйнятих заходів, що засвідчують відповідність і законність виконання управлінських рішень.

Державні органи, що здійснюють загальний контроль, переважно використовують такі методи, як заслуховування звітів, доповідей посадових осіб, ознайомлення з фактичним станом справ чи документальними матеріалами. Відомості, що отримані на підставі таких методів контролю, беруться до уваги, якщо вони вичерпні і не вимагають втручання відповідного державного органу. У разі, коли надана інформація, її аналітичний чи фактичний характер викликає сумнів, чи вона є недостатньою, приймається рішення про додаткові заходи контролю та проведення його відповідними структурами. Спеціальний контроль має більш глибокий та цілеспрямований характер, а отже, і спеціальні органи, що його здійснюють, мають використовувати спеціальні методи, які давали би можливість виявити всі аспекти контрольованих відносин.

За таких обставин перевага буде віддаватися методам документального, лабораторного аналізу, різних видів експертиз, перевірок на місцях тощо.

До методів, використовуваних суб'єктами контролю у своїй практичній діяльності, можна зарахувати комплекси методів соціологічних, статистичних, евристичних, документальних, лабораторних, інформаційно-аналітичних. Кожен з цих комплексів має великий набір можливих засобів, використовуючи які суб'єкт контролю може виконувати контрольну функцію.

Органи спеціального контролю здійснюють більш глибокий та детальний контроль, і тому методи їх мають більш цільовий і конкретний характер. Це переважно органи, для яких контроль є основною функцією: державні контрольні служби, державні контрольні інспекції.

Розглянемо конкретно на прикладах, які методи контролю використовуються тими чи іншими контролюючими суб'єктами при проведенні певного виду контролю у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій.

Верховна Рада України як єдиний законодавчий орган має можливість використовувати широкий вибір різноманітних методів контролю за діяльністю органів виконавчої влади та їх посадових осіб, у тому числі у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій. До них, насамперед, слід віднести такі методи, як заслуховування інформації посадових осіб, звітів, програм, ознайомлення з даними діяльності уряду за відповідний період, загальним станом справ у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій, розгляд питань про призначення експертиз, детальний аналіз заходів, подій та багато інших, що прямо передбачені або випливають з повноважень законодавчого органу. Призначення таких методів контролю полягає в тому, щоб отримати фактичні дані, проаналізувати їх і на основі цього аналізу зробити висновки про наявність чи відсутність обставин, що мають значення для вирішення справи з питання, яке контролюється. Спеціальні контрольні органи, що створюються законодавчим органом, при проведенні контрольних дій використовують експертизи, аналіз фактичних даних та документальних матеріалів, вивчення дій контрольованих суб'єктів.

Що стосується методів, якими користуються спеціальні органи державного контролю, то їх застосування має відповідний правовий супровід. Орган контролю (посадова особа) приймає в межах своїх повноважень рішення про проведення контрольних дій за допомогою заходів, що відповідають завданням проведення такого виду контролю. Таке рішення про проведення контролю є правовою підставою для початку контрольного провадження. Орган контролю проводить передбачені законодавством дії, до яких належить і вибір методів контролю.

Контроль, що має попередній та поточний характер, може і не мати чіткого правового регулювання, коли проводиться керівником міністерства чи урядового органу управління або іншою посадовою особою в межах їх повноважень, що стосуються забезпечення захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій.

Специфічні методи контролю застосовують державні інспекції з нагляду (наприклад, Державна інспекція цивільного захисту та техногенної безпеки), які створюються та діють у чітко окреслених межах та визначених сферах.

Так, у п. 4 Положення про Державну інспекцію цивільного захисту та техногенної безпеки, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 26.10.2001 № 1446 [38], зазначається, що Державна інспекція цивільного захисту та техногенної безпеки перевіряє наявність і готовність до використання за призначенням у разі виникнення надзвичайної ситуації, засобів колективного та індивідуального захисту населення, майна цивільної оборони, їх утримання та ведення обліку тощо. Отже, маємо визначені методи документального та візуального контролю.

На сучасному етапі розвитку держави методи контролю набувають усе більшої різноманітності та активно використовуються різними суб'єктами державного контролю у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій. Цьому сприяють удосконалення правової бази, контролю, творчий підхід працівників контролюючих органів, використання можливостей науки і техніки, особливо електронно-обчислювальної техніки, в діяльності контролюючих органів.

Якщо за допомогою одних методів контролю отримується інформація про стан підконтрольного об'єкта, оцінку його діяльності, то за допомогою інших — забезпечується реалізація контрольної функції державних органів.

Реалізація результатів контролю здійснюється за допомогою економічних і адміністративних методів. Аналіз ситуації у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій чи окремого аспекту цієї сфери, проведений у ході контролю, вивчення інформації про стан справ, ознайомлення з фактичними та документальними даними, дає можливість виробити рекомендації щодо застосування методів підтримки, стримування, дозволу, що мають економічний характер і відповідне вираження.

Адміністративні методи переважно основному застосовуються органами державного контролю при забезпеченні реалізації їх контрольної функції. В окремих випадках вони застосовуються органами загальної компетенції при здійсненні ними функції контролю. Заходи забезпечення реалізації контрольної діяльності наявні у кваліфікованому роз'ясненні, як потрібно діяти, якими є можливі наслідки протиправної поведінки або невиконання існуючих правил чи прийнятих рішень.

Широке застосування мають такі методи, як рекомендації, заохочення, дозволи на виконання певних дій шляхом видачі ліцензії або прямої підтримки.

Служби державного санітарно-епідеміологічного нагляду при здійсненні контролю за дотриманням санітарного законодавства в Україні проводять санітарно-гігієнічні експертизи, аналізи епідеміологічних ситуацій, а також застосовують у разі виявлення порушень обмеження, тимчасові заборони чи припинення діяльності фізичних та юридичних осіб, які спричиняють такі порушення.

Як бачимо, методи контролю, що використовуються різними контролюючими суб'єктами, дуже різноманітні, а їх вибір та застосування залежать від контролюючого суб'єкта і його повноважень із здійснення контролю. В одних випадках, як у нашому останньому прикладі, методи контролю, їх застосування відбувається шляхом прийняття відповідного рішення про проведення експертиз, огляду, профілактичних щеплень тощо. В інших — методи контролю використовуються в ході здійснення поточної контрольної діяльності і знаходять своє відображення у результатах, висновках та рішеннях.

У практику контролю все ширше входять математичні, статистичні методи, методи системного і функціонального аналізу, прогнозування тощо. Досить широкого застосування вони набувають у діяльності МНС України під час аналізу оперативної обстановки щодо виникнення надзвичайних ситуацій на території України за добу, тиждень, місяць, а також при прогнозуванні виникнення надзвичайних ситуацій на майбутнє. Результати такого аналізу постійно оприлюднюється на електронній сторінці МНС України в мережі Інтернет [174]. Застосування нових методів контролю сприяє значному підвищенню результативності контрольної функції, ефективності її виконання. Разом з тим нові методи контролю потребують значної підготовчої роботи в органах, що їх застосовують, і відповідної кваліфікації кадрів. Застосування різноманітних методів контролю відбувається за умови використання достатньої інформації про сферу, галузь чи об'єкт, які контролюються, та уміння і готовності контролюючих органів застосовувати такі методи контролю, які дадуть можливість отримати найбільш повне уявлення про стан підконтрольного суб'єкта та діяльність його в межах існуючих приписів.

Зміст і застосування методів державного контролю переважно регулюються юридичними нормами, а вибір методів контролю визначається повноваженнями та завданнями контролюючого органу. Методи державного контролю можна розглядати як способи та прийоми безпосереднього здійснення державного контролю, і тоді, залежно від виду контролю, його характеру, глибини та суб'єкта контролю, отримаємо велику різноманітність методів, що оновлюються разом з демократичними процесами в державі, новими досягненнями науки і техніки та багатьма іншими чинниками. Методи, що забезпечують реалізацію функцій органів державного контролю залежно від характеру впливу на об'єкти контролю, можна розділити на методи примусу та переконання, а також економічні та адміністративні, або ж зарахувати їх до прямих чи непрямих, і тоді ми наблизимо їх до власне методів державного управління. Але таке пряме їх ототожнення неможливе, тому що хоча контроль і є функцією управління, все ж притаманні йому особливості мають прояв і в методах здійснення контролю та методах реалізації його результатів. Хоча останні найбільше наближені до методів управління.

Кожен із зазначених методів контролю дає уявлення лише про одну із сторін здійснення контрольної діяльності. У комплексі їх застосування спрямоване на ефективність та якість здійснення контролю, а разом з тим — і реалізації контрольних повноважень, зумовлених компетенцією суб'єктів, і здійснюється у певних формах.

На практиці застосування різноманітних форм державного контролю у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій зумовлюється багатьма чинниками, які і беруться до уваги при їх виборі.

Той чи інший підхід до вибору критерію, а отже, і класифікації форм державного контролю може бути виправданим, коли брати до уваги завдання, яке ставить перед собою дослідник при розгляді державного контролю в окремо взятій сфері. Якщо ж брати в цілому, то різноманітність підходів до класифікації форм контролю, не маючи визначального впливу на самі його форми, разом з тим сприяє поглибленню їх вивчення у різних варіаціях та можливостей застосування на практиці.

Для виділення форм державного контролю та напрямів їх розвитку треба визначити, що ж таке форма контролю.

Поняття «форма» (від лат. forma) має кілька значень і використовується в різноманітних сферах людської діяльності. Нас цікавлять деякі з них: 1)зовнішній вид, зовнішній вираз; 2)устрій, структура будь-чого, система організації [219,536].

На нашу думку, для форм контролю у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій більш прийнятним є визначення, за яким формою контролю є зовнішній вираз здійснюваних дій. Такий підхід допоможе об’єднати позиції дослідників, які як форми контролю виділяють перевірки, ревізії, заслуховування звітів тощо, а також тих, котрі вважають формами державного контролю прийняття рішень, рекомендацій, правових актів. Крім того, виділяють організаційні форми державного контролю, розглядаючи при цьому діяльність окремих структурних утворень. Усі вони можуть бути зараховані до форм державного контролю, але на різних етапах здійснення контрольної діяльності та стосовно різних сфер, у яких така діяльність проводиться.

Вибір самих форм державного контролю в багатьох випадках має як об'єктивний, так і суб'єктивний характер. Це, насамперед, політичні та економічні умови розвитку держави, становлення державності, слідування принципам демократії, структурна перебудова органів державної влади, рівноправність розвитку різних форм власності.

Важливу роль у виборі форм державного контролю відіграють технічні та інформаційні засоби, які забезпечують діяльність контролюючих органів.

Разом з тим існування різних форм державного контролю, як і можливість їх вибору, ще не означає, що суб'єкт контролю повністю самостійний у використанні їх на свій власний розсуд. Вибір форми контролю контролюючим суб'єктом відбувається у межах, що окреслені його повноваженнями або прямо передбачені у правовій нормі. В основному відповідні форми контролю визначені правовими актами, що регламентують діяльність контролюючого суб'єкта.

Отже, контролюючий суб'єкт застосовує у своїй діяльності переважно такі форми контролю, які знайшли закріплення в нормативних актах, оптимально відповідають вирішенню поставлених перед ним завдань та здійснюються в межах його повноважень.

Але і в цій визначеності існує широкий діапазон вільного вибору суб'єктом державного контролю саме тієї форми, яка найбільше підходить для даної ситуації. Тобто мова йде про право вибору відповідної форми в межах, визначених законодавством. Тому на практиці спостерігається застосування форм державного контролю, які прямо передбачені у відповідних нормативних актах, а також таких, які не заборонені і можуть використовуватися органами при виконанні контрольної функції. Державний контроль, що здійснюється у формах, передбачених законодавством, майже завжди має юридичні наслідки, тоді як вільне використання форм державного контролю в межах дозволеного безпосередніх юридичних наслідків може і не викликати. Отримані таким чином дані можуть враховуватися органами виконавчої влади при коригуванні управлінської діяльності, прийнятті відповідних управлінських рішень, визначенні нових напрямів та стратегії впливу, тобто при динамічності й оперативності їх діяльності.

В адміністративно-правовій літературі, як уже зазначалося, відсутня загальновизнана класифікація форм державного контролю. У більшості випадків при їх розгляді класифікація проводиться залежно від суб'єкту контролю, сфери його повноважень, завдань, які поставлені перед контролюючим органом.

При виділенні нових форм державного контролю у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій насамперед слід назвати парламентський контроль, оскільки і сам власне парламентський контроль є новим видом контролю в системі державного контролю України. Парламентський контроль уже розглядався в цій роботі у підрозділі 2.2, тому лише нагадаємо форми, в яких він здійснюється.

Конституція України закріпила такі форми парламентського контролю:

розгляд Програми діяльності Кабінету Міністрів України;
заслуховування щорічних та позачергових послань Президента України про внутрішнє і зовнішнє становище України; проведення щомісячних "днів Уряду" на засіданнях сесії Верховної Ради;
вивчення та розгляд в комітетах парламенту питань, віднесених до його повноважень.

Формами контролю є і затвердження розроблених Урядом та центральними органами виконавчої влади важливих програм заходів щодо захисту населення від надзвичайних ситуацій та заслуховування інформації відповідних виконавчих органів про хід їх виконання, затвердження звітів про їх виконання.

Конституція України закріпила і таку форму контролю, як депутатський запит до Кабінету Міністрів, Прем'єр-міністра, міністрів, керівників інших органів виконавчої влади з питань діяльності підзвітних їм органів та організацій чи певного стану справ, у тому числі й у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій. Отже, маємо приклад законодавчо регламентованої форми контролю, який здійснюється депутатами.

До організаційних форм парламентського контролю слід зарахувати контроль, що його здійснює Рахункова палата та Уповноважений з прав людини. Рахункова палата контролює ефективне і раціональне використання бюджетних коштів, витрачання матеріальних ресурсів. Здійснення такого контролю регламентується Законом України "Про Рахункову палату"[15].

Найбільш поширеними, на наш погляд, є такі форми державного контролю, як ревізії та перевірки. Вони мають свої особливості та різновиди, і наслідком таких форм контролю є обов'язкове рішення, яке приймає орган державного контролю або інший державний орган.

Така форма державного контролю, як перевірка, має різні види. Виділяють комплексні, вибіркові та разові перевірки. Зміст комплексних перевірок полягає в розгляді всіх сторін діяльності підконтрольного об'єкта в повному їх обсязі. Вибіркові перевірки застосовуються як при аналізі окремих сторін діяльності об'єкта, так і при перевірці діяльності системи об'єктів з конкретно виділеного питання. Разові перевірки проводяться за заявами чи дорученнями відповідних органів чи громадян і можуть застосовуватися для з'ясування як окремого питання їх діяльності, так і вивчення діяльності в цілому.

Застосування таких форм державного контролю, як ревізії та перевірки, є характерним переважно для спеціальних органів державного контролю, для яких контроль є основним видом діяльності, котрі здійснюють свою діяльність у сферах цивільного захисту, ядерної, пожежної безпеки тощо. Так, наприклад, перевірка є основною формою державного контролю в діяльності Державної інспекції цивільного захисту та техногенної безпеки [46], й може здійснюватися за різноманітними напрямами (Додаток З).

Залежно від того, на якому етапі діяльності підконтрольного об'єкта проводиться контроль, можна виділити попередній, поточний контроль та контроль за результатами.

При попередньому контролі відбувається реалізація різновидів дозвільних повноважень державного органу у сфері контролю. Мета застосування такої форми контролю полягає в попередній перевірці законності існування та діяльності відповідного суб'єкта.

Так, відповідно до Указу Президента України від 3.10.1992 „Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади” [22] підлягають реєстрації нормативно-правові акти, видані міністерствами, іншими органами виконавчої влади, які зачіпають права, свободи і законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер. Порядок реєстрації правових актів управління визначається постановою Кабінету Міністрів України від 23.04.2001 „Про затвердження Порядку ведення Єдиного державного реєстру нормативно правових актів та користування ними” [35].

Як зазначалося у підрозділі 2.2, Міністерство юстиції України здійснює експертизу та реєстрацію нормативно-правових актів, які видаються міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади, в тому числі й державними органами, що здійснюють управління та контроль у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій. Це є формою попереднього контролю, мета якого полягає у визначенні відповідності даних актів чинному законодавству.

В основному ж можна зауважити, що при попередній формі контролю він стосується чітко визначених законодавством питань, що належать переважно до зовнішніх факторів та формальних вимог. Сама ж сутність діяльності може бути виявлена при застосуванні таких форм контролю, як поточний контроль та контроль за результатами. У свою чергу, поточний контроль може проводитися періодично, у чітко визначені строки, та без чіткої періодичності.

Закон України "Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні" у ст.2 зазначає, що контроль підрозділами контрольно-ревізійної служби здійснюється у формі перевірки та ревізії. Перевірка — це обстеження й вивчення окремих ділянок фінансово-господарської діяльності підприємств, установ, організацій або їх підрозділів. Отже, логічно припустити, що ревізія — це не метод документального контролю, як зазначено в абз.3 ст. 2 відповідного Закону (що суперечить, у свою чергу, віднесенню ревізії у цьому ж Законі до форм контролю), а саме форма здійснення контролю за фінансовою діяльністю контрольно-ревізійною службою. Метод контролю, який використовують органи контрольно-ревізійної служби, за діяльністю підприємств, установ, організацій, може бути документальним, аналітичним, порівняльним тощо. За допомогою документального аналізу, що застосовується при проведенні ревізій, здійснюється контроль за відповідністю та достовірністю обліку і звітності, дотриманням законодавства з фінансових питань, витрачанням матеріальних цінностей.

Перевірки можуть здійснюватися у формі безпосереднього обстеження стану справ щодо забезпечення цивільного захисту та техногенної безпеки або вивчення діяльності певних підприємств, установ, організацій із забезпечення заходів цивільного захисту та техногенної безпеки на основі певної інформації. Державний нагляд за додержанням стандартів, норм і правил, станом засобів вимірювання здійснюється у формі перевірок відповідно до ст. 4 Декрету Кабінету Міністрів України "Про державний нагляд за додержанням стандартів, норм і правил та відповідальність за їх порушення" [32].

Проведення їх відбувається періодично або залежно від виникнення потреби вибірково або шляхом загальної (суцільної) перевірки. Підставою такої форми нагляду можуть бути звернення громадян, а сам нагляд проводиться відповідно до законодавства про порядок розгляду звернень та заяв громадян до органів державної влади.

Для таких спеціальних органів державного контролю, як державні інспекції, що здійснюють адміністративний нагляд, основними формами контролю є перевірки на місцях, огляди приміщень, устаткування, проведення контрольних аналізів, проб, участь у комісіях тощо. Здійснення таких форм контролю передбачається у відповідних положеннях, що регулюють діяльність таких державних інспекцій.

З іншого боку, все більшого поширення набуває "пасивний" контроль, який здійснюється в таких формах, як збір та аналіз інформації про стан справ як взагалі у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій, так і з конкретного питання. Такий контроль не має на меті прямий вплив з боку держави, але його результати використовуються органами виконавчої влади для подальшого удосконалення правової регламентації суспільних відносин, прийняття управлінських рішень чи іншого впливу на стан справ у відповідній сфері суспільних відносин.

Але і в цьому випадку відбувається поєднання різних форм контролю для уявлення повної картини стану справ та виявлення зв'язків і впливу інших явищ. Так, спеціальні органи державного контролю визнаються суб'єктами адміністративно-правових відносин і мають прямий зв'язок із міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, підприємствами та організаціями. Для реалізації контрольної функції вони переважно більшості наділені правом отримувати від цих органів матеріали (документи, дані), необхідні для їх вивчення та аналізу. Формою контролю в даному випадку буде перевірка, зіставлення на відповідність, аналіз цих матеріалів. Але такі форми контролю не завжди є ефективними, оскільки вони в більшості випадків не в повному обсязі дають можливість розкрити суть діяльності, зв'язки з іншими явищами, що впливають безпосередньо на об'єкт контролю. Тому такі форми контролю доповнюються безпосереднім оглядом на місці та застосуванням інших, більш конкретних форм контролю, що дають можливість робити обґрунтовані висновки за їх результатами.

Якщо для спеціальних органів державного контролю основні форми контролю більш сталі, а застосування нових форм контролю пов'язане з використанням різних можливостей (інформованості, отримання інформації зі звітів, оглядів, експертиз), то органи загальної компетенції здійснюють контроль на підставі загальної інформації про стан справ, ознайомлення з результатами роботи як на проміжних етапах, так і на кінцевій стадії.

З проведенням в Україні ринкових реформ розширюється і сам зміст поняття контролю, контролювання, а з ним і можливі форми його здійснення. Контролювати — це не лише перевіряти, наглядати, ревізувати, а й знати, володіти інформацією та впливати на розвиток певних ситуацій, особливо надзвичайних. Для цього треба широко використовувати такі форми контролю, як постійний аналіз стану справ у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій, експертиза та порівняння інформації, що надходить з різних джерел, тобто використання різних форм опосередкованого (безконтактного) контролю.

Особливість таких форм контролю полягає в тому, що вони не супроводжуються прийняттям якихось конкретних рішень. За їх результатами готуються пропозиції, робляться висновки та рекомендації, що не мають обов'язкового характеру. Вони дають змогу реально оцінити ситуацію, виробити захисні заходи управлінського впливу, що будуть адекватними ситуації та відповідатимуть завданням подальшого розвитку суспільних відносин.

Форми контролю можна класифікувати залежно від видів державного контролю, але і тоді ми матимемо їх значну кількість, оскільки кожен вид державного контролю використовує притаманні йому форми, які будуть разом з тим використовуватися й іншими видами державного контролю.

Сьогодні використання старих і нових форм контролю дає державі змогу своєчасно застосовувати як економічні, так і адміністративні важелі впливу, раціонально їх поєднуючи. Використання відомих форм контролю збагачується новим змістом і характеризується звуженням сфери, обсягу, конкретизації діяльності, що контролюється. Кожна форма контролю в багатогранних суспільних відносинах має своє місце і переважні сфери застосування. Зміни, що відбулися в самому підході до контролю, механізму його здійснення, справили вплив і на форми контролю.

Аналіз форм державного контролю, які застосовуються державними органами щодо сфери захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій, дає підстави стверджувати про їх різноманітність і широке поєднання їх використання. У цьому виявляється комплексний підхід до використання різноманітних форм державного контролю та ефективність їх застосування при здійсненні контрольної функції. Використання науково-технічних досягнень, зокрема електронно-обчислювальної техніки, дає органам державного контролю змогу широко поєднувати різноманітні форми контролю, моделюючи ситуації та відшукуючи ефективні шляхи розв'язання проблем. Тому дієвість державного контролю залежить як від методів, так і від різноманітності застосовуваних форм контролю, ефективного поєднання та доповнення їх.

Крім того, слід зазначити, що з розвитком держави змінюються й умови функціонування державних органів, у тому числі й органів державного контролю у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій, а отже, їх діяльність потрібно постійно вдосконалювати, зважаючи на умови, що постійно змінюються. Більше того, як справедливо зауважує Н.Д.Погосян, у сучасних умовах необхідно шукати нові форми, види й способи та методи здійснення державного контролю, які можуть виявитися більш ефективними в нових соціально-економічних та політичних умовах, що склалися [184,107].

У ході дослідження сфери захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій як об’єкта державного контролю докладно проаналізовано складові цієї сфери та визначено, що ця сфера як об’єкт державного контролю складається із сукупності всіх видів діяльності державних органів щодо забезпечення захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС, а також запобігання, попередження й ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій.

Нормальне функціонування та розвиток державного контролю у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій значною мірою визначаються якісним рівнем діяльності суб’єктів цього контролю. Усвідомлюючи необхідність дослідження діяльності кожного суб’єкта державного контролю у вказаній сфері, ми об’єктивно були змушені торкнутися лише загальних засад діяльності вищих органів державної влади, що здійснюють зовнішній контроль (Верховна Рада України, Президент України, суди та прокуратура України), та органів виконавчої влади які здійснюють управління й внутрішній контроль саме у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій (Кабінет Міністрів України, Міністерство транспорту та зв’язку України, Міністерство промислової політики, Міністерство охорони навколишнього природного середовища тощо), і зосередитися виключно на Міністерстві з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи. Так, у системі МНС України головними суб’єктом державного контролю було визнано Державну інспекцію цивільного захисту та техногенної безпеки, до обов’язків якої безпосередньо відноситься здійснення державного контролю в сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій. Розглянуто повноваження Інспекції та наголошено на підвищенні ефективності співпраці Інспекції, урядових органів державного управління МНС та МНС у цілому з іншими органами державної влади, які здійснюють управління та контроль щодо захисту населення від надзвичайних ситуацій, що може стати основою для системної організації органів державного контролю у вказаній сфері та підвищення ефективності самого контролю.

Зважаючи на важливу роль механізму державного контролю у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій у роботі окремо проаналізовані його складові: принципи (законність, системність, систематичність, дієвість, гласність, прозорість здійснення контролю), функції, які зумовлюються метою та завданнями державного контролю (функція регулювання, функція профілактики і правоохоронна фукнція), і методи контролю (документальні, візуальні, лабораторні, інформаційно-аналітичні тощо).

Розглянуто мету державного контролю у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій та виділено завдання державного контролю в цій сфері, що органічно випливають з мети такого контролю. Розкрито особливості всіх елементів механізму державного контролю в забезпеченні дієвої контрольної діяльності у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій.

До форм державного контролю у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій слід зарахуватитакі форми, як перевірки, ревізії, безпосереднє обстеження, заслуховування звітів тощо, та підкреслює важливість застосування комплексного підходу щодо використання різноманітних форм контролю задля підвищення якості та ефективності державного контролю.

Крім того, підкреслено, що з розвитком держави змінюються й умови функціонування органів державного контролю у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій, а отже, в сучасних умовах необхідно шукати нові методи та форми здійснення державного контролю, які можуть виявитися більш ефективними в нових соціально-економічних та політичних умовах.

Розділ ІІІ

Основні пріоритети державного контролю у сфері захисту населення від наслідків надзвичайних ситуацій

3.1. Зарубіжний досвід правового регулювання державного контролю у сфері захисту населення від наслідків надзвичайних ситуацій

Поширення негативних наслідків надзвичайних ситуацій природного та техногенного характеру, як показала аварія на ЧАЕС, не визнає існуючих державних кордонів. Аварії, катастрофи, пожежі, вибухи, руйнування, землетруси, зсуви, обвали, температурні зміни тощо в усьому світі все більше набувають транснаціонального, міжнародного характеру, що виявляється, насамперед, у потенційному перебуванні в місці надзвичайної ситуації громадян України та поширенні на них негативних наслідків на рівні з місцевим населенням. Це стосується як країн СНД, так і інших держав.

Стан запобігання надзвичайним ситуаціям у більшості країн-сусідів як і в самій Україні, дуже складний. Надзвичайні ситуації техногенного походження та їх економічна складова є реальною загрозою національній безпеці та процесу реформ, які проводяться в суверенних державах. Вони стають суттєвим фактором посилення соціальної напруженості, перешкоджають відновленню фінансово-економічного становища, упорядкуванню ринкових відносин, сприяють деформації нових форм економічних відносин, а також морально-психологічній деградації окремих верств населення.

Останнім часом спеціалізовані державні органи більшості країн-сусідів змогли певною мірою стабілізувати становище й утримувати його під своїм контролем, сформувавши таким чином обнадійливі тенденції подальшого розвитку, хоча в цілому простою її назвати не можна. Тому прикро, що названі фактори перманентно використовуються у власних інтересах певними політичними силами для нагнітання страху серед населення та формування обстановки недовіри до законних органів влади і правопорядку.

Характер і масштаби надзвичайних ситуацій, особливо техногенного походження, роблять актуальним питання пошуку оптимальних та ефективних організаційних форм захисту населення від негативних наслідків надзвичайних ситуацій, вивчення зарубіжного досвіду, насамперед, країн-сусідів. До цього слід додати, що країни-сусіди, особливо країни СНД, мають не тільки спільне історичне минуле, що їх поєднує у питанні захисту населення від наслідків надзвичайних ситуацій техногенного походження, а й подібність географічних, кліматичних чинників, подібні демографічні проблеми тощо. Ця проблема багато в чому зумовлює сучасний інтерес до питань організації та здійснення взаємодії у подоланні наслідків надзвичайних ситуацій країнами-учасниками наддержавних утворень, таких як СНД, ЄС, ГУУАМ.

Наприклад, згідно з Довідкою про ратифікацію документів та виконання внутрішньодержавних процедур за документами прийнятими Радою голів держав, Радою голів урядів і Економічною Радою СНД, Республіки Вірменія, Бєларусь, Грузія, Казахстан, Киргизька Республіка, Республіка Молдова, Російська Федерація, Республіки Таджикістан, Туркменістан, Україна ще 12.04.1996р. у м.Москва підписали Угоду про взаємодію країн-учасніць Співдружності Незалежних Держав на випадок евакуації їх громадян із третіх країн під час виникнення надзвичайних ситуацій. Ця угода вспупила в дію 11.05.1998р., для України — 9.02.1999р. [192]

Іншим прикладом взаємодії країн-учасниць СНД є Рішення про Міждержавну цільову програму розвитку Корпусу сил Співдружності Незалежних Держав для ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій природного і техногенного характеру на період до 2010 року прийняте Республіками Вірменія, Бєларусь, Грузія, Казахстан, Киргизькою Республікою, Республікою Молдова, Російською Федерацією, Республікою Таджикістан, Україною у м.Москва 25.11.1998р., яке вступило у дію 18.12.2000р. у Республіках Бєларусь, Казахстан, Киргизьській Республіці, 25.11.1998р. у Російській Федерації, 3.03.2001р. – у Республіці Таджикистан. В Україні це рішення ще не набуло чинності, як і Угоди «Про взаємну допомогу на випадок аварій та інших надзвичайних ситуацій на електроенергетичних об’єктах країн-учасниць Співдружності Незалежних Держав» укладена 30.05.2002р. у м.Москва [191] та «Про обмін інформацією про надзвичайні ситуації природного та техногенного характеру, про інформаційну взаємодію під час ліквідації їх наслідків і надання допомоги населенню, що постраждало» укладена 18.09.2003р. у м.Ялта між Азербайджанською Республікою, Республіками Вірменія, Бєларусь, Грузія, Казахстан, Киргизькою Республікою, Російською Федерацією, Республиками Молдова, Таджикістан, Узбекістан, Україною [197].

Як відомо, взаємодія знаходить своє практичне втілення у конкретних формах, які мають багатоплановий характер. Їх вибір пов’язаний з конкретною обстановкою, метою та завданнями спільної узгодженої діяльності, компетенцією та повноваженнями тощо. При цьому варто, як вказують А.Н.Літвінов та Т.С.Гавриш, враховувати актуальність форм без захоплення кількісною стороною аби уникнути дублювання та паралелізму, як під час проведення попереджувальних заходів, так і безпосередньо під час співпраці [134,65].

Окремі форми взаємодії сприяють зміцненню ділових контактів працівників уповноважених державних органів України та країн-сусідів, об’єднують їх зусилля у захисті населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій. Під час обрання форми співпраці слід виходити із встановлених цілей, конкретних завдань, напрямів взаємодії, компетенції органів, які беруть у ній участь, та їх реальних можливостей, визначених у національному законодавстві. Без урахування цих вимог вибір форми буде мати випадковий характер, а прогнозований результат не може буде досягнутий. Також при обранні конкретної форми насамперед слід виходити з норм міжнародного права у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій, перспективного законодавства тощо. Так, наприклад, Модельний закон про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій природного і техногенного характеру, прийнятий на десятому пленарному засіданні Міжпарламентської Асамблеї держав-учасників СНД (Постанова № 10-6 від 6.12.1997) закладає основи правового регулювання питання захисту населення від наслідків надзвичайних ситуацій у країнах, які найбільше постраждали від аварії на ЧАЕС у квітні 1986 року [200]. Відповідно до преамбули цей Закон регулює відносини у галузі захисту населення і територій держав від надзвичайних ситуацій природного і техногенного характеру, які в сучасних умовах визнаються (цим Законом) важливою частиною забезпечення безпеки. Мета цього Закону полягає у визначенні загальних для країн СНД організаційно-правових норм у галузі захисту громадян держав-учасниць СНД, іноземних громадян та осіб без громадянства, які перебувають на території країн-учасниць СНД, усього земельного, водного, повітряного простору в межах держави або її частини, об’єктів виробничого та соціального призначення, а також навколишнього природного середовища від надзвичайних ситуацій природного і техногенного характеру.

При цьому Модельний Закон розглядає поняття «надзвичайна ситуація» в редакції Положення про Міждержавну систему попередження і ліквідації надзвичайних ситуацій країн-учасниць СНД, затвердженого Президією Міждержавного економічного комітету Економічного союзу 22.03.1996р. [194].

Державний контроль ст. 16 Модельного Закону віднесений до системи Державної експертизи, нагляду, контролю та відповідальності за порушення законодавства держави в галузі захисту населення і території від надзвичайних ситуацій. При цьому Державний нагляд і контроль в галузі захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій провадяться відповідно до завдань, покладених на єдину державну систему попередження і ліквідації надзвичайних ситуацій, з метою перевірки повноти виконання заходів із попередження надзвичайних ситуацій і готовності посадових осіб, сил та засобів до дій на випадок їх виникнення [200].

За нормою Модельного Закону державний нагляд та контроль у даній галузі здійснюється державними органами виконавчої влади та органами виконавчої влади суб’єктів держави відповідно до її законодавства та законодавства суб’єктів держави. Винні в невиконанні або неналежному виконанні законодавства держави в галузі захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій, створенні умов і передумов до виникнення надзвичайних ситуацій, невжиття заходів щодо захисту життя і здоров’я людей та інших протиправних діях посадові особи і громадяни держави мають понести дисциплінарну, адміністративну, цивільно-правову та кримінальну відповідальність, а організації – адміністративну і цивільно-правову відповідальність відповідно до законодавства держави і законодавства її суб’єктів. Поряд з цим ст.17 Модельного Закону відзначає пріоритет міжнародних договорів щодо правил захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій у разі їх відмінності від національних правил.

Підходи, закладені в основу Модельного Закону, на час його прийняття вже були апробовані та знайшли своє відображення в законодавстві РФ – Федеральному Законі від 21.12.1994р. № 68-ФЗ „Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій природного і техногенного характеру” [195].

Відповідно до ст.2. згаданого Федерального Закону законодавство РФ у галузі захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій складається із цього Закону, прийнятих відповідно до нього законів та інших підзаконних актів РФ, а також інших нормативних актів суб’єктів РФ. Метою законодавства РФ та згаданого Федерального Закону (ст.3) є попередження виникнення і розвитку надзвичайних ситуацій, зниження розмірів збитків та втрат від надзвичайних ситуацій, ліквідація надзвичайних ситуацій, розмежування повноважень у галузі захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій між федеральними органами влади, органами виконавчої влади суб’єктів РФ, органами місцевого самоврядування і організаціями, отже, в якості об’єкта контролю виступають не тільки діяльність спеціалізованих (аварійно-рятувальних) державних органів, але й діяльність місцевого самоврядування й організацій (юридичних осіб) незалежно від форми власності й організаційно-правової форми.

У питаннях безпосереднього державного контролю у сфері захисту населення і територій, як вже зазначалося, використовується системний підхід. Так, Глава VII Федерального Закону встановлює систему державної експертизи, нагляду і контролю в галузі захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій. При цьому Державний нагляд та контроль в галузі захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій провадяться у відповідності до завдань покладених на єдину державну систему попередження і ліквідації надзвичайних ситуацій, з метою перевірки виконання заходів по попередженню надзвичайних ситуацій та готовності посадових осіб, сил та засобів до дій у випадку їх виникнення.

Уряд РФ своєю Постановою від 1.12.2005 № 712 „Про затвердження Положення про державний нагляд в галузі захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій природного і техногенного характеру” встановив організаційні засади проведення контрольної діяльності та структуру вказаної системи. Відповідно даної Постанови уряду РФ МНС РФ Наказом від 22.08.2006р. № 489 затвердило Перелік посадових осіб Міністерства Російської Федерації у справах цивільної оборони, надзвичайним ситуаціям і ліквідації наслідків стихійних лих, уповноважених здійснювати державний нагляд у галузі захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій природного і техногенного характеру здійснюваний МНС РФ та ліквідації стихійних лих [193].

Визначені особливості правового регулювання державного контролю у сфері захисту населення від наслідків надзвичайних ситуацій пов’язані у першу чергу із особливостями державного устрою РФ та системи законодавства РФ у зв’язку з чим є необхідність розглянути досвід правового регулювання державного контролю у сфері захисту населення від наслідків надзвичайних ситуацій у тих країнах-сусідах, які мають подібну до України форму держави та подібні „проблеми” у сфері захисту населення від надзвичайних ситуацій.

Серед країн-сусідів України означеним критеріям у першу чергу відповідає Республіка Білорусь, питання державного контролю у сфері захисту населення від наслідків надзвичайних ситуацій в якій регулює Закон Республіки Білорусь від 5.05.1998 № 141-З „Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій природного і техногенного характеру” [196].

Відповідно Модельного Закону Закон Республіки Білорусь регулює відносини у галузі захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій природного і техногенного характеру, які, у сучасних умовах, є важливою частиною забезпечення безпеки. Даний Закон суттєво розширює коло завдань єдиної державної системи попередження і ліквідації надзвичайних ситуацій до якої, на відміну від РФ, входять поряд із державними органами лише ті організації які мають повноваження по вирішенню питань по захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій.

У питаннях безпосереднього державного контролю у сфері захисту населення від надзвичайних ситуацій згаданий Закон Республіки Бєлорусь у ст. 23 відтворює норму Модельного Закону закріплюючи систему державної експертизи, нагляду і контролю в галузі захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій, а саме державний нагляд і контроль у галузі захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій провадяться у відповідності із завданнями покладеними на державну систему попередження і ліквідації надзвичайних ситуацій з метою перевірки повноти виконання заходів щодо попередження надзвичайних ситуацій і готовності посадових осіб, сил та засобів до дій на випадок їх виникнення.

Відповідно до згаданого Закону та Закону Республіки Бєларусь від 3.01.2002 „Про органи та підрозділи по надзвичайних ситуаціях Республіки Бєларусь”, Постанови Ради Міністрів Республіки Бєларусь від 4.07.2003 № 905 „Про затвердження Положення про державний нагляд та контроль у галузі захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій природного і техногенного характеру” МНС Республіки Бєларусь, як і МНС РФ, своєю Постановою від 18.10.2004 № 33 „Про організацію державного нагляду та контролю за діяльністю по захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій природного і техногенного характеру” визначило центральний апарат МНС – центральним органом державного нагляду і контролю у галузі захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій природного і техногенного характеру, а також республіканською інспекцією державного нагляду. При цьому апарати обласних та Мінського міського управління МНС визначені територіальними органами держаного нагляду і контролю, міські та районні відділи МНС – місцевими органами державного нагляду і контролю [198].

Також зазначеною постановою затверджено перелік посадових осіб державного нагляду і контролю, Інструкцію про організацію державного нагляду і контролю за діяльністю по захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій природного і техногенного характеру, відповідно якої заходи державного нагляду і контролю здійснюються у відповідності до календарного плану діяльності по захисту населення і території від надзвичайних ситуацій природного і техногенного характеру, який складається терміном на 5 років та затверджується рішенням Комісії з надзвичайних ситуацій при Раді Міністрів Республіки Бєларусь. До такого плану додаються плани основних заходів з попередження надзвичайних ситуацій на періоди (пори) року [199].

Взаємодія спеціалізованих державних органів окремих країни та країн-учасниць наддержавних об’єднань та утворень потребує правової форми – Угоди між урядами даних країн. Так, між Урядом Азербайджанської Республіки, Виконавчою Владою Грузії, Урядом Республіки Молдова, Урядом Республіки Узбекистан та Кабінетом Міністрів України (країни-учасниці ГУУАМ) 4.07.2003 було укладено Угоду про співробітництво в галузі попередження надзвичайних ситуацій та ліквідації їх наслідків, яка в Україні була затверджена Постановою Кабінету Міністрів України № 397 від 29.03.2006 [36]. Між урядами держав-учасниць Чорноморського Економічного Співробітництва (ЧЕС): Азербайджану, Албанії, Вірменії, Болгарії, Греції, Грузії, Молдови, Російської Федерації, Румунії, України — угоду про співробітництво у наданні надзвичайної допомоги і ліквідації надзвичайних ситуацій, що виникли внаслідок лих природного і техногенного характеру, яка в Україні була ратифікована Законом України від 12.07.2001 „Про ратифікацію Угоди між урядами держав – учасниць Чорноморського Економічного Співробітництва (ЧЕС) про співробітництво у наданні надзвичайної допомоги і ліквідації надзвичайних ситуацій, що виникли внаслідок лих природного і техногенного характеру” [14].

Форма такої взаємодії характеризує функціональний зв’язок між органами, які співпрацюють. Її необхідно відрізняти від інших форм управлінської діяльності за предметом, суб’єктним складом, змістом управлінських функцій, сутністю та методами упорядкування відповідних відносин. Країни-учасниці ГУУАМ розвивають співробітництво в зазначеній галузі за такими напрямами, що становлять спільний інтерес:

a) розроблення механізмів і методів збільшення можливості щодо готовності до реагування, пом'якшення та ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій природного й техногенного характеру, у тому числі:

моніторинг небезпечних явищ природного й техногенного походження:

взаємне інформування про загрозу або виникнення надзвичайних ситуацій транскордонного характеру;

прогнозування надзвичайних ситуацій природного й техногенного характеру;

координацію дій із надання допомоги в надзвичайних ситуаціях;

оцінку впливу надзвичайних ситуацій і потреби щодо реагування;

розроблення планів на випадок надзвичайних ситуацій;

в) обмін спеціалістами, дослідниками, інформацією, технологіями та методологією оцінки;

с) проведення спільних конференцій, семінарів та практичних занять, а також взаємне планування, розроблення та впровадження дослідницьких проектів і проектів щодо розвитку;

d) тренування з рятувальних операцій і проведення спільних навчань;

e) створення баз даних та інші розробки, пов'язані з предметом цієї Угоди;

f) створення комунікаційних зв'язків;

g) здійснення пілотних проектів;

h) підготовка кадрів і підвищення їхньої кваліфікації;

i) будь-які інші форми співробітництва.

Установлення механізмів для оперативного зв'язку щодо:

a) інформування про надзвичайні ситуації природного й техногенного характеру, які мали місце на територіях держав;

в) запитів і пропозицій щодо допомоги;

c) можливого спільного реагування на надзвичайні ситуації природного й техногенного характеру в третіх країнах [36].

Однією з таких форм взаємодії, яка має бути ефективною у визначених умовах, є обміном досвідом. Обмін досвідом між спеціалізованими органами різних держав як організаційно-правова форма взаємодії реалізується, як правило, в рамках інших форм співпраці, наприклад, при проведенні спільних організаційно-практичних або суто профілактичних заходів, зокрема, під час:

формування спеціалізованих банків даних оперативної інформації;
сприяння у здійсненні міждержавної ліквідації наслідків надзвичайних стуацій;
забезпечення погоджених дій при проведенні комплексних дій на певній території або в регіоні;
розробки рекомендацій щодо захисту населення від наслідків надзвичайних ситуацій та їх профілактики.

У межах цих форм співпраці безпосередній обмін досвідом відбувається в рамках таких організаційно-практичних заходів:

проведення аналізу даних про діючі джерела небезпеки природного та техногенного походження;
визначення їх безпосередніх джерел, сфер впливу, об’єктів, що зазнають особливої шкоди;
розробка спеціальних узгоджених планів профілактичних заходів;
вжиття дієвих заходів, спрямованих на посилення контролю за зовнішньоекономічною діяльністю організацій і підприємств, що становлять небезпеку для навколишнього середовища;
припинення окремих незаконних угод;
узгодження дій спільних оперативних дій з ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій;
узагальнення матеріалів, розробка пропозицій щодо удосконалення національного законодавства, його уніфікації.

Іншою формою спільної діяльності спеціалізованих державних органів, у рамках якої відбувається обмін досвідом, продовжує залишатися спільне проведення на території держав комплексу оперативно-профілактичних заходів за різними напрямами захисту населення від наслідків надзвичайних ситуацій, спільні навчання тощо.

Зміцненню двостороннього співробітництва, а також обміну досвідом можуть і повинні слугувати двосторонні або багатосторонні зустрічі начальників управлінь МНС України в областях та відповідних начальників спеціалізованих деравних органів країн-сусідів. Діючи не лише в межах угод про співробітництво, а й практично реалізуючи положення протоколів про взаємодію між спеціалізованими органами, вони мають можливість обмінюватись реальною інформацією, використовувати можливості іншої сторони для підвищення кваліфікації співробітників, розробляти та впроваджувати спільні програмні заходи з профілактики надзвичайних ситуацій. Це дає змогу оперативно реагувати на конкретні обставини, сприяє підвищенню рівня захищеності населення від наслідків надзвичайних ситуацій, їх профілактиці.

Ділові зустрічі керівників спеціалізованих державних органів, наприклад прикордонних областей, можуть проводитись також для обговорення підсумків виконання певних програмних документів, взаємних домовленостей, визначення пріоритетних цілей та завдань співпраці на наступний період, орієнтації їх керівництва на усунення недоліків. Вони також сприяють практичному здійсненню профілактичних заходів, розробці спільних пропозицій.

В окремих випадках для налагодження зв'язків щодо створення умов для взаємовигідного обміну досвідом між різними спеціалізованими органами використовуються і так звані неформальні відносини, які складаються між співробітниками. Ці процеси необхідні й неминучі. Головне при цьому, що спеціалізовані органи повинні використовувати як організаційні форми обміну досвідом, так і неформальні, при чому бажано пропорційно до рівня складності і визначеності поставлених завдань.

Серед найпоширеніших форм неформальних контактів, які використовуються з метою обміну досвідом, можна назвати такі:

використання прямих контактів між керівниками органів, що взаємодіють, з приводу розв'язання нагальної проблеми;
встановлення взаємозв'язку між двома та більшою кількістю управлінь, відділів, підрозділів з метою узгодження їх спільної діяльності;
створення тимчасових цільових груп з представників різних управлінь, відділів, підрозділів органів, що взаємодіють, для обміну досвідом, поширення передового досвіду, навчання виконавців для реалізації завдань;
створення постійно діючих груп з вирішення міжфункціональних проблем;
створення навчальних центрів, спільних координаційних органів з метою планування профілактики надзвичайних ситуацій;
обмін досвідом щодо розв'язання проблем та їх вирішення.

Великого значення набуває обмін досвідом, який здійснюється під час вивчення та узагальнення позитивного досвіду, його поширення, обміну матеріалами та ресурсами, інформацією, а також спеціалістами для участі у профілактичних заходах.

Значення цієї форми взаємодії важко переоцінити: вивчення приводить до правильного розуміння суті спільної праці, визначення найбільш дієвих форм взаємодії, їх розвитку та вдосконалення. Узагальнення позитивного досвіду є проміжним етапом між його вивченням та поширенням, у ході якого вся сукупність зібраного матеріалу розподіляється на окремі блоки за різними аспектами діяльності, проводиться пошук раціонального зерна серед емпіричного масиву, а потім воно організується в певну лінгвістичну та логічну форму для подальшого поширення серед зацікавлених суб’єктів.

На наш погляд, обмінні процеси у цій сфері будуть зростати протягом найближчого часу, адже зростає їх роль в інтеграції міжнародного співтовариства.

Навчальні заходи з підвищення ділової кваліфікації є частиною службової діяльності. На міжнародних науково-практичних конференціях, міжвідомчих семінарах та нарадах, які організовуються з метою обміну досвідом, розглядаються та обговорюються такі питання як: методи вивчення та попередження надзвичайних ситуацій; форми міжнародної співпраці, її ефективність та напрямки вдосконалення.

Дуже доцільним є виступ на цих семінарах та конференціях посадових осіб, які безпосередньо відповідають за здійснення спільних узгоджених заходів у спеціалізованих органах різних країн, а також науковців, які представляють різні галузі правової науки. Враховуючи переважно неформальний характер цих заходів і одночасно високу продуктивність та результативність, вважаємо слушним на семінарах роз’яснювати положення новітніх законодавчих та відомчих актів з питань захисту населення від наслідків надзвичайних ситуацій, аналізувати конкретні позитивні, а особливо негативні приклади непорозуміння та формалізму при здійсненні спільної діяльності.

Таким чином, обмін досвідом між спеціалізованими органами різних країн як форма міжнародного співробітництва є надзвичайно важливим аспектом захисту населення від наслідків надзвичайних ситуацій, органічно поєднує організаційно-управлінський потенціал у вигляді відповідних форм співпраці і неформального характеру окремих відносин між сторонами, які взаємодіють.

3.2. Аналіз перспективного законодавства у сфері захисту населення від наслідків надзвичайних ситуацій та практики його розробки в Україні

Створення безпечних умов життєдіяльності людини, захист навколишнього природного середовища, забезпечення безпеки та захисту населення в Україні, об'єктів економіки і національного надбання держави від негативних наслідків надзвичайних ситуацій, завжди залишається сферою життєво важливих національних інтересів України. При цьому ефективна реалізація державної політики щодо забезпечення техногенно-природної безпеки потребує наполегливої роботи центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій та виконавчих органів рад щодо вдосконалення правових та організаційних механізмів управління, впровадження необхідних попереджувальних заходів та адекватної системи реагування.

Здійснюваний поточний та щорічний аналіз загального стану техногенної та природної безпеки України, усвідомлення розглянутих у вище здобутків та існуючих недоліків у сфері захисту населення і територій від наслідків НС, а також досвід правового регулювання захисту населення і територій від наслідків НС природного і техногенного характеру дають підстави сформулювати основні напрямки удосконалення системи забезпечення техногенної та природної безпеки та розвитку відповідного законодавства.

У першу чергу слід зазначити, що така робота ведеться як провідним органом у сфері захисту населення від наслідків надзвичайних ситуацій- МНС України, так і іншими органами, що входять до Єдиної державної системи запобігання і реагування на надзвичайні ситуації техногенного та природного характеру.

Так, МНС України в якості основних напрямків визначає такі:

У сфері державного управління:

здійснення аналізу стану природної та техногенної безпеки на державному та регіональному рівні і визначення (коригування) конкретних завдань і заходів щодо його покращення;
підвищення ролі та значення системи запобігання і реагування на надзвичайні ситуації техногенного та природного характеру у сфері забезпечення національної безпеки;
продовження реформування системи цивільного захисту на основі набутого досвіду з урахуванням сучасних умов;
оптимізація структури, розподіл завдань та сфер відповідальності органів управління з питань цивільного захисту;
забезпечення становлення та удосконалення функціональних і територіальних підсистем єдиної державної системи цивільного захисту населення і територій;
здійснення заходів щодо розвитку системи місцевої пожежної охорони;
забезпечення чіткої взаємодії між суб'єктами державного моніторингу та органами управління цивільного захисту, необхідної для якісного відповідного реагування на надзвичайні ситуації та забезпечення ефективних спільних дій;
удосконалення національної системи епідемічного нагляду та лабораторного контролю за інфекційними хворобами, як однієї із складових частин своєчасного і кваліфікованого реагування на надзвичайні ситуації техногенного, природного та соціального характеру;
забезпечення безперервного функціонування та експлуатаційно-технічного обслуговування приведення у відповідність із сучасними умовами існуючої системи нормативно-правового забезпечення техногенної та природної безпеки щодо функціонування органів виконавчої влади;
удосконалення системи інституційного забезпечення виконання програм подолання наслідків Чорнобильської катастрофи.

У сфері розвитку та функціонування аварійно-рятувальних формувань:

подальше удосконалення Оперативно-рятувальної служби цивільного захисту та упорядкування діяльності інших аварійно-рятувальних служб і формувань, підпорядкованих МНС;
покращення діяльності наявних державних аварійно-рятувальних (комунальних) служб, забезпечення їх постійної готовності до ефективних дій при виникненні всіх видів надзвичайних ситуацій;
вдосконалення єдиної державної системи проведення авіаційних пошуково-рятувальних робіт, розвиток санітарної авіації;
продовження роботи щодо атестації аварійно-рятувальних служб недержавних форм власності, їх державної реєстрації в МНС з наданням допомоги для вдосконалення їх діяльності;
забезпечення обов'язкового обслуговування аварійно-рятувальними службами небезпечних об'єктів та територій;
удосконалення підготовки та атестації сил і ліцензування засобів, що беруть участь у ліквідації аварій та надзвичайних ситуацій;
розробка новітніх зразків техніки й обладнання та оснащення ними аварійно-рятувальних формувань;
якісне та кількісне оновлення пожежно-технічного озброєння підрозділів пожежної охорони, а також створення боєздатних підрозділів місцевої пожежної охорони в сільській місцевості та добровільної пожежної охорони;
забезпечення залучення різних суб'єктів господарювання до проведення специфічних робіт у разі виникнення надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру;
удосконалення механізму відшкодування витрат, понесених аварійно-рятувальними формуваннями, залученими до проведення рятувальних операцій;
підвищення рівня підготовки підрозділів, сил і засобів, залучених до робіт в умовах радіаційного та хімічного зараження території.

У сфері удосконалення практичних заходів захисту населення від надзвичайних ситуацій:

щодо приведення наявного фонду захисних споруд цивільної оборони у готовність до використання за призначенням та недопущення скорочення їх чисельності;
планування та здійснення евакуаційних заходів для всіх категорій населення, яке проживає в населених пунктах, що знаходяться у зонах можливогозатоплення, небезпечного радіоактивного забруднення та хімічного ураження, районах виникнення стихійного лиха (масових лісових і торф"яних пожеж, землетрусів, зсувів, поводків, підтоплень та інших геофізичних і гідрометеорологічних явищ з тяжкими наслідками), великих аварій, катастроф, інших надзвичайних ситуацій (у тому числі пов'язаних із можливими терористичними проявами та воєнними діями);
щодо обладнання (ремонт, відновлення) систем протипожежного захисту у будинках підвищеної поверховості;
щодо підвищення ефективності захисту населення від небезпечних хімічних речовин, впровадження режимів радіаційного і хімічного захисту населення з використанням засобів колективного захисту у разі радіаційного або хімічного забруднення території;
підвищення рівня промислової безпеки виконання небезпечних робіт та експлуатації устаткування підвищеної небезпеки та під час поводження з вибуховими матеріалами і ведення вибухових робіт;
організація та забезпечення заходів щодо санітарної охорони території країни від заносу та розповсюдження карантинних та екзотичних висококонтагіозних інфекційних хвороб, у тому числі пташиного грипу;
оперативне реагування на медико-санітарні наслідки надзвичайних ситуацій та їх мінімізація, своєчасне надання встановлених обсягів медичної допомоги постраждалому населенню, а також підтримання його санітарно-епідеміологічного благополуччя у зонах надзвичайних ситуацій;
щодо запобігання викидам і скидам забруднюючих речовин, особливо у сфері поводження з відходами;
щодо зменшення кількості аварійного житлового фонду;
забезпечення сталого функціонування систем життєзабезпечення та безаварійної експлуатації хвостового і шламового господарства;
щодо недопущення виникнення інфекційних захворювань внаслідок порушень вимог порядку щодо водопостачання та водовідведення;
забезпечення накопичення матеріальних резервів для ліквідації надзвичайних ситуацій та їх наслідків у обсягах відповідно до затвердженої номенклатури;
створення, накопичення та зберігання медичних біологічних препаратів (вакцини, сироватки) для використання у разі ліквідації епідемічних ускладнень надзвичайних ситуацій;
забезпечення надійного захисту сільськогосподарських рослин від ураження хворобами та шкідниками;
забезпечення готовності органів управління і сил щодо охорони громадського порядку, безпеки дорожнього руху, охорони матеріальних та культурних цінностей, районів і осередків можливих аварій, катастроф та інших надзвичайних ситуацій;
забезпечення пріоритетного виконання робіт з попередження надзвичайних ситуацій на шахтах, забезпечення екологічної безпеки вугледобувних регіонів при ліквідації шахт, повне виконання інженерних рішень і соціально-економічних заходів, передбачених проектами ліквідації шахт;
здійснення утилізації застарілих, не визначених і не придатних до використання засобів захисту рослин, пестицидів та агрохімікатів;
організація належного транспортного забезпечення ліквідації надзвичайних ситуацій та виконання евакуаційних заходів в особливий період з урахуванням коефіцієнтів технічної готовності транспортних одиниць;
впровадження сучасних інженерно-технічних та інших заходів, спрямованих на підвищення стійкості функціонування об'єктів і систем життєзабезпечення;
виконання робіт з оцінки технічного стану та продовження ресурсу будівельних конструкцій, будівель і споруд об'єктів підвищеної небезпеки;
забезпечення постійного контролю за розвитком водогосподарської обстановки у передпаводковий період і період проходження паводка та весняного водопілля, а також за ходом виконання планових і термінових протипаводкових заходів;
вжиття заходів щодо недопущення відключення об'єктів питного водопостачання та водовідведення від систем енерго-, газо-, теплопостачання;
забезпечення безумовного дотримання режиму санітарно-захисних зон водозабору та режиму господарювання у прибережних захисних смугах і водоохоронних зонах річок, водойм і джерел водопостачання;
забезпечення належного соціального захисту населення, що проживає на техногенно уражених територіях, в тому числі критично підтоплених;
удосконалення обов'язкового навчання керівників усіх рівнів з питань захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій природного і техногенного характеру, удосконалення міжгалузевої системи підвищення кваліфікації керівних і управлінських кадрів у сфері цивільного захисту;
розробка та удосконалення нормативно-правових та методичних документів у сфері захисту населення від надзвичайних ситуацій природного і техногенного характеру;
висвітлювання стану природно-техногенної безпеки та захисту населення від надзвичайних ситуацій у засобах масової інформації всіх видів та рівнів та з використанням мережі Інтернет;
удосконалення підготовки з основ безпеки життєдіяльності (ОБЖ), створення системи дистанційного навчання в галузі цивільного захисту, розробка кваліфікаційних вимог до керівників центральних і місцевих органів виконавчої влади усіх рівнів, посилення контролю за ходом навчання непрацюючого населення.
здійснення міжнародної діяльності у сфері цивільного захисту у напрямку поширення набутого вітчизняного та використання зарубіжного досвіду, забезпечення повномасштабної інтеграції до європейських, інших міжнародних структур та участь у системі загальноєвропейської безпеки, підвищення міжнародного авторитету країни;
удосконалення функціонування державного реєстру осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи;
забезпечення лікувальних закладів, що постійно надають медичну допомогу постраждалому населенню внаслідок Чорнобильської катастрофи ліками, реактивами, витратними матеріалами медичного призначення та сучасним лікувально-діагностичним обладнанням;
вирішення питань забезпечення населених пунктів компактного проживання переселених із зон радіоактивного забруднення постраждалих громадян питною водою, надійним зв'язком і повною газифікацією тощо;

У сфері запобігання виникненню надзвичайних ситуацій:

здійснення аналізу стану цивільного захисту та визначення конкретних завдань і заходів щодо його подальшого вдосконалення;
визначення та уточнення найбільш вірогідних для галузі господарства або регіону ризиків виникнення надзвичайних ситуацій;
впровадження дієвих заходів щодо завчасного (планового) проведення комплексу організаційних, інженерно-технічних та інших профілактичних робіт для запобігання найбільш вірогідним для регіону (галузі) надзвичайним ситуаціям природного і техногенного характеру в межах виконання цільових державних, регіональних і місцевих програм;
удосконалення системи спостережень і контролю, насамперед із сейсмологічних, гідрогеологічних, гідрометеорологічних, технологічних та епідеміологічних питань;
вдосконалення системи інженерно-геологічного моніторингу територій у частині оцінки стану потенційно небезпечних територій, їх картографування, переліку об'єктів, які потребують першочергової уваги;
подальший розвиток системи моніторингу і прогнозування надзвичайних ситуацій, взаємодії систем спостереження і контролю за станом потенційно небезпечних об'єктів;
органічне поєднання екологічної політики (програм, проектів, заходів) з планами та програмами соціально-економічного розвитку на регіональному та місцевому рівнях,
удосконалення роботи щодо профілактики невиробничого травматизму;
оснащення державної гідрометеорологічної мережі спостережень спеціальним устаткуванням і сучасними засобами передачі інформації і зв'язку;
удосконалення системи моніторингу за транспортуванням небезпечних вантажів залізничним транспортом;
забезпечення надійного контролю за станом і експлуатацією гідротехнічних споруд, особливо у період проходження поводків;
створення зведеного реєстру небезпечних об'єктів, удосконалення методології оцінки ризику і збитку від надзвичайних ситуацій техногенного характеру;
раціональне розміщення об'єктів господарювання з урахуванням техногенних та природних загроз, дотримання заборони будівництва на потенційно небезпечних територіях;
удосконалення інформаційного забезпечення у сфері цивільного захисту шляхом впровадження сучасних технологій, насамперед Урядової інформаційно-аналітичної системи з питань надзвичайних ситуацій;
підвищення ефективності систем збору, обробки і доведення оперативної інформації про надзвичайні ситуації на основі сучасних інформаційних технологій;
забезпечення своєчасного декларування безпеки промислових об'єктів і ліцензування діяльності потенційно небезпечних виробничих об'єктів;
впровадження заходів щодо забезпечення антитерористичного захисту терористично уразливих об'єктів;
створення, збереження і використання страхового фонду документації на небезпечні об'єкти та системи життєзабезпечення населення;
забезпечення реального накопичення матеріальних резервів усіх рівнів у обсягах, необхідних для проведення невідкладних робіт, пов'язаних із ліквідацію наслідків надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру;
впровадження практичних заходів щодо сталого функціонування систем безаварійної експлуатації хвостового та шламового господарства;
посилення пожежного нагляду у природних екосистемах, вжиття додаткових заходів щодо недопущення зниження чисельності сил і засобів, призначених для охорони і захисту природних екосистем від пожеж;
посилення контролю за узгодженням містобудівної проектної документації, в тому числі інженерно-технічних заходів цивільної оборони;
забезпечення жорсткого контролю за переплануванням житла в багатоквартирних будинках;
реалізація спеціальних агрохімічних заходів, спрямованих на запобігання наднормативному надходженню радіонуклідів у продукцію сільського господарства;
організація розробки та розміщення соціальної реклами, направленої на запобігання травмуванню та загибелі людей під час виникнення надзвичайної ситуації;
виконання заходів, передбачених Програмою забезпечення пожежної безпеки на період до 2010 году;
забезпечення протипожежного захисту об'єктів із масовим перебуванням громадян, незалежно від форми власності;
підвищення вибухопожежобезпеки місць зберігання військових засобів ураження;
забезпечення обов'язкового особистого страхування працівників аварійно-рятувальних підрозділів;
продовження робіт з формування, ведення та використання страхового фонду документації;
забезпечення врахування вимог пожежної безпеки при розробці та затвердженні містобудівної документації з планування територій міст і селищ;
здійснення заходів, передбачених Програмою реабілітації територій, забруднених внаслідок військової діяльності на 2002 — 2015 роки, в тому числі від вибухонебезпечних предметів;
приведення до відповідних норм безпечного розміщення об'єктів комерційного, торговельного і соціально-побутового призначення на станціях метрополітену та прилеглих до них підземних переходах;
вжиття заходів щодо вдосконалення системи спостереження за водогосподарською обстановкою, забезпечення потреб населення і галузей національної економіки водними ресурсами з раціональним регулюванням режимів роботи гідровузлів водосховищ Дніпровського каскаду, інших великих водосховищ комплексного призначення,
особливо у весняно-літній період, з урахуванням можливого мінімального затоплення прилеглих територій та забезпечення інтересів основних водокористувачів;
забезпечення функціонування системи контролю якості поверхневих вод у місцях водозаборів комплексного і господарсько-питного призначення;
забезпечення ефективного використання науково-технічного потенціалу держави у вирішенні проблем прогнозування і попередження надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру шляхом проведення наукових досліджень і прикладних робіт із питань цивільного захисту населення і територій;
здійснення перебудови та технічного переозброєння виробничого комплексу на основі впровадження новітніх наукових досягнень, енерго- та ресурсозберігаючих технологій, безвідходних та екологічно безпечних технологічних процесів, застосування відновлюваних джерел енергії, розв'язання проблем знешкодження і використання всіх видів відходів;
налагодження ефективного екологічного контролю за науково-дослідними роботами зі створенням об'єктів штучного походження, їх проектуванням, будівництвом та функціонуванням з метоюуправління техногенними навантаженнями, раціональним використанням природних ресурсів і розміщенням продуктивних сил;
удосконалення норм державної експертизи, ліцензування, нагляду і контролю в сфері захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій природного і техногенного характеру [161].

Кожен із зазначених напрямків та запланованих заходів державного регулювання у сфері захисту населення від наслідків надзвичайних ситуацій безпосередньо пов’язаний із заходами державного контролю, які, відповідно, мають бути нормативно врегульовані. Прикладом цього є висвітлення ставлення Президента України до питання захисту населення і територій у разі загрози та виникнення надзвичайних ситуацій в Указі від 26.03.1999 [27]. Так, у розділі VII. „Функціональні заходи у сфері державного регулювання та контролю захисту населення і територій” визначено такі пріоритетні напрямки: Державна стандартизація (безпеки продукції, робіт та послуг для довкілля, життя і здоров'я людей; якості продукції, робіт і послуг відповідно до рівня розвитку науки, техніки і технологій; єдності вимірів; безпеки об'єктів господарювання з урахуванням ризику природних і техногенних катастроф та інших надзвичайних ситуацій); Державна експертиза (проектів і рішень щодо об'єктів виробничого та соціального призначення, процесів, що можуть спричинити надзвичайні ситуації та вплинути на стан захисту населення і територій); Державний нагляд і контроль (безаварійного функціонування об'єктів економіки та зменшення масштабів можливих збитків у разі виникнення надзвичайних ситуацій природного та техногенного походження; готовності органів управління системи захисту населення і територій, підприємств та їх спеціалізованих аварійно-рятувальних формувань до виконання поставлених перед ними завдань; охорони довкілля та збереження природних ресурсів, додержання порядку і умов користування надрами з метою запобігання небезпечним екологічним і геологічним процесам; готовності технічних засобів і споруд інженерного захисту населення і територій від лісових, торф'яних та інших пожеж, повеней, підтоплень та інших небезпечних дій води; фінансових гарантій відшкодувань збитків здоров'ю та життю громадян, захисту майнових інтересів фізичних та юридичних осіб від збитків, спричинених надзвичайними ситуаціями природного та техногенного походження); Ліцензування окремих видів діяльності; Декларування безпеки промислових об'єктів (оцінку ризику виникнення на промислових об'єктах надзвичайних ситуацій з урахуванням визначення джерел загроз, умов розвитку і можливих наслідків надзвичайних ситуацій, у тому числі викидів у довкілля шкідливих речовин; оцінку готовності до експлуатації потенційного об'єкта відповідно до вимог промислової безпеки; аналіз достатності й ефективності вжитих заходів щодо запобігання, локалізації та ліквідації надзвичайної ситуації на промисловому об'єкті; розроблення заходів, спрямованих на зменшення масштабів і величини негативних наслідків від надзвичайних ситуацій); Сертифікація (обов'язка і добровільна); Страхування (обов'язкове і добровільне) [27].

Таким чином законотворча діяльність в Україні щодо розвитку державного контролю у сфері захисту населення від наслідків надзвичайних ситуацій відбувається у межах ратифікованих Верховною Радою України міжнародно-правових актів, з одного боку, та з урахуванням визначених концептуальних засад та аналітичних матеріалів МНС України з іншого.

У першу чергу це стосується того, що сьогодні в Україні склалася вкрай негативна ситуація щодо розвитку та технічного переоснащення Державних аварійно-рятувальних служб, які підпорядковані МНС України. Бюджетні асигнування на діяльність цих служб постійно скорочуються. У зв’язку з недостатнім бюджетним фінансуванням не має можливості забезпечити науково-технічний розвиток Державних аварійно-рятувальних служб,в достатній мірі використовувати вітчизняні наукові розробки, новітні технології, придбати нову сучасну технікутощо.

Головною метою подальшої правотворчої роботи в Україні щодо захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій є створення належних умов розвитку Державних аварійно-рятувальних служб, які підпорядковані спеціально уповноваженому центральному органу виконавчої влади, до повноважень якого віднесені питання захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру.

У Верховній Раді України розглядаються декілька законопроектів з цього питання та, насамперед, передбачається розробка Кабінетом Міністрів України Загальнодержавної програми технічного та матеріального переоснащення і соціального розвитку Державних аварійно-рятувальних служб МНС України на 2008-2012 рр. При цьому слід зазначити, що питання розвитку державних ситсем захисту населення від наслідків надзвичайних ситуацій на цей час не врегульовано.

Як зазначають автори проекту Постанови Верховної Ради України пророзроблення Загальнодержавної програми технічного та матеріального переоснащення і соціального розвитку Державних аварійно-рятувальних служб Міністерства України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи, згадана програма забезпечитьвиконання ст. 3 Конституції України: "Людина, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю", виходячи з інтересів національної безпеки щодо забезпечення екологічно та техногенно безпечних умов життєдіяльності людини і суспільства, та виконання положень ст. 16 Конституції України в питаннях забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України з метою впровадження основних принципів державної політики щодо діяльності державних аварійно-рятувальних служб (формувань), забезпечення їх перспективного розвитку на рівні передових світових досягнень, забезпечення ефективного захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій, цілеспрямованого використання бюджетних коштів, передбачених на зазначені цілі. При цьому, як передбачають автори, розробка Загальнодержавної програми технічного та матеріального переоснащення і соціального розвитку Державних аварійно-рятувальних служб Міністерства України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи не вимагатиме фінансування. Проектом пропонується Кабінету Міністрів України на майбутнє передбачити видатки із Державного бюджету України на виконання Загальнодержавної програми [202].

Від запровадження й реалізації Програми очікується більш якісне здійснення професійної діяльності МНС України на виконання ст. 3 та ст. 16 Конституції України, а також впровадження основних принципів державної політики щодо діяльності державних аварійно-рятувальних служб (формувань), забезпечення їх перспективного розвитку на рівні передових світових досягнень, забезпечення ефективного захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій, цілеспрямованого використання бюджетних коштів, передбачених на ці цілі, що перетворить її на вагомий соціальний проект, реалізація якого свідчитиме про турботу держави про безпеку людей [188].

Іншим напрямом вдосконалення державного контролю у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуації є внесення змін і доповнень до Законів України „Про аварійно-рятувальні служби” та „Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру” щодо підвищення рівня соціального захисту персоналу аварійно-рятувальних служб, зменшення плинності кадрів тощо. Так, Проектом Закону України „Про внесення змін до деяких законів України щодо розвитку державних аварійно-рятувальних служб та проведення заходів у сфері попередження та ліквідації надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру” пропонується у Законі України "Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру":1) ч.1 ст. 1 доповнити новим абзацом такого змісту: "медико-психологічна реабілітація – комплекс лікувально-профілактичних, реабілітаційних та оздоровчих заходів, спрямованих на відновлення психофізіологічних функцій, оптимальної працездатності, соціальної активності рятувальників аварійно-рятувальних служб (формувань), осіб, залучених до виконання аварійно-рятувальних робіт, а також потерпілих внаслідок надзвичайної ситуації, особливо дітей"; у ст. 13: частину четверту доповнити реченням такого змісту: "Дітям, у яких внаслідок надзвичайної ситуації загинув один із батьків або обоє батьків, надається гарантоване забезпечення відповідним лікуванням та психологічним відновленням у санаторно-курортних закладах, при яких створено центри медико-психологічної реабілітації"; частину п’яту викласти в такій редакції: "Центри медико-психологічної реабілітації створюються при діючих санаторно-курортних закладах незалежно від форм власності і підпорядкування. Перелік санаторно-курортних закладів, при яких створюються центри медико-психологічної реабілітації, а також їх відповідність вимогам медико-психологічної реабілітації, кожні два роки встановлюється постійно діючою Міжвідомчою робочою групою, яка створена відповідно до Прикінцевих положень цього Закону. За поданням Міжвідомчої робочої групи зазначений перелік затверджується центральним органом виконавчої влади до компетенції якого віднесені питання охорони здоров’я та спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади, до компетенції якого віднесено питання захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру. Медико-психологічна реабілітація рятувальників та постраждалого від надзвичайних ситуацій населення у невизначених Міжвідомчою робочою групою і не затверджених центральним органом виконавчої влади до повноважень якого віднесені питання охорони здоров’я та спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади, до компетенції якого віднесено питання захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, санаторно-курортних та інших закладах забороняється"; 3) ст. 35 доповнити новою частиною такого змісту: "Фінансування медико-психологічної реабілітації постраждалих від надзвичайних ситуацій, рятувальників, а також залучених до ліквідації надзвичайних ситуацій здійснюється за рахунок коштів, які виділяються на ліквідацію надзвичайних ситуацій з Державного та місцевих бюджетів України. Обсяги фінансування на медико-психологічну реабілітацію постраждалого населення та рятувальників при ліквідації надзвичайної ситуації визначається центральним органом виконавчої влади з питань охорони здоров’я за погодженням з Міжвідомчою робочою групою, яка створена відповідно до Прикінцевих положень цього Закону".

У Законі України "Про аварійно-рятувальні служби": ч.1 ст. 1 доповнити новим абзацом такого змісту: "медичне забезпечення діяльності аварійно-рятувальних служб – комплекс заходів, спрямованих на забезпечення невідкладною медичною допомогою потерпілих внаслідок надзвичайної ситуації в осередку події та під час їх евакуації у лікувальні заклади, а також, при необхідності, рятувальників, збереження оптимальної працездатності та соціальної активності рятувальників, матеріально-технічне оснащення медичними засобами аварійно-рятувальних служб (формувань)"; частину другу ст. 33 викласти в такій редакції: "Фінансування медико-психологічної реабілітації рятувальникі в державних аварійно-рятувальних служб (формувань), які підпорядковані спеціально уповноваженому центральному органу виконавчої влади, до повноважень якого віднесені питання захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України (окремим кодом державної програмної класифікації), передбачених на утримання цих служб (формувань). Обсяги фінансування на медико-психологічну реабілітацію рятувальників визначаються спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади, до повноважень якого віднесені питання захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, за погодженням з Міжвідомчою постійно діючою робочою групою з питань створення та функціонування центрів медико-психологічної реабілітації, яка створена відповідно до Прикінцевих положень Закону України “Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру". Скорочення бюджетних асигнувань на проведення медико-психологічної реабілітації особового складу державних аварійно-рятувальних служб, які підпорядковані спеціально уповноваженому центральному органу виконавчої влади, до повноважень якого віднесені питання захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, забороняється". Доповнити новою ст. 35 такого змісту: "Стаття 35. Державні програми у сфері аварійно-рятувальної справи. З метою впровадження основних принципів державної політики щодо діяльності державних аварійно-рятувальних служб (формувань), забезпечення їх перспективного розвитку на рівні передових світових досягнень, забезпечення ефективного захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій, цілеспрямованого використання бюджетних коштів, передбачені на ці цілі, кожні п’ять років розробляються і приймаються п’ятирічні загальнодержавні програми технічного та матеріального переоснащення Державних аварійно-рятувальних служб, які підпорядковані спеціально уповноваженому центральному органу виконавчої влади, до повноважень якого віднесені питання захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, за рахунок коштів Державного бюджету України. Фінансування загальнодержавних програм технічного та матеріального переоснащення державних аварійно-рятувальних служб здійснюється по окремому коду бюджетної класифікації у розділі який передбачає здійснення заходів по утриманню державних аварійно-рятувальних служб.

При цьому важливим аргументом в бік якісного покращення соціального забезпечення персоналу аварійно-рятувальних служб є фінансове-економічне обґрунтування пропонуємих змін. Так, медико-психологічна реабілітація рятувальників Державних аварійно-рятувальних служб, які підпорядковані спеціально уповноваженому центральному органу виконавчої влади, до повноважень якого віднесені питання захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, потребує додаткового фінансування з Державного бюджету України.

Орієнтовна вартість одного дня перебування рятувальника у санаторно-курортному закладі, при якому створено центр медико-психологічної реабілітації, (станом на 1 вересня 2006 року) складає приблизно до 150 грн. на день (лікування, проживання, харчування тощо), а вартість проїзду туди та назад складає не більше 150 грв. Мінімальний строк перебування рятувальника у центрі медико-психологічної реабілітації становить 14 календарних днів. Вартість однієї путівки буде складати: 150 грн. х 14 днів = 2100 грн.. Орієнтовно 2400 рятувальників за рік повинно пройти курс медико-психологічної реабілітації. Тобто за місяць повинно пройти курс не менше 200 рятувальників. Вартість путівок на рік буде складати 10 080 000 грн.. Але необхідно врахувати, що строк реабілітації для кожного рятувальника буде визначатись індивідуально. Тобто витрати з Державного бюджету України щорічно будуть необхідні в розмірі не більше 10 – 10,5 мільйонів гривень[189].

Крім того, зазначені кошти будуть направлятися у санаторно-курортні заклади, при яких створено центр медико-психологічної реабілітації, у всіх регіонах України. Це дасть можливість розвитку не тільки центрів медико-психологічної реабілітації, а і самих санаторно-курортних закладів, а також створення додаткових робочих місць у санаторно-курортних закладах та додаткових фінансових надходжень від оподаткування.

Окрім зазначеного, прийняття таких змін до Законів України „Про аварійно-рятувальні служби” та „Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру” стане вагомим соціальним проектом, реалізація якого свідчитиме про турботу держави про стан здоров’я своїх громадян, зокрема, про фізичний та психологічний стан категорій працівників та спеціалістів, діяльність яких пов’язана з ризиком.

Іншим не менш важливим напрямом державного контролю у сфері захисту населення від наслідків надзвичайних ситуацій є вдосконалення процедур матеріального забезпечення ліквідаційних, евакуаційних та інших робіт, пов’язаних із захистом населення постраждалих регіонів. Складна ситуація склалася по регіонах України у розпорядників державних коштів, які стурбовані критичною ситуацією при проведенні державних закупівель, пов'язаних з ліквідацією наслідків надзвичайних ситуацій.

Значні труднощі при проведенні торгів на зазначені закупівлі, які вимагають негайного освоєння коштів, пов'язані з тим, що процедура відкритих торгів є довготривалою, а процедура закупівлі в одного учасника потребує відповідного погодження, призводять до недоосвоєння виділених коштів.

На сьогодні сфера державних закупівель «перебуває» в хаосі, велика кількість торгів не відбувається через ускладнений режим оприлюднення інформації щодо державних закупівель, замовники торгів фактично позбавлені можливості здійснити процедуру закупівлі.

Надто комерціалізований порядок оприлюднення інформації про державні закупівлі, що встановила інформаційна система "Державні закупівлі України", яка на даний час є єдиною системою, що повністю відповідає вимогам Закону України „Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти", і як наслідок — монополістом інформаційного простору з розміщення інформації про державні закупівлі, призводить до нав'язування замовникам послуг з консалтингового та інформаційного супроводу торгів і створює передумови для невиправданих витрат бюджетних коштів. При цьому, встановлюється висока плата за телефонний зв'язок (за 1 хвилину — 4 грн. 10 коп.), висока вартість тендерної документації, інформаційного та юридичного супроводу, який надається учасникам торгів, що створює труднощі в організації торгів, зменшує конкуренцію та підвищує ціни тендерних пропозицій, оскільки учасники включають дані витрати в ціну тендерних пропозицій.

Тому з метою ефективного та своєчасного використання державних коштів, які виділяються на ліквідацію наслідків стихії, виникло питання негайного врегулювати на державному та законодавчому рівні процедури проведення торгів, закупівля яких пов'язана з ліквідацією наслідків надзвичайних ситуацій шляхом прийняття Закону України „ Про внесення змін до закону України „Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти" (щодо проведення державних закупівель, пов'язаних з ліквідацією наслідків надзвичайних ситуацій)” [190]. Насамперед це стосується доповнити ст. 2 зазначеного Закону новим пунктом: "Замовники мають право здійснювати закупівлю товарів, робіт і послуг, пов'язаних з ліквідацією наслідків надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, шляхом застосування процедури закупівлі в одного учасника, передбаченої ст. 33 Закону, без відповідного погодження".

*****

Розповсюдження надзвичайних ситуацій та їх негативних наслідків не визнає державних кордонів, набуває транснаціонального й міжнародного характеру. Стан запобігання надзвичайним ситуаціям природного та техногенного характеру в світі, як і в Україні, є надзвичайно складним, у зв’язку з чим спеціалізовані органи окремих країн прагнуть протидіяти їм разом. Особливого успіху, як показує практика діяльності аварійно-рятувальних служб світу із захисту населення і територій від наслідків надзвичайних ситуацій, досягають у тому випадку, коли об’єднавчі зусилля пов’язані із загальними інтегративними тенденціями й функціонуванням наддержавних утвореню (СНД, ЄС, ГУУАМ, ЧЕС тощо).

Правовою основою захисту населення від наслідків надзвичайних ситуацій на теренах колишнього СРСР є модельний закон СНД «Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій природного і техногенного характеру», у відповідності до якого запроваджене законодавство Російської Федерації, Республіки Бєларусь та інших країн СНД щодо захисту населення від наслідків надзвичайних ситуацій.

України сьогодні перебуває лише на стадії приєднання до базових Угод з країнами-сусідами щодо захисту населення від наслідків надзвичайних ситуацій, тому загальні принципи державного контролю у цій сфері перебувають лише на стадії розробки або містяться в окремих проектах чи концепціях.

Здійснювана МНС України нормотворча діяльність покликана заповнити прогалини у правовому регулюванні захисту населення від наслдків надзвичайних ситуацій за наступними напрямками:державне управління, розвиток і функціонування аварійно-рятувальних форувань, удосконалення практичних заходів захисту населення від надзвичайних ситуацій, запобігання виникненню надзвичайних ситуацій. Кожен із зазначених напрямків має бути нормативно пов’язаний із певною формою державного контролю: державною стандартизацією, державною експертизою, державним наглядом і контролем, ліцензуванням, декларуванням, сертифікацією та страхуванням.

Запровадження в Україні всіх загальноприйнятих форм та методів державного контролю у сфері захисту населення від наслідків надзвичайних ситуацій вимагає реформування фінансування функціонування як всієї Єдиної державної системи запобігання і реагування на надзвичайні ситуації техногенного та природного характеру, так і окремих її складових, таких як аварійно-рятувальні служби, запровадження в Україні єдиної служби екстреної допомоги, запровадження спрощених процедур їх матеріально-технічного забезпечення.

Висновки

Серед ключових правових та організаційних засад державного контролю у сфері захисту населення від наслідків надзвичайних ситуацій існують питання, які потребують вдосконалення. При цьому принциповою умовою є правове врегулювання питання фінансування МНС та оптимізації нормативно-правової основи, що регламентує діяльність у даній сфері.
Практика здійснення державного контролю залишається неефективною, оскільки діяльність контролюючих органів значною мірою невпорядкована, а створення нової системи державного контролю проходить вкрай повільно і суперечливо, не грунтуючись на достатніх науково-теоретичних напрацюваннях. Зокрема, не враховується, що на противагу домінуючій у минулому каральній ролі контролю, він має набувати переважною мірою інформаційно-аналітичного значення. Тобто контроль має використовуватися як засіб, що дає можливість повніше аналізувати стан справ та дозволяє вчасно застерегти, попередити та вплинути на настання нестандартних ситуацій чи можливих відхилень від прийнятих управлінських рішень, чи здійснення неправомірних дій. І лише за негативного кінцевого результату наступає черга застосування примусових заходів.
Державний контроль як управлінська функція органів виконавчої влади України посідає важливе місце в їх діяльності. Він здійснюється на усіх рівнях і в усіх сферах державного управління. Ефективність його проведення тісно пов’язана з розвитком і діяльністю, структурною перебудовою системи органів виконавчої влади. Контроль є “похідною функцією”, але лише в тому розумінні, що він полягає в перевірці, аналізі та спостереженні за діяльністю, яка відбулася, чи має відбутися. Для ефективності здійснення контролю і визначення його результативності та подальшого розвитку, потрібно, щоб управління мало конструктивний, творчий, а не руйнівний характер. Вважаємо, лише за таких умов можна вести мову про запровадження ефективного контролю, а саме у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій, та подальші шляхи його удосконалення у процесі державного управління. За інших обставин розвиток державного контролю, його ефективність та виконання поставлених завдань може бути лише ілюзорним.
Побудова демократичної правової держави має супроводжуватися зміцненням контрольної функції у сфері виконавчої влади, яка здійснюється на всіх рівнях і в усіх сферах державного управління. Завдання полягає у чіткій визначеності пріоритетних напрямків контролю, конкретизації суспільних відносин, які потребують постійного контролю з боку держави, органів виконавчої влади. Пріоритети контролю можуть змінюватися, але це лише питання їх вибору, а ніяк не заперечення державного контролю.
На сьогодні ми маємо в Україні значну кількість органів контролю з різним правовим статусом, різними повноваженнями щодо здійснення контрольної діяльності і відсутність регулювання та координації функції контролю, принаймні на науково-методологічному рівні.
З цією метою вважаємо за доцільне внести пропозицію про створення єдиного координуючого органу державного контролю в даній сфері на рівні центральних органів виконавчої влади, який би був наділений спеціальним статусом. Такий підхід дозволить здійснювати регулювання та координацію діяльності усіх контролюючих органів задля забезпечення більш якісного та дієвого контролю в зазначеній сфері державного управління.
Необхідним є законодавче визначення і регулювання функції контролю у сфері виконавчої влади. З цією метою слід прийняти Закон України “Про державний контроль у сфері виконавчої влади”, який би закріпив правові основи державного контролю у сфері виконавчої влади.
Комплексний підхід до дослідження проблеми контролю у зазначеній сфері виконавчої влади дає змогу широко розглянути її у взаємозвя’зку з іншими проблемами системи державної влади і визначити можливі напрями та шляхи подальшого розвитку.
Сфера захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій як об’єкт державного контролю складається з сукупності всіх видів діяльності державних органів щодо забезпечення захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС, а також запобігання, попередження й ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій.
Державний контроль в сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій крім відомчих суб’єктів контролю, також здійснюють і вищі органи державної влади (Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України, Президента України). Виходячи із того, що повноваження судів розповсюджуються на всі правовідносини в державі, в тому числі й у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій, у роботі наголошено на ролі судів в забезпеченні дієвого контролю в цій сфері. З’ясовано особливу роль прокурорського нагляду за дотриманням і виконанням законів України в сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій.

Список використаних джерел

Конституція України // Відомості Верховної Ради України. — 1996. — № 30. — Ст.141.
Про аварійно-рятувальні служби: Закон України від 14.12.1999 №1281 — XIV // Офіційний вісник України. — 2000. — №1. — Ст. 1.
Про внесення змін до деяких законів України:Закон Українивід 29.05.2001 // Відомості Верховної Ради України. — 2001. — № 32. — Ст.172.
Про Загальнодержавну програму подолання наслідків Чорнобильської катастрофи на 2006-2010 роки: Закон України від 14.03.2006 №3522-IV // Відомості Верховної Ради України.— 2006.— №34.— Ст.290.
Про Кабінет Міністрів України: Закон України від 21.12.2006 №514-V // Відомості Верховної Ради України — 2007.— № 11.— Ст. 94.
Про Конституційний Суд України: Закон України від 16.10.1996 422/96-ВР // Відомості Верховної Ради України.— 1996.— №49.— Ст.272.
Про місцеві державні адміністрації: Закон України від 9.04.1999 № 586-XIV // Відомості Верховної Ради України.— 1999.— №20-21.— Ст.190.
Про об'єднання громадян: Закон України від 16.06.1992 №2460-XII // Відомості Верховної Ради України.— 1992.— №34.— Ст.504.
Про політичні партії вУкраїні: Закон України від 5.04.2001 №2365-III // Відомості Верховної Ради Україні.— 2001.— №23.— Ст.118.
Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи: Закон України від 27.02.1991 №791а-XII // Відомості Верховної Ради України.— 1991.— №16.— Ст.198.
Про правові засади цивільного захисту: Закон України від 24.06.2004 №1859-IV // Відомості Верховної Ради України.— 2004.— №39.— Ст.488.
Про прокуратуру: Закон України від 5.11.1991 №1789-XII // Відомості Верховної Ради України.— 1991.— №53.— Ст.793.
Про Раду національної безпеки і оборони України: Закон України від 5.03.1998 №183/98-ВР // Відомості Верховної Ради України. — 1998.— №35. — Ст.237.
Про ратифікацію Угоди між урядами держав – учасниць Чорноморського Економічного Співробітництва (ЧЕС) про співробітництво у наданні надзвичайної допомоги і ліквідації надзвичайних ситуацій, що виникли внаслідок лих природного і техногенного характеру: Закон України від 12.07.2001 // www.portal.rada.gov.ua
Про Рахункову палату: Закон України від 11.07.1996 №315/96-ВР // Відомості Верховної Ради України. — 1996.— №43.— Ст.212.
Про систему оподаткування: Закон України від 25.06.1991 № 1251-ХП // Відомості Верховної Ради України. — 1991. — № 39. — Ст.510.
Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи: Закон України від 28.02.1991 №796-XII // Відомості Верховної Ради України.— 1991.— №16.— Ст.200.
Про статус народного депутата України: Закон України від 17.11.1992 №2790-XII // Відомості Верховної Ради України. — 1993.— №3. — Ст.17.
Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини: Закон України від 23.12.1997 № 776/97-ВР // Відомості Верховної Ради України.— 1998.— №20.— Ст.99.
Про Цивільну оборону України: Закон України від 3.02.1993 №2974-XII// Відомості Верховної Ради України.— 1993.— №14.— Ст.124.
Положення про Національну комісію з радіаційного захисту населення України: Постанова Верховної Ради України від 19.05.1999 №675-XIV // Відомості Верховної Ради України.— 1999.— №30.— Ст.243.
Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади: Указу Президента України від 3.10.1992 № 493 // Єдиний державний реєстр нормативно-правових актів.— №8740/1999.
Про єдиний державний реєстр нормативних актів: Указ Президента України від 27.06.1996 №468 // Урядовий кур’єр.—1996. —№122-123.—4 липня.
Про заходи щодо вдосконалення організації контролю за виконанням актів та доручень Президента України: Указ Президента України від 29.03.2000 №549 // Урядовий кур'єр. — 2000.— №71.— від 18 квітня.
Про заходи щодо підвищення рівня захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру: Указ Президента України від 9.02.2001 №80 // Урядовий кур'єр. — 2001. — №43.— 07 березня.
Про зміни в системі центральних органів виконавчої влади України: Указ Президента України від 26.07.1996 №596 // Урядовий кур'єр.— 1996.— №141.— від 30 липня.
Про Концепцію захисту населення і територій у разі загрози та виникнення надзвичайних ситуацій: Указ Президента України від 26.03.1999 // http://www.mns.gov.ua/showplaintext.php?doc=laws/laws/law284_99&PHPSESSID=e0c5373f60436d643f1c4dccc1ccd689
Про Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи: Указ Президента України від 28.10.1996 №1005 // Офіційний Вісник України.— 2004— №10.— Ст.581.
Про створення Секретаріату Президента України: Указ Президента України від 14.10.2005 №1445 // Урядовий кур'єр.— 2005.— №197.— від 18 жовтня.
Положення про Секретаріат Президента України: Указ Президента України від 4.11.2005 №1548 // Урядовий кур'єр.— 2005.— №214.— від 10 листопада.
Про заходи щодо поліпшення контрольно-ревізійної роботи в міністерствах та інших центральних органах виконавчої влади: Постанова Кабінету Міністрів України // Вісник державної служби України. — 1998. — № 3.
Про державний нагляд за додержанням стандартів, норм і правил та відповідальність за їх порушення: Декрет Кабінету Міністрів України від 8.04.1993 №30-93 // Відомості Верховної Ради України. — 1993. — №23.— Ст.247.
Про затвердження Положення про Державний департамент пожежної безпеки: Постанова Кабінету Міністрів України від 11.04.2002 №500 // Офіційний Вісник України.— 2002.— №15— Ст.816.
Про затвердження Положення про Єдину державну систему запобігання і реагування на надзвичайні ситуації техногенного та природного характеру: Постанова Кабінету Міністрів України від 3.08.1998 // Офіційний вісник України. — 1998. — №31. — Ст. 41.
Про затвердження Порядку ведення Єдиного державного реєстру нормативно правових актів та користування ними: Постанова Кабінету Міністрів України 23.04.2001 №376 // Офіційний Вісник України.— 2001.— №17.— Ст.747.
Про затвердження Угоди між урядами держав-учасниць ГУУАМ про співробітництво в галузі попередження надзвичайних ситуацій та ліквідації їх наслідків: Постанова КМ України N 397 від 29.03.2006 // www.portal.rada.gov.ua
Про утворення Державної інспекції цивільного захисту та техногенної безпеки: Постанова Кабінету Міністрів України від 26.05.2001 №576 // Урядовий кур'єр. — 2001.— №43.— від 07 березня.
Положення про Державну інспекцію цивільного захисту та техногенної безпеки Постанова Кабінету Міністрів України від 26.10.2001 №1446 // Офіційний Вісник України. — 2001.— №44 — Ст.1988.
Положення про Єдину державну систему запобігання і реагування на надзвичайні ситуації техногенного та природного характеру: Постанова Кабінету Міністрів України від 3.08.1998 № 1198 // Офіційний Вісник України.— 1998.— №31.— від 20 серпня.
Положення про класифікацію надзвичайних ситуацій: Постанова Кабінету Міністрів України від 15.07.1998 №1099 // Офіційний вісник України – 1998. — №28.— від 30 липня. — С.106 // Урядовий кур'єр.—2004 — №66 — від 08 квітня.
Положення про Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи: Постанова Кабінету Міністрів України від 2.11.2006. №1539 // Офіційний Вісник України.— 2006— №45— Ст.2997
Положення про Міністерство юстиції України: Постанова Кабінету Міністрів України від 14.11.2006 N 1577 // Урядовий кур'єр.— 2006. — №220.— від 22 листопада.
Типове положення про урядовий орган державного управління: Постанова Кабінету Міністрів України від 22.02.2000 №386 // Офіційний вісник України —2000.— № 8. — вiд 10.03.— С.22.
Типове положення про відділ контролю апарату обласної, Київської та Севастопольської міської державної адміністрації: Постанова Кабінету Міністрів України від 21.08.2000 №1290 // Офіційний Вісник України.— 2000.— №34.— від 08 вересня.
Правила розслідування надзвичайних подій та пошкоджень цивільних повітряних суден на землі в Україні: Затв. наказом від 18.11.2004 №188 / Державна служба України з нагляду за забезпеченням безпеки авіації. — Х. : Форт, 2005. — 44с.
Положення про порядок проведення перевірки діяльності аварійно-рятувальних служб та їх готовності до реагування на надзвичайні ситуації: Наказ Міністерства України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи 05.03.2002 №61 // Офіційний Вісник України. — 2002. — №14. — Ст.771.
Положення про порядок розроблення, затвердження, перегляду, скасування та реєстрації нормативно-правових актів з питань пожежної безпеки: Затв. наказом МНС України… від 23.09.2003 №355 / Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи. — Х. : Форт, 2006. — 35с.
Положення про Управління контрольно-ревізійної роботи Міністерства України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи: Наказ МНС України від 11.05.2004 № 202 // www.portal.rada.gov.ua
Типове положення про функціональну підсистему єдиної державної системи запобігання і реагування на надзвичайні ситуації техногенного та природного характеру: Затв. наказом Міністерства з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи від 21.12.1998 №387. — Х. : Форт, 2004. — 16с.
Державний класифікатор надзвичайних ситуацій ДК 019-2001: Наказ Державного комітету України з питань технічного регулювання та споживчої політики від 19.11.2001 № 552
XмільГ. Комплексна оцінка техногенної та природної безпеки України в регіональному вимірі // Надзвичайна ситуація. — 2005. — №5. — С.52-55.
Аварія на Чорнобильській атомній електростанції // http://planeta.rambler.ru/users/repetokal/15479217.html
Авер’янов В. Б. Органи виконавчої влади в Україні. — К.:Ін Юре, 1997. — 48с.
Авер’янов В.Б., Крупчан О.Д. Виконавча влада: конституційні засади і шляхи реформування. — Харків: Право,1998. — 36 с
Авер'янов В. Б. Органи виконавчої влади в Україні. — К.:Ін Юре, 1999. — 108 с.
Авер'янов В.Б., Андрійко О.Ф. Виконавча влада і контроль. — К.: Вища школа права при Інституті держави і права ім.В.М. Корецького НАН України, 1999. — 48 с.
Административное право зарубежных стран. Учебник. — М.: Спарк, 2003. — 462 с.
Административное право России. — М.: БЗК, 1997. — 330 с.,
АлексєєваТ.Г., ВолошинВ.О., ВолянськийП.Б., ЗабаштановС.І., ЗотовВ.П., ЗотовВ.П. Основи організації медичного забезпечення населення за умов надзвичайних ситуацій / Міжнародний науково- інформаційний центр діагностики і реабілітації біо- та екосистем від наслідків техногенних впливів МНС та НАН України / В.В.Дурдинець (ред.), В.О.Волошин (ред.). — К. : "Медекол" МНІЦ БІО-ЕКОС, 1999. — 202с.
Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. — М., 1997., — 350с.
Аналітичні й наукові методи оцінки реформування державної служби в Україні // Парламентар. — 1998. — № 3. — С.6.
АндрійкоО.Ф. Державний контроль в Україні: організаційно-правові засади — К.: Наукова думка, 2004. — 302с.
Афанасьев В.Г. Научное управление обществом. — М., 1973. — 125 с.
БабенкоО.І., ЗадорожнаО.М., ЧеревкоР.І. Безпека життєдіяльності людини в надзвичайних ситуаціях: Навч. посібник / Інститут змісту і методів навчання; Київський держ. економічний ун-т. — К., 1996. — 224с.
Бахрах Д.Н. Административное право. — М.: БЭК, 1996. — 368 с.,
Бачило И.Л. Организация советского государственногоуправления. — М.: Наука, 1984. — 237 с.
Безпека життєдіяльності: Навч. Посібник. Ч.1. / Чернівецький держ. ун-т ім. Юрія Федьковича / Степан Дмитрович… Микитюк (уклад.). — Чернівці : Рута, 1999. —155с.
Безпека життєдіяльності: Навч. Посібник. Ч.2. / Чернівецький держ. ун-т ім. Ю.Федьковича / Степан Дмитрович… Микитюк (уклад.). — Чернівці : Рута, 1999 — 158с.
БерлачА., СілінаА. Управління у сфері запобігання і ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій в Україні: правові та організаційні засади// Право України. — 2006.— №8. — С.16-20.
БиченокМ.М. Автоматизація управління захистом регіону в надзвичайних ситуаціях: Автореф. дис… д-ра техн. наук: 05.13.06 / Міжнародний науково- навчальний центр інформаційних технологій та систем НАН України та Міносвіти України. — К., 1998. — 32 с.
БілийВ.Я., БєлінськийП.І., БігунякВ.В., БурлукаВ.В., ВеличкоВ.М. Військова хірургія з хірургією надзвичайних ситуацій: Підручник для студ. вищих мед. навч. закл. III-IV рівнів акредитації / Володимир Якович Білий (ред.). — Т. : Укрмедкнига, 2004. — 323с.
Біттнер О. Без контролю нам не обійтися // Урядовий кур'єр. — 1998. — № 18—19. — 29 січня.
БлизнюкА.М., Лук'янченкоО.О., БратчикВ.І., ГайдукЄ.А., БезугловО.Ю. Захист населення і територій від надзвичайних ситуацій природного та техногенного характеру. Вражаючі фактори, заходи попереждення та захисту / Донбаська держ. академія будівництва і архітектури. — Макіївка : ДонДАБА, 2003. — 62с.
Большая Советская Энциклопедия. — 3-е изд. — М.: Советская Энциклопедия, 1974. – Т. 11. – 415с.
Братель Олександр Григорович. Цивільно-правові наслідки надзвичайних ситуацій: Дис… канд. юрид. наук: 12.00.03 / Національна академія внутрішніх справ України. — К., 2003. — 196с.
БрательО.Г. Цивільно-правові наслідки надзвичайних ситуацій: Автореф. дис… канд. юрид. наук: 12.00.03 / Національний ун-т внутрішніх справ. — Х., 2003. — 20с.
Брэбан Г. Французское административное право. — М.: Прогрес. — 1988. — 488с.
Василенко И.А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. — М.: Логос, 1998. — 168 с.
ВлохП.С., ЛедовськийФ.Г., РудякК.О. Безпека життєдіяльності в умовах надзвичайних ситуацій: Конспект лекцій для студ. усіх спец. денної та заоч. форм навчання / Київський національний ун-т будівництва і архітектури. — К. : КНУБА, 2005. — 80с.
ВолошинВ.О., ВолянськийП.Б., ЗабаштановС.І., ЗотовВ.П., МатійкоА.С. Основи організації медичного забезпечення населення за умов надзвичайних ситуацій / Міжнародний науково-інформаційний центр діагностики і реабілітації біо- та екосистем від наслідків техногенних впливів МНС та НАН України / Василь Васильович,Волошин,Володимир Олександрович Дурдинець (ред.). — 3.вид., перероб. і доп. — К. : "Медекол" МНІЦ БІО-ЕКОС, 2000. — 206с.
Всеукраїнська науково-практична конференція "Безпека підприємств в надзвичайних ситуаціях", 11-12 червня 1996 року: Тези доповідей / Київський міжнародний ун-т цивільної авіації. — К., 1996. — 72с.
ГолінькоВ.І., КременчуцькийМ.Ф., КлочковВ.Г., ФрундінВ.Ю., ІконниковЮ.Р. Безпека людини у надзвичайних ситуаціях: Навч. посіб. для студ. вищ. навч. закл. / Національний гірничий ун-т / Василь Іванович Голінько (ред.). — 3.вид., доп. та перероб. — Д. : НГУ, 2004. — 161с.
ГончарукВ.Є., КачанС.І., ОрелС.М., ПуцилоВ.І. Оцінка обстановки у надзвичайних ситуаціях: Навч. посібник для підгот. студ. вищих навч. закл. з усіх напрямів усіх спец. / Національний ун-т "Львівська політехніка" — Л. : Видавництво Національного ун-ту "Львівська політехніка", 2004. — 184с.
ГорохівськийО.Є. Формування пізнавальної активності курсантів вищих навчальних закладів Міністерства надзвичайних ситуацій у процесі вивчення спеціальних дисциплін: Дис… канд. пед. наук: 13.00.04 / Вінницький держ. педагогічний ун-т ім. Михайла Коцюбинського. — Вінниця, 2006. — 206с.
ГорохівськийО.Є.. Формування пізнавальної активності курсантів вищих навчальних закладів Міністерства надзвичайних ситуацій у процесі вивчення спеціальних дисциплін: Автореф. дис… канд. пед. наук: 13.00.04 / Вінницький держ. педагогічний ун-т ім. Михайла Коцюбинського. — Вінниця, 2006. — 20с.
Горшенев В.Г., Шахов И.Б. Контроль как правовая форма деятельности. — М.: Юрид. лит., 1986. — 176 с.
Государственное и административное устройство Германии. — Мюнхен: Баварская школа управления, Орган публичного права; Бонн: Федеральная академия государственного управления при Министерстве внутренних дел ФРГ, 1993. — 270 с.
Государственный и общественный контроль в СССР / Под ред. В.И.Теровцева. — М.: Наука, 1970. — 335 с.
ГридасовВ.І., КовальовВ.М., КатричМ.В., БоршовД.А., ПодгайнийГ.Я. Медицина катастроф (організація медичного забезпечення населення в умовах надзвичайних ситуацій): Підручник для студ. вищ. мед. і фармац. навч. закл. III- IV рівнів акредитації / Національний фармацевтичний ун-т. — Х. : Видавництво НФаУ "Золоті сторінки", 2002. — 304с.
Демократизация аппарата управления. — К., 1990. — 304 с.
Державне управління: теорія і практика / За заг. ред. д. ю. н., проф. В.Б. Авер'янова. — К.: Юрінком Інтер, 1998. — 432 с.
Державний контроль по-європейському // Урядовий кур’єр. — 2005.— №2.— С.5.
Довідка про оперативну обстановку щодо надзвичайних ситуацій на території України у 2006 року // http://www.mns.gov.ua/daily/ showdailyarchive.php?day=1&month=1&year=2007
Досвід роботи органів управління та сил Цивільної оборони України щодо ліквідації надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру / Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи. — К., 2002. — 265с.
ДСТУ 3891-99. Безпека у надзвичайних ситуаціях: Терміни та визначення основних понять. — Введ. 2000.01.01.- Офіц. вид. — К. : Держстандарт України, 1999. — ІІІ, 21с.
ДСТУ 3900-99. Безпека у надзвичайних ситуаціях: Основні положення. — Введ. 2000.01.01.- Офіц. вид. — К. : Держстандарт України, 1999. — IІІ, 5с.
ДСТУ 3970-2000. Безпека у надзвичайних ситуаціях. Надзвичайні ситуації на акваторіях: Терміни та визначення. — Введ. 2001.01.01.- Офіц. вид. — К. : Держстандарт України, 2000. — ІІІ, 16с.
ДСТУ 3994-2000. Безпека в надзвичайних ситуаціях. Надзвичайні ситуації природні. Чинники фізічного походження: Терміни та визначення. — Введ. 2001.07.01.- Офіц. вид. — К. : Держстандарт України, 2001. — ІІІ, 21с.
ЖелєзноваТ.П. Запобігти, допомогти, врятувати: Метод. посіб. для використання вчителями, вихователями в процесі привентив. виховання дітей з питань безпеки життєдіяльності в навч. закл. / Головне управління Міністерства з питань надзвичайних ситуацій України в Кіровоградській області; Обласний ін-т післядипломної освіти ім. Василя Сухомлинського .— Кіровоград : Імекс-ЛТД, 2005. — 195с.
ЖуравковВ.В. Продовольча безпека в надзвичайних ситуаціях: історичний досвід та концептуальні підходи до її забезпечення в Україні / Українська академія зовнішньої торгівлі. — К. : Видавництво УАЗТ, 2002. — 95с.
З вогнем, мій друже, не жартуй! / Управління пожежної безпеки та аварійно- рятувальних робіт Міністерства надзвичайних ситуацій України у Чернівецькій області / Ольга Чолан (упоряд.). — Чернівці, 2003. — 20 с.
Загальні вимоги до розвитку і розміщення потенційно небезпечних виробництв з урахуванням ризику надзвичайних ситуацій техногенного походження / НАН України; Рада по вивченню продуктивних сил України / С.І. Дорогунцов (наук.керівники), В.Ф. Гречанінов (наук.керівники). — К., 1995. — 121с.
Законодавство України про адміністративну відповідальність // Бюлетень законодавства і юридичної практики України. — 1997. — № 3. — 240 с.
ЗахарченкоМ.В., ОрловВ.М., ГолубєвА.К., ТітенкоВ.Ф. Безпека життєдіяльності у повсякденних умовах виробництв, побуту та у надзвичайних ситуаціях: Навч. посібник для студ. вищ. навч. закладів України / Українська держ. академія зв"язку ім. О.С.Попова. — К., 1996. — 196с.
Захист населення та виробничого персоналу об'єктів економіки від наслідків надзвичайних ситуацій у захисних споруд шляхом евакуації та застосуванням засобів індивідуального захисту: Конспект лекції з дисципліни "Цивільна оборона" для студ. усіх спец. денної та заоч. форм навч. / Національний ун-т харчових технологій / Микита Мефодійович… Яцюк (уклад.). — К. : НУХТ, 2005. — 38с.
Зіллер Ж. Політико-адміністративні системи країн ЄС: Порівняльний аналіз. — К., 1996. — 420 с.
Иванов В. Высший Контрольний орган Франции — Суд Счетов // Контролинг. — 1991. — № 3. — С. 35.
Иностранное конституционное право / Под ред. проф. В.В. Маклакова. — М.: Юристь, 1997. — 512 с.
КальченкоВ.М., ХолошаВ.І., ЛогіновВ.В., ВолковВ.В., ГайдукО.В. Захист населення і територій України від надзвичайних ситуацій: Річна доповідь за 1997 рік / Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи. — К., 1998. — 112с.
КальченкоВ.М., ХолошаВ.І., ПотіхаВ.М., ГребенюкО.В., КовальськийМ.Г. Виконання у 1997 році національної програми мінімізації наслідків Чорнобильської катастрофи: Річна доповідь / Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи. — К., 1998. — 55с.
Кампо В.М. Місцеве самоврядування в Україні. — К.:Ін Юре, 1997. — 36 с.
КанунніковБ.Т. Безпека експлуатації повітряних суден у надзвичайних ситуаціях: Навч. посібник для студ. спец. "Експлуатація повітряного транспорту" / Київський міжнародний ун-т цивільної авіації. — К., 1996. — 212с.
КарпенкоВ.А., ТоровецьА.Г., Лук'янчукО.Г., СевриковВ.В., БурковД.В. Дослідження і випробування по прикладній екології: Навч. посібник для студ. машино-приладобуд. спец. техн. ун-тів і ін-тів:У 3 ч. / Анатолій Григорович Торовець (заг.ред.). Ч. 3, Т. 1 : Моніторинг і захист атмосфери в надзвичайних і стандартних ситуаціях. — К. : СевНТУ, 2001. — 422с.
КарпенкоВ.А., ТоровецьА.Г., СєвріковВ.В., ШибаєваС.А. Моніторинг і захист гідросфери: Навч. посібник для студ. машино- приладобуд. спец. техн. ун-тів і ін-тів:У 3 ч.. Ч. 3, т. 1 : Підвищення ефективності захисту гідросфери для попередження надзвичайних ситуацій. — К.; Севастополь : СевНТУ, 2001. — 400с.
Каррі Девід П. Конституція Сполучених Штатів Америки. — К.: Веселка, 1993. — 192 с.
КарташовІ.М., КовжогаС.О., ПисарєвА.В. Безпека життєдіяльності у надзвичайних ситуаціях: Навч. посібник / Національна юридична академія України ім. Ярослава Мудрого. — Х., 2004. — 130с.
КартишА.П., РощінГ.Г., ВолошинВ.О., Гур'євС.О., ГрадунЮ.Г. Організація роботи інформаційно-аналітичної системи МОЗ України з питань надзвичайних ситуацій: Практ. посібник / Український науково-практичний центр екстреної медичної допомоги та медицини катастроф ; Київська медична академія післядипломної освіти ім. П.Л.Шупика / В.О. Волошин (заг.ред.) — К., 2002. — 102с.
КасьяновМ.А., РевенкоЮ.П., ТищенкоЮ.А.. Захист населення в умовах надзвичайних ситуацій: Навч. посіб. / Східноукраїнський національний ун-т ім. Володимира Даля. — 2. вид., перероб. та доп. — Луганськ : Видавництво Східноукраїнського національного ун-та ім. В.Даля, 2003. — 184с.
Кейзеров Н.М. Власть и авторитет. — М.: Юрид. лит., 1973. — 264 с.
Класифікаційні ознаки надзвичайних ситуацій. — Х. : Форт, 2004. — 39с.
КозярМ.М. Екстремально-професійна підготовка до діяльності у надзвичайних ситуаціях / Інститут педагогіки і психології професійної освіти АПН України; Львівський ін-т пожежної безпеки МНС України. — Л. : СПОЛОМ, 2004. — 376с.
КозярМ.М. Теоретичні та методичні засади професійної підготовки особового складу підрозділів з надзвичайних ситуацій: Автореф. дис… д-ра пед. наук: 13.00.04 / Інститут педагогіки і психології професійної освіти АПН України. — К., 2005. — 41с.
КолчінР.В. Розроблення АСУ запасами матеріальних ресурсів у багаторівневих логістичних системах, що функціонують у надзвичайних умовах: Автореф. дис… канд. техн. наук: 05.13.06 / Одеський національний політехнічний ун-т. — О., 2006. — 19с.
КомарВ.В. Чорнобильська катастрофа: історичні аспекти, соціальні наслідки / Управління з питань надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення Житомирської обласної державної адміністрації (Інформаційний центр); Житомирський держ. педагогічний ін-т ім. І.Я.Франка. — Житомир, 1999. — 30с.
КомарницькийВ.М. Правовий режим зон надзвичайних екологічних ситуацій в Україні / Луганська академія внутрішніх справ ім. 10-річчя незалежності України. — Луганськ : РВВ ЛАВС, 2002. — 150с.
КомарницькийВ.М. Правовий режим зон надзвичайних екологічних ситуацій в Україні: Автореф. дис… канд. юрид. наук: 12.00.06 / НАН України; Інститут держави і права ім. В.М.Корецького. — К., 2002. — 19с.
КомарницькийВ.М. Правовий режим зон надзвичайних екологічних ситуацій в Україні: Дис… канд. юрид. наук: 12.00.06 / НАН України; Інститут держави і права ім. В.М.Корецького. — К., 2002. — 169с.
КондратюкВ. "Цивільна оборона" чи "цивільний захист"? // Надзвичайна ситуація.— 2006. —№7. – С.14-16
КононенкоО.Ю. Розвиток потенційно небезпечних виробництв з урахуванням виникнення надзвичайних ситуацій (на прикладі Східного регіону): Автореф. дис… канд. екон. наук: 08.10.01 / НАН України; Рада по вивченню продуктивних сил України. — К., 2001. — 19с.
КононенкоО.Ю. Розвиток потенційно небезпечних виробництв з урахуванням виникнення надзвичайних ситуацій (на прикладі Східного регіону): Дис… канд. екон. наук: 08.10.01 / НАН України; Рада по вивченню продуктивних сил України. — К., 2001. — 213с.
Контроль і ще раз контроль // Урядовий кур'єр. —1996. — №165.— 3 вересня.
КочінІ.В., ЧерняковГ.О., БарановаН.В., БурлайВ.З. Підготовка формувань та закладів державної служби медицини катастроф до роботи у надзвичайних ситуаціях: Навч. посіб. / Українська міжнародна академія оригінальних ідей. Східне відділення ; Запорізький держ. ін-т удосконалення лікарів. Кафедра медицини катастроф ; Управління охорони здоров'я Запорізької обласної держ. адміністрації ; Запорізький обласний центр екстремальної медицини та швидкої медичної допомоги / Ігор Васильович Кочін (ред.). — Запоріжжя : ЗДІУЛ, 2000. — 128с.
КуріннийЄ.В. Визначення часу спрацьовування точкових теплових пожежних сповіщувачів максимального типу: Автореф. дис… канд. техн. наук: 21.06.02 / Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи ; Академія цивільної оборони України. — Х., 2004. — 21 с.
Литвинов А.Н., Гавриш Т.С. Профилактика преступлений. От теории к практике. Научно-практическое пособие. – М.: ИКФ “Экмос”, 2003. — 180с.
Лифшиц Ю.П. Оценка конституционности нормативных актов. Автореферат дисс. канд. юрид. наук. Специальность 12.00.01 — Теория и история государства и права; история политических и правовых учений /Российская Академия наук. Институт государства и права — М., 1994. — 22с.
ЛозаО. Азбука безпечної поведінки: Робочий зошит до програми "Захист життя та здоров'я дітей, норми поведінки у надзвичайних ситуаціях". — Суми : Слобожанщина, 1999. — 32с.
ЛозаО.Б. Особиста безпека дитини: Посіб. для батьків та вихователів з курсу "Захист життя та здоров'я дітей, норми поведінки у надзвичайних ситуаціях. — Суми : ВВП "Мрія-1" ЛТД, 1999. — 84с.
Макаров Б.М. Народный контроль: органы и правовые формы деятельности. — М., 1975. – 230с.
МакаровО.С. Розробка технологій виробництва винопродукції у надзвичайних ситуаціях: Автореф. дис… д-ра техн. наук: 05.18.07 / УААН ; Інститут винограду і вина "Магарач". — Ялта, 2000. — 32с.
МалецьІ.О. Радіостанції підрозділів МНС / Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи; Львівський держ. ун-т безпеки життєдіяльності. — Л. : ЛДУБЖ МНС України, 2006. — 164с.
Марисюк К. Парламент Канади // Право України. — 1999. — № 7. — С. 132-134.
Марков М. Технология и эффективность социального управления. — М.: Прогресс, 1982. — 267 с.
Маркс К., Энгельс Ф. Сочинения. — 2-е изд. — М., 1960-1980, Т. 25. – 450с.
Матеріали конференції "Безпека підприємств у надзвичайних ситуаціях. Підвищення рівня підготовки різних категорій населення, які навчаються з безпеки життєдіяльності людини" / Київський міжнародний ун-т цивільної авіації. — К., 1998. — 155с.
МатяшМ.І. Характеристики радіаційних центрів мінералів органічного і неорганічного походження стосовно ретроспективної дозиметрії: Дис… канд. геолог. наук: 21.00.08 / Державний науковий центр радіогеохімії навколишнього середовища НАН України та Міністерства з надзвичайних ситуацій України. — К., 1998. — 159с.
МельничукО.В., КнорозокЛ.М., РуденкоМ.П., ШевчукО.Г. Цивільна оборона та захист населення в надзвичайних ситуаціях: Навч. посібник / Ніжинський держ. ун-т ім. Миколи Гоголя. — Ніжин : Видавництво НДУ ім. М.Гоголя, 2005. — 75с.
Местное самоуправление. — Мюнхен: Баварская школа управления, Орган публичного права; Бонн: Федеральная академия государственного управления при Министерстве внутренних дел ФРГ, 1993. — 208 с.
Михайленко А.Р. Основы государства и права. — К.:Фемина, 1994. — 120с.
МихайликВ.О., ПінінВ.Г. Методичні вказівки до виконання розрахунково-графічної роботи "Прогнозування та попередження надзвичайних ситуацій" / Український держ. морський технічний ун-т ім. С.Й.Макарова. — Миколаїв : УДМТУ, 2001. — 28с.
МіклухаО.Л. Облік та аналіз надзвичайних доходів і витрат / Національний ун-т водного господарства та природокористування. — Рівне : НУВГП, 2005. — 150с.
МіклухаО.Л. Облік та аудит надзвичайних доходів і витрат підприємств: Автореф. дис… канд. екон. наук: 08.06.04 / Київський національний торгівельно-економічний ун-т. — К., 2006. — 22с.
МіклухаО.Л. Облік та аудит надзвичайних доходів і витрат підприємств: Дис… канд. екон. наук: 08.06.04 / Національний ун-т водного господарства та природокористування. — К., 2006. — 185с.
МурашинГ.А. Конституционные основы организации и функционирования судебной власти в демократическом социальном правовом государстве // Конституционно-правовые проблемы формирования социального правового государства. — Минск, 2000. — 324с.
Навчально-методичні матеріали з дисципліни "Безпека життєдіяльності у надзвичайних ситуаціях" для студентів І курсу / Національна юридична академія України ім. Ярослава Мудрого / Олександр Дмитрович Малько (уклад.), Анатолій Васильович Писарєв (уклад.). — Х., 2005. — 64с.
Надзвичайні ситуації. Основи законодавства України / Василь Васильович Дурдинець (заг.ред.)М.М. Борисюк (упоряд.). – Т. 3 : Збірник нормативно-правових актів з питань надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру.— К., 1998. — 531с.
Насырова Т.Я. Конституционный контроль. — Казань, 1992. — 113 с.
Науково-практичні проблеми цивільної оборони в системі Міністерства надзвичайних ситуацій: Тези доповідей 61-ї науково-практичної конференції 24- 27 квітня 2000 року, Київ / Київський національний ун-т будівництва і архітектури / К.О. Іконніков (ред.). — К., 2000. — 44с.
Національна доповідь про стан техногенної та природної безпеки в Україні у 2003 році / Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи ; Міністерство охорони навколишнього природного середовища України ; НАН України / Григорій Васильович… Рева (кер.підгот.). — К., 2004. — 436с.
Національна доповідь про стан техногенної та природної безпеки в Україні у 2004 році / Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи ; Міністерство охорони навколишнього природного середовища України ; НАН України / Давид Важаєвич… Жванія (кер.підгот.). — К., 2005. — 326с.
Національна доповідь про стан техногенної та природної безпеки в Україні у 2005 році / Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи ; Міністерство охорони навколишнього природного середовища України ; НАН України / Б.М. Данилишин (наук.кер.підгот.). — К., 2006. — 241с.
Національна доповідь про стан техногенної та природної безпеки в Україні у 2006 році // http://www.mns.gov.ua/annual_report/2007/content_1.ua.php?m=B5&PHPSESSID=e0c5373f60436d643f1c4dccc1ccd689
НиникЛ.Р. Цивільна оборона. Розділ: Стійкість роботи промислових об'єктів у надзвичайних ситуаціях: Навч. посіб. / Українська держ. академія водного господарства. Кафедра охорони праці і екології в будівництві. — Рівне, 1998. — 162с.
Об утверждении Инструкции по организации работы Государственной противопожарной службы при осуществлении контрольных и надзорных функций: Приказ Агентства Республики Казахстан по чрезвычайным ситуациям от 19 марта 2001 г. N 50// http://base.zakon.kz/
Овсепян Ж.И. Судебный конституционный контроль в зарубежных странах. Автореферат дис. … д-ра юридич. наук. Специальность 12.00.01 — Теория государства и права и история государства и права; История политических и правовых учений: Специальность 12.00.11 — Судоустройство; Прокурорск РАН. Ин-т государства и права — М., 1994. — 21с.
Овсянко Д.Н. Административное право. — М.: Юристь, 1997. — 448 с.
Огляд статистики. Аналітичний відділ МНС України. — www.mns.gov.ua
ОдинецьВ.А. Економічні проблеми надзвичайних ситуацій та шляхи подолання їх наслідків: Автореф. дис… канд. екон. наук: 08.08.01 / НАН України; Рада по вивченню продуктивних сил України. — К., 2001. — 20с.
ОдинецьВ.А. Економічні проблеми надзвичайних ситуацій та шляхи подолання їх наслідків: Дис… канд. екон. наук: 08.08.01 / НАН України; Рада по вивченню продуктивних сил України. — К., 2001. — 207с.
ОмельчукС.Т. Гігієна застосування пестицидів і агрохімікатів на територіях, що зазнали радіоактивного забруднення, та у зонах надзвичайних екологічних ситуацій: Автореф. дис… д-ра мед. наук: 14.02.01 / Національний медичний ун-т ім. О.О.Богомольця. — К., 2001. — 35с.
ОмельчукС.Т. Гігієна застосування пестицидів і агрохімікатів на територіях, що зазнали радіоактивного забруднення, та у зонах надзвичайних екологічних ситуацій: Дис… д-ра мед. наук: 14.02.01 / Національний медичний ун-т ім. О.О.Богомольця. — К., 2001. — 383с.
ОмельянецьМ.І., ДубоваН.Ф., ГунькоН.В., КарташоваС.С., ОмелянецьС.М. Медико-демографічні наслідки Чорнобильської катастрофи в Україні / АМН України. Науковий центр радіаційної медицини; Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи / М.І. Омельянець (ред.). — К.: Чорнобильінтерінформ, 2004. — 208с.
Опришко В.Ф. Правовые основы государственного управления качеством продукции. — К., 1989. — 103 с.
Основи безпеки підприємств авіаційного транспорту в надзвичайних ситуаціях: Метод. вказівки до викон. розрахунково-графічних робіт 1-5 для студ. усіх спец. / Національний авіаційний ун-т / Олександр Петрович Жижченко (уклад.). — К. : НАУ, 2003. — 120с.
Офіційна Інтернет-сторінка Міністерства України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи // http://www.mns.gov.ua
ПанкратовО.М., МіляєвО.К. Безпека життєдіяльності людини у надзвичайних ситуаціях: Навч. посібник / Київський національний економічний ун-т ім. Вадима Гетьмана. — К. : КНЕУ, 2005. — 232с.
ПастуховВ.К. Основи застосування цивільної авіації в надзвичайних ситуаціях: Навч. посібник / Київський міжнародний ун-т цивільної авіації. — К., 1997. — 148с.
Пахомов І. Проблеми конституційної організації державної виконавчої влади в Україні // Проблеми реформування державної влади: конституційні та управлінські аспекти. — К., 1995. — С 60-71.
ПашкоК.О., ХижнякМ.І., ЩербаньА.М., КондратюкВ.А., КрицькаГ.А. Військова гігієна з гігієною при надзвичайних ситуаціях: Підручник для студ. вищих мед. навч. закл. IV рівня акредитації / Тернопільський держ. медичний ун-т ім. І.Я.Горбачевського; Українська військово-медична академія / Костянтин Олександрович Пашко (ред.). — Т. : Укрмедкнига, 2005. — 310с.
ПетринаВ. Правові моменти забезпечення радіаційної безпеки в Україні після Чорнобильської катастрофи // Право України.— 1994.— № 1-2. – С.27-31.
Петров С.М., Туманов Г.А. Категория интереса в теории советского государственного управления // Сов. гос. и право. — 1990. — № 8. — С.13.
ПідюковП.П. Нова епоха чекає нової генерації // Іменем Закону, Богомольця, 10.— 2001.— №2.— 12 січня.
Погорелко В.Ф. Местные советы в механизме осуществления функций советского общенародного государства. — К., 1986. – С.71
Погосян Н.Д. Формирование статуса Счетной палаты Российской Федерации (историко-правовые аспекты и некоторые современные проблемы) // Государство и право. — 1998. — № 4. — С. 10-18.
ПогосянН.Д. Счетная палата Российской Федерации. — М.: Юрист, 1998.—304с.
Порядку без контролю не буває // Урядовий кур'єр. — 1999. — 26січня.
Порядок взаємодії відомчої воєнізованої охорони з органами (підрозділами) внутрішніх справ, Служби безпеки, Збройних Сил, Міністерства з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи у разі виникнення надзвичайних ситуацій на об'єктах підвищеної небезпеки. — Х. : ФОРТ, 2004. — 9с.
ПорядочнийЛ.В., ЗаплатинськийВ.М. Безпека в надзвичайних ситуаціях та цивільна оборона: Навч. посіб. / Київський національний торговельно-економічний ун-т. — К. : Київський національний торговельно-економічний ун-т, 2003. — 301с.
Пояснювальна записка до проекту Постанови Верховної Ради України про розроблення Загальнодержавної програми технічного та матеріального переоснащення і соціального розвитку Державних аварійно-рятувальних служб Міністерства України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи // www.portal.rada.gov.ua
Про внесення змін до деяких законів України щодо розвитку державних аварійно-рятувальних служб та проведення заходів у сфері попередження та ліквідації надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру: Проект Закону України // www.portal.rada.gov.ua
Про внесення змін до закону України„Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти" (щодо проведення державних закупівель, пов'язаних з ліквідацією наслідків надзвичайних ситуацій): Проект Закону України // www.portal.rada.gov.ua
Про взаємну допомогу на випадок аварій та інших надзвичайних ситуацій на електроенергетичних об’єктах країн-учасниць Співдружності Незалежних держав: Угода між урядами країн-учасниць СНД укладена 30.05.2002 // www.portal.rada.gov.ua
Про взаємодію країн-учасніць Співдружності Незалежних держав на випадок евакуації їх громадян із третіх країн під час виникнення надзвичайних ситуацій: Угода між урядами країн-учасниць СНД підписана 12.04.1996 // www.portal.rada.gov.ua
Про затвердження Положення про державний нагляд в галузі захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій природного і техногенного характеру Постановою уряду Російської Федерації від 1.12.2005 № 712 // http://www.mchs.gov.ru/article.html?id=10786
Про затвердження Положення про Міждержавну систему попередження і ліквідації надзвичайних ситуацій країн-учасниць СНД: Постанова Президії Міждержавного економічного комітету Економічного союзу 22.03.1996 // www.portal.rada.gov.ua
Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій природного і техногенного характеру: Федеральний Закон Російської Федерації від 21.12.1994 № 68-ФЗ // http://www.mchs.gov.ru/article.html?id=8326
Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій природного і техногенного характеру: Закон Республіки Бєлорусь від 5.05.1998 № 141-З // http://www.rescue01.gov.by/files/41.laws.txt
Про обмін інформацією про надзвичайні ситуації природного та техногенного характеру, про інформаційну взаємодію під час ліквідації їх наслідків і надання допомоги населенню, що постраждало: Угода між урядами країн-учасниць СНД укладена 18.09.2003 // www.portal.rada.gov.ua
Про затвердження Положення про державний нагляд та контроль у галузі захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій природного і техногенного характеру: Постанова Ради Міністрів Республіки Бєларусь від 4.07.2003 № 905 // http://www.rescue01.gov.by/files/195.laws.txt
Про організацію державного нагляду та контролю за діяльністю по захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій природного і техногенного характеру: Постанова МНС Республіки Бєларусь від 18.10.2004 № 33 // http://www.rescue01.gov.by/files/197.laws.txt
Про прийняття Модельного закону про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій природного і техногенного характеру: Постанова Міжпарламентської Асамблеї держав-учасників СНД № 10-6 від 6.12.1997 // www.portal.rada.gov.ua
Про Рахункову палату Російської Федерації:Закон Російської Федерації від 11.01.1995 // Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации. — 1995. — №3. — С. 88.
Про розроблення Загальнодержавної програми технічного та матеріального переоснащення і соціального розвитку Державних аварійно-рятувальних служб Міністерства України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи: проект Постанови Верховної Ради України // www.portal.rada.gov.ua
Програма конференції "Безпека підприємств у надзвичайних ситуаціях, підвищення рівня підготовки різних категорій населення, які навчаються з безпеки життєдіяльності людини", 10-11 червня 1998 року / Київський міжнародний ун-т цивільної авіації. — К., 1998. — 10с.
Програма навчальної дисципліни "Основи безпеки життєдіяльності у надзвичайних ситуаціях" / Національна юридична академія України ім. Ярослава Мудрого / Іван Михайлович… Карташов (уклад.). — Х., 2002. — 6с.
ПушкарьоваР.О. Обмін ізотопів водню у глинистих мінералах: Автореф. дис… канд. геол. наук: 21.06.01 / НАН України та Міністерство надзвичайних ситуацій України; Державний науковий центр радіогеохімії навколишнього середовища. — К., 1999. — 19с.
Рабінович П.М. Основи загальної теорії права та держави. — К., 1994. – 236с
Райт Г. Державне управління. — К.: Основи, 1994. —192 с.
Реформування прокуратури продовжуватиметься // Урядовий кур'єр. — 1999. — 20 березня.
РогачІ.М. Організація системи медичного забезпечення населення під час надзвичайних ситуацій природного генезу: Автореф. дис… д-ра мед. наук: 14.02.03 / Національний медичний ун-т ім. О.О.Богомольця. — К., 2005. — 34с.
РогачІ.М. Організація системи медичного забезпечення населення під час надзвичайних ситуацій природного генезу: Дис… д-ра мед. наук: 14.02.03 / Ужгородський національний ун-т. — Ужгород, 2005. — 312с.
Роздавальний матеріал до практичних занять з навчальної дисципліни "Основи безпеки життєдіяльності у надзвичайних ситуаціях" для студентів І курсу / Національна юридична академія України ім. Ярослава Мудрого / Іван Михайлович… Карташов (уклад.). — Х., 1999. — 22с.
РомащенкоМ.І., СавчукД.П. Протиповеневі водосховища- важливий спосіб регулювання повеней у Карпатах: [Для гідротехніків, гідрологів, географів, екологів, фахівців з надзвичайних ситуацій] / УААН; Інститут гідротехніки і меліорації. — К. : Аграрна наука, 2001. — 25с.
РощінГ.Г., ВолошинВ.О., ГрадунЮ.Г., МихайловськийМ.М., НабоченкоО.З. Планування медико-санітарного забезпечення населення адміністративної території при надзвичайних ситуаціях: Метод. рек. / Український науково-практичний центр екстреної медичної допомоги та медицини катастроф. — К. : Український Центр духовної культури, 2000. — 103с.
Селіванов А.О. Будуємо нову державу. — К., 1997. — 255 с.
Сиренко В.Ф. Интересы в системе основных институтов советского государственного управления. — К., 1982. — 214 с.
Сиренко В.Ф. Интересы — власть — управление.— К.: Наук, думка, 1991. — 154 с.
СкалецькийЮ.М., ХуденькийІ.Б., ЯценкоВ.П., НауменкоО.М., БаркевичВ.А. Реконструкція доз опромінення і прогнозування ступеня тяжкості радіаційних уражень: Метод. рек. / Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи. — К. : УВМА, 2000. — 85с.
СкоморохаВ. Вплив конституційної юстиції на розвиток українського конституціоналізму // Право України. — 2000. — №12. — С.3-9.
Словарь иностранных слов.— М.: Рус. яз., 1983.— 608с.
Соціальна і психологічна допомога населенню, що постраждало від техногенних катастроф (За матеріалами Чорнобильської катастрофи): Посібник / М-во України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи ; Бородянський соціально-психолог. центр "Довір'я" ; НАНУ; Ін-т соціології; Центр соціальних експертиз і прогнозів / За ред.В.Г.Панка (ред.). — К., 1997. — 179с.
Соціальні ризики та соціальна безпека в умовах природних і техногенних надзвичайних ситуацій та катастроф / НАН України; Інститут соціології. Центр соціальних експертиз і прогнозів / В.В. Дурдинець (відп.ред.). — К. : Стилос, 2001. — 496с.
Стан природно-техногенної безпеки України та основні напрями підвищення її рівня / Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи; НАН України / Борис Євгенович Патон (керівники проекту), Василь Васильович Дурдинець (керівники проекту). — К., 2001. — 96с.
Стан природно-техногенної безпеки України та основні напрями підвищення її рівня: Додаток до журн. "Надзвичайна ситуація" № 2 2001 р. / М-во України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи ; НАН України. — К. : Агентство "Чорнобильінтерінформ", 2001. — 95с.
Стан техногенної та природної безпеки в Україні в 2001 році / Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи; НАН України / Василь Васильович Дурдинець (керівники проекту), Борис Євгенович Патон (керівники проекту). — К., 2002. — 252с.
Стан техногенної та природної безпеки в Україні в 2002 році / Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи; НАН України / Василь Степанович Луцько (розроб. ), Анатолій Петрович Шпак (розроб. ). — К. : Чорнобильінтерінформ, 2003. — 292с.
СтефанюкВ.С. Запровадження адміністративної юстиції в Україні // Право України. — 1999. — № 7. — С.33-34
СтефанюкВ.С. Судовий контроль у сфері державної влади // Вісник Верховного Суду України. — 1999.—№4. — С.2-4.
Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления. — М., 1974. – С.12
ТарасовА.М. Государственный контроль в советское время: его сущность и этапы развития // История государства и права.— 2003. —№1.—С.8-16.
ТарасовА.М. Становление и развитие государственного контроля на Руси (дооктябрьский период) // История государства и права.— 2002. —№2.—С.6-15.
Тахтай В. Контроль держави. Чи потрібен він Україні? // Урядовий кур'єр. — 1995. — № 174. — 21 листопада.
Тиковенко А.Г. Теоретические проблемы авторитета государственной власти. Автореферат … докт. юрид. наук. — Минск, 1993. – 346с.
Тихомиров Ю.А. Власть и общество: единство и противостояние // Сов. гос. и право. — 1990. — № 2. — С. 38.
Тихомиров Ю.А. Государственность: крах или воскрешение? // Государство и право. — 1992. — № 9. — С. 12.
Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. — М., 1998. — 798 с.
Тихомиров Ю.А. Управленческое решение. — М., 1978. – 254с.
ТрушО.О. Структурно-функціональне забезпечення територіального управління запобіганням та ліквідацією надзвичайних ситуацій (на прикладі Управління пожежної безпеки в Харківській області): Автореф. дис… канд. наук з держ. управління : 25.00.02 / Національна академія держ. управління при Президентові України; Харківський регіональний ін-т. — Х., 2003. — 19с.
ТрушО.О. Структурно-функціональне забезпечення територіального управління запобіганням та ліквідацією надзвичайних ситуацій (на прикладі Управління пожежної безпеки в Харківській області): Дис… канд. наук з держ. управління : 25.00.02 / Національна академія держ. управління при Президентові України. Харківський регіональний ін-т. — Х., 2003. — 174с.
Федоренко Г. Розподіл влади та її єдність: місце законодавчої гілки влади на етапі державно-правової реформи // Право України. — 1998. — № 7. – С.12-18.
Философский энциклопедический словарь / Гл. редакция: Л.Ф.Ильичев, П.Н.Федосеев, С.М.Ковалев.—М.: Сов. энциклопедия, 1983.— 840c.
Философский энциклопедический словарь. — М., 1989. — 612 с.
Чеботарев Г. И. Принципы разделения властей в государственном устройстве Российской Федерации. — Тюмень, 1997. – 300с.
Черданцев А.Ф. Государственная власть и ее обоснование // Правоведение. — 1992. — № 2. — С. 3.
ЧерняковГ.О., КочінІ.В., СидоренкоП.І., БукінВ.Є., КостенецькийМ.І. Основи організації та діяльності служби медицини катастроф у надзвичайних ситуаціях / І.В. Кочін (ред.). — Запоріжжя, 2000. — 251с.
Чиркин В.Е. Контрольная власть // Государство и право. — 1994. -№ 4. — С. 10-11.
Чиркин В.Е. Разделение властей: социальные и юридические аспекты // Советское государство и право. — 1990. — № 8. — С. 11.
Чорнобиль – біль України: Медико-соціальні аспекти / Вінницька обласна держ. адміністрація. Управління з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи ; Управління охорони здоров'я; Обласний спеціалізований диспансер радіаційного захисту населення ; Вінницький держ. медичний ун-т ім. М.І.Пирогова / А.С. Маначин (відп.ред.). – Вип. 3 : Матеріали обласних науково-практичних конференцій 2001-2006 рр.. — Вінниця : Книга-Вега, 2006. — 127с.
Чорнобиль і соціум / НАН України; Інститут соціології. Центр соціальних експертиз і прогнозів / Ю.І. Саєнко (відп.ред.), Ю.О. Привалов (відп.ред.). Вип.8 : Розробка моделей життєдіяльності в умовах підвищеного ризику внаслідок надзвичайних ситуацій та катастроф: з урахуванням досвіду Чорнобильської катастрофи — К., 1995. — 180с.
Чорнобиль і соціум / НАН України; Інститут соціології. Центр соціальних експертиз і прогнозів / Ю.І. Саєнко (відп.ред.), Ю.О. Привалов (відп.ред.). – Вип. 9 : Розробка моделей життєдіяльності в умовах підвищеного ризику внаслідок надзвичайних ситуацій та катастроф: з урахуванням досвіду Чорнобильської катастрофи. — К., 1995. — 256с.
ЧубєнкоА. Фінансування МНС України за рахунок коштів спеціального фонду бюджету: проблеми та перспективи // Право України. — 2005. — № 10. — С.51- 53.
Шалумов М.С. Прокурорский надзор и государственный контроль за исполнением законов: разграничение компетенции и ответственность // Государство и право. — 1999. — № 1. — С. 79-85.
Шаповал В.Н. Британская Конституция. — К.: Либідь, 1991. — 135 с.
ШевченкоС.В. Гемолого-економічна оцінка, вимоги і критерії якості декоративних джеспілітів Горишньоплавнинського родовища залізних руд Українського щита: Автореф. дис… канд. геол. наук: 04.00.19 / НАН України ; Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій; Інститут геохімії навколишнього середовища. — К., 2004. — 19с.
ШекераО.Г. Наукове обгрунтування організаційно-функціональної структури та діяльності мобільного комплексу медицини катастроф при надзвичайних ситуаціях: Дис… канд. мед. наук: 14.02.10 / Національний медичний ун-т ім. О.О.Богомольця. — К., 1996. — 211с.
ШекераО.Г. Наукове обґрунтування організаційно-функціональної структури та діяльності мобільного комплексу медицини катастроф при надзвичайних ситуаціях: Автореф. дис… канд. мед. наук: 14.02.10 / Національний медичний ун-т ім. О.О.Богомольця. — К., 1996. — 21с.
Шелюто Ф. Высшие контрольные органы Канады // Контролинг. — 1991. — № 3. — С. 28-63.
Шелюто Ф. Как главное контрольное управление (ГКУ) США обслуживает Конгресс // Конролинг. — 1991. — № 3. — С. 27.
Шорина Е.В.Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР. — М., 1981. – 300с.
ЩербакД.М. Металогенічні епохи у дорифейській геологічній історії України: Автореф. дис… канд. геол. наук: 04.00.11 / НАН України та Міністерство з надзвичайних ситуацій України; Державний науковий центр радіогеохімії навколишнього середовища. — К., 2000. — 34с.
Энтин Л.М. Разделение властей: опыт современных государств. — М: Юрид. лит., 1995. — С.17.
Эрдман К., Шефер В., Мундхенке Э. Организационная структура правительства и структура управления. — R. V.Dескег's Vег1аg, Неіdеlbегg. — 1996. — 126с.
Эффективность и качество управленческой деятельности (государственно-правовой аспект). — К., 1980. — 305 с.
ЯковенкоС.І., ЛисенкоВ.І. Соціально-психологічна допомога при надзвичайних ситуаціях та критичних інцидентах / НАН України; Інститут соціології. Центр соціальних експертиз і прогнозів. — К., 1999. — 224с.
MooreM.H. Creating public value. Strategic management in government. — Cambridge, 1995. — P.125
Sylwestrzak Andrzei. Wladza czwarta — kontrolujaca // Panstwo і pravo. — Warszava, 1992. — № 7. — S. 87—94.

referat-ok.com.ua

Державний контроль у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій

Вступ

РОЗДІЛ І

Загальнотеоретичні положення про Державний контроль у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій

1.1. Поняття, сутність, органи державного контролю, специфіка Державного контролю у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій

1.2.Генезис державного контролю у сфері захисту від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій в науці

РОЗДІЛ ІІ

МЕХАНІЗМ ДЕРЖАВНОГО КОНТРОЛЮ У СФЕРІ ЗАХИСТУ НАСЕЛЕННЯ ВІД НАСЛІДКІВ АВАРІЇ НА ЧАЕС ТА НАДЗВИЧАЙНИХ СИТУАЦІЙ

2.1. Сфера захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій як об’єкт державного контролю

2.3. Мета, завдання, функції, принципи державного контролю у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій

2.4. Форми і методи контрольної діяльності у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій

Розділ ІІІ

Основні пріоритети державного контролю у сфері захисту населення від наслідків надзвичайних ситуацій

3.1. Зарубіжний досвід правового регулювання державного контролю у сфері захисту населення від наслідків надзвичайних ситуацій

3.2. Аналіз перспективного законодавства у сфері захисту населення від наслідків надзвичайних ситуацій та практики його розробки в Україні

Висновки

Список використаних джерел

Розділи