ВСТУП

РОЗДІЛ 1.

Правові засади діяльності місцевих органів виконавчої влади

1.1. Місцеві органи виконавчої влади в Україні в системі державних органів

1. 2. Законодавство про місцеві органи виконавчої влади

РОЗДІЛ 2.

Система та правовий статус місцевих органів виконавчої влади

2.1. Системно-правова характеристика місцевих органів виконавчої влади.57

2.2. Правовий статус місцевих державних адміністрацій як ключової ланки місцевих органів виконавчої влади

РОЗДІЛ 3.

Організаційно-правові форми діяльності місцевих органів виконавчої

влади

3.1. Правові форми діяльності місцевих органів виконавчої влади

3.2 Організаційні форми діяльності місцевих органів виконавчої влади

Висновки до розділу 3

ВИСНОВКИ

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖРЕЛ

ВСТУП

На сучасному етапі державотворення Україна стоїть на шляху розбудови демократичної, соціальної та правової держави. У зв’язку із цим виникає необхідність формування нової системи державного управління, яка повинна забезпечити становлення України як високорозвинутої, правової, цивілізованої європейської держави з високим рівнем життя, соціальної стабільності, культури та демократії.

Одним із вирішальних чинників побудови такої держави є проведення науково-обгрунтованої реформи системи державного управління та виконавчої влади. Реформування потребує уся система органів виконавчої влади, у тому числі місцевих. У цьому процесі важливим є питання функціонування та побудови системи місцевих органів виконавчої влади.

Актуальність теми дослідження. Політичні та соціально-економічні перетворення, які відбулися в Україні обумовлюють необхідність створення такої системи місцевих органів виконавчої влади, яка б забезпечила ефективне державне управління на місцевому рівні, захист прав та законних інтересів громадян, належний соціально-економічний розвиток відповідних адміністративно-територіальних одиниць. Поряд із цим варто відзначити, що реформування потребує не тільки система місцевих органів виконавчої влади, але і напрямки їх діяльності.

Ставлячи за мету наукове обґрунтування реформування та удосконалення системи і форм діяльності місцевих органів виконавчої влади, автор виходив насамперед із того, що актуальність теми дисертаційного дослідження обумовлена такими факторами. По-перше, потребують критичного аналізу роль та система функцій місцевих органів виконавчої влади при здійсненні державного управління. По-друге, існує об’єктивна необхідність розробки нових та вдосконалення існуючих принципів побудови системи місцевих органів виконавчої влади. По-третє, враховуючи сучасні тенденції демократизації суспільних процесів, децентралізації та деконцентрації владних повноважень, виникає потреба удосконалення напрямків та форм діяльності місцевих органів виконавчої влади на основі мінімізації державного втручання в управління на місцевому рівні.

Водночас необхідно відзначити, що на сьогодні ступінь дослідження правового регулювання діяльності системи місцевих органів виконавчої влади є недостатнім. Зокрема досі немає жодного комплексного дослідження із даної тематики. Окремі аспекти зазначеного питання розглядались у науковій юридичній літературі. Були досліджені наукові праці як вітчизняних учених Авер’янова В.Б., Битяка Ю.П., Васильєва А.С., Кисіля С.П., Колпакова В.К., Опришка В.Ф., Нижник Н.Р., Рабиновича П.М., Сіренка В.Ф., Скакун В.Ф., Шаповала В.Ф., так і зарубіжних учених Атаманчука Г.В., Бахраха Д.М., Бачило І.Л., Веделя Ж., Козиріна А.М., Козлова Ю.М., Комарова С.А., Коренєва А.П., Лазарєва Б.М., Локка Дж., Петрова Г.І., Полянського І.А., Савостіна А.А., Тихомирова Ю.О. та інших.

Вивчення та аналіз законодавства України, а також праць вищевказаних вчених дозволили визначити коло проблем в організації системи та в напрямках діяльності місцевих органів виконавчої влади.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Обраний напрямок дослідження перебуває у безпосередньому зв’язку з науковою темою „Проблеми правового забезпечення соціально-економічного та політичного розвитку України” (номер державної реєстрації 0102 V006315), яка виконується на юридичному факультеті Київського національного економічного університету ім.. Вадима Гетьмана.

Мета і завдання дослідження. Мета даного дисертаційного дослідження полягає у створенні нових науковообгрунтованих положень і рекомендацій спрямованих на вдосконалення системи та правового регулювання форм діяльності місцевих органів виконавчої влади.

Для досягнення поставленої мети дисертант вважає за необхідне вирішити такі основні завдання:

• визначити місце та роль місцевих органів виконавчої влади в системі державних органів;
• проаналізувати законодавство, що регулює діяльність місцевих органів виконавчої влади та розробити конкретні пропозиції щодо підвищення ефективності їх правового регулювання;
• охарактеризувати систему місцевих органів виконавчої влади та розробити рекомендації щодо покращення її функціонування;
• визначити межі державного втручання при реалізації виконавчої влади на місцевому рівні;
• узагальнити основні теоретичні та практичні положення, які визначають правовий статус місцевих органів виконавчої влади в Україні;
• дослідити діалектичний взаємозв’язок між завданнями, функціями, повноваженнями, правами та обов’язками місцевих органів виконавчої влади;
• проаналізувати основні правові та організаційні форми діяльності місцевих органів виконавчої влади, та розробити пропозиції щодо їх вдосконалення;
• сформулювати пропозиції та рекомендації щодо реформування системи місцевих органів виконавчої влади та напрямків їх діяльності.

Об’єктомдисертаційного дослідження є система органів виконавчої влади та форми їх діяльності.

Предметомдослідження є правове регулювання діяльності місцевих органів виконавчої влади.

Методи дослідження. Дослідження проводилось із застосуванням як загальнонаукових, так і спеціальноюридичних методів, зокрема, історико-правового, порівняльно-правового, системного, формально-логічного, аналізу та синтезу, сходження від загального до конкретного, структурно-функціонального. Системний підхід як методологічна основа дисертаційного дослідження дав змогу розглянути явище, яке вивчається, за його змістом, структурою, функціями, розкрити внутрішньосистемні зв’язки, особливості правового регулювання місцевих органів виконавчої влади. Методологія дослідницької роботи базувалась на принципах єдності теорії та практики, дотримання об’єктивності щодо емпіричного вивчення предметів і явищ. Застосування системного підходу дозволило дослідити місцеві органи виконавчої влади як цілісну систему. Застосування формально-логічного, порівняльно-правового, аналізу та синтезу, структурно-функціонального методів дозволили визначити кількість та якість нормативно-правових актів, що регулюють діяльність місцевих органів виконавчої влади, обґрунтувати внесення необхідних змін для вдосконалення законодавства та необхідність реформування системи даних органів виконавчої влади.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що в адміністративно-правовій науці дана робота є першим системним та комплексним дослідженням правового регулювання діяльності місцевих органів виконавчої влади. У роботі викладені авторські пропозиції щодо вдосконалення законодавства, яке регулює систему місцевих органів виконавчої влади, а також напрямки їх діяльності.

Дисертантом сформульовані такі теоретичні та науково-практичні положення, висновки і пропозиції, що відрізняються певною новизною:

• вперше визначено ознаки місцевих органів виконавчої влади в Україні;
• на основі системного аналізу повноважень та функцій місцевих органів виконавчої влади визначено межі компетенції таких органів та межі державного управління на місцевому рівні;
• обґрунтовується необхідність ліквідації місцевих районних державних адміністрацій;
• визначені та науковообгрунтовані загальні принципи побудови системи органів виконавчої влади на місцевому рівні;
• у результаті аналізу норм чинного законодавства України обґрунтовується необхідність ліквідації принципу подвійного підпорядкування при формуванні місцевих органів виконавчої влади, пропонується застосовувати принцип безпосереднього підпорядкування;
• доведена діалектична залежність між завданнями, функціями, повноваженнями та відповідальністю місцевих органів виконавчої влади, обґрунтовується необхідність врахування даного факту при визначені сфери компетенції таких державних органів;
• вперше пропонується розширити сферу застосування адміністративних договорів у діяльності місцевих органів виконавчої влади;
• сформульовані пропозиції щодо удосконалення процедури розробки та прийняття нормативно-правових актів місцевих органів виконавчої влади;
• запропоновані нові підходи щодо здійснення кадрової політики в системі місцевих органів виконавчої влади;
• автором обґрунтовується необхідність правового регулювання організаційних форм діяльності місцевих органів виконавчої влади, особливо у сфері документування.

Практичне значення одержаних результатів. Зміст дисертаційного дослідження дозволяє отримати цілісне уявлення про систему місцевих органів виконавчої влади та форми їх діяльності. Застосовані в дисертації підходи і висновки щодо правового регулювання діяльності місцевих органів виконавчої влади насамперед можуть бути використані як науковими працівниками, так і практичними працівниками у сфері адміністративного права та державного управління.

Окремі положення дисертації можуть бути використані при підготовці підручників, навчальних посібників, методичних розробок для студентів юридичних спеціальностей, а також у викладанні курсів таких навчальних дисциплін як „Адміністративне право України”, „Теорія державного управління в Україні”.

Апробація основних положень дисертації. Положення та результати дисертаційного дослідження знайшли своє відображення у тезах на міжнародних науково-практичних конференціях, зокрема, на міжнародній науково-практичній конференції „Науковий потенціал світу 2004” (м. Дніпропетровськ, 1-15 листопада 2004 р.) та на міжнародній науково-практичній конференції „Міжнародне економічне співробітництво (правові проблеми)” (м. Київ, 18 листопада 2004 р.).

Окремі положення та результати дисертаційного дослідження були апробовані у навчальному процесі юридичного факультету при викладанні таких дисциплін: „Фінансове право України”, „Адміністративне право України”, „Правознавство”.

Публікації. Результати дослідження висвітлено у шести публікаціях без співавторства, зокрема: в чотирьох статтях у наукових фахових виданнях з юридичних наук, а також у двох збірниках тез науково-практичних конференцій.

РОЗДІЛ 1

ПРАВОВІ ЗАСАДИ ДІЯЛЬНОСТІ МІСЦЕВИХ ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ

Місцеві органи виконавчої влади в Україні в системі державних органів

Інститут місцевих органів виконавчої влади є відносно новим. Його становлення, розвиток та формальне закріплення розпочинає свій відлік з встановлення епохи радянської влади на Україні.

Одним із перших нормативних документів, що регулював питання діяльності місцевих органів виконавчої влади в Україні того періоду був Декрет, яким було затверджено “Тимчасове положення про організацію влади на місцях”. Даним нормативним актом владні повноваження щодо реалізації влади на місцях надавались революційним комітетам, комітетам бідноти і народним комісарам. Дана система державних органів на місцях була досить недосконалою, тому 8 лютого 1919 р. Рада Народних Комісарів УСРР прийняла Постанову “Про організацію місцевих органів радянської влади і порядок управління”, згідно з якою вся влада на місцях передавалась місцевим радам. Ради створювались як виборні органи держави на основі рівного виборчого права. Вертикаль місцевих рад будувалась за такою схемою, спочатку сільські та волосні органи обирали делегатів на повітовий з¢їзд Рад, ті – на губернський, а останній – на Всеукраїнський, що був найвищим органом влади. Варто також зазначити, що здійснювати державне управління могли тільки особи, що належали до пролетаріату, а експлуататорські класи та близькі до них прошарки від влади усувались. Згідно з Конституцією УСРР, що була прийнята у березні 1919 р. система державних органів в Україні була представлена наступним чином: вищим органами були Всеукраїнський з¢їзд Рад робітничих, селянських і червоноармійських депутатів, Всеукраїнський Центральний Виконавчий Комітет Рад та Рада Народних Комісарів. Згідно ст. 18 органами радянської влади на місцях були такі: Ради робітничих, селянських і червоноармійських депутатів (міські та сільські), а також обрані ними Виконавчі комітети, що являли собою базовий рівень; з¢їзди Рад (губернські, повітові та волосні), а також обрані ними Виконавчі Комітети, що були проміжною ланкою між вищими органами та базовим рівнем.[126, с. 131] Майже одразу після прийняття Конституції була сформована система місцевих органів влади у вигляді місцевих Рад та їх виконкомів. Однак варто зазначити, що паралельно із новоствореними органами влади продовжували діяти позаконституційні ревкоми та комбіди, що нерідко призводило до конфліктів між цими паралельними органами влади на місцях.

Наступний етап реформування системи державних органів радянської України пов¢язаний із Х Всеукраїнським з¢їздом Рад УРСР, що відбувся у 1928 р., який значно розширив компетенцію місцевих органів влади.

Так місцеві Ради міст і сіл ставали вищими органами державної влади на місцях. Їм були надані права юридичної особи, вони приймали самостійний бюджет, їх компетенція поширювалась на управління у галузі промисловості, сільського господарства, вони мали право вирішувати фінансово-господарські питання. Проте дане реформування системи державних органів не дало бажаних результатів, тому ВУЦВК та РНК УРСР своєю Постановою від 2 вересня 1930 р. “Про ліквідацію округів та перехід на двоступеневу систему управління” скасували попереднє рішення про територіально-адміністративний поділ України на округи і розпустили окружні ради та їх виконавчі комітети. На території УРСР були створені нові адміністративні одиниці, а саме: одна автономна республіка – Молдавська АРСР, що існувала з 1924 р., 18 міст, виділених в окремі адміністративно-господарські одиниці та 484 райони, яким були передані всі права окружкомів. Виконкоми районних і 18 міських рад та Молдавська АРСР тепер безпосередньо підпорядковувались республіканським органам влади – ВУЦВК, його президії та РНК УРСР.[54, с. 184-185]Дане реформування призвело до утворення на території України двоступеневої системи державного управління. Однак, варто зазначити, що і така система державних органів проіснувала недовго. Був здійснений поступовий перехід на триступеневу систему державного управління за схемою район – область – центр.

Остаточно дана система знайшла своє закріплення у Конституції України 1937 р. Згідно з даною Конституцією в Україні найвищим органом державної влади була Верховна Рада УРСР та її Президія, яким підпорядковувалась вертикаль місцевих рад у складі обласних, районних, міських, селищних та сільських рад.[61]

Виконавча влада була представлена Радою Народних Комісарів УРСР, наркоматами (виконували функції центральних органів виконавчої влади) та Виконавчими комітетами місцевих рад. Судочинство в Україні здійснювалося системою народних судів на чолі із Верховним судом УРСР. Варто також зазначити, що до системи державних органів України того періоду відносилось Державне політичне управління. Даний державний орган був позаконституційним, формально був прикріплений до Наркомату внутрішніх справ, проте йому не підпорядковувався і мав надзвичайні повноваження щодо проведення оперативно-слідчих дій, а також повноваження щодо права на позасудову розправу аж до вищої міри – розстрілу. Таким чином система органів Державного політичного управління була повністю самостійною і майже неконтрольованою.

Така система державних органів проіснувала аж до 1941 р. З початком Великої Вітчизняної Війни був створений Державний Комітет Оборони – координаційний орган з широкими повноваженнями, який забезпечував реалізацію державної влади у період війни. Система центральних органів влади також зазнала суттєвих змін, відбувався швидкий перехід до управління країною, що перебувала у стані війни. Створювались нові органи влади, зокрема такі, як Радаз евакуації, Комітет з обліку та розподілу робочої сили, Надзвичайна Державна Комісія з установлення і розслідування злочинів німецько-фашистських загарбників та їх співучасників.

Умови війни спричинили суттєву перебудову структури та діяльності місцевих органів влади. Найбільше це стосувалося місцевих рад районного рівня, які знаходились найближче до лінії фронту і на території яких було оголошено військовий стан. На них перш за все покладалась робота із евакуації населення та виробничої бази. Усі функції місцевої влади, що стосувались питань оборони, забезпечення правопорядку і державної безпеки, передавались військовим органам (військовим радам фронтів, армій, військових округів, а де їх не було – вищому командуванню військових з¢єднань).

По закінченню війни на всій території України була відновлена діяльність радянських центральних і місцевих органів державної влади та управління.

Установлена система державного управління, яка існувала до війни, збереглася і у повоєнний період. Суттєві зміни до системи органів державних органів відбулись у лютому 1957 р., коли Пленум ЦК КПРС прийняв постанову “Про подальше вдосконалення управління народним господарством”, суть якої зводилась до переходу від галузевого управління через союзні міністерства і відомства до територіального – через ради народного господарства. Раднаргоспам в управління передавались об¢єкти, які до цього були в управлінні міністерств і відомств СРСР. Таким чином, в Україні здійснювались перші кроки, які були спрямовані на процес децентралізації державної влади. Крім того, варто зазначити, що за часів М.С. Хрущова відбулося розділення обкомів та облвиконкомів на промислові та сільськогосподарські відповідно до закону УРСР “Про затвердження Указу Президії Верховної Ради Української РСР "Про утворення обласних (промислових) і обласних (сільських) Рад депутатів трудящих Української РСР”.[49]У 1966 р. раднаргоспи були ліквідованіі була встановлена попередня система влади та державних органів. Після прийняття Конституції УРСР 1978 р. остаточно була сформована система Рад народних депутатів до якої входили обласні, міські, районні в містах, селищні та сільські. Верховна Рада УРСР здійснювала керівництво всією системою Рад. Ради нижчого рівня підпорядковувались Радам вищого рівня. Місцеві Ради розглядались як представницькі органи і як органи державної влади. Таким чином, система Рад була побудована за принципом демократичного централізму.[62]

Відповідно до адміністративно-територіального поділу УРСР у 70-80-х рр. тут діяло 10 тис. 348 місцевих Рад, у тому числі 25 обласних, 2 міські – міст республіканського підпорядкування, 476 районних, 90 районних у містах, 385 міських у містах обласного й районного підпорядкування, 772 селищних і 8598 сільських.[54, с. 209]

Виконавчо-розпорядчими органами Рад народних депутатів були їх виконавчі комітети. Виконкоми здійснювали керівництво економічною, соціально-культурною та іншими сферами суспільного життя і фактично виконували функції органів виконавчої влади. Для керівництва певними галузями народного господарства місцеві Ради створювали у виконкомах відповідні відділи та управління. Керівництво такими структурними підрозділами виконкомів було дуалістичним: з одного боку вони підпорядковувались голові відповідного виконкому, з іншого – виконкому вищої Ради. Така система органів державного управління збереглася аж до 1992 р.

Із розпадом СРСР і здобуттям Україною незалежності систему виконкомів реорганізували, був створений новий інститут у системі державних органів – Представник Президента, який започаткував нову структуру місцевих органів виконавчої влади – місцеві державні адміністрації.

Таким чином, підсумовуючи вищенаведене, можна твердити, що за радянських часів фактично не існувало системи місцевих органів виконавчої влади, їх функції покладались на органи місцевого самоврядування, на основі принципу демократичного централізму. Взагалі в Україні на той час був відсутній поділ влади, а всі державні органи трактувались як органи державного управління. Влада за радянською ідеологією була неподільна і повністю належала народові. А різне функціонально-предметне призначення державних органів обгрунтовувалось не теорією поділу влад, а принципом розподілу праці, що застосовувався у державному механізмі для досягнення максимальної ефективності при здійсненні управління різними сферами суспільного життя. На сучасному етапі державотворення в Україні система державних органів являє собою симбіоз новостворених державних органів за період незалежності та тих, що існували у період радянської доби.

Система державних органів в Україні представлена сукупністю усіх органів держави, які забезпечують реалізацію влади на всій території та в усіх сферах суспільного життя.

Що стосується апарату держави, то майже всі науковці досить однозначно трактують даний термін. Зокрема С.А. Комаров визначає апарат держави як частину державного механізму, що представляє собою сукупність державних органів, які наділені владними повноваженнями для реалізації державної влади.[58, с. 64] Однак, дане визначення досить однобічно розкриває суть апарату держави. Більш вдале визначення, на нашу думку, дав М.М. Марченко. Так він визначив апарат держави як систему органів держави за допомогою яких здійснюється державна влада, виконуються основні функції, досягаються цілі і задачі, що стоять перед державою на різних етапах її розвитку.[74, с. 113] Н.Р. Нижник та О.А. Машков дають таке визначення державного апарату: «Державний апарат – основна ланка механізму держави, що забезпечує повсякденну роботу системи органів влади і управління по здійсненню практичних заходів, спрямованих на реалізацію функцій держави. Державний апарат має певну структуру і складається з державних службовців, що працюють у державних органах, наділених владними повноваженнями для реалізації функцій державної влади усіх типів – законодавчої, виконавчої, судової».[89, с. 18]

Таким чином, на основі аналізу наведених вище думок, можна дати наступне визначення системи державних органів. Під системою державних органів слід розуміти апарат держави, що представлений впорядкованою, чітко організованою, цілісною системою органів законодавчої, виконавчої та судової влади, які наділені відповідними владними повноваженнями, діяльність яких спрямована на реалізацію державної влади на всій території та в усіх сферах суспільства. Отже, звідси випливає, що всі державні органи за своїм функціональним призначенням належать або до законодавчої, або до виконавчої, або до судової гілок влади. Це підтверджується також статтею 6 Конституції України, згідно з якою державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Ідея поділу влад, сформульована ще у ХVIIсторіччі Дж. Локком та Ш. Монтеск¢є. На думку Монтеск¢є , поєднання всієї повноти влади в одній особі або в одному органі державної влади завжди буде призводити до свавілля.[80, с. 23] Що стосується Дж. Локка, то він, крім того, що був засновником ідеї поділу влад, наголошував на тому, що єдиним джерелом влади є народ, який формує представницький законодавчий орган. Так, у своєму творі “Два трактати про правління” він стверджував, що хоча у конституційній державі, яка спирається на свій власний базис і діє відповідно до своєї власної природи, тобто діє заради збереження суспільства, може бути всього одна верховна влада, а саме законодавча, котрій усі інші підкоряються, і повинні підкорятись, все ж законодавча влада представляє собою лише довірену владу, котра повинна діяти заради досягнення визначених цілей, а верховна влада так само залишається у народу, який має право змінювати або ліквідовувати законодавчий орган.[72, с. 349]Таким чином, Дж. Локк визначає, що народ реалізує свої владні повноваження не безпосередньо, а за допомогою представницького органу, якому відводиться пріоритетне місце в системі державних органів. Подібної точки зору також дотримуються і деякі сучасні науковці. Так, В. Чіркін, зазначає, що, згідно із концепцією поділу влад, перше місце серед гілок державної влади належить законодавчій. Виконавча та судова влада хоча й мають свою сферу діяльності, але діють від імені та на виконання закону.[149, с. 52] При всій незалежності, самостійності та рівновазі кожної з трьох гілок державної влади вихідне, основоположне значення та пріоритетна роль належить законодавчій владі. Це визначається тим, що закони, які приймаються саме цією владою, лежать в основі діяльності всієї системи влади в демократичній державі.[29, с. 112]На нашу думку, немає підстав однозначно та категорично відводити провідну роль законодавчій владі. Взагалі порівнювати між собою гілки влади з огляду на їх пріоритетність та значимість можна лише на досить абстрактному рівні. Рівність гілок влади обумовлюється тим, що тією чи іншою мірою формування кожної з них здійснюється безпосередньо або опосередковано народом. А те, що виконавча та судова гілки влади діють від імені та на виконання законів, обумовлюється не другорядним положенням цих гілок влади, а їх функціональним призначенням в апараті державного управління.

Однак для того, щоб визначити, яке положення займають місцеві органи виконавчої влади в системі державних органів, потрібно з¢ясувати сам феномен поняття “виконавча влада”. Для цього необхідно, перш за все, з¢ясувати предмет діяльності та сферу застосування виконавчої влади, її завдання та зміст, а також методи реалізації.

Після прийняття Конституції України виконавча влада стала досить самостійною гілкою державної влади поряд із законодавчою та судовою гілками влади, які у сукупності створюють механізм державно-правового управління суспільством.

У науковій літературі містяться досить різні як за змістом, так і за формою визначення виконавчої влади. Так, за “Політологічним енциклопедичним словником” виконавча влада – одна з трьох гілок державної влади, котра організовує і спрямовує внутрішню і зовнішню діяльність держави, забезпечує здійснення втіленої в законах волі суспільства, охорону прав і свобод людини.[98, с. 395] Вартим уваги є також таке визначення виконавчої влади (англ. еxecutivepower/rule), за яким вона відповідно до теорії “поділу влад” – влада правозастосовча, яка здійснює функцію виконання законів, котрі приймаються парламентом, тобто законодавчою владою.[154, с. 365] Подібної точки зору також дотримується Авер‘янов В.Б., який зазначає, що об‘єктивне призначення виконавчої влади виконання законів та інших правових актів. [1, с. 239] У “Юридичній енциклопедії” дається визначення виконавчої влади як однієї із гілок влади у державі за теорією поділу влади, сукупність повноважень і функцій по управлінню державою, система державних органів і посадових осіб, що здійснюють ці повноваження та функції”[156, с. 386]. В юридичній доктрині також висловлюються дещо відмінні погляди. Так, В.М. Шаповал вважає, що виконавча влада – це широка сукупність державних органів та установ, що здійснюють владно-політичні та владно-адміністративні функції.”[152, с. 5] Ідея поділу системи органів виконавчої влади та їх посадових осіб за функціональною складовою є досить слушною. Це дозволяє передусім визначити функціональне призначення кожної посадової особи в системі виконавчої влади і в результаті покращити ефективність діяльності системи органів, що відносяться до цієї гілки влади. Крім того, дана ідея знайшла певне віддзеркалення та подальший розвиток в Указі Президента “Про Стратегію реформування системи державної служби в Україні” від 14 квітня 2000 року № 599/2000.[138] Так, даним Указом визначається, що у побудові системи державних органів потрібно виходити з чіткого визначення функцій цих органів і посадових осіб, створення оптимальної структури управління та розмежування повноважень кожного органу. На основі класифікації посад в органах державної влади за змістом і характером діяльності, способами призначення та надання повноважень доцільно законодавчо визначити такі типи посад:

• політичні;
• адміністративні;
• патронатні.

Особи, які займатимуть політичні посади, повинні зосередитися на визначенні урядової політики, розв'язанні стратегічних проблем економічного і соціального розвитку суспільства та відповідної сфери управління і з цією метою мають бути звільненими від щоденних адміністративних справ та управління персоналом. До політичних посад мають бути віднесені посади: Прем'єр-міністра України, міністрів та деякі інші посади, статус яких як політичних буде визначено законами України.

Виконання функцій з організації та впровадження рішень міністра, прийнятих у межах законодавства, прийняття управлінських рішень щодо завдань, покладених на апарат міністерства, а також управління персоналом повинен здійснювати державний секретар міністерства. До адміністративних посад мають належати також інші посади керівників, заступників керівників та спеціалістів, крім політичних і патронатних посад. Вони в установленому порядку віднесені до відповідних категорій посад державних службовців. Хоча при цьому варто зазначити, що посади державних секретарів проіснували досить короткий термін. Це було обумовлено тим фактом, що замість управління апаратом міністерства, вони почали фактично здійснювати управління відповідною сферою суспільних відносин. Тобто в умовах несформованої політичної культури та державної традиції застосування посад державних секретарів є недоцільним. Крім цього, на думку В. Лисицького факторами, які призвели до ліквідації посад державних секретарів є такі: міністри відмовились виконувати тільки політичні функції, відсутність стратегії національного розвитку, відсутність системи політичної відповідальності. [71, с. 29-30]

До патронатних посад відносяться посади радників, консультантів, помічників, прес-секретарів та інші посади, передбачені штатним розписом для організаційного та інформаційно-аналітичного забезпечення діяльності членів Кабінету Міністрів України, керівників органів державної влади.

Незважаючи на певні недоліки, даний підхід до організації виконавчої влади є досить конкретним та ефективним. Однак у науковій літературі висловлюються також інші думки та підходи щодо визначення виконавчої влади. Так, В. Колпаков вважає, що виконавча влада – це здатність держави за допомогою управлінської діяльності реалізовувати веління законодавчої влади.[57, с. 124] Подібної точки зору також дотримується І. Полянський, який визначає виконавчу владу як державну владу, яка передбачає наявність особливих ланок державного апарату, діяльність яких спрямована на реалізацію загальних норм, установлених суб¢єктами законодавчої (представницької) влади з метою врегулювання різних сторін суспільного життя.[99, с. 19] З даними визначеннями важко погодитись, так як вони не в повній мірі характеризують суть виконавчої влади. Власне, дані автори визначають виконавчу владу як здатність та можливість держави чи її відповідних органів реалізовувати веління законодавчої влади, при цьому не визначаючи ні предмет, ні зміст, ні методи виконавчої влади.

Однак серед науковців існують також і інші думки щодо визначення виконавчої влади та сфери її застосування, а також органів, які її здійснюють. Так, В. Борденюк зазначає, що за умов демократичного політичного режиму вона (виконавча влада – виділено нами) має своєрідне продовження в місцевому самоврядуванні, яке є однією із форм демократичної децентралізації виконавчої влади. ЇЇ суть полягає у звичайному розподілі повноважень по здійсненню завдань і функцій виконавчої влади, з одного боку, і відповідними територіальними колективами (громадами) та утворюваними ними органами, – з іншого. При цьому за такого розподілу повноважень природа влади не змінюється, а тому органам місцевого самоврядування притаманні практично всі характеристики органів виконавчої влади.[17, с. 18]Подібної точки зору дотримується Костянтин Солянік, який до системи органів виконавчої влади також відносить виконавчі органи місцевих рад. Так, він стверджує, що виконавчі органи місцевих рад в Україні, на відміну, наприклад, від Російської Федерації, завдяки існуючій формі закріплення в законі їх повноважень, визнаються як нижчий рівень органів виконавчої влади, що є функціонально інтегрованими в її систему.[127, с. 76]

Із даним твердженням важко погодитись. По-перше, місцевим органам самоврядування не притаманні характеристики органів виконавчої влади. Так, вони відрізняються за способом утворення, за джерелами фінансування, крім того, система органів місцевого самоврядування не має ієрархічної структури. По-друге, органи місцевого самоврядування здійснюють завдання і функції органів виконавчої влади відповідно до принципу делегування повноважень, а не у зв’язку із децентралізацією. По-третє, хоча і природа виконавчої влади, яку здійснюють органи місцевого самоврядування, і не змінюється, однак це не дає підстав відносити їх до органів виконавчої влади. Таким чином, можна стверджувати, що виконавча влада може здійснюватись не тільки відповідними державними органами, але й органами місцевого самоврядування, але це не означає, що такі органи можна віднести до апарату держави.

Варто також зазначити, що існує нормативне визначення поняття “виконавча влада”. Так, відповідно до Указу Президента “Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні” від 22 липня 1998 року N 810/98, виконавча влада — це одна з трьох гілок державної влади, яка відповідно до конституційного принципу поділу державної влади покликана розробляти і втілювати державну політику щодо забезпечення виконання законів, управління сферами суспільного життя, насамперед державним сектором економіки. У відносинах із законодавчою і судовою владою вона користується певною самостійністю.[137]

Загалом визначаючи предмет і сферу діяльності виконавчої влади, то тут потрібно зазначити, що масштаб її діяльності та функціонування у державі є найбільш широким. Виконавча влада забезпечує вирішення всіх управлінських справ, які необхідні для виконання функцій держави. Вона охоплює майже всі сфери суспільного життя: економічну, соціальну, культурну, сферу забезпечення обороноздатності та національної безпеки України, вживає заходів щодо забезпечення дотримання прав та свобод людини і громадянина, а також виконує покладені на неї функції в інших сферах суспільного життя. Для забезпечення ефективної діяльності виконавча влада використовує значні правові, економічні, технічні, інформаційні та інші ресурси. Тобто виконавча влада впливає на всі суспільні процеси, які відбуваються у нашій державі.

Варто також зазначити, що виконавча влада від інших гілок державної влади, відрізняється своїм призначенням, завданнями і змістом діяльності. Так, основним призначенням і завданням виконавчої влади є забезпечення державного суверенітету і економічної самостійності України, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання Конституції і законів України, актів Президента України. Що стосується змісту діяльності виконавчої влади, то він полягає у здійсненні виконавчо-розпорядчих дій, які спрямовані на виконання Конституції та законів України, а також інших функцій виконавчої влади.

Крім того, виконавчу владу від інших гілок влади відрізняють притаманні лише їй специфічні методи здійснення своєї діяльності, які використовуються для досягнення певних цілей. Цю гілку влади характеризує поєднання таких основних методів, які використовуються для втілення в життя владної волі, як переконання, примус, авторитет. Всі вищевказані методи при здійсненні виконавчої влади застосовуються не окремо один від одного, а комплексно, що дає змогу досягти бажаного ефекту найоптимальнішим шляхом.

Таким чином, підсумовуючи вищенаведене, є всі підстави стверджувати, що виконавча влада відрізняється від інших гілок державної влади (законодавчої і судової) певними притаманними лише їй предметом і сферою діяльності, призначенням, завданнями і змістом діяльності та методами здійснення цієї діяльності.

Отже, можна дати таке визначення виконавчої влади: виконавча влада – це одна з гілок державної влади, основним призначенням якої є здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання Конституції і законів України, актів Президента України; її зміст складає виконавчо-розпорядча діяльність органів державної влади, що спрямована на управління різними сферами суспільного життя шляхом реалізації відповідних владних повноважень методами і засобами, які визначаються законодавством. [77, с.73]

Звичайно, виконавча влада здійснюється відповідними суб¢єктами – органами виконавчої влади, які разом із організаційно-структурним механізмом складають у своїй сукупності систему виконавчої влади.

При визначенні механізму виконавчої влади важко не погодитись із думкою В.Б. Авер¢янова, який зазначає: “Виходячи з превалюючого твердження, якого дотримується досить широке коло вчених про об'єктивну та безпосередню єдність управлінської діяльності та виконавчої влади держави, та висновків, що змістовні ознаки державного управління як процесу здійснення виконавчої влади уособлюються в самому характері цієї влади, обумовленому головним її призначенням, а саме виконанням законів та інших правових актів державних органів, можна зробити висновок про відповідну єдність механізму управління та механізму виконавчої влади як явищ політико-правової дійсності, до певної міри однопорядкових. З огляду на це, є підстави розглядати визначення механізму державного управління та механізму виконавчої влади як однопорядкових категорій.”[25, с. 58]

У юридичній науці поки що немає єдиного підходу щодо визначення поняття механізму державного управління або механізму виконавчої влади.

Так, Г.В. Атаманчук розглядає механізм державного управління як складну систему державних органів, організованих відповідно до визначених принципів для здійснення завдань державного управління.[10, с.86]

На думку Л.П.Юзькова, існують два основні підходи до визначення поняття «механізм» — структурно-організаційний та структурно- функціональний. За першим підходом механізм характеризується як сукупність певних складових елементів, що створюють організаційну основу певних явищ, процесів, а механізм держави — як «сукупність установ», через які здійснюється «державне керівництво суспільством». За другим підходом при визначенні механізму того чи іншого державно-правового інституту (процесу, явища) увага акцентується не тільки на організаційній основі його побудови, але й на його динаміці, реальному функціонуванні. Сам Л.П.Юзьков віддавав перевагу структурно-функціональному підходу і, з огляду на це, у загальному плані визначає механізм державного управління як організацію практичного здійснення державного управління (виконавчо-розпорядчої діяльності).[153, с. 57, 59]

Ю.О. Тихомиров визначає державне управління через певні елементарні компоненти, які можуть бути до нього віднесені, а саме:

а) загальна система державного управління у сфері, галузі, включаючи статут і функції спеціальних органів та інших органів, що діють у певній сфері, галузі;

б) набір адміністративно-правових регуляторів, характерних для даної сфери, галузі;

в) комплект, стандарт необхідних правових актів та інших регулюючих документів;

г) механізм державного контролю і нагляду;

д) низові організації — об¢єкти управління;

е) інформаційне забезпечення;

ж) ступінь участі «громадян та їх об¢єднань».

При цьому механізм державного управління повинен певною мірою відображати взаємодію різних елементів управління, які мають характер стійких взаємозалежностей і причинно-наслідкових зв¢язків.[134 с. 482-483] Також вартим уваги є загальне визначення механізму управління російського вченого Р.Р. Алілуллова. Так, він визначає механізм управління як сукупність управлінських засобів, за допомогою яких здійснюється прийняття науковообгрунтованого управлінського рішення та досягається ефективна його реалізація.[7, с. 100] Все вищесказане дає нам змогу виокремити три елементи, які у своїй взаємодії породжують державне управління, а саме: система державних органів, механізм державного управління та об‘єкти управління.

Таким чином, механізм державного управління (виконавчої влади) представляє собою систему організаційно-структурних зв¢язків, методів, форм діяльності, правових інструментів та інших засобів, які обумовлюють безпосереднє функціонування системи органів виконавчої влади. Отже, коли механізм державного управління та система органів виконавчої влади вступають у взаємодію, то в результаті такої діяльності відбувається певний вплив на суспільні процеси, який у своїй сукупності проявляється як виконавча влада. Тобто саме за допомогою механізму державного управління та ієрархії органів виконавчої влади визначається відповідне місце, яке займає той чи інший орган серед державних органів виконавчої влади.

Що стосується поняття органу виконавчої влади, то в юридичній науці серед учених немає якихось кардинальних розбіжностей у визначенні такої категорії. Так, А.С. Васильєв під органом державної виконавчої влади розуміє первинний елемент апарату державного управління, який утворюється державою для здійснення від її імені задач і функцій державної виконавчої влади.[19, с. 78] Російський учений Д.М. Бахрах під виконавчими органами державної влади розуміє такі, що наділені наступними ознаками:

• здійснюють виконавчо-розпорядчу діяльність, владні повноваження по відношенню до інших організацій, громадян;
• наділені оперативною самостійністю;
• як правило мають постійні штати;
• утворюються вищими органами;
• підзвітні та підконтрольні вищим органам виконавчої влади.

Їх створення, структура, порядок діяльності в основному регламентуються нормами адміністративного права. При цьому автор підкреслює, що ці ознаки взаємопов¢язані, що виконавчим органам державної влади притаманна саме вся перерахована сукупність особливостей.[14, с. 457]

Деякі юристи-науковці розглядають орган виконавчої влади (державного управління) як один із елементів системи. Так, О.А. Машков та Н.Р. Нижник відмічають, що “із загальносистемної точки зору орган державного управління являє собою цілісну частину державного механізму, що посідає певне місце в ієрархії (системі) виконавчо-розпорядчих органів; він створений та існує для досягнення соціально значущих і нормативно закріплених цілей, виконує певний набір функцій через більш чи менш постійні форми та методи діяльності і наділений для цього правами та обов¢язками (компетенцією), з¢єднаний стійкими управлінськими зв¢язками з фіксованим рядом об¢єктів управління в межах певної сфери діяльності держави.”[89, с. 19]

Проте найбільш повне, на думку дисертанта, визначення органу виконавчої влади дав професор Ю.П. Битяк. Він розуміє під органом виконавчої влади (державного управління) організацію, яка є частиною державного апарату, має певну компетенцію, структуру, територіальний масштаб діяльності, утворюється у порядку, встановленому законом або іншим правовим актом, володіє певними методами роботи, наділена повноваженнями виступати за дорученням держави і покликана у порядку виконавчої діяльності здійснювати керівництво економікою, соціально-культурним будівництвом та адміністративно-політичною діяльністю.[4, с. 61]

Варто зазначити, що в українському законодавстві під поняттям «органи виконавчої влади» розуміється самостійний вид органів державної влади, які, згідно з конституційним принципом поділу державної влади, мають своїм головним призначенням здійснення однієї гілки державної влади — виконавчої.[137]

Таким чином, все, сказане вище дає змогу відокремити органи виконавчої влади від інших органів апарату держави та органів місцевого самоврядування. Характерними ознаками органів виконавчої влади на відміну від інших державних органів, є, по-перше, характер діяльності – виконавчо-розпорядчий, по-друге, порядок утворення цих органів та призначення їх керівників, по-третє, обсяг та зміст компетенції, по-четверте, підзвітність, підпорядкованість та підконтрольність вищим органам.

Однак варто зауважити, що органи виконавчої влади завжди необхідно розглядати не як просту сукупність елементів, а як системне явище. Побудова такої системи грунтується на засадах цілісності державної території, поєднання принципів централізації та децентралізації, збалансованості соціально-економічного розвитку регіонів залежно від адміністративно-територіального устрою країни. Система органів виконавчої влади та її діяльність спрямована на забезпечення державного суверенітету та економічної самостійності держави, проведення податкової, бюджетної, цінової та інвестиційної політики, політики у сфері праці та зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки, культури, екологічної безпеки та охорони природокористування, забезпечення обороноздатності і національної безпеки України, громадського порядку, боротьби зі злочинністю, а також здійснення загальнодержавних програм соціального, економічного, науково-технічного, інформаційного та культурного розвитку України.

Для максимально повної характеристики системи органів виконавчої влади необхідно, перш за все, визначити критерії класифікації таких органів. Критеріями класифікації органів виконавчої влади можуть бути: обсяг, характер і зміст компетенції, становище та місце в системі державних органів, порядок вирішення підвідомчих питань, територіальний масштаб діяльності.

Що стосується обсягу, характеру і змісту компетенції, то органи виконавчої влади поділяються на: органи загальної компетенції, органи галузевої компетенції, органи спеціальної компетенції та органи предметної компетенції. Органи загальної компетенції – це органи, які в межах підвідомчої території здійснюють державне управління (виконавчу владу) та координацію діяльності всіх або більшості підпорядкованих або підконтрольних їм органів галузевої або спеціальної компетенції. До таких органів належать Кабінет Міністрів України, Рада міністрів Автономної республіки Крим, місцеві державні адміністрації.

Органами виконавчої влади галузевої компетенції є державні органи, що реалізовують державну політику у відношенні поєднання певної системи об¢єктів за ознаками виробничої єдності, тобто конкретної галузі. Органами галузевої компетенції є міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, що мають у своєму підпорядкуванні та управлінні підприємства, установи, організації. інші структури, а також здійснюють управління відповідною галуззю. До таких органів належать Міністерство аграрної політики України, Державний комітет лісового господарства України.

Органами спеціальної компетенції є такі, що здійснюють керівництво з питань, які мають загальний характер для всіх або багатьох галузей господарства, як правило для таких органів встановлено особливий порядок функціонування. Вони координують діяльність галузевих міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, місцевих органів державної виконавчої влади, а також підприємств, установ і організацій незалежно від їх відомчого підпорядкування. До таких органів належать Антимонопольний комітет України, Державна податкова адміністрація України, Міністерство економіки України, а також їх місцеві органи.

Органами предметної компетенції є органи виконавчої влади, які, залежно від предмета спрямованості, поділяються на органи:

• управління господарським виробництвом, сферою послуг, іншими галузями економіки;
• управління соціальним розвитком та культурою;
• управління адміністративно-політичною сферою;
• міжгалузевого управління.

Що стосується становища та місця в системі державних органів, то за даним критерієм всі органи виконавчої влади можна поділити на вищі та нижчі. Дана класифікація базується на основі двох принципів побудови системи органів виконавчої влади, а саме: підзвітності та підконтрольності. Підконтрольність полягає у тому, що вся діяльність органів або певний її обсяг перевіряються вищим органом виконавчої влади. Підзвітність полягає у тому, що нижчий орган зобов¢язаний інформувати вищий орган про свою діяльність, який, керуючись відповідними звітами, оцінює роботу підзвітного органу в цілому чи за окремими напрямками. Так, обласна державна адміністрацій буде нижчим органом стосовно Кабінету Міністрів України, проте буде вищим органом стосовно відповідної районної адміністрації.

Відносно такого критерію класифікації системи органів виконавчої влади як порядок вирішення підвідомчих питань можна зазначити наступне. Всі органи виконавчої влади поділяються на єдиноначальні та колегіальні. Що стосується єдиноначального органу виконавчої влади, то його очолює одна особа, тобто керівник такого органу, який особисто приймає рішення з усіх питань, які належать до повноважень та компетенції такого органу. Єдиноначальність забезпечує оперативність управління та наділяє значним колом прав одну особу, але водночас на керівника такого органу покладається вся відповідальність за діяльність відповідного органу виконавчої влади. До таких органів належить переважна більшість, зокрема, міністерства, державні комітети, місцеві державні адміністрації.

Колегіальний орган відрізняється від єдиноначального тим, що він очолюється групою осіб, які, як правило, входять до складу такого органу, тобто становлять організаційну єдність, проте не завжди такі органи мають статус юридичної особи. Основні питання які віднесені до повноважень та компетенції даного органу вирішуються колективно. Колегіальність дозволяє більш правильно та точно вирішувати найбільш складні питання, однак уповільнює процес прийняття рішень. Проте, і в таких органах колегіальність доповнюється єдиноначальністю, яка полягає у тому, що керівники таких органів особисто можуть вирішувати певні організаційні питання, крім того, рішення таких органів підписуються їх керівниками. До таких органів належать Кабінет Міністрів України, Рада міністрів Автономної республіки Крим.

Залежно від територіального масштабу діяльності органів виконавчої влади їх можна поділити на дві групи. Перша – це органи, компетенція яких поширюється на всю територію держави, друга – це місцеві органи виконавчої влади, компетенція яких поширюється на певну частину території, яка залежить від адміністративно-територіального устрою.

Першу групу становлять Кабінет Міністрів України, міністерства, державні комітети та інші центральні органи виконавчої влади. Що стосується Кабінету Міністрів України, то він є вищим органом в системі державних органів виконавчої влади, забезпечує загальне керівництво всіма підвідомчими органами, його компетенція поширюється на всю територію держави. Стосовно центральних органів виконавчої влади, то вони реалізують галузеве управління, здійснюють спеціальний вплив на підвідомчі об¢єкти незалежно від їх місцезнаходження на території України.

Другу групу – місцеві органи виконавчої влади – складають три підгрупи органів виконавчої влади: міжтериторіальні органи, органи виконавчої влади певної адміністративно-територіальної одиниці (району, області) та органи виконавчої влади Автономної республіки Крим. Що стосується міжтериторіальних органів, то вони охоплюють своєю діяльністю територію декількох адміністративно-територіальних одиниць, як правило районів, або територію, межі якої взагалі не залежать від адміністративно-територіального устрою. Дані органи забезпечують здійснення галузевих або спеціальних функцій на відповідній частині території України. До таких органів належать міжрайонні державні податкові інспекції, митниці, військові формування.

Відносно органів виконавчої влади певних адміністративно-територіальних одиниць, то вони здійснюють загальне управління та координацію виконавчою владою на території певної області, району, міста або виконують функції центральних органів виконавчої влади. До таких органів належать місцеві державні адміністрації, місцеві органи міністерств, державних комітетів та інших центральних органів виконавчої влади.

Виділення органів виконавчої влади автономної республіки Крим в окрему підгрупу, перш за все, обумовлюється порядком формування та компетенцією цих органів. Так, відповідно до Закону України «Про затвердження Конституції Автономної Республіки Крим» від 23 грудня 1998 року № 350, Рада міністрів Автономної Республіки Крим як органвиконавчої влади Автономної Республіки Крим самостійно здійснює виконавчі функції і повноваження з питань, віднесених до відання Автономної Республіки Крим Конституцією України, Конституцією Автономної Республіки Крим і законами України. Рада міністрів Автономної Республіки Крим виконує також державні виконавчі функції і повноваження, делеговані законами України відповідно до Конституції України.

Рада міністрів Автономної Республіки Крим формується Верховною Радою Автономної Республіки Крим на термін її повноважень, відповідальна перед нею і очолюється Головою Ради міністрів Автономної Республіки Крим.[48] Таким чином, Рада міністрів Автономної республіки Крим є радше виконавчим органом Верховної Ради Автономної республіки Крим, а повноважень та компетенції органу виконавчої влади вона може набути лише за умови делегування їй державних виконавчих функцій. З питань виконання державних функцій і повноважень Рада міністрів Автономної Республіки Крим, Голова Ради міністрів Автономної Республіки Крим, його заступники, керівники відповідних міністерств і республіканських комітетів Автономної Республіки Крим підзвітні і підконтрольні Кабінету Міністрів України, а керівники місцевих державних адміністрацій — Раді міністрів Автономної Республіки Крим. Керівники місцевих державних адміністрацій в Автономній Республіці Крим призначаються на посади і звільняються з посад Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України, погодженим з Головою Верховної Ради Автономної Республіки Крим і Головою Ради міністрів Автономної Республіки Крим, Постійним представником Президента України в Автономній Республіці Крим. Все зазначене вище обумовлює віднесення органів виконавчої влади Автономної республіки Крим в окрему групу органів.

Таким чином, підсумовуючи все вищевказане, у даному підрозділі можна виокремити наступні ознаки місцевих органів виконавчої влади.

По-перше, місцевий орган виконавчої влади представляє собою організаційно-структурну єдність, може виступати як від свого імені так і від імені держави, перебуває на утриманні держави і повинен бути юридичною особою публічного права, яка здійснює відповідні виконавчо-розпорядчі функції. У законодавстві України, а саме ч. 3 п. 2 ст. 81 Цивільного кодексу України міститься визначення юридичної особи публічного права, згідно якого під нею слід розуміти юридичну особу якастворюється розпорядчим актом Президента України, органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування. [148]Проте на нашу думку таке визначення юридичної особи публічного права є надто загальним, можливо його визначення достатньо для цивільного обороту, однак для використання у адміністративно-правових відносинах необхідно конкретизувати дану дифініцію. Так, крім суб‘єктів, які утворюють юридичну особу публічного права необхідно виділити такі її ознаки як наявність повноважень та реалізація публічно-правових інтересів. Крім того, важко не погодитись із думкою В.Є. Чіркіна, яки обґрунтовує необхідність виокремлення різних видів юридичних осіб публічного права, а саме: громадські організації, державні органи, державні установи, некомерційні об‘єднання, муніципальні утворення. [150,с. 26]

По-друге, місцеві органи виконавчої влади мають обмежений територіальний масштаб діяльності, тобто діють не на всій території держави, а лише в рамках певної адміністративно-територіальної одиниці або в межах кількох таких одиниць, що визначається установчим нормативно-правовим актом про такий орган виконавчої влади.

По-третє, місцеві органи виконавчої влади підзвітні, підконтрольні та підпорядковані вищим органам, тобто діяльність таких органів контролюється та координується вищими по відношенню до них органами виконавчої влади. Фактично, місцеві органи виконавчої влади є провідниками владної волі між вищестоящими органами виконавчої влади та безпосередніми об¢єктами управління.

По-четверте, місцеві органи виконавчої влади є єдиноначальними органами. Це, перш за все, обумовлюється тим, що такі органи здійснюють оперативне управління, і швидкість прийняття рішень відіграє визначальну роль при здійсненні виконавчої влади на місцевому рівні, завдяки чому досягається максимальний ефект від виконавчо-розпорядчої діяльності, а також посилюється відповідальність керівників відповідних органів.

По-п¢яте, місцеві органи виконавчої влади здійснюють свої повноваження безпосередньо, тобто керуючі суб‘єкти управління здійснюють прямий вплив на керованих суб‘єктів.

Отже, місцевими органами виконавчої влади є юридичні особи публічного права, які виступають як від свого імені, так і від імені держави, утримуються за рахунок державного бюджету, здійснюють державне управління, тобто виконавчо-розпорядчі функції, в межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці або в межах кількох таких одиниць, є підзвітними, підконтрольними та підпорядкованими вищим органам. Такими органами є місцеві державні адміністрації, їх структурні підрозділи, місцеві (територіальні) органи міністерств та інших центральних органів виконавчої влади.

1. 2. Законодавство про місцеві органи виконавчої влади

Відповідно до ст. 1 Конституції України вона проголошена суверенною і незалежною, демократичною, соціальною, правовою державою. Для побудови правової держави необхідною умовою є створення дієвої і ефективної системи законодавства, яка виступала б як регулятор усіх суспільних відносин, у тому числі і тих, що виникають при реалізації місцевими органами виконавчої влади своїх повноважень. Це обумовлено, перш за все, існуючим правовим порядком, який грунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, у спосіб та в межах повноважень, що передбачені Конституцією та законами України. Таким чином, роль законодавства у врегулюванні діяльності державних органів, у тому числі місцевих органів виконавчої влади, важко переоцінити, так як воно є тим визначальним чинником, відповідно до якого повинна бути побудована вся система державної влади.

У юридичній доктрині поняття «законодавство» одержало дещо відмінні тлумачення. Так, Юридична енциклопедія визначає законодавство як систему нормативних актів, якими регулюються суспільні відносини і яка є головним засобом реалізації функцій законодавчої влади».[155, с. 499] О.Ф. Скакун під законодавством розуміє систему всіх упорядкованих певним чином законів країни, а також міжнародних договорів ратифікованих парламентом, при цьому зазначаючи, що не обов‘язково, щоб нормативні акти, які входять до системи законодавства, мали форму закону. Важливо, щоб у Конституції містилось посилання на них як на такі, що мають силу закону.[125, с. 271]

На нашу думку, дані визначення певним чином обмежують коло нормативних актів, які можуть бути віднесені до системи законодавства. Так, досить значна група актів, які містять норми права, залишилась не охоплена даними дефініціями. Такими актами є: укази Президента, постанови Кабінету Міністрів, накази міністерств та інших центральних органів виконавчої влади.

Також визначення терміну «законодавство» міститься у Рішенні Конституційного Суду Україниу справі за конституційним зверненням Київської міської ради професійних спілок щодо офіційного тлумачення частини третьої статті 21 Кодексу законів про працю України (справа про тлумачення терміну "законодавство")№ 12-рп/98 від 9 липня 1998 року. На думку, Конституційного Суду України під законодавством слід розуміти сукупність законів та інших нормативно-правових актів, які регламентують ту чи іншу сферу суспільних відносин і є джерелами певної галузі права. Цей термін без визначення його змісту використовує і Конституція України (статті 9, 19, 118, пункт 12 Перехідних положень). У законах залежно від важливості і специфіки суспільних відносин, що регулюються, цей термін вживається в різних значеннях: в одних маються на увазі лише закони; в інших, передусім кодифікованих, в поняття "законодавство" включаються як закони та інші акти Верховної Ради України, так і акти Президента України, Кабінету Міністрів України, а в деяких випадках — також і нормативно-правові акти центральних органів виконавчої влади.[122]

Однак характер діяльності місцевих органів виконавчої влади спонукає автора до включення до системи законодавства також нормативних актів місцевих органів виконавчої влади та місцевих рад. Це обумовлюється тим фактом, що діяльність місцевих органів виконавчої влади проявляється не тільки у зовнішньому, виконавчо-розпорядчому впливі на відповідні об¢єкти управління, але й у внутрішньо-організаціній діяльності, тобто такій, яка забезпечує функціонування самого суб¢єкта управління. Крім того, нормативним актам місцевих органів виконавчої влади та місцевих рад притаманні практично всі ознаки джерела права, які носять нормативний характер, за винятком такого критерію, як дія у просторі, тобто вони регулюють певні суспільні відносини лише в межах конкретної адміністративно-територіальної одиниці. Наприклад, встановлення ставок місцевих податків, встановлення граничних рівнів торговельних надбавок на деякі продовольчі товари, вжиття заходів щодо стабілізації ситуації на продовольчому ринку області тощо.

Таким чином, вищевказане дає нам змогу виокремити наступні рівні законодавства про місцеві органи виконавчої влади:

• Конституційний рівень;
• Рівень законів та інших прирівняних до них актів (декрети КМУ прийняті відповідно до закону України «Про тимчасове делегування Кабінету Міністрів України повноважень видавати декрети в сфері законодавчого регулювання» від 18 листопада 1992 року № 2796-XII);
• Рівень підзаконних нормативно-правових актів, який у свою чергу поділяється на такі підрівні:

А) постанови Верховної Ради України, акти Президента України;

Б) постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України;

В) накази міністерств та інших центральних органів виконавчої влади;

Г) розпорядження голів місцевих державних адміністрацій та накази інших місцевих органів виконавчої влади.

Що стосується діяльності місцевих органів виконавчої влади, яка є об¢єктом регулювання вищевказаним законодавством, то вчені-юристи дотримуються єдиного підходу щодо її визначення. Так, Ю. М. Старилов відзначає, що діяльність органів виконавчої влади має управлінський, організуючий, виконавчий, контрольний і розпорядчий характер. У результаті цієї діяльності вирішуються і реалізуються задачі та функції держави.[129, с. 446] При цьому варто зазначити, що даний учений досить широко трактує поняття діяльності органів виконавчої влади. Насамперед варто відзначити, що управлінський, організуючий та контрольний характер носить діяльність не тільки органів виконавчої, але й законодавчої гілок влади, а також правоохоронних органів та суду. При цьому варто зауважити: Г.В. Атаманчук відзначає, що сутність державного управління як діяльності органів виконавчої влади проявляється не стільки через термін “діяльність”, скільки через атрибутивну ознаку “вплив” і саме вплив органів держави на інші органи, з якими встановлюються вертикальні і горизонтальні зв¢язки.[9, с. 57]

Таким чином, можна зробити висновок про те, що під діяльністю місцевих органів виконавчої влади слід розуміти певний вплив, що здійснюють такі органи на конкретні об¢єкти управління (підприємства, установи, організації, фізичні особи), а також дії, направлені на організацію та забезпечення такої діяльності для досягнення максимального ефекту державного управління на місцевому рівні. [78, с. 170]

Нормативний базис конституційного рівня законодавства, яке регулює місцеві органи виконавчої влади, представлений єдиним документом – Конституцією України.[60]

Загалом, аналізуючи норми конституції, що регулюють вищевказану діяльність, можна виділити дві групи: до першої слід віднести норми, які носять загальний характер, а до другої – норми, які носять спеціальний характер. Що стосується першої групи, то дані норми регулюють діяльність не тільки місцевих органів виконавчої влади, але й усіх інших державних органів. До даної групи належать такі норми Конституції України, що відображені у таких статтях: ст.ст. 6, ч. 2 ст. 19, п. 12 ст. 92, ч. 3 ст. 37, п. 10 ст. 106, ч. 2 ст. 107, п. 9 ст. 116, ч. 3 та ч. 4 ст. 143. До другої групи належать норми, які регулюють саме діяльність місцевих органів виконавчої влади, до таких норм слід віднести: ст.ст. 118, 119, 120, а також п. 10 Розділу 15 “Перехідні положення” Конституції України.

Характеризуючи згадані норми Основного закону України, можна твердити, що вони у своїй сукупності визначають конституційні основи правового порядку, відповідно до якого повинні формуватись та діяти державні органи, у тому числі місцеві органи виконавчої влади.

Однак на практиці існують випадки неналежної реалізації конституційних норм. Так, згідно з ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Подібна норма міститься також у ст. 120 Конституції України, відповідно до якої організація, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України, інших центральних та місцевих органів виконавчої влади визначаються Конституцією і законами України. Крім того, п. 12 ст. 92 Основного закону нашої держави встановлено, що виключно законами України визначаються організація і діяльність органів виконавчої влади, основи державної служби, організації державної статистики та інформатики.

Проте значна кількість повноважень державних органів, у тому числі місцевих органів виконавчої влади, закріплена не в Конституції та законах України, а в інших нормативно-правових актах. Так, наприклад, указом Президента України від 30 грудня 1997 року N 1396/97 «Про затвердження Положення про Міністерство юстиції України»[143]визначається правовий статус та функції даного органу виконавчої влади. Що стосується територіальних органів Міністерства юстиції, які є місцевими органами виконавчої влади, то їх правове положення визначається наказом Міністерства юстиції „Положення про районні, районні у містах, міські (міст обласного значення), міськрайонні і міжрайонні управління юстиції” від 30.08.2000 № 36/5.[86] Така ситуація в українському законодавстві обумовлена не умисним перевищенням відповідними посадовими особами та державними органами своїх повноважень, а відсутністю відповідного правового регулювання даних відносин на рівні законів.

Тобто є підстави стверджувати, що в українському законодавстві, яке регулює діяльність місцевих органів виконавчої влади на рівні законів, існує певний правовий вакуум, який заповнюється іншими підзаконними нормативно-правовим актами. На думку дисертанта, дану проблему, яка носить більш формальний, ніж практичний характер, можна вирішити шляхом надання у спеціальних законах відповідних повноважень Президенту України та Кабінету Міністрів України.

Але загалом, якщо говорити про конституційний рівень законодавства, яке регулює діяльність місцевих органів виконавчої влади, то варто зауважити, що достатня увага приділена лише врегулюванню порядку організації та діяльності місцевих державних адміністрацій – органів загальної компетенції. Що стосується інших місцевих органів виконавчої влади, то у Конституцій про них навіть не згадується. Така ситуація обумовлена тим, що в Основному законі нашої держави майже зовсім не приділена увага центральним органам виконавчої влади, і як наслідок відсутнє правове регулювання діяльності територіальних управлінь та відділів цих суб‘єктів, які є місцевими органами виконавчої влади.

Як уже зазначалося вище, всі державні органи утворюються та здійснюють свою діяльність відповідно до законів України та в межах тієї компетенції, яка встановлена такими законами.

Тобто у разі відсутності відповідного закону можна піддати сумніву легітимність того чи іншого державного органу, а також сукупність наданих йому повноважень.

Аналізуючи законодавство, що регулює діяльність місцевих органів виконавчої влади, на рівні законів можна виділити два типи відповідних нормативно-правових актів. До першого типу слід віднести компетенційні акти – це закони, якими встановлюються функції, завдання, права та обов‘язки певних державних органів виконавчої влади, у тому числі місцевих, без закріплення певної компетенції за такими суб‘єктами державного управління. До другого типу слід віднести компетеційно-установчі акти – це закони, в яких зазначаються функції, завдання, права та обов‘язки певних державних органів виконавчої влади, при цьому в такому акті вказуються конкретні місцеві органи, а також обсяг компетенції таких суб‘єктів державного управління.

Прикладом компетенційних актів є закони України, “Про державну статистику”[34], “Про Службу безпеки України”[35]. Зокрема, ст. 11 закону України “Про державну статистику” визначає види органів статистики, а ст.ст. 12, 13, 14, встановлюють загальні функції, завдання, права та обов‘язки цих органів. Також подібним чином визначаються повноваження органів Служби безпеки України у відповідному законі, проте, на відміну від двох попередніх нормативно-правових актів, у ст. 11 дано перелік видів регіональних органів, але знову ж без визначення компетенції кожної з ланок.

Прикладом компетеційно-установчих актів на рівні законів можуть бути такі: “Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні”[36], “Про державну податкову службу в Україні”[37]. Так, зокрема ст. 1 закону “Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні” визначена структура цих органів, а у ст. 9 визначені функції контрольно-ревізійних підрозділів (відділів, груп) у районах, містах і районах у містах, але, на жаль, законодавець не розмежував функції головного контрольно-ревізійного управління України і контрольно-ревізійних управлінь у Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі, що призводить до дублювання відповідних повноважень вищої та проміжної ланки даних державних органів виконавчої влади.

На відміну від закону “Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні”, в законі “Про державну податкову службу в Україні” повноваження всіх ланок даного органу виконавчої влади розмежовано. Так, зокрема ст. 9 визначені функції державних податкових адміністрацій в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі та державних податкових інспекцій у містах з районним поділом (крім міст Києва та Севастополя), а ст. 10 визначені функції державних податкових інспекцій у районах, містах без районного поділу, районах у містах, міжрайонних та об'єднаних державних податкових інспекцій. Таким чином, даним законом розмежовані повноваження вищевказаних місцевих органів виконавчої влади на рівні проміжної та нижчої ланок. Все це дає змогу уникнути дублювання функцій таких державних органів, усунути протиріччя, які могли б виникнути при реалізації державно-владних повноважень, і як наслідок – досягти більшої ефективності.

Особливу увагу варто звернути на закон “Про місцеві державні адміністрації” від 9 квітня 1999 року № 586[38], що обумовлюється перш за все тим, що даний вид місцевих органів виконавчої влади має найширші повноваження при здійсненні виконавчо-розпорядчої діяльності на відповідній території. Однак слід зазначити те, що у даному законі відсутнє розмежування повноважень між обласною та районною державними адміністраціями. Така ситуація призводить до того, що фактично два різні органи дублюють повноваження один одного, крім того, це дає змогу обласним державним адміністраціям невиправдано часто втручатись у діяльність районної державної адміністрації, що призводить до зниження ефективності державного управління на місцевому рівні.

Варто також зазначити, що районні державні адміністрації фактично можуть виконувати повноваження, які не передбачені законом “Про місцеві державні адміністрації”, і хоча в ч. 2 ст. 13 зазначено, що місцеві державні адміністрації вирішують й інші питання, віднесені законами до їх повноважень, однак існують випадки, коли такі повноваження встановлюються іншими нормативно-правовими актами. Крім того, привертає увагу той факт, що на місцеві державні адміністрації можуть бути покладені функції, які одночасно покладені на інші органи виконавчої влади. Так, зокрема, відповідно до п. 11 ст. 16 закону “Про місцеві державні адміністрації”, місцеві державні адміністрації в межах, визначених Конституцією і законами України, здійснюють на відповідних територіях державний контроль за: 11) додержанням громадського порядку, правил технічної експлуатації транспорту та дорожнього руху.” Хоча дана функція покладена на відповідні підрозділи органів Міністерства внутрішніх справ України.

Також слід звернути увагу на те, що відповідно до ч. 2 ст. 43 вищевказаного закону розпорядження голови місцевої державної адміністрації, які суперечать Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, іншим актам законодавства або є недоцільними, неекономними, неефективними за очікуваними чи фактичними результатами, скасовуються Президентом України, Кабінетом Міністрів України, головою місцевої державної адміністрації вищого рівня або в судовому порядку. На нашу думку, скасування актів голови місцевої державної з підстав «недоцільності», «неекономності», «неефективності» є такими, що не відповідають змісту ч. 7 ст. 118 Конституції України, згідно якою скасування таких рішень можливе лише у випадках невідповідності актам законодавства.

На нашу думку, це є підставою для того, щоб внести відповідні зміни до закону “Про місцеві державні адміністрації”, залишивши тільки можливість скасування розпоряджень голови місцевої адміністрації лише у випадках невідповідності або суперечливості Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, іншим актам законодавства.

Варто звернути увагу на той факт, що відповідно до п. 2 розділу 7 закону України “Про столицю України – місто-герой Київ”[39] міська та районні в місті Києві ради вирішують питання щодо формування власних виконавчих органів на базі відповідних державних адміністрацій, які паралельно виконують функції державної виконавчої влади, що є особливістю здійснення виконавчої влади в місті Києві. Тобто фактично виконавчі органи відповідних рад у місті Києві здійснюють подвійну функцію виконкомів та місцевих державних адміністрацій.

Що стосується декретів Кабінету Міністрів України, то їх питома вага у законодавстві, яке регулює діяльність місцевих органів виконавчої влади досить незначна. Як правило, такі нормативно-правові акти регулюють досить вузьке коло питань. Прикладом цього можуть бути декрети Кабінету Міністрів України “Про впорядкування управління майном, що забезпечує діяльність органів законодавчої та виконавчої влади”[21] та “Про державне мито”[22]. Так, зокрема ст. 10 декрету “Про державне мито” встановлено, що Міністерство фінансів України, Головна державна податкова інспекція України, місцеві фінансові органи та державні податкові інспекції проводять ревізії та перевірки правильності справляння державного мита, а також своєчасності й повноти внесення його до бюджету в усіх установах, що його справляють.

Загалом, оцінюючи стан законодавства, що регулює діяльність місцевих органів виконавчої влади на рівні законів, можна зазначити наступне.

Рівень законодавчого регулювання є недостатнім. Значна частина не тільки місцевих органів, але й інших органів виконавчої влади, їх правовий статус, діяльність законами не врегульовано. У більшості випадків таке регулювання здійснюється на рівні указів Президента України або ж постанов Кабінету Міністрів України. Звичайно, така ситуація обумовлена тим фактом, що законодавець просто не в змозі врегулювати все коло питань, регулювання яких повинно здійснюватись на рівні законів. Однак, Конституцією України чітко визначено, що організація і діяльність органів виконавчої влади регулюються виключно законами України. Таким чином, легітимність існування певних органів виконавчої влади ставиться під сумнів. На нашу думку, усунення подібного юридичного протиріччя доцільне у такий спосіб, що Верховна Рада України може прийняти закон у якому делегує повноваження Президенту України та Кабінету Міністрів України врегульовувати питання організації і діяльності органів виконавчої влади до прийняття відповідних законів.

Що стосується підзаконних нормативно-правових актів, то їх кількість у врегулюванні діяльності місцевих органів виконавчої влади є найбільшою. Це, перш за все, обумовлено тим, що даний вид нормативно-правових актів більш детально врегульовує відповідне коло питань. Крім того, у разі відсутності закону підзаконні нормативно-правові акти досить часто заповнюють прогалини у правовому регулюванні діяльності не тільки місцевих, але й інших органів виконавчої влади.

На нашу думку, найважливіше місце в системі підзаконних правових актів, що регулюють діяльність місцевих органів виконавчої влади займають укази Президента України. Дані правові акти регулюють широке коло питань: від призначення керівників деяких місцевих органів виконавчої влади до утворення таких органів. Так, прикладом, такого правового акту може бути указ Президента “Про утворення Державної податкової адміністрації України та місцевих державних податкових адміністрацій” від 22 серпня 1996 року № 760/96.[139]Даним актом визначено структуру системи органів податкової адміністрації та порядок призначення на посади керівників місцевих податкових органів, а також визначено їх місце в системі органів виконавчої влади в цілому. Що стосується указів Президента, що регулюють діяльність місцевих органів виконавчої влади у галузі кадрової політики, то прикладом таких актів є укази про призначення голів обласних державних адміністрацій. Зокрема указ Президента “Про призначення В. Льошенка головою Черкаської обласної державної адміністрації” від 14 листопада 2002 року № 1024/2002. Але найважливішу роль, на думку автора, у врегулюванні діяльності місцевих органів виконавчої влади відіграють укази Президента, якими утворюються центральні органи виконавчої влади, так як саме такими актами надається право міністерствам, державним комітетам іншим центральним органам виконавчої влади утворювати свої територіальні підрозділи, які по суті є місцевими органами виконавчої влади. Так, наприклад, указом Президента України “Про Положення про Пенсійний фонд України” від 1 березня 2001 року № 121/2001[140], зокрема, ч. 5 п. 12 передбачено, що правління Пенсійного фонду України затверджує положення про головні управління Пенсійного фонду України в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві, Севастополі, про управління Пенсійного фонду України в районах, містах і районах у містах.

Іншим прикладом може бути указ “Про Державну комісію з цінних паперів та фондового ринку” від 14 лютого 1997 року № 142/97[136], зокрема, п. 8 встановлено, що територіальними органами Комісії з цінних паперів та фондового ринку є управління та відділення. Територіальні органи Комісії діють на основі положення, що затверджується Комісією, і координують свою діяльність з місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування.

Крім того, варто зазначити, що Президент України видає також і розпорядження, однак дані правові акти носять разовий характер і суттєво не впливають на правове регулювання діяльності місцевих органів виконавчої влади. До таких розпоряджень можна віднести ті, якими призначаються на посаду та звільняються з посад голови районних державних адміністрацій.

Окреме місце в системі законодавства займають постанови Верховної Ради України. Таке положення цих актів законодавства обумовлюється, перш за все, тим фактом, що ні Конституція України, ні Закони України не визначають юридичної сили постанов Верховної Ради України. Тому досить складно встановити, чи дані нормативні акти мають вищу юридичну силу у порівнянні із указами Президента або ж із постановами Кабінету Міністрів України? Можна лише припустити, що постанови Верховної Ради України є підзаконними нормативно-правовими актами. Такої ж точки зору дотримується Томкіна О.О.; “Акти Кабінету Міністрів України повинні відповідати й іншим актам, що мають вищу юридичну силу: постановам Верховної Ради України та актам Президента України”[135, с. 8-9]

Однак такими актами законодавства регулюється не тільки діяльність місцевих органів виконавчої влади, але й центральних органів виконавчої влади із спеціальним статусом. Прикладом цього є постанова Верховної Ради України “Про Тимчасове положення про Фонд державного майна України” від 7 липня 1992 року № 2558-XII.[100] Зокрема п. 3 даного положення передбачає, що у республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі Фонд створює регіональні відділення. У разі необхідності Фонд має право створювати представництва в інших містах, а також районах України. Невизначеність правового становища даного нормативного акту призводить до невизначеності правового статусу державного органу, який утворено відповідно до такої постанови Верховної Ради України.

Найбільший вплив на правове регулювання діяльності місцевих органів виконавчої влади здійснює Кабінет Міністрів України. Це обумовлено тим, що даний державний орган є вищим органом виконавчої влади, і тому природно, що саме він безпосередньо встановлює права та обов‘язки органів виконавчої влади, в тому числі і місцевих. Акти Кабінету Міністрів України, постанови та розпорядження, регулюють різні сфери суспільних відносин у галузі виконавчої влади. Так, ми можемо виділити компетенційні, регулятивні та рекомендаційні акти, акти у галузі кадрової політики, разові, що приймаються для виконання певного доручення.

Під компетенційними актами Кабінету Міністрів України слід розуміти постанови, які визначають повноваження, права, обов‘язки та функції місцевих органів виконавчої влади. Кабінет Міністрів може визначати компетенцію як структурних підрозділів обласної та районної державних адміністрацій так і місцевих органів виконавчої влади, що не входять до складу таких адміністрацій. Прикладом цього може бути постанова Кабінету Міністрів “Про затвердження типових положень про управління (відділ) житлово-комунального господарства обласної, Київської та Севастопольської міської, районної, районної у мм. Києві та Севастополі державної адміністрації” від 16 червня 2004 р. № 777 [102].

Під регулятивними актами слід розуміти такі, якими встановлені загальнообов‘язкові правила поведінки не для якогось конкретного органу, а для всіх місцевих органів виконавчої влади і яке регулює досить вузьке коло суспільних відносин у галузі державного управління. Прикладом цього може бути постанова Кабінету Міністрів України “Про затвердження Порядку призначення на посади та звільнення з посад керівників управлінь, відділів, інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій” від 29 липня 1999 р. № 1374.[104]

До рекомендаційних варто віднести такі акти Уряду України, які хоч і не встановлюють загальних правил поведінки для місцевих органів виконавчої влади, однак їх застосування буде сприяти більш ефективній реалізації державної політики у галузі виконавчої влади на місцевому рівні. До таких актів можна віднести постанову Кабінету Міністрів України “Про упорядкування структури місцевих державних адміністрацій” від 18 травня 2000 р. № 821.[119] Даною постановою встановлені примірні переліки структурних підрозділів місцевих держаних адміністрацій як обласного, так і районного рівнів. Хоча даний нормативний акт за своєю юридичною природою є рекомендаційним, проте практично немає жодного голови місцевої державної адміністрації, який би звузив або розширив даний перелік, навіть враховуючи той факт, що відповідно до Закону України “Про місцеві державні адміністрації” керівники таких адміністрацій формують їх склад самостійно.

Крім того, варто зауважити, що на виконання разових юридичнозначимих дій Кабінет Міністрів України видає розпорядження. Як правило такими правовими актами здійснюється призначення на посаду керівників деяких місцевих органів виконавчої влади (голови обласних державних податкових адміністрацій), визначаються разові доручення, створюються комісії, а також здійснюються інші розпорядчо-виконавчі функції.

Таким чином, акти Кабінету Міністрів України займають провідне місце у системі підзаконних нормативно-правових актів, що регулюють діяльність місцевих органів виконавчої влади.

Варто також зазначити, що центральні органи виконавчої влади теж здійснюють правове регулювання діяльності місцевих органів виконавчої влади на відповідному рівні шляхом прийняття необхідних нормативно-правових актів. Як правило, центральні органи виконавчої влади видають накази, якими регулюють діяльність своїх територіальних підрозділів, що є місцевими органами виконавчої влади. Такими наказами можуть затверджуватись різні нормативні акти: положення, інструкції, правила, регламенти тощо.

Аналізуючи в цілому нормативно-правові акти такого рівня, їх умовно можна поділити на дві категорії: акти, якими затверджуються положення про місцеві органи, та акти, які регулюють діяльність таких місцевих органів, тобто компетенційно-установчі та регулятивні.

Компетенційно-установчими актами центральних органів виконавчої влади, як правило, закріплюються основні права та обов‘язки, завдання, функції місцевих органів виконавчої влади, що перебувають у їх підпорядкуванні у разі, якщо вони не закріплені у нормативному документі, який має вищу юридичну силу у порівнянні з даним. Прикладом такого акту є наказ Головного контрольно-ревізійного управління України “Про затвердження Положення про Контрольно-ревізійні управління в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі” від 09.01.2001 № 111.[82]

Регулятивні акти центральних органів виконавчої влади, як правило, визначаються норми якими повинні керуватись місцеві органи при здійсненні ними своїх виконавчо-розпорядчих функцій. Прикладом такого правового акту є наказ Міністерства юстиції України від 11.10.1999 № 65/5 “Про затвердження Інструкції про порядок формування, ведення обліку надходжень та видатків, звітності про використання коштів спеціального фонду виконавчого провадження”.[87] Даним нормативним актом встановлюється порядок здійснення використання і обліку коштів спеціального фонду виконавчого провадження та звітності про них головним управлінням юстиції Міністерства юстиції в Автономній Республіці Крим, обласному, Київському та Севастопольському міським управлінням юстиції, районним, міським (міст обласного значення), районним у містах відділам державної виконавчої служби відповідних управлінь. Крім того, варто зазначити, що центральні органи виконавчої влади можуть також здійснювати міжфункціональне правове регулювання діяльності місцевих органів виконавчої влади шляхом видання спільних наказів. Прикладом цього є спільний Наказ Державного комітету у справах охорони державного кордону України та Державної податкової адміністрації України “Про затвердження Інструкції про порядок взаємодії Державної прикордонної служби України і податкової міліції Державної податкової адміністрації України” від 13.02.2004 № 149/74.[83]

Що стосується рішень місцевих державних адміністрацій та місцевих Рад, а також наказів інших місцевих органів виконавчої влади, то даними нормативними актами регулюються окремі питання діяльності місцевих органів виконавчої влади. Рішення місцевих державних адміністрацій приймаються шляхом видачі відповідного розпорядження головою такої державної адміністрації. Таким нормативним документом може затверджуватись Регламент місцевої державної адміністрації, посадові інструкції, тощо. Дія таких актів обмежена територією відповідної адміністративно-територіальної одиниці. Відносно рішень місцевих Рад, то такими документами відповідна рада може делегувати повноваження органів місцевого самоврядування, які передаються відповідним місцевим державним адміністраціям за рішенням таких районних чи обласних рад.

Під наказами інших місцевих органів виконавчої влади слід розуміти такі правові акти, які видані територіальними відділеннями центральних органів виконавчої влади, що структурно не віднесені до місцевих державних адміністрацій. Дані документи видаються в межах компетенції таких органів та стосуються їх діяльності. Прикладом може бути наказ Вінницької митниці
від 19 листопада 2004 року № 527, зареєстрований у Вінницькому обласному управлінні юстиції 29 листопада 2004 р. за N 46/589«Про затвердження Положення про зони митного контролю регіону діяльності Вінницької митниці»

Таким чином, можна стверджувати, що хоча правові акти місцевих органів виконавчої влади та місцевихРад і не здійснюють значний вплив на правове регулювання діяльності всієї системи таких органів, однак вони є необхідними при здійснені оперативного та безпосереднього державного управління на місцевому рівні. Даним фактом і обумовлюється необхідність їх віднесення до системи законодавства, що регулює діяльність місцевих органів виконавчої влади.

Загалом, підсумовуючи стан законодавства, що регулює діяльність місцевих органів виконавчої влади, можна зазначити наступне. Враховуючи вищевикладене, можна констатувати, що законодавство, яке регулює діяльність місцевих органів виконавчої влади, є досить безсистемним, неузгодженим та суперечливим, низькоефективним та таким, що не завжди відповідає сучасним вимогам. Питання ефективності законодавства, на думку дисертанта, є одним з найважливіших. Це перш за все обумовлено тим фактом, що дане поняття є комплексним, і, крім того, досягнення максимального ефекту при правовому регулюванні діяльності місцевих органів виконавчої влади є тією метою, до якої повинна прагнути наша держава. Саме ефективність законодавства є тим визначальним чинником, дослідження якого дозволяє визначити та вирішити проблеми, що виникають при застосуванні норм законодавства.

У науковій літературі містяться досить різні підходи до визначення ефективності дії правових норм та законодавства в цілому. Так, П.М. Рабінович під ефективністю дії правових норм розуміє всі суспільні наслідки їх дій: як ті, що охоплювались передбаченням законодавця, так і ті, які законодавцем не були передбачені.[121, с. 87]. Лазарєв В.В. зазначає, що під повною ефективністю розуміється стан законодавства, коли всі його цілі, найближчі, віддалені, остаточні, досягнуті з найменшими втратами, які стосуються різних соціальних цінностей, із максимально меншими економічними затратами і в найкоротший строк.[68, с. 97] Варто також зазначити, що є підхід до визначення ефективності законодавства, який робить акцент на якісних властивостях правових норм. Згідно даного підходу ефективність законодавства полягає у його здатності приводити суспільні відносини шляхом їх врегулювання, до позитивних результатів. Така здатність обумовлена саме внутрішніми властивостями самих норм.[145, с. 27]На думку дисертанта, досить вдале визначення ефективності законодавства дав В.Ф. Сіренко, визначивши основні її елементи, а саме:

1. “соціальні потреби, які намагаються задовольняти з допомогою конкретного нормативного акту;
2. правові засоби, їх кількість і якість;
3. спроможність правових засобів задовольняти соціальні потреби, закріплені у нормативному акті;
4. перспективність напрямів удосконалення законодавства з метою задоволення соціальних потреб за допомогою правових засобів.”[50, с. 12]

Таким чином, є всі підстави стверджувати, що ефективність законодавства можна розглядати як у вузькому, так і в широкому аспекті. У вузькому значенні ефективність визначається при застосуванні формально-логічного підходу. Тобто такі категорії як сутність, структура окремих елементів змісту правових норм не застосовуються. Основна увага передусім приділяється співвідношенню між тими цілями і задачами, що містяться в самій правовій нормі, та тим результатом, який досягнуто при застосуванні та реалізації такої норми права. Фактично ступінь ефективності залежить від зовнішнього середовища, у якому здійснюється правове регулювання. Все це дає змогу говорити про ефективність як про показник виміру впливу на врегулювання певного кола суспільних відносин. У широкому розумінні ефективність законодавства визначається через сутність, внутрішню будову, властивості, зв‘язки і взаємозалежності всіх елементів правового регулювання. Тобто у даному випадку ефективність розглядається не як показник, а як детермінанта, що складається із певної сукупності елементів.

Варто також зазначити, що при визначенні такої категорії як ефективність законодавства, необхідно враховувати, що норми права та суспільні відносини, які вони регулюють треба розглядати лише у взаємозв‘язку із всією системою правових норм та суспільних відносин, тобто необхідно застосовувати системний підхід. Таким чином, все це дає підстави говорити про тісний взаємозв‘язок між ефективністю дії механізму правової норми та ефективністю всього законодавства. Про необхідність системного підходу у врегулюванні окремих груп суспільних відносин також наголошує Нагребельний В.П., який відзначає, що необхідно розробити таку структуру законодавства, яка містила б не тільки закони, а й підзаконні нормативні акти, відзначалася логічною послідовністю прийняття таких актів, системною їх узгодженістю не лише в межах певної галузі законодавства, а й законодавства в цілому.[81, с. 310]

Що стосується ефективності законодавства, яке регулює діяльність місцевих органів виконавчої влади, то його основною своєрідністю, на нашу думку, є те, що саме у цій сфері здійснюється безпосереднє, практичне виконання законів та підзаконних нормативно-правових актів, які конкретизують норми законів або забезпечують їх дотримання при здійсненні виконавчо-розпорядчої діяльності. Таким чином, з огляду на вищезазначене, узагальнюючим критерієм оцінки ефективності законодавства, що регулює діяльність місцевих органів виконавчої влади, слід вважати створення таких умов, які необхідні для досягнення належних результатів, позитивних якісних показників управлінської діяльності місцевих органів виконавчої влади.

Розробка концепції ефективності законодавства у сфері державного управління є одним із найважливіших завдань держави, від його вирішення залежить значна кількість правових проблем, а саме таких, які пов‘язані з трактуванням законів, указів, постанов, інших нормативних актів, права в цілому, визначенням їх місця і ролі серед інших правових явищ. Це могло б, на наш погляд, вирішити значну кількість спірних або не досить чітких аспектів застосування законів та підзаконних нормативно-правових актів у сфері державного управління як на загальнодержавному, так і на місцевому рівні.

Норми законодавства будуть результативними та ефективними лише у тому випадку, коли прийняття правового акту обумовлене реальними потребами, а принципи та методи правового регулювання є адекватними об‘єктивному розвитку суспільних відносин. Доцільність нормативного акту, відповідність його існуючим суспільним відносинам, відповідність тенденціям розвитку законодавства є важливими передумовами його ефективності. Ефективність законодавства також залежить від рівня нормотворчої техніки, яка повинна забезпечувати точне вираження волі правотворця у нормативно-правових актах, чітку, ясну, зрозумілу редакцію правових актів.

Як справедливо зазначає В.Б. Авер‘янов: “Головним і визначальним недоліком стану законодавства, що регулює державне управління, стала помітна відірваність його від життя, нездатність впливати на розвиток соціально-економічних, політичних і духовно-моральних процесів, що відбуваються у нашій дійсності, виявленню їх причин, а також тенденцій подальшого розвитку; звідси слабка, неефективна роль законодавства у перевтіленні суспільства та незначний вплив його на правову свідомість, падіння його авторитету в масах.”[50, с. 94]

Найвиразнішим проявом ефективності законодавства, що стосується місцевих органів виконавчої влади, є його регулюючий вплив на рівень організації та діяльності механізму державного управління таких органів. Регулюючий вплив законодавства на діяльність місцевих органів виконавчої влади повинен бути направлений на створення такої моделі функціонування даних державних органів, за якої досягався б найбільший позитивний результат. Першочерговими завданнями при цьому мають бути такі, що направлені на чітке визначення правового становища місцевих органів виконавчої влади, їх структури та посадових осіб. Це має на меті науково обгрунтоване встановлення відповідного обсягу прав та обов‘язків, завдань, співпідпорядкованості, порядку організації роботи та відповідальності. При цьому варто зазначити, що “найбільший ефект може бути досягнутий при врегулюванні правового становища не тільки окремих органів, а всієї їх системи. Лише тоді забезпечується скоординованість, взаємна узгодженість діяльності всіх або найважливіших органів управління.”[63, с. 102]

При цьому вартою уваги є пропозиція професора Опришка В. Ф., який зазначає, що одним із способів визначення ефективності того чи іншого нормативного акту є його попередня апробація на регіональному, галузевому чи якомусь іншому рівні.[90, с. 14-15]

Крім об‘єктивних факторів, що впливають на ефективність державного управління існують також і суб‘єктивні. Це, перш за все, стосується нормотворчої та правозастосовчої діяльності. Так ще не всі посадові особи державних органів усвідомлюють, що нормативні акти, які регулюють діяльність апарату управління виконують зовсім не формальну роль. За даними вибіркового соціологічного дослідження приблизно тільки 46 % опитаних керівників середньої ланки управління вважають, що їх службові права та обов‘язки встановлені посадовою інструкцією, тоді як для 28 % вони диктуються оперативною управлінською ситуацією, для 14 % — безпосередньо керівником, а для 9 % — усталеними управлінськими прецедентами. Симптоматично, що абсолютна більшість керівників не вважає невизначеність правового статусу істотною вадою у своїй роботі (ствердну відповідь дали менш як 2 % респондентів).[50, с. 104] Така ситуація, звичайно, значно зменшує ефективність законодавства, що регулює діяльність місцевих органів виконавчої влади. Поліпшення правової культури керівників місцевих органів виконавчої влади, безумовно, позитивно вплине на ефективність законодавства.

Таким чином, підсумовуючи вищенаведене, можна зазначити, що ефективність законодавства, яке регулює діяльність місцевих органів виконавчої влади, залежить як від об‘єктивних, так і від суб‘єктивних факторів. Крім того, діяльність спрямована на вдосконалення такого законодавства на всіх його рівнях, повинна стати одним із пріоритетних напрямків державної внутрішньої політики, що в подальшому призведе не тільки до поліпшення діяльності місцевих органів виконавчої влади, але й до певних позитивних зрушень у врегулюванні суспільних відносин загалом

Висновки до розділу 1

1. Місцеві органи виконавчої влади займають важливе місце в системі державних органів, що обумовлено їх функціями та повноваженнями. Від ефективності державного управління на місцевому рівні багато в чому залежить реалізація завдань внутрішньої політики держави. Для досягнення позитивних результатів у даній сфері необхідна перш за все детальна регламентація компетенції таких органів, визначення всієї їх системи, структурних зв'язків між елементами такої системи, їх нормативне закріплення у відповідних правових актах.

2. Найбільший ефект може бути досягнуто лише при комплексному врегулюванні всієї системи органів виконавчої влади, а не лише місцевих. Це обумовлено тим, що врегулювання потребують не лише елементи системи, але й зв’язки, які виникають між ними. Насамперед це процеси пов’язані із підпорядкованістю, підконтрольністю, підзвітністю та координацією, які також повинні знаходити своє відображення у нормативних актах.

3. При цьому варто зазначити, що систему законодавства, яка регулює діяльність місцевих органів виконавчої влади не слід розглядати як ізольоване, замкнуте ціле. Така система є відкритою, має тісні зв’язки з іншими системними утвореннями національного законодавства. Тому при врегулюванні діяльності місцевих органів виконавчої влади потрібно враховувати, як нові норми вплинуть на діяльність всієї системи державних органів та систему законодавства.

4. У системі законодавства про місцеві органи виконавчої влади доцільно виділити три рівні. Головним фактором, який впливає на ефективність такої системи, є узгодженість та збалансованість нормативних актів усіх трьох рівнів. В силу своєї природи система законодавства повинна розвиватись у напрямку логічної завершеності, узгодженості та цілісності. Така система повинна бути стабільною, формалізованою, чіткою та зрозумілою, побудованою за ієрархічним принципом, внутрішньо узгодженою.

5. Встановлення повноцінних структурно-функціональних зв‘язків між елементами системи державних органів виконавчої влади, їх юридичне закріплення, створення єдиного правового простору, досягнення узгодженості між різними рівнями законодавства, покращення ефективності законодавства, систематизація нормативних актів, що регулюють діяльність місцевих органів виконавчої влади, є тими проблемами, які з кожним роком потребують все більш нагального як теоретичного, так і практичного вирішення відповідними державними органами.

Основний зміст розділу відображено в таких наукових працях автора [77; 78]

РОЗДІЛ 2

СИСТЕМА ТА ПРАВОВИЙ СТАТУС МІСЦЕВИХ ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ

2.1. Системно-правова характеристика місцевих органів виконавчої влади

Місцеві органи виконавчої влади безпосередньо здійснюють державне управління, і саме від цих органів багато в чому залежить ефективність та якість виконавчо-розпорядчої діяльності. Одним із чинників, що впливають на дані процеси, є оптимальна побудова системи місцевих органів виконавчої влади.

Саме поняття системи з‘явилось ще у Древній Греції і означало певну організацію, союз, щось поставлене разом та відповідним чином впорядковане. Більш глибокого і грунтовного аналізу ідеї системного підходу набули у період німецької класичної філософії. І. Кант, І. Фіхте, Г. Гегель розробили методологічні процедури системного конструювання знань, встановили взаємозв‘язок між формою та змістом системних знань. Саме в той час було дане визначення такої категорії як „система”. Його дав Е. де Кондільяк у своєму науковому творі „Трактат про системи”. Під системою він розумів розташування різних частин якогось мистецтва або науки у певному порядку, в якому вони всі взаємно підтримують одне одного і в якому останні частини пояснюються першими.[59, с. 6]Дане визначення довгий час було незмінним, і лише у другій половині двадцятого століття із розвитком кібернетики та системотехніки з‘явились нові підходи та визначення такого поняття, як „система”.

Під системою слід розуміти „сукупність визначених елементів між якими існує закономірний зв‘язок чи взаємодія, а найважливішими ознаками є структурованість і цілісність”.[147, с. 627] О.Ф. Шабров під системою розуміє сукупність елементів, об‘єднаних відносинами, що породжують інтегративну або системну якість, обмежують дану сукупність від середовища і залучають до цієї якості кожен із її елементів, причому цілісність уявляється загальним критерієм системи або показником, який характеризує ступінь зрілості й гармонії її основних компонентів (включаючи структурні компоненти), відносин між ними та інтегрованої якості.[151, с. 15]

Звичайно, очевидним є те, що система місцевих органів виконавчої влади є інтегрованою і виступає в якості підсистеми більш складної системи органів виконавчої влади, яка, в свою чергу, є складовим такої над системи, як система органів державного управління.

На думку Г.В. Атаманчука, для державного управління системне уявлення про його компоненти, елементи та їх взаємозв‘язки має принципове методологічне і теоретичне значення. Так, він виділяє три логічні схеми, через які розкриваються різні аспекти державного управління. Перш за все мається на увазі взаємозв‘язок суб‘єкта держаного управління з керованою суспільною системою. Однозначно можна стверджувати, що суб‘єкт державного управління не може існувати без відповідних об‘єктів і тільки в сукупності вони можуть утворювати систему державного управління, яка має обов‘язково включати:

1. організацію і функціонування суб‘єкта управління – керівну систему;
2. структуру взаємозв‘язків керівної системи із суспільною системою – керованими об‘єктами;
3. компоненти суспільної системи або їх окремі прояви, які створюють у взаємозв‘язку структуру керованої системи і безпосередньо сприймають державно-управлінські впливи або беруть участь у їх формуванні.[8, с. 26]

Вартим уваги також є визначення системи, запропоноване російським вченим В.Г. Афанасєвим, який визначав систему як сукупність об‘єктів, взаємодія яких викликає появу нових, інтегративних якостей, що не властиві окремо взятим компонентам, які утворюють систему.[11, c. 19]

Таким чином, можна зробити висновок про те, що місцеві органи виконавчої влади є підсистемою керівної системи державного управління. Тому питання організаційної структури управління та її функціонування набувають першочергового значення. Ітут цілком виправданою виглядає позиція Б.П. Курашвілі, який при визначенні структури апарату державного управління як фіксованого розподілу праці (функцій і повноважень) між ланками цього апарату, обумовленого в основному побудовою суспільного життя як об'єкту управління, переніс основний зміст поняття структури органу з окремого органу на державний апарат в цілому.[67, с. 199] Тобто прослідковується стійкий взаємозв‘язок між окремим органом виконавчої влади та системою таких органів, і є всі підстави стверджувати, що дві дані категорії співвідносяться як частина та ціле.

Отже, для з‘ясування поняття системи органів виконавчої влади необхідно дати визначення організаційної структури органу такої гілки влади. На думку автора, найбільш вдалим є визначення, запропоноване В.Б. Авер‘яновим. Цей вчений під структурою органу розумів його внутрішній устрій у єдності структурних підрозділів, їх взаємозв'язків, нормативно закріпленого порядку розподілу між ними покладених на орган в цілому завдань та повноважень, а також відповідальності (юридичної) за результати їх виконання.[2, с. 94] З огляду на дану тезу в організаційній структурі органу виконавчої влади можна виділити такі три складові. По-перше, єдність сукупності структурних підрозділів, по-друге, систему зв‘язків, якими поєднані дані підрозділи, по-третє, наявність конкретних завдань та повноважень кожного підрозділу даного органу, а також юридичної відповідальності за результати діяльності як всього органу в цілому, так і кожного окремого підрозділу.

Однак при цьому варто зауважити, що систему становить не просто сукупність різних органів, а саме ієрархічно впорядкована функціональна єдність.

Для більш повної характеристики системи органів виконавчої влади та її підсистеми, місцевих органів, необхідно визначити та охарактеризувати основні якісні ознаки такої системи. У зв‘язку із цим важко не погодитись із В.Г. Афанасєвим, який зазначає, що внутрішні якості системи характеризуються системно-структурним, системно-компонентним, системно-функціональним та системно-інтегративним аспектами.[11, с. 21] Крім вищевказаних ознак, які характеризують систему місцевих органів виконавчої влади, на думку автора, варто віднести такі: структурованість, управлінські зв‘язки та функціональні повноваження, цілісність.

Місце і роль структури у будь-якій соціальній системі визначається тим, що саме структура — матеріальний носій її внутрішньої упорядкованості – забезпечує системі стабільність існування, розкриває її „статику”, виступаючи в якості стійкої форми упорядкованості компонентів системи.

З точки зору статичного підходу, організаційна структура будь-якої соціальної системи — це регламентована (урегульована) правовими нормами сукупність внутрішніх елементів соціальної системи, об'єднаних у систему відповідно до їх соціального статусу. За таких позицій складовими елементами організаційної структури виступають: сукупність внутрішніх елементів соціальної системи та соціальний статус внутрішніх елементів соціальної системи.

Управлінські зв‘язки та функціональні повноваження, як якісні характеристики розкривають „динаміку” системи.

Через призму динамічного підходу структура будь-якої соціальної системи постає як регламентована (урегульована) правовими нормами сукупність внутрішньоорганізаційних зв'язків елементів соціальної системи, об'єднаних у систему відповідно до їх соціального статусу. Звідси, на відміну від статичного підходу, динамічне розуміння структури будь-якої соціальної системи, окрім вищезгаданих складових елементів, включає ще один елемент — сукупність внутрішніх організаційних структурних зв'язків між елементами соціальної системи.

Якщо ж конкретизувати наведені вище загальні дефініції стосовно системи органів виконавчої влади, то „статичне” визначення матиме наступний вигляд: структура системи органів виконавчої влади являє собою регламентовану (урегульовану) правовими нормами сукупність органів виконавчої влади, об'єднаних у систему відповідно до їх правового статусу, а „динамічне” — структура системи органів виконавчої влади — це регламентована (урегульована) правовими нормами сукупність внутрішніх організаційних структурних зв'язків органів виконавчої влади, об'єднаних у систему відповідно до їх правового статусу. С. П. Кисіль вважає, що динамічний підхід більш повно розкриває поняття системи на відміну від статичного підходу.[55, с. 27-28] Однак із даним твердженням важко погодитись, це обумовлюється тим, що і статичний і динамічний підходи розкривають поняття системи з різних сторін. І тільки у поєднанні цих двох підходів можливе більш адекватне розуміння поняття системи органів виконавчої влади.

Що стосується такої якісної ознаки як цілісність, то тут можна зазначити, що саме вона визначає ступінь сформованості та завершеності будь-якого системного явища, в тому числі і системи органів виконавчої влади.

Крім того, варто зазначити, що цілісність повинна характеризуватись єдністю, яка підкреслює внутрішню неподільність частин системи (первинних елементів), а також відображати повноту охоплення сторін, різних аспектів такої системи. Саме поняття цілісності є необхідною передумовою того, що у системі виникнуть та будуть сформовані нові інтегруючі зв‘язки між різними елементами та, як наслідок, буде утворена нова системна якість.

Оскільки формування правильного уявлення про систему місцевих органів виконавчої влади неможливе без усвідомлення її місця у системі органів виконавчої влади, розглянемо системно-структурний склад останньої.

На сьогодні в Україні існують три рівні системи органів виконавчої влади:

• вищий, що включає в себе Кабінет Міністрів України;
• центральний, що включає в себе міністерства, та інші центральні органи виконавчої влади, підвідомчі Кабінету Міністрів України;
• місцевий, що включає в себе:
• органи виконавчої влади загальної компетенції – Рада Міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, районні, Київська і Севастопольська міські державні адміністрації;
• органи галузевої, спеціальної та функціональної компетенції, котрі безпосередньо підпорядковані центральним органам виконавчої влади;
• органи, що перебувають у так званому подвійному підпорядкуванні (тобто водночас відповідному центральному і місцевому органу виконавчої влади).

Серед місцевих органів виконавчої влади в залежності від територіального масштабу діяльності, який обумовлюється адміністративно-територіальним поділом, можна виділити органи обласного та районного (міжрайонного) рівнів. Так, прикладом органу обласного рівня може бути територіальне управління антимонопольного комітету, прикладом місцевого органу виконавчої влади міжрайонного рівня може бути міжрайонна або об‘єднана державна податкова інспекція, прикладом же районного рівня є районний відділ статистики.

Відносно внутрішнього змісту побудови системи місцевих органів виконавчої влади слід зазначити, що вона базується на відносинах підпорядкування, підзвітності, підконтрольності та координації.

Під підпорядкованістю слід розуміти такі управлінські відносини, за яких накази вищих органів виконавчої влади є обов‘язковими для виконання нижчими органами. Саме завдяки таким відносинам система місцевих органів виконавчої влади є ієрархічно побудованою. Що стосується відносин підзвітності, то вони виражаються в обов‘язку інформувати про свою роботу вищі органи виконавчої влади, які, керуючись даними звітів, мають змогу оцінити ефективність роботи певного місцевого органу в цілому чи за окремими напрямами. Суть відносин підконтрольності полягає у тому, що вся діяльність певного органу виконавчої влади або якийсь її напрям може перевірятись вищим чи спеціально створеним для цього органом для здійснення контролю чи нагляду. Що стосується координації, то під нею слід розуміти відносини, котрі виникають у процесі організації спільної управлінської діяльності місцевих органів виконавчої влади, які підпорядковані різним органам.

У зв‘язку із тим, що здійснення виконавчої влади в Україні побудоване не тільки відповідно до адміністративно-територіального устрою, але й на основі галузевого та функціонального управління, єдиного нормативного документу, який би визначав структуру місцевих органів виконавчої влади, немає.

Однак при цьому варто зауважити, що існує нормативно-правовий акт, який визначає структуру місцевих державних адміністрацій як органів виконавчої влади, що побудована згідно із Постановою Кабінету Міністрів України „Про структуру місцевих державних адміністрацій” від 11 травня 2005 р. № 328 [119]. Даним нормативним актом визначена структура місцевої державної адміністрації як обласного, так і районного рівнів, дано перелік місцевих органів виконавчої влади, що перебувають у подвійному підпорядкуванні як центральним органам виконавчої влади, так і голові місцевої адміністрації, визначені особливості структури Севастопольської міської державної адміністрації та районної у місті Севастополі державної адміністрації. Загалом даний нормативно-правовий акт розкриває системно-компонентний аспект.

Зокрема до управлінь, відділів та інших структурних підрозділів обласної державної адміністрації належать:

Відділи та інші структурні підрозділи апарату:

<>1.2.3.4.5.6.7.8.9.10.11.12.13.14.15.16.17.18.19.20.21.22.23.24.25.26.27.28.29.30.виконання Конституції та законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади;

Управління іншими сферами можна було б покласти на виконавчі органи відповідних місцевих рад. Це дало б змогу „розвантажити” місцеві органи виконавчої влади та зосередити їх функціональну діяльність на забезпеченні саме управління у сферах, які безпосередньо мають загальнодержавне значення, а сферами суспільного життя місцевого значення мають опікуватись виконавчі комітети місцевих рад.

Таким чином, підсумовуючи все вищесказане, можна зробити висновок про те, що при побудові системи місцевих органів виконавчої влади необхідно враховувати такі фактори:

Крім того, варто відзначити, що, крім вищевказаних факторів, система місцевих органів виконавчої влади повинна бути побудованою згідно з такими основними принципами:

Під ефективністю слід розуміти здатність системи органів виконавчої влади здійснювати державне управління відповідними сферами суспільного життя найоптимальнішим способом. Даний принцип є основним. Принцип стабільності є одним із тих чинників, що допомагають забезпечити ефективність, його суть полягає у тому, що система місцевих органів виконавчої влади змінювала свою структуру лише у разі виключної необхідності. Суть принципу обґрунтованості полягає у проведені глибокого системного аналізу діяльності кожного окремого органу виконавчої влади та всієї системи загалом, а також він є необхідним при реформуванні даної системи, щоб забезпечити мінімум помилок. Реалізацію даного принципу повинні забезпечити відповідні наукові та експертні установи, а також керівники органів виконавчої влади. Відносно принципу врахування місцевих особливостей необхідно зазначити, що місцеві органи виконавчої влади районного рівня повинні створюватись відповідно до певних особливостей, що існують у кожному конкретному районі, та залежать від демографічних, природних, кліматичних та інших факторів.

Отже, є всі підстави вважати, що система місцевих органів виконавчої влади потребує досить суттєвих змін, які повинні забезпечити поліпшення організації та управління на місцях.

Так, відносно системи місцевих органів виконавчої влади, то дисертантом пропонуються такі структурні зміни.

Перш за все, необхідно виділити ключову ланку в системі місцевих органів виконавчої влади, а саме місцеві державні адміністрації обласного рівня. Дані державні органи зобов‘язані забезпечувати зв‘язок та координацію між нижчими та вищими органами виконавчої влади. Структура обласної державної адміністрації повинна бути побудована таким чином, щоб у ній були представлені територіальні управління всіх міністерств, за винятком Міністерства внутрішніх справ України. Такі структурні підрозділи повинні бути ключовими органами у відповідній галузі державного управління. Вони мають координувати діяльність територіальних підрозділів державних комітетів, які не входять до складу Кабінету Міністрів України, однак їх компетенція поширюється на управління спорідненими сферами суспільного життя, так само як діяльність деяких державних комітетів координується через відповідні міністерства. Так, згідно з указом Президента України „Про зміни у структурі центральних органів виконавчої влади” № 1573 від 15.12 1999 р. через Міністерство фінансів України координується діяльність Головного контрольно-ревізійного управління України та Державного казначейства України.[142] Доцільність того, щоб місцеві органи виконавчої влади були певним „віддзеркаленням” вищих та центральних органів виконавчої влади, не викликає сумнівів. Це допоможе забезпечити прямий зв‘язок між вищевказаними органами та створить усі передумови для підвищення ефективності функціонування всієї системи органів виконавчої влади, і, як наслідок, покращить якість державного управління на місцях.

Що стосується найнижчої ланки місцевих органів виконавчої влади, то тут необхідно відзначити наступне. Органи виконавчої влади обласного рівня мають самі вирішувати, які саме підрозділи необхідно створити у тому чи іншому районі відповідної адміністративно-територіальної одиниці з урахуванням місцевих особливостей. Так, у індустріально розвинених районах було б доцільно створити управління промислової політики, а створення управління сільського господарства буде недоцільним, у районах, де є передумови розвитку туризму, варто створити управління з питань туризму тощо. Тобто обласні державні адміністрації самі повинні вирішувати, які їм необхідно створювати органи в межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці для забезпечення максимальної ефективності при здійсненні виконавчо-розпорядчої діяльності.

Варто також відзначити той факт, що держава намагається робити певні кроки по вдосконаленню місцевого управління на конституційному рівні. Так, Постановою Верховної Ради України „Про попереднє схвалення законопроекту про внесення змін до Конституції України” від 8 грудня 2004 року N 2223-IV п. 2. передбачається: "Статтю 118 викласти в такій редакції:

"Стаття 118. Виконавчу владу в областях, містах Києві та Севастополі в межах та порядку, визначених законом, представляють місцеві державні адміністрації.

Особливості організації та діяльності Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій визначаються законом."[101] Таким чином, у даному нормативному акті існування місцевих державних адміністрацій на районному рівні не передбачається. Це у свою чергу дозволить усунути проблему дублювання функцій районних і обласних місцевих державних адміністрацій, які здійснюють свої повноваження в межах однієї адміністративно-територіальної одиниці. У зв’язку із цим можна висловити припущення про те, що функції місцевих органів виконавчої влади загальної компетенції будуть покладені на виконавчі комітети районних рад. Однак питання, пов’язане із порядком призначення на посаду голів місцевих адміністрацій, так і не знайшло свого вирішення у даному нормативному акті.

Також невирішеним залишається питання щодо делегування повноважень між органами місцевого самоврядування і органами виконавчої влади. Із Конституції планується вилучити норми, які надають право делегувати повноваження вищевказаними органам. Звичайно, можна припустити, що законодавець зможе прийняти досконалі нормативні акти, які врегулюють питання розмежування компетенції між органами місцевого самоврядування та місцевими органами виконавчої влади. Однак, з огляду на те, що кожна адміністративно-територіальна одиниця має свої, притаманні лише їй особливості, практично реалізувати це неможливо.

Все вищевказане дозволяє зробити висновок про наявність цілої низки проблемних питань у системі місцевих органів виконавчої влади, а також спроби законодавця вирішити такі проблеми шляхом прийняття норм, які носять безсистемний епізодичний характер і вирішують лише окремі проблеми.

2.2. Правовий статус місцевих державних адміністрацій як ключової ланки місцевих органів виконавчої влади.

Інститут місцевих державних адміністрацій бере свій початок із 1992 р., коли в результаті реформування та розподілу системи місцевих рад народних депутатів були утворені дві структури: виконавчі комітети місцевих рад (які, власне, існували до цього) та представництва Президента України. Однак свою теперішню назву місцеві державні адміністрації отримали після прийняття відповідного Закону 9 квітня 1999 року.

На сьогодні місцеві державні адміністрації здійснюють управління досить значною кількістю різноманітних сфер суспільного життя. Саме місцеві державні адміністрації відіграють ключову роль у системі місцевих органів виконавчої влади, і від того, яким буде правовий статус даного виду державних органів, багато в чому залежатиме ефективність державного управління на місцевому рівні. Таким чином, з‘ясування правового статусу даних місцевих органів виконавчої влади дозволить виявити сильні та слабкі сторони функціонування місцевих державних адміністрацій.

Перш за все, необхідно з‘ясувати що собою представляє така юридична категорія, як „правовий статус”.

Так, російський учений Бахрах Д.М. у такій категорії як правовий статус державного органу виділяє три головних блоки:

Перший елемент правового статусу включає в себе юридично закріплені цілі, задачі та функції. У загальному плані його цілі можна розуміти як забезпечення певної соціальної потреби, а в положеннях, статутах та інших правових актах ціль конкретизується в переліку завдань та функцій.

Другий – організаційно-структурний – компонент правового статусу сам є досить складною системою. До нього входить нормативне регулювання порядку створення, легалізації, реорганізації, ліквідації відповідних суб‘єктів, їх підпорядкування передачі із відання одних організацій у підпорядкування іншим, встановлення і зміну їх організаційних структур, процедур діяльності та права на офіційну символіку.

Компетенція є третьою і основною частиною правового статусу і складається із владних повноважень відносно визначених предметів відання. ЇЇ перший елемент включає обов‘язки та права, пов‘язані із здійсненням влади, участю у владних відносинах, у тому числі право видавати нормативні акти. Другий елемент компетенції – підвідомчість, правове визначення кола об‘єктів, предметів, справ, на котрі поширюються владні повноваження. Компетенцію можна також можна розглядати у функціональному розрізі (в галузі, планування, контролю і т. д.), при застосуванні до визначених суб‘єктів (іншим державним, муніципальним органам, підприємствам, установам, організаціям, громадянам). А компетенцію органів загальної компетенції необхідно розглядати ще й у галузевому розрізі – у сфері оборони, освіти, охорони здоров‘я, транспорту і т. д.[14, с. 459-460]

Дещо іншої точки зору дотримується Б.М. Лазарєв, так, на його думку, встановлення правового статусу органу держави передбачає відповідь на такі питання:

Однак варто зауважити, що дані складові елементи досить у загальній формі характеризують таку юридичну категорію, як правовий статус органів виконавчої влади. На думку автора, досить оптимальною та повною характеристикою правового статусу органів виконавчої влади є та, що запропонована Бачило І.Л. Так, вона виділяє наступні параметри, які необхідні для характеристики правового статусу:

Так, що стосується призначення місцевих державних адміністрацій та їх місця в системі органів виконавчої влади, то тут варто відзначити наступне. Відповідно до Конституції України та ст. 1 Закону України „Про місцеві державні адміністрації” від 9 квітня 1999 р. № 586-XIV, виконавчу владу в областях, районах, районах Автономної Республіки Крим, у містах Києві та Севастополі здійснюють обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації.

Місцева державна адміністрація є місцевим органом виконавчої влади і входить до системи органів виконавчої влади. Місцева державна адміністрація в межах своїх повноважень здійснює виконавчу владу на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, а також реалізує повноваження, делеговані їй відповідною радою. Особливості здійснення виконавчої влади у містах Києві та Севастополі визначаються окремими законами України.[38]

Таким чином, можна відзначити, що місцеві державні адміністрації, по-перше, здійснюють виконавчо-розпорядчу діяльність на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, по-друге, можуть реалізовувати делеговані повноваження органів місцевого самоврядування, по-третє, діяльність Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій повинна здійснюватись відповідно до окремих законів.

При визначенні виконавчо-розпорядчої діяльності варто відзначити її державно-владний характер. При цьому слід зауважити, що суть виконавчо-розпорядчої діяльності місцевих державних адміністрацій полягає у здійсненні державного управління на місцях, забезпеченні виконання законів та інших нормативних актів за допомогою як організаційних так і правових інструментів. Тобто передусім місцеві органи виконавчої влади забезпечують виконання державних функцій.

Варто також відзначити, що при вирішенні питання сфери відання та діяльності місцевих державних адміністрацій виникають певні проблеми, пов‘язані передусім із розмежуванням функцій обласних та районних державних адміністрацій. Так, аналізуючи норми Закону України „Про місцеві державні адміністрації”, зокрема ст.ст. 13-16, неможливо визначити, які саме функції має виконувати обласна державна адміністрація, а які районна. На думку автора, вирішення даної проблеми можливе шляхом ліквідації районних державних адміністрацій та передачі частини повноважень виконавчим комітетам відповідних районних рад. Таке рішення обумовлюється наступними факторами.

По-перше, районні державні адміністрації є органами виконавчої влади найнижчого рівня, тобто їх основне завдання полягає у здійсненні відповідного соціально-економічного розвитку району. Однак, державні інтереси не завжди співпадають із місцевими, а так як громадяни відповідної адміністративно-територіальної одиниці практично не мають ніякого впливу на діяльність таких органів виконавчої влади, то, звичайно, районні державні адміністрації будуть захищати виключно державні інтереси, іноді на шкоду місцевим. Крім того, більшість громадян України незадоволені роботою місцевих державних адміністрацій, що підтверджується відповідними соціальними дослідженнями. [96, с. 93]

Рік	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005
Не відповіли	0.0	0.1	0.1	0.3	0.3	0.1	0.2
Повністю не задоволений	27.0	23.9	27.3	28.5	21.2	22.4	23.6
Переважно не задоволений	34.9	33.1	35.5	34.7	36.8	34.5	35.7
Важко сказати задоволений чи ні	29.9	31.8	27.2	24.1	28.1	28.3	25.3
Переважно задоволений	7.1	10.4	8.8	11.5	12.4	13.3	12.3
Повністю задоволений	1.0	0.7	1.1	0.9	1.2	1.4	1.1
ВСЬОГО	1810 100.0	1810 100.0	1800 100.0	1799 100.0	1800 100.0	1800 100.0	1800 100.0

По-друге, наша держава прагне статисоціальною, демократичною і правовою державою. Тобто Україна як держава, має забезпечувати певний соціальний розвиток на основі демократичних і правових засад. А районні державні адміністрації передусім здійснюють оперативно-організаційний вплив на управління в межах певного району, а не правовий. Крім того, принцип демократизму ніяким чином не застосовується у діяльності місцевих державних адміністрацій районного рівня. Більш того, громадяни, які проживають на території певного району, не мають абсолютно ніякого впливу на формування місцевих органів виконавчої влади районного рівня, що суперечить ч. 1 ст. 5 Конституції України,у якій проголошено, що носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування.[60]

По-третє, районні держані адміністрації досить часто використовуються в якості так званого „адміністративного ресурсу” під час виборів. Тобто в період виборів керівництво районних державних адміністрацій за негласною вказівкою повинні забезпечувати необхідний результат, який би забезпечив незмінність існуючої влади, шляхом впливу на волевиявлення громадян під час виборів.

По-четверте, існуючі повноваження районних державних адміністрацій можна частково передати виконавчим комітетам відповідних районних рад, а частково їх можуть виконувати обласні державні адміністрації, особливо це стосується тих, які забезпечують реалізацію державою своїх функцій. У разі потреби обласна державна адміністрація може створювати певні окремі підрозділи на території відповідного району. Наприклад, відділи, що займаються реєстрацією суб‘єктів підприємницької діяльності.

Звичайно, процес реформування системи місцевих державних адміністрацій потребує певного часу та політичної волі законодавця. Однак уже здійснено перші кроки нашою державою по вдосконаленню системи місцевих державних адміністрацій. Так, відповідно до Постанови Верховної Ради України "Про попереднє схвалення законопроекту про внесення змін до Конституції України" від 8 грудня 2004 року N 2223-IV п. 2. передбачається: "Статтю 118 викласти в такій редакції:

"Стаття 118. Виконавчу владу в областях, містах Києві та Севастополі в межах та порядку, визначених законом, представляють місцеві державні адміністрації.

Особливості організації та діяльності Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій визначаються законом."[101] При цьому варто зауважити, що відповідних змін потребують Закони України „Про місцеві державні адміністрації” та „Про місцеве самоврядування”.

Крім цього, слід відзначити, що особливого правового регулювання потребує діяльність місцевих державних адміністрацій у м. Києві та в м. Севастополі, а також у Автономній Республіці Крим.

Так, у м. Києві виконавча влада здійснюється відповідно до пункту 2 розділу VII Конституції України „Прикінцеві положення” та Закону України „Про столицю України — місто-герой Київ”, у якому зазначено, що міська та районні в місті Києві ради вирішують питання щодо формування власних виконавчих органів на базі відповідних державних адміністрацій, які паралельно виконують функції державної виконавчої влади, що є особливістю здійснення виконавчої влади в місті Києві. Таким чином, підтверджується, що у місті Києві саме місцеві державні адміністрації є виконавчими органами відповідних рад. Все вищевказане дає змогу стверджувати, що найпростіше здійснити реформування системи місцевих органів виконавчої влади саме в Києві, так як місцеві державні адміністрації фактично є виконавчими органами відповідних місцевих рад.

Особливу увагу варто звернути на той факт, що в Україні, навіть, після майже десяти років з моменту прийняття Конституції, законодавець так і не спромігся прийняти окремий закон, який би визначив особливості формування, функціонування та правового статусу Севастопольської міської державної адміністрації, як це передбачено Конституцією. Аналіз же підзаконних правових актів, які регулюють діяльність вищевказаного місцевого органу виконавчої влади, дає підстави стверджувати, що вона врегульовується точно так само, як і діяльність місцевих державних адміністрацій обласного рівня. Це зокрема підтверджується нормативними актами, які регулюють порядок призначення на посади та звільнення з посад відповідних осіб Севастопольської міської державної адміністрації, а також аналіз нормативних актів, що визначають функції окремих підрозділів даної місцевої державної адміністрації.

Що стосується особливості здійснення виконавчої влади в Автономній Республіці Крим, то тут варто зазначити, що органи виконавчої влади обласного (республіканського) рівня відсутні. Це перш за все пояснюється автономізацією даної адміністративно-територіальної одиниці. Крім того, при призначенні керівників місцевих державних адміністрацій в Автономній Республіці Крим та керівників структурних підрозділів даних місцевих органів виконавчої влади застосовується особлива процедура. Так, відповідно до п. 3 ст. 37 Закону України „Про затвердження Конституції Автономної Республіки Крим” від 23 грудня 1998 р. № 350-XIV керівники місцевих державних адміністрацій в Автономній Республіці Крим призначаються на посади і звільняються з посад Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України, погодженим з Головою Верховної Ради Автономної Республіки Крим і Головою Ради міністрів Автономної Республіки Крим, Постійним представником Президента України в Автономній Республіці Крим.[48] Також варто відзначити, що відповідно до ч.4 ст. 46 Закону України „Про місцеві державні адміністрації” від 9 квітня 1999 р. № 586-XIV призначення першого заступника та заступників голови, а також керівників структурних підрозділів районної державної адміністрації в Автономній Республіці Крим здійснюється головою відповідної районної державної адміністрації за погодженням з відповідними посадовими особами Ради міністрів Автономної Республіки Крим.[38] Таким чином, аналізуючи положення зазначених законів, можна зробити висновок, що Рада міністрів Автономної Республіки Крим має досить широкі повноваження у сфері організаційно-кадрового забезпечення діяльності районних державних адміністрацій в Автономній Республіці Крим. Крім того, Рада міністрів Автономної Республіки Крим має право скасовувати розпорядження голів відповідних районних державних адміністрацій, що суперечать Конституції України, законам України, іншим актам законодавства України, а також нормативно-правовим актам Верховної Ради Автономної Республіки Крим, рішенням Ради міністрів Автономної Республіки Крим, що не суперечать законодавству України. Отже, Рада міністрів Автономної Республіки Крим фактично може повністю контролювати на тільки діяльність районних державних адміністрацій, але й інших місцевих органів виконавчої влади в Автономній Республіці Крим. Це випливає з того, що відповідно до п.7 ст. 36 Закону України „Про затвердження Конституції Автономної Республіки Крим” від 23 грудня 1998 р. № 350-XIV „голова Ради міністрів погоджує призначення на посади і звільнення з посад заступників начальника Головного управління Міністерства внутрішніх справ України в Криму, начальників міських і районних відділів внутрішніх справ Головного управління Міністерства внутрішніх справ України в Криму; заступників начальника Головного управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим; голови і заступників голови Державної податкової адміністрації в Автономній Республіці Крим і керівників районних і міських державних податкових інспекцій в Автономній Республіці Крим; начальника і заступників начальника управління податкової міліції в Автономній Республіці Крим; начальника і заступників начальника Контрольно-ревізійного управління в Автономній Республіці Крим; начальника і заступників начальника Кримської регіональної митниці”[48]

Таким чином, можна зробити висновок про те, що місцеві органи виконавчої влади в Автономній Республіці Крим майже повністю підконтрольні виконавчому органу автономії та Верховній Раді Автономної Республіки Крим, які, в свою чергу, контролюються вищим та центральними органами виконавчої влади в частині делегованих повноважень. Що стосується делегованих повноважень, то в Україні існують певні проблеми з реалізацією цієї функції як державними органами, так і органами місцевого самоврядування.

Так, відповідно до ч. 3 ст. 1 Закону України „Про місцеві державні адміністрації” від 9 квітня 1999 р. № 586-XIVмісцева державна адміністрація в межах своїх повноважень здійснює виконавчу владу на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, а також реалізує повноваження, делеговані їй відповідною радою.[38] Тобто, передбачається делегування повноважень тільки місцевим державним адміністраціям. Ст. 1 закону України „Про місцеве самоврядування” від 21 травня 1997 року № 280/97 делеговані повноваження визначаються як повноваження органів виконавчої влади, надані органам місцевого самоврядування законом, а також повноваження органів місцевого самоврядування, які передаються відповідним місцевим державним адміністраціям за рішенням районних, обласних рад.[46] Звідси можна зробити висновок про тенденцію концентрації повноважень як по державному управлінню, так і місцевому самоврядуванню в рамках компетенції одного органу – місцевої державної адміністрації.

Інститут делегування повноважень був започаткований у Великобританії на початку 19 століття. Він характеризувався поступовою і вибірковою передачею повноважень загальнодержавних органів влади місцевим органам самоврядування. Це передусім обумовлюється відсутністю місцевих органів виконавчої влади в цій країні, тому держава вимушена передавати частину своїх повноважень органам місцевого самоврядування. Крім того, така ситуація також обумовлюється високим рівнем політичної відповідальності у Великобританії, і за такої ситуації набагато простіше здійснювати контроль над управлінням, ніж саме управління. Хоча при цьому варто відзначити, що центральні органи виконавчої влади мають право здійснювати безпосереднє регулювання в тих муніципалітетах, які, на їх думку та думку громадськості, неналежним чином виконують свої повноваження. [159, с. 3-6]

Дещо інша ситуація із делегуванням повноважень у Франції. Так, керівники центральних органів виконавчої влади Французької республіки можуть передавати частину своїх повноважень окружним префектам або префектам, які очолюють периферійні служби даного міністерства, що розміщені у відповідних адміністративно територіальних одиницях, а префекти, у свою чергу, можуть передати частину своїх повноважень мерам відповідних муніципалітетів, наприклад, повноваження щодо проведення виборів, перепису населення тощо.[3, с. 228-238]

Варто також відзначити досить нетиповий підхід у вирішенні даної проблеми в Республіці Білорусь. Згідно Закону Білорусі „Про місцеве управління та самоуправління в Республіці Білорусь” від 10 січня 2000 року № 362 передбачено, що інші повноваження, які не надані даним законом відповідним місцевим Радам, можуть здійснюватись, якщо вони делеговані їм відповідними державними органами. Однак при цьому варто зауважити про спосіб формування органів, які здійснюють місцеве управління, відповідно до зазначеного закону. Існує два види таких органів: місцеві ради та місцеві адміністрації. Виконавчий комітет Ради обласного рівня очолює його голова, який обирається радою, а заступники призначаються головою відповідної ради за погодженням із Президентом Республіки Білорусь. Голів відповідних адміністрацій на посаду призначає Президент Білорусі, а їх заступників – голова виконавчого комітету відповідної Ради.[30] Крім того, варто зазначити, що відповідно до цього Закону місцева адміністрація підзвітна і підконтрольна відповідному виконавчому комітету місцевої Ради. Таким чином, у даній країні закріплено взаємний вплив на діяльність місцевих органів управління з метою їх контролю.

Важливим аспектом, який розкриває правовий статус місцевих державних адміністрацій як органів загальної компетенції у сфері виконавчої влади, є визначення кола повноважень по здійсненню відповідних задач та функцій. Так, відповідно до ст. 13 Закону України „Про місцеві державні адміністрації” від 9 квітня 1999 р. № 586 до відання місцевих державних адміністрацій у межах і формах, визначених Конституцією і законами України, належить вирішення питань:

Місцеві державні адміністрації вирішують й інші питання, віднесені законами до їх повноважень.[38]

При цьому варто зауважити, що певні повноваження місцеві державні адміністрації реально не можуть забезпечити, або такі повноваження здійснюються іншими державними органами. Так, обов‘язки щодо забезпечення законності, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян покладаються на суд, органи прокуратури та міліції. Це підтверджується ст. 2 закону України „Про міліцію” від 20 грудня 1990 року № 565, згідно з якою основними завданнями міліції є забезпечення особистої безпеки громадян, захист їх прав і свобод, законних інтересів.[45] Крім того, загальний аналіз положень закону України „Про прокуратуру” від 5 листопада 1991 р. № 1789 [47] дає всі підстави вважати, що забезпечення законності покладається на органи прокуратури. Більш того, у структурі місцевої державної адміністрації відсутній орган або посадова особа, які забезпечували б законність, охорону прав, свобод і законних інтересів громадян. З огляду на вищесказане варто було б визначити місцеву державну адміністрацію як орган, що забезпечує координацію діяльності відповідних органів державної влади у сфері забезпечення законності, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян.

У сфері ж соціально-економічного розвитку відповідних територій місцеві державні адміністрації готують проекти програм соціально-економічного розвитку і подають їх на затвердження відповідній раді, забезпечують їх виконання, звітують перед відповідною радою про їх виконання. Тобто місцева державна адміністрація лише частково займається питанням забезпечення соціально-економічного розвитку відповідних територій.

Що стосується управління у сфері бюджету фінансів та обліку, то тут теж місцева державна адміністрація здійснює повноваження в певній частині, і не здійснює управління всією бюджетно-фінансовою сферою. Так, згідно з постановою Кабінету Міністрів України „Про затвердження типових положень про Головне фінансове управління обласної, Київської міської та фінансове управління Севастопольської міської державної адміністрації, про фінансове управління районної, районної у м. Києві та фінансовий відділ районної у м. Севастополі державної адміністрації” від 19 серпня 2002 р. № 1204 основними завданнями управління є:

Таким чином, відповідний структурний підрозділ місцевої державної адміністрації забезпечує управління лише у бюджетній сфері, а фінансові відносини включають бюджетні та податкові. Реалізацію податкової політики у відповідній адміністративно-територіальній одиниці забезпечують податкові органи та інші органи виконавчої влади по відповідних податках та зборах, зокрема: органи Пенсійного фонду України, органи Державної митної служби, органи фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування. Отже, є нагальна необхідність більш конкретного визначення повноважень місцевої державної адміністрацій у фінансовій сфері.

Що стосується повноважень у сфері управління майном, приватизації та підприємництва, то тут варто відзначити той факт, що у структурі місцевої державної адміністрації відсутній відповідний підрозділ, який здійснював би відповідні повноваження. Повноваження у сфері управління майном та приватизації реалізуються Фондом державного майна України відповідно до постанови Верховної Ради України „Про Тимчасове положення про Фонд державного майна України” від 7 липня 1992 року № 2558.[100] Питаннями ж підприємництва займається Державний комітет України з питань регуляторної політики та підприємництва, а на місцевому рівні – його територіальні підрозділи. Однак при цьому варто зауважити, що при місцевих органах виконавчої влади може створюватись Координаційна рада (комітет, комісія) з питань розвитку підприємництва, яка є дорадчо-консультативним органом, що сприяє реалізації державної політики у сфері розвитку підприємництва та реалізації регуляторної політики. Це визначено наказом Державного комітету України з питань регуляторної політики та підприємництва від 18.10.2000 № 52 „Про затвердження Типового положення про координаційну раду (комітет, комісію) з питань розвитку підприємництва при місцевих органах виконавчої влади”.[84] Хоча даним наказом і не встановлено, при якому місцевому органі виконавчої влади має створюватись така рада, але, аналізуючи його норми можна дійти висновку про те, що відповідним органом є місцева державна адміністрація. Однак координаційна рада з питань розвитку підприємництва не є структурним підрозділом місцевої державної адміністрації, а її рішення носять лише рекомендаційний характер. Подібна ситуація дає всі підстави вважати, що держава за допомогою підзаконних нормативних актів намагається певним чином ліквідувати ті недоліки, які виникли при застосуванні закону України „Про місцеві державні адміністрації”. На думку дисертанта, державі немає потреби надавати максимальну кількість повноважень будь-якому органу виконавчої влади, а потім намагатися створити певні структури при таких органах, які займались би здійсненням відповідних повноважень. Більш доцільно було б підійти до вирішення вищевказаної проблеми шляхом науковообгрунтованого та доцільного розмежування повноважень між місцевими органами виконавчої влади загальної та спеціальної компетенції.

Що стосується забезпечення виконання інших повноважень місцевих державних адміністрацій, то, за виключенням повноважень у сфері оборонної та мобілізаційної роботи, їх реалізують відповідні структурні підрозділи місцевих державних адміністрацій. Хоча варто відзначити, що в апараті місцевої державної адміністрації і створено управління (відділ) з питань діяльності правоохоронних органів, оборонної та мобілізаційної роботи, однак, фактично, повноваження у сфері оборонної та мобілізаційної роботи здійснюють відповідні військові комісаріати. Це підтверджується п. 8 постанови Кабінету Міністрів України від 26 вересня 2001 р. № 1235 „Про затвердження Положення про військові комісаріати”, відповідно до якого основними завданнями військових комісаріатів є підготовка та проведення мобілізації, підготовка молоді до військової служби, проведення призову на військову службу та прийняття на військову службу за контрактом громадян України, забезпечення соціального і правового захисту військовослужбовців та призваних на збори військовозобов'язаних, ветеранів війни, пенсіонерів з числа військовослужбовців Збройних Сил та членів їх сімей, здійснення інших заходів з питань оборони відповідно до законодавства.[108]

Отже, можна дійти висновку, що у деяких випадках місцеві державні адміністрації та їх структурні підрозділи здійснюють повноваження інших місцевих органів виконавчої влади. Така ситуація є недопустимою. На думку дисертанта, необхідно чітко розмежувати сфери відання таким чином, щоб управління певною сферою здійснював один державний орган. Це дозволить усунути дублювання функцій, скоротити витрати на утримання апарату місцевих органів виконавчої влади, посилить відповідальність керівників та працівників місцевих органів виконавчої влади. За існуючої системи місцевих органів виконавчої влади та обсягу їх повноважень у державі склалася ситуація, коли місцева державна адміністрація може втручатись у діяльність будь-якої особи на відповідній території і при цьому не несе ніякої відповідальності. Такі проблеми характерні не тільки місцевим органам виконавчої влади, але і всім іншим. Так, Авер‘янов В.Б. зазначає, що система органів виконавчої влади, або так званий апарат державного управління, який має бути побудований більш раціонально, без надмірної централізації, паралелізму і неузгодженостей у структурі та діяльності. Слід значно підвищити якість адміністративно-правової регламентації структури та діяльності органів виконавчої влади в напрямі більш чіткого і обґрунтованого закріплення функцій і повноважень цих органів, а також уточнення, конкретизації й демократизації їх взаємовідносин з громадянами. [1,с. 244]

Крім того, також існує проблема кореляції обсягу прав місцевих державних адміністрації із їх повноваженнями та функціями контролю. Так, відповідно до ст. 28 Закону України „Про місцеві державні адміністрації” від 9 квітня 1999 р. № 586 для реалізації наданих повноважень місцеві державні адміністрації мають право:

Як видно із зазначеної вище статті, законодавець не встановив вичерпного переліку прав місцевих державних адміністрацій, що не відповідає вимогам ст. 19 Конституції України. Крім того, аналізуючи норми ст. 16 Закону України „Про місцеві державні адміністрації” від 9 квітня 1999 р. № 586, можна дійти висновку, що місцеві державні адміністрації здійснюють контроль у тих сферах суспільного життя управління якими вони не здійснюють, більш того, у складі місцевих державних адміністрації відсутні відповідні структурні підрозділи. До таких контрольних повноважень зокрема належать функції контролю у сферах: використання та охорони земель, лісів, надр, води, атмосферного повітря, рослинного і тваринного світу та інших природних ресурсів; додержанням виробниками продукції стандартів, технічних умов та інших вимог, пов'язаних з її якістю та сертифікацією; додержанням громадського порядку, правил технічної експлуатації транспорту та дорожнього руху.

Підсумовуючи все вищевикладене, необхідно відзначити, що між трьома основними елементами, які визначають правовий статус місцевих державних адміністрацій, а саме: компетенцією, правами та контрольними функціями – відсутній стійкий корелюючий зв‘язок. Тобто, місцеві державні адміністрації, виходячи із норм Закону України „Про місцеві державні адміністрації”, мають певний обсяг компетенції по управлінню відповідними сферами суспільного життя, однак при цьому перелік їх прав не відповідає обсягу компетенції; до того ж такі місцеві органи виконавчої влади можуть здійснювати контроль у галузях, які не відносяться до сфери їх повноважень. З огляду на це, дисертантом пропонується перш за все чітко визначити обсяг компетенції місцевих державних адміністрацій, по-друге, визначити коло прав, які відповідали б компетенції та не виходили б за її межі, по-третє, функція контролю місцевими державними адміністраціями має здійснюватися лише у тих сферах, які належать до їх компетенції.[76, с. 199]

Важливим елементом, що характеризує правовий статус місцевих державних адміністрацій також є відповідальність даного органу, його керівника та інших посадових осіб за порушення законності при здійсненні своїх повноважень.Закон України „Про місцеві державні адміністрації” не передбачає відповідальності ні районної, ні обласної державної адміністрації як органу виконавчої влади. Однак Цивільним кодексом України, зокрема ст. 1173, передбачається, що шкода, завдана фізичній або юридичній особі незаконними рішеннями, дією чи бездіяльністю органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування при здійсненні ними своїх повноважень, відшкодовується державою, Автономною Республікою Крим або органом місцевого самоврядування незалежно від вини цих органів. Також ст. 1175 передбачено, що шкода, завдана фізичній або юридичній особі в результаті прийняття органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування нормативно-правового акта, що був визнаний незаконним і скасований, відшкодовується державою, Автономною Республікою Крим або органом місцевого самоврядування незалежно від вини посадових і службових осіб цих органів.[148] Таким чином, на законодавчому рівні передбачено відповідальність як державних органів, в тому числі органів виконавчої влади, так і органів місцевого самоврядування. Подібної точки зору дотримуються також В. Дерець[23, с. 108] та Д.М, Лук‘янець[73, с. 13] Однак при цьому варто відзначити, що місцеві державні адміністрації фінансуються із Державного бюджету України. Бюджетним кодексом України, зокрема п. 8 ст. 7, визначено принцип цільового використання бюджетних коштів, згідно з яким бюджетні кошти використовуються тільки на цілі, визначені бюджетними призначеннями. Тобто відшкодування державою збитків, завданих фізичній або юридичній особі незаконними рішеннями, дією чи бездіяльністю або в результаті прийняття місцевою державною адміністрацією нормативно-правового акта, що був визнаний незаконним і скасований може здійснюватись лише в тому випадку, якщо в законі про державний бюджет на відповідний рік передбачено відповідне бюджетне призначення – є відповідна стаття видатків. Аналіз Закону України „Про Державний бюджет на 2004 рік” від 27 листопада 2003 року № 1344-IV[41] доводить відсутність бюджетного призначення на відшкодування збитків завданих фізичній або юридичній особі незаконними рішеннями, дією чи бездіяльністю або в результаті прийняття місцевою державною адміністрацією нормативно-правового акта, що був визнаний незаконним і скасований. У даному законі лише у ст. 47 визначено, що списання коштів з рахунку державного бюджету здійснюється виключно органами Державного казначейства України за черговістю надходження рішень за рахунок і в межах відповідних бюджетних асигнувань. Крім того, установлено, що відшкодування відповідно до закону шкоди, завданої громадянинові незаконними діями органів дізнання, попереднього (досудового) слідства, прокуратури, а також судів, у 2004 році за приписом Державної виконавчої служби України здійснюється в межах бюджетних призначень, затверджених у Державному бюджеті України на цю мету в такому порядку.

Державне казначейство України у терміни, визначені у приписі, списує у безспірному порядку на користь зазначеної фізичної особи встановлену до відшкодування суму коштів з єдиного казначейського рахунку Державного бюджету України, а в разі потреби у таких видатках понад обсяг бюджетних призначень в установленому законодавством порядку подаються відповідні пропозиції щодо виділення коштів з резервного фонду Державного бюджету або внесення змін до закону про Державний бюджет України. Таким чином, хоча Цивільним кодексом України і передбачено відповідальність місцевих державних адміністрацій за неправомірні дії чи бездіяльність, юридичні чи фізичні особи не зможуть отримати відшкодування за завдану шкоду, так як це не передбачено бюджетним призначенням. Отже, ст.ст. 1173, 1175 Цивільного кодексу України фактично не діють. На нашу думку, для того, щоб забезпечити захист прав і законних інтересів фізичних та юридичних осіб в Україні, необхідно передбачити в законах на кожен рік норму, яка б зобов‘язувала Державне казначейство списувати відповідні суми за рішеннями судів, пов‘язаних із відшкодуванням шкоди, завданої державними органами. Також варто відзначити, що існує необхідність надання спеціальних повноважень органам прокуратури та державного казначейства, які необхідні для подання регресних позовів до посадових осіб, винних у заподіянні шкоди, передбаченої ст. ст. 1173, 1175 Цивільного кодексу, з метою відшкодування державі завданих збитків.

Що стосується відповідальності керівників та інших посадових осіб місцевих державних адміністрацій за порушення законності при здійсненні своїх повноважень, то відповідно до законодавства вони можуть нести: кримінальну, адміністративну, цивільно-правову, матеріальну та дисциплінарну відповідальність.

Так, згідно зі ст. 49 Закону України „Про місцеві державні адміністрації” від 9 квітня 1999 р. № 586 посадові особи місцевих державних адміністрацій несуть відповідальність згідно з чинним законодавством. Матеріальна шкода, завдана незаконними рішеннями голів місцевих державних адміністрацій, наказами керівників управлінь, відділів, інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій, діями чи бездіяльністю посадових осіб місцевих державних адміністрацій при здійсненні ними своїх повноважень, відшкодовується за рахунок держави.[38] Дана стаття є загальною щодо відповідальності посадових осіб місцевих державних адміністрацій, а всі вищевказані види юридичної відповідальності конкретизуються у відповідних законах. Зокрема, згідно з розділом 17 „Злочини у сфері службової діяльності” Кримінального кодексу України від 5 квітня 2001 року № 2341-III, посадові особи, в тому числі посадовці місцевих державних адміністрацій, можуть бути притягнені до відповідальності за такі злочини: зловживання владою або службовим становищем, перевищення влади або службових повноважень, службове підроблення, службова недбалість, одержання або провокація хабара.[66]

Адміністративна відповідальність посадових осіб місцевих державних адміністрацій передбачена Законом України „Про боротьбу з корупцією” від 5 жовтня 1995 року № 356/95-ВР. Так, згідно зі ст. 7 вищевказаного закону вчинення особою, уповноваженою на виконання функцій держави, будь-якого із корупційних діянь, якщо воно не містить складу злочину, тягне за собою адміністративну відповідальність у вигляді штрафу від двадцяти п'яти до п'ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і звільнення з посади або інше усунення від виконання функцій держави. Таким особам забороняється займати посади в державних органах та їх апараті протягом трьох років з дня їх звільнення. Крім того, відповідно до ст. 8 вищевказаного закону порушення особою, уповноваженою на виконання функцій держави, будь-якого із спеціальних обмежень щодо державних службовців та інших осіб, уповноважених на виконання функцій держави, спрямованих на попередження корупції, якщо воно не містить складу злочину, тягне за собою адміністративне стягнення у вигляді штрафу від п'ятнадцяти до двадцяти п'яти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.[40] Так, щодо адміністративної відповідальності, то варто відзначити, що, незважаючи на те, що в Україні здійснюється досить значна кількість корупційних діянь, відносно незначна частина керівників та інших посадових осіб місцевих державних адміністрацій притягуються до відповідальності. Це перш за все пов‘язано із тим фактом, що саме на керівників місцевих державних адміністрацій та їх структурних підрозділів покладається вжиття заходів щодо боротьби із корупцією.

Щодо цивільно-правової відповідальності керівників та інших посадових осіб місцевих держаних адміністрацій, то вона передбачена ст. 1174 Цивільного кодексу України, згідно даної статті, шкода, завдана фізичній або юридичній особі незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю посадової або службової особи органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування при здійсненні нею своїх повноважень, відшкодовується державою, Автономною Республікою Крим або органом місцевого самоврядування незалежно від вини цієї особи.[148] Даною статтею передбачено відшкодування будь-якої шкоди (майнової та моральної), однак вона не узгоджується із ч. 2 ст. 49 Закону „Про місцеві державні адміністрації”, якою передбачено відшкодування лише матеріальної шкоди. Таким чином, у разі якщо особі буде завдана моральна шкода, вона її не зможе відшкодувати, так як буде існувати конкуренція загальної та спеціальної норми. Крім того, у ст. 56 Конституції України також передбачається відшкодування як моральної так і матеріальної шкоди. Отже, з метою більш повного захисту прав та законних інтересів фізичних і юридичних осіб у законодавстві України необхідно передбачити можливість відшкодування не тільки матеріальної, але й моральної шкоди, завданої в результаті неправомірних рішень керівників та інших посадових осіб місцевих держаних адміністрацій.

Що стосується матеріальної та дисциплінарної відповідальності, то вона передбачена Кодексом Законів про Працю. Так, наприклад, голови місцевих державних адміністрацій несуть повну матеріальну відповідальність, що передбачена ст. 134 Кодексу Законів про Працю від 10 грудня 1971 року, згідно з якою, відповідно до законодавства працівники, несуть матеріальну відповідальність у повному розмірі шкоди, заподіяної з їх вини підприємству, установі, організації у випадках, коли:

Дисциплінарна відповідальність керівників та інших посадових осіб місцевих державних, крім санкцій, що передбачені Кодексом Законів про Працю, за порушення трудової дисципліни можуть бути також застосовані санкції, передбачені Законом України „Про державну службу”, у вигляді попередження про неповну службову відповідність або затримки до одного року у присвоєнні чергового рангу чи у призначенні на вищу посаду.

Також важливим елементом, що характеризує правовий статус місцевої державної адміністрації як органу загальної компетенції є порядок формування його структури, штату, фінансування та порядок ліквідації даного органу виконавчої влади. Так, відповідно до ст. 6 Закону України „Про місцеві державні адміністрації” від 9 квітня 1999 р. № 586 склад місцевих державних адміністрацій формують голови місцевих державних адміністрацій. У межах бюджетних асигнувань, виділених на утримання відповідних місцевих державних адміністрацій, їх голови визначають структуру місцевих державних адміністрацій.[38] Однак при цьому варто відзначити, що таке право голів місцевих державних адміністрацій є досить обмеженим. Це перш за все пов‘язано із тим фактом, що при призначенні керівників відповідних структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій голови даних органів виконавчої влади зобов‘язані погоджувати свої кадрові призначення із відповідними центральними органами виконавчої влади. Однак такий порядок формування штату місцевих державних адміністрацій не варто розглядати як недолік у зв‘язку із тим, що це дозволяє більш виважено та професійно формувати штат працівників.

Відносно структури місцевих державних адміністрацій варто відзначити, що процес та порядок її формування тісно пов‘язаний із фінансуванням даного органу виконавчої влади. Так, відповідно до ст. 2 Закону України „Про джерела фінансування органів державної влади” від 30 червня 1999 року № 783-XIV, органи державної влади, в тому числі місцеві державні адміністрації, здійснюють свою діяльність виключно за рахунок бюджетного фінансування в межах, передбачених Законом України про Державний бюджет України на відповідний рік. Фінансування утворення, реорганізації та ліквідації органів державної влади здійснюється в межах коштів, передбачених на утримання органів державної влади Законом України про Державний бюджет України на відповідний рік або (у разі недостатності такого фінансування) після внесення відповідних змін до такого Закону.[42] Отже, голови місцевих державних адміністрацій можуть формувати структуру таких органів виконавчої влади лише в межах відповідного фінансування з державного бюджету. Крім того, Кабінетом Міністрів України затверджуються примірні переліки управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій. Таким чином, у разі якщо голова місцевої державної адміністрації буде вважати за доцільне створити певний підрозділ, який не передбачений у примірному переліку, він зробити це не зможе у зв‘язку із відсутністю фінансування, що ставить у досить значну залежність місцеві органи виконавчої влади від центральних, а також повністю нехтується такий принцип організації виконавчої влади на місцях, як врахування місцевих особливостей.

Що стосується ліквідації місцевих державних адміністрацій, то у зв‘язку із тим, що існування таких органів виконавчої влади передбачено Конституцією України, зокрема ст. 118 і ст. 119, то їх можливо ліквідувати лише після внесення відповідних змін до Основного Закону держави.

РОЗДІЛ 3

ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВІ ФОРМИ ДІЯЛЬНОСТІ МІСЦЕВИХ ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ

3.1. Правові форми діяльності місцевих органів виконавчої влади

Форма діяльності органів виконавчої влади полягає у здійснені конкретними суб‘єктами певних дій, які специфічним чином розкривають зміст управлінської діяльності. Загалом усі форми діяльності можна розмежувати на правові та організаційні(неправові). Під правовою формою діяльності розуміють зовнішньо виражене та юридично оформлене діяння органу чи посадової особи, яке прийняте в межах їх компетенції і спричиняє виникнення, зміну або припинення прав та обов‘язків.

Як зазначає Опришко В.Ф., правові форми пов‘язані із встановленням та застосуванням норм права, що обумовлює настання певних юридичних наслідків. У правових формах управлінської діяльності найбільш чітко вираженні повноваження державно-владного характеру, які надаються органам управління для реалізації закріплених за ними функцій.[91, с. 141]

Правові форми діяльності різними науковцями класифікуються за різними критеріями. Так, зокрема А. П. Коренєв класифікує правові форми на види за такими критеріями:

Д. М. Бахрах серед правових форм здійснення виконавчої влади виділяє: прийняття правових актів (рішень), укладання договорів, здійснення інших юридичних дій.[15, с. 151]

Російський вчений Старилов Ю.М. виділяє наступні правові форми діяльності органів виконавчої влади:

На думку дисертанта, найбільш повну та грунтовну класифікацію правових форм діяльності органів виконавчої влади запропонував російський вчений Ю. М. Козлов. Він здійснив це за такими критеріями:

Правові форми діяльності органів виконавчої влади завжди пов‘язані із здійсненням такими органами владних повноважень правоустановчого, правозастосовчого, регулятивного та правоохоронного характеру, що дає нам змогу охарактеризувати їх за основним компонентом – змістом.

Що стосується змісту правоустановчої форми, то він пов‘язаний із створенням, розробкою та прийняттям правових актів управління. Традиційно в нормотворчій діяльності виділяють чотири етапи: нагальна необхідність прийняття адміністративного акту, підготовка проекту адміністративного акту, обговорення проекту і прийняття рішення відповідним компетентним органом, опублікування прийнятого адміністративного акта. Таким чином, правоустановча формадіяльності – це створення правових норм, їх зміна або скасування. Дана правова форма є досить складною, так як вона характеризується наявністю у системі публічного управління великої кількості правотворчих процедур, які використовуються органами управління для адміністративної правотворчості, конкретизують та уточнюють завдання та функції управління, що передбачені Конституцією та законами України. При цьому варто зауважити, що правотворча діяльність органів виконавчої влади завжди повинна носити підзаконний характер, тобто здійснюватись у суровій відповідності із законом.

Правозастосовча форма діяльності передусім пов‘язана із виконанням законів та інших нормативно-правових актів, метою якого є застосування норми права у кожному конкретному випадку, тобто в рамках цієї форми діяльності відбувається розгляд і вирішення певних управлінських спорів. Правозастосовча форма передусім характеризується такими загальними функціями управління як організація, облік, розпорядництво, кадрове забезпечення системи управління та інші. Дана форма діяльності включає в себе такі елементи: встановлення фактичних обставин справи, пошук спеціальної правової норми для застосування в кожному конкретному випадку, встановлення юридичного значення та масштабу діяльності цієї правової норми, з‘ясування та тлумачення змісту цієї норми, прийняття рішення по справі, видання індивідуального акта управління.

Регулятивна форма діяльності органів виконавчої влади характеризується тим, що вона спрямована на створення необхідних умов для здійснення позитивного управління, яке орієнтоване на забезпечення добробуту суспільства і держави, реалізацію функції управління в економічній, соціально-культурній, адміністративно-політичній та інших сферах суспільства. При застосуванні регулятивної форми діяльності реалізуються такі функції управління, як: державне регулювання, прогнозування, планування, координація, керівництво та інші. Саме за допомогою регулятивної форми діяльності забезпечуються права і законні інтереси громадян та інших суб‘єктів права, створюється необхідний порядок управління.

Правоохоронна форма діяльності пов‘язана із здійсненням контрольно-наглядової функції управління. У рамках цієї форми захищаються права і свободи громадян та інших суб‘єктів права, застосовуються заходи адміністративного примусу до фізичних та юридичних осіб, використовуються особливі примусові засоби та способи впливу. Правоохоронна форма діяльності покликана охороняти встановлений порядок управління, забезпечувати законний режим функціонування органів управління та посадових осіб.

У практичній діяльності органів виконавчої влади, у тому числі місцевих, правові форми найчастіше знаходять своє вираження у двох видах: адміністративних актах та адміністративному договорі.

Вихідною у визначенні поняття нормативно-правового акту органу виконавчої влади у більшості юристів є теза про те, що зазначений акт є юридичною формою діяльності виконавчих та розпорядчих органів державної влади. Методи адміністративно-правового регулювання знаходять свій зовнішній вираз у визначених формах. Відповідно форма є виразом сутності методу адміністративно-правового регулювання.[79, c. 50] Оскільки за допомогою форм практично реалізуються методи адміністративно-правового регулювання, то від використання та вдосконалення тих чи інших форм значною мірою залежить ефективність застосування методів адміністративно-правового регулювання, ефективність управлінської діяльності, особливо на місцевому рівні. Правові форми виразу методів адміністративно-правового регулювання передбачаються законодавством. Як правило, вони закріплюються у спеціальних (загальних та індивідуальних) положеннях та статутах, які регламентують діяльність суб’єктів управління (органів, організацій, установ, посадових осіб). При цьому для вирішення тих чи інших управлінських завдань суб’єкти управління повинні використовувати ті форми, які закріплені законодавчо спеціально для використання відповідних методів впливу. Невиконання обов’язкової форми може потягнути нікчемність чи оскарження дій суб’єктів управління, юридичну відповідальність.

У вітчизняній та зарубіжній юридичній літературі висловлюються доволі різні точки зору на поняття адміністративно-правового акта. Одні науковці вважають актом державного управління юридичну форму виконавчої та розпорядчої діяльності, що здійснюється всіма органами держави, другі – всі юридичні акти, що видаються органами державного управління, треті до актів державного управління відносять юридичні акти, що видаються виконавчими та розпорядчими органами державної влади при здійснення ними державного управління. Зокрема, С.С. Студеникін свого часу зазначав, що актами державного управління є юридичні форми виконавчої та розпорядчої діяльності органів держави, які здійснюють свої функції у межах компетенції, на підставі та на виконання законів у встановленому законом порядку.[132, с. 66-67] Таке визначення акта державного управління цей науковець давав, виходячи з широкого тлумачення терміну “державне управління”, згідно з яким виконавча та розпорядча діяльність здійснюється всіма органами держави. Це логічно призводить до висновку, що акти управління органів виконавчої влади видаються всіма державними органами. Відповідному висновку відповідає і використаний згадуваний автором у визначенні поняття акта державного управління термін “органи держави”. Із таким визначенням важко погодитись, виходячи із наступних підстав. Під органами держави розуміються, окрім органів виконавчої влади, законодавчі органи держави, а також органи суду та прокуратури. С.С. Студеникін, більш того, вважав, що всі ці органи повністю або частково здійснюють виконавчу чи розпорядчу діяльність. Таким чином, за його висновками акти, що видаються цими органами, з питань, які пов’язані з державним управлінням, також повинні бути адміністративними актами, що певною мірою не відповідає сучасній природі державного управління.

На думку В.А. Юсупова, правові акти органів державного управління являють собою примусові владні дії, які здійснюються на підставі та на виконання законів чи правових актів вищих органів управління у процесі організації виконавчо-розпорядчої діяльності та направлені на встановлення, зміну та припинення правових норм чи конкретних правовідносин.[157, с. 83] Дане визначення є досить звуженим, так як органи державного управління, в тому числі виконавчої влади, не завжди використовують примус як метод своєї діяльності. Вони також можуть видавати регулятивні та дозвільні акти.

Г.І. Петров називає актами державного управління юридичні акти, що видані на підставі та на виконання законів виконавчими та розпорядчими органами влади держави у процесі реалізації завдань державного управління.[97, с.59] Зазначене визначення поняття адміністративного акта відображає природу актів державного управління, їх відмінність від юридичних актів, що видаються іншими органами держави, а також від інших актів органів державного управління (цивільно-правових договорів, матеріально-технічних операцій і таке інше). Звісно, шляхом видання актів державного управління реалізуються також і завдання держави, але це є лише частиною загальної діяльності держави.

Ю.М. Козлов та А.П. Альохін вважають, що правовий акт управління – це засноване на законі одностороннє юридично-владне волевиявлення повноважного суб’єкта виконавчої влади, яке направлене на встановлення адміністративно-правових норм чи виникнення, зміну або припинення адміністративно-правових відносин у цілях реалізації завдань їх функціонування державно-управлінської діяльності. [6, с. 141] Дані науковці, на думку дисертанта, хибно вважають, що правові акти управління є лише односторонніми. Так, досить відомим правовим актом управління є адміністративні договори, які є дво- та багатосторонніми актами.

А.П. Коренєв пропонує таке визначення: правовий акт управління – це юридичний акт, який регулює управлінські відносини чи вирішує конкретну управлінську справу (питання), персонально визначає поведінку адресата, має державно-владний, творчий характер, видається у односторонньому порядку уповноваженими на те органами та посадовими особами у відповідності з встановленою процедурою.[65, с. 148]. Дане визначення теж має певні недоліки. Так, підкреслюється творчий характер правових актів управління, що не відповідає їх природі. Всі правові акти управління видаються на підставі законів або інших нормативно-правових актів вищих органів виконавчої влади.

З урахуванням усіх зазначених вище недоліків у визначеннях поняття актів державного управління автор пропонує власне: адміністративно-правовий акт органу виконавчої влади – це юридичний акт, що видається виконавчими та розпорядчими органами державної влади на підставі та на виконання законів та підзаконних актів вищих органів державного управління у цілях безпосередньої організації практичної реалізації функцій держави.

Специфіка змісту актів державного управління визначає коло органів, що їх видає. Питання безпосередньої організації практичної реалізації функцій нашої держави вирішують виключно органи виконавчої влади. Тому адміністративні акти управлінського характеру видаються тільки органами державного управління.

Як справедливо відзначає А.П. Коренєв, адміністративний акт є об’єктивованим вираженням правової форми діяльності суб’єктів державного управління; адміністративно-правові акти управління є основною юридичною формою перетворення у життя завдань та функцій виконавчої влади. Цей автор виділяє найбільш значні якісні ознаки адміністративного акта, що визначають його юридичну природу таким чином:

Підсумовуючи все вищевказане, є підстави стверджувати, що акт управління містить юридично-владний припис суб’єктів виконавчої влади, їх волевиявлення, яке обумовлено характером виконавчої влади в цілому, а також є обов’язковим для адресата.

По-перше, по своїй сутності адміністративний акт управління являє собою юридичний варіант управлінського рішення держави. За допомогою його видання орган виконавчої влади (посадова особа) вирішує конкретне питання, яке виникає в процесі його діяльності в інтересах реалізації завдань та функцій державного управління.

По-друге, адміністративний акт управління у випадку недодержання імперативних правових приписів, які в ньому містяться, тягне за собою юридичні наслідки правоохоронного характеру – настання відповідальності для винної сторони (зазвичай настає дисциплінарна або адміністративна відповідальність).

По-третє, адміністративно-правовий акт завжди має імперативний характер, виходить від органів виконавчої влади, посадових осіб чи інших суб’єктів державного управління, які наділені відповідною компетенцією. Таким чином, адміністративний акт видається тільки повноважними суб’єктами управління у межах їх компетенції у відповідності з діючим законодавством чи підзаконними актами.

По-четверте, правовий акт управління, як правило, видається у якості письмового юридичного документа, але може бути виражений і в усній формі. Адміністративний акт встановлює обов’язкові правила поведінки чи регламентує конкретні управлінські відносини. У першому випадку встановлюються норми права, а в останньому відбувається виникнення, зміна чи припинення правових відносин. Отже, акт управління може регулювати як абстрактні, так і конкретні суспільні відносини у галузі державного управління, тобто може або створювати юридичне підґрунтя для виникнення, зміни чи припинення адміністративно-правових відносин, або слугує юридичним фактом, який безпосередньо створює, змінює чи припиняє конкретні правові відносини подібного типу.

По-п‘яте, адміністративно-правовий акт органу виконавчої влади повинен бути спрямований на оптимальне вирішення управлінських справ та питань. Адміністративний акт органу виконавчої влади може бути прийнятий суб’єктом управління з питань, які відносяться до його компетенції, та в установленому правовими нормами порядку. Порядок головним чином регулюється адміністративно-процесуальними нормами.

По-шосте, за своїм соціальним змістом адміністративні акти – це управлінські рішення, у яких безпосередньо виражені завдання та цілі, функції та методи діяльності органів виконавчої влади. За допомогою адміністративно-правових актів вирішуються різноманітні ситуації, які виникають у процесі реалізації державно-управлінської діяльності. Адміністративний акт визначає правила поведінки, необхідної у сфері державного управління.

По-сьоме, адміністративно-правовий акт займає визначене місце в ієрархічній системі подібного роду актів, що означає відповідність акта даного органу виконавчої влади (посадової особи) актам вищих ланок системи виконавчої влади.

Крім того, варто відзначити, що адміністративний акт управління видається відповідно до визначених, офіційно встановлених процедур, які передбачають порядок підготовки проекту, його обговорення, експертизи, затвердження та інше. Загальні правила такого роду, на жаль, відсутні, існують правила відомчого характеру чи такі, які передбачають процедуру підготовки та затвердження управлінських актів стосовно окремих органів влади.

Важливим також є той факт, що на адміністративно-правовий акт державного управління може бути в установленому порядку висунутий протест або він може бути скасований чи оскаржений. Адміністративно-правові акти державного управління, які видаються виконавчими чи розпорядчими органами державної влади, виражають волю органу державного управління.

Юридичне значення адміністративно-правових актів різноманітне. Вони встановлюють, змінюють чи відміняють норми права, покладають конкретні обов’язки на суб’єктів державного управління чи наділяють їх правами. Акти управління виступають у якості юридичних фактів, тобто є підставами для виникнення, зміни чи припинення правовідносин у сфері управління.

Для характеристики природи актів управління варто відзначити те, що вони можуть містити як правові норми, так і індивідуальні. Про це, зокрема зазначає В. Стефанюк: «У змішаних актах (наприклад, постановах Кабінету Міністрів, обласної державної адміністрації, органів міжгалузевого управління) можуть мати місце як нормативні, так і індивідуальні розпорядження, адресовані конкретному суб‘єктові управлінської діяльності, розпорядження (у зв‘язку із допущеним порушенням) або рішення з конкретної справи (спору). Таким чином, змішані акти управління містять у собі як норми права (загальнообов‘язкові правила), так і індивідуальні конкретні рішення (розпорядження, доручення, необхідність дотримання якихось особливих правил та ін.), розпорядження для органів управління, посадових осіб, державних і самоврядних службовців.»[131, c. 5] Прикладом змішаного адміністративного акту місцевого органу виконавчої влади може бути розпорядження Кіровоградської обласної державної адміністрації від 1 лютого 2000 року N 56-р «Про затвердження Положення про управління житлово-комунального господарства Кіровоградської обласної державної адміністрації та складу колегії цього управління»

Що стосується актів місцевих державних адміністрацій, то відповідно до ст. 6 Закону України „Про місцеві державні адміністрації” від 9 квітня 1999 року № 586 на виконання Конституції України, законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, власних і делегованих повноважень голова місцевої державної адміністрації в межах своїх повноважень видає розпорядження, а керівники управлінь, відділів та інших структурних підрозділів — накази. Розпорядження голів місцевих державних адміністрацій, прийняті в межах їх компетенції, є обов'язковими для виконання на відповідній території всіма органами, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами та громадянами.[38]

Проекти розпоряджень нормативного характеру мають підлягати обов'язковій юридичній експертизі у відповідних структурних підрозділах місцевих державних адміністрацій, а також обговоренню на засіданнях колегій місцевих державних адміністрацій. Нормативно-правові акти місцевих державних адміністрацій підлягають державній реєстрації в установленому законом порядку і набувають чинності з моменту їх реєстрації. Акти, що стосуються прав та обов'язків громадян або мають загальний характер, підлягають оприлюдненню і набувають чинності з моменту їх оприлюднення. Акти місцевих державних адміністрацій ненормативного характеру, прийняті у межах їх повноважень, набирають чинності з моменту їх прийняття, якщо законом чи самими актами не встановлено іншого строку введення їх у дію. Ці акти доводяться до їх виконавців, а також при потребі оприлюднюються. Рішення голів місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції і законам України, іншим актам законодавства, можуть бути скасовані Президентом, Кабінетом Міністрів або головою державної адміністрації вищого рівня.

Загалом для прийняття та набуття юридичної сили нормативно-правових актів місцевих органів виконавчої влади необхідні такі стадії нормотворчого процесу:

Крім того, варто відзначити, що не всі акти місцевих органів виконавчої влади є нормативними і підлягають обов‘язковій державній реєстрації. Так, зокрема відповідно до п. 5 Постанови Кабінету Міністрів України „Про затвердження Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади” від 28 грудня 1992 р. № 731, на державну реєстрацію не подаються акти:

а) персонального характеру (про склад комісій, призначення на посаду і звільнення з неї, заохочення працівників тощо);

б) дія яких вичерпується одноразовим застосуванням, крім актів про затвердження положень, інструкцій та інших, що містять правові норми;

в) оперативно-розпорядчого характеру (разові доручення);

г) якими доводяться до відома підприємств, установ і організацій рішення вищих органів;

д) спрямовані на організацію виконання рішень вищих органів і власних рішень міністерств, інших органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю, що не мають нових правових норм;

е) нормативно-технічного характеру (державні стандарти, будівельні норми і правила, тарифно-кваліфікаційні довідники, форми звітності та інші).

Таким чином, можна дати наступне визначення нормативно-правового акту місцевого органу виконавчої влади. Це офіційний письмовий документ, прийнятий чи виданий уповноваженими на це суб'єктами у визначеній законодавством формі та за встановленою законодавством процедурою, який спрямований на регулювання суспільних відносин, містить нормативні приписи (має неперсоніфікований характер, розрахований на багаторазове застосування і його дія не вичерпується одноразовим виконанням).

А відносно розробки проектів нормативно-правових актів місцевих органів виконавчої влади, то відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України „Про затвердження Типового регламенту місцевої державної адміністрації” від 11 грудня 1999 року № 2263 проекти розпоряджень голови місцевої державної адміністрації вносяться управліннями, відділами та іншими структурними підрозділами місцевої державної адміністрації, проекти розпоряджень голови обласної, Київської і Севастопольської міської державної адміністрації — також відповідними районними державними адміністраціями.[116]

При цьому варто зауважити, що ініціативу щодо початку процедури із розробки та прийняття проекту нормативно-правового акта в Україні може виявити лише відповідний місцевий орган виконавчої влади. Однак, у світовій юридичній практиці є випадки, коли ініціювати прийняття відповідного адміністративного акта може і громадянин. Приватні особи мають право звертатися до органів публічної адміністрації із заявами, вимогами, клопотаннями, котрі можуть ініціювати процес прийняття адміністративного акта. У всіх випадках компетентний державний орган повинен розглянути звернення фізичних осіб, але в залежності від змісту такого звернення у відповідного органу виникають різні права та обов‘язки. Так, якщо звернення носить інформативний характер, якщо громадянин повідомляє адміністративний орган про наявність певних обставин, які можуть бути підставою для прийняття адміністративного акта, або запитує певну інформацію, то відповідний компетентний державний орган має право визначити, чи необхідно розпочинати процедуру прийняття відповідного документу, чи достатньо роз‘яснити громадянинові, як йому необхідно вчинити в такій ситуації, враховуючи публічний інтерес. Якщо ж звернення громадянина носить характер клопотання про прийняття адміністративного акта, то державний орган зобов‘язаний розпочати офіційну процедуру, яка або задовольнить клопотання громадянина, або дозволить прийняти рішення про відмову в задоволенні звернення.[3, с. 136]

В Україні проекти розпоряджень до їх внесення місцевій державній адміністрації підлягають обов'язковому погодженню із заінтересованими структурними підрозділами місцевої державної адміністрації, а в разі потреби — з іншими заінтересованими органами та організаціями. Варто також відзначити, що проекти розпоряджень вносяться після проведення заінтересованими структурними підрозділами, органами та організаціями відповідної експертизи з пояснювальною запискою, що містить необхідні розрахунки, обгрунтування і прогнози соціально-економічних та інших наслідків його реалізації, до якої у разі потреби може додаватися інформаційно-довідковий матеріал. Крім того, при розробці нормативно-правових актів місцевих органів виконавчої влади мають бути враховані певні вимоги нормотворчої техніки. Так, проекти розпоряджень із соціально-економічних питань як правило, повинні мати преамбулу, в якій викладається аналіз стану справ і причин недоліків у розв'язанні відповідних проблем, визначається мета видання розпорядження. Завдання, які встановлюються, повинні бути конкретними і реальними, спрямованими на досягнення у найкоротший термін мети, визначеної розпорядженням, з переліком виконавців і визначенням термінів виконання завдань.

Аналізуючи українське законодавство, яке регулює питання пов‘язані із процедурою розробки та прийняття нормативно-правових актів місцевих органів виконавчої влади, можна відмітити, що у ньому відсутні норми, які б встановлювали процедуру публічного обговорення проектів таких актів, на відміну від іноземного законодавства. Так, зокрема в Законі „Про адміністративну процедуру в США”[120, с. 256-284], у федеральному Законі „Про адміністративні процедури Швейцарії”[146, с. 51-62]та у відповідних законах кантонів[31, с. 63-77], у нідерландському Законі „Про загальне адміністративне право”[32, с. 508-555] містяться норми, які визначають процедуру публічного обговорення проектів нормативно-правових актів органів виконавчої влади, у тому числі і місцевих.

Проте при цьому варто зауважити, що стосовно деяких видів нормативно-правових актів місцевих органів виконавчої влади в Україні встановлено порядок оприлюднення проектів таких актів з метою отримання зауважень та пропозицій, зокрема це стосується регуляторних актів у сфері господарської діяльності. Так, відповідно до ст. 9 Закону України „Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності” від 11 вересня 2003 року № 1160-IV, кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань. Проект регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу оприлюднюється не пізніше п'яти робочих днів з дня опублікування повідомлення про оприлюднення цього проекту регуляторного акта. Повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта повинно містити:

Строк, протягом якого від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань приймаються зауваження та пропозиції, встановлюється розробником проекту.

Усі зауваження і пропозиції щодо проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу, одержані протягом встановленого строку, підлягають обов'язковому розгляду розробником цього проекту. За результатами цього розгляду розробник проекту регуляторного акта повністю чи частково враховує одержані зауваження і пропозиції або мотивовано їх відхиляє.[43]

Загалом ідея опосередкованої участі громадян та юридичних осіб у розробці нормативно-правових актів є досить слушною. Це дозволяє всебічно та об‘єктивно підійти до правового регулювання суспільних відносин, дозволяє уникнути багатьох помилок та прорахунків при прийнятті нормативно-правових актів не тільки місцевих органів виконавчої влади, але також і інших державних органів. Як наслідок підвищується якість правового регулювання, вдосконалюється система законодавства, знаходить свою практичну реалізацію конституційний принцип демократизму в державному управлінні.

Після того, як керівник відповідного місцевого органу виконавчої влади підписує відповідний проект нормативно-правового акта, у випадках, передбачених законодавством, такий документ підлягає реєстрації у відповідних органах Міністерства юстиції України. Так, відповідно до п. 2 Указу Президента України „Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади” від 3 жовтня 1992 року № 493/92 державну реєстрацію здійснюють:

нормативно-правових актів міністерств і республіканських комітетів Автономної Республіки Крим — Головне управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим;

нормативно-правових актів обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, їх управлінь, відділів, інших підрозділів, а також місцевих органів господарського управління та контролю — обласні, Київське та Севастопольське міські управління юстиції;

нормативно-правових актів районних, районних у містах Києві та Севастополі державних адміністрацій, їх управлінь, відділів, інших підрозділів — районні, районні у містах Києві та Севастополі управління юстиції.[141] Процедура реєстрації нормативно-правових актів є надзвичайно важливою у зв‘язку із набуттям чинності такими актами. Відповідно до п. 4.4 Наказу Міністерства юстиції України „Про затвердження Порядку проведення державної реєстрації нормативно-правових актів у Міністерстві юстиції України та включення їх до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів” від 25 листопада 2002 № 102/5 нормативно-правові акти, які занесені до Державного реєстру, набувають чинності через 10 днів після їх реєстрації, якщо в них не встановлено пізнішого строку надання їм чинності.[88] Для реєстрації нормативно-правового акту в органах Міністерства юстиції необхідно, щоб документ відповідав техніко-юридичним вимогам та мовним і термінологічним стандартам, узгоджувався з раніше прийнятими актами, викладався згідно з правописом та мав у верхньому правому кутку під номером акта і грифом затвердження вільне місце для запису про державну реєстрацію нормативно-правового акта. Крім того, варто відзначити, що реєстрація нормативно-правового акта місцевого органу виконавчої влади – це не просто формальна процедура внесення такого документу до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів, але і засіб запобігання прийняття нікчемних та незаконних актів. Це обумовлено тим фактом, що відповідні територіальні підрозділи Міністерства юстиції України, крім реєстрації, здійснюють також правову експертизу поданих на реєстрацію нормативно-правових актів. Правова експертиза має в себе включати об'єктивний та всебічний розгляд нормативно-правового акта, перевірку відповідності нормативно-правового акта вимогам і нормам чинних нормативних актів, правилам нормотворчої техніки, прогнозування соціально-економічних, правових та інших наслідків реалізації нормативно-правового акта, підготовку обгрунтованих експертних висновків. Загалом проведення правової експертизи сприяє покращенню правового регулювання на місцевому рівні, дозволяє запобігти багатьом помилкам, яких могли б припуститися місцеві органи виконавчої влади.

Варто також зазначити, що, крім територіальних органів Міністерства юстиції, експертизу правових актів у сфері господарської діяльності (регуляторних актів) проводять територіальні підрозділи Державного комітету з питань регуляторної політики та підприємництва. На нашу думку, фактично відбувається дублювання функцій щодо контролю за законністю нормативно-правових актів місцевих органів виконавчої влади. Адже територіальні управління юстиції здійснюють правову експертизу усіх правових актів місцевих органів виконавчої влади на відповідність законодавству України. Таким чином, правові акти у сфері господарської діяльності проходять подвійну експертизу: спочатку в органах відповідного державного комітету, а потім в органах Міністерства юстиції. Така ситуація уповільнює та ускладнює правове регулювання господарської діяльності у відповідних адміністративно-територіальних одиницях, що може призвести до зниження ефективності та несвоєчасності правового регулювання. Отже, можна стверджувати, що проведення експертизи територіальними підрозділами Державного комітету з питань регуляторної політики та підприємництва є недоцільним.

Після проведення реєстрації територіальними органами Міністерства юстиції України, згідно зі ст. 57 Конституції України, закони та інші нормативно-правові акти мають бути оприлюднені. Однак у законодавстві України визначено порядок оприлюднення виключно актів Верховної Ради України, Президента України та Кабінету Міністрів України. Що стосується порядку оприлюднення інших видів актів, то дане питання законодавством України не врегульовано. На думку дисертанта, доцільно започаткувати та видавати щомісячний (щоквартальний) збірник нормативно-правових актів місцевих органів виконавчої влади певної області. У такому збірнику можна було б публікувати нормативно-правові акти всіх місцевих органів виконавчої влади відповідної адміністративно-територіальної одиниці. Це дало б змогу не тільки здійснювати оприлюднення правових актів місцевих органів виконавчої влади, але й покращити систематизацію таких нормативних актів, зробити державне управління на місцевому рівні більш публічним.

Іншою важливою правовою формою діяльності органів виконавчої влади, крім правових актів, є адміністративний договір. В останній час питання теорії адміністративного договору певним чином висвітлювались як вітчизняними, так і зарубіжними вченими в галузі адміністративного права. Зокрема значну увагу класифікації та застосуванню на практиці адміністративних договорів приділили Бахрах Д.М., Васильєв А.С., Савостін А.А., Новосьолов В.І., Юсупов В.А. Однак зазначені науковці займались загальнотеоретичними проблемами застосування такого правового інструменту, як адміністративний договір. Щодо застосування адміністративних договорів у практичній діяльності місцевих органів виконавчої влади наукові розробки майже відсутні. Головними питаннями, які потребують з‘ясування, є: визначення предмета даного типу адміністративних договорів, визначення недоліків законодавства, що заважають більш ефективному застосуванню даної правової категорії, можливі шляхи щодо їх усунення.

Поняття адміністративного договору в науковій доктрині тлумачиться по-різному. В.А. Юсупов визначає його як адміністративно-правову угоду двох або більше суб‘єктів, із яких один чи всі обов‘язково є органом державного управління або їх законними представниками. Ця угода спрямована на встановлення, зміну або припинення адміністративних прав та обов‘язків органів державного управління, суб‘єктивних майнових або немайнових прав у громадян та соціальних утворень.[157, с. 73]Подібної точки зору притримується і Васильєв А.С.[19, с. 143] З даним визначенням можна погодитись, однак варто зазначити, що автор обмежує роль адміністративного договору встановленням, зміною або припиненням конкретних адміністративних правовідносин. У зв‘язку з цим дане визначення не охоплює адміністративні договори, котрі носять нормативний характер. Крім того, у визначенні варто було б вказати на формальну рівність суб‘єктів даної угоди.

І. Самсін, Н Іваницька вважають адміністративним договором будь-який публічно-правовий договір, що предметом свого регулювання має публічний інтерес.[124, с. 116]Однак на нашу думку, це твердження досить безпідставно розширює сферу таких договорів. Адже до таких договорів слід було б віднести і конституційні договори та деякі міжнародні договори та угоди.

Більш вдале, на нашу думку, визначення дав Савостін А.А., відповідно до якого адміністративний договір – це укладена відповідно до норм адміністративного права угода, що є взаємним узгодженим проявом волі сторін відносно єдиної мети між двома чи більше формально рівними суб‘єктами, предметом якої є здійснення юридично значимих управлінських або організаційних дій, в яких хоча б однією із сторін є орган державного управління або його законний представник.[123, с. 52]

Хоча дане визначення і є занадто розширеним, проте його можна прийняти як таке, що відповідає природі адміністративного договору. Варто лише зауважити, що в ньому занадто розширено предмет адміністративного договору та суб‘єктний склад осіб, які є сторонами такого виду угод.

Так як адміністративні договори використовуються в різних сферах та галузях державного управління, то закономірно постає питання класифікації таких договорів. Це обумовлено тим, що різні види адміністративних договорів їх предмет та цілі визначають різні способи їх укладання, а також специфіку практичного застосування даного виду угод.

У науковій літературі вже були спроби класифікувати адміністративні договори за різними критеріями. Зокрема до цього також зверталися Д.М. Бахрах, В.І. Новосьолов, В.А. Юсупов, К. Сперанська, Є. Старосьцьяк та інші вчені у галузі адміністративного права. Однак варто зауважити, що розробка подібних класифікацій торкалась лише окремих проблем і не знаходила єдиної думки серед науковців. До недоліків у розробці класифікації також варто віднести і те, що більшість авторів не навели прикладів, які б підтверджували необхідність взятої типології та застосування обраного критерію. Крім того, слід відзначити, що більшість класифікацій на сьогодні втратили свою актуальність. Це перш за все обумовлено змінами, які відбулись у політично-правовому режимі нашої держави, і, як наслідок, оновленням адміністративного законодавства. Тому доцільно проаналізувати зроблені раніше класифікації адміністративних договорів, беручи за основу критерій класифікації, а не типи конкретних груп договорів.

Так, наприклад, Є. Старосьцяк за таким критерієм як “суб‘єктний склад” виділяє три групи договорів адміністративного характеру:

Д.М. Бахрах, у свою чергу, класифікує адміністративні договори за суб‘єктним складом на:

Аналізуючи вищевказані класифікації варто відзначити, що жоден із авторів не виділяє органи державного управління окремо, а ототожнюють їх з державними організаціями. Однак поняття державної організації є більш широким, ніж поняття державний орган. А так як орган державного управління є самостійним суб‘єктом адміністративно-правових відносин, що має владні повноваження, на відміну від державних організацій, і його участь в якості сторони є однією із необхідних ознак для визнання такого договору адміністративним, то стороною адміністративного договору можуть бути не всі державні адміністрації, а лише ті, які є державними органами. Наявність же інших державних організацій в якості сторони у договорі не дозволяє беззаперечно віднести його до числа адміністративних. Тому було б доцільно виділити органи державного управління з числа державних організацій. Крім того, умовою укладання будь-якого договору є формальна рівність сторін-учасників. У тих же випадках, коли стороною є громадянин ця умова не дотримується. Виняток може мати місце лише тоді, коли громадянин є законним представником іншого державного органу, але тоді він (громадянин) набуває іншого правового статусу. Деякі вчені, зокрема, Савостін А.А. до адміністративних договорів, стороною в яких є громадянин, відносять трудові угоди, укладені між працівниками та державними органами, вказуючи при цьому, що такі угоди регулюються не тільки нормами трудового, але й адміністративного права.[123, с. 55]Така точка зору є не зовсім вірною, так як за своєю природою вищевказані договори є трудовими, а не адміністративними. Сторонами у такому договорі є не суб‘єкти управління, а працівник та роботодавець. Крім того, предметом такого договору є не управлінська діяльність, а трудові відносини, які, в свою чергу, регулюються трудовим законодавством.

За критерієм “зміст договору” Д.М. Бахрах зокрема виділяє договори про компетенцію, договори про спільну діяльність, договори про виконання державних замовлень. Також за вищевказаним критерієм можна класифікувати адміністративні договори на нормотворчі та правозастосовчі.

На нашу думку, вищезазначені типи адміністративних договорів варто було б поділити не за одним, а за двома критеріями. Що стосується першої групи, то доцільно було б взяти за основу такий критерій, як “предмет договору”, а що стосується другої групи, то більш точним критерієм був би такий як “юридичні властивості договору”.

Що стосується нормотворчих та правозастосовчих адміністративних договорів, то по суті у першому випадку такі договори є джерелом права, а у другому – юридичним фактом. Нормотворчі договори укладаються між державними органами, які мають відповідні повноваження. У сфері адміністративного права необхідність застосування таких договорів викликана тим, що управлінські відносини, які потребують врегулювання, знаходяться за межами компетенції одного органу, або ж врегулювання даних адміністративних відносин якимось одним органом державного управління може виявитись не ефективним. Для максимально ефективного врегулювання тих чи інших управлінських відносин у таких випадках необхідне єдине волевиявлення двох або більше державних органів, які мають нормотворчі повноваження. Такого роду договори можуть мати різну юридичну форму. Це може бути і спільна інструкція, і спільний наказ, а також інші форми, що передбачені законодавством України.

На відміну від адміністративних договорів, що носять нормотворчий характер, правозастосовчі договори (договори як юридичні факти) більш подібні до договорів інших галузей права, наприклад, цивільного. Зазначена подібність є досить умовна і виражається у тому, що правозастосовчі адміністративні договори як і договори цивільного права встановлюють, змінюють або припиняють конкретні правовідносини. Правозастосовчі адміністративні договори укладаються на основі норм адміністративного права і застосовуються по відношенню до конкретних відносини, які виникають при здійсненні виконавчо-розпорядчих функцій органами державної влади. На відміну від нормотворчих договорів, правозастосовчим договорам притаманне більш широке коло суб‘єктів, до яких можуть відноситися із певними застереженнями не тільки органи державної влади, а й інші суб‘єкти адміністративного права.

Як уже зазначалось вище, за критерієм “предмет договору” можна виділити:

Після прийняття Законів України “Про місцеві державні адміністрації” від 9 квітня 1999 року № 586 [38] та “Про місцеве самоврядування в Україні” від 21 травня 1997 року № 280/97 [46] договори про компетенцію набули більш широкого застосування. Це можуть бути угоди про розмежування сфер діяльності або договори про делегування повноважень органами місцевого самоврядування місцевим органам виконавчої влади.

До договорів про співробітництво можна віднести різні адміністративні договори про спільну управлінську діяльність, про обмін інформацією, про організацію спільних заходів. Такі договори, як правило, укладаються між декількома органами державного управління і мають на меті організацію взаємодії та координацію своєї діяльності для ефективного управління тими сферами суспільного життя, котрі входять до компетенції одразу декількох органів державного управління.

На жаль, ст. 35 Закону України “Про місцеві державні адміністрації” передбачає можливість укладання спільних договорів місцевими адміністраціями тільки з відповідними місцевими радами. А так як ст. 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевогосамоврядування, їх посадові особи зобов'язані діятилише на підставі івмежах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, то вищевказана норма Закону України “Про місцеві державні адміністрації” значно обмежує простір для використання такого правового інструменту, як адміністративний договір у сфері державного управління. При цьому варто зазначити, що на практиці адміністративні договори мали б укладатись між місцевими державними адміністраціями та відповідними місцевими радами стосовно делегування повноважень, однак, як правило, такі управлінські дії оформлюються або рішенням місцевої ради або розпорядженням місцевої державної адміністрації. Прикладом може бути рішення Закарпатської обласної ради від 16.10.2002 р. N 72 «Про делегування повноважень обласної ради IV скликання обласній державній адміністрації». Слід також зауважити, що про використання адміністративних договорів також наголошує Бублик Г.В. Так, вона зазначає, що, враховуючи соціальну спрямованість та добровільний характер природи делегованих повноважень, безпосередньо процес делегування повноважень має супроводжуватись підписанням адміністративного договору. [18, с. 10]

Крім того, в українському адміністративному законодавстві зовсім не передбачено можливості укладання адміністративних договорів різними місцевими органами виконавчої влади між собою для досягнення максимального ефекту при реалізації виконавчо-розпорядчих функцій та здійснені державного управління.[75, c. 247] Хоча доцільність застосування адміністративних договорів у системі місцевих органів виконавчої влади є очевидною і необхідною, особливо серед державних органів районного рівня, для координації своє діяльності та розмежування повноважень, що чітко не визначені законодавством, керівники відповідних структурних підрозділів неформально домовляються про розподіл певних розпорядчо-владних функцій. Однак із зміною керівництва таких органів втрачаються певні напрацювання в роботі, що негативно відбивається на здійсненні управлінської діяльності. Подібного можна було б уникнути шляхом укладання відповідного адміністративного договору. Крім того, місцеві органи виконавчої влади могли б використовувати такий правовий інструмент, як адміністративний договір для координації своєї діяльності з іншими місцевими органами, наприклад, правоохоронними.

Що стосується договорів про виконання державних замовлень, то їх можна віднести до адміністративних лише за тієї умови, коли їх укладання необхідне для реалізації певної конкретної функції державного управління, яка покладена на такий орган. Але в усякому разі укладання такої групи договорів носить допоміжний характер, і їх реалізація безпосередньо не пов‘язана із виконавчо-розпорядчою діяльністю. Тобто предметом договору є не управлінська діяльність, а інші відносини, і такі договори переважно носять господарсько-правовий або цивільно-правовий характер.

Таким чином, враховуючи викладене, можна дати таке визначення адміністративного договору. Адміністративний договір – це угода, що базується на нормах адміністративного права, яка представляє собою єдине волевиявлення сторін відносно певної цілі між двома або більше формально рівними і незалежними один від одного суб‘єктами, предметом якої завжди є здійснення управлінських дій органами державного управління при реалізації ними розпорядчо-виконавчих функцій.

Підсумовуючи вищесказане, можна стверджувати, що у своїй діяльності місцеві органи виконавчої влади повинні застосовувати всі можливі правові інструменти для реалізації тих функцій, які покладені на них відповідними правовими актами. А інші державні органи, зокрема орган законодавчої влади – створювати необхідне правове поле, яке надавало б можливість максимально ефективно здійснювати державне управління. Тобто на законодавчому рівні надати відповідні повноваження місцевим органам виконавчої влади щодо можливості укладання адміністративних договорів для виконання покладених завдань, однак з обов‘язковою умовою, що стосується відповідальності по управлінню певною сферою суспільного життя.

3.2 Організаційні форми діяльності місцевих органів виконавчої влади

Діяльність органів виконавчої влади здійснюється не тільки у правових формах, але й у організаційних. Так, під організаційними формами діяльності органів виконавчої влади, в тому числі місцевих, розуміють здійснення управлінської діяльності, яка безпосередньо не пов‘язана із реалізацією державно-владних повноважень.

Традиційно до організаційних форм діяльності органів виконавчої влади включають:

При цьому варто відзначити, що є окремі вчені, які вважають, що матеріально-технічні операції (на відміну від організаційних дій) взагалі не можуть розглядатись як форма управлінської діяльності, бо їх роль є виключно допоміжною (діловодство, транспорт, охорона і тд.), а форма їх виконання – неправова,і здійснюють їх не державні службовці, а допоміжний персонал, крім того, вони не виражають реалізацію виконавчої влади.[5, с. 224] Однак з даним твердженням важко погодитись, зважаючи на те, що, по-перше, здійснення управлінської діяльності без матеріально-технічних операцій є неможливим, а по-друге, невиконання даного виду операцій може потягти за собою юридичну відповідальність і,як результат,виникнення певних правовідносин. Це дає підстави стверджувати, що матеріально-технічні операції впливають на процес організації та здійснення управлінської діяльності органами виконавчої влади.

Загалом, враховуючи специфіку діяльності місцевих органів виконавчої влади, можна виділити такі основні види організаційних форм діяльності цієї діяльності:

Здійснення матеріально-технічних операцій за питомою вагою у реалізації внутрішньоуправлінської діяльності займають провідне місце. На жаль, у науковій юридичній літературі досить мало вчених приділяли увагу вивченню даної категорії. Так, С.С. Студенікін визначав матеріально-технічні операції як дії, котрі самі по собі не створюють нових юридичних відносин та не можуть змінювати існуючі відносини (наприклад, статистичні звіти, розробка підготовчих матеріалів, підготовка довідок та доповідей, узагальнення матеріалів і т.п.), відзначаючи при цьому, що такі операції забезпечують підготовку актів державного управління або їх реалізацію, а тому здійснюються на основі діючого законодавства.[133, с. 21] На відміну від цієї позиції, Є. Старосьцьяк зазначає, що матеріально-технічні операції створюють певні правові результати шляхом формування нових правовідносин за допомогою конкретних фактів, а не шляхом створення нової правової норми існуючого правопорядку.[130, с. 310] Таким чином, враховуючи специфіку матеріально-технічних операцій, їх можна визначити як дії, що здійснюються на основі правових актів уповноваженими на те органами та посадовими особами в межах їх компетенції або на основі спеціального дозволу (наказу), і за порушення встановленого порядку виконання даних операцій передбачено застосування відповідного виду юридичної відповідальності.

На особливу увагу, на нашу думку, заслуговують такі матеріально-технічні операції, як документування управлінської діяльності місцевих органів виконавчої влади та службові приписи.

Відповідно до п. 2 Постанови Кабінету Міністрів України від 17 жовтня 1997 року № 1153 „Про затвердження Примірної інструкції з діловодства у міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих органах виконавчої влади”, документування управлінської діяльності полягає у фіксації за встановленими правилами на паперових або магнітних носіях управлінських дій, тобто у створенні документів. Підставою для створення документів в установах є необхідність засвідчення наявності та змісту управлінських дій, передавання, зберігання і використання інформації протягом певного часу або постійно.[111]

При цьому вартою уваги є думка професора Калюжного Р.А., який відзначає, що раціоналізація документування та документообігу, як складових документології – важлива передумова практично всіх напрямків управлінської діяльності. Незалежно від того, які функції управління аналізувати, завжди виникає проблема фіксування їх у певній формі через спеціальні реквізити, які перетворюють просте відображення інформації в документ.[53, 179]

Необхідність дослідження документування управлінської діяльності місцевих органів виконавчої влади також обумовлюється тим фактом, що саме дані державні органи безпосередньо здійснюють державне управління. Саме за допомогою відповідних документів здійснюється комунікативний зв‘язок між суб‘єктом та об‘єктом управління. Таким чином, суб‘єкт управління, визначаючи зміст управлінського документу і передаючи документ до виконання, розраховує, що в результаті даної операції у середовищі управління відбудуться заплановані зміни та буде досягнуто запланований результат. У зв‘язку з цим особливістю документів місцевих органів виконавчої влади є те, що відомості, які містить документ – це один із факторів, який визначає ефективність та можливість здійснення процесу управління. На жаль, українське законодавство головним чином, регулює процес документообігу і не встановлює певних вимог щодо управлінських документів не тільки місцевих органів виконавчої влади, але й інших органів державного управління. Таким чином, основною проблемою документування управлінської діяльності місцевих органів виконавчої влади є вплив документа на якість та ефективність процесу управління.

Передусім необхідно з‘ясувати, що розуміють під терміном документ. Так, відповідно до ст. 27 Закону України „Про інформацію” № 2657 від 2 жовтня 1992 року, під документом розуміють передбачену законом матеріальну форму одержання, зберігання, використання і поширення інформації шляхом фіксації її на папері, магнітній, кіно-, відео-, фотоплівці або на іншому носієві.[44] У Юридичній енциклопедії наведено таке визначення: „Документ (від лат. Documentum– повчальний приклад; свідчення, доказ) – матеріальна форма відображення, поширення, використання і зберігання інформації, яка надає їй юридичної сили”.[155, с. 286] При цьому варто зауважити, що не всі документи мають юридичну силу, а лише ті, які є нормативними актами, що стосується управлінських документів, то вони можуть мати лише юридичне значення, тобто бути правомочними. На думку автора, управлінський документ місцевих органів виконавчої влади можна визначити як певне повідомлення, яке складається із текстуальної частини (сукупності відомостей про середовище управління для конкретного виконавця) і довідкової частини (реквізити даного документа та нормативні вимоги щодо оформлення), що виконує конкретну управлінську функцію. Загалом виконання певної управлінської функції є головною метою будь-якого управлінського документа. Однак на практиці можливі випадки, коли виконавець у результаті виконання певного документа досягає результату, який може не співпадати із метою даної управлінської дії. Через це першочерговою постає проблема вимог, які мають висуватись до управлінського документа місцевих органів виконавчої влади, виконання котрих дало б змогу мінімізувати фактори, що обумовлюють неспівпадання цілі управлінського документа та отриманих результатів при його виконанні.

Таким чином, за допомогою управлінських документів оформлюється прийняття управлінських рішень. Загалом під рішенням розуміють вольовий, свідомий акт суб‘єкта управління, зміст якого полягає у виборі хоча б однієї із двох альтернатив.[94, с. 157] У науковій літературі також досить широко використовується поняття державно-управлінського рішення, яке характеризується особливою важливістю та масштабністю на відміну від інших рішень в системі державного управління. [12, c. 19]

Дисертантом пропонуються такі вимоги до управлінського документа місцевих органів виконавчої влади, яким оформлюються управлінські рішення. По-перше, це законність, тобто всі відомості, які містяться в документі повинні відповідати вимогам чинних нормативно-правових актів. Недотримання такої вимоги може призвести до відмови виконавця реалізовувати волю суб‘єкта управління або ж до оскаржуваності дій органу чи посадової особи, що видали даний документ. По-друге, всі управлінські документи мають бути мотивовані відповідним чином. Це означає, що зміст даного документа повинен спонукати виконавця до його виконання. Якщо управлінський документ місцевого органу виконавчої влади не відповідатиме цій вимозі, це, звичайно, не означатиме, що він не буде виконаний і цілі управління не будуть досягнуті. Однак варто зауважити, що у випадку, коли управлінський документ мотивує виконавця до його виконання, ймовірність досягнення цілі управління буде значно вищою, ніж коли такий мотив буде відсутнім. По-третє, всі документи мають бути правомочними або юридичнозначимими. Юридичнозначимими документами можуть бути визнані лише ті, які відповідають встановленими вимогам, тобто документ повинен видаватись органом чи посадовою особою, які спеціально на це уповноважені відповідним нормативним актом, а також містити всі необхідні реквізити. Тобто питання юридичного значення управлінських документів місцевих органів виконавчої влади – це питання дотримання форми таких актів. Недотримання відповідної форми може потягти за собою визнання нікчемним самого змісту документа, що призведе до невиконання або не иеприйняття до виконання такого документа, і, як наслідок, недосягнення запланованої мети управління.

Крім управлінських документів, в організації роботи місцевих органів виконавчої влади важливу роль відіграють так звані службові приписи. На думку Є. Старосьцьяка, службові приписи відносяться до матеріально-технічних дій як форми адміністративної діяльності. Критеріями ж відмежування даного виду дій від індивідуальних (адміністративних) актів є: а) різна конструкція правової основи обох цих дій і різна процедура їх здійснення, б) пов‘язані із кожною з цих дій абсолютно різні правові результати та порядок примусового забезпечення виконання.[130, с. 311] На думку дисертанта, дане визначення службових приписів цілком відповідає природі вищевказаної юридичної категорії. Однак варто зазначити, що Є. Старосьцьяк не вказав види службових приписів, які використовуються відповідними органами виконавчої влади. Як вбачається, такими видами можуть бути: вказівки, доручення та резолюції.

Під вказівками слід розуміти керівний наказ працівникові здійснити певну управлінську дію (підготувати інформативний матеріал, повідомити всіх учасників про нараду, тощо); як правило, такий вид матеріально-технічних дій вичерпується одноразовим застосуванням і доводиться до виконавця в усній формі.

Доручення у сфері управлінської діяльності – це письмове розпорядження, адресоване виконавцю щодо забезпечення реалізації певної управлінської функції, дія якого не вичерпується одноразовим застосуванням.

Резолюція як одна з форм службових приписів являє собою напис на документі, зроблений керівником місцевого органу виконавчої влади або його заступником, що містить вказівки щодо виконання документа. Резолюція складається з таких елементів: прізвище виконавця (виконавців), зміст резолюції, термін виконання, особистий підпис керівника, дата. У разі, коли резолюція стосується кількох посадових осіб, головним виконавцем є особа, яка зазначається першою удорученні, якщо в документі не обумовлено інше. Для виконання доручення їй надається право скликати інших виконавців і координувати їх роботу. На документах з термінами виконання, які не потребують додаткових вказівок, у резолюції може зазначатися: виконавець, підпис автора резолюції, дата.

Однією із найважливіших форм організаційної діяльності місцевих органів виконавчої влади є робота, що спрямована на кадрове забезпечення відповідних органів. Загалом всіх працівників місцевих органів виконавчої влади можна поділити на три категорії:

<>—на розгляд колегії місцевої державної адміністрації;

На думку дисертанта, квартальний план роботи має складатися із таких розділів:

1) на розгляд колегії місцевої державної адміністрації;

2) акти законодавства, розпорядження та доручення голови місцевої державної адміністрації, хід виконання, яких розглядається в порядку контролю;

3) Закони України, Укази та розпорядження Президента України, постанови Кабінету Міністрів України, розпорядження голови обласної державної адміністрації, районної державної адміністрації, хід виконання яких розглядається в оперативному порядку;

4) питання, які будуть вивчатися, надання практичної допомоги;

5) наради, сесії, семінари;

6) засідання рад, комісій, комітетів, груп;

7) масові заходи;

8) загальні питання.

Плани роботи управлінь, відділів в основному мають складатися з таких розділів:

1) виконання пріоритетних завдань, які стоять перед управлінням чи відділом;

2) здійснення контролю за дотриманням Законів України, Указів та доручень Президента України, постанов Кабінету Міністрів України, розпоряджень голови місцевої державної адміністрації, що відносяться до компетенції відділу;

3) кадрова робота, підвищення кваліфікації працівників;

4) підготовка інформаційно-аналітичних документів, довідок, інформації.

Організаційний відділ місцевої державної адміністрації повинен координувати по вертикалі плани роботи управлінь, відділів, інших структурних підрозділів. У законодавстві ще не встановлено єдиного підходу до визначення того строку, на який повинен складатися перспективний план роботи та поточні плани роботи, які в основному складаються на початок кварталу. В даній роботі автором зроблено спробу узагальнити практичний досвід організаційного планування Монастирищенської районної державної адміністрації, її управлінь, відділів, інших структурних підрозділів.

Організаційне планування, з нашої точки зору, виконує такі основні функції:

1) координації в системі місцевих органів виконавчої влади між управліннями, відділами та іншими структурними підрозділами;

2) організації виконання планів та прогнозних показників економічного і соціального розвитку відповідної адміністративно-територіальної одиниці;

3) послідовного здійснення основних повноважень місцевих органів виконавчої влади.

Це обумовлено тим, що в плані економічного і соціального розвитку, який затверджується на поточний рік відповідною радою, визначаються перед місцевими органами виконавчої влади основні завдання роботи на поточний рік. Тому в перспективних і поточних планах слід передбачити засоби, з допомогою яких розв'язуються ці завдання, скоординувати дії всіх частин механізму органів виконавчої влади на місцевому рівні, їх основних функцій, повноважень і організаційних можливостей для досягнення спільних цілей, розв‘язання конкретних поставлених завдань. Розробкою таких планів має займатись місцева державна адміністрація як орган загальної компетенції, завдяки цьому така система набуває характеру відрегульованої у всіх своїх частинах, правильно націленої на керовану систему механізму. Тому в організаційне планування має здійснюватися з додержанням таких принципів:

а) підпорядкування організаційних планів планам економічного і соціального розвитку;

б) координованість усіх планів;

в) конкретність та комплектність планів;

г) врахування вибору головного завдання на рік, квартал, місяць.

У перспективному і поточних планах (називатимемо їх організаційні плани) передбачаються методи і засоби, за допомогою яких розв'язуються ці завдання та координуються дії управлінь, відділів, інших структурних підрозділів місцевої державної адміністрації та інших органів виконавчої влади.

При здійсненні перспективного і поточного планування в роботі місцевих державних адміністрацій обов'язково має дотримуватися принцип підпорядкованості даних планів плану економічного і соціального розвитку, це ставить таке організаційне планування на об'єктивну основу, робить його реальним, конкретним, практично значимим, виключає з організаційних планів дріб‘язкові питання, які розраховані лише по суті на зовнішній ефект. Такий принцип у роботі місцевих органів виконавчої влади вимагає повної та гармонійної участі всієї системи органів виконавчої влади певного регіону.

Останнє дає змогу запобігти перевантаженню одних управлінь чи відділів і недозавантаження або й зовсім незавантаження інших (відділів та інших структурних підрозділів, які по своїй специфіці не впливають на соціально-економічні показники розвитку відповідної адміністративно-територіальної одиниці).

У своїй роботі місцева державна адміністрація повинна дотримуватися принципу координованості організаційних планів, суть якої полягає в тому, щоб у цих планах передбачалося:

1) скоординовані дії окремих ланок адміністрації (управлінь, відділів, діяльність яких часто переплітається в роботі, наприклад, управління сільського господарства і продовольства, управління економіки з фінансовим управлінням по забезпеченню надходжень до бюджету), і особливо – апарату адміністрації з іншими територіальними підрозділами центральних органів виконавчої влади, наприклад, територіальними управліннями Антимонопольного комітету України, Державного комітету із земельних ресурсів, відділенням Пенсійного фонду;

2) координація дій апарату адміністрації, управлінь та відділів з органами масових громадських організацій (Червоний Хрест, галузеві комітети профспілок, осередки партій та громадських організацій);

3) координація дій усіх органів виконавчої влади відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

Що стосується принципу конкретності, то його слід обов'язково додержуватися при складанні організаційних планів органів виконавчої влади в регіоні, що забезпечує якість та чіткість при визначенні цими органами основних завдань та основних засобів для їх здійснення.

Отже, головна ланка планування роботи місцевих органів виконавчої влади – це план економічного і соціального розвитку, а далі на основі цього плану здійснюється організаційне (перспективне і поточне) планування. При плануванні обов'язково необхідно виділити головні, стратегічні питання, які об‘єктивно обумовлені і від яких залежить забезпечення належного виконання функцій кожного конкретного місцевого органу виконавчої влади.

Планування роботи місцевої державної адміністрації, її управлінь, відділів та інших місцевих органів виконавчої влади на основі вищевказаних принципів та положень дає можливість впливати та управляти всім економічним соціальним комплексом відповідного регіону, що є на сьогодні основним завданням.

Більшість управлінь і відділів місцевих державних адміністрацій є самостійними, тобто мають ознаки самостійних виконавчих і розпорядчих органів (мають свої рахунки, печатки, видають накази, і т.д.).Тому програму їх діяльності тільки в найбільш загальному плані визначає керівництво адміністрації, начальники самостійних управлінь і відділів погоджують плани роботи управлінь і відділів із заступниками голови місцевої державної адміністрації та направляють свої пропозиції до перспективного і поточного планів роботи.

Що ж до методики складання перспективного і поточного планів роботи (організаційних планів), то вона, на нашу думку, завжди потребуватиме свого вдосконалення. У загальному на теперішній час вона може здійснюватися в такому порядку. Спочатку організаційний відділ апарату місцевої державної адміністрації надсилає запити начальникам управлінь, відділів, інших структурних підрозділів з проханням подати пропозиції щодо питань, які, на їх думку, необхідно включити в перспективний поточний план роботи.

Начальник організаційного відділу разом з керівником апарату та іншими начальниками відділів апарату попередньо аналізують наслідки виконання попереднього організаційного плану та стан виконання плану економічного і соціального розвитку, бюджету відповідного регіону, а також їх проекти на наступний рік. При складанні перспективного плану роботи на рік ця робота починається в жовтні-листопаді кожного року після затвердження на сесії відповідної районної ради плану економічного і соціального розвитку на наступний рік.

Складанню планів обов‘язково повинна передувати відповідна та належна аналітична робота. Це дає можливість не включати до планів роботи дріб‘язкові питання. Планування діяльності – це одна з найбільш головних і відповідальних справ у роботі і її ніколи не можна вважати другорядною та передоручати виконувати технічним працівникам, як інколи це має місце. Варто також відзначити, що існують певні нормативні вимоги щодо складання планів. Так, відповідно до Регламенту роботи місцевої державної адміністрації планування проводиться за перспективними (річними), поточними (квартальними), а у разі потреби оперативними (місячними, тижневими) планами, що затверджуються головою. Робота управлінь, відділів та інших структурних підрозділів проводиться за квартальними (місячними) планами, що затверджуються заступниками голови (відповідно до розподілу обов'язків), керівником апарату місцевої державної адміністрації. Місячні плани управлінь, відділів та інших структурних підрозділів розробляються з урахуванням особистих планів роботи їх працівників. Формування планів роботи здійснюється керівником апарату за пропозиціями управлінь, відділів та інших структурних підрозділів і погоджується із заступником голови місцевої державної адміністрації (відповідно до розподілу обов'язків ).

Головна вимога до складання планів роботи управлінь, відділів, інших структурних підрозділів полягає в тому, що вони повинні передбачати заходи, спрямовані на реалізацію державної регіональної політики, виконання Конституції України, Законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади вищого рівня, державних та регіональних програм соціально-економічного та культурного розвитку, здійснення інших наданих державою, а також делегованих відповідною радою повноважень. Також було б доцільним включити до квартального (поточного) плану роботи перелік актуальних питань, пов'язаних з реалізацією заходів щодо соціально-економічного розвитку території або окремих її адміністративно-територіальних одиниць, функціонування галузей господарського комплексу та розв'язання питань соціальної сфери, поліпшення діяльності місцевих органів виконавчої влади, їх взаємодію з органами місцевого самоврядування.

Всі ці питання, відповідно до їх актуальності, мають виноситися на розгляд на засіданнях колегії місцевої державної адміністрації. У квартальному плані повинен зазначатися перелік Законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади вищого рівня, розпоряджень голови державної адміністрації, хід реалізації яких має оперативно розглядатися в порядку перевірки їх виконання.

Також до квартального плану роботи мають в обов'язковому порядку включаються питання підбиття підсумків діяльності місцевих органів виконавчої влади відповідно за квартал, півріччя, дев‘ять місяців, рік з визначенням основних напрямів подальшої роботи та заслуховування на засіданнях колегії питань про роботу управлінь, відділів та інших структурних підрозділів.

При підготовці питань на засідання колегії щодо роботи управлінь, відділів, інших структурних підрозділів повинна попередньо плануватися і проводитись комплексна або цільова перевірка стану справ на місцях. У процесі роботи виникають ситуації, за яких необхідно підкоригувати план роботи і включити до нього додаткові питання, це може здійснюватися за дозволом голови місцевої державної адміністрації на підставі доповідної записки. Контроль за виконанням планів роботи здійснюється заступниками голови (відповідно до розподілу обов'язків). По закінченню кварталу, року пишеться доповідна записка про хід виконання плану.

Проблемними питаннями, які виникають в процесі планування організаційної діяльності місцевих органів виконавчої влади є такі:

Об‘єктивною основою для організаційного планування повинні бути плани економічного і соціального розвитку, а організаційне планування є продовженням економічного і соціального планування, спрямованим на забезпечення його виконання. На думку автора, поєднувати в одному і тому ж документі два плани не потрібно, так як це спричиняє те, що документ буде надто громіздким і утруднить його практичне використання.

Загалом виходячи із аналізу основних організаційних форм діяльності місцевих органів виконавчої влади, у тому числі місцевих державних адміністрацій, є всі підстави стверджувати, що програма діяльності повинна визначатися в цілому, а не диференційовано. До того ж такий план є перспективним, і в ньому важко передбачати всі поточні питання, які будуть виникати і вирішуватися на колегії, а які головою та його заступниками протягом року, тому немає потреби детально визначати та розподіляти всі поточні питання між керівним складом. Однак при цьому варто наголосити на необхідності визначення конкретних осіб, які будуть здійснювати контроль і перевірку виконання раніше прийнятих та найбільш важливих, Законів України, актів та доручень Президента України, Постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України, розпоряджень голови місцевої державної адміністрації та інших органів виконавчої влади.

За таких умов необхідно визначити, який із організаційних планів буде найбільш оптимальним для місцевих органів виконавчої влади. На думку дисертанта, найбільш вдалим планом роботи є квартальний план. Це обумовлюється тим фактом, що саме протягом кварталу в практичній діяльності місцевої державної адміністрації чітко проявляються всі її функції, а це, в свою чергу, дозволяє більш точно спланувати всю організаційну діяльність. Раз у квартал підводяться підсумки економічного і соціального розвитку, виконання бюджету та інші питання.

Проте в законодавстві і навіть у практиці роботи місцевих державних органів виконавчої влади ще немає єдиної системи і структури поточних планів організації роботи, немає також єдиного підходу до порядку визначення питань, які будуть вирішуватися колегіально на засіданнях колегії, а які будуть вирішуватися особисто головою та його заступниками, також необхідно визначитися, як подавати питання в плані роботи – в календарному порядку, чи диференційовано по окремих галузях державного, економічного і соціального значення; на наш погляд, в плані роботи повинно бути наочно видно, яка саме галузь державного, економічного і соціального розвитку є в даний час об'єктом найбільш пильної уваги, крім того, це дає змогу гармонійно розвивати зазначені галузі з метою забезпечення економічного і соціального розвитку відповідної території або адміністративно-територіальної одиниці. Структура плану, на наш погляд, повинна більше відповідати основним функціям і повноваженням місцевих державних адміністрацій, а також Законам України „Про місцеві державні адміністрації” та „Про місцеве самоврядування в Україні”.

Варто також зазначити необхідність передбачення у квартальному плані роботи місцевої державної адміністрації окремі доручення управлінням, відділам та іншим державним органам, які або підпорядковані, або спрямовуються і координуються вищевказаним органом виконавчої влади.

Загалом, підсумовуючи викладене, у даному підрозділі можна зазначити, що планування реалізації організаційних форм діяльності місцевих органів виконавчої влади є важливою передумовою гармонійного поєднання в роботі цього державного органу колегіальних та індивідуальних (оперативних) засад державного управління.

ВИСНОВКИ

У дисертації проведене теоретичне узагальнення та пропонується нове вирішення питань щодо сутності системи місцевих органів виконавчої влади, наукового обґрунтування організаційно-правових форм діяльності місцевих органів виконавчої влади. Відповідно до поставленої мети та визначених завдань у дисертації зроблені такі висновки.

Однак варто зауважити, що реалізація такої форми діяльності потребує свого вдосконалення. Так, перш за все, необхідно запровадити публічне обговорення проектів нормативно-правових актів шляхом оприлюднення їх змісту у пресі та інших місцевих засобах масової інформації. Також необхідно вирішити питання щодо оприлюднення нормативно-правових актів місцевих органів виконавчої влади, шляхом видання відповідних збірників.

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

• питання, які будуть вивчатися, надання практичної допомоги;
• наради, семінари;
• масові заходи.
  • доцільність поєднання в одному документі основних планів економічного і соціального розвитку та організаційних планів;
  • чи є потреба в організаційних планах детально визначати, які питання вирішуватимуть відповідно до розподілу обов‘язків заступники голови місцевої державної адміністрації, начальника управлінь і відділів;
  • чи необхідно поряд з річним перспективним планом роботи місцевої державної адміністрації складати перспективні річні плани організації роботи її окремих органів і насамперед апарату.
  1. Підсумовуючи даний розділ, необхідно зазначити, що діяльність системи місцевих органів виконавчої влади повинна бути зосереджена на правовому регулюванні суспільних відносин. Такі державні органи мають до мінімуму звести оперативне управління суб‘єктами, які належать до сфери їх компетенції. Тобто переважна більшість управлінських рішень має реалізовуватись саме за допомогою правових інструментів. Що стосується організаційних форм діяльності, то вони, насамперед повинні забезпечувати належне функціонування самих місцевих органів виконавчої влади, а не використовуватись для управління іншими суб‘єктами.
  2. При цьому для впровадження більш широкого застосування правових інструментів необхідно вдосконалити та більш чітко формалізувати процес розробки нормативно-правових актів місцевих органів виконавчої влади. Передусім це стосується такої стадії розробки як публічне обговорення та опублікування проектів таких нормативно-правових актів. Крім того, необхідно законодавчо закріпити можливість громадян та юридичних осіб висувати пропозиції щодо розробки проектів нормативно-правових актів місцевих органів виконавчої влади.
  3. Варто також відзначити, що потребує вдосконалення процедура погодження, реєстрації та опублікування правових актів місцевих органів виконавчої влади. Особливо це стосується саме опублікування правових актів. Є всі передумови, що вказують на необхідність заснування збірників нормативно-правових актів на рівні області.
  4. Крім того, виходячи із сучасних тенденцій, які склалися у державному управлінні на місцевому рівні, виникає необхідність більш широкого використання адміністративних договорів. Це дозволить підвищити ефективність функціонування місцевих органів виконавчої влади, дозволить їм здійснювати свої повноваження більш узгоджено, уникати суперечок щодо сфери управління певним колом суспільних відносин.
  5. Для більш ефективної організації роботи місцевих органів виконавчої влади необхідно регламентувати організаційні форми діяльності таких органів, тобто необхідно розробити та прийняти нормативно-правові акти, які б регулювали основні внутрішньоорганізаційні дії посадових осіб місцевих органів виконавчої влади. Оптимальним шляхом вирішення цієї проблеми є прийняття інструкції із діловодства центральними органами виконавчої влади, у підпорядкуванні яких перебувають місцеві органи виконавчої влади.
  6. Є нагальна необхідність створити єдину систему і структуру поточних планів організації роботи у місцевих органах виконавчої влади. Це дозволить чітко визначити головні напрями у роботі цих органів виконавчої влади, оптимізувати використання як трудових, так і матеріальних ресурсів для вирішення поставлених завдань, а загалом покращити якість державного управління на місцевому рівні.
  1. Місцеві органи виконавчої влади утворюють окрему систему, яка потребує особливого правового регулювання, з врахуванням того факту, що на сьогодні вона є поки що недостатньо узгодженою і збалансованою. Так, органи виконавчої влади, що функціонують на місцевому рівні, у ряді випадків не відповідають усім ознакам системи або ж відповідають їм частково. Існує потреба реформування системи місцевих органів виконавчої влади з метою уникнення дублювання та паралелізму у їх діяльності.
  2. Необхідно чітко визначити межі державного втручання при здійсненні виконавчої влади на місцевому рівні. На нашу думку, на місцевому рівні держава має забезпечувати: виконання Конституції та законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади; дотримання законності та забезпечення правопорядку, додержання прав і свобод людини та громадянина; обороноздатність і національну безпеку України; здійснення управління об'єктами державної власності; проведення фінансової, цінової та податкової політики; реалізацію політики у сферах праці й зайнятості населення, соціального захисту; екологічну безпеку, охорону природи і природокористування. Всі інші функції по управлінню на місцевому рівні мають здійснювати виконавчі комітети відповідних місцевих рад.
  3. Необхідно ліквідувати такий вид місцевого органу виконавчої влади, як районна державна адміністрація, що обумовлюється рядом факторів. По-перше, межі державного регулювання на місцевому рівні повинні бути мінімальними, і їх у повній мірі могли б реалізовувати обласні державні адміністрації. По-друге, решту повноважень по управлінню місцевими справами можна передати виконкомам відповідних місцевих рад. Однак, при цьому варто зазначити, що таке реформування системи місцевих органів виконавчої влади повинно бути поступовим, а не одномоментним. До того ж із передачею певних функцій по управлінню на місцях держава повинна надати можливість місцевим радам фінансово забезпечити їх виконання, шляхом перерозподілу бюджетного фінансування певною мірою на користь місцевих бюджетів.
  4. При побудові системи місцевих органів виконавчої влади було б доцільно визначити та законодавчо закріпити такі основні принципи: ефективність, стабільність, обгрунтованість, врахування місцевих особливостей. Це забезпечить цілісність та єдність системи місцевих органів виконавчої влади, допоможе подолати внутрішні протиріччя, зміцнить ієрархічні зв‘язки та надасть системі ознак завершеності.
  5. Важливим фактором, який необхідно враховувати при побудові системи місцевих органів виконавчої влади, є співвідношення між їх завданнями, функціями та повноваженнями, а також відповідальністю. Передусім необхідно чітко визначити межі компетенції кожного окремо взятого місцевого органу виконавчої влади, усунути випадки, коли управління однією і тією ж сферою суспільного життя здійснюють два і більше органів. При цьому необхідно також зауважити, що відповідний державний орган має право здійснювати контроль лише стосовно тих суб‘єктів, які належать до сфери його компетенції. Потребує своєї розробки система чітких та прозорих механізмів відповідальності посадових осіб місцевих органів виконавчої влади, зокрема і способи відшкодування шкоди, завданої неправомірними діями таких осіб.
  6. Центральне місце в системі місцевих органів виконавчої влади повинні займати обласні державні адміністрації. За своєю структурою даний місцевий орган виконавчої влади у своїх мажах має бути певним „віддзеркаленням” вищого органу виконавчої влади – Кабінету Міністрів України. Що стосується місцевих органів виконавчої влади спеціальної компетенції, то їх діяльність має координуватись відповідними управліннями місцевої державної адміністрації.
  7. Вирішення потребують проблеми, що існують у правовому регулюванні кадрового забезпечення місцевих органів виконавчої влади. Перш за все уточнення потребує порядок призначення на посади голів місцевих державних адміністрацій. Так, відповідно до ст. 118 Конституції України передбачається, що голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду і звільняються з посади Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України. При цьому незрозуміло, чи Президент зобов‘язаний призначити відповідну особу головою місцевої державної адміністрації, чи він має право і не призначати таку особу, а якщо не призначати, то в яких випадках. На думку дисертанта, Президент України може і не призначити голову відповідної державної адміністрації за поданням Кабінету Міністрів України у випадку загрози національній безпеці України, що випливає із п. 1 ст. 106 Конституції України. У зв‘язку із цим у закон «Про місцеві державні адміністрації» варто внести зміни, які б усунули можливість двозначного трактування такої норми, визначивши випадки, коли президент має право відхилити пропозицію Кабінету Міністрів України про призначення на посаду голови місцевої адміністрації ту чи іншу кандидатуру.
  8. Удосконалення потребує не тільки сама система місцевих органів виконавчої влади, але і форми її діяльності. Саме від належної реалізації форм управлінської діяльності залежить те, наскільки ефективно місцеві органи виконавчої влади будуть здійснювати свої повноваження. Так, необхідно зазначити, що діяльність системи місцевих органів виконавчої влади повинна здійснюватись лише на основі Конституції, законів, інших нормативно-правових актів.
  9. Стосовно правових форм діяльності місцевих органів виконавчої влади необхідно відзначити, що основною серед них є прийняття нормативно-правових актів.
  1. Для покращення ефективності функціонування місцевих органів виконавчої влади необхідно більш активно використовувати адміністративні договори. З цією метою необхідно внести до закону «Про місцеві державні адміністрації» від 9 квітня 1999 року № 586-XIV, відповідні доповнення, що стосуються розширення повноважень місцевих органів виконавчої влади щодо можливості укладання адміністративних договорів для виконання покладених завдань, а також встановлення відповідальності за їх невиконання.
  2. Що стосується вдосконалення форм управління, то необхідно перш за все, детально урегулювати процеси документування управлінської діяльності місцевих органів виконавчої влади. Така потреба обумовлюється тим фактом, що саме за допомогою управлінського документа здійснюється комунікативний зв‘язок між суб‘єктом та об‘єктом управління. Оптимальним шляхом вирішення цієї проблеми є прийняття інструкції з діловодства центральними органами виконавчої влади, у підпорядкуванні яких перебувають місцеві органи виконавчої влади.
  3. Законодавство, яке регулює діяльність місцевих органів виконавчої влади, умовно можна диференціювати на три рівні: конституційний, рівень законів та рівень підзаконних нормативно-правових актів, зокрема до останніх варто віднести нормативно-правові акти місцевих органів виконавчої влади. Основним питанням, яке потребує свого вирішення, є проблема ефективності такого законодавства. Головним фактором, який впливає на ефективність такої системи, є узгодженість та збалансованість нормативно-правових актів усіх трьох рівнів. У силу своєї природи система законодавства повинна розвиватись у напрямку логічної завершеності, узгодженості та цілісності. Така система повинна бути стабільною, формалізованою, чіткою та зрозумілою, побудованою за ієрархічним принципом, внутрішньо узгодженою.
  4. При цьому слід враховувати, що система законодавства, яка регулює діяльність місцевих органів виконавчої влади, не є ізольованим, замкнутим цілим. Така система є відкритою, має тісні зв’язки з іншими системними утвореннями національного законодавства. Тому при врегулюванні діяльності місцевих органів виконавчої влади потрібно враховувати, як нові норми вплинуть на діяльність всієї системи державних органів та систему законодавства.
  1. Авер’янов В.Б. Виконавча влада в Україні та її правове регулювання // Вісник до 10-річчя Академії правових наук України. – 2003. – № 2-3. – С. 239-253.
  2. Аверьянов В.Б. Функции и организационная структура органа государственного управления. – К.: Наукова думка, 1979. – 150 c.
  3. Административное право зарубежных стран: Учебник / Под ред. А.Н. Козырина и М. А. Штатиной. – М.: Спарк, 2003. – 464 с.
  4. Адміністративне право України. (Підручник, 2-вид). / За заг. ред. проф. Ю.П. Битяка. – Харків: Право, 2003. – 576 с.
  5. Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. – М.: Зерцало, 1996. – 640 с.
  6. Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. – М.: Теис, 1994. – 280 с.
  7. Алилуллов Р.Р. Проблемы механизма государственного управления на современном этапе (вопросы теории и методологии) // Государство и право – 2005. – № 3. – С. 98-104.
  8. Атаманчук Г.В. Государственное управление: Учебное пособие. – М.: Омега, 2004. – 580 с.
  9. Атаманчук Г.В. Сущность советского государственного управления. – М.: Юридическая литература, 1980. – 256 с.
  10. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. – М.: Юридическая литература., 1997. – 400 с.
  11. Афанасьєв В.Г. Общество: системность, познание и управление. – М.: «Политиздат», 1981. – 432 с.
  12. Бакуменко В.Д. Формування державно-управлінських рішень: проблеми теорії, методології, практики. – К: УАДУ, 2000. – 328 с.
  13. Бахрах Д.Н. Административное право. – М.: Норма, 1996. – 451 с.
  14. Бахрах Д.Н. Административное право России. – М.: Норма, 2000. – 624 с.
  15. Бахрах Д.Н. Административное право. – М., 1993. – 533 с.
  16. Бахрах Д.Н., Хазанов С.Д. Формы и методы деятельности государственной администрации. – М., 1993. – 124 с.
  17. Борденюк В. Механізм (апарат) державного управління як система органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування // Право України. – 2005. – № 6. – С. 16-21.
  18. Бублик Г.В. Делегування повноважень місцевим органам влади: організаційно-правовий аспект: Автореф. дис. канд-та юрид. наук: 12.00.07/ Київський національний економічний університет. – К., 2005. – 20 с.
  19. Васильев А.С. Административное право Украины. – Х. — Одисей, 2001 . – 143 с.
  20. Ведель Ж. Административное право Франции. – М.: Прогресс, 1973. – 512 с.
  21. Декрет Кабінету Міністрів України “Про впорядкування управління майном, що забезпечує діяльність органів законодавчої та виконавчої влади” від 12 травня 1993 року № 50-93 // Відомості Верховної Ради. – 1993. – № 27. – Ст. 292
      1. Декрет Кабінету Міністрів України “Про державне мито” від 21 січня 1993 року № 7-93 // Відомості Верховної Ради 1993. – № 13. – Ст. 133
      2. Дерець В. Проблема відповідальності в управлінських відносинах у системі органів виконавчої влади // Право України. – № 3. – 2006. – С. 107-109.
      3. Дерець В. Реординаційні відносини як окремий вид управлінських відносин // Право України. – № 5. – 2005. – С. 32-34.
      4. Державне управління в Україні. (Навчальний посібник). / 3а заг. ред. д.ю.н., проф. В.Б. Авер'янова. – К., 1998. – 432 с.
  22. Державне управління в Україні: централізація і децентралізація. – К., УАДУ, 1997. – 104 с.
      1. Державне управління: теорія і практика. – К.: НАН України, Ін-т держави і права ім. В.М. Корецького, Юрінком Інтер, 1998. – 431 с.
  23. Державно-правова реформа в Україні. Матеріали науково-практичної конференції: Ін-т законодавства ВР України. – К. 1997. – 348 с.
      1. Енгибарян Р.В., Тадевосян Э.В. Конституционное право. Учебник. – М.: Теис, 2000. – 492 с.
      2. Закон Белоруси „О местном управлениита самоуправлениив РеспубликеБелорусь” от10 января2000 года№ 362 // Ведамасці Нацыянальнага сходу Рэспублікі Бєларусь. – 2000г. – № 4. – с. 127
      3. Закон об административных процедурах кантона Базель-Ленд / Экштайн К., Шафхаузер Р., Вершинин С. Как упорядочить отношения гражданина и чиновника? – М., 2000. – С. 63-77.
      4. Закон об общем административном праве / Голландская правовая культура / Отв. ред. В.В. Бойцова, Л.В. Бойцова. – М., 1998. – 712 с.
      5. Закон України “Про державну службу” від 16 грудня 1993 року № 3723-XII // Відомості Верховної Ради.– 1992. – № 52. – Ст. 490.
      6. Закон України “Про державну статистику” від 17 вересня 1992 року № 2614-XII // Відомості Верховної Ради. – 1992 – № 43. – Ст. 608.
      7. Закон України “Про Службу безпеки України” від 25 березня 1992 року № 2229-XII // Відомості Верховної Ради. – 1992. – № 27. – Ст. 382.
  24. Закон України “Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні” від 26 січня 1993 року № 2939-XII // Відомості Верховної Ради. –1993. – № 13. – Ст. 110.
      1. Закон України “Про державну податкову службу в Україні” від 4 грудня 1990 року № 509-XII // Відомості Верховної Ради 1991. – № 6. – Ст. 37.
  25. Закон України “Про місцеві державні адміністрації” від 9 квітня 1999 року № 586 // Голос України. – 1999. – № 84. – С. 9-12.
  26. Закон України “Про столицю України – місто-герой Київ” від 15 січня 1999 року № 401-XIV // Голос України. – 1999. – № 18. – С. 7-6.
  27. Закон України „Про боротьбу з корупцією” від 5 жовтня 1995 року № 356/95 // Відомості Верховної Ради України. – 1995. – № 34. – Ст. 266.
      1. Закон України „Про Державний бюджет на 2004 рік” від 27 листопада 2003 року № 1344-IV // Голос України. – 2003. – № 233. – С. 8-24.
  28. Закон України „Про джерела фінансування органів державної влади” від 30 червня 1999 року № 783-XIV // Голос України. – 1999. – № 143. – С. 11.
      1. Закон України „Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності” від 11 вересня 2003 року № 1160-IV // Голос України. – 2003. – № 193. – С. 12-15.
      2. Закон України „Про інформацію” від 2 жовтня 1992 року № 2657 // Відомості Верховної Ради. – 1992. – № 48. – Ст. 650.
  29. Закон України „Про міліцію” від 20 грудня 1990 року № 565 // Відомості Верховної Ради УРСР. – 1991. – № 4. – Ст. 20.
  30. Закон України „Про місцеве самоврядування” від 21 травня 1997 року № 280/97 // Відомості Верховної Ради. – 1997. – № 24. – Ст.170.
  31. Закон України „Про прокуратуру” від 5 листопада 1991 р. № 1789 //Відомості Верховної Ради. – 1991. – № 53. – Ст. 793.
      1. Закон України „Про затвердження Конституції Автономної Республіки Крим” від 23 грудня 1998 року № 350-XIV// Відомості Верховної Ради України. – 1999. – № 5-6 – Ст. 43.
      2. Закон УРСР “Про затвердження Указу Президії Верховної Ради Української РСР "Про утворення обласних (промислових) і обласних (сільських) Рад депутатів трудящих Української РСР” // Відомості Верховної Ради УРСР. – 1963. – № 16. – Ст. 293.
      3. Законодавство: проблеми ефективності/ Під ред. В.Б Авер‘янова.–К.: Наукова думка. – 1995. – 232 с.
      4. Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития / Под ред. И.Л. Бачило. – М.: Проспект, 1998. – 147 с.
      5. Кавун М., Білорусов С. Розвиток державного регіонального управління та інноваційні підходи до підготовки кадрів // Вісник державної служби України. – 2003. – №2. – С 87-88.
      6. Калюжний Р.А., Шамрай В.О., Швець М.Я. та ін. Інформаційне забезпечення управлінської діяльності в умовах інформатизації: організаційно-правові питання теорії і практики. – К: Академія державної податкової служби України, 2002. – 296 с.
  32. Киричук В.В., Тимцуник В.І. Історія державного управління в Україні – К.: УАДУ, 2001. – 209 с.
      1. Кисіль С.П. Центральні органи виконавчої влади в Україні: стан і розвиток. – К., 1999. – 217 с.
      2. Кодекс Законів про Працю від 10 грудня 1971 року 322-VIII // Відомості Верховної Ради. – 1971. – № 50. – Ст. 3.
      3. Колпаков В.К. Адміністративне право України. – К.: Юрінком Інтер, 1999. – 733 с.
      4. Комаров С.А. Общая теория государства и права (2-е издание). – М.: Манускрипт, 1996. – 312 с.
      5. Кондильяк Э. Сочинения в 3-х т. – М.: Мысль, 1982. – Т.2. – 541 с.
  33. Конституція України // Відомості Верховної Ради України. – 1996. – №30. – Ст. 141.
      1. Конституція України 1937 р. // Збірник законів і розпоряджень Робітничо-селянського Уряду Української Радянської Соціалістичної Республіки. – 1937. – № 30. – С. 121.
  34. Конституція УРСР // Відомості Верховної Ради УРСР. – 1978. – № 18. – С. 268.
      1. Концепція розвитку законодавства України. Матеріали науково-практичної конференції. – К.: «Ін-т законодавства ВР України» 1996. – С. 102.
      2. Коренев А. П. Административное право России. – М.: ТЕИС, 1996. – 356 с.
      3. Коренев А.П. Административное право России. – М.: ЩИТ-М, 2001. – 280 с.
      4. Кримінальний кодекс України від 5 квітня 2001 року № 2341-III // Голос України. – 2001. – № 106. – С. 3-79.
      5. Курашвили Б.П. Очерк теории государственного управления. – М.: Наука,1987. – 292с.
      6. Лазарев В.В. Эффективность правоприменительных актов (вопросы теории). – Казань: Изд-во Казанского университета, 1975. – 207с.
      7. Лазарєв Б.М. Компетенция органов управления. – М.: Юридическая литература, 1972. – 280с.
      8. Лесечко М.Д., Чемерис А.О., Рудніцька Р.М. Технологія прийняття управлінських рішень в органах державного управління та органах місцевого самоврядування. Навчальний посібник. – Львів: ЛРІДУ УАДУ, 2003. – 168 с.
      9. Лисицький В. Демократичні механізми формування відповідальної виконавчої влади в Україні // Інформаційно-аналітичне видання УНЦПД. – 2003. – № 7. – С. 28-32.
      10. Локк Дж. Сочинение в 3-х томах. – М.: Мысль, 1985. – Т. 3. – 560 с.
      11. Лук‘янець Д.М. Інститут адміністративної відповідальності: проблеми розвитку: Монографія. – К., 2001. – 186 с.
      12. Марченко М.М. Теория государства и права (2-е издание). – М.: Зерцало, 1996. – 476 с.
      13. Мельник Ю.В. Адміністративний договір як одна з правових форм діяльності місцевих органів виконавчої влади // Зб. наук. пр. «Держава і право» : Ін-т держави і права ім. В.М. Корецького, 2004. – Вип. 25. – С. 244-247.
      14. Мельник Ю.В. До питання про правовий статус місцевих державних адміністрацій // Зб. наук. пр. КНЕУ «Правове регулювання економіки». – К. – 2006. – С. 191-199.
      15. Мельник Ю.В. Місцеві органи виконавчої влади в системі державних органів // Юриспруденція: теорія і практика. Вип. 6(20). – 2006. – С. 71-75.
      16. Мельник Ю.В. Проблеми ефективності законодавства, що регулює діяльність місцевих органів виконавчої влади // Зб. наук. пр. КНЕУ «Правове регулювання економіки». – К. – 2005. – С. 191-199.
      17. Мельник Ю.В. Характеристика нормативно-правових актів місцевих органів виконавчої влади як вираження форми методу правового регулювання // Науковий потенціал світу ’2004: Матеріали І Міжнародної науково-практичної конференції (1-15 листопада 2004 р.). – Дніпропетровськ, 2004. – Т. 48 – С. 50-53.
      18. Монтескье Шарль Луи.О духе законов/ А.В. Матешук (сост.,пер.и коммент.). — М. : Мысль, 1999. –672 с.
      19. Нагребельний В.П. Правові основи держаного управління економічною сферою та їх вдосконалення // Вісник до 10-річчя Академії правових наук України. – 2003. – № 2-3. – С. 301-313.
      20. Наказ Головного контрольно-ревізійного управління України “Про затвердження Положення про Контрольно-ревізійні управління в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі” від 09.01.2001 № 111 // Офіційний вісник України. – 2001. – № 4. – Ст. 142.
      21. Наказ Державного комітету у справах охорони державного кордону України та Державної податкової адміністрації України “Про затвердження Інструкції про порядок взаємодії Державної прикордонної служби України і податкової міліції Державної податкової адміністрації України” від 13.02.2004 № 149/74 // Офіційний вісник України. – 2004. – № 26. – Ст. 1720.
      22. Наказ Державного комітету України з питань регуляторної політики та підприємництва від 18.10.2000 № 52 „Про затвердження Типового положення про координаційну раду (комітет, комісію) з питань розвитку підприємництва при місцевих органах виконавчої влади” // Офіційний вісник України. – 2000. – № 45. – Ст. 1966.
      23. Наказ Міністерства праці та соціальної політики і Комітету по нагляду за охороною праці України „Про затвердження Типового положення про територіальне управління Комітету по нагляду за охороною праці України” від 2 липня 1998 р. №135 // Офіційний вісник України. – 1998. – № 32. – Ст. 259.
      24. Наказ Міністерства юстиції „Положення про районні, районні у містах, міські (міст обласного значення), міськрайонні і міжрайонні управління юстиції” від 30.08.2000 № 36/5 // Офіційний вісник України. – 2000. – № 35. – Ст. 1523.
      25. Наказ Міністерства юстиції України “Про затвердження Інструкції про порядок формування, ведення обліку надходжень та видатків, звітності про використання коштів спеціального фонду виконавчого провадження” від 11.10.1999 № 65/5 // Офіційний вісник України. – 1999. – № 41. – Ст. 210.
      26. Наказ Міністерства юстиції України „Про затвердження Порядку проведення державної реєстрації нормативно-правових актів у Міністерстві юстиції України та включення їх до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів” від 25 листопада 2002 № 102/5 // Офіційний вісник України. – 2000. – № 48.– Ст. 2194.
      27. Нижник Н.Р., Машков О.А. Системний підхід в організації державного управління. Навчальний посібник. – К., 1998. – 159 с.
      28. Опришко В.Ф. Вдосконалення законодавства України – складова частина стратегії його розвитку // Вдосконалення законодавства України в сучасних умовах. Зб. наук. статей. – К.: Ін-т законодавства ВР України, 1996. – 312 с.
      29. Опришко В.Ф. Правовые основы управления качеством продукции. – К., 1986. – 268с.
      30. Опришко В.Ф. Проблеми конституційної реформи // Правове регулювання економіки. Зб. наук. пр. Вип. 4. – 2004. – С. 4-16.
      31. Организация административной власти во Франции / Под ред. С.В. Пронкина, О.Е. Петруниной, – М.: Аспект Пресс, 1993, – 416с.
      32. Основи політичної науки. Курс лекцій / За редакцією Б. Кухти. – Львів: Кальварія, 1998. – 356 с.
      33. Панасюк Н., Горнишева С., Баюк М., Організаційно-методологічні засади забезпечення ефективності підвищення кваліфікації державних службовців на регіональному рівні. // Вісник державної служби України. – 2003. – №2. – С. 89-93.
      34. Панина Н. Украинское общество 1994-2005: год перелома / Ин-т социологии НАН Украины. – К., 2005. – 149с.
      35. Петров Г.И. Вопросы теории советского административного права. // Советское государство и право. – 1969. – № 12.– С. 57-62.
      36. Політологічний енциклопедичний словник / За ред. Шемшученка Ю.С. – Київ: Генеза, 1997. – 687 с.
      37. Полянский И.А. Правовая природа исполнительной власти и её место в организации государственной власти // Правоведение. – 1999. — № 4. – С. 19–23.
      38. Постанова Верховної Ради України “Про Тимчасове положення про Фонд державного майна України” від 7 липня 1992 року № 2558-XII // Відомості Верховної Ради. – 1992. – № 39. – Ст. 581.
  35. Постанова Верховної Ради України „Про попереднє схвалення законопроекту про внесення змін до Конституції України” від 8 грудня 2004 року N 2223-IV // Голос України. – 2005. – № 5. – с. 2.
  36. Постанова Кабінету Міністрів “Про затвердження типових положень про управління (відділ) житлово-комунального господарства обласної, Київської та Севастопольської міської, районної, районної у мм. Києві та Севастополі державної адміністрації” від 16 червня 2004 р. № 777 // Офіційний вісник України. – 2004. – № 24. – Ст. 1595.
  37. Постанова Кабінету Міністрів „Про затвердження типових положень про управління культури обласної, Севастопольської міської державної адміністрації, Головне управління культури та мистецтв Київської міської державної адміністрації, про відділ культури районної, районної в містах Києві та Севастополі державної адміністрації” від 17 травня 2001 р. № 529 // Офіційний вісник України. – 2001. – № 21. – Ст. 934.
  38. Постанова Кабінету Міністрів України “Про затвердження Порядку призначення на посади та звільнення з посад керівників управлінь, відділів, інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій” від 29 липня 1999 р №.1374 // Офіційний вісник України. – 1999. – № 31. – Ст. 82.
  39. Постанова Кабінету Міністрів України „Про затвердження загального положення про колегію центрального органу виконавчої влади і місцевої державної адміністрації” від 2 жовтня 2003 року № 1569 // Офіційний вісник України. – 2003. – № 40. – Ст. 2107.
  40. Постанова Кабінету Міністрів України „Про затвердження Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади” № 731 від 28 грудня 1992 // Урядовий кур'єр. – 1993. – № 06. – С. 6-7.
  41. Постанова Кабінету Міністрів України „Про затвердження Положення про формування кадрового резерву для державної служби” від 28 лютого 2001 р. № 199 // Офіційний вісник України. – 2001. – № 9. – Ст. 367.
  42. Постанова Кабінету Міністрів України „Про затвердження Положення про військові комісаріати” від 26 вересня 2001 р. № 1235 // Урядовий кур'єр. – 2001. – № 179. – С. 17-18.
      1. Постанова Кабінету Міністрів України „Про затвердження Порядку проведення конкурсу на заміщення вакантних посад державних службовців” від 15 лютого 2002 р. № 169 // Урядовий кур'єр. – 2002. – № 63. – С. 7.
      2. Постанова Кабінету Міністрів України „Про затвердження Порядку розгляду питань, пов'язаних з призначенням на посади та звільненням з посад керівників, заступників керівників центральних органів виконавчої влади, урядових органів державного управління, державних підприємств та їх об'єднань, а також голів місцевих державних адміністрацій” від 13 грудня 2001 р. № 1658 // Урядовий кур'єр. – 2002. – № 4. – С. 6-7.
         1. Постанова Кабінету Міністрів України „Про затвердження Примірної інструкції з діловодства у міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих органах виконавчої влади” від 17 жовтня 1997 року № 1153 // Офіційний вісник України. – 1997. – № 43. – Ст. 50.
         2. Постанова Кабінету Міністрів України „Про затвердження типових положень про Головне фінансове управління обласної, Київської міської та фінансове управління Севастопольської міської державної адміністрації, про фінансове управління районної, районної у м. Києві та фінансовий відділ районної у м. Севастополі державної адміністрації” від 19 серпня 2002 р. № 1204 // Офіційний вісник України. – 2002. – № 34. – Ст. 1600.
         3. Постанова Кабінету Міністрів України „Про затвердження типових положень про територіальні органи земельних ресурсів” від 24 лютого 2003 р. № 200 // Офіційний вісник України. – 2003. – № 9. – Ст. 371.
         4. Постанова Кабінету Міністрів України „Про затвердження Типового положення про управління капітального будівництва обласної, Київської та Севастопольської міської державної адміністрації” від 6 вересня 2000 р. № 1401 // Офіційний вісник України. – 2000. – № 36. – Ст. 1549.
         5. Постанова Кабінету Міністрів України „Про затвердження Типового положення про управління (відділ) у справах національностей обласної, Київської та Севастопольської міської державної адміністрації” від 26 травня 2004 р. № 696 // Офіційний вісник України. – 2004 р. – № 21. – Ст. 89.
         6. Постанова Кабінету Міністрів України „Про затвердження Типового регламенту місцевої державної адміністрації” від 11 грудня 1999 року № 2263 // Офіційний вісник України. – 1999. – № 50. – Ст. 77.
         7. Постанова Кабінету Міністрів України „Про порядок призначення на посади та звільнення з посад перших заступників, заступників голів та керівників апарату обласних, Київської і Севастопольської міських державних адміністрацій” від 29 липня 1999 р. № 1369 // Офіційний вісник України. – 1999. – № 30. – Ст. 87.
         8. Постанова Кабінету Міністрів України „Про примірні переліки управлінь, відділів, інших структурних підрозділів Київської міської та районної у місті Києві державних адміністрацій” від 27.04.2000 № 733 // Офіційний вісник України. – 2000. – № 18. – Ст. 745.
         9. Постанова Кабінету Міністрів України „Про структуру місцевих державних адміністрацій” від 11 травня 2005 р. № 328 // Офіційний вісник України. – 2005. – № 19. – Ст. 999.
         10. Правила административной процедуры. Свод законов США – титул 42, глава 20 // Соединенные Штаты Америки. Конституция и законодательные акты. – М., 1993. – С. – 256-284.
         11. Рабинович П.М. Проблемы теории законности развитого социализма. Львов: Вища школа, 1979. – 203с.
         12. Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним зверненням Київської міської ради професійних спілок щодо офіційного тлумачення частини третьої статті 21 Кодексу законів про працю України (справа про тлумачення терміну "законодавство") від 9 липня 1998 рок № 12-рп/98 // Офіційний вісник України. – 1998. – № 32. – Ст. 59.
         13. Савостин А.А. Административно-правовой договор в системе регулирования общественных отношений (понятие и классификация). // Юрист. – 2001. – № 11. – С. 52-56.
         14. Самсін І., Іваницька Н. Адміністративний договір – форма реалізації публічного інтересу // Право України. – 2006. – № 6. – С.114-118.
         15. Скакун О.Ф. Теория государства и права. – Харьков: Консум, 2000. – 704 с.
         16. Слюсаренко А.Г., Томенко М.В. Історія української конституції. – К., 1993. – 192 с.
         17. Солянік К. Здійснення виконавчими органами місцевих рад функцій органів виконавчої влади // Підприємництво, господарство, право – 2002. – № 2. – С.73-76.
         18. Старилов Ю.Н. Административное право. В 2-х частях. Ч. 1. – М., 1998. – 528 с.
         19. Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. В 3 т. Т. 1: История. Наука. Предмет. Нормы. Субъекты. – М.: Издательство НОРМА, 2002. – 728 с.
         20. Старосьцяк Е. Правовые формы административной деятельности. – М.: Госюриздат, 1959. – 330с.
         21. Стефанюк В. Правові акти управління // Право України. – 2003. – № 7.– С. 3-9.
         22. Студеникин С.С. Советское административное право. – М., 1950. – С. 66-67.
         23. Студеникин С.С. Социалистическая система государственного управления и вопрос о предмете советского административного права. // Вопросы советского административного права. – М., 1949. –С.20–26.
         24. Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. – М.: Наука, 1998. –798 с.
         25. Томкіна О.О. Акти Кабінету Міністрів України: теоретичні засади видання та реалізації : Автореф.дис.. канд-та юрид. наук: 12.00.07/ Київський національний економічний університет. – К., 2005. – 20с.
         26. Указ Президента “Про Державну комісію з цінних паперів та фондового ринку” від 14 лютого 1997 року № 142/97 // Урядовий кур'єр. – 1997. – № 31-32. – С. 4-5.
         27. Указ Президента “Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні” від 22 липня 1998 року N 810/98 // Офіційний вісник України. – 1999. – № 21. – Ст. 32.
         28. Указ Президента “Про Стратегію реформування системи державної служби в Україні” від 14 квітня 2000 року № 599/2000. // Офіційний вісник України. – 2000. – № 16. – Ст. 665.
         29. Указ Президента “Про утворення Державної податкової адміністрації України та місцевих державних податкових адміністрацій” від 22 серпня 1996 року № 760/96 // Урядовий кур'єр. – 1996. – № 159. – С. 9.
         30. Указ Президента України “Про Положення про Пенсійний фонд України” від 1 березня 2001 року № 121/2001 // Офіційний вісник України. – 2001. – № 9. – Ст. 350.
         31. Указ Президента України „Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади” від 3 жовтня 1992 року № 493/92 // Збірник указів Президента. – 1992. – № 4. – С. 38-40.
         32. Указ Президента України „Про зміни у структурі центральних органів виконавчої влади” від 15.12 1999 р. № 1573/99 // Офіційний вісник України. – 1999. – № 50. – Ст. 11.
         33. Указ Президента України «Про затвердження Положення про Міністерство юстиції України» від 30 грудня 1997 року № 1396/97 // Офіційний Вісник України 1998, № 2 від 29.01.98. – ст. 14.
         34. Указ Президента України „Питання Секретаріату Президента України” від 24 березня 2005 року № 532/2005 // Урядовий кур'єр. – 2005р. – № 64. – С. 3-4.
         35. Фаткулин Ф.Н. Чулюкин Л.Д. Социальная ценность и эффективность правовой нормы. – Казань: И-во Казанского у-та, 1977. – 119с.
         36. Федеральный закон об административных процедурах (извлечения) / Экштайн К., Шафхаузер Р., Вершинин С. Как упорядочить отношения гражданина и чиновника? – М., 2000. – С. 51-62
         37. Філософський енциклопедичний словник. – К., 1986. – 627с.
         38. Цивільний кодекс України від 16 січня 2003 року № 435-IV // Відомості Верховної Ради. – 2003. – №№ 40-44. – Ст. 356.
         39. Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран (3-е издание). – М.: Юристь,2001. – 622с.
         40. Чиркин В.Е. Необходимо ли понятие юридического лица публичного права // Государство и право. – 2006. – № 5. – С. 22-26.
         41. Шабров О.Ф. Политическое управление: проблема стабильности или развитие. – М., 1997. – 157с.
         42. Шаповал В.М. Вищі органи сучасної держави. Порівняльний аналіз. – К.: Программа Л, 1995. – 136с.
         43. Юзьков Л.П. Государственное управление в политической системе развитого социализма. – К.: Вища школа, 1983. – 156 с.
         44. Юридическая энциклопедия / Под ред. Тихомирова М.Ю. (3-е издание). – М.: Юринформцентр, 1995. – 365с.
         45. Юридична енциклопедія. – К.: Українська енциклопедія, 1999. – Т. 2. – 276 с.
         46. Юридична енциклопедія. – К.: Українська енциклопедія, 1998. – Т. 1. – 672 с.
         47. Юсупов В.А. Правоприменительная деятельность органов управления. М.: Юридическая литература,1979. – 136 с.
         48. Яковенко О. Державна регіональна політика як складова адміністративної реформи. // Вісник УАДУ – 2004. – №2. – С. 9-15.
         49. LocalGovernmentAct. – London., 2000. – Р. 3-6.