Як вважають провідні вчені-адміністративісти нашої країни адміністративне право України — це галузь права, сукупність (система) правових норм, які регулюють суспільні відносини, що формуються в ході забезпечення органами виконавчої влади і органами місцевого самоврядування реа­лізації та захисту прав, свобод і законних інтересів фізичних і юридичних осіб, а також в процесі державного і самоврядного управління в сферах соціально-економіч­ного й адміністративно-політичного розвитку та охорони громадського порядку. Таким чином, адміністративне право має різні складові предмету регулювання. В тому числі з допомогою його норм здійснюються адміністративно-правова охорона прав і свобод та законних інтересів різних суб’єктів правовідносин. Територіальні громади, а також органи місцевого самоврядування є суб’єктами правових відносин власності і право власності, так само як і інші права охороняється з допомогою адміністратив­ного права.

В літературі поняття адміністративно- правового способу охорони власності визначається як виконавчо-розпорядча діяльність державних органів та уповнова­жених на те громадських організацій, що здійснюється в адміністративному порядку та проявляється в попередженні посягань на державне і громадське майно, в організації та здійсненні безпосередньої його охорони, а також в застосуванні в необхідних випадках засобів адміністратив­ного впливу.

Ще в 1980 році в одному із досліджень було зроблено висновок, що адміністративно-правова охорона власності — це виконавчо-розпорядча діяльність органів державного управління, що прояв­ляється в запобіганні протиправним пося­ганням на власність та застосуванні у необхідних випадках заходів адміністра­тивного примусу. Досліджуючи питання адміністративно-правового захисту влас­ності в Україні, О.І.Никитенко пише, що «Правова охорона власності передбачає встановлення законодавцем відповідних правил, що захищають власника майна від осіб, які заважають володіти, користуватися чи розпоряджатися своїм майном або іншими цінностями”.

Формулювання поняття адміністра­тивно-правової охорони комунальної влас­ності, на наш погляд, необхідно здійснюва­ти взявши за основу визначення адмі­ністративно-правової охорони власності взагалі. Але не можна погодитися з авторами, коли вони писали з приводу адміністративно-правової охорони власнос­ті, зазначаючи, що адміністративно-право­ва охорона то є лише виконавчо-розпо­рядча діяльність органів державного управ­ління. Адміністративно-правова охорона власності, в тому числі комунальної, це насамперед оптимальний стан адміністра­тивно-правового механізму, передовсім його основного елементу норм адміністра­тивного права. Похідними від цієї первинної клітини правової матерії є правовідносини, які проявляються в правах і обов’язках суб’єктів адміністративного права, вико­нанні ними цих обов’язків, здійснюваних ними заходах та характером цих заходів.

Адміністративно-правова охорона власнос­ті провадиться на основі норм права закріплених в актах законодавства. За юридичною силою норми адміністративного права на основі яких здійснюється адміністративно-правова охорона комуна­льної власності класифікуються на консти­туційні, норми законодавчих адміністра­тивно-правових актів, норми, що містяться в указах Президента України, постановах Кабінету Міністрів України, відомчі норми, норми органів місцевої влади та само­врядування. Норми статті 13 Конституції України закріплюють положення про те, що власність зобов’язує. Власність не повинна використовуватися на шкоду людині і суспільству.

Держава забезпечує захист прав усіх суб’єктів права власності і господарю­вання, соціальну спрямованість економі­ки. Усі суб’єкти права власності рівні перед законом. Стаття 41 Основного закону також захищає права власності, в тому числі і комунальної. Ніхто не може бути проти­правно позбавлений права власності. Пра­во приватної власності є непорушним.

Примусове відчуження об’єктів права приватної власності може бути застосова­не лише як виняток з мотивів суспі­льної необхідності, на підставі і в порядку, встановлених законом, та за умови попе­реднього і повного відшкодування їх вартості. Примусове відчуження таких об’єктів з наступним повним відшкоду­ванням їх вартості допускається лише в умовах воєнного чи надзвичайного стану.

На рівні закону відносини захисту комунальної власності регулюються в достатній мірі. Саме з допомогою Закону України «Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве та регіональне само­врядування”, який вже втратив чинність (на основі закону України від 21 травня 1997 р.), було вперше встановлено, що в Україні існує такий вид власності та передбачені норми права, які направлені на її охорону. Ст.5 цього закону передбачала, що фіна- нсовоекономічну базу місцевого самовря­дування становлять:

• природні ресурси (земля, її надра, води, ліси, рослинний і варинний світ), розпорядження якими відповідно до законів України здійснюється сільськими, селищ­ними і міськими Радами народних депу­татів;
• місцеве господарство, комунальна власність, яка служить джерелом одержа­ння доходів місцевого самоврядування і задоволення соціально-економічних потреб населення відповідної території;
• фінансові ресурси, що складаються з бюджетних і позабюджетних коштів, валют­них фондів Рад народних депутатів та інших органів місцевого самоврядування.

Це ж саме фіксувалось в законі відносно фінансово-економічної бази регіонального самоврядування, закріплялось, що основу її становить місцеве господарство, кому­нальна власність, яка служить джерелом доходів регіонального самоврядування і задоволення соціально-економічних потреб населення відповідної території. Стаття 7 цього закону передбачувала, що комуналь­на власність становить основу місцевого господарства. Доходи від використання комунальної власності передбачено відно­сити до місцевого бюджету. Ст. ЗЗ даного Закону зобов’язувала виконкоми місцевих рад здійснювати контроль за цільовим використанням комунальної власності.

Чинні норми законів України перед­бачають захист права комунальної влас­ності, встановлюють адміністративну відпо­відальність за її порушення. Право комуна­льної власності зараз закріплено також в Законі України від 21 травня 1997 р. «Про місцеве самоврядування”. В Земельному кодексі України передбачено відповіда­льність за порушення земельного законо­давства, в тому числі і комунальної власно­сті на землю. Відповідальність відповідно до законодавства встановлена за такі порушення:

а) укладення угод з порушенням земель­ного законодавства;

б)  самовільне зайняття земельних діля­нок;

в)  псування сільськогосподарських угідь та інших земель, їх забруднення хімічни­ми та радіоактивними речовинами і стіч­ними водами, засмічення промисловими, побутовими та іншими відходами;

г)  розміщення, проектування, будівниц­тво, введення в дію об’єктів, що нега­тивно впливають на стан земель;

ґ) невиконання вимог щодо використа­ння земель за цільовим призначенням;

д)  порушення строків повернення тимча­сово займаних земель або невиконання обов’язків щодо приведення їх у стан, при­датний для використання за призначенням;

е)  знищення межових знаків;

є) приховування від обліку і реєстрації та перекручення даних про стан земель, розміри та кількість земельних ділянок;

ж) не проведення рекультивації пору­шених земель;

з)   знищення або пошкодження проти­ерозійних і гідротехнічних споруд, захисних насаджень;

и) невиконання умов знімання, збереже­ння і нанесення родючого шару ґрунту;

і) самовільне відхилення від проектів землеустрою;

ї) ухилення від державної реєстрації земельних ділянок та подання недостовір­ної інформації щодо них;

й) порушення строків розгляду заяв щодо відведення земельних ділянок.

Норми Указів Президента України регулюють відносини комунальної влас­ності, коли є необхідність її формування і захисту. В Програмі підтримки розвитку місцевого самоврядування в Україні, яка затверджена Указом Президента України від 30 серпня 2001 р. № 749 «Про державну підтримку розвитку місцевого самоврядува­ння в Україні” передбачається підвищення ролі місцевих податків і зборів у форму­ванні доходів бюджетів місцевого самовря­дування, розширення доступу органів місцевого самоврядування до ринку пози­кового капіталу, формування і використа­ння об’єктів власності територіальних гро­мад.

Нормами постанов Кабінету Міністрів України деталізується порядок передачі державного майна у власність територіаль­них громад. Так, постановою Кабінету Міністрів України від 26 червня 1996 р. № 627 «Про порядок передачі державного майна” було визначено предмети передачі згідно з вказаним положенням. Це цілісні майнові комплекси підприємств, уста­нов, організацій або їх структурних підрозділів, об’єкти незавершеного будівни­цтва окремі інвентарні об’єкти, що нале­жать підприємствам (будівлі, споруди, ма­шини, устаткування, інші облікові одиниці основних засобів), які передавались в той час у комунальну власність. Постановою Кабінету Міністрів України від 22 жовтня 1996 р. N 1281 «Про передачу майна військових містечок, що перебуває у державній власності, до комунальної власності місцевих органів самовряду­вання” визначено перелік населених пунктів, а також види майна, яке передається територіальним громадам. 10 серпня 1993 року було прийнято Постанову Кабінету Міністрів України «Про заходи щодо вдосконалення охорони об’єктів державної та інших форм власності” № 615, цілий ряд інших актів уряду також направлені на охорону майна комунальної власності.

Певну роль в охороні майна комунальної власності відіграють норми адміністративно-правових актів централь­них органів виконавчої влади. Так, на­приклад, Міністерством внутрішніх справ України регламентується діяльність підроз­ділів Державної служби охорони при МВС України. Наказом Міністра від 25 листопада 2003 р. № 1430 «Про організацію службової діяльності цивільної охорони Державної служби охорони при МВС України” затверджена інструкція з організації цієї служби, в якій зазначається, що підрозділи цивільної охорони створюються для здійс­нення на договірних засадах заходів охо­рони щодо нерухомих об’єктів та іншого майна суб’єктів господарювання всіх форм власності. Надійнішим видом охорони, з допомогою якої здійснюється охорона комунального майна є міліція Державної служби охорони, діяльність підрозділів щодо якої регулюється таким відомчим нормативним актом як наказ МВС України 25.11.2003 N1433 «Про організацію службо­вої діяльності міліції охорони Державної служби охорони при МВС України”.

На зменшення можливих матеріальних втрат у тому числі комунального майна направлені норми Типового положення про територіа­льну підсистему єдиної державної системи запобігання і реагування на надзвичайні ситуації техногенного та природного хара­ктеру, затвердженого наказом Міністерства України з питань надзвичайних ситуацій. На основі Положення про моніторинг потенцій­но небезпечних об’єктів, затвердженого наказом МНС України від 6 листопада 2003 р. № 425 підрозділи цього центрального органу виконавчої влади отримують дані про поточний стан потенційно небезпечних об’єктів для запобігання надзвичайним ситуаціям та мінімізують їх наслідки. Такі об’єкти можуть знаходитись і в комунальній власності. Норми Положення про визначення вартості об’єктів приватизації з урахуванням їхньої потенційної прибутко­вості, затвердженого 27 лютого 1995 року Фондом державного майна України, Мі­ністерства статистики України, Міністерства фінансів України, Міністерства економіки України встановили порядок визначення вартості та щоквартального перегляду розміру індексації змін вартості основних засобів з моменту останньої ідентифікації і до моменту приватизації і затвердження його у тижневий термін першого місяця кожного кварталу. Визначена методологія індексації вартості майна, в тому числі комунальної власності, що відчужується. Є ряд інших нормативно-правових актів центральних органів виконавчої влади, що в своєму змісті мають норми, які входять в систему механізму адміністративно-право­вої охорони комунальної власності.

В сис­темі норм, які входять до механізму адміністративно-правової охорони комуна­льної власності відносяться деякі норми Конституції та інших нормативно-правових актів Автономної Республіки Крим. Норма п.  2 ст. 18 Конституції АРК визначає що Верховна Рада Автономної Республіки Крим, як представницький орган здійснює права власника на землю та природні ресурси в межах території. Однак в даній нормі підкреслюється, що свої повноваже­ння АРК не розповсюджує на власність місцевого самоврядування. Нормами пос­танови Ради Міністрів АРК регулюються питання комунальної власності на території цієї республіки. Наприклад, постановою Ради Міністрів АРК від 27 січня 2004 р. «Про стан розрахунків за енергоносії в 2003 р.  ” було передбачено продовжити практику зборів місцевих громад з питань погашення заборгованості за електроенергію. Прийня­ти в комунальну власність безгосподарні трансформаторні підстанції.

Певне місце в механізмі адміністра­тивно-правового регулювання посідають акти органів місцевого самоврядування. Про це свідчать видані останнім часом нормативно-правові акти місцевих рад. Так, Київська міська рада рішенням № 208\1642 від 27 грудня 2001 р. «Про формування комунальної власності територіальних громад районів міста Києва”затвердила перелік майна комунальної власності, яке може бути приватизовано, а також закріпи­ла норму у п. 5 даної постанови, згідно якої коригування переліків майна комуна­льної власності територіальних громад районів міста Києва може бути здійснено Київрадою у разі неефективного викори­стання зазначеного майна та при необхід­ності виконання загальноміських програм. Київська обласна рада 12 червня 2002 р. прийняла рішення № 022 — 02 — ХХIV «Про розмежування земель держав-ної і кому­нальної власності, встановлення і зміни меж районів, міст, селищ, сіл”, яким доручила Київському обласному управлі­нню земельних ресурсів координувати здійснення заходів щодо розмежування земель державної та комунальної влас­ності, внесенню змін і встановлення меж районів, міст, селищ, сіл області.

Безумовно праві автори, коли писали проте, що адміністративно-правова охоро­на власності полягає в застосування запобіжних заходів та заходів адміністра­тивного примусу, в основному адміністра­тивної відповідальності. Серед запобіжних заходів адміністративно-правової охорони доцільно розглядати вдосконалення меха­нізму формування комунальної власності, та управління нею а також вивчення особливостей цього виду власності, як об’єкта адміністративно-правової охорони та безпосередня фізична охорона майна комунальної власності. Заходи адміністра­тивного примусу, які застосовуються щодо охорони комунального майна, в адміністра­тивно-правовій літературі поділяються на адміністративно-запобіжні (про які сказано вище), заходи адміністративного припи­нення та заходи адміністративної відповіда­льності за порушення права комунальної власності, а також порушення спеціального правового режиму майна, що перебуває у відносинах даного виду власності.

Керуючись висновками щодо адміні­стративно-правової охорони власності

взагалі та особливостями цього виду охо­рони щодо комунальної власності можна сформулювати його поняття. Адміністра­тивно-правова охорона комунальної влас­ності — це правові відносини, що характе­ризуються достатністю механізму адміні­стративно-правового регулювання, його основного елементу — норм цієї галузі права, та їх ефективною реалізацією в організаційній сфері формування майна комунальної власності, в запобіжних захо­дах і заходах примусу до порушників права комунальної власності.

В період проведення адміністративно-територіальної реформи питання комуналь­ної власності при розширенні обсягу прав територіальних громад та компетенції орга­нів місцевого самоврядування набувають особливого значення, адже чим більше комунального майна мають територіальні громади і чим стійкіший воно має захист від протиправних посягань, тим краще будуть забезпечуватись соціальні послуги населе­нню громади, забезпеченіше будуть жити її члени. Однак інтереси громади органами місцевого самоврядування мають захища­тися більш системно. Особливої уваги тут заслуговує охорона земель, які належать територіальній громаді. їх відчуження нині часто здійснюється без урахування потреб громади і, що особливо бентежить, з відхиленнями від норм екологічного законо­давства. Думається, що остільки землі належать громаді, оскільки їх відчуження має проводитись за результатами місце­вого референдуму, тільки в такому разі будуть забезпечуватися права громадян — мешканців міст та інших населених пунктів.

ЛІТЕРАТУРА

1. Адміністративне право України. Академічний курс: Підруч.: У двох томах: Т 1. Загальна частина \ Ред. колегія: Аверьянов (голова). К.: Вид. «Юридична думка”. 2004. — С.73; Голосніченко І.П. Адміністративне право України: основні категорії і поняття. К.: МАУП. 1998. — С. 5; Колпаков В.К. Адміністративне право України.. — К.: Юрінком Інтер. 1999. — С.49-54. Курінний Є.В. Предмет і об’єкт адміністративного права України. Дніпропетр.: Юрид. Акад. МВС України. — 2004. — С. 25-35; Харитонова О.І. Адміністративно-правові відносини (проблеми теорії). — Одеса «Юридична література2” — 2004 . — С. 124 — 136.
2. Колпаков В.К. Адміністративно-деліктний правовий феномен. К.: Юрінком Інтер. — 2004. — С. 41.
3. Резвых В.Д. Административно-правовая охрана социалистической собственности советской милицией. Автореф. канд. дис. М.:    1969 — Ст.7; Резвых В.Д. Административно-правовая охрана социалистической собственности. М.: «Юрид. Лит.» — 1975. — С.23.
4. Голосниченко И.П. Административно-правовые аспекты организации и деятельности вневедомственной охраны системы органов внутренних дел. Дис. Канд. юр. наук. К.: КВШ МВД СССР. 1980. — С. 22.
5. Никитенко О.І. Адміністративно-правовий захист власності в Україні. — Автореф. канд. дис. К.: 1996. — С. 11.
6. Відомості Верховної Ради України. — № 12. — Ст. 5.
7. Відомості Верховної Ради. 1997. — № 24. — Ст. 170.
8. Відомості Верховної Ради України. — № 3-4. — Ст. 27.
9. ЗП України. — 1996. — № 14. Ст. 377
10. Бюлетень про приватизацію. — № 6.
11. ЗП України. — 1994. — № 2. — Ст. 31.
12. Див. Наказ МВС України від 25 листопада 2003 р. «Про організацію службової діяльності цивільної охорони Державної служби охорони при МВС України” \\ Офіційний вісник України. — 2004. — № 28. — Ст. 1916.
13. Офіційний вісник України. — 2004. — № 22. — Ст. 1520.
14. Див. Наказ Міністерства України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи від 21 грудня 1998 р. № 387 \\ Єдиний державний реєстр нормативно-правових актів № 6872 \ 1999.
15. Офіційний вісник України. — 2003. — № 52. — Ст. 2857.
16. Див. Наказ Фонду державного майна України, Міністерства статистики України, Міністерства фінансів України, Міністерства економіки України від 27 лютого 1995 року № 216\40\30\63 «Про затвердження Положення про визначення вартості об”єктів приватизації з урахуванням їхньої потенційної прибутковості”.
17. Конституція Автономної Республіки Крим від 21 жовтня 1998 р.\\ Урядовий кур”єр. — 1999. — 14 січня.
18. Див. Збірник нормативно-правових актів Автономної Республіки Крим. 2004. — № 1. — Ст. 25
19. Див. Хрещатик. — 2002. — 9 липн.