Ефективний захист прав і свобод особи в публічно-правовій сфері потребує відповідного закріплення не тільки прав особи, а й обов´язків суб´єктів владних повноважень, які кореспондуються з цими правами. Регулювати такі обов´язки повинен закон.

Особливість нормативного забезпечення застосування адміністративного затримання полягає в тому, що процедури його застосування передбачені майже у 40 нормативних актах.

Провадження у справах про адміністративні правопорушення залишається популярним видом правовідносин між суб´єктами владних повноважень та особою, яка притягається до адміністративної відповідальності. Кількість таких проваджень, як мінімум, дорівнює кількості винесених постанов у справах про адміністративні правопорушення. За даними Державного комітету статистики України тільки за 2008 р. до адміністративної відповідальності було притягнуто 9 млн 874 тис. осіб [1]. Саме в таких відносинах перевіряється справедливість положень Конституції України про те, що людина, її життя і здоров´я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю, а держава відповідає перед людиною за свою діяльність.

Саме від законодавця, якості нормативної регламентації залежить забезпечення дотримання прав особи при здійсненні провадження у справах про адміністративні правопорушення. Здійснення провадження майже завжди супроводжується застосуванням примусових заходів. Адміністративний примус буа предметом дослідження провідних вчених-адміністративістів, зокрема — В. Авер´янова, О. Бандурки, Д. Бахраха, Р. Васильєва, І. Голосніченка, Є. Додіна, Л. Коваля, Ю. Козлова, О. Коломоєць, В. Колпакова, А. Комзюка, О. Кузьменко тощо.

У системі заходів примусу досліджувались різноманітні групи заходів адміністративного припинення. Насамперед увагу науковців привертала група заходів примусу, яка об´єднана в Кодексі України про адміністративні правопорушення (далі — КпАП) у групу заходів забезпечення провадження.

Основні дослідження проводились у межах аналізу національного законодавства. Нині відсутній порівняльний аналіз практики здійснення затримання особи щодо існуючого міжнародного досвіду та міжнародних стандартів. Тому мета цієї статті — дослідження міжнародних стандартів затримання особи порівняно з практикою українських правоохоронних органів, що й зумовлює її актуальність.

У КпАП [2] ряд статей присвячено регламентації застосування адміністративного затримання. Наприклад, у главі 20 КпАП є чотири статті, які безпосередньо пов´язані з адміністративним затриманням. Кодекс визначає, що цей захід називається заходом забезпечення провадження (статті 260, 261); визначено, якими органами і за які конкретно правопорушення може бути застосовано затримання (ст. 262 ) та його строк (ст. 263).

Але чіткої та зрозумілої процедури здійснення адміністративного затримання в законодавстві не зазначено.

Деякі особливості застосування адміністративного затримання визначаються Законом України «Про міліцію» (далі — Закон) [3]. Саме міліція наділяється широкими повноваженнями щодо здійснення затримання. Це викладено у п. 5 ч. 1 ст. 11 Закону. Міліція має право затримувати і тримати у спеціально відведених для цього приміщеннях як осіб, які вчинили адміністративні правопорушення, так і таких, які правопорушень не вчиняли. Звертаємо увагу на слова «спеціально відведених для цього приміщеннях». Фактично законодавець визнає необхідність створення таких приміщень. Але в жодному законі неможливо знайти вичерпних нормативних вимог до умов, у яких має утримуватися особа.

Загалом Закон встановлює десять підстав для застосування затримання особи. Два із зазначених випадків передбачають затримання особи в кримінально-процесуальному порядку. Інші вісім — в адміністративно-процесуальному порядку Сам Закон не містить конкретної процедури застосування адміністративного затримання особи. У Законі визначається лише категорія особи та строк затримання. Деякі процедурні норми містяться у ст. 5 цього Закону — «Діяльність міліції та права громадян».

Ще на початку XX ст. питання поліцейського арешту було предметом дослідження відомого вченого В. Гес-сена. У праці «Исключительное положение» він зазначав, що поліцейський арешт, принципово і за свою суттю, відрізняється від арешту карального, насамперед, своїм превентивним (попереджувальним) характером. Якщо поліцейський арешт позбавлений будь-якого репресивного характеру, то звідси випливає категорична вимога короткостроковості такого арешту [4, 21-22]. В. Гессен зазначає, що найбільш значущою гарантією проти незаконного позбавлення волі є інститут англійського права, який має назву Habeas Corpus.

Цей термін означає основну гарантію особистої свободи. Особа, яка вважала, що її позбавили волі неправильно або протизаконно, може звернутись до суду з вимогою про видачу спеціального наказу — Habeas Corpus. Цей наказ спрямований посадовій особі, яка затримала особу з вимогою доставити її до суду для з´ясування обставин та правомірності затримання. Слова «Habeas corpus ad subjiciendum», якими суд зобов´язував доставити особу, і є тим джерелом, від якого отримала свою назву відповідна процедура. Така процедура була запроваджена ще в 1679 р. У 1628 р. Палата громад визначила основні правила, які мають застосовуватися під час затримання особи. По-перше, при затриманні обов´язково має бути вказано його причину. По-друге, особі не може бути відмовлено в отриманні Habeas Corpus. По-третє, якщо особу було затримано без передбачених законами підстав, то її необхідно негайно звільнити [5]. Таким чином, можна дійти висновку, що проблема затримання особи не є новою. Лише змінюються умови, за яких таке затримання застосовується. І такі умови залежать від характеру нормативного регулювання відносин, які панують у суспільстві.

Починаючи з 1997 р. Україна є членом Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод [6]. Держави, які ратифікували Конвенцію, взяли на себе зобов´язання згідно зі ст. 1 Конвенції гарантувати кожному, хто перебуває під їхньою юрисдикцією, права і свободи, визначені в Розділі 1 цієї Конвенції. Як зазначають представники Національного бюро у справах дотримання Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, Міністерства юстиції України, положення чинного законодавства України в частині провадження у справах про адміністративні правопорушення не в повній мірі відповідають стандартам захисту прав приватних осіб, гарантованих положеннями Конвенції, зокрема ст. 6 (право на справедливий судовий розгляд). Чинна редакція КпАП містить ряд недоліків, які потребують виправлення відповідно до вимог ст. 6 Конвенції [7].

Зокрема, зазначається, що КпАП необхідно доповнити нормами, які визначатимуть строк для направлення протоколу до органу чи посадової особи, уповноважених розглядати справу про адміністративне правопорушення. Натомість чинна редакція КпАП відповідної норми не містить, що дає змогу посадовій особі, яка уповноважена реагувати на адміністративне правопорушення, на власний розсуд визначати тривалість цієї процедури. Відповідно, для учасників провадження створюється ситуація правової непевності. Відсутність належної регламентації строків направлення протоколу спричиняє особливо небезпечні наслідки під час застосування адміністративного затримання в порядку ч. 4 ст. 263 КпАП (адміністративне затримання правопорушника до розгляду справи судом). Зрештою, підвищити ефективність провадження у справах про адміністративні правопорушення можна також шляхом встановлення строку для виправлення помилок та доповнення протоколу. Слід внести зміни до норм Кодексу, що регулюють перебіг строку затримання. Зокрема, норма ч. 6 ст. 263 КпАП у чинній редакції дає змогу зловживати тривалістю доставлення порушника для складення протоколу з метою прихованого подовження строку затримання. За своїм змістом процедура доставлення дорівнює адміністративному затриманню, оскільки в обох випадках особа правопорушника позбавляється волі. Таким чином, слід включити тривалість доставлення особи порушника у загальний строк адміністративного затримання [7].

Залишаються неврегульованими відповідно до вимог ст. 6 Конвенції такі проблеми: надання додаткових процесуальних прав особі, яку затримано або яку може бути притягнуто до відповідальності у вигляді адміністративного арешту; внесення змін до порядку складення та направлення протоколу про адміністративне правопорушення в частині як змісту протоколу, так і строків спрямування протоколу до органу чи посадової особи, уповноваженої розглянути справу і винести постанову; зміна підстав зупинення (припинення) провадження у справі про адміністративне правопорушення; внесення змін до норм, які встановлюють процедуру адміністративного затримання.

Але поки такі зміни не внесено, норми КпАП все одно застосовуються. Отже, є всі підстави вважати, що права особи під час проведення адміністративного затримання порушуються. Особа не знає механізмів захисту своїх прав у таких випадках. Одним із способів захисту прав та інтересів особи є зміна технології проведення адміністративного затримання. Доцільно буде провести дослідження досвіду поліції інших країн щодо застосування затримання особи.

Поліція США йде шляхом видання Інструкцій про порядок тимчасового затримання особи. Така Інструкція містить чіткі процедурні норми, якими визначено права особи, яку тимчасово затримано, і обов´язки посадових осіб поліції, які здійснюють нагляд. На офіційних сайтах департаментів поліції США присутня інформація про порядок тимчасового затримання особи. Наприклад, на офіційному сайті Департаменту поліції Філадельфії [8] зазначено, що передбачено створення спеціального підрозділу для роботи із затриманими (Police Detention Unit). Цей підрозділ забезпечує функціонування окремого центру для доставлення затриманих. Підрозділ працює цілодобово і його обслуговує одночасно 21 офіцер поліції. Щодо всіх осіб, які піддані тимчасовому затриманню, обов´язково проводяться дактилоскопіювання, ідентифікація, фотографування, перевірка по обліках. Центр розраховано на одночасне перебування 265 осіб. Запроваджені чіткі правила доступу захисника до затриманого, періодичність харчування, можливість користування туалетом за першою вимогою, цілодобове чергування медичного працівника в центрі, порядок надання медичної допомоги, поря-док огляду особи, тимчасового вилучення особистих речей та їх повернення. За затриманими постійно ведеться відеоспостереження. Така відеоінформація зберігається певний час з метою розгляду можливих скарг осіб, що тимчасово затримані.

Позитивним є досвід діяльності поліції Великої Британії. У цій країні створено системне законодавство у сфері забезпечення прав особи під час поліцейського затримання. По-перше, ведеться статистика всіх затримань Незалежною комісією розгляду скарг на діяльність поліції (Independent Police Complaints Commission). За її даними у Великій Британії щорічно затримуються понад два мільйони осіб [9]. Повноваження цієї Незалежної комісії визначаються Законом про реформу поліції (Police Reform Akt2002) [10].

Особа, яка затримується поліцією у Великій Британії, також доставляється до поліцейської установи. Аналогічно досвіду поліції США, у Великій Британії діє система спеціальних місць для затриманих. Теж створено спеціальні підрозділи по роботі із затриманими. Існує чітка процедура ідентифікації особи. Також обов´язково проводяться дактилоскопіювання, фотографування, перевірка по обліках. Вся інформація про затриманого передається до кількох загальнонаціональних баз даних. Насамперед інформація передається до національної дактилоскопічної бази (National Fingerprint Database). Станом на жовтень 2009 p. у цій базі накопичено майже 18 млн записів. База постійно поповнюється. Дактилоскопіювання проводиться із застосуванням передових технологій. У всіх приміщеннях, в які доставляються затримані особи, зараз працює 441 стаціонарний сканер для проведення цієї процедури, а також використовуються 200 мобільних сканерів.

 Для порівняння необхідно зазначити, що в Україні працівники органів внутрішніх справ відповідно до чинного законодавства проводять дактилоскопіювання осіб, які:

•        затримані за підозрою у вчиненні злочину або за бродяжництво;

•        взяті під варту;

•        звинувачуються у вчиненні злочину;

•        піддані адміністративному арешту [11].

У дактилоскопічній карті заповнюються всі передбачені реквізити із зазначенням органу, де проводилося дактилоскопіювання, дати складання карти і прізвища працівника, що її заповнював. Відбитки пальців рук повинні робитися з повним прокочуванням кожного з них від одного краю нігтя до іншого і мати чітке зображенням папілярних ліній [12]. Технологія дактилоскопіювання принципово відмінна в органах внутрішніх справ України та поліції Великої Британії.

Законом про реформу поліції (Police Reform Akt 2002) передбачено створення системи незалежного громадського контролю в умовах, в яких знаходяться затримані особи. Прийнята спеціальна Інструкція про порядок незалежного відвідування затриманих (Code of Practice on Independent Custody Visiting) [13].

Подібна система контролю запроваджена і в органах внутрішніх справ нашої країни. У системі МВС України діють мобільні групи з моніторингу дотримання конституційних прав і свобод людини та громадянина, що функціонують на підставі наказу МВС від 31 серпня 2006 р. № 894. Мобільні групи виконують наглядові функції. їх висновки, які містяться в моніторингових звітах, мають рекомендаційний характер, але вони є підставою для обов´язкового проведення службових перевірок.

Україна як європейська держава проводить курс на подальшу євроінтеграцію. У межах цього процесу було прийнято Закон України «Про приєднання України до Часткової Угоди про Європейську Комісію «За демократію через право»» [14]. Європейська комісія «За демократію через право» є консультативним органом, який співпрацює з державами — членами Ради Європи та державами, зокрема, Центральної та Східної Європи, які не є членами Ради. Особливою сферою її діяльності є гарантії, що пропонуються правом на службу демократії. Вона здійснює такі завдання: вивчення їх правових систем, особливо з метою їх зближення; роз´яснення їх правової культури; розгляд проблем, які виникають у роботі демократичних інсти-туцій, та зміцнення і розвиток цих інституцій.

У своїй діяльності Комісія надає перевагу: конституційним, законодавчим та адміністративним принципам і методам, що сприяють підвищенню ефективності та зміцненню демократичних інституцій, зокрема принципу верховенства права; громадянським правам і свободам, особливо тим, що стосуються участі громадян у діяльності цих інституцій.

Практично на завершальному етапі знаходиться переговорний процес щодо укладення Угоди про стратегічне співробітництво між Україною та Європейським поліцейським офісом (EUROPOL), що вказує на можливість започаткування співпраці з Європейським поліцейським офісом найближчим часом [15].

Все це зумовлює необхідність запровадження міжнародних стандартів правової регламентації діяльності суб´єктів владних повноважень під час затримання особи.

Має бути запроваджено сучасний правовий режим затримання. Це означає, що особа, яку тимчасово обмежують у можливості реалізації своїх прав, має бути забезпечена належним правовим захистом. Насамперед необхідно запропонувати єдину для всіх органів, уповноважених здійснювати адміністративне затримання особи, стандартну процедуру доставлення особи до відповідного органу. Затримання особи має проводитись лише з письмового дозволу керівника органу або іншої уповноваженої особи. Мають бути розроблені та оприлюднені умови утримання осіб у спеціальних приміщеннях, а також характеристика таких приміщень. Вони мають утворювати окрему зону з особливими правилами доступу, навіть співробітників правоохоронних органів. У цих приміщеннях має вестись цілодобове відеоспостереження. Враховуючи те, що затримання особи має застосовуватись до осіб, які становлять певну небезпеку для суспільства, необхідно проводити комплекс заходів з ідентифікації особи, її дактилоскопіювання, фотографування, перевірки по обліках. Місця, в яких знаходяться затримані особи, мають бути «озброєні» сучасними технологіями, засобами зв´язку, спеціально підготовленим персоналом. Лише у такий спосіб може бути гарантовано запровадження міжнародних стандартів утримання осіб, які затримані правоохоронними органами.

ВИКОРИСТАНІ МАТЕРІАЛИ

1. Офіційний сайт Державного Комітету статистики України // http://www.ukrstat.gov.ua/
2. Кодекс України про адміністративні правопорушення : Закон України // Відомості Верховної Ради УРСР. — 1984. — № 51. — С. 1122.
3. Про міліцію : Закон України // Відомості Верховної Ради УРСР. — 1991. — № 4. — С. 20.
4. Гессен В. М. Исключительное положение. — Харьков, 2005. — 240 с.
5. Дерюжинский В. Ф. Полицейское право. — 1903. — 204 с. // http://www.i-u.ru/biblio/archive/ derujinskiy_poli/
6. Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 р. // Офіційний вісник України. — 1998. — № 13 ; 2006. — № 32. — С. 270.
7. Вакуленко Т. О., Соловйов О. В. Відповідність окремих положень кодексу України про адмі-ністративні правопорушення вимогам статті 6 конвенції про захист прав і основних свобод людини // htpp//:www.minjust.gov.ua/0/4386
8. Офіційний сайт Департаменту поліції Філадельфії // http://www.ppdonline.org/hq_profile_pdu.php
9. Офіційний сайт Незалежної комісії розгляду скарг на діяльність поліції Великої Британії // http://www. ірсс .gov.uk/index/resources/research/mh_polcustody. htm
10. Офіційний сайт Міністерства внутрішніх справ Великої Британії // http://police.homeoffice.gov.uk/operational-policing/powers-pace-codes/pace-code-intro/index.html
11. Про затвердження Інструкції про порядок функціонування дактилоскопічного обліку експертної служби МВС України : наказ МВС України від 11 вересня 2001 р. № 785 // Офіційний вісник України. — 2001. — № 52. — С. 227.
12. Про затвердження Інструкції про порядок формування, ведення та використання оперативно-довідкового і дактилоскопічного обліку в органах внутрішніх справ та органах (установах) кримінально-виконавчої системи України : наказ МВС України, Держдепартаменту виконання покарань України від 23 серпня 2002 р. № 823/188 // Офіційний вісник України. — 2002. -№ 37. — С. 232.
13. Офіційний сайт Міністерства внутрішніх справ Великої Британії // http://police.homeolfice.gov.uk/publications/operational-policing/independentcustodyvisit.html
14. Про приєднання України до Часткової Угоди про Європейську Комісію «За демократію через право» : Закон України від 22 листопада 1996 р. № 547/96-ВР // Відомості Верховної Ради України. — 1997. — № 5. — Ст. 31.
15. Офіційний сайт МВС України // http://www.mvs.gov.ua/mvs/control/main/uk/publish/arti-cle/227251