Вступ

Актуальність теми. В умовах реформування органів виконавчої влади, що відбувається сьогодні в Україні, дослідження сутності та особливостей органів виконавчої влади як об’єкта адміністративно-правового регулювання є дуже актуальним питанням. Втім, для з’ясування адміністративно-правових засад реформування органів виконавчої влади в умовах адміністративної реформи, необхідно, перш за все, проаналізувати з теоретичної точки зору, що собою представляють органи виконавчої влади, виокремити сутність, призначення цих органів, а також окреслити особливості органів виконавчої влади як об’єкта адміністративно-правового регулювання.

Термін «законодавча влада» можна охарактеризувати як: 1) окрему гілку державної влади, головним призначенням якої є законотворення; 2) орган державної влади чи 3) інший суб’єкт (наприклад народ), який згідно із законодавством правомочний приймати закони; 4) повноваження елементів державного механізму, прямо пов’язані із законотворчістю; 5) організаційно-правові форми реалізації цих повноважень.

До висвітлення сутності, особливостей, які притаманні органам виконавчої та законодавчої влади, свого часу привертали увагу такі науковці: В.Б. Авер’янов, Н.М. Азаркін, О.М. Бандурка, Д.Н. Бахрах, Л.Л. Богачова, В.В. Богуцкий, Ю.П. Битяк, В.Н. Гаращук, В.А. Греченко, К.Г. Волинка, Б.С. Єбзєєв, М.С. Кельман, Л.В. Коваль, В.К. Колпаков, Т.М. Кравцова, С.П. Кисіль, О.В. Кузьменко, Н.Ф. Лата, В.Я. Малиновський, О.Г. Мурашин, Н.Р. Нижник, В.М. Селіванов, О.Ф. Скакун, С.Г. Стеценко, В.Д. Ткаченко, О.В. Хоменко, В.Н. Хропанюк, А.М. Цвєтков, М.В. Цвік, В.М. Шаповал та деякі інші. Однак ці питання потребують подальшого наукового дослідження.

Тому метою дослідження є дослідження тенденції розвитку наукової думки стосовно місця і ролі органів виконавчої та законодавчої влади, проблема взаємовідносин у сучасній Україні.

Розділ 1. Органи виконавчої влади: види та принципи побудови системи

1.1. Правова природа виконавчої влади в Україні

В науковій літературі можна знайти чимало дефініцій поняття «виконавча влада», «органи виконавчої влади». Конституційно закріплене положення ч.1 ст.6 стосовно того, що державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову [1] є відправною точкою розкриття сутності та особливостей органів виконавчої влади, як об’єкта адміністративно-правового регулювання За умов поділу державної влади на законодавчу, виконавчу і судову гілки особливість виконавчої влади полягає в тому, що саме вона забезпечує практичне виконання законів та інших правових актів державних органів [4, с.52].

Вияви влади є необмеженими в людському житті, всеохоплюючими, якщо брати всі її види, типи та різновиди. Безпосередньо світ влади – це вся та значна область життя суспільства, основним змістом і змістом існування якої є ефективний вплив на людей з метою регулювання їх співжиття, налаштування взаємопристосування, розробка різних інституцій, що дозволяють людям жити, працювати і по можливості радіти спільному життю [10, с.49].

Продовжуючи наукову думку, О.М. Бандурка та В.А. Греченко відзначають, що виконавча влада має відверто «силовий» характер, оскільки функціонування державної влади знаходить своє втілення в адміністрації, яка нерідко вирішує і долі людей, і життєво важливі для них питання, в безпосередньо силових формуваннях: армії, органах безпеки, міліції. Все це складає об’єктивну основу для концентрації державної влади саме виконавчими органами [5, с.152].

В наукових колах існує певну думка, що органи виконавчої влади – це структурно самостійна частина державного апарату, яка наділена чітко визначеними повноваженнями та здійснює державне управління в економічній, соціально-культурній чи адміністративно-політичній сфері. Деякі науковці вважають, що виконавча влада – це відокремлена в умовах поділу влад гілка влади, яка має прерогативу виконувати прийняті парламентом закони та інші рішення. Виконавча влада здійснюється урядом, який у різних країнах називається по-різному: в США – Адміністрація Президента, в Італії – Рада Міністрів, у Росії – Уряд, в Україні – Кабінет Міністрів. Згідно з Конституцією України  вищим органом у системі виконавчої влади є Кабінет Міністрів України. Очолює Кабінет Міністрів Прем’єр-міністр України. До системи виконавчої влади крім Кабінету Міністрів входять центральні органи виконавчої влади – міністерства, державні комітети та інші відомства, а також місцеві державні адміністрації. Основною функцією виконавчої влади є виконання законів. Окрім того, виконавча влада здійснює функцію підзаконного регулювання суспільних відносин, тобто приймає підзаконні нормативно-правові акти. Наприклад, Кабінет Міністрів України приймає на основі Конституції та законів України постанови [7, c. 10].

1.2. Функції та компетенції виконавчої влади в Україні

Органи виконавчої влади реалізують функції держави, виконуючи положення Конституції та законів України, актів Президента України, а також нормативні акти органів державного управління вищого рівня.

Кожен орган виконавчої влади, діючи від імені та за дорученням держави, має певний правовий статус, виступає носієм відповідних повноважень юридично-владного характеру, реалізація яких забезпечує йому досягнення мети виконавчо-розпорядчої діяльності. Органи виконавчої влади наділяються необхідною оперативною самостійністю, що виражається в їх компетенції — предметах відання, правах, обов’язках, територіальних межах діяльності кожного окремого органу. Компетенція — це певний обсяг державної діяльності, покладений на конкретний орган, або коло питань, передбачених законодавством, іншими нормативно-правовими актами, які він має право вирішувати в процесі практичної діяльності (коло питань, що вирішуються міністерством, визначається у положенні про відповідне міністерство; відомством — у положенні про відповідне відомство) [8, с. 27].

Кожен орган виконавчої влади має офіційне найменування та по­вноваження використовувати різні атрибути з державною символікою (гербовим штампом, бланками з офіційними найменуваннями та ін.). Більшість органів виконавчої влади та методи їх діяльності визначаються Конституцією та законами України, актами Президента України.

Діяльність цих органів має вторинний, підзаконний, виконавчо-розпорядчий характер, бо вони здійснюють свої функції на підставі та на виконання закону. Але, реалізуючи свою компетенцію, виконуючи положення законів та правових актів інших державних органів, органи виконавчої влади мають повноваження розпоряджатися з конкретних питань та приймати підзаконні нормативні акти. Отже, в процесі виконавчої та розпорядчої діяльності органи управління діють юридично-владно, застосовуючи різні правові засоби нормотворчого, оперативно-виконавчого (розпорядчого) та юрисдикційного (правоохоронного) характеру [8, с. 28].

Будучи частиною державного апарату, органи виконавчої влади мають власну внутрішню структуру та штат службовців. Організаційна структура державного апарату — це поділ цілого на організаційно відокремлені одиниці та мережа управлінських зв’язків у ньому, особлива форма поділу і кооперації управлінської діяльності, стійка схема розподілу його завдань та функцій.

Орган виконавчої влади становить собою організацію — колектив людей — державних службовців, який сформований шляхом їх призначення або конкурсного відбору на посаду для здійснення конкретної виконавчо-розпорядчої діяльності в юридично-владній формі. В рамках колективу даного органу поміж структурними підрозділами і службовцями розподілені повноваження і відповідальність за доручену справу, встановлені та розвиваються різні організаційно-правові зв’язки. Усе це спрямоване на забезпечення ефективної діяльності органів виконавчої влади [4, с. 175].

Органи виконавчої влади багато в чому відрізняються від органів законодавчої та судової влади — своїм цільовим призначенням, функціями, характером діяльності, порядком утворення окремих органів та взаємовідносинами між різними органами, складом службовців та порядком заміщення ними посад, формами та методами здійснення своїх юридично-владних повноважень.

Органи виконавчої влади істотно відрізняються від підприємств, об’єднань, установ, організацій, в тому числі й державних. Головне, чим відрізняються органи виконавчої влади від підприємств, об’єднань, установ і організацій, є те, що перші мають державно-владні повноваження, вони керують об’єктами, до числа яких входять і самі підприємства, об’єднання, установи, які знаходяться ззовні їх, виступають від імені держави; а підприємства, об’єднання, зайняті господарською діяльністю, установи — соціальним обслуговуванням, організації (будівельно-монтажні, житлово-експлуатаційні, шляхові та ін.) будують або експлуатують виробничі чи інші об’єкти [2, c. 31].

В органах виконавчої влади, починаючи з центральних і закінчуючи місцевими (районними), всі службовці (за винятком обслуговуючого персоналу, який створює тільки умови для нормального функціонування органу) здійснюють різні функції управління, а їх праця є одним із видів управлінської діяльності. На підприємствах, в установах їх працівники виконують різну за характером роботу. Одна (більша) частина працівників зайнята безпосередньо у виробничому процесі або процесі соціального обслуговування, вона виробляє певну продукцію (матеріальні цінності, послуги). Інша, значно менша частина працівників здійснює управлінську, владно-організаційну діяльність. Ця діяльність не є основною для підприємства (установи), але вона забезпечує, створює належні умови для основної — виробничої діяльності або діяльності з соціального обслуговування.

Органи виконавчої влади є численними та різноманітними, що обумовлено безпосередньою спрямованістю виконавчо-розпорядчої діяльності. Для кращого вивчення особливостей організації і діяльності органів державного управління, а також виявлення закономірностей у взаємозв’язках окремих органів здійснюють їх класифікацію, в основу якої кладуться різні критерії. Найбільш важливими з них є територіальний масштаб діяльності, обсяг і характер компетенції, порядок вирішення підвідомчих питань, предмет спрямованості компетенції, становище та місце в системі органів.

Залежно від територіального масштабу діяльності органи виконавчої влади поділяють на чотири групи: центральні, органи виконавчої влади Автономної Республіки Крим (далі — АРК), міжтериторіальні, місцеві [16, c. 107-108].

Центральними є ті органи виконавчої влади, діяльність яких поширюється на всю територію України. Такі органи реалізують державну політику, здійснюють загальне або галузеве управління, спеціальний (функціональний) вплив на об’єкти незалежно від їх місцезнаходження на терирорії України. До них належать: Кабінет Міністрів України, міністерства, державні комітети (державні служби) та центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом.

До органів виконавчої влади АРК належать: Рада міністрів АРК, міністерства, республіканські комітети та інші органи виконавчої влади АРК. Вони здійснюють загальне або галузеве управління чи виконують спеціальні функції державного управління об’єктами, які розташовані на території АРК, в межах компетенції, визначеної Конституцією і законами України, Конституцією АРК.

Міжтериторіальні органи охоплюють своєю діяльністю певну частину території України, територію декількох адміністративно-територіальних одиниць або територію, межі якої взагалі не залежать від адміністративно-територіального поділу України. Такі органи забезпечують галузеве управління чи здійснення спеціальних функцій на відповідній частині території України (наприклад, військові напрямки, митниці, управління залізниць тощо) [15, c. 41-42].

До місцевих органів виконавчої влади належать ті, повноваження яких поширюються на територію певної адміністративно-територіальної одиниці (області, міста (Київ, Севастополь), району). Вони виконують завдання загального управління та координації чи функції відповідних центральних органів виконавчої влади на території певної області, району, міста. Це місцеві державні адміністрації, місцеві органи міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, наприклад, Харківська обласна державна адміністрація. Управління Міністерства внутрішніх справ по Харківській області, районний відділ освіти тощо [6, с. 104].

Від того, який обсяг і характер компетенції мають органи виконавчої влади, вони поділяються на: органи загальної компетенції, органи галузевої компетенції, органи спеціальної (функціональної) компетенції, органи предметної компетенції.

У межах своєї компетенції вищі органи виконавчої влади організують реалізацію внутрішньої і зовнішньої політики Української держави; здійснюють керівництво і регулюють соціально-економічну сферу; забезпечують єдність системи виконавчої влади; спрямовують і контролюють діяльність підлеглих органів виконавчої влади; здійснюють управління власністю незалежно від її форм; розробляють і реалізують загальнодержавні програми. Дослідження конституційного статусу виконавчої влади в Україні є вкрай важливим і необхідним завданням і на перспективу.

Розділ 2. Проблеми правового регулювання законодавчої діяльності

2.1. Тлумачення терміна «законодавча влада»

П. П. Шляхтун вважає, що законодавча влада є сукупністю повноважень із видання законів [8].

Ю. С. Шемшученко при тлумаченні терміна виділяє три складові законодавчої влади: 1) як самостійну гілку відносно інших класичних гілок — виконавчої і судової, головним призначенням якої є здійснення державної влади шляхом законотворення; 2) сукупність повноважень щодо прийняття законів та інших законодавчих актів; 3) сукупність організаційних форм реалізації цих повноважень [9].

Як зазначають В. В. Маклаков та А. З. Георгіца, термін «законодавча влада» можна аналізувати у декількох значеннях, а саме як: 1) орган, що згідно з конституцією приймає закони; 2) функцію з видання законів; 3) одночасно законодавчий орган і функцію з видання законів [10; 11].

Енциклопедичний юридичний словник за редакцією В. Є. Крутських також розкриває різні аспекти змісту законодавчої влади: 1) одна з влад, що згідно з принципом поділу влад урівноважують одна одну; 2) сукупність повноважень на видання законів; 3) сукупність державних органів, що здійснюють зазначені повноваження [12].

На думку В. М. Шаповала та Г. С. Журавльової, поняття законодавчої влади слід вживати для позначення; 1) змісту і наслідків волевиявлення народу (виборчого корпусу) на законодавчому референдумі; 2) сукупності повноважень різних елементів державного механізму (насамперед парламенту), прямо співвіднесених із законотворчістю; 3) титульної функції парламенту; 4) парламенту і його призначення [13; 14].

Ю. О. Фрицький пропонує розгорнуте тлумачення досліджуваного терміна. На його думку, законодавча влада в Україні є основною гілкою, або формою, видом єдиної державної влади, побудованої за принципом поділу єдиної державної влади, яка здійснюється єдиним органом законодавчої влади в Україні — Верховною Радою України, згідно з визначеними Конституцією повноваженнями, за допомогою організаційно-правових й організаційних форм діяльності та відповідних методів роботи, з метою прийняття законів та інших нормативно-правових актів з питань власних повноважень у галузях державного будівництва, є канонічною для економічного й соціально-культурного розвитку, Державного бюджету, формування внутрішньої та зовнішньої політики, утворення визначених Конституцією державних органів на підставі співробітництва та координації з іншими гілками державної влади з використанням системи стримувань і противаг та парламентського контролю [І5].

Отже, у науковій літературі термін «законодавча влада» характеризують у декількох аспектах, а саме як: 1) окрему гілку державної влади, головним призначенням якої є законотворення; 2) орган державної влади чи 3) інший суб’єкт (наприклад народ), який згідно із законодавством правомочний приймати закони; 4) повноваження елементів державного механізму, прямо пов’язані із законотворчістю; 5) організаційно-правові форми реалізації цих повноважень.

2.2. Суб’єкти законодавчої влади

Учасниками законодавчого процесу є також Президент України та Кабінет Міністрів України, а в деяких випадках — Конституційний Суд України». Дисертант має на увазі реалізацію законодавчої ініціативи, визнання законодавчих актів органом конституційної юрисдикції неконституційними, право Глави держави підписувати законопроекти, прийняті парламентом, і застосовувати право вето [9].

Справді, парламент — не єдиний суб’єкт законотворення, але остаточне визначення змісту, суті і форми майбутнього закону як нормативно-правового акта є, як нам видається, саме прерогативою Верховної Ради України. Законодавча ініціатива може бути реалізована як подання розробленого законопроекту уповноваженими особами, Президент України може застосувати право вето до уже схваленого акта, але лише законодавчий орган спроможний як прийняти законопроект, так і подолати вето Глави держави у разі незгоди з його зауваженнями. Зазначимо, що встановлена ч. 4 ст. 94 Конституції України вимога щодо повторного прийняття закону Верховною Радою України не менш як 2/3 від її конституційного складу поширюється лише на закони, пропозиції Президента України до яких повністю або частково відхилені. Ця вимога стосується прийняття закону в цілому [20, абз. 1 п. 4 резолютивної частини]. У такому випадку відповідно до ч. 4 ст. 94 Конституції України Глава держави зобов’язаний підписати та офіційно оприлюднити такий акт протягом десяти днів, тобто виконати волевиявлення парламенту. В контексті вищесказаного не можна погодитися з тим, що «співучасть глави держави в законодавчому процесі. в багатьох випадках справляє вирішальний вплив на реалізацію законодавчих повноважень Верховною Радою України» [21]. Дійсно, повноваження Президента України у сфері законотворчості є суттєвими, але, на наше переконання, не вирішальними.

Що ж стосується повноважень Конституційного Суду України як учасника, за висловленням М. О. Теплюка, законодавчого процесу, то така участь не є обов’язковою стадією. Вона можлива за умови, якщо орган конституційної юрисдикції дає висновок щодо відповідності Конституції України тих міжнародних договорів, що вносяться до Верховної Ради України для надання згоди на їх обов’язковість (п. 2 ч. 1 ст. 13; абз. 3 ч. 1 ст. 62 Закону України «Про Конституційний Суд України» від 16.10.1996 р. № 422/96-ВР). Залучення Конституційного Суду України до визначення конституційності законів, інших правових актів Верховної Ради України чи офіційного тлумачення Конституції України та законів України й прийняття рішень із окреслених питань (пункти 1, 4 ч. 1 ст. 13; ч. 1 ст. 61 Закону України «Про Конституційний Суд України») можливе лише після прийняття нормативно-правового акта. В Україні превентивний конституційний контроль відсутній.

Зазначимо, що інститути громадянського суспільства (наприклад, об’єднання громадян) також можуть брати участь у законотворчому процесі. Проте громадське обговорення законопроекту чи навіть розробка власного законопроекту і подання його до парламенту через суб’єктів законодавчої ініціативи не є свідченням статусу інститутів громадянського суспільства як суб’єкта законодавчої влади.

Отже, саме Верховна Рада України конституційно уповноважена приймати остаточний варіант закону і є, вживаючи термінологію М. О. Теплюка, «монополістом» у сфері законотворення.

Крім Верховної Ради України, яка є єдиним органом державної влади, що від власного імені приймає закони, Конституція України (розділ ІІІ) наділила цим правом і народ України. Він як носій суверенітету і єдине джерело влади в державі, реалізуючи волевиявлення через всеукраїнський референдум за народною ініціативою, може в порядку, визначеному законодавством України, приймати закони України (вносити до них зміни), крім законів, прийняття яких на референдумі не допускається згідно з Конституцією України. Рішення всеукраїнського референдуму щодо прийняття законів є остаточним і не потребує будь-якого затвердження, в тому числі Верховною Радою України (пункти 2—4 резолютивної частини [2]).

Більш того, ч. 3 ст. 1 Закону «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» від 03.07.1991 р. № 1286-XII наголошує, що закони, прийняті всеукраїнським референдумом, мають вищу юридичну силу стосовно законодавчих актів органів публічної влади, у тому числі Верховної Ради України. Зміна або ж скасування законів, прийнятих референдумом, проводиться також референдумом або Верховною Радою України більшістю не менш як у 2/3 від загальної кількості народних депутатів з обов’язковим затвердженням на референдумі, який повинен бути проведений протягом 6-ти місяців після внесення такої зміни або скасування (ст. 45). Новий всеукраїнський референдум з питань, що раніше виносилися на референдум, може бути проведено не раніше як через 5 років від дня проведення попереднього референдуму з цих питань (ст. 9).

Вищесказане свідчить про визнання народу на конституційному (найвищому) рівні суб’єктом законодавчої влади. Такий конституційно-правовий статус уповноважує громадян України на прийняття законів на рівних із парламентом, що є проявом демократичних перетворень у державі. На жаль, поки що згадане положення має декларативний характер. Єдиний референдум з питань внесення змін до Конституції України (16.04.2000 р.) був консультативним. Його результати (скасування депутатської недоторканності, запровадження двопалатного парламенту, скорочення загальної чисельності депутатського корпусу та ін.) не отримали нормативного оформлення і практичного втілення.

Розділ 3. Система взаємозв’язків органів законодавства та виконавчої влади України

3.1. Взаємодія Верховної Ради України і системи органів виконавчої влади

Основне функціональне призначення Верховної Ради України – законодавча діяльність, виконавчої влади – реалізація управлінських та організаційних повноважень, спрямованих на виконання правових актів, прийнятих безпосередньо народом або його представницькими (законодавчими) органами [10, с.50–52]. Тобто розроблення механізмів реалізації законів є завданням виконавчої діяльності. Повноваження законодавчої і виконавчої влади поширюються майже на всі сфери життя: економічну, соціальну, культурну, зовнішніх відносин, оборони, громадського порядку, безпеки тощо. Цим пояснюється використання значних соціально-правових, фінансових, інформаційно-технічних та ідеологічних ресурсів під час реалізації законодавчого і бюджетного процесів, основних напрямків зовнішньої та внутрішньої політики, кадрового добору. Взаємовідносини між органами законодавчої і виконавчої гілок ґрунтуються на методах координації, субординації, зобов’язання й заборони [1, 13–14].

У сфері державного управління Верховна Рада України виконує функції: прийняття законів; затвердження Державного бюджету та внесення змін до нього; контролю за виконанням Державного бюджету, прийняття звіту щодо його виконання; визначення засад внутрішньої і зовнішньої політики; затвердження загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони довкілля; надання згоди на призначення Президентом Прем’єр-міністра України; контролю за діяльністю уряду; затвердження рішень про надання Україною позик, економічної допомоги іноземним державам та міжнародним організаціям, а також про одержання Україною від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій позик, не передбачених Державним бюджетом України, здійснення контролю за їх виконанням; затвердження переліку об’єктів права державної власності, що не підлягають приватизації; визначення правових засад вилучення об’єктів права приватної власності [11, ч. 3–6, 11–14, 36 ст. 85]. Тобто зазначені повноваження Верховної Ради України відповідають, в основному, законодавчій, установчій і контрольній компетенції.

Взаємодія парламенту з органами виконавчої влади багатогранна, зважаючи на розгалуженість та ієрархічність їх системи і значний перелік повноважень обох гілок. Вищим органом системи виконавчої влади є Уряд – Кабінет Міністрів України, колегіальний орган загальної компетенції, який керує виконавчою та адміністративною діяльністю, вирішує питання державного управління у сферах економіки і фінансів, забезпечення прав особи, правової, зовнішньої й соціальної політики, охорони здоров’я і науки, культури, спорту, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, національної безпеки тощо. До центральних органів виконавчої влади належать міністерства (керують дорученою галуззю), органи зі спеціальним статусом (виконують спеціальні контрольно-наглядові, координаційні, дозвільні функції) та державні комітети (реалізують міжгалузеве управління) [6, 534–535; 8, 29–31]. Міністерство – головний (провідний) орган системи центральних органів виконавчої влади в забезпеченні впровадження державної політики в певній сфері діяльності. Міністр, як член Уряду, особисто відповідає за розроблення і втілення державної політики, спрямовує й координує здійснення центральними органами виконавчої влади заходів з питань, що належать до його відання, приймає рішення щодо розподілу бюджетних коштів. Без погодження з відповідним міністром не допускається прийняття актів Кабінету Міністрів України та утворених ним органів, внесення проектів законів та актів Президента України з окреслених питань [12, ч. 6, ст. 1].

Органи виконавчої влади на місцях (областях, районах, містах Києві та Севастополі) – місцеві державні адміністрації – на відповідній території забезпечують: 1) виконання Конституції та законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади; 2) законність і правопорядок; додержання прав і свобод громадян;

3) виконання державних і регіональних програм соціально-економічного та культурного розвитку, програм охорони довкілля, а в місцях компактного проживання корінних народів і національних меншин – також програм їх національно-культурного розвитку; 4) підготовку та виконання відповідних обласних і районних бюджетів; 5) звіт про виконання відповідних бюджетів та програм; 6) взаємодію з органами місцевого самоврядування; 7) реалізацію інших наданих державою, а також делегованих відповідними радами повноважень [11, ст. 119; 13, ч. 1 ст. 1, ст. 2].

Структурні ланки трьох організаційно-правових рівнів (вищого, центрального і місцевого) ієрархічно організованої системи виконавчої влади забезпечують її моноцентричний владний координуючий вплив на об’єкти управління. На жаль, відсутність закону, який би регламентував види, повноваження, створення і діяльність центральних органів виконавчої влади, не сприяє формуванню дієздатної системи державного контролю. Зміст чинних законів України “Про Кабінет Міністрів України” і “Про місцеві державні адміністрації” повинен гармоніювати із Законом “Про центральні органи виконавчої влади”, що дозволить створити стабільну й ефективну юридичну основу організації та діяльності цілісної системи виконавчої влади.

Виконавча влада забезпечує реалізацію визначених парламентом засад внутрішньої і зовнішньої політики держави. Кабінет Міністрів України координує взаємодію парламенту з центральними й місцевими органами виконавчої влади (збирає звітну інформацію, пропозиції до законопроектів, проекти рішень на депутатські запити і звернення тощо). Крім того, Уряд має значні повноваження у сфері законотворчої діяльності, оскільки: 1) наділений правом законодавчої ініціативи; 2) розробляє загальнодержавні програми економічного, науково-технічного, соціального і культурного розвитку держави; проект закону про Державний бюджет України та володіє виключним правом винести його на розгляд Верховної Ради України; 3) вносить до парламенту проект закону про ратифікацію міжнародних договорів України [3, 99].

Законопроектна робота здійснюється згідно з перспективними і поточними планами, у пропозиціях до яких зазначаються: 1) орієнтовна назва законопроекту; 2) проблема, що потребує законодавчого врегулювання (якщо проект закону є проектом регуляторного акта, про це зазначається окремо); 3) підстава для розроблення законопроекту; 4) строк внесення законопроекту до Кабінету Міністрів України.

Розглянутий і схвалений Кабінетом Міністрів України проект закону візується Прем’єр-міністром України і спрямовується до парламенту разом із такими документами: 1) супровідним листом із підписом Прем’єр-міністра, в якому визначається доповідач, що представлятиме проект у парламенті; 2) пояснювальною запискою з підписом керівника органу – головного розробника; 3) порівняльною таблицею (і разі подання законопроекту про внесення змін до чинного закону); 4) проектом постанови парламенту про прийняття проекту закону за основу; 5) переліком нормативних актів, які потребують викладення в новій редакції або які необхідно прийняти для реалізації положень закону; 6) окремим законопроектом про внесення змін до інших законів, якщо такі зміни необхідні для реалізації закону і не викладені у його перехідних положеннях; 7) проектом закону та матеріалами до нього в електронній формі; 8) висновком антикорупційної експертизи проекту закону [14, п. 3 параграфа 79 гл. 1 розд. 7; 14, параграф 83 гл. 2 розд. 7].

Зазначимо, що поданий урядом законопроект представляє та супроводжує на всіх стадіях розгляду посадова особа, визначена Прем’єр-міністром, із Кабінету Міністрів, а в разі неможливості такої участі за згодою Прем’єр-міністра – заступник міністра, керівник центрального органу виконавчої влади, який не входить до складу Уряду, про що парламентові повідомляється листом, підписаним Міністром Кабінету Міністрів [15, ч. 3 ст. 27].

Для подання позиції Кабінету Міністрів під час розгляду законопроектів, унесених до Верховної Ради України народними депутатами, центральні органи виконавчої влади: 1) проводять моніторинг законопроектів з питань, що належать до їх компетенції, аналізують такі проекти на відповідність засадам державної політики; 2) формують пропозиції щодо визначення позиції Уряду стосовно таких законопроектів і подають їх Кабінетові Міністрів не пізніше четверга тижня, який передує тижню пленарних засідань, на яких розглядатимуться відповідні законопроекти; 3) визначають посадових осіб, які представлятимуть позицію Уряду, і повідомляють про це відповідним парламентським комітетам і Кабінетові Міністрів.

3.2. Участь в законотворчому процесі Кабінету Міністрів України як суб’єкта законодавчої ініціативи та форми парламентського контролю

У межах запропонованого дослідження неможливо детально проаналізувати всі форми парламентського контролю. Проте зазначимо, що Уряд розглядає депутатські запити і звернення до Кабінету Міністрів, а також депутатське звернення до Прем’єр-міністра, першого віце-прем’єр-міністра, віце-прем’єр-міністра [14, параграфи 136, 137 гл. 6 розд. 12]. Крім того, парламентські комітети можуть надсилати Урядові рекомендації з питань його діяльності, які за рішенням першого віце-прем’єр-міністра, віце-прем’єр-міністра відповідно до їх компетенції надсилаються для розгляду та врахування в роботі відповідним центральним органам виконавчої влади. Про результати розгляду зазначені органи інформують відповідний парламентський комітет і Кабінет Міністрів України.

Народний депутат України наділений також правом невідкладного прийому з питань депутатської діяльності Прем’єр-міністром та іншими членами Уряду [14, параграфи 138, 140 гл 6. розд. 12].

Формою прояву контрольної функції парламенту щодо Кабінету Міністрів є проведення години запитань до Уряду, протягом якої урядовці відповідають у межах своєї компетенції на запитання народних депутатів та представників депутатських фракцій. Кабінет Міністрів зобов’язаний з’явитися до парламенту в повному складі.

Кабінет Міністрів в особі Прем’єр-міністра звітує перед парламентом про виконання Програми діяльності. Матеріали до звіту готують центральні органи виконавчої влади, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська і Севастопольська міські держадміністрації та подають їх до 30 січня поточного року Мінекономіки. Останній, у свою чергу, подає проект звіту Кабінетові Міністрів до 5 лютого поточного року. Протягом 45 днів після закінчення календарного року Уряд затверджує звіт і подає його до парламенту.

Парламентський контроль здійснюється також на етапі виконання Державного бюджету України. Зокрема, річний звіт про виконання Закону про Державний бюджет України за відповідний рік на пленарному засіданні подає міністр фінансів. У випадку прийняття парламентом рішення про заслуховування інформації головних розпорядників коштів про використання ними коштів матеріали звітів подаються для ознайомлення першому віце-прем’єр-міністрові, віце-прем’єр-міністрові відповідно до їх компетенції та міністрові фінансів. Члени Уряду беруть участь у засіданнях парламентських комітетів під час розгляду звітів відповідно до їх компетенції [14, параграфи 143, 145 гл. 9 розд. 12].

У випадку розгляду Верховною Радою питання про відповідальність Кабінету Міністрів України останній подає Верховній Раді необхідну інформацію та відповіді на запитання її комітетів. Матеріали, підготовлені визначеними Прем’єр-міністром центральними органами виконавчої влади, надсилаються до парламенту разом із супровідним листом, підписаним Прем’єр-міністром у 10-денний строк після отримання запитань. Від імені Уряду на пленарному засіданні Верховної Ради виступає Прем’єр-міністр, інші члени Кабінету Міністрів – за рішенням парламенту [14, п. 1–2, 5 параграфу 149, параграф 150  гл. 10 розд. 12].

“Крайньою” формою реалізації парламентського контролю є вотум недовіри, передбачений ст. 87 Конституції України [11].

Важливим напрямом діяльності парламенту є контроль за використанням державного бюджету України та за додержанням конституційних прав, свобод людини і громадянина. Згадані функції здійснюють спеціалізовані органи – відповідно Рахункова палата та Уповноважений Верховної Ради України з прав людини. Рахункова палата – це постійний орган державного фінансово-економічного контролю, який утворюється Верховною Радою України, підпорядкований і підзвітний їй (ч. 1 ст. 1 Закону України “Про Рахункову палату Верховної Ради України”). Одним із завдань Рахункової палати є регулярне інформування Верховної Ради України, її комітетів про хід виконання Державного бюджету України і стан погашення внутрішнього і зовнішнього боргу України, про результати здійснення інших контрольних функцій (ст. 2) [17]. Відповідно до ст. 101 Основного Закону парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод особи, що є одним із центральних питань у діяльності парламенту, здійснює Уповноважений Верховної Ради України з прав людини [11]. Інститут Уповноваженого (омбудсмана) доповнює існуючі засоби захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина, не відміняє їх і не тягне перегляду компетенції державних органів, що забезпечують захист і поновлення порушених прав і свобод (ч. 2 ст. 4 Закону) [18]. На жаль, доводиться констатувати низьку ефективність діяльності Уповноваженого. Омбудсман не володіє реальним організаційно-правовим механізмом впливу на порушників, оскільки його компетенція фактично зводиться до інформування про заявлені (виявлені) правопорушення відповідні органи державної влади, уповноважені розкривати правопорушення і відновлювати порушені права особи.

Перераховані форми парламентського контролю свідчать про вагомі важелі впливу Верховної Ради України на органи виконавчої влади. Проте інститут парламентського контролю належним чином законодавчо не врегульований. На думку автора, доцільно прийняти закон про державний контроль за діяльністю органів виконавчої влади (його вищим проявом є парламентський контроль), в якому слід закріпити принципи, перелік суб’єктів, підстави і механізм реалізації, міру відповідальності за виявлені порушення.

Автор підтримує позицію Н. Нижник стосовно необхідності конституційно закріпити не лише механізм контролю, але й стримувань у взаємодії законодавчої та виконавчої влади. За наявності у Верховної Ради України права затверджувати програму діяльності Уряду і вимагати її реалізації, у Кабінету Міністрів немає гарантій проти підміни його програмних позицій. Нині уряд позбавлений правових гарантій самостійності [5, 281]. Недоліками парламентського контролю є також здійснення його народними депутатами у формах, не передбачених законодавством, у корисливих особистих цілях; використання результатів таких перевірок для формування політичного іміджу; разовість реагування та неналежний аналіз результатів проведених контрольних заходів [7, 445]. Як слушно зауважує Ю. Древаль, суть контрольної функції парламенту має полягати не в розслідуванні окремих випадків зловживань та афер, а у вивченні практики застосування законів. Конкретні випадки їх невиконання чи неналежного виконання слід ураховувати під час удосконалення законодавства [4, 265].

Необхідно усунути внутрішні суперечності в системі органів виконавчої влади: забезпечити достатній рівень централізації влади; відмежувати функцію політичного й адміністративного керівництва; запровадити можливість притягнення до політичної відповідальності осіб, що займають державні політичні посади; мінімізувати подвійний вплив на формування корпусу керівних кадрів органів виконавчої влади [2, 467]; уникати дублювання функцій органів виконавчої влади; чітко визначити перелік повноважень державних службовців; розробити прозорі й детально визначені в законодавстві механізми розв’язання конфліктів.

Джерелом урядової нестабільності і, як наслідок, незбалансованості всієї вертикалі виконавчої влади є також проблемні питання функціонування парламенту України. Тому доцільно вдосконалити структуру і склад Верховної Ради України (моно- чи бікамералізм, статус більшості (коаліції) та опозиції); визначити оптимальну для України виборчу систему формування парламенту; консолідувати і внутрішньо дисциплінувати парламент; надати правової форми лобістській діяльності тощо. Лише за умов забезпечення парламенту достовірною інформацією з питань, щодо яких він уповноважений реалізувати контрольну та інші компетенції, можливе ефективне його функціонування.

Висновки

Резюмуючи викладене вище можемо зробити висновок, що виконавча влада має ряд узагальнюючих ознак:

1. Влада як складний соціальний і правовий феномен існує з моменту створення соціуму і характеризується реальною можливістю управляти діями людей, узгоджуючи суперечливі індивідуальні або групові інтереси, підкоряючи їх єдиній волі за допомогою переконання або примусу.
2. Влада в умовах первісного суспільства та ранніх держав пов’язана своїм походженням з функціонуванням владних родоплемінних структурі, виступала фактично як суспільна воля, а „… ця суспільна воля полягала у одній — єдиній нормі – забороні”.

У процесі формування державності як об’єкта соціальної влади починає формуватися політика. Одночасно з цим формуються як суб’єкти політичних відносин органи держави, покликані забезпечувати реалізацію державної волі.

3. Виконавча влада є різновидом влади соціальної та політичної, але не тотожна їм, адже їй притаманні власні специфічні риси. Сферою дії політичної влади є весь комплекс відносин, що протікає в рамках політичної системи. Сферою державно#владного впливу є відносини, пов’язані з реалізацією інтересів власне держави як самостійного суб’єкта політичної системи суспільства. Ці сфери взаємопов’язані та взаємозалежні. Держава, з одного боку, опирається на політичні інститути для реалізації своїх цілей, з іншого боку, використовуючи механізми правового регулювання, встановлює межі та напрямки їхньої діяльності.

Нині законодавча й виконавча влада потребують конституційного і, відповідно, законодавчого реформування, вдосконалення. Надто динамічний розвиток законодавства призводить до хаотичної реорганізації органів державного управління і відсутності системного підходу до прийняття й виконання актів нормативного і ненормативного характеру. Як наслідок, сформовано неефективну правову систему і стан номінального конституціоналізму. Проте зазначимо: немає підстав розглядати актуалізацію питання про внесення поправок до Основного Закону і низки законів щодо організації державної влади як конституційну кризу.

Практика державного будівництва засвідчила: ефективна взаємодія парламенту й органів виконавчої влади, насамперед Кабінету Міністрів України, можлива за умови, якщо парламентська більшість і система органів виконавчої влади перебувають “у руках” однієї політичної сили. Якщо ж лідери парламентської більшості й високопосадовці виконавчої гілки влади обстоюють різні політичні погляди, уникнути “паралічу” механізму державного управління можна лише шляхом взаємних поступок і компромісів.

Надмірна політизованість під час виконання конституційних повноважень, гостра конфронтація між представниками політичної еліти не забезпечать належного функціонування механізму управління державою. Без цілеспрямованої співпраці парламенту України й системи органів виконавчої влади створення правової бази реформування українського суспільства на визнаних принципах світового конституціоналізму дуже проблематичне.

Список використаної літератури

1. Конституція України // ВВР України. – 1996. – № 30. – Ст. 141.
2. Авер’янов В. Організація виконавчої влади: необхідність усунення внутрішніх суперечностей // Право України. — 2009. — № 5.- С.30-35
3. Административное право : учебник / под ред. Ю. М. Козлова, Л. Л. Попова. – М. : Юристъ, 1999. – 728 с.
4. Адміністративне право України. Академічний курс : підручник : у 2 т. Т. 1. Загальна частина / ред. кол.: В. Б. Авер’янов (голова). – К. : Юрид. думка, 2004. – 584 с.
5. Бандурка О. М. Влада в Україні на зламі другого і третього тисячоліть : монографія / О. М. Бандурка, В. А. Греченко. – Х. : Вид-во Ун-ту внутр. справ, 2000. – 304 с.
6. Гошовський В. С. Правова природа та особливості органів виконавчої влади як однієї з гілок влади / В. С. Гошовський // Форум права. – 2011. – № 4. – С. 121–125
7. Друцул Т. Органи виконавчої влади в системі поділу державної влади // Підприємництво, господарство і право. — 2010. — № 7. — С. 10-13
8. Жидкова Н. Органи державної виконавчої влади України / Н. Жидкова // Історія та правознавство. — 2009. — № 13. — С. 27-29
9. Загальна теорія держави і права : підруч. [для студ. юрид. спец. вищих навч. закл.] / М. В. Цвік, В. Д. Ткаченко, Л. Л. Богачова та ін. ; за ред. М. В. Цвіка, В. Д. Ткаченка, О. В. Петришина. – Х. : Право, 2002. – 432 с.
10. Колпаков В. К. Адміністративне право України : підручник / В. К. Колпаков, О. В. Кузьменко. – К. : Юрінком Інтер, 2003. – 544 с.
11. Кульчій І.О. Теоретичні основи процесу реформування органів виконавчої влади в Україні // Статистика України. — 2008. — № 4. — С. 86-90
12. Лата Н. Ф. Адміністративно-правове регулювання нормотворчої діяльності органів виконавчої влади: дис. …кандидата юрид. наук : 12.00.07 / Лата Наталія Федорівна. – К., 2004. – 198 с.
13. Малиновський В. Я. Державне управління : навч. посіб. / В. Я. Малиновський. – Луцьк : Ред.-вид. відд. «Вежа» Вол. держ. унту ім. Лесі Українки, 2000. – 558 с.
14. Основи демократії : навч. посіб. [для студ. вищ. навч. закл.] / за заг. ред. А. Колодій. – Вид. 2-ге, стереотипне. – К. : Ай Бі, 2004. – 668 с.
15. Стеценко С. Г. Адміністративне право України : навч. посіб. / С. Г. Стеценко. – К. : Атіка, 2008. – 624 с.
16. Тиндик Н.П. Правова природа виконавчої влади в Україні // Митна справа. – 2011. — № 1, ч.2. – с. 106-111
17. Теорія держави і права. Академічний курс : підручник / за ред. О. В. Зайчука, Н. М. Оні- щенко. — К. : Юрінком Інтер, 2006. — С. 163.
18. Скакун О. Ф. Теорія держави і права : підручник / пер. з рос. ; О. Ф. Скакун. — X. : Кон- сум, 2001. — С. 97.
19. Скакун О. Ф. Теория государства и права (энциклопедический курс) / О. Ф. Скакун. — X. : Эспада, 2005. — С. 158.
20. Шляхтун П. П. Конституційне право України : підручник / П. П. Шляхтун. — К. : Освіта України ; КНТ, 2008. — С. 297.