Запобіжними заходами є заходи примусового характеру, які застосовуються з метою попередження можливих правопорушень у сфері державного управління, які можуть призвести до порушень громадського порядку і суспільної безпеки. Наприклад, припинення ліцензії на право здійснення певного виду господарської діяльності не є адміністративним покаранням, а є спеціальним запобіжним заходом, безпосередньо пов’язаним із цією діяльністю.

Аналіз чинного законодавства дає змогу зазначити, що процесуальні заходи попереджувального характеру є найпоширенішими у фінансовій діяльності держави. їх призначення — попередження фінансових правопорушень, яке починається з етапу фінансового контролю. Ефективність фінансово-правового примусу як засобу профілактики фінансових правопорушень визначається систематичним здійсненням фінансового контролю і своєчасністю реагування на порушення фінансово-правових норм.

У сучасній теорії фінансового права під фінансовим контролем розуміється «спеціальний спосіб забезпечення законності у фінансовому праві» і наголошується, що «основними напрямами фінансового контролю є перевірка дотримання суб’єктами фінансового права законодавства і забезпечення доцільності фінансової діяльності держави».

Академік НАПрН України, професор Л. Воронова дає таке визначення фінансовому контролю: фінансовий контроль — це регламентована правовими нормами діяльність державних і муніципальних та інших публічних органів з перевірки своєчасності й точності планування, обґрунтованості й повноти надходження коштів у відповідні фонди, правильності та ефективності їх використання [1, 54].

Професор Л. Савченко дає таке визначення: фінансовий контроль — це діяльність державних органів і недержавних організацій, наділених відповідними повноваженнями, що спрямована на забезпечення законності, фінансової дисципліни, раціональності в ході мобілізації, розподілу і використання фінансових ресурсів держави» [2, 217].

О. Козирін стверджує, що «під фінансовим контролем слід розуміти здійснювану з використанням специфічних організаційних форм і методів діяльність державних органів, а в певних випадках і недержавних організацій, наділених законом відповідними повноваженнями з метою встановлення законності і достовірності фінансових операцій, об’єктивної оцінки економічної ефективності фінансово-господарської діяльності і виявлення резервів її підвищення, збільшення доходів до бюджету і збереження державної власності» [3, 42].

На думку С. Шохіна, під фінансовим контролем слід розуміти багатоаспектну міжгалузеву систему нагляду наділених контрольними функціями державних і суспільних органів за фінансово-господарською діяльністю підприємств, установ і організацій з метою об’єктивної оцінки економічної ефективності їх діяльності, встановлення законності доцільності господарських і фінансових операцій і виявлення резервів доходів Державного бюджету [4, 6].

Можна також сказати, що фінансовий контроль визначається як діяльність уповноважених державою органів влади та організацій за дотриманням законності у процесі збирання, розподілу, перерозподілу і використання грошових фондів держави й органів місцевого самоврядування з метою здійснення ефективної фінансової політики в суспільстві для забезпечення прав і свобод громадян.

Тут необхідно зазначити, що фінансовий контроль і притягнення до юридичної відповідальності за виявлені під час фінансового контролю порушення взаємопов’язані, перш за все, єдиною спрямованістю на дотримання правових приписів. Але в той же час очевидна їх автономність. Багато видів юридичної відповідальності, наприклад матеріальна, адміністративна, фінансово-правова, пов’язані із заздалегідь здійснюваними контрольними заходами з боку уповноважених органів держави. Але це не характерно для кримінальної відповідальності. Це означає, що така межа, як зв’язок з контролем, не має значення для інституту відповідальності. Крім того, не можна не відмітити, що контроль і притягнення до відповідальності часто реалізуються в рамках різних правовідносин (наприклад фінансове правовідношення у сфері контролю і карно-процесуальне у сфері притягнення до відповідальності, якщо виявлені порушення, що є підставами для притягання до кримінальної відповідальності). Це означає, що одне правовідношення — контрольне — має завершитися, а інше — щодо притягнення до відповідальності — розпочатися.

Слід зазначити, що у процесі здійснення фінансового контролю функціонують контрольні правовідносини, які є правовим зв’язком між контролюючим і підконтрольним суб’єктами з метою створення найбільш сприятливих умов для реалізації правових приписів у поведінці, діяльності підконтрольних суб’єктів, забезпечення ефективності правового регулювання, відновлення стану законності та правопорядку у випадках їх порушення.

Контрольні правовідносини мають державно-владний характер. Контрольним відносинам завжди властивий владно-вольовий момент. Це означає, що кожен суб’єкт контролю забезпечується відповідними владними повноваженнями, необхідними для виконання цілей, поставлених перед контролем. Фінансовий контроль поширюється на всі сфери фінансової діяльності. Не заглиблюючись в аналіз класифікації видів фінансового контролю, зазначимо, що в літературі розглядаються різноманітні види фінансового контролю: бюджетний, податковий, валютний, митний, а також банківський і страховий нагляд.

Проведення фінансового контролю в бюджетній сфері має на меті дотримання законності на всіх стадіях бюджетного процесу для ефективного виконання державою й органами місцевого самоврядування своїх функцій і завдань. Цій меті відповідають певні завдання, що стоять перед фінансово- бюджетним контролем, до яких може бути віднесений контроль за дотриманням бюджетного законодавства на стадіях складання проекту бюджету, його розгляду і затвердження, на стадії виконання бюджету, а також складання і затвердження звіту про його виконання.

Академік НАПрН України Л. Воронова, професор М. Кучерявенко та професор Н. Пришва зазначають, що залежно від часу проведення контроль поділяється на: попередній, поточний і наступний. Попередній фінансовий контроль проводиться до виконання фінансових заходів (як правило, перевірка законності документів для одержання коштів). Попередній контроль скеровано на перевірку фінансових документів у зв’язку з мобілізацією, розподілом і використанням коштів. Це стосується проектів бюджетів, кошторисів, фінансових планів. Попередній контроль здійснюється розпорядником бюджетних коштів, головним бухгалтером при підписанні відомості на заробітну плату, коштів під звіт та інших грошових документів [1, 56].

Поточний фінансовий контроль провадиться у процесі одержання і видачі коштів за чеками або при зарахуванні на рахунки перерахованих чи переказаних сум, наприклад за платежами у бюджет [1, 56].

Наступний фінансовий контроль провадиться після здійснення грошових операцій. Він втілюється шляхом ревізій і перевірок при розгляді й затвердженні звітів про виконання бюджету, перевірок правильності та ефективності використання коштів, списанні матеріальних цінностей. За допомогою наступного контролю виявляються порушення законності й фінансової дисципліни, викриваються недоліки та застосовуються заходи для їх усунення [1, 57].

Представницькі органи влади здійснюють такі форми фінансового контролю: попередній контроль — під час обговорення і затвердження проектів законів (рішень) про бюджет; поточний контроль — під час розгляду окремих питань виконання бюджетів на засіданнях комітетів, комісій, робочих груп представницьких органів влади; подальший контроль — під час розгляду і затвердження звітів про виконання бюджетів.

Податковий контроль як вид фінансового реалізується за допомогою процедурно-процесуальної діяльності податкових органів, основу якої становлять обґрунтовані конкретні прийоми, засоби або способи, що використовуються при здійсненні контрольних функцій. Податкова перевірка — це процесуальна дія податкового органу з контролю за правильністю обчислення, своєчасністю і повнотою сплати (перерахування) податків та зборів. Так, наприклад, допит свідка, огляд (обстеження) використовуваних платником податків для отримання доходу або пов’язаних із утриманням об’єктів оподаткування приміщень або територій, інвентаризація, витребування документів, виїмка предметів і документів є процесуальними діями примусового характеру, що здійснюються податковими органами в рамках податково-контрольного провадження.

Запобіжні заходи фінансово-процесуального примусу призначені для попередження можливих фінансових правопорушень. До таких заходів можна віднести перевірку податковими органами грошових документів, бухгалтерських книг, планів, звітів, платежів до бюджету, довідок, кошторисів. Оцінюючи ці заходи, слід сказати, що, з одного боку, вони несуть попереджувальне навантаження, спонукаючи платників податків під загрозою постійного контролю з боку податкових органів дотримуватися податкового законодавства, правильно обчислювати, повністю і своєчасно вносити до відповідного бюджету податки і інші платежі. З другого боку — ці заходи є інструментом контрольно-перевірочної функції податкових органів, забезпечуючи виявлення податкових правопорушень. Крім того, до запобіжних заходів фінансово-процесуального примусу можна віднести: одержання від установ банків відомостей про стан поточних бюджетних рахунків підприємств, які використовують бюджетні кошти; одержання Міністерством фінансів України від підприємств даних, що необхідні для здійснення фінансового контролю за цільовим витрачанням бюджетних коштів тощо.

Слід зазначити, що за чинним законодавством України до основних методів фінансового контролю належать: спостереження, перевірка, обстеження, аналіз і ревізія. У межах зазначених методів буде доцільним розглянути ті процесуальні дії, які мають примусовий характер і здійснюються посадовими особами фінансових органів державної влади.

Спостереження припускає загальне ознайомлення зі станом фінансової діяльності об’єкта контролю, є ознайомленням із діяльністю об’єкта контролю без застосування складних комплексних прийомів отримання й оцінки інформації. Так, використання методу спостереження дає змогу органам і агентам валютного контролю здійснювати постійний моніторинг величезної кількості валютних операцій. Результатом спостереження є або констатація правомірності дій об’єктів контролю, або отримання відомостей, що свідчать про здійснення правопорушень.

Перевірка стосується основних питань фінансової діяльності та проводиться на місці з використанням балансових, звітних документів для виявлення порушень фінансової дисципліни й усунення їх наслідків. Перевірка — це контрольна дія або дослідження перебування на певній ділянці діяльності суб’єкта, що перевіряється. З точки зору права фінансова перевірка є процесуальною дією з контролю фінансово-господарської діяльності. Ця дія виражається в порівнянні фактичних даних контролю з даними, відображеними в документах (податкових, звітних, балансових). Так, наприклад, Національний банк України (НБУ) наділяється повноваженнями органів і агентів валютного контролю. У зв’язку з цим можуть у межах своєї компетенції застосовуватися такі заходи процесуального примусу:

• відповідно до Закону України «Про Національний банк України» від 20 травня 1999 р. № 679-XIV видача та відкликання ліцензій шляхом здійснення планових і позапланових перевірок, за діяльністю банків, юридичних та фізичних осіб (резидентів та нерезидентів), які отримали ліцензію Національного банку на здійснення валютних операцій, у частині дотримання ними валютного законодавства [5];

• відповідно до Закону України «Про банки та банківську діяльність» від 7 грудня 2000 р. № 2121-III Національний банк України при здійсненні нагляду за діяльністю банків не рідше одного разу на рік проводить перевірку банків з питань дотримання ними законодавства, яке регулює відносини у сфері запобігання легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом [6].

Для здійснення своїх повноважень щодо нагляду НБУ має право безоплатно одержувати від банків інформацію про їх діяльність та пояснення з окремих питань діяльності банку.

Відповідно до підпунктів 1, 2, 3 ч. 1 ст. 73 Закону України «Про банки та банківську діяльність» від 7 грудня 2000 р. № 2121-III НБУ може застосовувати такі заходи впливу [6]:

«У разі порушення банками або іншими особами, які можуть бути об’єктом перевірки Національного банку України відповідно до цього Закону, банківського законодавства, нормативно-правових актів Національного банку України або здійснення ризикових операцій, які загрожують інтересам вкладників чи інших кредиторів банку, Національний банк України адекватно вчиненому порушенню має право застосувати заходи впливу, до яких відносяться:

1) письмове застереження щодо припинення порушення та вжиття необхідних заходів для виправлення ситуації, зменшення невиправданих витрат банку, обмеження невиправдано високих процентних виплат за залученими коштами, зменшення чи відчуження неефективних інвестицій;

2) скликання загальних зборів учасників, спостережної ради банку, правління (ради директорів) банку для прийняття програми фінансового оздоровлення банку або плану реорганізації банку;

3) укладення письмової угоди з банком, за якою банк чи визначена угодою особа зобов’язується вжити заходів для усунення порушень, поліпшення фінансового стану банку тощо».

Ще одним прикладом може слугувати право Державної контрольно-ревізійної служби України відповідно до пп. 4 ч. 1 ст. 10 Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні» від 26 січня 1993 р. № 2939-XII вимагати від керівників підконтрольних установ, що ревізуються, проведення інвентаризацій основних фондів, товарно-матеріальних цінностей, грошових коштів і розрахунків. Відповідно до пп. 7 ч. 1 ст. 10 Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні» від 26 січня 1993 р. № 2939-XII Державна контрольно-ревізійна служба має право пред’являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів [7].

Відповідно до пп. 4 ч. 5 Порядку проведення органами державної контрольно-ревізійної служби державного фінансового аудиту окремих господарських операцій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 травня 2009 р. № 506, органи державної контрольно-ревізійної служби можуть проводити підготовку для подання керівникові суб’єкта господарювання, органу управління та у разі потреби Фонду державного майна пропозицій щодо ефективного використання державних чи комунальних коштів та/або майна, усунення недоліків і порушень, виявлених за результатами моніторингу господарських операцій та/або перевірки.

Наведені вище заходи, які уповноважені здійснювати НБУ та Державна контрольно-ревізійна служба України, є запобіжними заходами фінансово-процесуального примусу.

Обстеження проводиться щодо окремих сторін фінансової діяльності та спирається на ширше коло показників, чим і відрізняється від перевірки. При цьому використовуються такі прийоми, як опитування й анкетування. Обстеження є оперативним виявленням положення справ з певного питання, що входить до компетенції органу фінансового контролю, з метою визначення доцільності опрацювання цієї проблеми і необхідності проведення детальної перевірки. Обстеження застосовується для оперативного виявлення фактів, що свідчать про дотримання фінансової дисципліни (або про її порушення), визначення доцільності глибшої, всесторонньої перевірки підконтрольного об’єкта. Так, огляд (обстеження) використовуваних платником податків для отримання доходу або пов’язаних із утриманням об’єктів оподаткування приміщень або територій слід розглядати як один із заходів податково-процесуального примусу попереджувального характеру.

Аналіз проводиться на базі поточної або річної звітності та відрізняється системним підходом, використанням таких аналітичних прийомів, як середня і відносна величини, групування, індексний метод. Аналіз є системним дослідженням окремих питань фінансово-господарської діяльності економічного суб’єкта. Наприклад, у результаті аналізу фінансової діяльності контрольованого об’єкта проводиться донарахування податків або уточнення бази оподаткування, що значно впливає на зростання доходів Державного або місцевих бюджетів.

Ревізія проводиться на місці та ґрунтується на перевірці первинних документів, облікових реєстрів, бухгалтерської і статистичної звітності, фактичної наявності грошових коштів. У разі необхідності доповнюється перевіркою залишків матеріальних цінностей на складі, перевіркою відповідності документального обліку фактичному, обсягу виконаних будівельних робіт. Результати ревізії оформляються спеціальним актом. На підставі акта ревізії в організації, що перевіряється, виникає обов’язок з проведення невідкладних заходів з усунення недоліків, а винні особи притягаються до відповідальності.

Ревізія є системою обов’язкових контрольних дій з документальної та фактичної перевірки законності й обґрунтованості здійснення господарських і фінансових операцій, правильності їх відображення в бухгалтерському обліку і звітності, а також законності дій керівника і головного бухгалтера та інших осіб, на яких відповідно до законодавства встановлена відповідальність за їх здійснення.

Ревізія є методом документального контролю за фінансово-господарською діяльністю підприємств, організацій, установ, дотриманням фінансового законодавства, достовірністю обліку і звітності, способом документального розкриття недоліків, розтрат, привласнень, крадіжок коштів і матеріальних цінностей, запобігання фінансовим зловживанням.

У тих випадках, коли виявлені порушення можуть бути приховані, необхідно вжити термінових заходів для їх усунення або залучення посадових і (або) матеріально відповідальних осіб до відповідальності. За результатами ревізії складається акт, який має важливе юридичне значення. Його підписують керівник ревізійної групи, керівник організації, що перевіряється, та її головний бухгалтер.

На підставі акта ревізії вживають заходів щодо усунення виявлених та недопушення у подальшому порушень фінансової дисципліни, висловлюють пропозиції щодо запобігання порушення фінансової дисципліни, а також щодо притягнення винних осіб до відповідальності. Так, наприклад, відповідно до п. 45 Порядку проведення інспектування державною контрольно-ревізійною службою, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 р. № 550, у міру виявлення ревізією порушень законодавства посадові особи служби, не чекаючи закінчення ревізії, мають право усно рекомендувати керівникам об’єкта контролю невідкладно вжити заходів для їх усунення та запобігання у подальшому.

Відповідно до п. 46 наведеної вище постанови Кабінету Міністрів України, якщо вжитими у період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом служби у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього — не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження), надсилається об’єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

Зазначені дії є процесуально-примусовими, оскільки здійснюються в односторонньо-владному порядку органами державної влади для запобігання фінансового правопорушення.

Зазначимо, що в нормативно-правових актах відмінність між ревізіями і перевірками позначена тільки на відомчому рівні в постановах Кабінету Міністрів України, наказах Міністерства фінансів України. Такими актами є, наприклад, постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку планування контрольно-ревізійної роботи органами державної контрольно-ревізійної служби» від 8 серпня 2001 р. № 955.

Йдеться про основний критерій відмінності між ревізією і перевіркою — обсяг питань, що перевіряються. Перевірка є обстеженням і вивченням окремих ділянок фінансово-господарської діяльності підприємства, установи, організації або їх підрозділів, здійснюється з окремих питань на підставі звітних, балансових і видаткових документів. Під час її проведення виявляють порушення фінансової дисципліни та намічаються заходи щодо усунення їх негативних наслідків, які оформлюють довідкою чи доповідною запискою. Перевірка визначається як метод фінансового контролю, що є одиничною контрольною дією або дослідженням стану справ на окремій ділянці діяльності організації, яка перевіряється.

Від ревізії перевірка відрізняється тим, що вона має вибірковий характер і тим самим свідомо припускає можливість пропуску яких-небудь обставин, що можуть вплинути на результат як самої перевірки, так і діяльність суб’єкта, що перевіряється. На нашу думку, поняття ревізії слід було визначити як взаємопов’язане вивчення всіх сторін діяльності організації з метою виявлення законності, достовірності й економічної доцільності (раціональності та ефективності) господарських і фінансових операцій.

На закінчення слід зазначити, що всі методи фінансового контролю мають примусовий характер, оскільки здійснюються незалежно від волі підконтрольного суб’єкта. Уповноважені державою органи фінансового контролю проводять контрольні заходи в односторонньо-владному порядку. При цьому підставою застосування зазначених заходів примусу не завжди є правопорушення. Такою підставою може бути, наприклад, План основних напрямів контрольно-ревізійної роботи органів державної контрольно-ревізійної служби; звернення правоохоронних органів, юридичних і фізичних осіб з приводу проведення ревізій та перевірок; пропозиції Рахункової палати України, Міністерства фінансів України, Міністерства економіки України, Державної податкової адміністрації України, Державної митної служби України, Державного казначейства України; публічна інформація про факти порушень і зловживань у фінансовій сфері та неефективного управління державним майном; ініціатива, виявлена підконтрольними установами та їх органами управління.

Отже, порядок здійснення фінансового контролю шляхом методів спостереження, аналізу, обстеження, перевірки, ревізії можна віднести до особливих запобіжних заходів фінансово- процесуального примусу.

ВИКОРИСТАНІ МАТЕРІАЛИ

1. Фінансове право України : навч. посіб. для студ. вищ. навч. закл. / Л. К. Воронова, М. П. Кучерявенко, Н. Ю. Пришва та ін. — К., 2009. — 395 с.
2. Савченко Л. А. Законодавче закріплення поняття фінансового контролю, завдань органів фінансового контролю та принципів їх діяльності // Проблеми правознавства та правоохоронної діяльності. — 2000. — № 3. — С. 215—225.
3. Козырин А. Государственный финансовый контроль в абсолютной монархии : Саудовская Аравия // Президентский контроль. — 1998. — № 3. — С. 42—45.
4. Шохин С. О. Вопросы финансового контроля в Бюджетном кодексе РФ // Финансы. — 1997. — № 10. — С. 5-7.
5. Закон України «Про Національний банк України» від 20 травня 1999 р. № 679-XIV // Відомості Верховної Ради України. — 1999. — № 29. — Ст. 238.
6. Закон України «Про банки та банківську діяльність» від 7 грудня 2000 р. № 2121-III (із змінами) // Відомості Верховної Ради України. — 2001. — № 5-6. — Ст. 30.
7. Закон України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні» від 26 січня 1993 р. № 2939-XII (із змінами) // Відомості Верховної Ради України. — 1993. — № 13. — Ст. 110.