Сутьадміністративно-попереджувальних заходів

У теорії адміністративного права під заходами адміністративного попередження або адміністративного запобігання розуміються дії повноважних органів або посадових осіб, спрямовані на примусове забезпечення виконання громадянами обов´язків перед суспільством, забезпечення суспільної безпеки і громадського порядку, недопущення і боротьбу зі стихійним лихом, епідеміями, епізоотіями та ліквідацію їх наслідків [1].

Такі заходи досить численні та різноманітні. Переважно за своєю природою вони належать до заходів безпосередньо адміністративного примусу, а отже, не є заходами адміністративної чи будь-якої іншої відповідальності. Застосування адміністративних заходів попередження унеможливлює або хоча б уповільнює розвиток правопорушної поведінки в напрямі до правопорушення.

Висловлюючи думку, що адміністративно-попереджувальні заходи посідають чи не найважливіше місце в діяльності управлінських структур, А. Т. Комзюк зазначає, що вони передбачають у встановлених законом випадках застосування обмежень до громадян та організацій, і саме в цьому виявляється їх примусовий характер, хоча правопорушення при цьому відсутні [2].

Адміністративно-попереджувальні заходи виступають як обмеження, адміністративно-примусові дії щодо посадових осіб, наприклад заборона займатися підприємницькою діяльністю. Таке обмеження введено на постійній основі, тому що практика свідчить про постійні зловживання владними повноваженнями особами, які займаються підприємницькою діяльністю. Вжиття даного попереджувального заходу цілком обґрунтоване, оскільки, згідно із засадами адміністративного права обмежувальні заходи можна застосовувати лише за наявності дійсних підстав для загрози охоронюваним суспільним відносинам. У даному випадку існує загроза порушення встановленого порядку управління.

Будучи заходами адміністративного примусу заходи запобігання відрізняються від засобів припинення адміністративних правопорушень і адміністративних стягнень тим, що їх використання не пов´язане з вчиненням неправомірних дій. Це попереджувальні, профілактичні заходи. Як і будь-які інші адміністративно-попереджувальні заходи, заходи попередження корупційних правопорушень мають на меті не допустити вчинення особами протиправних діянь. Ця думка підтримується багатьма науковцями. Так, М. І. Мельник зазначає, що основним напрямом боротьби з корупцією має бути запобігання її проявам. Системні, комплексні профілактичні заходи — це шлях, який може змінити характер і обсяги останніх [3]. Тобто автор веде мову про необхідність застосування заходів адміністративного попередження правопорушень, що повинно знаходити своє вираження у застосуванні методів переконання.

Характерною ознакою для адміністративно-попереджувальних заходів є те, що вони діють та застосовуються ще до факту вчинення правопорушення. Адміністративні обмеження, встановлені для суб´єктів корупції, одночасно виступають як адміністративно-попереджувальні заходи і як самостійні, оскільки встановлені законодавцем і діють незалежно від діяльності правоохоронних органів. Характерною рисою боротьби з корупцією є те, що невиконання заходів адміністративного обмеження і є корупційними правопорушеннями.

Одним із заходів адміністративного обмеження є фінансовий контроль над особами, уповноваженими на виконання функцій держави, з боку самої держави. Він найбільш чітко та правильно відображає сутність даної категорії заходів у боротьбі з корупцією. Закон України «Про боротьбу з корупцією» в ст. 6 конкретизує вимоги, закріплені в Законі України «Про державну службу», а в ст. 9 встановлює адміністративну відповідальність за невиконання або недодержання цих вимог.

Найпоширенішим заходом адміністративного попередження в діяльності окремих суб´єктів боротьби з корупцією є перевірка документів. Правом на перевірку різноманітних документів при здійсненні контролю і нагляду за додержанням відповідних правил у своїй діяльності користуються органи прокуратури та підрозділи управління по боротьбі з організованою злочинністю Міністерства внутрішніх справ. При здійсненні діяльності щодо боротьби з корупцією перевірка документів здійснюється незалежно від наявності підозри у вчиненні порушення відповідних правил, причому документи можуть перевірятися як у громадян, так і у представників різних організацій. Перевірятися документи можуть у випадках, коли вони необхідні для з´ясування питання щодо додержання правил, нагляд і контроль за виконанням яких покладено на відповідний орган. Такі правила дуже різноманітні і в питаннях боротьби з корупцією стосуються забезпечення виконання правил торгівлі, зайняття іншими видами підприємницької діяльності, а також виконання вимог фінансового контролю тощо.

Що стосується законодавчого закріплення питання попередження корупції, то вперше це було зазначено в Законі України «Про державну службу». Фактично попереджувальні заходи, які були закладені в ч. 2 ст. 5 та ч. 1 ст. 16 вищевказаного Закону України, зводилися до обмежень, які на даний момент виражені в ст. 5 та ст. 6 Закону України «Про боротьбу з корупцією», але з тією різницею, що вони були сформульовані в загальному вигляді та не передбачали жодних наслідків у випадку порушення цих обмежень, апелюючи, таким чином, до державних службовців з проханням дотримуватися їх етичних норм.

Після прийняття Закону України «Про боротьбу з корупцією» вищевказані обмеження були виключені з Закону України «Про державну службу» та включені до Закону України «Про боротьбу з корупцією». При цьому Закон України «Про боротьбу з корупцією» передбачив відповідальність за порушення таких спеціальних обмежень, тобто етичні правила були перетворені на спеціальні обмеження, за порушення яких були передбачені санкції.

Разом із тим, на думку С. П. Рогульського, з якою ми теж погоджуємось, законодавець якоюсь мірою припустився помилки, не визначивши поняття попередження корупції, оскільки, якщо виходити з Закону України «Про боротьбу з корупцією», попередження корупції зводиться лише до спеціальних обмежень у процесі проходження державної служби, а всі інші заходи щодо попередження корупційних діянь можна віднести до таких лише на загальнотеоретичному рівні [4].

Тому з метою усунення непорозумінь, на нашу думку, буде доцільним визначити поняття попередження корупції шляхом внесення змін до Закону України «Про боротьбу з корупцією», що дасть підставу відносити до заходів попередження корупції не тільки спеціальні обмеження, передбачені статтями 5 та 6 цього Закону, а інші: загальноправові, кримінальні, криміналістичні (тощо).

Пропозиція щодо необхідності нормативного визначення терміну попередження корупції вперше була запропонована російським вченим В. Н. Лопатіним. Так, автор під терміном «попередження корупції» пропонує розуміти діяльність суб´єктів антикорупційної політики, яка спрямована на виявлення, вивчення, обмеження або усунення явищ, які сприяють вчиненню корупційних правопорушень [5].

Ми розуміємо, що думка В. Н. Лопатіна має повне право на життя, але в контексті розгляду цього питання пропонуємо наше бачення адміністративного попередження корупції, а саме: заходами адміністративного попередження корупції серед державних службовців слід вважати застосування відповідними суб´єктами засобів, що мають на меті попередження корупційних правопорушень і недопущення їх негативних, шкідливих наслідків, а також спрямовані на запобігання обставинам, що загрожують встановленому суспільно-громадському порядку.

Наступним заходом з удосконалення антикорупційного законодавства повинна стати аргументація тих чи інших обмежень, які встановлені для державних службовців та інших осіб, уповноважених на виконання функцій держави (передбачені ст. 5 та ст. 6 Закону України «Про боротьбу з корупцією»). Саме ці діяння є попереджувальними заходами щодо вчинення корупційних правопорушень вищезазначеними особами. Такі обмеження визначають рамки правомірної поведінки державних службовців та інших осіб, наділених владними повноваженнями, встановлюють ту межу, яку вони не можуть перейти для уникнення конфлікту інтересів, недопущення зловживань владою або посадовим становищем [6].

У проекті Закону України «Про внесення змін і доповнень до Закону України «Про боротьбу з корупцією», який був поданий до Верховної Ради України 14.02.2000 р., державному службовцю, іншій особі, уповноваженій на виконання державних функцій, прирівняній до неї особі було заборонено одержувати подарунки і сувеніри від фізичних і юридичних осіб, крім випадків, коли подарунки або сувеніри вручаються під час офіційних заходів.

При цьому про одержання такого подарунка чи сувеніра, вартість якого перевищує розмір одного неоподатковуваного мінімуму доходів громадян, працівник повинен у дводенний строк письмово повідомити безпосереднього керівника. Керівник разом із бухгалтерією вирішує питання про залишення зазначеного подарунка чи сувеніра у власності працівника зі сплатою податку або в користуванні підприємства, установи, організації чи передачу до фінансового органу за місцем знаходження підприємства, установи, організації для реалізації та перерахування одержаних коштів у дохід держави.

Таке обмеження, на нашу думку, могло б не тільки призвести до приховування таких подарунків та їх вартості особами, яким вони були вручені, а й керівниками підприємств та головними бухгалтерами, які за певну винагороду від суб´єкта, якому було надано такий подарунок або сувенір, можуть залишити його у власності особи або ж залишити у власності підприємств, а в подальшому розпоряджатися ним. Тим паче, що таке положення законопроекту суперечить нормам Конституції України щодо розпорядження особою своєю власністю, оскільки після того, як особі було вручено подарунок чи сувенір, вона набуває на нього право власності.

Також, якщо проаналізувати вищевказану заборону, можна зробити висновок, що за такого формулювання вона також розповсюджується і на випадки одержання такими особами подарунків від своїх рідних, близьких, друзів, колег у зв´язку з днем народження, весіллям чи іншими подіями приватного (особистого) характеру.

Отже, проблема існує і вона потребує негайного вирішення, тобто необхідно на законодавчому рівні відпрацювати механізм відповідальності за отримання подарунків та інших послуг.

У свою чергу, ми пропонуємо внести відповідні зміни до Закону України «Про боротьбу з корупцією» і заборонити державним службовцям отримувати всі види подарунків, включаючи і подарунки на день народження від усіх осіб, крім близьких родичів.

Заходи попередження корупційних правопорушень

Адміністративно-правові заходи попередження корупційних правопорушень практичного спрямування, на нашу думку, необхідно поділити на дві групи:

1) заходи адміністративного попередження щодо осіб, які вчиняють корупційні правопорушення;

2) заходи адміністративного попередження, які спрямовані на посадових осіб органів, що покликані вести боротьбу з корупцією.

Так, до першої групи належать всі адміністративні заходи, спрямовані на попередження вчинення корупційних діянь державними службовцями та іншими особами, які наділені владними повноваженнями:

1) проведення роз´яснювальної роботи серед державних службовців із питань антикорупційного законодавства. (Як свідчить практика, велика кількість державних службовців плутають поняття корупції та отримання хабара, ототожнюють їх та не знають про існування Закону України «Про боротьбу з корупцією», хоча при прийнятті на державну службу особа підписується під витягом із Закону України «Про боротьбу з корупцією»);

2) опублікування в засобах масової інформації статистичних даних про кількість вчинюваних корупційних правопорушень, притягнення винних осіб до кримінальної, адміністративної та дисциплінарної відповідальності;

3) висвітлення в засобах масової інформації конкретних справ щодо вчинення посадовими особами корупційних правопорушень та притягнення їх до відповідальності;

4) ротація кадрів, тобто проведення оновлення державного апарату, поповнення його новими кадрами. Постійна зміна кадрів спричинює оновлення державного апарата та руйнування сталих корупційних зв´язків, які склалися між «старими» колегами;

5) проведення кіно-, фото- і звукофіксації;

6) вивчення причин та передумов вчинення корупційних діянь та інші заходи, спрямовані на попередження корупційних правопорушень.

До другої групи заходів можна віднести ті, що спрямовані на попередження зловживання з боку посадових осіб, які покликані вести боротьбу з корупцією. На нашу думку, відповідальність таких осіб є підвищеною порівняно з відповідальністю осіб, на яких повинні бути спрямовані заходи першої групи.

Виходячи із вищезазначеного можна зробити висновок, що, наділяючи ту чи іншу посадову особу певними повноваженнями щодо боротьби з корупцією, законодавець повинен враховувати посаду особи, яка приймає рішення стосовно своїх підлеглих, що вчинили корупційне правопорушення, та посаду, яку обіймає сам правопорушник. Оскільки досить часто зустрічаються випадки, коли особа, яка відповідно до ст. 10 Закону України «Про боротьбу з корупцією» в межах своєї компетенції зобов´язана вживати заходи для припинення корупційних правопорушень та негайно повідомляти про вчинення таких діянь будь-який з державних органів, передбачених вищевказаним Законом України, не тільки не виконує свої повноваження, а й свідомо прикриває факти вчинення корупційних правопорушень. Це пов´язано з тим, що досить часто вища посадова особа не бажає розголошувати факти вчинення корупційних діянь працівниками, підпорядкованого їй органу, тим паче, якщо особа, що вчинила корупційне правопорушення, обіймає провідну посаду в даному державному органі.

Крім того, зобов´язання особи щодо вжиття заходів стосовно припинення корупційних правопорушень, передбачене ч. 1 ст. 10 Закону України «Про боротьбу з корупцією», не кореспондується з тим, що згідно зі ст. 4 вищевказаного Закону України керівники відповідних міністерств та відомств не належать до органів боротьби з корупцією.

До того ж, необхідно зазначити, що керівник відповідного відомства може вжити заходів із попередження корупційного правопорушення лише у випадку, якщо воно не закінчено, тобто має продовжуваний або тривалий характер.

У такому випадку керівник підприємства може без попереднього повідомлення правоохоронним органам запобігти вчиненню корупційного правопорушення або припинити його, якщо воно вже розпочате. При цьому керівник відповідного підприємства, установи чи організації може провести службове розслідування чи іншу перевірку, вдавшися стосовно підлеглого до відповідних заходів морального впливу (попередити його про можливі негативні наслідки, які можуть виникнути в результаті вчинення корупційних діянь, розглянути його поведінку на службовому засіданні), а вже потім попередити відповідні державні органи про вжиті ним заходи для запобігання вчиненню корупційних діянь.

Разом із тим, слід зазначити, що закон обмежує право керівників щодо можливості зловживання їх правом на попередження та припинення корупційних правопорушень, передбачивши, що керівники можуть застосовувати такі заходи лише в межах своєї компетенції.

Межі такої компетенції передбачені у відповідному підзаконному нормативно-правовому акті, як правило, в посадових інструкціях чи положеннях про відповідне міністерство, відомство чи комітет.

У даному випадку, виходячи з положень ст. 10 Закону України «Про боротьбу з корупцією», можна стверджувати, що керівники міністерств, відомств та комітетів фактично здійснюють не тільки припинення, а й попередження корупційних правопорушень, оскільки, припиняючи те чи інше правопорушення, повідомляючи органи боротьби з корупцією, керівник здійснює спеціальну та загальну превенцію щодо вчинення правопорушень у майбутньому як самим правопорушником, так і іншими особами, які працюють у даному міністерстві, відомстві чи комітеті.

ПРИМІТКИ

1. Адміністративне право України : підруч. для юридичних вузів та факультетів / Ю. П. Битяк, В. В. Богуцький, В. М. Паращук[та ін.] ;заред.Ю.П.Битяка. — Х.:Право, 2000. — С. 152.

2. Комзюк А. Т. Заходи адміністративного примусу в правоохоронній діяльності міліції: поняття, види та організаційно-правові питання реалізації : монографія / А. Т. Комзюк ; за заг. ред. О. М. Бандурки. — Х.:Вид-воНац.ун-ту внутр. справ, 2002. — С. 67.

3. Мельник М. І. Антикорупційна діяльність в органах влади та її наукове забезпечення / М. І. Мельник // Право України. — 2000. — № 3. — С. 67—69.

4. Рогульський С. П. Адміністративно-правові заходи боротьби з корупцією в Україні : дис. на здобуття наук. ступеня канд. юрид. наук : 12.00.07 / С. П. Рогульський. — К., 2005. —С. 105.

5. Лопатин В. Н. О системном подходе в антикорупционной политике / В. Н. Лопатин //Государство и право— 2001. — № 7. — С. 27.

6. Мельник М. І. Зазнач. праця. — С. 261.