ВСТУП

РОЗДІЛ 1. ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА ДЕРЖАВНОЇ ПРИКОРДОННОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ ЯК СУБ’ЄКТА ПРАВООХОРОННОЇ ДІЯЛЬНОСТІ ЩОДО ЗАСТОСУВАННЯ ЗАХОДІВ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРИМУСУ

1.1. Державна прикордонна служба України як суб’єкт правоохоронної діяльності спеціального призначення

1.2. Сутність, значення та особливості заходів адміністративного примусу в правоохоронній діяльності Державної прикордонної служби України

1.3. Класифікація заходів адміністративного примусу, що застосовуються Державною прикордонною службою України

Висновки з розділу 1

РОЗДІЛ 2. ВИДИ ЗАХОДІВ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРИМУСУ В ДІЯЛЬНОСТІ ДЕРЖАВНОЇ ПРИКОРДОННОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ

2.1. Адміністративно-запобіжні заходи, що застосовуються Державною прикордонною службою України в охороні державного кордону України та її виключної (морської) економічної зони

2.2. Заходи адміністративного припинення в діяльності Державної прикордонної служби України

2.3. Заходи забезпечення провадження у справах про адміністративні проступки, протидію яким віднесено до компетенції Державної прикордонної служби України

2.4. Заходи адміністративної відповідальності за порушення законодавства про державний кордон України

2.4.1. Поняття, ознаки та підстави адміністративної відповідальності за порушення законодавства про державний кордон України

2.4.2. Види адміністративних проступків, протидію яким віднесено до компетенції Державної прикордонної служби України

2.4.3. Особливості провадження у справах про адміністративні проступки, що підвідомчі Державній прикордонній службі України, та застосування заходів адміністративної відповідальності за порушення законодавства про державний кордон України

Висновки з розділу 2

ВИСНОВКИ

ВСТУП

Актуальність теми.Однією із складових реформи правової системи у галузі охорони державного кордону є розробка адміністративно-правового механізму забезпечення недоторканності ДК та охорони суверенних прав України в її виключній (морській) економічній зоні, удосконалення чинного законодавства про ДК України, головною метою якого є якнайповніше забезпечення конституційних засад організації державної влади, принципу верховенства права, дотримання прав та свобод людини і громадянина на ДК та у прикордонні.

Після розпаду СРСР, виходу ПВ України з підпорядкування КДБ СРСР і виділення Державного комітету у справах охорони державного кордону в окремий орган виконавчої влади України, а також після створення ДПС України у науковій літературі не проводилось системного дослідження повноважень ні ПВ України, ні ДПС України щодо застосування ними заходів адміністративного примусу. Зміст таких заходів залежить від стану розвитку суспільних відносин в галузі охорони ДК і має бути адекватним йому, відповідати вимогам чинного законодавства України, забезпечувати правову захищеність громадян на ДК та у прикордонні. Це потребує точного визначення правової природи адміністративного примусу та заходів, що реалізують його на практиці, встановлення їх місця і ролі в системі заходів, які застосовуються ДПС Українивідповідно до її компетенції.

До проблематики застосування заходів адміністративного примусу в правоохоронній діяльності, перш за все, міліції вже доволі давно прикуто увагу науковців. Протягом тривалого часу ці питання всебічно досліджувались представниками інших правоохоронних органів України. Щодо ДПС України дослідники обмежувалися лише розглядом окремих аспектів застосування таких заходів. У зв’язку з цим, розробка питань, що стосуються застосування заходів адміністративного примусу ДПС України, є актуальною.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами.Дослідження проведено відповідно до положень Концепції реформи адміністративного права; Указу Президента України “Про заходи щодо подальшого зміцнення правопорядку, охорони прав і свобод громадян” від 18.02.02 р.; розділу 1 основних заходів Концепції розвитку Державної прикордонної служби України до 2015 року, схваленої Указом Президента України від 19.06.06 р.; п.4 плану наукової та науково-організаційної діяльності Національної академії Державної прикордонної служби України ім.Б.Хмельницького на 2006-2010 рр. від 24.12.05 р.

Мета та завдання дослідження.Метою дисертаційного дослідження є визначення сутності та особливостей використання заходів адміністративного примусу в діяльності ДПС України щодо охорони ДК України та її виключної (морської) економічної зони, виявлення прогалин і колізій у чинному законодавстві про ДК України та формулювання пропозицій щодо його удосконалення. Для досягнення зазначеної мети необхідно вирішити такі завдання:

–охарактеризувати діяльність ДПС України з охорони ДК України та її виключної (морської) економічної зони як правоохоронного органу спеціального призначення;

–з’ясувати сутність, значення та особливості здійснення заходів адміністративного примусу в правоохоронній діяльності ДПС України;

–визначити види заходів адміністративного примусу та їх класифікацію в діяльності ДПС України;

–дати юридичну характеристику адміністративно-запобіжним заходам, що застосовуються ДПС України в охороні ДК України та її виключної (морської) економічної зони;

–висвітлити юридичну характеристику заходів адміністративного припинення в діяльності ДПС України;

–охарактеризувати заходи забезпечення провадження у справах про адміністративні проступки, протидію яким віднесено до компетенції ДПС України;

–здійснити юридичну характеристику заходів адміністративної відповідальності за порушення законодавства про ДК України;

–сформулювати пропозиції щодо удосконалення нормативно-правового регулювання заходів адміністративного примусу в діяльності ДПС України.

Об’єктом дослідженняє суспільні відносини, що виникають у сфері правоохоронної адміністративної діяльності ДПС Україниу зв’язку з застосуванням нею заходів адміністративного примусу.

Предмет дослідженнястановлять заходи адміністративного примусу, що застосовуються ДПС України.

Методи дослідження.Методологічною основою дисертаціїє сукупність методів і прийомів наукового пізнання. Метод системного аналізу застосовано для співставлення різних нормативно-правових актів стосовно їхньої дії і впливу на виникнення та розвиток суспільних відносин у зв’язку із застосуванням ДПС Українизаходів адміністративного примусу. За допомогою логіко-семантичного методу та методу сходження від абстрактного до конкретного поглиблено понятійний апарат, визначено сутність і особливості застосування системи заходів адміністративного примусу та окремих видів заходів у діяльності ДПС (підрозділ 1.2).Методи класифікації, групування, системно-структурний, системно-функціональний застосовано для визначення видів і підвидів заходів адміністративного примусу, які застосовує ДПС (підрозділ 1.3, 2.1, 2.2, 2.3, 2.4), за допомогою документального аналізу, спеціально-юридичного та статистичного методів з’ясовано специфіку діяльності ДПС, підстави та процедури застосування окремих видів заходів адміністративного примусу (розділ 2). Статистичний, порівняльно-правовий, структурно-логічний і компаративний методи використано для визначення напрямків удосконалення правового регулювання та практики застосування ДПС Українизаходів адміністративного примусу.

Науково-теоретичне підґрунтя для виконання дисертації склали наукові праці як вітчизняних, так і зарубіжних вчених у галузі адміністративного права, а також у галузях філософії, загальної теорії держави і права, теорії управління, конституційного, міжнародного та кримінального права, політології, історії – Г.Т.Агеєнкової, О.М.Бандурки, Д.М.Бахраха, Ю.П.Битяка, А.С.Васильєва, І.І.Веремеєнка, Л.І.Волової, І.А.Галагана, І.П.Голосніченка, С.Т.Гончарука, Є.В.Додіна, М.І.Єропкіна, В.В.Зуй, М.І.Кабачинського, Р.А.Калюжного, С.В.Ківалова, Б.М.Кліменка, Л.В.Коваля, В.К.Колпакова, А.Т.Комзюка, О.П.Коренєва, М.Я.Маслєннікова, А.Ф.Моти, В.В.Новікова, О.І.Остапенка, Л.Л.Попова, Ю.С.Рябова, М.С.Студенікіної, С.М.Тимченка, М.М.Тищенка, О.С.Фролова, Т.О.Цимбалістого, О.П.Шергіна, В.К.Шкарупи, В.А.Юсупова, О.М.Якуби та ін.

Нормативною основою роботи є Конституція України, чинні законодавчі та інші нормативно-правові акти, які регулюють питання охорони ДК України та її виключної (морської) економічної зони. В дисертації використано актуальну політико-правову публіцистику та довідкові видання з цих питань. Емпіричну базу дослідження становлять статистичні та інші матеріали, що характеризують діяльність ДПС України з 1991 року, матеріали щодо застосування ст.202 Кодексу України про адміністративні правопорушення (КпАП) на ділянках Чернівецького (Західне РУ), Сумського (Східне РУ) та Могилів-Подільського (Південне РУ) прикордонних загонів у 2006 році, результати ознайомлення з адміністративними справами за ст.202 КпАП та прийнятими щодо них рішеннями в Харківському прикордонному загоні Східного РУ за 2006 рік. Крім того, в роботі використано результати анкетування офіцерів, що проходили навчання в Національній академії ДПС Україниім.Б.Хмельницького, у кількості 148 осіб.

Наукова новизна одержаних результатівполягає у тому, що дисертація є одним із перших комплексних досліджень заходів адміністративного примусу в діяльності ДПС України. В результаті проведеного дослідження сформульовано низку нових наукових положень і висновків, запропонованих особисто здобувачем. Основні з них такі:

–дістали подальшого розвитку теоретичні положення щодо діяльності ДПС Українияк правоохоронного органу шляхом визначення її головних правоохоронних функцій (профілактичної, захисної, охоронної, оперативно-розшукової, функції дізнання, провадження у справах про адміністративні правопорушення, виконання доручень правоохоронних органів) та другорядних функцій (контролю, дозвільної, правороз’яснювальної);

–подальшого розвитку набула характеристика спеціального статусу ДПС України, який полягає в тому, щооб’єкти її охорони визначаються національними інтересами країни та державною безпекою, щодо неї існує спеціальний порядок утворення, реорганізації, ліквідації, підконтрольності, підзвітності, вона є озброєною військовою організацією тощо;

–вперше з позицій науки адміністративного права та процесу розглянуто діяльність ДПС України щодо застосування нею заходів адміністративного примусу з метою забезпечення правопорядку на ДК та у прикордонні як правоохоронну адміністративну діяльність;

–удосконалено визначення поняття правоохоронної діяльності ДПС України як застосування до юридичних і фізичних осіб заходів правового примусу з метою забезпечення дотримання норм чинного законодавства про ДК України, запобігання, виявлення та припинення правопорушень, притягнення правопорушників до юридичної відповідальності;

–удосконалено визначення основних напрямів зовнішньої адміністративної діяльності ДПС України в контексті виконання нею завдань щодо забезпечення недоторканності ДК України;

–дістали подальшого розвитку теоретичні положення щодо визначення системи заходів адміністративного примусу, що застосуються ДПС України з метою охорони ДК України та її виключної (морської) економічної зони, та їх характеристика з урахуванням поділу на адміністративно-запобіжні заходи; заходи адміністративного припинення; заходи забезпечення провадження у справах про адміністративні проступки, протидію яким віднесено до компетенції ДПС України; заходи адміністративної відповідальності за порушення законодавства про ДК України;

–дістало подальшого розвитку обґрунтування необхідності внесення змін до нормативно-правових актів, що регламентують застосування ДПС Українизаходів адміністративного примусу;

–сформульовано і обґрунтовано низку пропозицій щодо вдосконалення законодавства України про адміністративну відповідальність у галузі охорони ДК України та її виключної (морської) економічної зони.

Практичне значення одержаних результатівполягає у тому, що наукові положення, розроблені особисто автором:

–знайшли своє відображення в методичних рекомендаціях щодо організації та здійснення оперативного пошуку підрозділами охорони ДК органів охорони ДК ДПС України, завдяки чому удосконалено практику застосування ними заходів адміністративного примусу;

–використано у навчальному процесі Національної академії ДПС України ім.Б.Хмельницького при викладанні навчальних дисциплін: «Основи адміністративного права», «Основи адміністративно-юрисдикційної діяльності органів охорони державного кордону», «Основи оперативно-розшукової діяльності»;

–створили передумови для подальшого науково-теоретичного дослідження проблем адміністративного примусу та його застосування у галузі охорони ДК України та її виключної (морської) економічної зони;

–висвітлюють необхідність і конкретні пропозиції щодо внесення змін і доповнень до законодавчих і підзаконних актів, зокрема законів України „Про державний кордон України”, „Про Державну прикордонну службу України”, Кодексу України про адміністративні правопорушення, Постанов Кабінету Міністрів України, відомчих наказів Адміністрації ДПС України, які мають усунути прогалини і колізії у регулюванні застосування нею заходів адміністративного примусу.

Апробація результатів дисертації.Підсумки розробки проблеми в цілому, окремі її аспекти, одержані узагальнення і висновки було оприлюднено на науково-практичних конференціях: “Спеціальна техніка у правоохоронній діяльності” (Київ, 2004); “Проблеми правоохоронної діяльності в контексті адміністративної та адміністративно-правової реформ” (Хмельницький, 2006), а також на засіданнях кафедри адміністративного права та процесу Харківського національного університету внутрішніх справ.

Публікації.Основні положення та результати дисертаційного дослідження викладено у п’яти статтях, опублікованих у наукових фахових виданнях, трьох статтях, опублікованих в інших виданнях, а також у тезах наукових повідомлень на двох науково-практичних конференціях.

РОЗДІЛ 1ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА ДЕРЖАВНОЇПРИКОРДОННОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ ЯК СУБ’ЄКТА ПРАВООХОРОННОЇ ДІЯЛЬНОСТІ ЩОДО ЗАСТОСУВАННЯЗАХОДІВ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРИМУСУ

1.1.Державна прикордонна служба України як суб’єкт правоохоронної діяльності спеціального призначення

Ще з княжих часів охороні рубежів держави надавалось виключне значення і вона розглядалась як одна з найважливіших державних функцій [176, с.36]. Кордони і сьогодні є одним із об’єктів найбільш підвищеної уваги для держави. Наявність кордонів – невід'ємна ознака суверенітету держави, обов'язковий чинник формування цілісного державно-територіального організму. Це визначає необхідність їх надійної охорони і, відповідно, створення спеціального державного органу, відповідального за реалізацію цієї функції держави.

З цією метою після Акту проголошення незалежності України [2] одними із перших були прийняті такі закони: «Про державний кордон України» [6], «Про Прикордонні війська України» [251], а на сучасному етапі розвитку країни – «Про Державну прикордонну службу України» [8].

Основні положення Конституції України, де ст.1 закріплено, що забезпечення державної безпеки і захист ДК України покладаються на відповідні військові формування та правоохоронні органи держави [1], вступ до Ради Європи та інші чинники, обумовили потребу в переоцінюванні основних питань, що стосуються галузі охорони та захисту ДК, і безпосередньо місця та ролі в системі органів виконавчої влади країни прикордонного відомства.

З урахуванням умов сьогодення, «відкритості» України в питаннях налагодження активної співпраці з іншими країнами світової спільноти в різних галузях життєдіяльності на сучасних кордонах нашої держави функціонує велика кількість пунктів пропуску та комунікаційних мереж, які забезпечують здійснення нею зв’язків із суміжними та іншими іноземними країнами, необхідний рівень розвитку міждержавних стосунків у політичній, економічній, військовій, культурній та інших сферах.

Кожний рік, починаючи з 1991 р., у встановленому порядку ДК України перетинає в середньому близько 55,8млн.осіб, що значно перевищує її населення (у 2006 році цей показник склав 70,6 млн.осіб) та в середньому 11,17 млн.од. транспортних засобів (у 2006 році – 15,08 млн.од.) [205; 250]. Разом з тим, ці обставини впливають і на стан протиправної діяльності на ДК, чим визначають роль і місце прикордонного відомства у протидії порушенням чинного законодавства про ДК України – спробам незаконного перетинання кордону особами, транспортними засобами, товарами та предметами і т.ін., про що свідчать статистичні дані за основними показниками оперативно-службової діяльності ДПС (ПВ) за 1991-2006 рр. (додаток А).

У ретроспективі правове регулювання адміністративних прав прикордонної служби починається з моменту прийняття у листопаді 1982 року Закону СРСР «Про державний кордон СРСР». Ст.29 цього Закону встановлюються права ПВ, які не були визначені Положенням про охорону ДК СРСР 1960 року. Зокрема, питання адміністративного затримання громадян, перевірки та огляду осіб, вантажів і майна, що переміщуються через ДК СРСР, затримання та вилучення матеріалів і предметів, що не підлягають ввезенню або вивезенню з СРСР, та ін [172].

Зі створенням Держкомкордону України та, відповідно, ПВ України після прийняття 4 листопада 1992 року Закону України «Про Прикордонні війська України» [251] їх обов’язки майже не відрізнялись від обов’язків ПВ КДБ СРСР. Винятком було те, що вони вже не здійснювали «цензуру» з метою припинення перевезення через ДК матеріалів, які містять відомості, що можуть зашкодити політичним і економічним інтересам країни, державній безпеці, громадському порядку, здоров’ю і моральності населення. При цьому їм додатково визначено обов’язки щодо здійснення охорони закордонних дипломатичних представництв України, забезпечення системи особливих заходів щодо захисту військовослужбовців ПВ України від посягань на життя, здоров'я, житло і майно зазначених осіб та їх близьких родичів у зв'язку із службовою діяльністю цих військовослужбовців; здійснення взаємодії при охороні ДК з відповідними органами, військовими формуваннями іноземних держав (додаток Б).

Мало що відрізняло і права ПВ України. Відійшло в минуле право на «цензуру» та вирішення з урахуванням цього питання щодо вилучення заборонених для ввезення (вивезення) предметів, пропуску осіб, у яких вони були виявлені (п.11). Разом з тим, отримано право розглядати справи про правопорушення, накладати стягнення або передавати матеріали про правопорушення на розгляд інших уповноважених органів виконавчої влади чи судів (п.16); одержувати безоплатно за письмовими запитами інформацію, необхідну для виконання покладених на війська обов'язків (п.19) і здійснювати спеціальні заходи забезпечення безпеки військовослужбовців ПВ України та їх близьких родичів, недоторканності житла, а також збереження їх майна згідно з чинним законодавством України (п.21) і т.ін. У решті питань вони наслідували війська колишнього СРСР (додаток В).

Створення ДПС стало черговим кроком на шляху розвитку прикордонного відомства. Одним із основних напрямків його подальшого реформування є створення засад для становлення ДПС як сучасного відомства поліцейського типу, діяльність якого ґрунтуватиметься на базових стандартах передових поліцейських прикордонних відомств Європи[67]. У суміжних із Україною країнах (Республіка Білорусь, Республіка Молдова) ДК продовжують охороняти ПВ. У Російській Федерації – Прикордонна Служба ФСБ [289]. У Польщі – Прикордонна Варта, у Словаччині – Прикордонна Служба, в Угорщині та Туреччині – Прикордонна Охорона, в Румунії – Прикордонна Поліція. Всі прикордонні відомства Європи підпорядковані Міністрам внутрішніх справ країн [301-303; 305; 307].

Якими ж функціями, обов’язками та правами наділяє ДПС законодавець на сучасному етапі її розвитку?

Незважаючи на певну схожість обов’язків і прав ПВ та ДПС України є низка істотних відмінностей між ними, які можна виділити у процесі аналізу їх статусних законів: Закону України «Про Державну прикордонну службу України»[8] та Закону України «Про Прикордонні війська України» [251] (додатки Б, Д).

По-перше, на законодавчому рівні вперше визначено основні функції ДПС (ст.2 Закону України «Про Державну прикордонну службу України»).

По-друге, ДПС наділено кількома додатковими повноваженнями у здійсненні оперативно-службової діяльності (ст.ст. 19, 20 Закону України «Про Державну прикордонну службу України»), до яких відносяться:

–участь в укладанні міжнародних договорів України з прикордонних питань та з питань взаємних поїздок громадян (п.7 ст.19); здійснення співпраці, відповідно до законодавства, з іноземними дипломатичними і консульськимиустановами (п.42 ст.20) та взаємодії з питань охорони ДК, протидії незаконнійміграції, незаконному обігу наркотичних засобів, контрабандній діяльності зкомпетентними органами та військовими формуваннями іноземних держав (п.43 ст.20);

–організація прийняття заяв про надання статусу біженця від осіб, які мають намір його набути та змушені були незаконно перетнути ДК України (п.12 ст.19);

–здійснення розвідувальної, інформаційно-аналітичної діяльності, контр-розвідувальних заходів в інтересах забезпечення захисту ДК України (п.10 ст.19; п.31 ст.20);

–здійснення контролю у районах несення служби за збереженням природних ресурсів, додержанням правил промислової та іншої діяльності, охороною довкілля (п.22 ст.19). ПВУбули зобов'язані надавати допомогу відповідним органам у виконанні зазначених завдань;

–створення і використання в інтересах розвідки, контррозвідувального забезпечення охорони ДК, оперативно-розшукової діяльності, участі у боротьбі з організованою злочинністю та протидії незаконній міграції інформаційних систем, у тому числі банків даних щодо осіб, які перетнули ДК, осіб, які вчинили правопорушення, протидію яким віднесено до компетенції ДПС (п.10 ст.20);

–проведення судової експертизи паспортних документів, які згідно із законодавством використовуються під час перетинання ДК України (п.17 ст.20);

–зупинка та огляд в межах прикордонної смуги, КПР самостійно, а за їх межами –разом з органами ДАІ МВС транспортних засобів, а також перевірка документів, що посвідчують особу водія та пасажирів (п.19 ст.20);

–здійснення за домовленістю з авіаперевізниками в іноземних аеропортах попередньої перевірки правових підстав для в'їзду в Україну іноземців та осіб без громадянства (п.32 ст.20).

По-третє, розширено коло повноважень органів охорони ДК як суб'єктів правоохоронної діяльності. Вони наділені правами:

–перебування на земельних ділянках, у житлових та інших приміщеннях громадян за їх згодою, або без згоди у невідкладних випадках (п.1 ст.20);

–здійснення розшуку осіб у ПП через ДК (п.8 ст.19), а також затримання осіб у ПП за дорученням правоохоронних органів (п.7 ст.20);

–протидії і запобігання корупційним діянням та злочинам у сфері службової діяльності особового складу ДПС (п.19 ст.19);

–участі у боротьбі з тероризмом у межах своєї компетенції (п.20 ст.19);

–здійснення контрольованого (під оперативним контролем) пропуску через ДК України осіб у ПП або поза ними (п.2 ст.20)тощо [8] (додатки Б, Д).

По-четверте, суттєво розширено адміністративні повноваження ДПС. Згідно з доповненнями до КпАП, посадовим особам ДПС надано право:

–складати протоколи у справах про правопорушення, передбачені ст.ст.85, 121-1, 185-10, 191, 195, 202, 203, 204, 204-1, 205, 206, 206-1, 207 КпАП;

–розглядати справи про адміністративні правопорушення, передбачені ст.202, ч.2 ст.203, ст.207 КпАП та накладати адміністративні стягнення за ці правопорушення [9; 109];

–при вчиненні особами правопорушень, передбачених ст. 191, 195 КпАП, відповідно до ст.265 цього Кодексу, вилучати вогнепальну, пневматичну зброю калібру понад 4,5 міліметра і швидкістю польоту кулі понад 100 метрів за секунду та холодну зброю, бойові припаси, електрошокові пристрої і спеціальні засоби, проводити особистий огляд і огляд речей порушника в порядку, встановленому ст.264 КпАП. У невідкладних випадках здійснювати також особистий огляд і огляд речей особи, яка вчинила правопорушення під час виконання службових обов’язків [9] тощо.

Крім цього, в Законі України «Про Державну прикордонну службу України»аналогічно з іншими правоохоронними органами уніфіковано порядок застосування зброї, спеціальних засобів та заходів фізичного впливу відповідно до ст. 12 — 15-1 Закону України «Про міліцію» [36].

ДПС, як правонаступник ПВ, отримала також низку повноважень, які були визначені підзаконними актами. Насамперед, це стосується питань:

–здійснення реєстрації іноземців та осіб без громадянства, які в установленому порядку прибувають в Україну, їх паспортних документів у ПП через ДК; застосування відмови іноземцям у в’їзді в Україну з підстав, передбачених законами України, та за результатами співбесіди, яка проводиться в ПП через ДК посадовою особою ПВ; продовження терміну дії заборони, а за існування підстав для відмови у пропуску (заборони) –передачі іноземців представникам прикордонних органів суміжних держав або видворення їх за межі України, відповідно до Правил в’їзду іноземців в Україну, їх виїзду з України і транзитного проїзду її територією [76];

–застосування тимчасової відмови у виїзді до громадян України за наявності обмежуючих обставин, а також повторної перевірки документів громадян, які прямують через ДК, визначених Правилами перетинання ДК громадянами України [82];

–встановлення органами охорони ДК режиму у ПП через ДК України за погодженням з ДМС України та Міністерством транспорту України, а в місцевих ПП –з органами місцевого самоврядування; встановлення додаткових режимних правил в зоні прикордонного контролю ПП через ДК; забезпечення громадського порядку в ПП через ДК органами охорони ДК у взаємодії (у разі потреби) з органами МВС, відповідно до Положення про ПП через ДК [80] тощо.

Разом з тим, аналіз змісту функцій, обов’язків та прав ДПС, визначених чинним Законом України «Про Державну прикордонну службу України», вказує і на відсутність чітких взаємозв’язків між ними. Зокрема, обов’язки не повною мірою розкривають функції ДПС та не забезпечуються конкретними правами. Так, наприклад, одну із важливих функцій ДПС щодо координації діяльності військових формувань та відповідних правоохоронних органів, пов’язаної із захистом ДК України, а також діяльності державних органів, що здійснюють різні види контролю при перетинанні ДК України або беруть участь у забезпеченні режиму ДК, ПР і режиму в ПП через ДК України, не зазначено у вигляді конкретних обов’язків та прав ДПС.

Обов’язки ДПС щодо участі у виконанні заходів територіальної оборони, а також заходів, спрямованих на додержання правового режиму воєнного і надзвичайного стану (п.4. ст.19); участі в укладанні міжнародних договорів України з прикордонних питань та з питань взаємних поїздок громадян, а також забезпечення їх виконання (п.7. ст.19); організації прийняття заяв про надання статусу біженця від осіб, які мають намір його набути та змушені були незаконно перетнути ДК України (п.12. ст.19); інформування відповідних державних органів та громадян про аварії, пожежі, катастрофи, стихійне лихо та інші надзвичайні події на ДК України, у прикордонній смузі та в контрольованих прикордонних районах (п.23. ст.19) тощо не забезпечуються конкретними правами (додаток Е).

Не зважаючи на ці недоліки, з прийняттям зазначеного Закону, суттєво розширено правоохоронну складову в діяльності прикордонного відомства та його адміністративні повноваження. На сьогодні ДПС є одним із центральних органів виконавчої влади України, якому делеговано сукупність повноважень з управління державними справами у галузі охорони ДК (контрольні, адміністративні, розпорядчі тощо), і на який покладається функція виконання законів, що приймаються законодавчою владою [160, с. 23]. ДПС є одним із елементів апарату державного управління, найбільш активної та потужної державної підсистеми, в арсеналі методів та засобів впливу якого активно використовується примус.

На специфіку діяльності органів охорони ДК неодноразово звертали увагу і науковці, і практики, а в ст.2 Закону України «Про державний захист працівників суду та правоохоронних органів» ще 1994 року їх вперше було названо правоохоронними [29]. Цю думку згодом підтримали і науковці [275, с.5-42].

Щодо використання поняття «правоохоронні органи», то воно є одним із найуживаніших у праві, проте його визначення залишається дискусійним.

Згідно з юридичним словником, правоохоронні органи – державні органи, основною функцією яких є охорона законності і правопорядку, захист прав і свобод людини, боротьба з злочинністю. Правоохоронний – той, що належить до охорони законності, до укріплення правопорядку, боротьби зі злочинністю[149, с.467]. С.Лихова і В.Осадчий вважають, що поняттям «правоохоронні органи» охоплюються усі державні органи і громадські організації, хоча б у деякій мірі наділені правоохоронними функціями [212, с.74-76; 229, с.71-72], Р.Тевлін пропонує розглядати це поняття у широкому розумінні (усі державні органи, які наділені певними повноваженнями у галузі контролю за додержанням законності і правопорядку) і у вузькому розумінні (державні органи, спеціально створені для забезпечення законності і правопорядку, боротьби зі злочинністю і яким з цією метою надані повноваження застосовувати передбачені законом заходи примусу та перевиховання правопорушників –суд, органи юстиції, прокуратури, внутрішніх справ, безпеки) [277, с. 53]. Немає єдиного підходу до визначення цього поняття і серед практичних працівників самих правоохоронних органів.

Відповідно до п.1 ч.1 статті 2 Закону України «Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів», правоохоронні органи–органи прокуратури, внутрішніх справ, служби безпеки, Військової служби правопорядку у ЗС України, митні органи, органи охорони ДК, органи державної податкової служби, органи і установи виконання покарань, державної контрольно-ревізійної служби, рибоохорони, державної лісової охорони, інші органи, які здійснюють правозастосовні або правоохоронні функції [29].

Ми підтримуємо ту думку, що саме характер функцій, виконання яких покладено на той чи інший орган, дає змогу зарахувати його до числа правоохоронних. Але чітко визначити перелік правозастосовних або правоохоронних функцій на підставі чинного законодавства також непросто.

По-перше, чинне законодавство не містить визначення таких понять як «правоохоронні функції»і «правозастосовні функції».

По-друге, у законах, які регулюють правовий статус тих чи інших правоохоронних органів, немає єдиного підходу до розуміння суті такого загального поняття як «функція». В одних випадках функції вказуються, але визначаються за різними критеріями, вони переплітаються із призначенням та завданнями цих органів. Наприклад, функції прокуратури згідно зі ст.2 Закону України «Про прокуратуру» не повною мірою розкривають (звужують) її обсяг повноважень щодо здійснення нагляду за додержанням і правильним застосуванням законів [46]. В інших випадках, наприклад, функції УДОУ та СБУ взагалі не вказані [30; 51].

Функції, як зазначається в словнику, (від лат. functio – виконання, звершення) є зовнішнім проявом властивостей органу в певній системі суспільних відносин, узагальненням обов'язків і прав, відображенням його ролі в загальній системі механізму держави по відношенню до об'єктів його діяльності [267, с. 728]. Тобто, функції повинно бути визначено так, як це зроблено, наприклад, у ст. 7 Закону України «Про міліцію»–міліція виконує адміністративну, профілактичну, оперативно-розшукову, кримінально-процесуальну, виконавчу та охоронну функції [36].

Основні функції ДПС визначено у ст. 2 Закону України «Про Державну прикордонну службу України». У результаті аналізу положень цієї статті Закону в узагальненому вигляді можна виділити такі види функцій: охоронну, контролю, забезпечення режимів, розвідувальну, інформаційно-аналітичну, оперативно-розшукову, боротьби з правопорушеннями, координаційну. Вважаємо, що в цій статті Закону визначено не всі функції ДПС. Зокрема окремі з них мають вираження у правах та обов'язках ДПС: дипломатична, військова, контррозвідувальна, адміністративна, профілактична, кримінально-процесуальна, дозвільна, виконавча, захисна тощо [241, с. 27-32], тим більше не всі вони є правоохоронними функціями.

У науковій літературі є різні підходи до питання про зміст правоохоронних функцій. Наприклад, І.Лаврінчук дотримується тієї думки, що правоохоронна функція передбачає охорону кожного члена суспільства від несправедливого поводження з боку інших осіб [210, с.99]. В.Осадчий вважає, що правоохоронна функція –це гарантування функціонування суспільних відносин, урегульованих правом [229, с.71]. Як з’ясувалося те, про що пишуть згадувані науковці, є не функції, а мета діяльності правоохоронних органів. Розглядуване словосполучення слід застосовувати у множині –«правоохоронні функції», адже їх кількість досить значна.

Найбільш вдало, на наш погляд, перелік правоохоронних функцій висвітлено у п.2 ч.1 ст.2 Закону України «Про державний захист працівників суду та правоохоронних органів». До таких функцій віднесено: а)розгляд судових справ у всіх інстанціях; б)провадження і розслідування кримінальних справ і справ про адміністративні правопорушення; в)оперативно-розшукову діяльність; г)охорону громадського порядку і громадської безпеки; д)виконання вироків, рішень, ухвал і постанов судів, постанов органів дізнання і попереднього слідства та прокурорів; е)контроль за переміщенням людей, транспортних засобів, товарів та інших предметів чи речовин через державний і митний кордон України; є)нагляд і контроль за виконанням законів [29].

Вищезазначений Закон конкретно не окреслює коло правозастосовних та правоохоронних функцій і, фактично, не виділяє різниці між ними. Крім того, Закон визначає, що безпосередню участь у здійсненні (правозастосовних або правоохоронних – доповнення наше – В.П.) функцій можуть брати і окремі особи з числа співробітників кадрового складу розвідувального органу Міністерства оборони України, працівників Антимонопольного комітету України, уповноважених осіб Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку України [29] –відомств, які складно назвати правоохоронними органами.

Наведені у Законі положення не дають достатніх підстав для того, щоб дати чітке визначення поняття «правоохоронні органи». Вони дають змогу лише визначити приблизний перелік таких органів, ще й досить умовно. Це створює підґрунтя для дискусії щодо визначення переліку правоохоронних функцій, поняття правоохоронної діяльності та правоохоронного органу.

Наявність, наприклад, у ДПС функції контролю, ще не характеризує її як правоохоронний орган. Ця функція передусім означає наявність у державного органу повноважень здійснювати перевірки дотримання законодавства.Наслідками контролю не обов'язковомає бути застосування до правопорушників засобів примусу, а лише, наприклад, отримання, аналіз та передача інформації, розробка рекомендацій тощо. Тому функція контролю може бути лише другорядною серед правоохоронних. Не є, на нашу думку, правоохоронними і такі функції ДПС: розвідувальна, інформаційно-аналітична, координаційна, військова.

На думку М.С.Тимченка, за своїм змістом правоохоронна діяльність є багатогранною і складається з кількох основних напрямків (функцій): конституційного контролю, правосуддя, забезпечення виконання судових рішень, прокурорського нагляду, виявлення, розкриття та розслідування злочинів, надання юридичної допомоги та захисту в кримінальних і цивільних справах, охорони ГП і безпеки громадян, боротьби зі злочинністю тощо. Він розглядає її уширокому розумінні –якдіяльність усіх державних органів і недержавних організацій щодо забезпечення дотримання прав і свобод громадян, їх реалізації, законності та правопорядку, і у вузькому розумінні –як діяльність спеціально уповноважених органів (державних і недержавних) з охорони права від правопорушень, що здійснюється у встановленій законом формі згідно з компетенцією того чи іншого органуостанніх [279, с. 5].

Крім того, серед істотних ознак правоохоронної діяльностіМ.С.Тимченконазиває примус засобом впливу наадресатів. Тобто, примус застосується у процесі такої діяльності і відрізняє органи, що його застосовують, від інших.На його думку, дії та результати дій суб'єктів правоохоронної діяльності спрямовані не на себе, а на інших суб'єктів, створюючи, змінюючи, захищаючи, підтверджуючи або припиняючи права та обов'язки останніх [279, с. 5-6].

У кінцевому підсумку основа повноважень цих органів, і цю думку підтримують А.М.Бандурка, А.Т.Комзюк,М.С.Тимченко та ін.,полягає у праві насильно змушувати певне коло осіб що-небудь зробити чи, навпаки, утриматися від якихось дій [200, с.22; 276, с.7; 279, с.5-6]. Відповідно, ДПС, як і міліція, на відміну від інших правоохоронних органів (наприклад, прокуратури), діє шляхом безпосереднього примусу. Вона не виносить рішень, що передують застосуванню сили, якихось постанов про застосування насильства. Вона просто його здійснює [200, с.22].

Таким чином, наділення ДПС правом застосування примусу обумовлює особливість її становища в системі органів виконавчої влади України. Це стосується і багатьох інших державних органів, які одержали назву правоохоронних. Аналіз їх правового становища дає змогу зробити висновок, що своїм об’єднанням під таким найменуванням вони зобов’язані наявній у них можливості діяти методом примусу. Тобто, це органи примусової підтримки правопорядку. Примус тут розуміється широко, як використання беззастережних однобічних приписів, що містять не тільки прямі (фізичні), але й опосередковані його форми, у тому числі різні перевірки, заборони, обмеження, стягнення тощо. Мова йде, по суті, про «право-примусові» органи [265, с.139].

Безперечно, функціональний критерій треба визнати основним при визначенні діяльності того чи іншого державного органу як правоохоронного. З урахуванням вищезазначеного, на наш погляд, усі правоохоронні функції слід розподілити на головні та другорядні (допоміжні).

До головних правоохоронних функцій належать ті, що безпосередньо пов'язані з боротьбою з правопорушеннями. Основною функцією правоохоронних органів є боротьба із злочинністю та іншими правопорушеннями [160, с.137], що, крім інших заходів впливу, передбачає можливість застосування примусових заходів до осіб, що вчиняють суспільно-небезпечні та шкідливі діяння. Саме це відрізняє правоохоронні від інших контролюючих органів.

Для ДПС та інших правоохоронних органів діяльність щодо підтримання правопорядку, запобігання правопорушенням є основною і полягає у невідкладному й адекватному реагуванні на факти невиконання або неналежного виконання вимог і приписів правових норм з боку юридичних і фізичних осіб [208, с.899].

Таким чином, до головних правоохоронних функцій, що виконує ДПС слід віднести профілактичну (профілактика злочинів та адміністративних правопорушень, протидію яким законодавством віднесено до компетенції ДПС); захисну (захист ДК, інтересів держави на ДК та у прикордонні, припинення будь-яких спроб незаконної зміни проходження лінії ДК тощо); охоронну (охорона ДК на суші, морі, річках, озерах та інших водоймах; охорона суверенних прав України в її виключній (морській) економічній зоні тощо); оперативно-розшукову; дізнання у кримінальних справах, розслідування яких віднесено до компетенції ДПС; провадження у справах про адміністративні правопорушення; виконання доручень інших правоохоронних органів, рішень, ухвал і постанов судів, постанов органів дізнання і досудового слідства та прокурорів.

Виконання саме цих функцій потребує специфічного правового, організаційного, кадрового, інформаційного, матеріально-технічного та тилового забезпечення (зокрема, – озброєнням, боєприпасами, спеціальними засобами, криміналістичною і спеціальною технікою, речовим та іншими видами майна), фінансового, наукового та іншого забезпечення, що обумовлює необхідність створення відповідних органів і підрозділів, наділення їх правом застосування заходів примусу.

Другорядними (допоміжними) правоохоронними функціями слід вважати контрольну (контроль за дотриманням прикордонного режиму, режиму в ПП через ДК тощо), дозвільну (надання дозволу на перетинання ДК, здійснення певної діяльності на ДК, в прикордонній смузі тощо), правороз’яснювальну (у тому числі функцію подання правової допомоги) функції.

Крім цього, в науковій літературі виділяють і певні ознаки правоохоронного органу. Так, на думку С.М.Тимченка, до ознак правоохоронних органів належать їх державно-владний, юрисдикційний характер; підзаконність та точна регламентованість діяльності; правозастосовна суть рішень, що приймаються ними; застосування державного примусу у процесі виконання покладених на них завдань [279, с.7]. Підтримуючи цей підхід, ми вважаємо важливим також належність до вищевказаних ознак і такої ознаки як виконання цими органами правоохоронних функцій, про що йшлося вище. Адже характер функцій визначає загальне призначення органу або лише його окремих структурних підрозділів.

Результати проведеного аналізу наукових підходів до визначення поняття правоохоронних органів дають змогу визначити такі основні ознаки ДПС як правоохоронного органу: це державний орган виконавчої влади; має свою чітко визначену юрисдикцію; рішення, що приймаються органами (посадовими особами) ДПС, мають правозастосовний характер; одним із основних складових призначення ДПС є підтримання (забезпечення) встановленого чинним законодавством правопорядку на ДК, запобігання правопорушенням та боротьба з протиправною діяльністю; виконує, поряд з профілактичною, декілька інших головних правоохоронних функцій (наприклад, охоронну, оперативно-розшукову, дізнання тощо), спрямованих на боротьбу із протиправною діяльністю.

Крім того, є важливим і спеціальне призначення ДПС як правоохоронного органу. Відповідно до п.1 Указу Президента України «Про реорганізацію Державного комітету у справах охорони державного кордону» Адміністрація ДПС є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом [69], спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади у справах охорони ДК [60].

Центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом має визначені Конституцією та законодавством України особливі завдання і повноваження, щодо нього може встановлюватися спеціальний порядок утворення, реорганізації, ліквідації, підконтрольності, підзвітності, а також призначення і звільнення керівників та вирішення інших питань [128, с. 73].

Результати аналізу чинного законодавства України показують, що у відповідних статусних законах, крім ДПС [8], прямо названі правоохоронними органами спеціального призначення також СБУ [51] та УДОУ [30]. На нашу думку, їх спеціальне призначення обумовлюється, перш за все, специфікою галузі діяльності та об’єктів охорони, яка визначається національно важливими інтересами країни та її державною безпекою: державним суверенітетом, конституційним ладом, територіальною цілісністю тощо.

Для ДПС специфіка галузі її діяльності полягає у таких особливостях:

По-перше, забезпечення надійної охорони ДК є однією з умов національної безпеки України як і будь-якої іншої держави та її суспільства.

Відповідно до ч.3 ст.2 Конституції України, територія України є цілісною та недоторканною. У статті 3 Закону України «Про основи національної безпеки України» одним із об’єктів національної безпеки закріплено державу– її конституційний лад, суверенітет, територіальну цілісність і недоторканність. У ст.6 цього Закону серед пріоритетів національних інтересів України зазначено захист державного суверенітету, територіальної цілісності та недоторканності ДК, недопущення втручання у внутрішні справи України [5].

По-друге, завдання органу виконавчої влади, відповідального за охорону ДК, повною мірою залежать від запровадженого у державі політичного режиму, внутрішньої та зовнішньої політики.

«Тоталітарний режим», «залізна завіса», «закритість» ДК були характерними для СРСР та визначальними у діяльності ПВ КДБ СРСР. Кордони України набули ознак «відкритих» кордонів, що створило передумови для пошуку найбільш доцільної системи забезпечення їх охорони та захисту, реформування військ у службу. Тобто, ДПС здійснює політичну охорону ДК [128, с.471], вона є інструментом реалізації прикордонної політики України у відносинах із суміжними та іншими країнами світу.

По-третє, встановлення ДК України відбувається відповідно до норм міжнародного права міжнародними договорами України (дво- і багатосторонніми) і здійснюється на основі системи взаємопов'язаних внутрішньодержавних і міжнародних нормативних актів, юридичних норм, інших правових засобів, що регламентують питання функціонування і охорони ДК, включаючи заходи юридичної відповідальності юридичних і фізичних осіб за порушення відповідних правил і процедур.

По-четверте, належне виконання обов’язків ДПС залежить від правового статусу ДК з суміжною державою. Складовими частинами правового статусу ДК є групи норм, що регулюють порядок визначення, встановлення та позначення ДК; режим ДК; прикордонний режим; режим у ПП через ДК; повноваження органів державної влади у сфері охорони ДК; повноваження ДПС, інших правоохоронних органів та військових формувань у сфері охорони ДК України; участь державних органів, громадських організацій і громадян в охороні ДК; відповідальність за порушення законодавства про ДК України; порядок вирішення територіальних розбіжностей (спорів); порядок вирішення прикордонних інцидентів; правовий і соціальний захист військовослужбовців та інших осіб, які беруть участь в охороні ДК, членів їх сімей; порядок ресурсного забезпечення охорони ДК тощо.

Основи правового регулювання статусу ДК України закріплені в Конституції України [1], Законі України «Про державний кордон України»[6], Митному[13], Повітряному[14], Водному[15] кодексах, Кодексі України про надра[16], інших законах, нормативних актах Президента України, КМ України, центральних та місцевих органів державної виконавчої влади, органів місцевого самоврядування.

По-п’яте, ДПС є одним із головних суб’єктів охорони та захисту ДК на який, відповідно до ст. 2 Закону України «Про Державну прикордонну службу України», крім інших основних функцій, покладається функція координації діяльності військових формувань та відповідних правоохоронних органів, пов’язаної із захистом ДК України, а також діяльності державних органів, що здійснюють різні види контролю при перетинанні ДК України або беруть участь у забезпеченні режиму ДК, прикордонного режиму і режиму в ПП через ДК.

По-шосте, законодавство про ДК України встановлює певні заборони і тим самим певною мірою обмежує права, свободи та інтереси окремих фізичних та юридичних осіб на користь інших, в рамках загальносуспільних інтересів. Отже, ДПС здійснює заходи, спрямовані на забезпечення прав і свобод людини, що є обов’язком і принципом її діяльності. Відповідно призначення ДПС можна визначити як забезпечення (охорона, захист) встановленого чинним законодавством України правопорядку на ДК і у прикордонні, що відображає рівень дотримання правопорядку в державі.

Крім того, спільними рисами правоохоронних органів спеціального призначення є те, що всі ці органи є професійними військовими організаціями. Особовий склад (кадри) комплектується із військовослужбовців та цивільних працівників. Комплектування військовослужбовцями цих органів як і інших військових формувань, утворених відповідно до законів України, і проходження ними військової служби здійснюються на підставі Закону України «Про військовий обов’язок і військову службу», Статутів ЗС України, Положень про проходження військової служби відповідними категоріями військовослужбовців [21; 33; 26; 40; 52-55; 68].

Особливістю військової організації (структури) є те, що це є утворення, де взаємини будуються на принципі єдиноначальності, статутних правилах взаємовідносин і забезпечуються підвищеним ступенем відповідальності військовослужбовців за порушення встановленого порядку несення військової служби (військові злочини) відповідно до ст.ст. 401-435 КК України, у т.ч. за порушення статутних правил несення прикордонної служби, відповідно до статті 419 Кодексу [11].

Військова структура передбачає також озброєність, обумовлену необхідністю виконання ДПС завдань, пов’язаних з можливістю застосування зброї для відбиття збройного нападу та вторгнення на територію України озброєних військових груп і злочинних угруповань, припинення збройних провокацій, а також для відбиття нападу або припинення збройного опору осіб, які незаконно перетинають чи намагаються незаконно перетнути ДК України тощо.

Особовий склад ДПС має право зберігати, носити відкрито, використовувати і застосовувати зброю та спеціальні засоби на підставах і в порядку, передбачених Законом України «Про міліцію», військовими статутами ЗС України та іншими актами законодавства. При виконанні службових обов’язків військовослужбовець чи працівник ДПС є представником влади, недоторканність, честь і гідність якого охороняються законодавством.

Відповідно, крім наведених вище ознак ДПС як правоохоронного органу, можна навести і такі, що характеризують його спеціальне призначення (спеціальний статус): об’єкти охорони визначаються національними інтересами країни та її державною безпекою; відносно нього визначено спеціальний порядок утворення, реорганізації, ліквідації, підконтрольності, підзвітності (підпорядкований Президенту України і підконтрольний ВР України); він є озброєною військовою організацією; його особовий склад діє у зоні підвищеного ризику, має право використовувати і застосовувати зброю та спеціальні засоби, користується підвищеним правовим захистом,має встановлені законом зовнішні ознаки належності до правоохоронних органів (форму, знаки розрізнення, посвідчення).

Таким чином, ДПС як суб’єкт правоохоронної діяльності спеціального призначення має багато спільних рис з іншими правоохоронними органами держави, у т.ч. щодо застосування примусу. Специфіка ж його правоохоронної діяльності пов’язана з національними інтересами країни та її державною безпекою.

Завдання (призначення – В.П.) ДПС сформульовано у ст.1 Закону України «Про Державну прикордонну службу України» –забезпечення недоторканності ДК та охорона суверенних прав України в її виключній (морській) економічній зоні.

Чітке встановлення в нормативному порядку завдання ДПС визначає сутність та особливості об’єктів її правоохорони –недоторканність ДК України та суверенні права України в її виключній (морській) економічній зоні. Хоча, вже на перший погляд, призначення ДПС є набагато ширшим, ніж зазначено у цій статті, а тому, перш за все, доцільно більш глибоко дослідити такі поняття як «ДК України», «недоторканність ДК України» й «охорона та захист ДК».

У юридичній науці питання, пов’язані з територією і кордонами держави, досить добре висвітлено в міжнародному публічному праві. У сучасній науковій літературі окремі аспекти конституційно-правового статусу ДК розглянуто в роботах С.М.Бабуріна, Ю.Г.Барсегова, Л.І.Волової, С.С.Дністрянського, Б.М.Клименка, А.Б.Мостиського, А.А.Порланда, А.С.Щербакова, Т.О.Цимбалістого та ін. Зокрема, на думку останнього, реалії сьогодення зумовлюють необхідність перегляду сутності та призначення ДК. Назріла нагальна потреба у реформування всієї системи забезпечення охорони ДК України, переведенні її з суто військової у невійськову сферу [290, с.4].

Разом з тим, єдиної точки зору щодо понять «ДК», «недоторканність ДК» не вироблено. Не достатньо повно дослідженими є і питання охорони та захисту ДК, охорони суверенних прав України в її виключній (морській) економічній зоні України.

Щодо поняття«ДК» –є різні підходи до його визначення. Це лінії, що відділяють території держав одна від одної чи від відкритого моря і визначають межі територіального верховенства [296, с.97]; лінії та вертикальні поверхні, що проходять по цих лініях до межі земного простору з космосом, з одної сторони, і, –з іншої сторони, –до центру Землі вглиб її надр, а практично –на доступну для проникнення в надра глибину [284, с.37]; лінії і вертикальні поверхні, що проходить по цих лініях, котрі визначають межі державної території –суші, вод, надр, повітряного простору, і встановлюються за взаємною згодою між державами шляхом делімітації й демаркації, що юридично закріплюється в системі міжнародних договорів про ДК [215, с. 462]; просторові межі державної території у всіх фізичних сферах –на суші, воді, в надрах і в повітряному просторі [172, с.15]; офіційно визначена межа, що окреслює територію, на котру поширюється влада конкретної держави [255, с.139] тощо.

У законодавстві України визначення поняття «ДК України»подається у двох законах:

1. У Законі України «Про правонаступництво України»–ДК СРСР, що відмежовує територію України від інших держав, та кордон між УРСР і Білоруською РСР, РРФСР, Республікою Молдова за станом на 16 липня 1990 року є ДК України [4].

2. У ст. 1 Закону України «Про державний кордон України»ДК України –це лінія і вертикальна поверхня, що проходить по цій лінії, які визначають межі території України –суші, вод, надр, повітряного простору. Згідно ст. 2 цього Закону ДК визначається рішеннями ВР України, а також міжнародними договорами України.

У спеціальній літературі існують і інші визначення поняття ДК, але результати їх аналізу свідчать, що вони загалом лише доповнюють наведене в Законі України «Про державний кордон України»та дають змогу виділити такі його характерні ознаки: являє собою штучну лінію (не зону) і вертикальну поверхню, що проходить по цій лінії; проходить по суші, воді, у повітрі та під землею (у надрах); установлений юридично (договорами) чи фактично (історично); визначає межі території держави, відмежовуючи її від територій інших держав, а також територій з міжнародним і змішаним правовим режимом; визначає просторові межі територіального верховенства держави [290, с.6].

Виходячи з таких ознак, ДК можна визначити як установлену юридично чи фактично штучну лінію і вертикальну поверхню, що проходить по цій лінії (по суші, воді, у повітрі, під землею), котрі визначають просторові межі території держави, сфери здійснення нею свого суверенітету (територіального верховенства) і внутрішньої політики.

На сьогодні, у зв’язку з існуванням низки проблем договірно-правового характеру, ДК України на окремих ділянках не установлено відповідно до існуючого порядку –шляхом підписання двосторонніх договорів із суміжними державами, ратифікації таких договорів парламентами країн, делімітації (встановлення проходження лінії ДК на мапах) та демаркації (позначення проходження лінії ДК на місцевості прикордонними знаками) тощо.

Так, з урахуванням загальної протяжності ДК України, що складає 6992,98 км (сухопутна ділянка –5637,98 км, морська –1355 км), визначеним та оформленим у договірно-правовому відношенні є кордон з країнами Європейського Союзу: з Республікою Польща (592,34 км), Угорською (136,7 км) та Словацькою (97,852 км) Республіками. Це також стосується і сухопутної ділянки кордону з Румунією (613,8 км). Винятком є невизначеність у питанні делімітації континентального шельфу і виняткових економічних зон України і Румунії в Чорному морі. Проблема є загальновідомою і стосується острова Зміїного. Попередні переговори між Україною та Румунією позиції сторін не змінили. 19 листопаду 2004 року Румунія подала заяву до Міжнародного суду ООН для розгляду цього питання.

Щодо проходження 5602,24 км ДК з державами СНД (80% загальної довжини), –питання знаходиться на стадії вирішення.

Договір між Україною і Російською Федерацією про українсько-російський ДК, наприклад, підписано 28 січня 2003 року, ратифіковано ВР України (Закон N 1681-IV від 20.04.2004 року [49]) і Держдумою Російської Федерації. Сухопутна ділянка ДК (1974,04 км) делемітована, але роботи щодо демаркації і дотепер не розпочато. Спірним є і питання щодо розмежування Азовського моря, північно-східної частини Чорного моря і Керченської протоки. Відповідні переговори ведуть з 1996 року, проведено двадцять шість раундів, але компромісу не знайдено.

Договір між Україною і Республікою Білорусь про ДК підписано 12 травня 1997 року. Його ратифіковано ВР України (Закон N 491/97-ВР від 18.07.97 року [47]), але не ратифіковано парламентом Білорусі. Протяжність ДК складає 1084,2 км і визначено його тільки на мапах.

Делімітацію українсько-молдовського кордону, а це 1222 км, завершено. Договір між Україною і Республікою Молдова про ДК підписано 18 серпня 1999 року. Його ратифіковано парламентами країн (Закон України N 1633-III від 06.04.2000 року [48]). 2002 року розпочато демаркаційні роботи і за станом на 1.05.2007 року прикордонними знаками позначено на місцевості 764 км ДК. Демаркацію північної ділянки фактично завершено, за винятком району гідровузла Дністровської ГЕС-2. Продовжують роботи на південній ділянці в межах Одеської області, де демарковано 464 км. Не зважаючи на шість неузгоджених ділянок загальною протяжністю 16 км, роботи планується завершити в 2007 році. Щодо центральної частини українсько-молдовського кордону протяжністю 452 км – кордону з Придністров’ям, то через неврегульованість політичних питань між Кишиневом і Тирасполем, демаркацію цієї ділянки не розпочато [281].

Між тим, проголошення Україною своєї незалежності, визнання її незалежності та самостійності на міжнародній арені країнами світової спільноти, у тому числі і суміжними державами, дало змогу їй сформувати власну територію в певних кордонах. Їх оформлення в договірно-правовому відношенні – справа часу.

Таким чином, ДК визначає просторові межі території України і сфери здійснення нею свого суверенітету[3] (територіального верховенства), внутрішньої політики і є одним із об’єктів правоохоронної діяльності держави.

Поняття «недоторканність ДК» також є складним поняттям. У преамбулі Закону України «Про державний кордон України»зазначено: «Державний кордон України недоторканний. Будь-які порушення його рішуче припиняються»[6].

Недоторканність ДК Б.М.Клименко розглядає в трьох аспектах.

По-перше, ДК недоторканний тому, що недоторканна державна територія. Кордон визначає межі державної території, і свавільна зміна положення кордону не допускається, оскільки не допускається зміна належності території.

По-друге, ДК недоторканний у тому розумінні, що недоторканна безпосередньо сама лінія кордону, позначена на місцевості прикордонними знаками, і ніхто не має права їх руйнувати і свавільно змінювати лінію кордону на найменші величини.

По-третє, ДК недоторканний у тому розумінні, що він визначає кордони правопорядку, встановленого державою на своїй території, і ніхто, будь-то приватні чи посадові особи, не має права вступити на цю територію без дозволу компетентних органів [185, с.49].

Якщо не враховувати останній аспект, то можна говорити про подвійне розуміння поняття недоторканності ДК.

У першому випадку, недоторканність ДК передбачає недоторканність самої державної території. По суті йдеться про заборону насильницького захоплення іноземної території, а недоторканність лінії ДК уособлює (втілює) недоторканність території, межі якої він позначає.

У другому випадку, під недоторканністю розуміють недоторканність самої лінії ДК на місцевості, позначеної прикордонними знаками, а також заборону її перетинання без дозволу компетентних органів чи поза встановленими правилами. На забезпечення незмінності проходження лінії кордону на місцевості спрямовано всю систему встановлення, утримання і відновлення прикордонних знаків відповідно до норм міждержавних договорів, котрі затверджують результати роботи спільних міждержавних комісій щодо проведення делімітації та демаркації ДК.

Установлення правил перетинання кордонів є невід'ємною складовою повноважень держави, що випливають з її суверенітету. Тому порушення цих правил є не лише порушенням принципів і норм міжнародного права, але й порушенням норм внутрішнього права, а тому тягнуть за собою застосування міжнародно-правових і державно-правових санкцій. Відповідно поняття недоторканності ДК можна розглядати як сучасний принцип міждержавних та внутрішньодержавних суспільних відносин з прикордонних питань, що визнається як в літературі, так і в офіційних джерелах. Зокрема, автономність існування принципу недоторканності ДК визначається законодавцем у статті 6 Закону України «Про основи національної безпеки України», у ч. 3 ст. 1.1 Воєнної доктрини України [58].

Самовільне переміщення прикордонних знаків однією стороною вглиб території іншої сторони означає самовільну, а отже, протиправну зміну міжнародно-правової належності цієї ділянки території. Недоторканність ДК в тому, що стосується положення лінії кордону, тісно пов’язана з принципом недоторканності та цілісності державної території [187, с. 71-72]. Відповідно до ч.1 ст.17 Конституції України, захист суверенітету і територіальної цілісності України є найважливішими функціями держави, справою всього Українського народу, а відповідно до ч. 2 ст. 17, оборона України, захист її суверенітету, територіальної цілісності та недоторканності покладаються на ЗС України [1; 37].

Територіальна цілісність держави та її недоторканність хоча і близькі за значенням, проте не є абсолютно тотожними поняттями. Але оскільки ці поняття значною мірою взаємопов’язані, то, очевидно, можна розглядати їх як дві складові (елементи) одного і того ж принципу – принципу цілісності та недоторканності державної території. Такого підходу дотримується більшість учених: Л.І.Волова [155, с. 31], В.П.Зайцев [171, с. 11], Б.М.Клименко [184, с.39;187, с. 42-43], Н.А.Ушаков [209, с. 39].

Ми підтримуємо думку про те, що недоторканність державної території передбачає недоторканність ДК. Оскільки ДК визначає межі державної території, то будь-яке посягання на нього є посяганням на цілісність і недоторканність державної території. І навпаки, будь-яке посягання на державну територію є посяганням на існуючі кордони держави [209, с. 41].

Забезпечення недоторканності ДК здійснюється шляхом охорони та захисту ДК. Охорона ДК є невід'ємною складовою загальнодержавної системи забезпечення національної безпеки України і, в загальному вигляді, полягає у здійсненні політичних, правових, організаційних, економічних, екологічних, санітарно-карантинних, військових, оперативних, технічних та інших заходів, що здійснюють з метою забезпечення недоторканності ДК України, захисту її державних інтересів на кордоні [8; 28; 71] і реалізують через державну прикордонну політику.

Державна прикордонна політика є складовою політики національної безпеки України і являє собою систему офіційно прийнятих поглядів й дій щодо визначення мети і завдань, принципів, основних напрямів і механізму забезпечення охорони ДК і національних інтересів України в її прикордонному просторі. Її здійснюють відповідно до Конституції та чинного законодавства України, загальновизнаних принципів і норм міжнародного права та реалізують шляхом цілеспрямованої та скоординованої діяльності органів державної влади, місцевого самоврядування, громадських об'єднань і громадян відповідно до їхніх прав і повноважень у цій сфері з метою реалізації і захисту національних інтересів України в її прикордонному просторі. Результат такої політики оцінюють за ступенем реалізованості і захищеності цих інтересів [290, с.49-50].

Основні напрями державної прикордонної політики у правоохоронній сфері визначено Концепцією охорони ДК та суверенних прав України в її виключній (морській) економічній зоні, Концепцією державної прикордонної політики України. Такими напрямами є: запобігання спробам незаконного перетинання ДК України; боротьба з РПД іноземних спецслужб у прикордонному просторі; протидія неконтрольованій міграції, боротьба з організованою злочинністю на ДК; забезпечення виконання законних рішень органів державної влади у прикордонному просторі; протидія незаконному переміщенню через ДК осіб, транспортних засобів, вантажів, зброї, боєприпасів, засобів терористичної діяльності, а також наркотичних засобів і психотропних речовин та іншого майна; боротьба з контрабандною діяльністю, накопиченням і розповсюдженням зброї та наркотичних речовин у прикордонних регіонах України; посилення надійності охорони суверенних прав України в її виключній (морській) економічній зоні, припинення незаконної промислової діяльності, розвідки чи розробки природних ресурсів та їх незаконної експлуатації, проведення незаконних морських досліджень, захист штучних островів, установок і споруд; захист населення від злочинної діяльності та інших протиправних дій на ДК; створення необхідних умов для ефективної боротьби з корупцією та злочинністю, особливо її організованими формами; залучення громадян України на добровільних засадах до охорони ДК [71; 203].

Таким чином, більш широко розкриваючи сутність правоохоронної діяльності ДПС щодо забезпечення недоторканності ДК, можна визначити такі її складові:

забезпечення недоторканності державної території України, недопущення спроб її насильницького захоплення та зміни належності, будь-якого насильницького використання чи нанесення шкоди цій території. Будь-яке посягання (вторгнення, напад тощо) на державну територію є посяганням на існуючі ДК;

забезпечення недоторканності лінії ДК, припинення будь-яких спроб незаконної зміни її проходження на місцевості (на суші, воді), позначеного прикордонними знаками;

недопущення перетинання лінії ДК без дозволу компетентних органів чи поза встановленими правилами;

участь, в межах компетенції, у протидії протиправній діяльності через ДК та РПД спеціальних служб іноземних держав, запобігання нанесенню шкоди політичним, економічним, воєнним та іншим інтересам держави у прикордонному просторі;

забезпечення виконання законних рішень органів державної влади з прикордонних питань на ДК тощо.

Тобто,ДПС є органом здійснення прикордонної політики та забезпечення прикордонної безпеки держави. Сфера інтересів діяльності ДПС стосується багатьох аспектів забезпечення прикордонної безпеки держави – політичного, економічного, екологічного, воєнного, суто правоохоронного тощо. Ступенем надійності й ефективності охорони ДК, захищеності життєво важливих інтересів особи, суспільства і держави в прикордонному просторі є прикордонна безпека держави [231, с. 65]. Прикордонну безпеку не можна включати чи ототожнювати з воєнною безпекою. Вони є цілком самостійними елементами національної безпеки держави. Таку позицію вже обґрунтовано в літературі [231, с.62-71; 294, с.44-52], але поки що не відображено в законодавстві.

Виходячи із термінологічного значення, поняття охорони та захисту тісно взаємопов’язані між собою. Метою охорони ДК є його надійний захист, а здійснення системи заходів щодо охорони ДК може передбачати необхідність застосування заходів захисту. Відповідно, охорона ДК– це здійснення комплексу різноманітних заходів щодо запобігання порушенням законодавства про ДК України, забезпечення необхідних умов для функціонування ДК, дотримання встановлених на ДК та у прикордонні режимів, припинення протиправних дій та притягнення винних до відповідальності. Захист ДК – це здійснення певних заходів у відповідь на протиправні дії з метою недопущення або припинення спроб посягання на територіальну цілісність та недоторканність території України (в т.ч. щодо проходження лінії ДК), захисту країни від зовнішніх загроз шляхом застосування, за необхідності, спеціальних сил та засобів, озброєння та військової техніки. Забезпечення недоторканності ДК передбачає його і охорону, і захист.

Іншою складовою призначення ДПС є охорона суверенних прав України в її виключній (морській) економічній зоні.

Протяжність морського кордону України від устя Дунаю до узбережжя Таганрозької затоки Азовського моря – 1355 км., що складає п’яту частину протяжності всього державного кордону України, зокрема: у Чорному морі – 1056,5 км.; в Азовському морі – 249,5 км.; у Керченській протоці – 49 км.

Загальна протяжність річкових кордонів України становить 1160,4 км, у т.ч. з Республікою Польща – 183,3 км., з Республікою Словаччина – 2,3 км., з Республікою Угорщина – 85,1 км., з Республікою Румунія – 292,8км., з Республікою Молдова – 267 км., з Республікою Білорусь – 325,9км. Україна має 18 морських торгівельних портів та 12 портопунктів, зосереджених у Дунайському, Азовському та Чорноморському регіонах [250].

Основні питання щодо прав України в її виключній (морській) економічній зоні визначено в Законі України «Про виключну (морську) економічну зону України» та інших актах законодавства України. Охорону суверенних прав України у виключній (морській) економічній зоні та контроль за реалізацією прав і виконанням зобов’язань інших держав, українських та іноземних юридичних і фізичних осіб, міжнародних організацій у ній здійснюють крім ДПС, органи рибохорони Міністерства рибного господарства України і органи Міністерства охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки України у порядку, що встановлює КМ України, з належним урахуванням інтересів інших держав, передбачених нормами міжнародного права [7].

Суверенні права та юрисдикція України щодо морського дна виключної (морської) економічної зони і його надр реалізуються відповідно до законодавства України про континентальний шельф та Кодексу України про надра. Якщо Конвенцією ООН по морському праву 1982 року [119] або міжнародним договором України встановлено інші норми, ніж ті, що містяться у цьому Законі, то застосовуються норми Конвенції або відповідного міжнародного договору [7].

Вважаємо, що поняттяохорони суверенних прав України в її виключній (морській) економічній зоні України є близьким за своїм значенням до поняття охорони ДК. Це система організаційних та правових заходів запобігання, виявлення та припинення порушень суверенних прав України у виключній (морській) економічній зоні: на території морських районів, зовні прилеглих до територіального моря України, включаючи райони навколо островів, що їй належать.

Таким чином, об’єктами правоохорони (правоохоронної діяльності) ДПС є ДК і, безпосередньо, його недоторканність, а також суверенні права України в її виключній (морській) економічній зоні, що забезпечується здійсненням ДПС комплексу заходів щодо охорони (захисту). У цілому таку діяльність можна назвати охороною правопорядку на ДК, у прикордонні (в межах прикордонної смуги та КПР), у виключній (морській) економічній зоні України.

Згідно з юридичним словником, правопорядок – це основана на праві і складена в результаті здійснення ідеї і принципів законності така упорядкованість суспільних відносин, яка має вираження в правомірній поведінці їх учасників. Правопорядок – це певний стан урегульованих правом суспільних відносин, що характеризується реальним рівнем дотримання законності, забезпечення і реалізації суб’єктивних прав, виконання юридичних обов’язків усіма громадянами, органами і організаціями [149, с.467]. Складовими правопорядку в цьому випадку є: міжнародний правопорядок у частині встановлення, позначення та функціонування ДК, здійснення суверенітету, територіальної недоторканності й цілісності України та внутрішній правопорядок щодо здійснення державної влади та управління у галузі охорони та захисту ДК.

Щодо терміну «охорона правопорядку», він є найбільш уживаним у праві для визначення поняття правоохоронної діяльності. Згідно зі словником, охорона правопорядку – це сукупність заходів щодо досягнення мети режиму законності, його кінцевий результат – упорядкування суспільних відносин (правопорядку) відповідно до існуючих правових приписів. «Охорона правопорядку» – поняття більш вузьке, ніж загальноприйняте поняття «охорона громадського порядку», що являє собою охорону більш широкого спектру суспільних відносин економічного, політичного, соціального, юридичного, морального характеру [149].

Як з’ясувалося під час нашого дослідження, правоохоронна діяльність ДПС, – це діяльність з підтримання правопорядку на ДК, у прикордонні та у виключній (морській) економічній зоні України, що полягає у застосуванні до юридичних і фізичних осіб заходів правового примусу з метою забезпечення дотримання норм чинного законодавства про ДК України, запобігання, виявлення та припинення правопорушень, притягнення правопорушників до юридичної відповідальності. Її здійснюють у взаємодії з іншими правоохоронними та державними органами, громадськими організаціями та населенням.

Одним з важливих напрямків діяльності ДПС щодо охорони правопорядку є адміністративна діяльність. Особовий склад ДПС під час виконання завдань з охорони ДК виконує переважно адміністративні функції, реалізує організаційно-правові повноваження, які встановлюються і забезпечуються нормами адміністративного права.

В адміністративній діяльності можна виділити два основні напрямки: внутрішньосистемний або організаційний та позасистемний [126, с.7]. Перший напрямок адміністративної діяльності називають внутрішньо-організаційною адміністративною діяльністю, другий – зовнішньою адміністративною діяльністю [124, с. 80].

У процесі здійснення зовнішньої адміністративної діяльності, яка, за великим рахунком, і визначає предмет цього дослідження, ДПС забезпечує виконання своїх основних завдань, пов’язаних із охороною та захистом ДК. Цей різновид діяльності деякі вчені справедливо називають правоохоронною адміністративною діяльністю. Така назва обумовлюється тим, що основний зміст зводиться до забезпечення ДПС функцій охорони правовідносин. Не зважаючи на те, що ДПС здійснює також і правозастосовчу адміністративну діяльність, слід підкреслити, що остання має обслуговувальний характер, є засобом забезпечення правоохоронної діяльності [139, с.7-8].

Основними напрямами зовнішньої адміністративної діяльності ДПС є:

–охорона ДК на суші, морі, річках, озерах та інших водоймах; суверенних прав України в її виключній (морській) економічній зоні;

–забезпечення дотримання правил прикордонного режиму, режиму в ПП через ДК, режиму виключної (морської) економічної зони України, встановленого порядку плавання і перебування невійськових суден та військових кораблів у територіальному морі та внутрішніх водах України;

–забезпечення пропуску через ДК України осіб, транспортних засобів, вантажів та іншого майна;

–здійснення (в районах несення служби) контролю за збереженням природних ресурсів, додержанням правил промислової та іншої діяльності, охороною довкілля;

–здійснення реєстрації іноземців та осіб без громадянства, які в установленому порядку прибувають в Україну, та їх паспортних документів у ПП через ДК; проставлення відміток у документах на право в’їзду в Україну або виїзду з України;

–встановлення, за погодженням з ДМС України та Міністерством транспорту України, режиму у ПП через ДК України.

Відповідно до структури, закріпленої у Законі України «Про Державну прикордонну службу України», керівним органом ДПС є спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади у справах охорони ДК. Виходячи з цих формальних позицій, а також із того, що цей орган, його регіональні органи та органи охорони ДК реалізують норми законодавства про ДК України (в т.ч. виконують функції управління у галузі охорони ДК), адміністративну діяльність ДПС доцільно розглядати як специфічну, виконавчо-розпорядчу, підзаконну, державно-владну діяльність з організації та здійснення охорони ДК, суверенних прав України у її виключній (морській) економічній зоні, забезпечення державної прикордонної безпеки, правопорядку на ДК та у прикордонні.

До цього часу таку діяльність не розглядали як окрему форму оперативно-службової діяльності ДПС, хоча, на нашу думку, вона є найбільш багатостороннім напрямком її правоохоронної діяльності. Більшість завдань адміністративної діяльності ДПС вирішують у процесі прикордонної служби, прикордонного контролю, роботи з місцевим населенням і здійснюють через систему відповідних форм та методів діяльності.

У теорії адміністративного права у найзагальнішому вигляді під формою управлінської діяльності розуміють той чи інший спосіб зовнішнього вираження (оформлення) змісту цієї діяльності [128, с.121]. Кожен суб’єкт державного управління (якими є також органи та посадові особи ДПС) наділений відповідною компетенцією, яка, як правило, дає йому можливість вибирати в конкретних ситуаціях той чи інший варіант поведінки, конкретних дій, тобто відбити зміст управлінської діяльності в тій формі, яка, на його думку, є найбільш ефективною і найбільшою мірою відповідає державним інтересам [199, с.208].

Види форм адміністративної діяльності (в т.ч. ДПС) у цілому відповідають класифікації форм державного управління загалом [126, с. 104-110; 192, с. 66-69], серед них прийнято виділяти правові, тобто ті, використання яких тягне певні юридичні наслідки (видання актів управління, здійснення юридично значущих дій та укладання адміністративних договорів) і неправові (виконання організаційних дій і здійснення матеріально-технічних операцій) [128, с.122-123; 152, с.138-145].

Методи адміністративної діяльності, так само як і її форми, досить різноманітні. У загально прийнятому розумінні термін «метод» означає спосіб, прийом здійснення чого-небудь [223, с. 521]. Виходячи з цього, під методами будь-якої діяльності розуміють способи та прийоми, що використовуються для досягнення поставленої мети і становлять зміст цієї діяльності [199, с. 180].

У державному управлінні під методами розуміють засоби практичної реалізації завдань та функцій діяльності суб’єктів управління. Інакше кажучи, метод управління – це спосіб здійснення управлінських функцій, впливу суб’єкта управління на об’єкт (колектив, групу осіб чи окрему особу) [145, с.72]. Інколи про методи управлінняговорять як про сукупність прийомів, операцій і процедур підготовки та прийняття, організації та контролю виконання управлінських рішень, які приймають учасники управлінського процесу. Складовою методу управління тут є операція (процедура), під якою розуміють конкретну, елементарну дію виконання згідно з управлінським завданням [283, с.5]. Процедури визначають стадії, їх цілі, черговість і час виконання, конкретні дії на кожній стадії, підстави і приводи їх здійснення, взаємозв’язок між ними, способи їх фіксації та документального оформлення.

Виконавча влада впливає на суспільні відносини методами правового регулювання, заборон, примусу, координації, контролю та ін. [191, с.107; 199, с.182-183].

Методами адміністративної діяльності ДПС можна визнати різноманітні прийоми і способи, за допомогою яких вона здійснює вплив на суспільні відносини з метою реалізації своїх правоохоронних завдань і функцій в галузі охорони та захисту ДК. Найвагомішими серед них є переконання та примус, які визнають також універсальними і всеохоплюючими методами державного управління в цілому [144, с. 107]. Їх широко застосовують в усіх сферах управлінської діяльності, в т.ч. в боротьбі із правопорушеннями, вони становлять систему засобів впливу держави (в особі її відповідальних органів та посадових осіб) на свідомість і поведінку людей, є необхідною умовою нормального функціонування суспільства, будь-якого державного або громадського об’єднання, всього процесу управління. Застосовуючи ці засоби, держава забезпечує функціонування всієї суспільної системи, організованість, дисциплінованість, охороняє працю та побут людей, нормальну соціальну обстановку в країні [200, с. 28]. Усі вони мають велике значення для досягнення ефективності управлінського впливу і в галузі охорони та захисту ДК.

Основним (визначальним) методом адміністративної діяльності ДПС є переконання. Його суть полягає у впливі на свідомість та поведінку людей з метою формування у них правильних переконань, розуміння необхідності добровільно і сумлінно виконувати вимоги закону та інших правових норм, а зміст становить комплекс різноманітних конкретних заходів і засобів такого впливу [146, с. 4]. У практичній діяльності ДПС цей метод реалізується в різних формах [244, с. 162-167], але заходами переконання не завжди вдається запобігти правопорушенням. Окремі громадяни, незважаючи на ці заходи, порушують норми законодавства про ДК України і для того, щоб змусити особу вчинити ті чи інші дії, утриматись від них або підкоритися встановленим правовим обмеженням, застосовується примус.

Це підтверджується і результатами проведеного опитування (додатки Ж, З).На питання: які, на Вашу думку, адміністративно-правові засоби боротьби з порушеннями законодавства про ДК України є найбільш ефективними, – 69,6% респондентів називають заходи адміністративного примусу, 18,2% – заходи профілактики, 8,1% – заохочення і лише 2% заходи переконання (додаток З).

Метод примусу належить до найбільш жорстких засобів впливу, тому в діяльності органів управління та їх посадових осіб примус застосовується, як правило, у поєднанні з іншими управлінськими методами. Авторитарність цього методу є незаперечною, проте, нині немає жодної держави, котра б не використовувала його як найнеобхідніший засіб управління своїми справами. Примус існує у будь-якому суспільстві і є необхідним елементом соціальної організації. Він найтіснішим способом пов'язаний з державною владою і визначає якість цієї влади [262, с.89].

Примус є специфічною діяльністю органів державного управління і одним із методів управління. В першій якості він застосовується, в основному лише до тих, хто добровільно не виконує вимоги законодавства або законних органів державного управління. В другій якості – елементи примусу є у всіх випадках, де використовується державна влада і здійснюється вплив на поведінки людей або організацій [269, с.173].

Примусовий вплив здійснюють для підтримання суспільної дисципліни, забезпечення і охорони законності, для спрямування окремих громадян і колективів на додержання норм, що прийняті у цьому суспільстві. Він може виявитися у психічному впливі, спонуканні до певних дій, бажаної поведінки, або у суто примусових діях та фізичному впливі.

Важливою (хоч і не єдиною) функцією державного примусу є правоохоронна. Вона полягає в локалізації, нейтралізації, недопущенні правопорушень. Тому державний примус традиційно розглядають з позицій захисту сформованих державою правовідносин й забезпечення неухильного і точного виконання юридичних норм конкретних галузей права.

Примус застосовується на базі переконання, у суворих рамках законності. Найважливішими принципами боротьби з правопорушеннями є невідворотність впливу на правопорушника, законність, справедливість, гуманізм [142, с. 23].

Серед усіх видів примусу найбільшою питомою вагою, високою мобільністю і здатністю адаптуватися до конкретних умов і потреб держави виділяється адміністративний примус. За своєю соціально-правовою природою адміністративний примус є органічною складовою державного примусу [199, с.194].

Таким чином, ДПС має багато спільних рис з іншими правоохоронними органами держави та зарубіжних країн [213; 301-307], в т.ч. щодо застосування примусу і, перш за все, адміністративного. Використання форм і методів адміністративного примусу в діяльності ДПС визначається специфікою галузі охорони ДК і реалізується у процесі здійснення певних заходів.

1.2.Сутність, значення та особливості застосування заходів адміністративного примусу в діяльності ДПС щодо охорони державного кордону

Адміністративний примус є окремим інститутом адміністративного права, і за своєю суттю є втручанням у сферу правових інтересів правопорушника, інших суб'єктів права [191, с.115]. Законодавчою основою застосування цього методу є КпАП [9], закони України «Про державний кордон України» [6], «Про Державну прикордонну службу України» [8] та інші. Всі вони ґрунтуються на нормах «Загальної декларації прав людини»(1948 р.) [117] та Конституції України [1].

Форми конкретного вираження адміністративного примусу різноманітні, що обумовлюється різноманітністю завдань ДПС, та умов, в яких вона здійснює свою діяльність. Він є засобом забезпечення державної дисципліни, законності та правопорядку на ДК, у прикордонні, у виключній (морській) економічній зоні, а також особливим і самостійним різновидом правового примусу, важливим засобом здійснення ДПС правоохоронної функції в цілому.

Сутність і значення адміністративного примусу, його місце в системі державного примусу вже давно привертають увагу багатьох вчених-адміністративістів. Проблемам адміністративного примусу тою чи іншою мірою свої праці присвятили О.М.Бандурка, Ю.П.Битяк, А.С.Васильєв, І.П.Голосніченко, С.Т.Гончарук, Є.В.Додін, М.М.Дорогих, В.В.Зуй, Р.А.Калюжний, С.В.Ківалов, Л.В.Коваль, В.К.Колпаков, В.Ф.Опришко, О.І.Остапенко, І.М.Пахомов, М.М.Тищенко, В.К.Шкарупа та ін. Окремі складові або аспекти адміністративного примусу в діяльності міліції було проаналізовано О.М.Бандуркою, Є.О.Безсмертним, І.П.Голосніченком, Д.П.Калаяновим, В.В.Новіковим, О.С.Фроловим, В.К.Шкарупоюта ін. Значний внесок у дослідження проблем використання адміністративного примусу в правоохоронній діяльності міліції в Україні зробив А.Т.Комзюк.

Разом з тим, єдиної теорії адміністративного примусу, що застосовується в правоохоронній діяльності, в адміністративно-правовій науці поки що не вироблено. Тому визначення сутності, значення та особливостей застосування адміністративного примусу в діяльності ДПС щодо охорони ДК мають велике теоретичне і практичне значення.

Для з’ясування сутності адміністративного примусу слід, в першу чергу, зупинитись на проблемі використання цього терміну.

Визначення поняття адміністративного примусу в законодавстві України немає, а в нормативних актах цей термін майже не застосовується. Немає спільної точки зору щодо цього поняття і серед учених. При цьому інколи вживається також такий термін як «адміністративний вплив», хоча, на нашу думку, він є більш широким поняттям, ніж адміністративний примус, тому що може реалізуватися у заходах переконання, виховання.

Як з’ясувалося, найбільш загальновизнаним є визначення, яке дав М.І.Єропкін. На його думку, адміністративний примус – це застосування органами державного управління (чи судами, суддями), а у випадку делегування відповідних державних повноважень – громадськими організаціями встановлених законом засобів, що полягають у примусі до виконання громадянами, посадовими особами юридичних обов’язків з метою припинення протиправних дій, притягнення до відповідальності за адміністративні проступки чи забезпечення громадської безпеки [168, с.109].

Питання про правову природу примусу, в тому числі адміністративного, в юридичній літературі порушувалось неодноразово[168; 197; 263; 264]. Аналізуючи визначення адміністративного примусу, які запропоновано вченими у наукових працях, можна зробити висновок про те, що в основному у визначенні цього поняття є лише його окремі аспекти та характерні риси [257, с.238; 264, с.54].

Саме тим, що проблемами державного примусу займалися представники різних галузей права, вважає А.Т.Комзюк, можна пояснити різний підхід до трактування його сутності. На його думку, кожен вид примусу має свої специфічні властивості, що визначають його сутність і особливості, відносну самостійність в системі державного примусу. Аналізуючи правову природу примусу, він виділяє юридичні особливості (ознаки, властивості) адміністративного примусу взагалі та того, що використовується в правоохоронній діяльності міліції зокрема [200, с. 40-44]. Всі вони, на нашу думку, з деякими уточненнями, є характерними і для адміністративного примусу, що застосовується в правоохоронній діяльності ДПС, а саме:

1)застосування адміністративного примусу завжди поєднується із широким використанням багатогранних виховних засобів, з активним формуванням правосвідомості, нетерпимого ставлення до антигромадських учинків, а також, з урахуванням компетенції ДПС, до порушень законодавства про ДК України;

2)адміністративний примус використовується в державному управлінні для охорони суспільних відносин, що виникають у сфері дії законодавства про ДК України;

3)заходи адміністративного примусу застосовуються, як правило, органами виконавчої влади і їх посадовими особами. Такими органами є міліція, ДПС, СБУ тощо. Лише в окремих випадках, як виняток, їх застосування покладається на суди (суддів) і представників окремих об’єднань громадян, наділених певними адміністративно-владними повноваженнями (наприклад, членами ГФ з охорони ГП та ДК [56] тощо).

Щодо дискусії відносно того, чи можна вважати застосування заходів адміністративного примусу в судовому порядку використанням судами судового примусу і реалізацією ними у такій формі певної частки судової влади [199, с. 196], ми поділяємо думку тих науковців, які вважають, що проти реалізації судової влади як такої не може бути ніяких заперечень, проте це не означає, що суб’єкти судової влади не можуть застосовувати заходи адміністративного примусу. У зв’язку з цим, на наш погляд, не варто абсолютизувати таку властивість адміністративного примусу як позасудовий порядок застосування його заходів [200, с. 42; 257, с. 9].

Виходячи з того, що застосування примусу судами (однією з гілок державної влади – судовою) є підвидом державного примусу – судовим, на нашу думку, доцільним було б розглядати адміністративний (управлінський) примус як засіб, що застосовується, перш за все, органами виконавчої влади – органами державного управління і, як виняток, у передбачених законодавством випадках іншими суб’єктами такого права: судами, громадськими організаціями та громадянами для забезпечення правопорядку та громадської безпеки;

4)«управлінський» характер адміністративного примусу передбачає, що застосовувати його заходи правомочні не всі органи виконавчої влади і не всі їх посадові особи, а лише ті з них, кому таке право надано законодавчими актами. Іншими словами, правомочність щодо застосування заходів адміністративного примусу часто використовують для ілюстрування специфіки правоохоронної діяльності, в тому числі міліції, ДПС, СБУ тощо;

5)адміністративно-примусові заходи можуть застосовуватися не тільки у зв’язку із вчиненням правопорушень, що є характерним для інших видів державного примусу, але і за їх відсутності, коли необхідно їм запобігти (попередити) або забезпечити громадський порядок і громадську безпеку під час різних надзвичайних ситуацій (стихійних лих, епідемій, епізоотій, аварій, катастроф тощо). Враховуючи специфіку ДПС, необхідно зазначити, що:

по-перше,застосування адміністративно-примусових заходів за умов відсутності порушень законодавства про ДК України є найбільш часто вживаним засобом здійснення ДПС її контрольних функцій щодо перевірки виконання вимог режимів, що запроваджені на ДК України та у її виключній (морській) економічній зоні для запобігання таким правопорушенням. Підтвердженням тому є кількість пропущених через ДК України осіб, транспортних засобів, предметів тощо за рік (додаток А);

по-друге, у разі введення в Україні або в окремих її місцевостях надзвичайного або воєнного стану на підставах та у порядку, визначеному чинним законодавством України, ДПС додатково здійснює окремі адміністративно-примусові заходи, спрямовані на підтримання правових режимів надзвичайного та воєнного станів у частині, що стосується охорони ДК України та інших питань, пов’язаних із цим;

6)на відміну від інших видів державного примусу, які за своєю сутністю, як правило, є рівнозначними відповідному виду юридичної відповідальності (наприклад, кримінально-правовий примус практично ідентичний кримінальній відповідальності), адміністративний примус за змістом значно ширший від адміністративної відповідальності, адміністративна відповідальність є частиною адміністративного примусу;

7)заходи адміністративного примусу застосовуються як до фізичних, так і до юридичних осіб (до останніх можуть застосовуватися, наприклад, такі заходи як обмеження або заборона проведення певних робіт, зупинення діяльності різних об’єктів тощо). Наявність цієї ознаки дає змогу використовувати зазначені заходи для боротьби з правопорушеннями незалежно від того, хто їх вчиняє;

8)адміністративний примус не пов’язаний із службовою підпорядкованістю, не може здійснюватися всередині тієї чи іншої системи управління, а навпаки завжди має зовнішнє виявлення;

9)регулювання адміністративного примусу, підстав, умов і порядку застосування заходів впливу реалізують через норми адміністративного права, причому, застосування зазначених заходів регулюється не тільки законодавчими актами, але і низкою підзаконних актів (наприклад, Постановами КМ України: «Про прикордонний режим» [85], «Про затвердження Положення про пункти пропуску через ДК» [80] та ін.);

10)заходи адміністративного примусу дуже різноманітні і вони можуть мати характер морального, організаційно-правового, майнового, особистісного чи іншого впливу, допускається застосування фізичної сили і вогнепальної зброї;

11)адміністративний примус застосовують для спонукання громадян або посадових осіб до виконання приписів загальнообов’язкових правил, припинення протиправних дій, притягнення порушників до відповідальності, забезпечення безпеки суспільства та окремих громадян в особливих умовах, виховання шанобливого ставлення до вимог законів і правил співіснування. Зазначена властивість характеризує правоохоронне призначення адміністративного примусу.

Компетенція ДПС, на відміну, наприклад, від міліції, є вузько-спрямованою, і хоча об’єктами її охорони є національні (державні, суспільні) інтереси, вона не уповноважена захищати інтереси (права, свободи) як окремої фізичної особи (громадянина України, іноземця або особи без громадянства), так і юридичної особи у зв’язку з можливим правопорушеннями щодо них з боку інших осіб, тобто забезпечувати громадський порядок і громадську безпеку. Інтереси громадян України захищають не прямо, а опосередковано шляхом захисту інтересів національних;

12)заходи впливу застосовують в примусовому порядку, тобто незалежно від волі і бажання суб’єкта (адресата), часто поєднуючи з іншими примусовими заходами аж до застосування спеціальних засобів та вогнепальної зброї.

На цю рису, на думку А.Т.Комзюка, дослідники чомусь не звертають достатньої уваги. В результаті інколи до заходів примусу зараховуються певні дії, які не можна вважати такими, оскільки особи, до яких їх нібито застосовують, можуть ухилитися від них без будь-яких наслідків (наприклад, серед таких заходів в літературі названо перевірку документів перед учиненням певних матеріально-технічних операцій – видачі грошей, поштових відправлень тощо) [270, с.183]. Однак громадянин у цих випадках може і не пред’явити документ, в результаті він просто не одержить відповідні цінності, але примусити його зробити це ніхто не може.

Д.М.Бахрах відзначає, що будь-який примусовий захід варто розглядати як дозволене у вигляді винятку порушення недоторканності особи і її прав. Примусовим заходом може бути тільки індивідуальний акт, що має конкретного адресата [138, с.17]. У них закладено підкорення однієї волі іншою, що прийнято називати владою. Вони є змушеною реакцією за певних умов на протиправні дії, що можуть бути вчинені, під час їх вчинення або після і опосередковують норми адміністративного права. Виконання заходів адміністративного примусу гарантується, а за необхідності їх реалізацію забезпечують примусовою силою держави.

Заходи адміністративного примусу є реагуванням оперативно-організаційного характеру і за своїм змістом становлять зовнішній державно-правовий (психічний і фізичний) вплив на свідомість і поведінку людей у формі обмежень особистого, організаційного або майнового характеру, тобто тих чи інших несприятливих наслідків [249, с. 35].

Зміст заходу – одна з його характерних рис. Рішення застосовуючої право особи, що прийнято і реалізується в практичних діях, повинно впливати на поведінку адресатів, а для цього правозастосування необхідно об'єктивізувати, виразити зовні зміст заходу. Саме дії (акти), а також усні формулювання, в деяких випадках умовні сигнали є вираженням змісту заходу, є його зовнішньою складовою. Тому, захід адміністративного примусу являє собою єдність рішення й дій, засобу передачі цього рішення зовні. Не виражене відповідним чином рішення правозастосовця залишається не більше, ніж його неосяжним внутрішнім міркуванням. Заходом адміністративного примусу можна визнати тільки рішення виражене зовні, в діях.

Конкретний зміст заходу певною мірою відображає зміст правового рішення і визначається у процесі правозастосовчої діяльності органів охорони ДК та кваліфікації того чи іншого факту, який має відповідно до вимог закону юридичне значення. Вона складається з таких етапів: а)юридична оцінка дій осіб; б)вибір, відшукання відповідної норми права, яку слід застосувати; в)усвідомлення суті та змісту норми; г)прийняття рішення; д)реалізація рішення (заходу, сукупності заходів). Реалізація рішення – це сукупність конкретних дій, прийомів, операцій і процедур, що ґрунтуються на примусових засобах досягнення мети.

Тобто, заходи адміністративного примусу – це сукупність державно-владних, вольових дій (волевиявлень) державних та інших органів, що реалізують адміністративний примус. Сукупність цих заходів утворює їх своєрідний тип, підкреслює їх відмінність від інших заходів управління, властиві їм якості та ознаки. Саме юридичні властивості, мета, спосіб та засоби реалізації правових примусових заходів дають можливість визначити їх поняття.

Таким чином, враховуючи вищезазначене, погоджуємось з Ю.П.Битяком, що заходи адміністративного примусу – це система засобів психологічного або фізичного впливу на свідомість і поведінку людей з метою досягнення чіткого виконання встановлених обов’язків, розвитку суспільних відносин у рамках закону, забезпечення правопорядку і законності [128, с. 152].

Серед таких заходів є суто адміністративні, найбільш рельєфні, що не мають аналогів серед інших видів державно-примусового впливу. Є й такі, що близькі за своїми зовнішніми ознаками до заходів кримінального чи цивільно-правового примусу. Наприклад, штраф визначається кримінальним (ст. 53 КК України) [11] і адміністративним (ст. 27 КпАП) [9] законодавством як грошове стягнення, а цивільним законодавством як неустойка, що обчислюється у відсотках від суми невиконаного або неналежно виконаного зобов’язання (ст.549 ЦК України) [17].

Застосування заходів адміністративного примусу в діяльності ДПС щодо охорони ДК має свої характерні особливості. Вони обумовлені, перш за все, тим, що конкретні види заходів примусу вживаються в залежності від правового статусу ДК з метою охорони встановленого на ДК правопорядку.

Правовий статус ДК є багатоплановим явищем і для його позначення у науковій літературі вживаються різні терміни (поняття), – такі, як «правова основа ДК»[221, с. 18], «законодавство про ДК»[187, с. 41-47; 282, с. 24-41], «правовий режим ДК»[186, с. 110-114], «прикордонний режим»[296, с. 97] та інші. Звичайно, режимні правила несуть основне навантаження у визначенні правового статусу ДК, але Закон України «Про державний кордон України» та інші нормативні акти чітко розмежовують поняття режиму ДК і прикордонного режиму, вкладаючи в кожне з цих понять окремий зміст. Використання вищезазначених термінів в якості загального збірного поняття правового статусу ДК, на нашу думку, було б помилковим.

Правовий статус ДК – це комплексний правовий інститут, система взаємопов'язаних внутрішньодержавних і міжнародних нормативних актів, юридичних норм, інших правових засобів, що регламентують питання встановлення, функціонування і охорони ДК, включаючи заходи відповідальності за порушення відповідних правил і процедур.

У внутрішньому (національному) праві України правовий статус ДК визначається нормами різних галузей права. Адміністративне право, зокрема, встановлює повноваження державних органів, громадських організацій та населення в галузі охорони та захисту ДК, порядок управління цією галуззю, порядок здійснення прикордонного, митного та інших видів контролю при перетинанні ДК України, застосування адміністративних санкцій за порушення режимних правил та інші порушення законодавства про ДК, порядок провадження у справах про такі правопорушення; встановлює підстави та порядок використання конкретних видів заходів адміністративного примусу й ін.

Серед інших особливостей застосування заходів адміністративного примусу в діяльності ДПС щодо охорони ДК можна виділити такі:

1)завдання ДПС відрізняються від завдань інших правоохоронних органів, у т.ч. щодо здійснення охорони ДК України на суші, морі, річках, озерах та інших водоймах;

2)наявність в складі ДПС загонів МО (кораблів, катерів, суден забезпечення) та специфічність їх завдань: охорона ДК на морі, річках, озерах та інших водоймах; контроль за плаванням і перебуванням українських та іноземних невійськових суден і військових кораблів у територіальному морі та внутрішніх водах України, заходженням іноземних невійськових суден і військових кораблів у внутрішні води і порти України та перебуванням у них; охорона суверенних прав України в її виключній (морській) економічній зоні та контроль за реалізацією прав і виконанням зобов'язань у цій зоні інших держав, українських та іноземних юридичних і фізичних осіб, міжнародних організацій[7; 9];

3)наявність у складі ДПС авіаційних частин (загонів літаків та ланок вертольотів), на які покладається охорона ДК у взаємодії з іншими органами охорони ДК і МО, забезпечення дотримання режиму ДК і прикордонного режиму, а також здійснення охорони суверенних прав України в її виключній (морській) економічній зоні;

4) ДПСнаділена широкими повноваженнями щодо застосування, перш за все, адміністративно-запобіжних заходів з метою здійснення в установленому порядку прикордонного контролю і пропуску через ДК України осіб, транспортних засобів, вантажів та іншого майна, а також виявлення і припинення випадків незаконного їх переміщення;

5)ДПС виконує свої обов'язки у правовому полі режимів (режиму ДК, прикордонного режиму, режиму в ПП через ДК України, режиму її виключної (морської) економічної зони), що запроваджено на ДК та у прикордонні з метою забезпечення їх дотримання фізичними та юридичними особами;

6) ДПС має право на застосування адміністративного примусу виключно в межах прикордонної смуги, території ПКР, ПП через ДК України та виключної (морської) економічної зони. Тобто на ДК та вздовж ДК, за винятком авіаційних ПП, що розміщені в глибині території України;

7)ДПС має повноваження щодо вживання таких заходів, які не мають права застосувати інші державні органи (заходи контролю та пропуску через ДК тощо);

8)застосування ДПС адміністративного примусу завжди поєднується із переконанням, але можливості його використання як засобу впливу на осіб обмежені, особливо щодо мешканців районів України, що не прилягають до ДК, іноземців, осіб без громадянства, які досить короткий час знаходяться у правовому полі діяльності ДПС, перетинаючи ДК та прямуючи транзитом через прикордонну територію України тощо;

9)ДПС застосовує адміністративний примус також з метою виконання рішень, ухвал суду і постанов, окремих доручень органів дізнання і досудового слідства та прокурорів у частині, що стосується реалізації цих актів на ДК (в ПП через ДК України) та в межах прикордонної смуги (КПР) по лінії взаємодії;

10)застосування ДПС адміністративно-примусових заходів регулюється не тільки законами, але й спеціальними підзаконними нормативними актами (в тому числі відомчими) [77; 91; 100; 114].

11) ДПС, у порівнянні з ПВ, отримала більш широкі повноваження, що значно збільшило обсяг її адміністративно-юрисдикційного навантаження. Але, поки що, немає необхідного досвіду діяльності, кадрового забезпечення тощо;

12)заходи примусу використовуються ДПС для виконання нею завдань адміністративної діяльності, яку з урахуванням нового статусу та завдань відомства виділяють в окрему форму оперативно-службової діяльності.

Необхідно, на нашу думку, також підкреслити, що хоча органи охорони ДК ДПС, як і органи міліції, широко використовують заходи адміністративного примусу, їх застосування не є самоціллю, воно доповнює проведення виховних та організаційних заходів і здійснюється на засадах гласності і суворого додержання вимог законодавства, охорони прав громадян, підприємств та організацій [188, с. 19-26].

Отже, враховуючи вищезазначене, ми погоджуємося з думкою вчених, що адміністративний примус – це метод вольового забезпечення відповідної правової норми поведінки громадян, посадових та юридичних осіб за допомогою застосування заходів впливу, урегульованих адміністративно-правовими нормами, з метою досягнення відповідного порядку, припинення та попередження правопорушень, притягнення до відповідальності правопорушників[126,с.113]. Загальною метою застосування заходів адміністративного примусу є захист суспільних відносин, що охороняються правом, спонукання громадян, а також посадових та юридичних осіб до виконання загальнообов`язкових правил поведінки [139, с. 112]. Шляхом його використання реалізують найважливіші правоохоронні функції [200, с. 45].

Адміністративний примус у правоохоронній діяльності ДПС, на нашу думку, – це владне, здійснюване в односторонньому порядку і у випадках, передбачених правовими нормами, застосування від імені держави до юридичних та фізичних осіб системи заходів вольового впливу, що застосовуються в примусовому порядку з метою забезпечення правопорядку на ДК та у прикордонні, запобігання правопорушенням, припинення порушень чинного законодавства про ДК України та притягнення винних до юридичної відповідальності.

Таким чином, значення адміністративного примусу в правоохоронній діяльності ДПС в загальному вигляді виявляється в його призначенні та меті. Він є одним з найважливіших засобів здійснення державної виконавчої влади у галузі охорони та захисту ДК України. Підтвердженням цьому є і те, що, на думку офіцерів підрозділів охорони державного кордону, заходи адміністративного примусу, у порівнянні з заходами переконання та заохочення, є найбільш ефективними адміністративно-правовими засобами боротьби з порушеннями законодавства про ДК України. Це відзначає 69,6 % респондентів (додаток З).

1.3.Класифікація заходів адміністративного примусу, що застосовуються Державною прикордонною службою України в охороні державного кордону

Як зазначено в попередньому підрозділі, адміністративний примус – поняття багатопланове, форми його конкретного вираження різноманітні. В адміністративно-правовій літературі висловлюють різні точки зору з приводу класифікації заходів адміністративного примусу, і дотепер це питання не отримало остаточного вирішення ні в теорії, ні на практиці. Необхідність класифікації заходів адміністративного примусу неодноразово підкреслювали вчені, вона має велике теоретичне і практичне значення взагалі, а для ДПС особливо.

На думку В.Є.Сєврюгіна, чітка класифікація заходів адміністративного примусу є необхідною, по-перше, для з'ясування сутності різноманітних примусових заходів, що застосовують органи управління, їхніх цілей та взаємодії; по-друге, це має велике значення для застосування примусових заходів, забезпечення ефективності впливу на правопорушників; по-третє, чітка і точна класифікація необхідна практичним працівникам при вирішенні питань щодо притягнення до адміністративної або кримінальної відповідальності, а також при заміні кримінальної відповідальності адміністративною щодо злочинів, які не являють значної суспільної небезпеки; по-четверте, правильна класифікація є необхідною передумовою для їхньої наукової кодифікації [262, с. 89].

В законодавстві жоден захід не визначається як примусовий, тому, зараховуючи той чи інший захід до числа адміністративно-примусових, необхідно виходити з того, що, по-перше, цей захід використовується в державному управлінні для охорони суспільних відносин, які виникають у цій сфері державної діяльності; по-друге, він застосовується з метою охорони правопорядку, тобто попередження чи припинення правопорушень або притягнення винних до відповідальності (як правило, адміністративної); по-третє, застосовується такий захід саме в примусовому порядку, тобто незалежно від волі і бажання суб’єкта, до якого застосовується, часто з можливістю використання для його реалізації інших примусових заходів; по-четверте, його застосовують до осіб, не підпорядкованих органу чи посадовій особі, який його використовує; і, по-п’яте, підстави та порядок застосування цього заходу встановлено адміністративно-правовими нормами [128, с.151; 200, с.47].

Повноваження ДПС визначено Законом України «Про Державну прикордонну службу України». Аналізуючи ст. 20 цього Закону і враховуючи зазначені ознаки, адміністративний примус передбачають такі права ДПС:

1)розташовувати прикордонні наряди, пересуватися на будь-яких ділянках місцевості, перебувати на земельних ділянках, у житлових та інших приміщеннях громадян, а також на території і в приміщеннях підприємств, установ та організацій;

2)перевіряти в осіб, які прямують через ДК України, документи на право в’їзду в Україну або виїзду з України, робити в них відповідні відмітки, тимчасово їх затримувати або вилучати;

3)шляхом опитування осіб з’ясовувати підстави в’їзду в Україну або виїзду з України; не пропускати через ДК України осіб без дійсних документів на право його перетинання тощо; робити в документах зазначених осіб відповідні відмітки;

4)проводити огляд, у разі потреби – і супроводження транспортних засобів, товарів та предметів;

5)здійснювати згідно з дорученнями правоохоронних органів України затримання в ПП осіб;

6)створювати і використовувати інформаційні системи, у тому числі банки даних щодо осіб, які перетнули ДК України, осіб, які вчинили правопорушення, протидію яким віднесено до компетенції ДПС, осіб, яким згідно із законодавством не дозволяється в’їзд в Україну або тимчасово обмежується право виїзду з України, недійсних, викрадених і втрачених документів на право виїзду за кордон та в інших випадках, передбачених законами України;

7)вимагати від фізичних осіб припинення правопорушень і дій, що перешкоджають здійсненню повноважень ДПС;

8)розглядати справи про правопорушення, накладати стягнення або передавати матеріали про правопорушення на розгляд інших уповноважених органів виконавчої влади або судів;

9)здійснювати адміністративне затримання осіб, у тому числі іноземців та осіб без громадянства;

10)здійснювати особистий огляд затриманих, а також оглядати і в разі потреби вилучати речі, що можуть бути речовими доказами або заподіяти шкоду здоров’ю людей;

11)тримати осіб, затриманих в адміністративному порядку, в спеціально обладнаних для цих цілей приміщеннях;

12)обмежувати або тимчасово забороняти виконання різних робіт, переміщення транспортних засобів, плавзасобів і доступ осіб на окремі ділянки місцевості чи об’єкти у прикордонній смузі, КПР;

13)зупиняти та оглядати в межах прикордонної смуги, КПР самостійно, а за їх межами – разом з органами ДАІ МВС України транспортні засоби, а також перевіряти документи, що посвідчують особу водія та пасажирів;

14)використовувати морські та річкові порти, аеропорти та аеродроми (посадкові майданчики), розташовані на території України, одержувати навігаційну, метеорологічну, гідрографічну та іншу інформацію, необхідну для забезпечення польотів і кораблеводіння;

15)підходити до берега, будь-яких причалів (пристаней) і здійснювати висадку на них особового складу ДПС;

16)проводити огляд українських та іноземних невійськових суден, що допустили порушення законодавства, супроводжувати їх кораблями та катерами ДПС в порти або за межі територіальних вод України;

17)зупиняти та оглядати судна і плавзасоби у виключній (морській) економічній зоні України та територіальному морі; перевіряти документи на ведення рибного промислу та виконання інших робіт;

18)зупиняти або припиняти рибний промисел, морські наукові дослідження, інші роботи у територіальному морі, виключній (морській) економічній зоні та внутрішніх водах України;

19)відвідувати, оглядати та перебувати на штучних островах, в установках і спорудах, що знаходяться у виключній (морській) економічній зоні, територіальному морі та внутрішніх водах України, а також перевіряти документи, які посвідчують право на проведення робіт, спорудження штучних островів, установок, споруд і встановлення зон безпеки навколо них;

20)затримувати судна, що допускають порушення законодавства про виключну (морську) економічну зону України або норм міжнародного права, і доставляти їх в один з відкритих для заходження іноземних невійськових суден портів України;

21)тимчасово обмежувати мореплавство та забороняти вихід у море українських невійськових суден і плавзасобів;

22)забороняти сходження на берег і перебування на березі членів екіпажів іноземних невійськових суден та інших осіб, що перебувають на них;

23) здійснювати попередню перевірку правових підстав для в’їзду в Україну іноземців та осіб без громадянства;

24)вилучати вантажі та інше майно, стосовно яких законодавством встановлено заборони і обмеження, в разі здійснення спроби переміщення їх через ДК України або самостійно в ході проведення оперативно-розшукових заходів та передавати їх за призначенням;

25)скорочувати строк перебування в Україні іноземців та осіб без громадянства, затриманих у межах КПР;

26)використовувати транспортні засоби, плавзасоби громадян, підприємств, установ та організацій;

27)використовувати засоби електричного зв’язку органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій;

28)подавати органам виконавчої влади та органам місцевого самоврядування обов’язкові для розгляду пропозиції щодо припинення порушень законодавства з питань охорони ДК України та усунення передумов до їх вчинення;

29)одержувати за письмовими запитами керівників відомості з автоматизованих інформаційних і довідкових систем та банків даних;

30)безоплатно користуватися всіма видами міського пасажирського транспорту загального користування (крім таксі), засобами залізничного, водного транспорту приміського сполучення та автобусами приміських маршрутів, а також попутним транспортом.

Крім того, відповідно до ст.21 цього Закону, до таких прав ДПС слід також віднести право військовослужбовців, а також працівників ДПС, які відповідно до їх службових повноважень можуть залучатися до оперативно-службової діяльності, під час виконання завдань з охорони ДК та суверенних прав України в її виключній (морській) економічній зоні в межах повноважень, в порядку і випадках, визначених законодавством, застосовувати фізичну силу, використовувати службових собак, а також зберігати, носити, використовувати і застосовувати спеціальні засоби і зброю самостійно або у складі підрозділів.

У зазначеному переліку права ДПС перераховані в тій послідовності, в якій їх урегульовано в Законі. Всі вони суттєво відрізняються одне від одного. У зв’язку з цим, вважаємо, що важливим є здійснення їх наукової класифікації.

У науковій літературі є різні підходи до визначення належності заходів адміністративного примусу до тієї чи іншої класифікаційної групи. Зокрема наводяться класифікації заходів адміністративного примусу за такими підставами: за особливістю примусового впливу (матеріальний, фізичний, психічний); за суб`єктами застосування заходів впливу; за характером суспільних відносин, що знаходяться під охороною; за цільовим призначенням (мета застосування); з урахуванням правових наслідків тощо.

Найбільш спірними є класифікації, де критерієм, за яким конкретні заходи адміністративного примусу відрізняються один від одного, є їх «розміщення» відносно протиправної дії. Основу визначення належності заходів адміністративного примусу до тієї чи іншої групи, в цьому випадку, становить мета, для досягнення якої їх використовують: попередження; припинення; запобігання правопорушенням; відновлення юридичних відносин, відновлення попереднього стану речей; відшкодування шкоди; притягнення до відповідальності, покарання (накладення стягнень) за правопорушення; забезпечення адміністративно-процесуальної діяльності; створення необхідних умов для можливого притягнення в майбутньому винної особи до адміністративної відповідальності; вилучення, відбирання предметів та матеріалів; виховання осіб тощо.

Головною відмінністю, яка розділила погляди вчених, є позитивна або негативна відповідь на запитання про те, чи можна застосовувати примус за відсутності правопорушення, відносно законослухняних осіб.

Одна частина авторів вважає, що застосування державного примусу припустиме лише у випадках протиправної поведінки і у зв’язку з такою поведінкою. На думку М.К.Фарукшина, наприклад, ніякими іншими міркуваннями використання заходів примусу обґрунтувати не можна [285, с.24-36]. Інші дослідники вважають, що заходи державного примусу можна застосовувати і без вчинення правопорушення. В основному, це представники адміністративно-правової науки [128, с.152; 199, с.198], однак і серед них з цього питання не має єдності. Зокрема, Т.І.Козирєва і М.С.Студєнікіна стверджують, що підставу адміністративного примусу становить адміністративний проступок [196, с.10; 273, с.25].

З урахуванням цього, наприкінці 40-х років минулого століття М.С.Студєнікіною, Ц.А.Ямпольскою та ін. запропоновано двочленну класифікацію заходів адміністративного примусу: адміністративні стягнення; інші заходи адміністративного примусу. До основи цієї класифікації покладено формальну ознаку –наявність адміністративних санкцій як покарання за вчинення правопорушень.

Так, у визначенні поняття адміністративного примусу, яке подано в юридичному словнику, що вийшов у 1953 році, зазначено, що адміністративний примус застосовують відносно незначної меншості громадян –порушників права, а заходи адміністративного примусу діляться на 2 групи: 1) заходи адміністративного стягнення, що застосовують до осіб, які вчинили правопорушення (попередження, штраф, виправно-трудові роботи, конфіскація); 2) інші заходи адміністративного примусу (примусовий огляд особи, особисте затримання, арешт майна, затримання майна, закриття або призупинення діяльності підприємства, припинення відпуску засобів або матеріалів, реквізиція та ін.) [295, с.17].

Щодо адміністративно-попереджувальних заходів то, на думку В.І.Попова, М.С.Студєнікіної, виникнення обов`язку особи поза її волею ще не є ще примусом. Більшість громадян, усвідомлюючи, що ці вимоги продиктовані як їх особистими інтересами, так і інтересами суспільства, добровільно виконують їх. Державний примус застосовується відносно тих, хто добровільно не виконує приписів (вимог) правових норм [248, с.88]. Цієї думки дотримуються Д.М.Бахрах, який розрізняє серед примусових заходів заходи припинення, адміністративно-відновлювальні заходи та покарання [135, с.17], І.І.Вєрємєєнко, виділяючи адміністративно-процесуальні заходи та адміністративно-правові санкції [154, с. 78] й інші.

І все ж, на думку більшості вчених, превентивний примус застосовують. Дотримуючись цієї точки зору, в середині 50-х років минулого століття, М.І.Єропкіним запропоновано і обґрунтовано класифікацію, яка об’єднує адміністративно-попереджувальні заходи в окрему класифікаційну групу. Вона одержала найбільшу підтримку і передбачала розподіл всіх заходів адміністративного примусу у три групи: а)адміністративно-попереджувальні заходи (заходи адміністративного забезпечення); б) заходи адміністративного припинення; в) адміністративні стягнення. На нашу думку, в такій класифікації був певний розрив (правовий вакуум) між заходами припинення та адміністративними стягненнями. Створюється уявлення, що кожний проступок припиняється, а на правопорушника накладається адміністративне стягнення.

Є і інші точки зору щодо класифікації. В.К.Колпаков, наприклад, поділяє заходи адміністративного примусу на три групи: заходи адміністративного попередження; запобіжні адміністративні заходи; заходи відповідальності за порушення нормативно-правових положень [199, с.198], розмежовуючи запобіжні та попереджувальні заходи.

Вважаємо, що термін «запобігати», в цьому випадку, потребує уточнення, адже адміністративно-правове запобігання правопорушенням є доволі широким поняттям, а запобігання – означає недопущення чогось заздалегідь; відвертання [225, с. 718]. Як адміністративно-запобіжні заходи можуть застосовуватись різні заходи впливу на людину для усвідомлення нею необхідності, можливості й доцільності правомірної поведінки, спонукання її до такої діяльності. Л.В.Коваль вважає, що запобіжно-захисний характер мають заходи припинення і попередження [191, с. 198].

Законодавець використовує термін «запобігання» у багатьох статтях КпАП, хоча визначення цього поняття не розкриває. Ст.6 КпАП покладає на державні органи, громадські організації і трудові колективи обов`язок розробляти і здійснювати заходи, спрямовані на запобігання адміністративним правопорушенням, виявлення й усунення причин та умов, які сприяють їх вчиненню. Ймовірно, мова йде більше про попередження правопорушень, а саме про створення умов, котрі б виключали можливість їх виникнення. Багато окремих заходів адміністративного примусу (попередження, припинення тощо) мають запобіжній характер, але в кожному випадку їх застосування – різна кінцева мета запобігання. Загалом, на нашу думку, запобіжними, за великим рахунком, можна вважати всі заходи адміністративного примусу.

На думку С.Т.Гончарука, з урахуванням цільового призначення, способу правоохоронного впливу на суспільні відносини та правових наслідків такого впливу, першу групу адміністративно-примусових заходів слід визначити як заходи попередження і виявлення правопорушень, а також забезпечення громадської безпеки; другу – як заходи припинення і адміністративно-процесуального забезпечення; третю – як заходи адміністративного покарання (адміністративні стягнення) і відновлення [163, с.70].

Цікаву, певною мірою класифікацію заходів адміністративного примусу запропонували також В.М.Манохін і Ю.С.Адушкін. Вони виділяють запобіжні заходи (контрольно-профілактичні, спрямовані на виявлення правопорушень, і особливі, які мають за мету забезпечення особливої, виняткової державної або громадської необхідності) і правові санкції, до яких належать заходи припинення, заходи процесуального забезпечення, відновлювальні заходи і заходи покарання або стягнення [123, с. 17-18].

Якщо за критерій, що розрізняє заходи адміністративного примусу взяти їх «розміщення» відносно протиправної дії, логічним буде розглянути види заходів, що застосовують до вчинення адміністративного правопорушення (проступку) – адміністративно-запобіжні заходи; під час вчинення – заходи адміністративного припинення; після вчинення правопорушення – заходи забезпечення адміністративного провадження та відповідальності.

Головною метою цих заходів до вчинення адміністративного проступку буде запобігання, попередження та виявлення правопорушень, забезпечення громадської безпеки, правопорядку, функцій контролю тощо; під час їх вчинення – припинення (за умови наявності можливості їх припинити); після вчинення правопорушень – забезпечення провадження у справах про адміністративні правопорушення (за відсутності правопорушників їх пошук) та притягнення винних до відповідальності (застосування заходів адміністративної відповідальності).

Таким чином, всі заходи адміністративного примусу можна умовно поділити на чотири групи: адміністративно-запобіжні заходи, заходи адміністративного припинення, заходи забезпечення провадження у справах про адміністративні проступки та заходи адміністративної відповідальності [237, с.296-305]. При цьому, окремі заходи можуть мати чітко визначену мету застосування, подвійну мету та багатоцільове призначення (додаток И).

Адміністративно-запобіжні заходи застосовують тоді, коли правопорушення тільки передбачається. Усі ці заходи мають чітко виражений профілактичний характер. Їх основне завдання – не допустити порушення адміністративно-правових норм, запобігти настанню більш тяжких наслідків. Специфічна риса таких заходів полягає в тому, що для їх застосування не обов`язкова наявність факту порушення, а необхідне настання умов, передбачених відповідною нормою права. Це можливо за таких ситуацій: коли є реальні підстави передбачити, що може здійснитися правопорушення і потрібно його не допустити; коли потрібно забезпечити необхідний правопорядок у особливих та надзвичайних (екстремальних) умовах [143, с. 10].

До заходів цієї групи, на нашу думку, належать: 1)перевірка документів; 2)проставлення в документах відміток; 3)тимчасове затримання документів; 4)опитування осіб; 5) відмова у пропуску (непропуск) через ДК України осіб; 6)огляд; 7)супроводження; 8)взяття на облік; 9)вимога припинення дій, що перешкоджають здійсненню повноважень ДПС; 10)обмеження або заборони (у т.ч. тимчасові); 11)зупинка; 12)зупинка або припинення робіт; 13)попередня перевірка правових підстав для в’їзду в Україну; 14)подання обов’язкових для розгляду пропозицій щодо припинення порушень законодавства з питань охорони ДК України та усунення передумов до їх вчинення; 15)розташовування прикордонних нарядів, пересування на будь-яких ділянках місцевості, перебування на земельних ділянках, у житлових та інших приміщеннях громадян, а також на території і в приміщеннях підприємств, установ та організацій; 16)використання морських та річкових портів, аеропортів та аеродромів (посадкових майданчиків), розташованих на території України, одержання навігаційної, метеорологічної, гідрографічної та іншої інформації, необхідної для забезпечення польотів і кораблеводіння; 17)підхід до берега, будь-яких причалів (пристаней) і здійснення висадки на них особового складу ДПС; 18)відвідування та перебування на штучних островах, в установках і спорудах, що знаходяться у виключній (морській) економічній зоні, територіальному морі та внутрішніх водах України; 19)використання транспортних засобів, плавзасобів громадян, підприємств, установ та організацій; 20)використання засобів електричного зв’язку органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій; 21)одержання за письмовими запитами керівників відомостей з автоматизованих інформаційних і довідкових систем та банків даних; 22)безоплатне користування всіма видами міського пасажирського транспорту загального користування (крім таксі), засобами залізничного, водного транспорту приміського сполучення та автобусами приміських маршрутів, а також попутним транспортом.

Заходи адміністративного припинення – це засоби примусового переривання (припинення) протиправних діянь [134, с. 10]. До них доцільно включити: 1)вилучення документів; 2)вимогу припинити правопорушення; 3)адміністративне затримання осіб; 4)особистий огляд затриманих, огляд та вилучення речей; 5)припинення робіт; 6)затримання суден і їх доставлення; 7)заборону виходу у море суден і плавзасобів; 8)заборону сходження на берег і перебування на березі осіб; 9)вилучення вантажів та іншого майна та передачу їх за призначенням; 10)скорочення строку перебування в Україні іноземців та осіб без громадянства; 11)застосування фізичної сили; 12)застосування службових собак; 13)застосування спеціальних засобів і зброї.

До заходів забезпечення провадження у справах про адміністративні проступки слід віднести: 1)вилучення документів; 2)адміністративне затримання осіб; 3) особистий огляд затриманих, огляд і вилучення речей; 4)тримання осіб, затриманих в адміністративному порядку, в спеціально обладнаних для цих цілей приміщеннях; 5) затримання суден і їх доставлення.

Що стосується заходів адміністративної відповідальності, то ДПС має право розглядати справи про правопорушення, що належать до її компетенції, та накладати тільки два види стягнень: попередження і штраф.

Зауважимо, що наведена класифікація, як і будь-яка класифікація взагалі, є дещо умовною. Її мета – якнайповніше з’ясувати сутність тих чи інших заходів адміністративного примусу, підстав і порядку їх застосування ДПС та іншими уповноваженими на те органами.

Висновки з розділу 1

1.На виконання завдань щодо забезпечення державної безпеки і захисту ДК України, закріплених у ст.1 Конституції України, спрямовано специфічний вид державної діяльності – охорону ДК, яка набула рис правоохоронної діяльності і здійснюється ДПС – правоохоронним органом спеціального призначення. З прийняттям Закону України «Про Державну прикордонну службу України» розширено правоохоронну складову в діяльності прикордонного відомства та його адміністративні повноваження.

2.ДПС є професійним військовим правоохоронним формуванням спеціального призначення і, як суб’єкт правоохоронної діяльності, має багато спільних рис з іншими правоохоронними органами держави, у т.ч. щодо застосування заходів адміністративного примусу. Специфіка правоохоронної діяльності ДПС пов’язана з національними інтересами країни та її державною прикордонною безпекою.

3.Основу виділення ДПС самостійним державним інститутом, а охорони ДК – самостійним видом державної правоохоронної діяльності, становить необхідність виконання самостійних завдань і функцій, спеціальне нормативно-правове забезпечення діяльності уповноваженого на те органу державної виконавчої влади, наділення його координаційними повноваженнями відносно інших суб'єктів охорони ДК, формування спеціальних форм і методів діяльності, у т.ч. щодо застосування правового примусу.

4.Одним із об’єктів правоохорони ДПС є ДК. Недоторканність ДК передбачає недоторканність не тільки державної території, а й самої лінії кордону, заборону її перетинання без дозволу компетентних органів чи поза встановленими правилами.

5.Охорона ДК – це здійснення комплексу різноманітних заходів щодо запобігання порушенням законодавства про ДК України, забезпечення необхідних умов для функціонування ДК, дотримання встановлених на ДК та у прикордонні режимів, припинення протиправних дій і притягнення винних до відповідальності. Захист ДК – це здійснення певних заходів у відповідь на протиправні дії з метою недопущення або припинення спроб посягання на територіальну цілісність і недоторканність території України (у т.ч. щодо проходження лінії ДК), захисту країни від зовнішніх загроз шляхом застосування, за необхідності, спеціальних сил та засобів, озброєння та військової техніки. Забезпечення недоторканності ДК передбачає його охорону і захист.

6.Одним з основних, найважливіших напрямів діяльності ДПС є правоохоронна адміністративна діяльність. Вона має чітко виражений державно-владний характер, здійснюється в офіційному порядку від імені держави, яка делегує їй право на застосування специфічних заходів адміністративного впливу, що, як правило, використовують тільки спеціально уповноважені державою органи виконавчої влади.

7.Методи адміністративної діяльності ДПС є доволі різноманітними. Найвагомішими серед них є переконання та примус, які визнають також універсальними і всеохоплюючими методами державного управління в цілому.

8.Правоохоронна діяльність ДПС – це діяльність з підтримання правопорядку на ДК та у прикордонні, що полягає у застосуванні до юридичних і фізичних осіб заходів правового примусу з метою забезпечення виконання ними норм чинного законодавства про ДК України, запобігання, виявлення та припинення правопорушень, притягнення правопорушників до юридичної відповідальності.

9.Адміністративний примус у сфері охорони ДК України – це владне, здійснюване в односторонньому порядку і у випадках, передбачених правовими нормами, застосування від імені держави до юридичних та фізичних осіб системи заходів впливу з метою забезпечення дотримання норм чинного законодавства про ДК України.

10.Заходи адміністративного примусу в діяльності ДПС – це сукупність державно-владних, вольових заходів (волевиявлень) службових осіб органів (підрозділів) ДПС, що реалізують адміністративний примус. Здійснення заходів – сукупність конкретних дій, прийомів, операцій і процедур виконання управлінських рішень, що приймаються у процесі оперативно-службової діяльності ДПС і ґрунтуються на примусових засобах досягнення мети.

11.Для визначення заходу, який належить до адміністративно-примусового, необхідно виходити з того, що, по-перше, цей захід використовується в сфері управління охороною ДК України для охорони суспільних відносин, які виникають в цій сфері державної діяльності; по-друге, він застосовується з метою реалізації функцій ДПС щодо охорони правопорядку на ДК та у прикордонні, тобто з метою запобігання, виявлення та припинення порушень законодавства про ДК України, забезпечення притягнення винних до відповідальності (як правило, адміністративної); по-третє, застосовується такий захід саме в примусовому порядку, тобто незалежно від волі і бажання суб’єкта, до якого застосовується, часто з можливістю використання для його реалізації інших примусових заходів; по-четверте, він застосовується до осіб, не підпорядкованих органу чи службовій особі ДПС, які його використовують; і, по-п’яте, підстави та порядок застосування цього заходу встановлено адміністративно-правовими нормами.

12.Проблеми класифікації адміністративного примусу дотепер не одержали однозначного вирішення в наукових працях. На підставі аналізу чинного законодавства про ДК України всі заходи адміністративного примусу можна умовно поділити на 4 групи: адміністративно-запобіжні заходи; заходи адміністративного припинення; заходи забезпечення провадження у справах про адміністративні проступки та заходи адміністративної відповідальності.

13.Практична реалізація ДПС заходів адміністративного примусу завжди пов’язана із обмеженням прав і свобод громадян, а також прав і законних інтересів різних юридичних осіб, причому, часто – досить суттєвим. У зв’язку з цим актуальним і важливим є створення відповідних правових засад застосування ДПС цих заходів, тобто забезпечення їх належного правового регулювання.

Основні наукові результати опубліковані в працях: [237; 238; 241; 244; 246].

РОЗДІЛ 2

ВИДИ ЗАХОДІВ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРИМУСУ

В ДІЯЛЬНОСТІ ДЕРЖАВНОЇ ПРИКОРДОННОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ

2.1.Адміністративно-запобіжні заходи, що застосовуються Державною прикордонною службою України в охороні державного кордону України та її виключної (морської) економічної зони

Дії охоронців кордонів мали запобіжний характер з прадавніх часів. На сторожову службу (варту) покладалось завдання щодо своєчасного оповіщення (попередження) про наближення ворога з метою завчасної підготовки до відбиття нападу. Сторожову службу несли дозори, які виконували функції спостерігачів і розвідників. З розвитком людства та становленням основ державного устрою на землях в межах території сучасної України обов’язки «вартових кордонів» видозмінювались. До функцій спостережного, розвідувального і бойового (оборонного) характеру поступово додавались і інші [176; 233].

Необхідність використання ДПС адміністративно-запобіжних заходів в охороні ДКвизначено законодавцем у статті 19 Закону України «Про Державну прикордонну службу України», зокрема покладанням на неї таких обов'язків: організації запобігання злочинам та адміністративним правопорушенням; запобігання та недопущення в'їзду в Україну або виїзду з України осіб, яким не дозволяється в'їзд в Україну або яких тимчасово обмежено у праві виїзду з України; виявлення причин та умов, що призводять до порушень законодавства про ДКУкраїни, вжиття в межах своєї компетенції заходів щодо їх усунення тощо.

Проте, якщо заходам припинення, адміністративним стягненням та ін. в адміністративно-правовій літературі приділено достатньо велику увагу, то адміністративно-запобіжні заходи розглядаються, в основному, лише з точки зору загальної характеристики. Зокрема, про адміністративно-запобіжні заходи, які застосовуються в правоохоронній діяльності ДПС, взагалі не йдеться, незважаючи на те, що їх практична значущість не викликає сумніву.

Визначення поняття цих заходів, на нашу думку, дасть змогу обґрунтувати їх реальне існування в правоохоронній діяльності ДПС, відмежувати їх від інших заходів адміністративногопримусу, що застосовуються в охороні ДК, визначити їх конкретне коло.

Найчастіше під адміністративно-запобіжними заходами розуміють дії, спрямовані на попередження правопорушень і недопущення їх негативних, шкідливих наслідків, а також на запобігання настанню обставин, що загрожують громадській і особистій безпеці громадян [122, с. 229]. Є також праці, де їх використання пов’язують з необхідністю боротьби зі стихійним лихом, епідеміями, епізоотіями та іншими надзвичайними ситуаціями, проте не згадують про попередження правопорушень [128, с. 152; 192, с. 97]. До них відносять ті заходи, які дають змогу виявляти і не допускати правопорушення, забезпечувати громадський порядок і громадську безпеку за різних надзвичайних обставин [143, с. 10], заходи, що застосовуються у зв’язку з особливою державною і суспільною необхідністю [123, с. 12] або їх просто називають заходами, не пов’язаними з адміністративним проступком [183, с.42], визначають тільки їх мету [188, с. 30; 199, с. 198] чи констатують факт самостійного існування адміністративно-запобіжних заходів [126, с. 113].

Першим на існування такого роду заходів звернув увагу М.І.Єропкін [170, с. 60-68]. В окрему групу заходи попередження виділяють також Ю.П.Битяк, Л.Р.Біла, Є.В.Додін, В.В.Зуй, С.В.Ківалов, Л.В.Коваль, В.К.Колпаков, В.К.Шкарупа, та інші. Л.М.Розін виділяє адміністративно-примусові заходи, що застосовуються з метою попередження правопорушень [254, с.182-189], О.М.Бандурка, А.Т.Комзюк – адміністративно-запобіжні заходи [133, с.18-19; 200, с. 50-55, 86-97].

Д.М.Бахрах взагалі адміністративно-запобіжні заходи зараховує до заборон, норм права, оскільки їх звернено не до окремої особи, а до всіх (або багатьох) громадян, адже загальні заборони, на думку автора, не викликають конкретних правовідносин, а поза конкретними правовідносинами не може бути примусу [136, с. 13]. Ю.С.Рябов, зазначивши і примусовий порядок застосування, і попередження правопорушень та забезпечення громадської безпеки як мету застосування, також ототожнює ці заходи з приписами правових норм [257, с.45], а В.К.Колпаков пропонує назвати дві окремих групи заходів практично однаково– «заходи адміністративного попередження» і «запобіжні адміністративні заходи» [199, с. 198], хоча «попередження» і «запобігання» є синонімами, на що звертали уже увагу вчені [200, с. 56].

Як видно із зазначеного, в працях науковців наголос робиться на різних аспектах цього правового явища. У зв’язку з цим, під час розроблення критеріїв класифікації заходів адміністративного примусу та ознак адміністративно-запобіжних заходів необхідно враховувати обставини, пов’язані з правовою регламентацією підстав, умов, порядку і кінцевої мети їх застосування ДПС. Наприклад, можливі такі критерії: спосіб забезпечення правопорядку; мета застосування; фактичні підстави застосування; правові наслідки застосування; процесуальні особливості здійснення тощо. Все це в сукупності дає підстави для чіткого відмежування цих заходів від інших заходів адміністративного примусу.

Критеріями (ознаками) виокремлення адміністративно-запобіжних заходів, що застосовуються у правоохоронній діяльності ДПС, від інших заходів адміністративного примусу, на нашу думку, є такі: 1)основним способом забезпечення правопорядку є психологічний (профілактичний) вплив на потенційних правопорушників у вигляді демонстративних дій, перевірки виконання норм законодавства про ДК та забезпечення дотримання вимог правових режимів, а також подання пропозицій, обов'язкових для виконання, встановлення обмежень, заборонна здійснення тієї чи іншої діяльності; 2) ці заходи не зумовлюють правових наслідків у вигляді додаткових юридичних обов’язків (такі наслідки настають у випадку виявлення правопорушень та застосування інших заходів примусу); 3) такі заходи, як правило, не передбачають документального оформлення (за винятком постановки на облік, подання пропозицій, письмових запитів про надання відомостей); 4) умови (фактичні підстави) для застосування заходів визначені нормами законодавства про ДК та інших актів адміністративного законодавства; 5) ці заходи є засобом охорони правопорядку від можливих, а не реальних правопорушень, застосовуються тоді, коли ще не має правопорушень або інших шкідливих наслідків, але вони можуть виникнути, якщо не попередити їх настання; 6) мета цих заходів – попередження (запобігання) правопорушень, забезпечення громадської безпеки та правопорядку на ДК, функцій контролю, виявлення правопорушень; 7)ці заходи супроводжуються незначним обмеженням особистих прав та свобод осіб; 8) об'єктом спрямування примусової сили заходів є певне коло (контингент) осібабо ці особи не визначені, але серед них допускається наявність правопорушника або правопорушників; 9) при застосуванні таких заходів розраховується на добровільне виконання викладених у них вимог; 10) реалізація заходів обов’язково передбачає примус і вони передують застосуванню інших заходів адміністративного примусу; 11) їх застосування законодавством віднесено до компетенції ДПС.

Варто зазначити, що не всі представники адміністративно-правової науки визнають окремі із заходів адміністративно-запобіжними. Так,наприклад, взяття на облік інколи відносять до заходів адміністративного припинення [133, с. 30], тимчасове обмеження доступу громадян на окремі ділянки місцевості та об’єкти взагалі не вважається примусовим заходом [131, с.40]. Достатньо багато суперечок існує і щодо огляду. На нашу думку, слід погодитися з тими авторами, які вважають, що залежно від мети і порядку його застосування огляд може бути і адміністративно-запобіжним заходом, і заходом адміністративного припинення [145, с. 113, 117; 200, с. 91].

Для всебічного з’ясування сутності і змісту адміністративно-запобіжних заходів, а також для точної орієнтації в їх розмаїтості необхідно здійснити класифікацію зазначених заходів.

У адміністративно-правовій літературі висловлюють різні погляди щодо класифікації адміністративно-запобіжних заходів. Так, Ю.С.Адушкін і В.М.Манохін виділяють контрольно-профілактичні, спрямовані на виявлення правопорушень, і особливі, які мають за мету забезпечення особливої, виняткової державної або громадської необхідності [123, с. 17-18]. І.І.Вєрємєєнко класифікує ці заходи за характером упереджувального впливу на: а)попереджувальні заходи індивідуального характеру, що розповсюджуються на конкретних осіб; б)примусові заходи територіального характеру, що спрямовані на всіх осіб, які знаходяться на певній території [154, с. 78]. О.С.Рябов розділяє їх на: а) заходи, спрямовані на особистість суб'єкта (що обмежують його суб'єктивні, особисті права), і б) заходи, спрямовані на майно суб'єкта (що обмежують його майнові права) [257, с. 58] тощо.

Безсумнівно, зазначені класифікації є важливими і можуть з певними уточненнями бути взяті за основу для класифікації адміністративно-запобіжних заходів, що застосовує ДПС.

При цьому, насамперед, слід врахувати те, що законодавство про ДК України визначає низку адміністративно-правових режимів та завдання ДПС щодо їх забезпечення. Це визначає специфіку мети застосування адміністративно-запобіжних заходів в діяльності ДПС та їх класифікації.

Відповідно до ст. 19 Закону України «Про Державну прикордонну службу України»на ДПС покладаються обов’язки щодо здійснення контролю за дотриманням прикордонного режиму; режиму у ПП через ДК України;встановленого порядку плавання і перебування в територіальному морі та внутрішніх водах України; установлених правил перебування на території Україниіноземців, осіб без громадянства, біженців та осіб, яким надано притулок в Україні; контролю за збереженням природних ресурсів, додержанням правил промислової та іншоїдіяльності, охороною довкілля.

Контроль, за своєю сутністю є систематичною перевіркою виконання вимог законодавства про ДК України, дотримання правових режимів шляхом спостереження, перевірки, огляду підконтрольних об’єктів, обліку тощо. Тому, характерною рисою застосовування ДПС адміністративно-запобіжних заходів є здійснення їх з метою контролю.

З урахуванням вищезазначеного та мети застосування адміністративно-запобіжні заходи ДПС можна поділити на дві групи: а) заходи, які застосовують для виконання функції контролю з метою профілактики, запобігання та виявлення порушень законодавства про ДК України; б) заходи, що застосовують для забезпечення оперативно-службової діяльності ДПС щодо охорони ДК, правопорядку на ДК та у прикордонні.

До першої групи заходів слід включити:1)перевірку документів; 2)проставлення в документах відміток; 3)тимчасове затримання документів; 4)опитування осіб; 5)відмову у пропуску (непропуск) через ДК України осіб; 6)огляд; 7)супроводження; 8)взяття на облік; 9)вимогу припинення дій, що перешкоджають здійсненню повноважень ДПС; 10)обмеження або заборони (у т.ч. тимчасові); 11)зупинку; 12)зупинку або припинення робіт; 13)попередню перевірку правових підстав для в’їзду в Україну; 14)подання обов’язкових для розгляду пропозицій щодо припинення порушень законодавства з питань охорони ДК України та усунення передумов до їх вчинення.

До другої групи заходівслід віднести такі:1) розташовування прикордонних нарядів, пересування на будь-яких ділянках місцевості, перебування на земельних ділянках, у житлових та інших приміщеннях громадян, а також на території і в приміщеннях підприємств, установ та організацій; 2) використання морських та річкових портів, аеропортів та аеродромів (посадкових майданчиків), розташованих на території України, одержання навігаційної, метеорологічної, гідрографічної та іншої інформації, необхідної для забезпечення польотів і кораблеводіння; 3) підхід до берега, будь-яких причалів (пристаней) і здійснення висадки на них особового складу ДПС; 4) відвідування та перебування на штучних островах, в установках і спорудах, що знаходяться у виключній (морській) економічній зоні, територіальному морі та внутрішніх водах України; 5)використання транспортних засобів, плавзасобів громадян, підприємств, установ та організацій; 6) використання засобів електричного зв’язку органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій; 7) одержання за письмовими запитами керівників відомостей з автоматизованих інформаційних і довідкових систем та банків даних; 8)безоплатне користування всіма видами міського пасажирського транспорту загального користування (крім таксі), засобами залізничного, водного транспорту приміського сполучення та автобусами приміських маршрутів, а також попутним транспортом [239, с. 295-300].

Крім того, ДПС, відповідно до компетенції, має право обмежувати або тимчасово забороняти виконання різних робіт, переміщення транспортних засобів, плавзасобів і доступ осіб на окремі ділянки місцевості чи об'єкти у прикордонній смузі, КПРу випадках, які спричинено обставинами, пов'язаними із забезпеченням охорони ДК України (наприклад, блокування ділянок місцевості в разі розшуку порушників законодавства про ДК для недопущення їх проникнення через ДК та за межі району блокування, їх виявлення та затримання; забезпечення пропуску через ДК в установленому порядку при великому скупченні населення тощо), проведення навчань і бойових стрільб. Ці заходи теж слід зарахувати до другої групи.

Застосування адміністративно-запобіжних заходів може відбуватися також в умовах дії правових режимів надзвичайного і воєнного стану [43; 44].

Залежно від характеру правоохоронного впливу адміністративно-запобіжні заходи, які застосовуються ДПС, можна класифікувати, подібно до міліції, таким чином: особистісні, організаційні і майнові [200, с. 103].

Особистісні заходи адміністративного запобігання спрямовані безпосередньо (індивідуально) на особу громадянина, його психіку і волю. До них належать: перевірка документів та проставлення в них відміток, опитування осіб, взяття на облік, відмова у пропуску (непропуск) через ДК України.

Організаційні заходи пов’язані зі зміною організаційно-правового статусу суб’єктів – фізичних або юридичних осіб. Про організаційні заходи йде мова у випадках реалізації ДПС права на супровід транспортних засобів, товарів та предметів; обмеження або тимчасову заборону виконання різних робіт, переміщення транспортних засобів, плавзасобів і доступ осіб на окремі ділянки місцевості чи об’єкти;подання обов’язкових для розгляду пропозицій щодо припинення порушень законодавства з питань охорони ДК України та усунення передумов до їх вчинення.

Заходи майнового характеру (перебування на земельних ділянках, у житлових та інших приміщеннях громадян, а також на території і в приміщеннях підприємств, установ та організацій, огляд речей, вантажів, багажу, транспортних засобів, інших об’єктів, використання транспортних засобів і засобів зв’язку, які належать підприємствам, установам і організаціям) впливають на поведінку людей не безпосередньо, а через різні об’єкти матеріального світу, які перебувають у власності або володінні особи. Тим самим забезпечується виконання вимог адміністративно-правових норм, здійснюється запобігання вчиненню правопорушень.

Варто зазначити, що в літературі під час класифікації адміністративно-запобіжних заходів на особистісні, організаційні і майнові, критерієм поділу називають не характер впливу, а його об’єкт [174, с. 9]. На думку А.Т.Комзюка, характер правоохоронного впливу – більш загальне поняття, ніж об’єкт впливу, воно повніше характеризує елементи системи адміністративно-запобіжних заходів і функціональні зв’язки між ними, а тому саме цю ознаку має бути покладено в основу класифікації в цьому випадку [200, с. 104].

З урахуванням об’єктів впливу заходи запобіжного характеру логічно поділити на ті, що застосовують: 1) до фізичних осіб; 2) до юридичних осіб; 3)до тих і до інших. Тільки до фізичних осіб застосовують такі заходи як перевірка паспортних документів та проставлення в них відміток, опитування, взяття на облік, відмова у пропуску (непропуск) через ДК України. Тільки до юридичних осіб можуть застосовуватися: перебування на земельних ділянках, а також на території і в приміщеннях підприємств, установ та організацій; подання обов’язкових для розгляду пропозицій щодо припинення порушень законодавства з питань охорони ДК України та усунення передумов до їх вчинення. Інші адміністративно-запобіжні заходи можуть застосовуватися як до фізичних, так і до юридичних осіб.

Залежно від форми процесуального вираження адміністративно-запобіжні заходи можна поділити на письмові і такі, що виявляються в певних технічних діях. Лише деякі заходи, а саме взяття на облік, подання пропозицій щодо припинення порушень та усунення передумов до їх вчинення, письмовий запит про надання відомостей – реалізуються у письмовій формі. Це, однак, не означає, що застосування інших заходів не може письмово фіксуватись, але їх суть, зміст становлять саме технічні дії, що здійснюються відносно об’єкта впливу (наприклад, огляд транспортних засобів, опитування осіб тощо).

Адміністративно-запобіжні заходи, які застосовуються ДПС, можна також класифікувати, виходячи із строків їх реалізації. Більшість з них реалізується шляхом виконання якихось разових дій (зупинка та огляд транспортних засобів) і з якимось конкретно визначеним строком не пов’язана. Такі ж заходи як взяття на облік, обмеження та заборони мають застосовуватися на певний строк, встановлений законодавством.

Найчастіше застосовуваними адміністративно-запобіжними заходами є ті, які використовують для виконання функції контролю з метою профілактики, запобігання та виявлення порушень законодавства про ДК України. Розглянемо ті заходи, що найбільш часто використовуються ДПС.

Одним з найпоширеніших заходів є перевірка документів. Він є важливим засобом боротьби з порушеннями законодавства про ДК.

Відповідно до ст.20 Закону України «Про Державну прикордонну службу України» військовослужбовцям і працівникам ДПС надано право: перевіряти в осіб, які прямують через ДК України, документи на право в’їзду в Україну або виїзду з України, робити в них відповідні відмітки (п.3); в межах прикордонної смуги (КПР) самостійно, а за їх межами -разом з органами ДАІ МВС України перевіряти документи, що посвідчують особу водія транспортного засобу та пасажирів (п.19); перевіряти документи на право ведення рибного промислу та виконання інших робіт у суден і плавзасобів у виключній (морській) економічній зоні України та територіальному морі (п.25); перевіряти документи, які посвідчують право на проведення робіт у виключній (морській) економічній зоні, територіальному морі та внутрішніх водах України (п.27); здійснювати попередню перевірку правових підстав для в’їзду в Україну іноземців та осіб без громадянства (п.32).

Тобто, з одного боку, відповідно до норм Закону, ДПС надано право перевіряти багато різного роду документів, з іншого, це право сформульовано нечітко і обмежене як територіально, так і за об’єктами (в ПП через ДК у осіб, які його перетинають, в межах прикордонної смуги та КПР у водіїв транспортних засобів та їх пасажирів), не розкриваються підстави та порядок перевірки документів.

Відповідні права у інших правоохоронних органів, зокрема, міліції визначено більш конкретно. Так, згідно з п.2 ст.11 Закону України «Про міліцію», міліції надається право перевіряти у громадян при підозрі у вчиненні правопорушень документи, що посвідчують їх особу, а також інші документи, необхідні для з’ясування питання щодо додержання правил, нагляд і контроль за виконанням яких покладено на міліцію. Відсутність же подібної норми в Законі України «Про державну прикордонну службу України» створює труднощі в реалізації її обов’язків та створює передумови для порушень законності.

Питання перевірки документів у осіб, які прямують через ДК України, наприклад, достатньо повно визначені в нормативно-правових актах [8; 76; 80; 104; 107; 108] і проблем в зв'язку з цим не виникає. Щодо інших осіб, які знаходяться в межах прикордонної смуги (КПР), виключної (морської) економічної зони, – питання чітко не врегульоване. Адже неоднозначних тлумачень з цього приводу не повинно бути.

Крім того, існує невідповідність між нормами Закону України «Про державний кордон України» і Положення «Про прикордонний режим» [85], що створює труднощі в їх виконанні. Відповідно до ст.24 Закону, дозвіл на в'їзд, тимчасове перебування, проживання, провадження робіт і пропуск у прикордонну смугу дають і здійснюють ДПС разом з ОВС, згідно ж із пп. 7 і 8 Положення, громадяни України в'їжджають у прикордонну смугу та КПР, перебувають, проживають або пересуваються в їх межах на підставі документів, що посвідчують їх особу, а в’їзд, перебування та пересування іноземних громадян та осіб без громадянства у межах прикордонної смуги і КПР допускається за наявності документів, що посвідчують їх особу і підтверджують законність перебування на території України.

Оскільки норми підзаконних нормативно-правових актів діють лише в тій частині, в якій не суперечать Закону, то на перебування у прикордонній смузі і т.ін. повинен бути наданий дозвіл, але порядок його надання нормативно не визначено, в результаті чого ця норма на практиці не діє.

На громадян України, що знаходяться в межах прикордонної смуги (КПР), п. 10 Положення «Про прикордонний режим» [59; 85] покладає обов'язок пред'являти документи, що посвідчують їх особу, а іноземців та осіб без громадянства, крім цього, документи, що підтверджують законність перебування на території України. Але на рівні закону це не визначено, як і не визначено право ДПС на перевірку документів у цих осіб.

Питання щодо перевірки документів у осіб є актуальним і в аспекті організації взаємодії. Зокрема підстави та порядок перевірки документів у осіб у межах прикордонної смуги (КПР) не визначено ні Інструкцією про порядок взаємодії інспекторів прикордонної служби ДПС та дільничних інспекторів міліції в системі МВС України [92], ні іншими відомчими нормативно-правовими актами.

Позитивним у цьому відношенні є досвід правового забезпечення діяльності органів МВС України. Положення Статуту патрульно-постової служби міліції України повністю відповідають нормам Закону України «Про міліцію» щодо перевірки документів. У ньому чітко визначено вимоги до перевірки та порядок поводження з такими документами [115].

Специфічним для правоохоронних органів України є право ДПС здійснювати (в рамках взаємодії) за домовленістю з авіаперевізниками в іноземних аеропортах попередню перевірку правових підстав для в’їзду в Україну. Мета цього заходу є чітко вираженою – запобігання незаконному перетинанню ДК мігрантами з іноземних країн, тобто створюються умови для унеможливлення використання повітряного транспорту з протиправною метою. Особливістю цього заходу є те, що внутрішня компетенція правоохоронного органу держави здійснюється за межами України в іноземних аеропортах до прибуття осіб в ПП через ДК на території України.

Завдяки цьому кількість вчинених авіакомпаніями порушень з кожним роком зменшується. Так, 2005 року, у порівнянні з 2004-м, кількість випадків притягнення до відповідальності авіаперевізників зменшилась на 10%, а 2006 року, у порівнянні з 2005-м, – на 6 % (додатки К, Л, М, Н).

Своєчасна, обґрунтована та якісна перевірка документів дає змогу запобігати вчиненню різних видів правопорушень. Для її здійснення не потрібно складати якийсь спеціальний документ чи отримувати санкцію, а тому статистичних даних про кількість випадків застосування цього заходу немає, хоча можна припустити, що вона є доволі великою з урахуванням того, наприклад, що у 2006 році ДК перетнуло більше 70,6 млн. осіб, не пропущено 43,284 тис. осіб, а за 1 півріччя 2007 року — 29,9 млн. осіб, не пропущено 23,3 тис. осіб (додатки Л, М, Н).

Перевірка документів як захід адміністративного запобігання нерідко передує застосуванню інших заходів, наприклад, адміністративному затриманню, огляду, вилученню тощо, а у випадках вчинення протиправних дій є заходом забезпечення провадження у справах про адміністративні правопорушення.

Не менш розповсюдженим заходом адміністративного примусу є огляд.

Відповідно до ст.20 Закону України «Про Державну прикордонну службу України» військовослужбовцям та працівникам ДПС надано право самостійно та у взаємодії з іншими органами проводити огляд транспортних засобів, товарів та інших предметів, що переміщуються через ДК України (п.6); зупиняти та оглядати транспортні засоби та вантаж (п. 19); зупиняти та оглядати судна і плавзасоби, що ведуть промисел риби та інших водних живих ресурсів, здійснюють пошук, дослідження та операції, пов’язані з таким промислом, виконують інші роботи у виключній (морській) економічній зоні України та територіальному морі (п.25); оглядати штучні острови, установи і споруди, що знаходяться у виключній (морській) економічній зоні, територіальному морі та внутрішніх водах України (п.27).

Таким чином, ДПС має право здійснювати огляд різних транспортних засобів (пристроїв, призначених для перевезення людей і (або) вантажу [108]) – повітряних, морських та річкових суден, поїздів, автомобілів тощо, товарів, інших предметів, що переміщуються через ДК України, та певної території, споруд, приміщень та інших об’єктів щодо відповідності їх різним вимогам у зоні відповідальності та компетенції ДПС. Відповідно, огляд (крім огляду осіб) з урахуванням його призначення застосовують як запобіжний захід.

Для посадових осіб підрозділів ПК, наприклад, зовнішній огляд транспортних засобів, товарів та інших предметів, що переміщуються через ДК, є обов’язковим і здійснюється з метою пошуку та затримання осіб, причетних до спроб порушення ДК; виявлення зброї, наркотичних, вибухових, отруйних та небезпечних речовин; контролю виконання режимних правил під час здійснення огляду транспортних засобів [105].

Огляд здійснюється в рамках ПК, який за змістом передбачає паспортний контроль; огляд транспортних засобів, вантажів та іншого майна, спостереження за транспортними засобами і, у разі потреби, їх супровід; виконання доручень правоохоронних органів; контроль за особами, яким у встановленому порядку заборонено в’їзд в Україну; виявлення викраденого автомототранспорту і контроль транспортних засобів закордонного прямування; інші дії, які визначено нормативно-правовими актами України [128, с. 152].

Науковці вже звертали увагу на деяку термінологічну плутанину, яка трапляється на практиці, в тому числі і ДПС, щодо використання як рівнозначних понять термінів «догляд» і «огляд», хоча «догляд» в українській мові має зовсім інше значення – це піклування, надання комусь допомоги, послуг тощо [200, с. 109] і, на нашу думку, не відображає сутності цього заходу.

В адміністративно-правовій літературі питання про юридичну природу огляду вирішується неоднозначно. Причому, якщо раніше автори його відносили або до адміністративно-запобіжних заходів [188, с. 75], або до заходів адміністративного припинення [270, с. 187], то останнім часом набула поширення точка зору про те, що огляд залежно від обставин і мети застосування може бути і тим, і іншим заходом [133, с. 89]. Остання точка зору, на нашу думку, найбільш точно відображає реально існуючий стан речей, хоча цей захід може бути, крім того, і заходом забезпечення провадження у справах про адміністративні правопорушення.

Так, наприклад, під час здійснення ПК у ПП через ДК, за наявності підозр у вчиненні правопорушення, посадовими особами ДПС спільно з зацікавленими контрольними органами може здійснюватись поглиблений огляд транспортних засобів [105]. У такому випадку огляд має на меті не тільки запобігання правопорушенням та їх виявлення, а й припинення правопорушень. За результатами його проведення спеціальною оглядовою групою складається акт, оформлений ініціатором, але порядок здійснення такого виду огляду в законодавстві не визначено. В той же час, ст. 260 КпАП визначає цей захід як захід забезпечення провадження в справах про адміністративні правопорушення і за мету цього заходу обрано припинення правопорушень (як основна мета) та забезпечення своєчасного та правильного розгляду справ. Ст.264 КпАП також не пояснює різниці між оглядом як запобіжним заходом та заходом забезпечення провадження. По суті, встановлено однакові правила застосування різних за характером заходів, що слід визнати недоліком зазначеної норми.

Огляд у більшості випадків – це встановлений законодавчими актами правовий обов’язок громадян показати на вимогу уповноважених органів та посадових осіб відповідні предмети (речі), документи. У разі їх відмови може бути застосовано примусовий огляд. Тому оглядові має передувати пропозиція уповноваженої на те особи показати відповідні предмети, речі, документи. Але, як зазначають Є.О.Безсмертний і А.Т.Комзюк, застосування огляду як адміністративно-запобіжного заходу практично нічим не обмежено. На відміну від обшуку не визначено підстави його застосування, не передбачено складення протоколу, що призводить до серйозного порушення прав громадян[201, с. 119-121].

Як видно із вищезазначеного, застосування огляду як адміністративно-запобіжного заходу в чинному законодавстві врегульовано лише в загальних рисах. Це стосується і відомчого регулювання. Об’єктивно огляд мало чим відрізняється від обшуку, проведення якого суворо регламентовано КПК України. Тому, в інтересах зміцнення законності доцільним є більш чітке визначення підстав та порядку застосування огляду в адміністративному законодавстві.

Скласти уявлення про поширеність застосування огляду, як і перевірки, можна і на основі кількості транспортних засобів, які щорічно перетинають ДК. 2006 року ДК перетнуло 15085661 транспортних засобів, не пропущено 15910. Лише на ОКПП «Київ» в авіаційних ПП протягом 2006 року ДК перетнуло 48711 повітряних транспортних засобів (додатки Л, Н). Лише 2006 року оглянуто 4093 українських та 95 іноземних суден (додаток П).

Такий захід як зупинка в Законі України «Про Державну прикордонну службу України» не визначено окремим заходом адміністративного примусу, не розкрито його мету та порядок здійснення, хоча цілком логічним є припущення, що підстави та мета зупинки співпадають з іншими примусовими заходами, наприклад, перевіркою документів та оглядом у зв’язку з неможливістю їх проведення без зупинки особи, транспортного засобу.

Зупинку транспортних засобів вже віднесено вченими до запобіжних заходів [143, с. 11], хоча, в більшості випадків, її частіше за все називають заходом припинення [200, с. 172], опираючись на норму п.21 ст.11 Закону України «Про міліцію» та право міліції зупиняти транспортні засоби в разі порушення правил дорожнього руху, наявних ознак, що свідчать про технічну несправність транспорту або забруднення ним навколишнього середовища, а також за наявності даних про те, що він використовується з протиправною метою. В цих випадках Закон дозволяє застосовувати і засоби примусової зупинки транспорту та вогнепальну зброю [36].

У випадках невиконання транспортними засобами вимог щодо зупинки, право на застосування пристроїв примусової зупинки в ПП через ДК, а також на стаціонарних і пересувних (тимчасових) контрольних постах, розташованих на шляхах поза ПП через кордон, зброї та бойової техніки надано і ДПС [91]. Але положення щодо застосування зупинки як запобіжного заходу потребує регламентації на законодавчому рівні. Особливо це стосується випадків її застосування з метою обмеження проїзду на певні ділянки, використання транспортних засобів для припинення злочину, доставки до лікувальних закладів осіб, що потребують термінової медичної допомоги тощо.

Адміністративно-запобіжними заходами є також ті, що виконує ДПС у зв’язку з службовою необхідністю для виконання покладених на неї завдань і, по суті, організаційно є втручанням у сферу відомчих, приватних, колективних або особистих інтересів громадян, посяганням на їх приватне життя та власність, тимчасовим обмеженням їх прав і свобод. До таких заходів слід зарахувати розташування прикордонних нарядів, пересування на будь-яких ділянках місцевості, перебування на земельних ділянках, у житлових та інших приміщеннях громадян, а також на території і в приміщеннях підприємств, установ та організацій.

Відповідно до ст.20 Закону України «Про Державну прикордонну службу України» військовослужбовці та працівники ДПС мають право:

1) без обмежень – розташовувати прикордонні наряди, пересуватися на будь-яких ділянках місцевості, використовувати водний і повітряний простір України, здійснювати плавання по всій акваторії внутрішніх вод, територіального моря і виключної (морської) економічної зони України, використовувати морські та річкові порти, аеропорти та аеродроми, відвідувати штучні острови, установки і споруди, що знаходяться у виключній (морській) економічній зоні, територіальному морі та внутрішніх водах України, перебувати на них тощо;

2)з повідомленням про це адміністрації підприємств, установ та організацій (незалежно від форми власності), перебувати на їх земельних ділянках, території і в приміщеннях;

3)за згодою або без згоди громадян у невідкладних випадках, пов'язаних із врятуванням життя людей та майна чи з безпосереднім переслідуванням осіб, які підозрюються у вчиненні злочину, з повідомленням про це протягом двадцяти чотирьох годин прокурора, перебувати на їх земельних ділянках, у житлових та інших приміщеннях.

У таких випадках підстави, мета та порядок виконання таких заходів законодавцем не конкретизовані, що свідчить про недосконалість норм Закону. Так, невиправданою, на нашу думку, є відсутність права ДПС на здійснення огляду таких об’єктів з метою виявлення переслідуваних осіб, припинення злочинів. Не зрозуміло, чия саме згода потрібна і чи потрібна згода всіх або інших громадян, які проживають у цьому приміщенні, для входження в нього? Не визначено і право ДПС, у випадку вчинення опору або протидії входженню, навжиття інших заходів примусу щодо їх подолання, зокрема, заходів припинення спеціального призначення.

Серед адміністративно-запобіжних заходів особливою профілактичною спрямованістю відзначається взяття на облік. Головна мета заходу – не тільки відреагувати на протиправну поведінку (що більш характерно для заходів припинення), але й не допустити її в майбутньому.

Відповідно до п.10 ст.20 Закону України «Про Державну прикордонну службу України», цей захід застосовується щодо осіб, які перетнули ДК України, осіб, які вчинили правопорушення, протидію яким віднесено до компетенції ДПС України, осіб, яким згідно із законодавством не дозволяється в’їзд в Україну або тимчасово обмежується право виїзду з України, недійсних, викрадених і втрачених документів на право виїзду за кордон та в інших випадках, передбачених законами України.

З приводу цього заходу серед вчених-адміністративістів ведуться постійні дискусії. Одні вчені зараховують цей захід до заходів припинення (О.М.Бандурка, Д.М.Бахрах та ін.), інші – вважають, що він належить до розряду адміністративно-запобіжних (Ю.П.Битяк, В.В.Зуй та ін.). О.П.Клюшніченко називає його як серед заходів адміністративного припинення, так і серед адміністративно-запобіжних заходів [188, с. 69, 77]. Домінування в цьому заході спеціальної мети – профілактики правопорушень, дає змогу вважати його адміністративно-запобіжним заходом.

ДПС активно використовує засоби збору та перевірки інформації за відповідними базами даних. Сучасним представником такого виду засобів є автоматизована система паспортного контролю «ГАРТ-1П». Але, на жаль, не всі підрозділи ПК мають прямий доступ до загальної мережі у системі ДПС. Майже немає можливостей такого доступу у лінійних підрозділів охорони ДК. Крім цього, характерною є також і відсутність усього комплексу необхідної інформації про правопорушників [243].

Правовими наслідками постановки особи на облік можна назвати, крім більш суворих адміністративних стягнень, неможливість реалізації деяких інших особистих прав, зокрема особі може бути відмовлено в наданні дозволу на перетинання ДК. Тому, в Законі необхідно детально регламентувати підстави та порядок ведення обліку.

Відповідно до п.39 ст.20 Закону України «Про Державну прикордонну службу України» її військовослужбовці та працівники мають право подавати органам виконавчої влади та органам місцевого самоврядування обов’язкові для розгляду пропозиції щодо припинення порушень законодавства з питань охорони ДК України та усунення передумов до їх вчинення.

Цей захід відрізняється від інших адміністративно-запобіжних заходів, в основному, тим, що запобігання вчиненню правопорушень здійснюється завдяки впливу на обставини, які їх породжують.

Подання таких пропозицій передбачено, крім зазначеного Закону також ст. 282 КпАП. Вважаємо, що за своїм змістом норма Закону дещо ширша, ніж норма КпАП, адже остання уповноважує на внесення пропозицій про усунення причин і умов вчинення адміністративних правопорушень тільки органи (посадових осіб), що розглядають справи про них, тоді як відповідно до Закону таких обмежень немає. В свою чергу, перевага ст.282 КпАП перед п.39 ст.20 Закону виявляється в тому, що вона передбачає обов’язок відповідного державного органу чи органу місцевого самоврядування, громадської організації або посадової особи повідомити протягом місяця з дня надходження пропозиції органу чи посадовій особі, яка внесла цю пропозицію, про вжиті заходи. Разом з тим, застосування будь-яких заходів впливу за невиконання зазначеного обов’язку не передбачено.

Законодавство не містить вказівок щодо змісту подання, так само як і щодо зазначеної пропозиції. Автори науково-практичного коментарю КпАП стверджують, що пропозиція складається з двох частин – основної, в якій містяться рекомендації щодо усунення причин та умов, які призвели до правопорушення, і додаткової – адресат пропозицій; короткий зміст; позначки про отримання повідомлення, про вжиті заходи щодо усунення причин та умов; найменування посадової особи (органу), звання, прізвище, ім’я, по батькові, підпис особи, яка надсилає пропозицію [195, с. 921].

Щодо змісту подання, то можна скористатися за аналогією положеннями ст.25 Закону України «Про прокуратуру» [46], яка закріплює вимоги до подання прокурора про усунення порушень закону, причин цих порушень і умов, що їм сприяють. Звичайно, в поданні посадових осіб ДПС мова має йти про конкретні обставини чи недоліки в роботі, через які було вчинено правопорушення, а також сформульовано вимогу про необхідність їх усунення. Що стосується оформлення подання як управлінського акту – вимоги загальні [200, с.119].

Пункт 39 ст.20 Закону «Про Державну прикордонну службу України», вважаємо, слід було б доповнити вказівкою щодо обов’язковості вжиття заходів за поданням ДПС та повідомлення про це відповідної посадової особи протягом місячного терміну. За невжиття заходів за таким поданням має наставати відповідальність у встановленому законом порядку. Для цього необхідно внести зміни в КпАП і встановити адміністративну відповідальність за невиконання законних розпоряджень чи приписів, інших законних вимог посадових осіб спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади у справах охорони ДК щодо припинення порушень законодавства з питань охорони ДК України та усунення передумов до їх вчинення.

Крім цього, відповідно до п.40 ст.20 Закону України «Про Державну прикордонну службу України» її військовослужбовці та працівники мають право на письмовий запит керівника відповідного органу ДПС щодо одержання відомостей, необхідних для виконання завдань із забезпечення охорони ДК України.

Для цього заходу характерним є примусовий порядок отримання відомостей, в основному, для того, щоб запобігти вчиненню правопорушень в майбутньому завдяки дослідженню отриманих даних з питань, що стосуються забезпечення охорони ДК України в межах компетенції ДПС. Законодавство не містить вказівок щодо змісту запиту, так само як і щодо конкретних відомостей, необхідних для виконання завдань із забезпечення охорони ДК України, та обов’язку осіб повідомляти такі відомості. А тому п.40 ст.20 Закону, на наш погляд, слід було б доповнити вказівкою щодо обов’язковості надання відомостей та визначення їх характеру. Відповідальність за невиконання запиту має наставати за загальними правилами.

Результати аналізу чинного законодавства про ДК дають змогу вважати адміністративно-запобіжними і такі заходи, як супроводження та опитування.

Відповідно до п.6 ст.20 Закону України «Про Державну прикордонну службу України» військовослужбовцям та працівникам ДПС надано право проводити супроводження транспортних засобів, товарів та предметів, що переміщуються через ДК України.

Законодавством не визначено підстави, мету та порядок застосування цього заходу. Супроводження, як запобіжний захід, слід відрізняти від доставлення порушника відповідно до ст.259 КпАП. На практиці, супроводження – це слідування прикордонних нарядів ДПС разом із транспортними засобами, товарами та предметами, що переміщуються через ДК України, знаходячись на них або поряд і контролюючи їх просування за визначеним маршрутом. Мета цього заходу – запобігання вчиненню правопорушень пасажирами та іншими особами в зоні контролю.

Специфіка зазначеного заходу полягає в тому, що транспортні засоби, товари та предмети, що переміщуються через ДК України, примусово піддаються контролю їх руху за маршрутом протягом певного періоду і забезпечуються зовнішнім спостереженням та іншими видами контролю.

Одним із специфічних прав ДПС є також опитування осіб. Це право надається для з’ясування підстав в’їзду в Україну або виїзду з України.

Під час перевірки документів у осіб, які прямують через ДК України, та інших осіб посадовими особами ДПС ставляться різного роду уточнювальні запитання з метою визначення особистості конкретної особи, належності документів пред'явнику; вивчення їх на предмет наявності підробок, справжності пред'явлених документів тощо. Як правило, це відбувається у процесі пропуску осіб через ДК України у ПП через ДК та під час ідентифікації осіб за паспортними документами.

Цим правом ДПС не передбачено обов’язок громадян відповідати на всі поставлені запитання або на конкретний їх перелік. У зв’язку з цим цілком логічним є те, що особа може поставитись до запитань вибірково або взагалі відмовитись від спілкування і не відповідати на поставлені запитання. Таку ситуацію необхідно передбачити в законодавстві.

Запобіжний характер відмови у пропуску (непропуск) через ДК України осіб полягає в тому, що, особа на момент перевірки документів не є правопорушником, але може ним стати у випадку перетинання ДК. Тому, відмова у пропуску має на меті запобігти правопорушенню або його повторенню з боку тих осіб, які раніше порушували законодавство про ДК.

Крім заходів, що застосовують у звичайних (повсякденних) умовах ДПС доводиться також виконувати заходи для забезпечення охорони (захисту) ДК та правопорядку на ДК за різних надзвичайних обставин. Длявизначення таких обставин у науковій літературі використовують різні терміни: особливі, надзвичайні, екстремальні, хоча розуміється у цих випадках одне й теж. Іноді ці терміни розрізняються залежно від їх винятковості за рівнем небезпеки для життя людей і характеру дій, необхідних для їх ліквідації.

Надзвичайні обставини – це умови, що спричинені явищами соціального або іншого походження, за наявності яких виникає необхідність у здійсненні додаткових заходів правового, організаційного, тактичного та іншого характеру, їх ресурсного забезпечення для того, щоб у найбільш короткі терміни і з найменшими витратами нормалізувати ситуацію [200, с. 136]. Відповідно, вони спричиняються виникненням надзвичайних подій та передбачають необхідність здійснення окремих додаткових заходів, у т.ч. адміністративно-запобіжних.

У залежності від рівня загроз безпеці громадян, суспільства та держави, що спричиняють надзвичайні події, та виду правових режимів, що запроваджено в цей період, запобіжні заходи можна поділи на 3 групи: а)заходи, що здійснюють за умов виникнення обставин, пов’язаних із забезпеченням охорони ДК України; б)заходи, що здійснюють в умовах правового режиму надзвичайного стану; в)заходи, що здійснюють в умовах правового режиму воєнного стану.

Що стосується компетенції ДПС, то у всіх випадках її основне призначення (завдання), обов’язки та права залишаються незмінними. В умовах запровадження правового режиму надзвичайного та воєнного стану ДПС може залучатися до здійснення додаткових заходів відповідно до встановленого законом порядку.

Вважаємо за доцільне більш детально зупинитись на тих заходах, які виконує ДПС за умов виникнення обставин, пов’язаних із забезпеченням охорони ДК України, зокрема, повноваженнях щодо застосування таких адміністративно-запобіжних заходів: обмеження або тимчасова заборона виконання різних робіт, переміщення транспортних засобів, плавзасобів і доступу осіб на окремі ділянки місцевості (блокування ділянок (районів) місцевості, окремих будівель і об’єктів); використання транспортних засобів і засобів зв’язку, що належать підприємствам, установам і організаціям.

Відповідно до п.18 ст.20 Закону України «Про Державну прикордонну службу України» обмеження або тимчасові заборонизастосовують у випадках, які спричинено обставинами, пов’язаними із забезпеченням охорони ДК України, та проведенням навчань і бойових стрільб.

На законодавчому рівні не визначено перелік обставин, пов’язаних із забезпеченням охорони ДК України, які зумовлюють необхідність запровадження обмежень або тимчасових заборон, що, на нашу думку, є недоліком законодавчого регулювання цього питання. Хоча на практиці підставами для цього можуть бути групові порушення режимних правил, що можуть спричинити масові безпорядки у прикордонні; виникнення прикордонних спорів, інцидентів, конфліктів (у т.ч. збройних) та інших провокацій на ДК України; напад на будівлі, приміщення, споруди, транспортні засоби, незалежно від їх належності, або їх захоплення; масові захоплення землі та інші дії, що можуть призвести до зіткнення груп населення; дії, які паралізують роботу транспортного сполучення через ДК; захоплення заручників та інші події (землетруси, повені, спалахи епідемій та епізоотій тощо), які можуть призвести до неконтрольованого переміщення осіб, транспортних засобів, предметів тощо через ДК та завдати шкоду інтересам держави і т. ін.

Об’єктом адміністративно-правового впливу при цьому є правомірна поведінка певних груп людей, особисті права і свободи яких обмежуються. Через це виникає проблема, пов’язана з можливим невиконанням громадянином вимог представника ДПС, що є підставою для притягнення його до адміністративної чи кримінальної відповідальності [159, с. 28]. Момент примусу під час обмеження або заборони доступу осіб на окремі ділянки місцевості чи об’єкти полягає в тому, що особи, незалежно від їх волі і бажання, не можуть туди потрапити, а спроби проникнути на них розцінюються, як правопорушення, що може спричинити застосування інших заходів примусу [200, с. 138].

Рішення про застосування розглянутого заходу приймають, як правило, керівники органів охорони ДК. Проте, в окремих ситуаціях (виявлення правопорушників, слідів злочину тощо) заборонити доступ громадян на окремі ділянки місцевості чи об’єкти повинен мати право будь-який військовослужбовець чи працівник ДПС, що, на нашу думку, необхідно визначити на законодавчому рівні.

Що стосується обмеження або тимчасової заборони виконання різних робіт, то вониможуть застосовуватись як окремо, без обмежень або заборони переміщення транспортних засобів і доступу осіб на окремі ділянки місцевості у прикордонній смузі та КПР, так і одночасно з ними. Винятком є роботи на будовах, що виконуються відповідно до міжнародних договорів, та на будовах державного значення і роботи, пов’язані з ліквідацією наслідків стихійного лиха та осередків особливо небезпечних інфекційних захворювань. Але порядок здійснення таких дій також не визначено.

Іншим важливим адміністративно-запобіжним заходом є використання у встановленому порядку транспортних засобів, плавзасобів громадян, підприємств, установ та організацій усіх форм власності. Слід підкреслити, що законодавець не визначив підстави для використання таких транспортних засобів, порядок відшкодування витрат і збитків, у зв’язку з чим їх власники висувають вимоги стосовно надання різного роду гарантій щодо подальшого відшкодування витрат і збитків, використовується відкрита відмова в цьому, що унеможливлює виконання зазначеного заходу.

Вважаємо, що на законодавчому рівні необхідно передбачити право ДПС на безперешкодне та безоплатне користування транспортними засобами підприємств, установ та організацій в умовах надзвичайних подій з метою проїзду до місця вчинення злочину, припинення злочину, розшуку злочинців, надання термінової медичної допомоги та доставки до лікувальних закладів осіб, що її потребують тощо. Компенсація збитків також повинна відбуватись за рахунок держави в установленому законом порядку.

Подібним до вищезазначеного є і такий захід як використання засобів електричного зв’язку усіх форм власності. Слід підкреслити, що використання засобів зв’язку підприємств, установ і організацій здійснюється також в особливих (надзвичайних) умовах. Зрозуміло, що мова йде про невідкладні випадки, нагальну необхідність і передбачити, який саме засіб зв’язку необхідно буде використати і його належність неможливо. Але норма Закону визначає таке право на умовах погодження і породжує необхідність попередніх домовленостей або складання договорів про використання засобів зв’язку тощо.

На нашу думку, цей адміністративно-запобіжний захід в законодавстві також врегульовано не повністю. Зокрема необхідно передбачити право ДПС на безперешкодне користування засобами зв’язку центральних та місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій. Компенсація збитків повинна відбуватись за рахунок держави в установленому законом порядку.

Примусовий характер розглянутих заходів полягає в можливості використання транспортних засобів або засобів зв’язку без згоди на це осіб, в користуванні яких вони знаходяться, та вжиття інших примусових заходів для подолання непокори таких осіб або створення ними перешкод у використанні засобів. Це положення має бути обов’язково передбачено в Законі України «Про Державну прикордонну службу України» і у ст.124-1 КпАП.

Таким чином, незважаючи на велику кількість адміністративно-запобіжних заходів, більшість з них врегульовано не достатньо повно і під час використання зазначених заходів на практиці виникає багато проблемних питань. Певного поліпшення потребує також і сама практика застосування ДПС адміністративно-запобіжних заходів.

2.2.Заходи адміністративного припинення в діяльності Державної прикордонної служби України

Поряд з адміністративно-запобіжними заходами ДПС широко використовує надане їй право застосовувати заходи адміністративного припинення. Ці заходи тісно пов’язані з заходами забезпечення провадження у справах про адміністративні правопорушення. Це спричинено такими обставинами:

По-перше, в чинному законодавстві не має чіткого визначення понять та класифікації ні заходів адміністративного припинення, ні заходів забезпечення. Щодо заходів забезпечення провадження в справах про адміністративні правопорушення, то відповідно до ст.260 КпАП до них належать: адміністративне затримання, особистий огляд, огляд і вилучення речей та документів [9]. Термін «заходи адміністративного припинення» є теоретичним.

По-друге, відповідно до зазначеної вище ст.260, яка структурно розміщена в розділіIV «Провадження в справах про адміністративні правопорушення» КпАП, здійснення відповідних заходів, як правило, має декілька цілей: припинення адміністративних правопорушень, встановлення особи, складення протоколу про адміністративне правопорушення, забезпечення своєчасного та правильного розгляду справ про адміністративні правопорушення тощо. Хоча адміністративне затримання, наприклад, в одномувипадку може застосовуватись як захід припинення шляхом здійснення безпосереднього впливу на протиправні дії (бездіяльність), у другомувипадку може бути і заходом припинення, і заходом забезпечення провадження у справах про адміністративні правопорушення одночасно (якщо за припинене правопорушення після дотримання відповідної процедури особа була притягнута до відповідальності), а в третьому випадку застосовується винятково як захід забезпечення провадження. При чому, якщо правопорушення вже відбулось в минулому (наприклад, незаконне перетинання ДК), припинити його по суті вже не можливо. Припинення може бути здійснено щодо протиправної діяльності особи в цілому (поведінки, способу життя), якщо вчинення подібних правопорушень відбувалось неодноразово і особа в майбутньому утримається від вчинення проступків.

По-третє, спільною рисою цих заходів є те, що їх застосовують у зв’язку з правопорушеннями і стосовно правопорушників, на відміну від адміністративно-запобіжних заходів. Так, заходи адміністративного припинення застосовують для втручання в протиправну ситуацію та її переривання, припинення, заходи забезпечення – тільки в рамках провадження, що ведеться у зв’язку з правопорушенням, тобто лише з моменту порушення справи до її припинення і лише до особи, яка вчинила правопорушення.

По-четверте, зазначені заходи тісно пов’язані і мають багато спільного між собою, що створює підґрунтя для дискусій серед науковців щодо чіткої належності того чи іншого заходу до певної класифікаційної групи. Разом з тим, є і те, що надає підстави виділяти їх в окремі класифікаційні групи.

Подібні заходи характеризуються тим, що їх застосування спричиняється реальною протиправною (в тому числі об’єктивно протиправною) ситуацією і починається в момент, коли вона досягла певного розвитку, тобто коли використання запобіжних заходів стає вже неефективним або й зовсім марним [200, с. 152]. Вони не відвертають, а безпосередньо зупиняють наявні правопорушення або об’єктивно протиправні діяння, створюють умови для встановлення особи порушника, з’ясування обставин справи і реальної можливості для подальшого застосування до порушника заходів адміністративної або іншої, в т.ч. кримінальної відповідальності.

Серед таких заходів адміністративного примусу, в тому числі і тих, що застосовує ДПС, найбільш численними є саме заходи адміністративного припинення. Головне призначення їх полягає в тому, щоб вчасно відреагувати на ті чи інші протиправні діяння, припинити, перервати правопорушення і тим самим не допустити настання його шкідливих наслідків.

Отже, сутність таких заходів – це здійснення впливу на певну протиправну ситуацію. Він може бути, як зазначається в літературі, психологічним або фізичним, пов’язаним з особистими, організаційними чи майновими обмеженнями [122, с.232], за допомогою адміністративно-технічних, адміністративно-санітарних, адміністративно-фінансових засобів, затримання особи чи майна [199, с. 201]. Характер впливу залежить від конкретної протиправної ситуації, об’єкту, на який здійснюється вплив, від мети цього впливу. У кожному випадку застосування заходів адміністративного припинення прикордонники безпосередньо втручаються в дії порушників і позбавляють їх фактичної можливості продовжувати ці дії.

З точки зору етимології припиняти – означає переривати яку-небудь дію, процес, стан, що триває, змушувати кого-небудь перестати робити щось, поводити себе відповідно до встановленого порядку, не давати безчинствувати [224, с. 717-718]. Тобто, можна зробити висновок, що припинення неможливе без наявності певних дій, процесу тощо, які тривають у часі. Те ж саме стосується і адміністративного припинення [200, с. 150].

Досягнення мети щодо припинення правопорушень може бути здійснено прямо та опосередковано, адже виконання заходів адміністративного припинення обумовлюється крім вчинення конкретного правопорушення неодноразовими, систематичними протиправними діями, антигромадською поведінкою окремих осіб (Д.М.Бахрах стверджує навіть, що припинятися може антигромадський спосіб життя, система дій [138, с. 26]). Але діяльність, спрямовану на припинення правопорушень (у т.ч., наприклад, щодо запобігання їм) можна розглядати як загальний обов’язок ДПС, інших державних органів та посадових осіб, який передбачає необхідність застосовування різноманітних засобів впливу. Виявлення та викриття протиправної діяльності, припинення окремих правопорушень в межах цієї діяльності, притягнення осіб до відповідальності за вчинення правопорушень можуть сприяти припиненню правопорушень, але це скоріше завдання, бажаний результат, аніж наслідок.

У ст.2 Закону України «Про Державну прикордонну службу України» про припинення випадків незаконного переміщення осіб, транспортних засобів, вантажів та іншого майна через ДК України зазначено, як про основну функцію ДПС, а в ст.19 Закону серед обов’язків ДПС є припинення будь-яких спроб незаконної зміни проходження лінії ДК України, збройних конфліктів та інших провокацій на ДК України, злочинів та адміністративних правопорушень, протидію яким законодавством зараховано до компетенції ДПС. Для виконання цих обов’язків і функцій можуть застосовуватися різноманітні засоби як правового, так і іншого характеру, серед яких також є і заходи адміністративного припинення.

Тому, на нашу думку, суперечки навколо питання про те, які із заходів адміністративного примусу є заходами припинення, мають більше теоретичний, ніж практичний характер, головне те, щоб їх використання забезпечувало виконання покладених на ДПС завдань. Законодавець прямо підкреслює, що вони використовуються в межах повноважень, в порядку і випадках, передбачених Законом України «Про міліцію» [36], військовими статутами ЗС України [33; 53; 54; 55] та іншими нормативно-правовими актами.

Ми погоджуємось з думкою А.Т.Комзюка, що метою застосування заходів адміністративного припинення є, по-перше, припинення порушень правових норм; по-друге, створення умов для подальшого притягнення винних до відповідальності; по-третє, усунення шкідливих наслідків правопорушення; по-четверте, запобігання вчиненню нових правопорушень; і, по-п’яте, відновлення попереднього, правомірного стану [200, с. 157]. Це стосується не тільки міліції, а й інших правоохоронних органів, в т.ч. ДПС.

Виходячи з цього, заходами адміністративного припинення, які застосовує ДПС, можна вважати: 1)вимогу припинення правопорушень; 2)адміністративне затримання (осіб, транспортних засобів, суден); 3) зупинку (осіб, транспортних засобів, суден, плавзасобів); 4) зупинку або припинення робіт; 5)тимчасові обмеження та заборони; 6) тимчасове затримання або вилучення документів (вантажів, майна); 7)скорочення строку перебування в Україні іноземців та осіб без громадянства; 8) адміністративне видворення за межі України іноземців і осіб без громадянства; 9) переслідування; 10)застосовування фізичної сили; 11) застосовування спеціальних засобів; 12)застосовування зброї.

Ці заходи, як свідчить наведений перелік, є дуже неоднорідними та відрізняються один від одного за багатьма характеристиками. Для виявлення їх сутності і змісту, а також встановлення зв’язків між окремими заходами, точного орієнтування в їх різноманітності необхідно провести систематизацію і класифікацію цих заходів.

Класифікацію заходів адміністративного припинення взагалі і тих, що застосовує міліція, на відміну від ДПС, в літературі здійснено вже неодноразово [121; 127; 174; 227]. На початку 90-х рр. минулого століття дисертаційне дослідження зазначених заходів здійснив О.М.Бандурка. Він запропонував класифікацію [133, с. 33-38], яку підтримав, переконливо аргументував і розвинув у своєму дисертаційному дослідженні А.Т.Комзюк [200]. У цілому підтримуючи наведені в цих роботах класифікації, з урахуванням специфіки ДПС, можна зробити деякі уточнення.

Так, залежно від мети застосування, заходи адміністративного припинення слід поділити на дві групи самостійних заходів – основні (оперативні) і допоміжні (забезпечувальні). Основні заходи в більшості випадків самостійно і оперативно вирішують конфліктну ситуацію, після їх застосування конфлікт, як правило, вичерпується, можна обійтись без застосування інших примусових заходів. До цієї групи належать: вимога припинення правопорушень; адміністративне затримання; зупинка; зупинка або припинення робіт; тимчасові обмеження та заборони; тимчасове затримання або вилучення документів (вантажів, майна); скорочення строку перебування в Україні іноземців та осіб без громадянства.

Інші заходи адміністративного припинення (переслідування, застосовування фізичної сили, спеціальних засобів, зброї) в більшості випадків мають за мету забезпечення застосування інших заходів примусу та створення умов для притягнення порушника до відповідальності.

Спроби обґрунтування необхідності зарахування заходів фізичного впливу, застосування спеціальних засобів та вогнепальної зброї до групи допоміжних (забезпечувальних) заходів вже висвітлено в літературі [121, с. 17]. У той же час, аналіз підстав і порядку застосування зазначених заходів дає можливість стверджувати, що вони використовуються не тільки для забезпечення інших заходів, а й як самостійні заходи примусу, основна мета яких – припинити протиправні діяння.

Так, наприклад, застосування заходів фізичного впливу, спеціальних засобів і зброї може здійснюватись для відбиття нападу, захисту громадян, подолання опору, звільнення заручників тощо, коли саме ці обставини і становлять основну мету їх застосування незалежно від того, чи буде в подальшому притягнуто правопорушників до відповідальності. Тому такі заходи слід вважати заходами одночасно як самостійними, так і допоміжними. У зв’язку з цим можна стверджувати, що вони становлять самостійну групу заходів адміністративного припинення.

Характер правоохоронного впливузаходів адміністративного припинення, які застосовує ДПС, обумовлює можливість їх поділу на особистісні, організаційні і майнові; залежно від форми їх процесуального вираження вони поділяються на усні, письмові і такі, що мають відображення в певних матеріально-технічних діях.

Залежно від характеру сфери застосування таких заходів вони поділяються на заходи загального і спеціального призначення. Останні становлять комплекс виняткових, екстраординарних засобів адміністративно-правового впливу за умов, коли інші форми попереднього впливу на правопорушників бажаних результатів не дали. До числа цих заходів належать застосування фізичної сили, спеціальних засобів і вогнепальної зброї. Всі інші заходи адміністративного припинення мають загальний характер [200, с.164].

Можна виділити також заходи, які реалізують шляхом виконання певної разової дії і заходи, пов’язані з певним строком. Залежно від об’єктів впливу є заходи припинення, які застосовуються тільки до фізичних осіб, окремі – до юридичних осіб, а деякі можуть застосовуватися і до тих, і до інших. Крім цього, об’єктами спрямування примусового впливу можуть бути матеріальні об’єкти – предмети, вантажі, майно, транспортні засоби, літальні апарати, судна, плавзасоби тощо). Всі ці заходи відрізняються один від одного також за конкретними підставами та процедурами застосування.

Конкретні підстави та процедури застосування заходів мають надзвичайно велике значення, їх чітке нормативне регулювання сприяє зміцненню законності та забезпеченню прав і свобод громадян. Якщо підстави правової відповідальності, в тому числі адміністративної, в науці досліджено досить повно [141; 261], то цього не можна сказати про підстави застосування заходів примусу і безпосередньо заходів адміністративного припинення, підстави застосування яких до теперішнього часу з’ясовано недостатньо, окремі автори обмежуються лише вказівкою на правопорушення чи протиправну поведінку, за наявності яких вони можуть застосовуватися [188, с. 30]. Наукове осмислення цієї проблеми дасть змогу не тільки удосконалити адміністративну діяльність ДПС та інших правоохоронних органів, а й виробити рекомендації для чіткого правового регулювання, що є особливо важливим у зв’язку з реформуванням адміністративного законодавства та становленням ДПС як правоохоронного органу.

На думку А.Т.Комзюка, підстави застосування заходів адміністративного припинення можна визначити як сукупність обставин, необхідних і достатніх для того, щоб їх застосування було визнане законним. Він виділяє нормативні та фактичні підстави застосування таких заходів. Нормативні підстави – це сукупність правових норм, у відповідності до яких вони застосовуються. Законодавство визначає види заходів, умови, за яких їх застосовують, процесуальний порядок застосування та оформлення дій уповноважених органів і посадових осіб тощо [9]. Фактичну підставу застосування заходів адміністративного припинення становить конкретна протиправна ситуація, яку в майбутньому може бути визнано адміністративним проступком, злочином або об’єктивно протиправним діянням душевнохворого чи малолітнього [200, с.168].

Конкретна протиправна ситуація, що має ознаки правопорушення, протиправної поведінки конкретної особи, спричиняє підозру відносно неї, являє основні, обов’язкові фактичні підстави застосування заходів адміністративного припинення. Крім цього, законодавство поряд із основними підставами передбачає ще й додаткові – неможливість на місці скласти протокол про адміністративне правопорушення, якщо складення протоколу є обов’язковим; встановлення особи порушника; продовження правопорушення після застосування форм попереднього впливу тощо. Так, наприклад, для застосування фізичної сили, спеціальних засобів та зброї недостатньо наявності будь-якого правопорушення. Їх застосовують, як правило, у невідкладних, виняткових випадках після того, як можливості вплинути на протиправну ситуацію вичерпані, в т.ч. спроби переконання правопорушників, впливу попередженням про можливість застосування сили.

Таким чином, заходи адміністративного припинення застосовують у випадках, коли для цього є необхідні і достатні підстави, тобто сукупність передбачених законом обставин, які визначають законність застосування цих заходів.

Самостійними (оперативними) заходами адміністративного припинення слід вважати дві групи заходів: загального та спеціального призначення.

До самостійних заходів адміністративного припинення загального призначення, які застосовуються ДПС, на нашу думку, належать: вимога припинення правопорушень; адміністративне затримання (осіб, транспортних засобів, суден); зупинка (осіб, транспортних засобів, суден, плавзасобів); зупинка або припинення робіт; тимчасові обмеження та заборони; тимчасове затримання або вилучення документів (вантажів, майна); скорочення строку перебування в Україні іноземців та осіб без громадянства; адміністративне видворення за межі України іноземців і осіб без громадянства; переслідування.

Вимогу припинити правопорушеннямає право (і зобов’язаний) поставити будь-який прикордонник в разі виявлення такої поведінки. Це право надається відповідно до п.12 ст.20 Закону України «Про Державну прикордонну службу України». Зазначений захід, зважаючи на відносну простоту його застосування та оперативність, в практичній діяльності ДПС є одним з найпоширеніших. На наш погляд, підставу його застосування може становити будь-яке правопорушення, в тому числі злочин. У відомчих нормативних актах про характер правопорушення взагалі не йдеться.

Крім цього, підставою застосування такого заходу можна вважати також дії, що перешкоджають здійсненню повноважень ДПС. Самі дії не становлять правопорушення, тому про них і сказано спеціально. Наприклад, прикордонник може вимагати від громадян дотримуватись черговості у поданні документів на право перетинання ДК, залишити місце події, якщо вони створюють перешкоди для виконання ДПС покладених на неї завдань. Відповідно до ч.2 ст. 27-1 Закону України «Про державний кордон України», розпорядження спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади у справах охорони ДК України з питань додержання режимів на ДК, видані в межах його компетенції, є обов’язковими для державних органів, зазначених у частині першій цієї статті.

Законодавство не передбачає якихось спеціальних правил застосування цього заходу припинення. Вимогу висувають, як правило, усно, тобто на місці вчинення правопорушення або інших зазначених дій. Прикордонник вказує особі (або особам), від яких дій вона має утриматись або які дії їй необхідно виконати для припинення правопорушення. В окремих випадках вимога може бути оформлена письмово, але в цьому випадку вона набуває форму подання обов’язкових для розгляду пропозицій щодо припинення порушень законодавства з питань охорони ДК України.

Вимога припинити протиправну поведінку є юридично обов’язковою, непокора цій вимозі становить підставу застосування інших заходів примусу, в тому числі фізичної сили, тобто визнається правопорушенням. Злісна ж непокора законному розпорядженню чи вимозі прикордонника під час виконання ним службових обов’язків, пов’язаних з охороною ДК, або члена ГФ з охорони ГП і ДК, який бере участь в охороні ДК України, визнається адміністративним проступком, відповідальність за вчинення якого передбачено ст. 185-10 КпАП.

Адміністративне затримання є найбільш розповсюдженим заходом адміністративного примусу, що застосовує ДПС. До 2003 року кількість випадків застосування цього заходу була незначною. Найменше осіб затримано 1991 року – 885 осіб, найбільше 1997 – 28025 осіб. Після 2003 року, тобто після створення ДПС та внесення змін в законодавство, кількість затриманих значно зросла і можна припустити, що на сьогодні вона співпадає з кількістю складених протоколів про адміністративні правопорушення: 2004 року – це 25141, 2005 – 43345, 2006 – 51998 (додаток А, К-Н).

Незважаючи на те, що цей захід є загальновизнаним видом заходів примусу, як у теорії, так i в законодавстві його розуміють неоднозначно. Дискусії щодо поняття, мети, правових і фактичних підстав адміністративного затримання, термінів тримання осіб в адміністративному порядку тривають і сьогодні.

Перш за все, це стосується змісту поняття «затримання». Відсутність його визначення у законодавстві України породжує різне розуміння цього терміну. Адміністративне затримання, на думку М.І.Єропкіна [169, с. 137], В.Р.Кісіна [181, с. 18], за своїм характером складається з примусового короткочасного обмеження свободи дій і пересування громадян, які вчинили адміністративне правопорушення. Д.А.Гавриленко і О.І.Гракович розглядають його як короткочасне обмеження особистої свободи особи при настанні відповідних встановлених законом підстав [156, с. 46]. Д.М.Бахрах ним вважає короткочасне обмеження свободи, яке починається з моменту доставлення затриманого в чергову частину [139, с. 24]. С.Т.Гончарук визначає його як примусове короткочасне обмеження свободи дій (передусім, пересування) громадян у вигляді тримання їх під наглядом у приміщенні впродовж встановленого законом строку з метою встановлення особи правопорушника, здійснення спеціальної перевірки, припинення протиправної поведінки, складання протоколу [100; 163, с. 79].

Аналізуючи вищенаведені та інші визначення цього поняття, можна виділити найбільш характерні риси (ознаки, наслідки) адміністративного затримання: спричиняє примусове короткочасне обмеження свободи дій (насамперед свободи пересування) громадян та знаходження (тримання) їх під наглядом у певному місці протягом встановленого законом строку. Щодо інших складових визначень поняття адміністративного затримання, то вони залишають місце для дискусії.

Так, примусове короткочасне обмеження свободи дій громадян та знаходження (тримання) їх під наглядом настає фактично вже з моменту їх особистого затримання (фізичного захоплення). Аналогічний стан зберігається при виконанні доставлення особи до місця складання протоколу протягом усього терміну її тримання. Тому, як справедливо зазначає А.П.Коренєв, під затриманням як адміністративним заходом, розуміють не тільки затримання органом міліції чи його представником тієї чи іншої особи на місці затримання, а також доставлення і тримання її протягом встановленого законом строку в органі міліції, Раді або іншому органі [207, с. 252].

У зв’язку з тим, що не виключається можливість доставлення особи спочатку до штабу ГФ з охорони ГП і ДК [56], наприклад, а потім вже до органу ДПС, виникає необхідність застосування доставлення декілька разів, що збільшує термін затримання (тримання) особи та її правообмежень. Відповідно, здійснення адміністративного затримання може передбачати, в одному випадку, затримання фактичне(фізичне захоплення) і юридичне за наявності можливості складання протоколу про правопорушення на місці його вчинення, в іншому випадку, – передбачати виконання трьох окремих процедур: затримання фактичне (фізичне захоплення), доставлення і юридичне затримання (тримання).

Крім цього, О.М.Бандурка висловлює думку, що «під адміністративним затриманням розуміють також затримання, не пов’язане з адміністративним правопорушенням (неповнолітніх, які залишились без опіки, осіб, що запідозрені у занятті бродяжництвом, іноземних громадян, які підлягають видворенню за межі України, психічно хворих тощо)» [134, с. 10]. Тобто, фізичне захоплення та примусове доставлення може бути спрямовано не тільки на правопорушників, а й інших осіб, які не є правопорушниками, у передбачених законом випадках.

Тому, до ознак адміністративного затримання доцільно було б також віднести такі: а)застосовується не тільки у випадках вчинення правопорушення, але й в інших, передбачених законом, випадках; б)починається в момент запровадження обмеження свободи дій осіб; в)крім затримання у певному місці, включає також доставлення і тримання особи у визначених для цього приміщеннях (місцях).

Положення про те, що доставлення застосовується тільки відносно правопорушника та з метою складення протоколу про адміністративне правопорушення в разі неможливості скласти його на місці вчинення правопорушення, якщо складення протоколу є обов’язковим, як це зазначено у статті 259 КпАП [9], на нашу думку, потребує доопрацювання, зокрема, щодо можливості доставлення особи, яка не є правопорушником у передбачених законом випадках.

З урахуванням зазначених ознак вважаємо, що адміністративне затримання – це примусове, короткочасне обмеження свободи дій осіб та знаходження (тримання) їх у визначених місцях під наглядом компетентних органів на підставі, у порядку та протягом строку, встановлених законом.

Відсутність чітко визначених в законодавстві підстав та категорії осіб, які можуть бути затримані в адміністративному порядку ДПС, не сприяє належній регламентації її адміністративної діяльності, ослаблює правову захищеність осіб. Не врегульовано і процедуру здійснення затримання (крім строків), наприклад, неповнолітніх, осіб, які мають ознаки вираженого психічного розладу тощо. Тим самим права таких затриманих законодавчо не визначено і не гарантовано. На думку А.Т.Комзюка, не має жодних підстав поширювати на подібні випадки положення ст.ст. 261-263 КпАП, оскільки в них іде мова про осіб, затриманих за вчинення адміністративних правопорушень [200, с. 181], хоча в літературі і допускають таке поширення [178, с. 14-19].

Зупинка (осіб, транспортних засобів, суден, плавзасобів) як захід припинення в законодавстві про ДК подано лише в загальному вигляді, а підстави для його здійснення не розкрито. У п.п. 19, 24 ст.20 Закону України «Про Державну прикордонну службу України» мова йде про зупинку як про адміністративно-запобіжний захід для здійснення функції контролю. Лише у ст.28 Закону України «Про державний кордон України» йдеться про право ДПС зупинити судно і провести його огляд, якщо воно здійснює протиправні дії або не виконує законних вимог ДПС.

Таким чином, поза увагою законодавця залишається досить велика кількість випадків виникнення необхідності застосування прикордонниками зупинки щодо осіб та транспортних засобів (в т.ч. плавзасобів) як заходу припинення. Підстави для таких дій не визначено, що сприяє їх застосуванню на власний розсуд прикордонників. Зокрема, Закон України «Про дорожній рух» у ч.1 ст.16 встановив право водія знати причину зупинки транспортного засобу [34], яку в таких випадках чітко сформулювати не завжди можливо.

Великий досвід правового регулювання таких дій накопичено ОВС і безпосередньо ДАІ МВС України. Настанова по ДПС ДАІ МВС України висвітлює ці підстави доволі докладно [215]. Крім підстав у ній визначено і низку суттєвих обмежень та заборон у застосуванні зазначеного заходу, що може бути корисним для відповідної практики ДПС.

Здійснення зупинки не фіксують в спеціальних документах, а її сутність становить певна дія, необхідна для забезпечення застосування інших заходів примусу (перевірки документів, огляду тощо). Невиконання водієм вимоги прикордонника щодо зупинки транспортного засобу, на сьогодні, не є адміністративним правопорушенням, а тому, вважаємо за доцільне, крім визначення підстав для зупинки, ст. 122-2 КпАП доповнити положеннями стосовно відповідальності водіїв за невиконання вимог ДПС щодо зупинки транспортного засобу.

Зупинка або припинення робіт.Відповідно до п.26 ст.20 Закону України «Про Державну прикордонну службу України» ДПС має право зупиняти або припиняти окремі види робіт у територіальному морі, виключній (морській) економічній зоні та внутрішніх водах України. Ця норма визначає дві підстави для цього: відсутність відповідного дозволу (погодження) на рибний промисел, морські наукові дослідження та інші роботи; порушення правил їх проведення, установлених законодавством.

Зупинка або припинення робіт може викликати або супроводжуватись застосуванням інших заходів примусу. За таке порушення, наприклад, як незаконне ведення морських наукових досліджень, органам МО ДПС в особі командира (начальника) судна, яким виявлено порушення, надано право проводити затримання порушника та стягувати штраф, якщо порушника затримано у пункті, віддаленому від берегової смуги, і він добровільно виявив готовність його негайно сплатити.

Крім цього, на нашу думку, не визначеною в цьому відношенні залишається компетенція ДПС щодо інших порушень порядку здійснення господарської діяльності на ДК України. Прикордонний режим, що запроваджено у прикордонній смузі та КПР, разом з іншими питаннями регулює правила провадження робіт, обліку та тримання на пристанях, причалах і в пунктах базування самохідних та несамохідних суден, їх плавання та пересування у внутрішніх водах України, але підстави для зупинки або припинення таких робіт у випадках порушення встановленого порядку не передбачено.

Право ДПС на застосування тимчасових обмежень або заборон визначено пп. 29, 30 ст.20 Закону України «Про Державну прикордонну службу України». Такі заходи припинення є близькими за своїм характером із заходами відповідальності.

Відповідно до п.29 Закону ДПС має право тимчасово обмежувати мореплавство та забороняти вихід у море українських невійськових суден і плавзасобів, незалежно від форми власності. Підставою застосування є допущення ними порушень встановленого порядку плавання і перебування у територіальному морі та внутрішніх водах України.

Обмеження або заборони, на нашу думку, повинні застосовуватись і щодо самохідних і несамохідних суден, які тримають поза встановленими пристанями, причалами і пунктами базування або на них, але з порушенням правил тримання, в т.ч. щодо їх відходу від берега або причалювання до берега поза пристанями, причалами і пунктами базування.

Відповідно до п.30 Закону ДПС має право забороняти сходження на берег і перебування на березі членів екіпажів іноземних невійськових суден та інших осіб, що перебувають на них. Підставою для цього є вчинення ними правопорушень під час плавання та перебування в територіальному морі, внутрішніх водах, а також під час стоянки суден у портах України.

Крім того, ДПС користується також правом (п.4 ст.20 Закону) не пропускати через ДК України осіб, яким за порушення законодавства з прикордонних питань та про правовий статус іноземців не дозволяється в’їзд в Україну.

Відповідно до п.17 існуючих з цього приводу Правил [76] іноземцю та особі без громадянства може бути відмовлено на підставах, передбачених законами України, у в’їзді в Україну за результатами співбесіди, яка проводиться в ПП через ДК посадовою особою ДПС. У разі наявності підстав, передбачених ч.2 ст.25 зазначеного Закону, у паспортному документі іноземця та особи без громадянства службовими особами ДПС або органів ВС ставиться штамп «Заборонено в’їзд в Україну терміном на…». Цей термін встановлюється органом ВС, СБ або ДПС, залежно від обставин і характеру правопорушення від шести місяців до п’яти років. Якщо ці підстави продовжують існувати, термін може бути продовжено зазначеним органом. У таких випадках іноземців та осіб без громадянства передають представникам прикордонних органів суміжних держав або видворяють за межі України у порядку, встановленому вищезазначеними Правилами.

Право ДПС у випадках, передбачених законодавством, тимчасово затримувати або вилучати документи визначено п.3 ст.20 Закону України «Про Державну прикордонну службу України». Крім цього, відповідно до п.41 Правил в’їзду іноземців в Україну, їх виїзду з України і транзитного проїзду через її територію паспортний документ іноземця та особи без громадянства обов’язково вилучають, якщо він підроблений, фальсифікований або оформлений для іншої особи, а також коли іноземця та особу без громадянства засуджено за вчинення злочину— до відбування покарання або звільнення від покарання [76]. ДПС відповідно до закону має право проводити судову експертизу паспортних документів, які згідно із законодавством використовуються під час перетинання ДК України.

Право ДПС вилучати вантажі та інше майно,стосовно яких законодавством встановлено заборони і обмеження, в разі здійснення спроби переміщення їх через ДК України та передавати їх за призначенням, — визначено п.33 ст.20 Закону України «Про Державну прикордонну службу України», КпАП.

Підставою для застосування цього заходу є спроба їх переміщення через ДК України. Вилучення речей і документів здійснюється відповідно до ст.265 КпАП. У передбачених випадках у ДПС залишаються оригінали документів, що були підставою для переміщення товарів та інших предметів через ДК (митний кордон) України (товаросупровідних та товаротранспортних документів). У разі неможливості вилучення оригіналів документів у справах залишаються їх ксерокопії.

Скорочення строку перебування в Україні іноземців та осіб без громадянства, на нашу думку, також належить до числа заходів припинення, хоча і певною мірою має характер заходу відповідальності. Такий висновок випливає з аналізу підстав застосування, мети і змісту цього заходу.

Скорочення строку перебування в Україні, як і адміністративне видворення іноземця чи особи без громадянства, є доволі серйозним примусовим заходом. Вони провадяться відповідно до норм Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» [45]. Іноземці та особи без громадянства за порушення встановлених для них Правил [76], притягаються до відповідальності згідно із цим Законом.

Підставою застосування цього заходу є порушення законодавства України, якщо воно не передбачає адміністративної або кримінальної відповідальності. Зазначена підстава є лише загальним орієнтиром для вирішення питання щодо конкретної особи. Рішення про скорочення терміну тимчасового перебування в Україні приймається крім ДПС, ОВС за клопотанням юридичних і фізичних осіб, які приймають іноземців та осіб без громадянства. Ініціаторами скорочення терміну тимчасового перебування (незалежно від мети в’їзду в Україну) можуть також бути ОВС та СБУ. В паспортному документі такої особи у разі потреби ставиться штамп «Небажана особа» [76].

Порядок провадження в справах про адміністративні правопорушення на скорочення строку перебування в Україні не поширюється. Відповідно цей захід не можна назвати адміністративним стягненням. Оскільки мова в цьому випадку йде про припинення протиправної поведінки, цей захід є заходом адміністративного припинення. У зв’язку з цим підстави для його застосування має бути доповнено та конкретизовано. Детальне визначення переліку порушень, вчинених іноземцями, а також інших обставин, за яких до них може бути застосовано скорочення строку перебування в Україні, безперечно, сприятиме забезпеченню законності.

Відповідно до змін, внесених до Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» в зв’язку з прийняттям Кодексу адміністративного судочинства України, орган охорони ДК може затримати і примусово видворити з України іноземця або особу без громадянства тільки на підставі постанови адміністративного суду. Така постанова приймається судом за зверненням органу охорони ДК, якщо іноземець або особа без громадянства ухиляються від виїзду після прийняття рішення про видворення або є обґрунтовані підстави вважати, що вони будуть ухилятися від виїзду [10].

Окремим, найменш регламентованим заходом адміністративного припинення, є переслідування. Право на переслідуванняпередбачено ст.19 Закону України «Про виключну (морську) економічну зону України». За наявності достатніх підстав вважати, що яке-небудь іноземне судно порушило вимоги цього Закону або інших відповідних законодавчих актів України і при цьому намагається зникнути, право на переслідування з метою затримання судна і подальшого притягнення порушника до відповідальності здійснюється у порядку, встановленому КМ України.

Якщо порядок переслідування іноземних суден у загальному вигляді визначено [7], то про переслідування осіб і транспортних засобів у законодавстві взагалі не йдеться. В процесі його виконання щодо осіб, у т.ч. водіїв транспортних засобів, з метою їх затримання здійснюється моральний вплив, застосовується фізична сила, спеціальні засоби та зброя, що може призвести до негативних наслідків і повинно залежати від ступеня суспільної небезпеки їх дій. Під час цього заходу (комплексу заходів) може бути обмежено права та свободи інших законослухняних громадян. Все це передбачає необхідність уточнення відповідної процедури та її детальної регламентації в нормативних актах.

У діяльності ДПС важливе значення має також використання заходівприпинення спеціального призначення, до яких належать заходи фізичного впливу, застосування службових собак, спеціальних засобів і вогнепальної зброї.

Першими, хто ґрунтовно дослідив сутність таких заходів, підстави та порядок їх застосування в діяльності міліції, були О.М.Бандурка [133] і А.Т.Комзюк [200]. Цілком слушною, на наш погляд, є думка про те, що заходи адміністративного припинення спеціального призначення становлять комплекс виняткових, екстраординарних засобів адміністративно-правового впливу, що відрізняє їх від заходів припинення загального призначення [200, с. 221].

У наукових дослідженнях проблем адміністративного примусу в цілому і безпосередньо заходів припинення є посилання на те, що застосування фізичного впливу, спеціальних засобів і вогнепальної зброї є прерогативою міліції і на наявність у ДПС такого права практично не звертається увага. Але, відповідно до ст.21 Закону України «Про Державну прикордонну службу України» військовослужбовці, а також працівники ДПС мають право в порядку і випадках, передбачених Законом України «Про міліцію», військовими статутами ЗС України та іншими нормативно-правовими актами, застосовувати фізичну силу, використовувати службових собак, а також зберігати, носити спеціальні засоби і зброю, використовувати і застосовувати їх самостійно або у складі підрозділів.

Військовослужбовці ДПС, наприклад, мають право застосовувати спеціальні засоби, засоби фізичного впливу та зброю особисто або у складі підрозділу відповідно до ст.22 Статуту внутрішньої служби ЗС України [53]. Крім того, в своїй діяльності щодо застосування таких заходів прикордонники керуються положеннями Постанови Ради Міністрів УРСР від 27 лютого 1991 року № 49 «Про затвердження Правил застосування спеціальних засобів при охороні громадського порядку» [77], Постанов КМ України, що затверджують Положення про порядок охорони суверенних прав України в її виключній (морській) економічній зоні [79], Положення про порядок застосування вогнепальної зброї [72], Положення про порядок продажу, придбання, реєстрації, обліку і застосування спеціальних засобів самооборони, заряджених речовинами сльозоточивої та дратівної дії [80] тощо; Статутів ДПС з охорони ДК України [114], наказу Адміністрації ДПС від 21 жовтня 2003 року № 200 «Про затвердження Інструкції про застосування зброї, бойової техніки, озброєння кораблів (катерів), літаків і вертольотів ДПС, спеціальних засобів та заходів фізичного впливу під час охорони ДК та виключної (морської) економічної зони України» [91] та інших.

Щодо останньої вищезазначеної Інструкції, то вона є основним відомчим нормативним актом, який визначає порядок застосування цих заходів. Хоча, на нашу думку, такий порядок повинно бути визначено на законодавчому рівні.

З урахуванням особливостей діяльності ДПС вважаємо, що зброя, спеціальні засоби та засоби фізичного впливу можуть застосовуватись під час виконання завдань з охорони ДК та суверенних прав України в її виключній (морській) економічній зоні; під час виконання службових обов'язків у складі гарнізонного наряду, в т.ч. варт, патрулів тощо; у позаслужбовий час.

Статистичні данісвідчать про непоодинокі випадки застосування фізичної сили, службових собак, спеціальних засобів і зброї органами ДПС до порушників законодавства про ДК України (додаток Р). На наш погляд, слід більш детально зупинитись на особливостях застосування таких заходів при виконанні завдань з охорони ДК та суверенних прав України в її виключній (морській) економічній зоні, адже їх виконання покладено безпосередньо на ДПС.

Особливість застосування заходів визначено специфікою охоронюваного об’єкта — ДК, обов’язками та правами військовослужбовців і працівників ДПС, що несуть прикордонну службу. Для охорони ДК зі складу органів та підрозділів ДПС виділяють прикордонні наряди, на які покладають обов’язки щодо виконання протягом певного часу чітко визначених завдань з охорони ДК. Одержання наказу на охорону ДК і доповідь про повернення з цього завдання визначають початковий і кінцевий моменти перебування особи у складі такого наряду [208, с. 1085]. Саме це визначає необхідність детальної регламентації порядку застосування прикордонниками заходів припинення спеціального призначення. Адже у випадках порушення вимог наказів (розпоряджень) передбачено в т.ч. і кримінальну відповідальність за спеціальною статтею КК України (Ст. 419 Порушення статутних правил несення прикордонної служби).

Спеціальне призначення заходів припинення визначається тим, що вони спрямовані безпосередньо на особу — правопорушника, здатні завдати йому певної фізичної шкоди, навіть позбавити життя. Разом з тим, порушниками законодавства про ДК можуть бути також наземні, водні або повітряні транспортні засоби (з людьми та без них), різні предмети. Застосування таких заходів буде спрямовано на їх пошкодження з метою зупинки, припинення руху, опору тощо.

Крім цього, характер зазначених заходів визначає специфіку підстав їх застосування — це, як правило, невідкладні випадки, коли необхідно припинити протиправні дії і іншим способом зробити це неможливо. Їх застосовують тоді, коли були використані і не дали бажаних результатів усі інші форми попереднього впливу на правопорушників. Їх застосуванню повинно передувати попередження про намір їх використання, якщо це є можливим. Винятком є випадки, в яких виникає безпосередня загроза життю або здоров’ю громадян або персоналу ДПС (прикордонників).

Функції, способи та форми попередження про намір застосування
відповідних заходів у діяльності міліції досить ґрунтовно дослідив О.С.Фролов [286, с. 101-123]. Варто погодитись з його висновком про те, що попередження про намір застосування сили виконує функцію заходу адміністративного припинення, оскільки своїм вигуком або зверненням подається обов’язкове для виконання розпорядження про припинення правопорушення. У цьому випадку попередження виконує роль однобічної владної вказівки (усного адміністративного акту), яка має на меті припинення правопорушення. Попередження може бути здійснено голосом, а при значній відстані або зверненні до великої групи людей — через гучномовні установки та підсилювачі українською мовою не менше двох разів з наданням часу, достатнього для припинення правопорушення [91].

У попередженні, як правило, повинен оголошуватися правовий статус прикордонника як представника адміністративної влади, який діє публічно, від імені держави, і що його вимогам слід підкорятись, про наявність конкретного правопорушення та намір застосувати відповідний спеціальний засіб, вогнепальну зброю або захід фізичного впливу у випадку невиконання його вимог про припинення протиправних дій (бездіяльності) тощо. У зв’язку з відсутністю визначення конкретних форм та способів попередження в законодавстві прикордонниками, як і працівниками міліції, на практиці попередження висловлюється великою кількістю словосполучень, у т.ч. і ненормативних [288, с. 123-125].

Після здійснення попередження законодавчо встановлюється обов’язок надати час, достатній для припинення особою правопорушення (пп.2 п.4 Правил застосування спеціальних засобів при охороні ГП в Україні), але конкретний час, необхідний для того, законодавством не визначено. На практиці це призводить до дій на власний розсуд, в залежності від ситуації.

У разі неможливості уникнути застосування сили вона не повинна перевищувати меж, необхідних для виконання обов’язків та досягнення законної мети [118]. При заподіянні шкоди забезпечується подання необхідної допомоги потерпілим у найкоротший строк. Особи, які не подали допомогу потерпілим, несуть відповідальність згідно з чинним законодавством [91]. У зв’язку з цим варто погодитися з думкою О.С.Фролова, який формулює принципи, на яких має ґрунтуватись застосування сили: стримування; заподіяння якнайменшої шкоди; співрозмірності; достатності [287, с. 95-100].

Саме з цією метою встановлено низку обмежень щодо застосування сили. Так, не допускається застосування зброї в напрямку території суміжної держави, за винятком випадків відбиття збройного нападу та вторгнення на територію України озброєних військових груп і злочинних угруповань, припинення збройних провокацій, а також для відбиття нападу або припинення збройного опору осіб, які незаконно перетинають чи намагаються незаконно перетнути ДК України. Забороняється також застосовувати заходи фізичного впливу, спеціальні засоби, службових собак і вогнепальну зброю до жінок з явними ознаками вагітності, осіб похилого віку або з вираженими ознаками інвалідності та малолітніх, крім випадків учинення ними групового нападу, що загрожує життю і здоров’ю людей, зокрема прикордонників, або збройного нападу чи збройного опору тощо [91].

Щодо першого обмеження, то припинення правопорушень на ДК є внутрішньодержавною справою і інтереси суміжної країни або її громадян не повинні постраждати. Застосування заходів не повинно нанести шкоду об'єктам на її території. Виходячи з норм міжнародного права такі дії порушують режим ДК і є протиправними (незаконними). Винятком можуть бути саме вищезазначені обставини.

Щодо другого обмеження, то його визначено ст. 12 Закону України «Про міліцію», загальними правилами застосування спеціальних засобів при охороні ГП працівниками міліції [77], відомчими нормативними актами ДПС і є важливим аспектом у визначенні законних підстав для застосування заходів відносно цієї категорії осіб. За цих умов, ми підтримуємо думку щодо доцільності визначення у законодавстві основних понять «особа похилого віку», «зовнішні ознаки інвалідності», «малолітні» тощо, які мають суттєве значення у регламентації конкретних процедурних правил застосування заходів та їх виду. На жаль, поки це зроблено лише в узагальненому вигляді.

А.Т.Комзюк пропонує використати загальний алгоритм (певну послідовність окремих загальних дій, процедур) дій правоохоронців у цих випадках [200, с. 225]. Цей алгоритм складають такі дії: прийняття рішення або отримання дозволу на застосування відповідного заходу адміністративного припинення спеціального призначення; приведення зброї або спеціального засобу у бойову готовність; попередження про намір застосування сили; надання часу на відповідну реакцію; власне застосування сили; припинення застосування сили; надання необхідної допомоги; процедура огляду місця застосування сили; негайна доповідь про негативні наслідки застосування заходу адміністративного припинення спеціального призначення; невідкладні слідчі дії на місці пригоди; подання процесуальних документів про застосування заходів адміністративного припинення спеціального призначення[286, с.81].

Цей алгоритм не є ідеальним, особливо щодо дій до прийняття рішення, які в ньому відсутні, хоча вони є важливими, адже правоохоронець повинен проаналізувати та оцінити обстановку (реальну загрозу, свої сили, можливості тощо), у т.ч. здійснити кваліфікацію правопорушення, обрати засіб впливу (припинення), що в кінцевому рахунку впливає на прийняття ним конкретного виду рішення про застосування сили тощо. Не є доцільним, на наш погляд, включення в алгоритм проведення невідкладних слідчих дій на місці пригоди. Але, незважаючи на це, він може бути обраний за основу тактики поведінки в таких ситуаціях не тільки прикордонників, а й інших правоохоронців.

Перед застосуванням спеціальних засобів, зброї та бойової техніки або одночасно з їх застосуванням до порушників законодавства про ДК України, перш за все, можуть використовуватися заходи фізичного впливу, у тому числі прийоми рукопашного бою. Метою їх застосування є припинення правопорушення, затримання правопорушника та відвернення небезпеки, що загрожує життю і здоров’ю людей.

Відповідно до п.1.3 Інструкції про застосування зброї, бойової техніки, озброєння кораблів (катерів), літаків і вертольотів ДПС, спеціальних засобів та заходів фізичного впливу під час охорони ДК та виключної (морської) економічної зони України, заходи фізичного впливу– це дії прикордонника, що виявляються у застосуванні мускульної сили та механічного впливу на будь-який орган, частину тіла або весь організм правопорушника без допомоги спеціальних засобів та зброї [91]. В умовах сьогодення, використання заходів фізичного впливупередбачає застосування будь-яких засобів фізичного впливу, включаючи прийоми рукопашного бою (удари, захоплення, способи звільнення від них, способи обшуку і конвоювання, блоки тощо). У зв'язку з тим, що рукопашний бій включає в себе елементи різних видів єдиноборств і є одним із них, цілком логічним є припущення про наявність права у прикордонників на застосування інших видів єдиноборств і залежить від ситуації, яка склалася, а також рівня їх фізичної підготовки. Але дане положення повинно бути зазначено не в наказі, а в нормах закону.

В Інструкції та інших відомчих актах використано термін конвоювання, визначення якого не наводиться. Відповідно до Статуту ДПС з охорони ДК України (ч. IV), прикордонний наряд «Прикордонний конвой» призначений для конвоювання затриманих правопорушників і розшукуваних осіб [114, с. 52].

На нашу думку, є досить суттєва різниця у використанні таких термінів як супроводження, доставлення та конвоювання. Супроводження є адміністративно-запобіжним заходом, про що йшлося вище, доставлення, відповідно до ст.259 КпАП, є заходом забезпечення провадження у справах про адміністративні правопорушення, хоча визначення цього поняття в ньому відсутнє. Щодо конвоювання, то є різні тлумачення цього поняття. Так, конвой [голл. konvоoi – супроводження, франц. сonvоi – супроводжувати] – це військовий підрозділ (команда), окремий військовослужбовець, що охороняє і супроводить транспорт, військовополонених чи заарештованих осіб до місця призначення [267, с. 545]; група озброєних людей, що супроводять кого-, що-небудь для охорони або запобігання втечі; варта… [225, с. 876]; озброєна охорона, споряджена для супроводження (конвоювання) до місця призначення арештованих, засуджених або військовополонених [149, с. 266].

Всі ці визначення в цілому означають, що конвоювання – це доставлення під охороною конвою підозрюваних, обвинувачених, підсудних або засуджених [208, с. 393]. А тому, ми вважаємо, що у відомчих нормативних актах слід чітко розмежувати порядок та підстави виконання супроводження, доставлення та конвоювання. Призначення ж прикордонного наряду «Прикордонний конвой» сформулювати більш конкретно, як доставлення під охороною осіб, що затримані за підозрою у вчиненні злочину, або тих, які знаходились у розшуку як підозрювані, обвинувачені, підсудні або засуджені згідно з встановленим порядком. Правовий статус зазначених категорій осіб відрізняється від статусу узагальненого поняття затриманих правопорушників і розшукуваних осіб.

Рішення про використання заходів фізичного впливу, їх вид та інтенсивність використання приймається кожним прикордонником самостійно. Використання засобів фізичного впливу для захисту визнається правомірним лише тоді, коли обстановка свідчить про те, що ненасильницькі дії не будуть ефективними. Якщо є підстави для застосування зброї без попередження, прикордонник може використовувати будь-які заходи та засоби фізичного впливу. За інших обставин застосування засобів фізичного впливу повинен мати оборонний, стримувальний характер, бути спрямованим на здійснення контролю за діями правопорушника [91].

Спеціальні засоби становлять різноманітні технічні засоби впливу на правопорушника (транспортні засоби, інші предмети), з метою усунення протиправної ситуації. Підстави, порядок застосування, а також види спеціальних засобів вичерпно встановлено Правилами застосування спеціальних засобів при охороні ГП, затвердженими постановою Ради Міністрів УРСР від 27 лютого 1991 р. [77] та відомчими нормативними актами ДПС.

Аналіз практичної діяльності ДПС свідчить про те, що найчастіше спеціальні засоби застосовують з метою затримання і доставлення правопорушників (майже 55 % всіх випадків їх застосування) та для припинення опору (близько 10 %). Решта випадків – для самозахисту прикордонників (майже 35 %). Всі спеціальні засоби, з урахуванням специфіки виконуваних прикордонниками завдань, можна поділити на три групи: засоби індивідуального захисту (шоломи, бронежилети, спецодяг, протиударні та броньовані щити), засоби активної оборони(гумові кийки, наручники, засоби зв’язування, електрошокові пристрої, пістолети (револьвери) під патрони, споряджені гумовими чи аналогічними за своїми властивостями метальними снарядами несмертельної дії з розрахунку 16 (12) патронів на кожний пістолет (револьвер), упаковки з препаратами сльозоточивої та дратівної дії (газові балончики), газові пістолети (револьвери) та патрони до них з розрахунку 8 патронів на кожний пістолет (револьвер)) та засоби для примусової зупинки автотранспорту.

Першу групу засобів використовують, в основному, для захисту прикордонників і не застосовують як засіб примусу, хоча в літературі їх інколи називають заходами адміністративного примусу [286, с.24-25]. Вважаємо, що ці засоби можуть здійснювати більше моральний, ніж фізичний плив на правопорушників, бути стримувальним чинником у їх намірах, відігравати роль запобіжного засобу. Дві інших групи названих спеціальних засобів активно використовують у заходах припинення спеціального призначення.

Порядок застосування спеціальних засобів відомчими нормативно-правовими актами визначено лише в загальних рисах і детально не регламентовано, а в умовах становлення ДПС як правоохоронного органу це є виключно необхідним. Недосконалим, на нашу думку, є і регулювання питань застосування зброї та бойової техніки.

Загальні положення щодо застосування зброї та бойової техніки викладено в пп. 2.5-5.7 Інструкції про застосування зброї, бойової техніки, озброєння кораблів (катерів), літаків і вертольотів ДПС, спеціальних засобів та заходів фізичного впливу під час охорони ДК та виключної (морської) економічної зони України [91]. У ній висвітлено загальний порядок озброєння та поводження зі зброєю, мету застосування зброї та бойової техніки, дається перелік обмежень щодо їх застосування, заходи безпеки тощо.

Зокрема, недосконалою слід визнати регламентацію у зв’язку із:

-відсутністю чітко визначених підстав для застосування;

-відсутністю визначення багатьох основних понять для тлумачення мети та підстав застосування заходів (п.2.5.2);

-тим, що окремі підстави не розкрито і вони є незрозумілими, співпадають з іншими підставами застосування зброї та бойової техніки, що потребує уточнення. Наприклад:

1)щодо застосування зброї для відбиття нападу на прикордонника або членів його сім’ї, якщо їх життю і здоров’ю загрожує небезпека, в Інструкції не пояснюється, хто належить до членів сім’ї прикордонника. У Сімейному кодексі України [19], Житловому кодексі України [18], Законі України «Про пенсійне забезпечення» [41] та інших нормативних актах це питання також вирішується неоднаково. На думку А.Т.Комзюка, під захистом має бути життя і здоров’я всіх членів сім’ї правоохоронця (доповнення наше – В.П.), тобто осіб, які перебувають з ним в шлюбі чи родинних зв’язках, на його утриманні або проживають разом з ним і ведуть спільне господарство [200, с. 237];

2)у випадку застосування зброї для захисту (відбиття будь-якого нападу – групового чи одноосібного, збройного чи без зброї – або звільнення від правопорушників) йдеться про дуже широке коло об’єктів. Це як об’єкти, що охороняються (причому, вони можуть охоронятися не тільки прикордонниками), так і приміщення громадян та організацій незалежно від того, охороняються вони чи ні;

3)щодо застосовування зброї для затримання особи, яку застали при вчиненні тяжкого злочину і яка намагається втекти, то не можливо чітко визначити, який це злочин, а тому формулювання цього пункту потребує уточнення;

4)потребує пояснення характер дій водія, які можуть бути підставою для застосування зброї. Це може бути значне перевищення максимальної швидкості руху, спрямування руху транспортного засобу в бік громадян або прикордонника, небезпечне маневрування, спроба втечі тощо. Усі подібні дії мають бути визнані протиправними;

5)застосування зброї та бойової техніки для подання сигналу тривоги або виклику допомоги (п.9 п.2.5.2 Інструкції) та для знешкодження тварини, яка загрожує життю і здоров’ю громадян або прикордонника (п.10 п.2.5.2) не є заходами адміністративного примусу і безпосередньо заходами припинення. У цих випадках немає елементу примусу і зброя для цього не застосовується, а використовується [200, с.241].

Питання щодо співвідношення понять застосування і використання вогнепальної зброї міліцією у літературі розглядалось неодноразово і з цього приводу існують різні точки зору. Так, Л.Г.Чистоклєтов пропонує поділити всі випадки застосування і використання вогнепальної зброї на дві групи, залежно від об’єкта, на який скерований її вплив [291, с. 12]: 1) сама особа – при застосуванні; 2) небезпечна тварина або психіка людей – при використанні. В.С.Новіков всі правові підстави застосування вогнепальної зброї поділяє на: 1)правові конфлікти, коли працівники міліції перебувають у стані необхідної оборони; 2) правові конфлікти, коли працівники міліції перебувають у стані заподіяння шкоди особі, що затримується за вчинення злочину; 3) правові конфлікти, пов’язані з використанням вогнепальної зброї, коли працівники міліції перебувають у стані крайньої необхідності [226, с. 82-88]. На думку О.С.Фролова, доцільніше було б за основний критерій зазначеного поділу брати мету правоохорони: усунення факту правопорушення – при застосуванні; всі інші випадки – при використанні [286, с. 76-77].

У зв’язку з цим, як справедливо зазначає А.Т.Комзюк, застосовувати вогнепальну зброю можливо до людей, у всіх інших випадках, в тому числі і для зупинки транспортного засобу шляхом його пошкодження, зброю використовують. У законодавстві України, як видно із викладеного, поліпшення потребує закріплення як підстав, так і конкретних процедур застосування і використання вогнепальної зброї [200, с. 241].

Крім загальних правил застосування прикордонниками стрілецької зброї одноосібно, у складі прикордонних нарядів та підрозділів під час охорони ДК та виключної (морської) економічної зони України, право на застосування зброї (озброєння) також надається кораблям (катерам) МО ДПС, екіпажам літаків і вертольотів ДПС, що є однією з специфічних рис заходів припинення спеціального призначення в оперативно-службовій діяльності ДПС на водних ділянках ДК.

Зважаючи на те, що у кожному випадку застосування заходів фізичного впливу, спеціальних засобів для здійснення силового затримання правопорушників, зброї та бойової техніки здійснюється письмова доповідь (подається рапорт), а за необхідності проводиться службове розслідування щодо законності дій прикордонників, відсутність деталізації порядку застосування кожного засобу є стримуючим фактором і змушує їх протягом певного часу обмірковувати ситуацію, в той момент, коли потрібна дія і від швидкості прийнятого рішення залежить можливість впливу на негативний розвиток подій, що черговий раз підкреслює необхідність детального розгляду цих питань у чинному законодавстві.

2.3.Заходи забезпечення провадження у справах про адміністративні проступки, протидію яким віднесено до компетенції Державної прикордонної служби України

Значення заходів забезпечення провадження в справах про адміністративні правопорушення в правоохоронній діяльності ДПС обумовлено великою кількістю цих правопорушень. Тільки 2006 року притягнуто до відповідальності 49375 осіб, вилучено 1494 од. зброї, 10757 шт. боєприпасів, 808,82 кг. наркотичних речовин тощо (додаток Н). Відповідно складаються тисячі протоколів про адміністративні проступки і в кожному випадку застосовуються ті або інші заходи забезпечення провадження (скорочення наше – В.П.).

Їх особливість полягає, перш за все, в тому, що це допоміжні заходи впливу, застосуванням яких забезпечується створення умов для притягнення правопорушника до адміністративної відповідальності (в деяких випадках – і до кримінальної). Заходи забезпечення провадження застосовують тільки в межах провадження, що ведеться у зв’язку з правопорушенням, тобто лише з моменту порушення справи до її припинення і лише до особи, яка вчинила правопорушення.

Мету здійснення таких заходів зазначено у ст.260 КпАП. Але, на відміну від заходів припинення, які мають за головну мету саме припинення правопорушень, заходи забезпечення провадження забезпечують здійснення процесуальних дій (встановлення особи, складення протоколу, забезпечення своєчасного і правильного розгляду справи, виконання постанов). Для цього існує встановлений законом порядок їх застосування: підстави, строки (в необхідних випадках), процесуальне оформлення, порядок оскарження тощо.

З усіх заходів адміністративного примусу заходи забезпечення провадження в адміністративно-правовій літературі було досліджено найбільш повно, оскільки їх дослідження велось одночасно з вивченням питань провадження в справах про адміністративні правопорушення [161; 167; 182; 193; 194; 216; 218]. У наш час з’ясування цих питань є необхідним для вироблення власної правоохоронної практики ДПС і, відповідно, удосконалення національного законодавства про ДК.

Виходячи з аналізу чинного законодавства про ДК України, заходами забезпечення провадження у справах про адміністративні правопорушення, які застосовує ДПС, є: 1)адміністративне затримання; 2)доставлення; 3)огляд; 4)вилучення речей та документів; 5)передача вантажів та іншого майна за призначенням.

Варто зазначити, що правила застосування заходів забезпечення законодавством визначено досить детально. Це стосується також і діяльності ДПС. Основний нормативний акт, який регулює підстави і порядок застосування зазначених заходів, – це КпАП [9]. Деякі положення сформульовано також в Законах «Про державний кордон України» [6], «Про Державну прикордонну службу України» [8], «Про виключну (морську) економічну зону України» [7] та інших законодавчих актах. Порядок застосування окремих заходів деталізується також у нормативних актах ДПС [100; 109].

Заходам забезпечення провадження в КпАП присвячено окрему главу, яка має назву «Адміністративне затримання, особистий огляд, огляд речей і вилучення речей та документів» (гл. 20). Її назву, як пропонують науковці, необхідно змінити на «Заходи забезпечення провадження в справах про адміністративні правопорушення». Ця глава передбачає можливість застосування ДПС таких заходів забезпечення: адміністративне затримання, особистий огляд, огляд речей, вилучення речей і документів.

Доставлення порушника (ст. 259) встановлено іншою главою КпАП. На наш погляд, цей захід також слід було б включити до гл. 20, адже в нинішній назві перераховано не всі заходи, передбачені цією главою, наприклад, відсторонення водіїв від керування транспортними засобами і огляд їх на стан сп’яніння.

До переліку заходів доцільно включити передачу вантажів та іншого майна за призначенням, а також заходи, що проводяться у зв’язку з її застосуванням. Адміністративне затримання, наприклад, передбачає проведення таких заходів як зупинка, перевірка документів, опитування, огляд транспортних засобів тощо. Без них неможливо виконати ці процесуальні дії. Але в КпАП про такі заходи не згадується.

З урахуванням характеру функцій, які виконують заходи забезпечення провадження, в літературі їх інколи поділяють на три групи: заходи адміністративно-процесуального припинення; заходи, спрямовані на одержання доказів; процесуальні заходи виконання адміністративних стягнень [122, с.240]. Зазначимо, що такий поділ є доволі умовним. Зупинимось на аналізі підстав та процедур застосування ДПС окремих заходів.

Сутністьадміністративного затримання як заходу забезпечення провадження відрізняється від інших випадків його застосування за підставами та метою застосування. Об’єктами спрямування примусового впливу є особи, яких підозрюють у вчиненні порушень (в т.ч. законодавства про ДК). Слід підтримати пропозицію А.Т.Комзюка запровадити саме такий термін, а не термін «правопорушники», який знаходиться у вжитку. Факт вчинення особами адміністративного проступку або іншого правопорушення ще не доведено і це не відповідає принципу презумпції невинуватості [200, с.247]. Використання терміну «правопорушники» має більш теоретичне значення, адже осіб можна назвати такими тільки на підставі рішення суду, органу, що здійснював адміністративне провадження тощо.

За своєю суттю підстави та мета адміністративного затримання визначають його належність до конкретного виду заходів адміністративного примусу і мають велике практичне значення. Слід зазначити, що в законодавчому порядку поняття підстав або мотиву затримання не розкривається. Як зазначає В.Р.Кісін, під мотивами затримання слід розуміти конкретні факти і обставини, котрі обумовлюють необхідність і правомірність адміністративного затримання правопорушника в кожному конкретному випадку, тобто мотиви затримання опосередковують мету та підстави застосування цього заходу, які і повинні зазначатися в протоколі про адміністративне затримання [181, с.18].

Але, чи можна ототожнювати поняття мети та підстав адміністративного затримання або поєднувати їх? Мету адміністративного затримання зазначено у ст.260 КпАП. Відповідно до п.2 ст.262 КпАП підстави виражені як випадки, в яких можливе його застосування [9]. Тобто право на застосування адміністративного затримання передбачається у кожному зазначеному випадку без конкретизації мети застосування адміністративного затримання.

Встановлення особи, наприклад, як мета адміністративного затримання не може бути підставою для його здійснення. Підставою буде неможливість припинити правопорушення іншим способом, необхідність фіксації (документування) факту його вчинення у відповідному протоколі, притягнення винного до відповідальності у випадках наявності підозр щодо причетності до цього особи тощо.

На нашу думку, адміністративне затримання є крайнім заходом, що застосовують за умови, коли інші заходи не досягають необхідного впливу на об’єкт спрямування примусу, а підставою для застосування цього заходу є певні обставини, які визначають необхідність застосування саме цього виду заходу [245]. За наявності інших даних, що дають підстави підозрювати
особу у вчиненні адміністративних правопорушень у сфері компетенції ДПС, її може бути затримано лише в тому разі, коли ця особа відмовилася підкоритися законним вимогам прикордонника, намагалася втекти або коли не встановлено особи підозрюваного.

Під підставою, зазвичай, розуміють те, чим пояснюється, виправдовується вчинок, поведінка і т. ін. Тобто підставою є об’єктивна необхідність досягнення мети і завдань адміністративного примусу. Це, з одного боку, наявність у представника ДПС права на здійснення адміністративного затримання, з іншого боку, обставини, які передбачають необхідність його застосування, визначені нормами законодавства про ДК України, КпАП, положеннями інших нормативних актів. Тобто вказівка законодавця на наявність права здійснювати адміністративне затримання осіб на підставах і на строки, визначені законами, повинна передбачати, у яких саме випадках та за яких обставин це здійснюється, при яких діях чи бездіяльності особи. Адміністративне затримання суттєво обмежує права громадян, у зв’язку з чим важливим є точне дотримання порядку та правил його виконання.

Відповідно до ст. 262 КпАП органи (посадові особи) прикордонної службиє правомочними здійснювати адміністративне затримання – у разі незаконного перетинання або спроби незаконного перетинання ДК України, порушення прикордонного режиму або режиму в ПП через ДК України, вчинення злісної непокори законному розпорядженню або вимозі військовослужбовця чи працівника ДПС або члена ГФ з охорони ГП і ДК, порушення правил використання об’єктів тваринного світу в межах прикордонної смуги та КПР, у територіальному морі, внутрішніх водах та виключній (морській) економічній зоні України, порушення правил перебування іноземців та осіб без громадянства в Україні і транзитного проїзду через територію України [9].

Крім того, відповідно до змін, внесених до Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» в зв’язку з прийняттям Кодексу адміністративного судочинства України, орган охорони ДК може затримати іноземця або особу без громадянства тільки на підставі постанови адміністративного суду [10].

Аналізуючи положення Наказу Адміністрації ДПС від 2.03.06 р. № 167 «Про здійснення в Державній прикордонній службі України провадження у справах про адміністративні правопорушення, передбачені статтями 85, 121-1, 185-10, 191, 195, 202, 203, 204, 204-1, 205, 206, 206-1, 207 Кодексу України про адміністративні правопорушення» [109], можна виявити певні недоліки в регламентації застосування адміністративного затримання. Зокрема, виникає запитання щодо того, які особи належать до «посадових осіб» ДПС, тим більше що згідно з ст. 20 Закону України «Про Державну прикордонну службу України» права ДПС, визначені цією статтею, надаються всім військовослужбовцям і працівникам ДПС, які відповідно до їх службових обов’язків можуть залучатися до виконання покладених на ДПС завдань [8]. Ці права стосуються також і військовослужбовців строкової служби та працівників ДПС, про яких в наказі взагалі не йдеться, що потребує уточнення.

Крім цього, у вищезазначеному наказі право на затримання ототожнюється з правом на складання протоколу про адміністративне затримання, хоча це викликає сумнів, адже фізичне захоплення і юридичне затримання відрізняються одне від одного за суттю, про що вже йшлося вище тощо. Не уточнено і порядок обчислення строку адміністративного затримання у випадках, коли правопорушника спочатку доставляють в інше місце (приміщення), а вже потім до органу (підрозділу) ДПС. Цей аспект доцільно закріпити не тільки в наказі, а й у чинному законодавстві. Ми підтримуємо висловлену в літературі думку про те, що моментом затримання необхідно вважати перше доставлення [195, с. 868].

Враховуючи тісний взаємозв’язок адміністративного затримання з іншими заходами адміністративного примусу, доцільним, на наш погляд, є закріплення в законі (іншому нормативно-правовому акті) положень щодо можливості їх застосування в комплексі. Так, наприклад, у разі злісної непокори представнику ДПС під час виконання ним завдань з охорони ДК і продовження неправомірної поведінки особою або групою осіб виникає необхідність здійснення адміністративне затримання та переслідування порушників із застосуванням до них заходів фізичного впливу, спеціальних засобів і зброї в межах, необхідних для припинення протиправної поведінки з урахуванням характеру її небезпеки тощо.

У випадках виконання ДПС доручень інших правоохоронних органів щодо затримання в ПП осіб, які прямують через ДК України, адміністративне затримання набуває кримінально-процесуального характеру і виступає як кримінально-процесуальний захід [12]. Таке право ДПС визначено п.7 ст.20 Закону України «Про Державну прикордонну службу України» [8]. Порядок виконання доручень регламентовано Постановою КМ України [78].

Крім цього ДПС, відповідно до п.5 ст.28 Закону України «Про державний кордон України», має право знімати з судна і затримувати осіб, які вчинили злочин і підлягають кримінальній відповідальності за законодавством України, передавати цих осіб органам дізнання і слідства, якщо інше не передбачено міжнародними договорами України [12].

Щодо строків адміністративного затримання, особливостями їх застосування в діяльності ДПС є те, що відповідно до ст. 262 КпАП осіб, які порушили прикордонний режим або режим у ПП через ДК України, може бути затримано на строк до трьох годин для складення протоколу, а в необхідних випадках для встановлення особи і з’ясування обставин правопорушення– до трьох діб з повідомленням про це письмово прокурора протягом двадцяти чотирьох годин з моменту затримання або на строк до десяти діб з санкції прокурора, якщо правопорушники не мають документів, що посвідчують їх особу.

Осіб, які незаконно перетнули або зробили спробу незаконно перетнути ДК України, вчинили злісну непокору законному розпорядженню або вимозі військовослужбовця чи працівника ДПС або члена ГФ з охорони ГП і ДК, може бути затримано до розгляду справи суддею. Іноземців та осіб без громадянства, які порушили правила перебування в Україні і транзитного проїзду через територію України, може бути затримано до розгляду справи суддею або посадовою особою органу ДПС [9].

Крім того, відповідно до п.14 ст.20 Закону України «Про Державну прикордонну службу України» іноземці та особи без громадянства, які незаконно перетнули ДК України, стосовно яких прийнято в установленому порядку рішення про передачу їх прикордонним органам суміжної держави, затримуються на час, необхідний для їхньої передачі [8], а відповідно до п. 2 ст.32 Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» іноземці, щодо яких є рішення про видворення і які ухиляються від виїзду в термін, зазначений у рішенні про видворення, підлягають з санкції прокурора затриманню і видворенню у примусовому порядку. Затримання допускається лише на термін, необхідний для видворення [45].

Доставлення правопорушника до підрозділу чи органу ДПС належить до компетенції всіх військовослужбовців ДПС [109]. Воно застосовується, згідно зі ст.259 КпАП, для складення протоколу про адміністративне правопорушення в разі неможливості скласти його на місці.

Як недолік правового регулювання застосування зазначеного заходу варто вказати те, що в Законі України «Про Державну прикордонну службу України» взагалі не згадується про право ДПС здійснювати доставлення порушників, відразу говориться про затримання, хоча останнє може застосовуватись і до доставлених правопорушників. З огляду на це в літературі навіть висловлено думку про те, що доставлення є попередньою стадією адміністративного затримання [123, с. 156], хоча це є правильним тільки певною мірою.

Правова природа доставлення залежить від характеру обставин, за яких воно здійснюється. Якщо прикордонники, які доставляють особу, діють на підставі постанови прокурора, слідчого або органу дізнання, то таке доставлення необхідно розглядати як елемент кримінально-процесуального затримання. Якщо ж здійснюється доставлення підозрюваного в рамках виконання адміністративної функції, коли прикордонники діють як представники адміністративної влади, цей захід набуває адміністративно-правового характеру. Після перевірки може виявитись, що особа вчинила злочин, але доставлення від цього не перестає бути адміністративним.

Доставлення являє собою примусове вилучення особи, яка вчинила або вчиняє адміністративне правопорушення, з місця його вчинення або виявлення правопорушника [195, с. 862] і супроводження останнього до приміщення ДПС або іншого приміщення [122, с. 241].

Здійснення доставлення забезпечується застосуванням психічного або фізичного впливу. Перший полягає в усній вимозі прямувати до вказаного місця та в нагадуванні про можливість застосування фізичного впливу. У випадках відмови рухатися в потрібному напрямку може бути застосовано засоби фізичного впливу. Права щодо застосування, при цьому, фізичної сили та спеціальних засобів, на наш погляд, повинні бути визначені на законодавчому рівні.

Час, необхідний для доставлення порушника, законодавством чітко не визначено. У ч.5 ст.259 КпАП зазначено лише, що воно має бути проведено в можливо короткий строк. У кожному конкретному випадку цей час залежить від протяжності маршруту доставлення і засобів пересування. У ст.259 встановлено також обмеження на перебування доставленої особи в приміщенні виконкому місцевої ради і штабі ГФ з охорони ГП, яке не може тривати більше, ніж одну годину. На нашу думку, за змістом – це вже адміністративне затримання. Тому таке обмеження логічніше було б передбачити в ст. 263 КпАП.

Облік доставлених в ДПС на сьогодні не ведеться, що не може бути визнано правильним. Не передбачено і процедуру документального оформлення всіх випадків доставлення. Тому доцільно в КпАП прямо передбачити ведення документального обліку всіх доставлених у відповідні органи (підрозділи), що сприяло б забезпеченню законності застосування зазначеного заходу.

Оскільки мета доставлення (крім випадків доставлення підозрюваних у вчиненні злочину) – складення протоколу про адміністративне правопорушення, це означає, що у всіх випадках має складатися протокол. Якщо ж протокол не було складено, можна зробити висновок про необґрунтованість та незаконність його здійснення.

Особистий огляд і огляд речей за характером об’єкту дослідження становлять різні заходи примусу, однак за змістом вони не відрізняються один від одного, тому доцільно розглядати їх разом.

У попередньому підрозділі було розглянуто огляд як адміністративно-запобіжний захід, з’ясовано його відмінність від інших заходів адміністративного примусу та кримінально-процесуальних дій, що є характерним також для огляду як заходу забезпечення провадження. У цьому випадку ДПС застосовує огляд суто у зв’язку з адміністративним проступком. Він провадиться з метою (крім загальної мети для всіх заходів забезпечення) виявлення у особи речей і документів, які є знаряддям або безпосереднім об’єктом адміністративного правопорушення та мають значення речових доказів у справі, а також заборонених до зберігання. Мету огляду може становити, крім цього, виявлення певних ознак речей, які можуть характеризувати особу, її дії та обставини правопорушення.

Відповідно до ч.1,3 ст.264 КпАП, особистий огляд та огляд речей може провадитись уповноваженими на те посадовими особами органів прикордонної служби. Відповідно до ч.3 ст.264 при вчиненні порушень законодавства про охорону і використання тваринного світу уповноважені на те військовослужбовці та працівники ДПС можуть також провадити в установленому порядку огляд транспортних засобів [9].

Загальні вимоги щодо проведення особистого огляду викладено у ст.264 КпАП. Але, як показали результати аналізу, огляд (різний за змістом) проводиться прикордонниками практично у кожному випадку адміністративного затримання осіб за підозрою у вчиненні незаконного перетинання або спроби незаконного перетинання ДК України (стаття 204-1 КпАП), хоча його обов’язковий характер та обсяги у законодавстві не визначено. Так, після фізичного захоплення підозрілої особи виникає необхідність у виявленні предметів та речей, заборонених до зберігання, холодної зброї або інших предметів, які можуть бути використані для нападу на прикордонників, на шкоду затриманим або для їх втечі, що призводить до поверхового (вибіркового) огляду (обшуку) особи та речей, що знаходяться при ній. Крім загальної мети огляду, визначеної в КпАП, необхідність його проведення виникає також перед поміщенням особи в ізолятор тимчасового тримання або інше приміщення, спеціально обладнане для цих цілей. Тобто є певні обставини, що потребують чіткого визначення в адміністративному законодавстві.

Варто зазначити також, що в законодавстві про адміністративні правопорушення не визначено поняття, права і обов’язки понятих, ст. 264 КпАП тільки вказує на їх участь у провадженні. Як видно зі змісту зазначеної норми КпАП, особистий огляд без понятих не допускається. Але з урахуванням проходження лінії ДК, забезпечити присутність понятих у момент фізичного захоплення особи не завжди є можливим. Зрозуміло, що фактичні дані, одержані під час такого огляду, доказового значення не мають, але було б цілком виправданим передбачити можливість здійснення особистого огляду у виняткових випадках без участі понятих.

У багатьох випадках також виникає необхідність огляду місця події, певних приміщень чи територій, а також транспортних засобів, порядок та умови здійснення якого, на наш погляд, слід врегулювати в КпАП, відомчих нормативно-правових актах.

Вилучення речей і документів можна здійснювати переважно після застосування двох попередніх заходів – адміністративного затримання або огляду. Воно полягає в примусовому припиненні володіння (а як наслідок – користування і розпорядження) особою, яка вчинила адміністративне правопорушення, певною річчю або документом.

Відповідно до ч. 1 та 2 ст. 265 КпАП речі й документи, що є знаряддям або безпосереднім об'єктом правопорушення, виявлені під час затримання, особистого огляду або огляду речей, вилучають, про що робиться запис у протоколі про адміністративне правопорушення.

На жаль, залишається невизначеним порядок вилучення речей, власника яких встановити не можливо, інших предметів, заборонених до ввозу в Україну (вивозу з України) через ДК, які виявлено в процесі огляду приміщень, транспортних засобів, певної території тощо. Про вилучення речей і документів у цих випадках необхідно складати окремий протокол.

Закон не встановлює обов’язкових вимог до змісту і реквізитів протоколу вилучення. Найбільший інтерес при цьому становить відображення відомостей про вилучені речі чи документи. Доцільно, на думку А.Т.Комзюка, використовувати рекомендації представників науки кримінально-процесуального права, які вважають необхідним у протоколі виїмки перелічити всі вилучені речі та документи із зазначенням назви, кількості, міри, ваги, матеріалу, з якого вони виготовлені, та індивідуальних ознак [200, с. 211; 220, с.233].

Крім того, в ст. 265 КпАП, на нашу думку, слід передбачити також особливості вилучення предметів, які швидко псуються, зокрема питання оцінювання їх вартості та питання щодо забезпечення реалізації таких предметів у торгівлі. Необхідним є також висвітлення порядку та особливостей здійснення огляду і вилучення речей, що можуть заподіяти шкоду здоров’ю людей. Право оглядати та вилучати такі речі передбачено п.15 ст. 20 Закону України «Про Державну прикордонну службу України». Ця проблема є актуальною з точки зору запобігання переміщенню через ДК небезпечних для здоров'я людини продуктів харчування, хімічних і радіоактивних речовин (ядерних матеріалів, радіоактивних відходів, інших джерел іонізуючого випромінювання), біологічних матеріалів.

Недостатньо регламентованими є і питання, що пов’язані з виконанням таких заходів як запрошення осіб та передача вантажів та іншого майна за призначенням.

Відповідно до п.34 ст.20 Закону України «Про Державну прикордонну службу України» прикордонники мають право запрошувати осіб до підрозділів ДПС для з’ясування обставин незаконного перетинання ДК України, порушення режиму ДК, прикордонного режиму або режиму в ПП через ДК України, а також інших правопорушень, розгляд яких належить до компетенції ДПС.

Законодавством не визначено підстави, мету та порядок застосування цього заходу, не передбачено обов’язковість прибуття осіб у підрозділи ДПС або в інші місця на запрошення ДПС та відповідальність за неприбуття, що не забезпечує досягнення мети провадження і не відповідає потребам правового забезпечення діяльності ДПС. Доцільним є надання права ДПС, у передбачених законом випадках, викликати осіб.

Не визначено підстав, мети та порядку застосування передачі вантажів та іншого майна за призначенням.

Таким чином, з усіх, зазначених в підрозділах 2.1, 2.2, 2.3 заходів адміністративного примусу, найбільш визначеними в правовому відношенні є заходи припинення спеціального призначення та заходи забезпечення провадження у справах про адміністративні проступки. Щодо адміністративно-запобіжних заходів, заходів адміністративного припинення загального призначення та окремих заходів забезпечення провадження у справах про адміністративні проступки, протидію яким віднесено до компетенції ДПС, – спостерігається недосконалість правової регламентації у частині визначення їх мети, підстав та порядку застосування. Такі обставини передбачають необхідність внесення відповідних змін та доповнень до чинного законодавства, що буде сприяти подальшому зміцненню правопорядку, охороні прав і свобод громадян на ДК та у прикордонні, в т.ч. зменшенню випадків застосування заходів адміністративної відповідальності

2.4.Заходи адміністративної відповідальності за порушення законодавства про державний кордон України

2.4.1.Поняття, ознаки та підстави адміністративної відповідальності за порушення законодавства про державний кордон України.Ст.35 Закону України «Про державний кордон України» встановлює, що, особи, винні в порушенні або спробі порушення режиму ДК України, прикордонного режиму або режиму в ПП через ДК України, у незаконному переміщенні або спробі незаконного переміщення через ДК України вантажів, матеріалів, документів та інших предметів, а також в інших порушеннях законодавства про ДК України, несуть кримінальну, адміністративну або іншу відповідальність згідно із законодавством України [6].

Адміністративна відповідальність за порушення законодавства про ДК України є важливою складовою засобів правоохоронної діяльності ДПС щодо охорони ДК, а тому, на нашу думку, доцільним є з’ясування її поняття, характерних ознак та підстав.

Висвітлення цих питань неможливе без урахування загальної теорії адміністративної відповідальності, досвіду міліції та інших правоохоронних органів України щодо її застосування у боротьбі з протиправною діяльністю, адже адміністративні порушення законодавства про ДК України є підвидом адміністративних проступків, а ДПС, з недавніх пір, – одним із нових суб’єктів застосування заходів адміністративної відповідальності в Україні.

Загальні теоретичні і практичні положення, що стосуються адміністративної відповідальності та порядку її реалізації, відображено у працях Д.М.Бахраха, Г.П.Бондаренка, І.О.Галагана, І.П.Голосніченка, Є.В.Додіна, М.М.Дорогих, М.І.Єропкіна, А.П.Клюшніченка, Л.В.Коваля, Б.М.Лазарева, А.Ф.Моти, Ю.С.Рябова, А.П.Шергіна, О.М.Якуби та інших науковців. Ці роботи стали підґрунтям для подальшого розвитку теорії адміністративної відповідальності та практики її застосування в правоохоронній діяльності. Проте цей інститут потребує свого подальшого реформування, що зумовлено дією нової Конституції України та проведенням в Україні адміністративно-правової реформи. Його сучасний стан, не зважаючи на часті зміни, що вносять до КпАП, не відповідає потребам побудови демократичної, правової держави [202, с. 37].

Певне підґрунтя для подальшого удосконалення інституту адміністративної відповідальності є і у такій специфічній галузі управлінської діяльності як охорона ДК, що більш детально і буде розглянуто в цьому підрозділі.

Відповідальність як суспільний інститут є предметом дослідження різних гуманітарних наук. Існує багато визначень відповідальності [234, с.137; 235, с.51; 268, с. 620; 271, с. 81; 280, с. 503], але саме в теорії права відповідальність набуває реального і практичного значення.

У працях, присвячених питанню юридичної відповідальності, певного розповсюдження отримала теорія «позитивної відповідальності». В такому аспекті її розглядали І.Л.Бачило, М.М.Дорогих, М.С.Строгович, В.А.Юсупов та інші. Позиція прихильників цієї теорії полягає в тому, що юридична відповідальність розглядається, перш за все, як усвідомлений і сприйнятий особою (суб’єктом права) юридичний обов’язок [272, с.73]. В.А.Юсупов називає цей феномен «добровільною відповідальністю» [297, с.112].

Прихильники теорії «позитивної відповідальності» виводять поняття відповідальності здебільшого з моральних принципів [129, с. 57-58]. У той же час, аналіз статей КпАП показує, що відповідальність настає за певні правопорушення. Ні про обов’язок морального характеру, який би визначав поведінку суб’єкта, ні про суспільно-корисну поведінку під впливом правових норм мова не йде. Хоча, повністю проігнорувати позитивний аспект юридичної відповідальності не можна. У цьому випадку ми маємо справу з різними властивостями єдиного складного явища – соціальної відповідальності [120, с.68].

На думку І.С.Самощенка і М.Х.Фарукшина, чим вищий рівень соціальної відповідальності в активному (позитивному) значенні, тим менше місця для ретроспективної відповідальності [259, с. 7]. Приблизно такого ж погляду дотримуються Є.А.Агеєва [133, с. 67] і А.І.Санталов [260, с. 8]. Перспективна (позитивна) відповідальність існує незалежно від факту вчинення правопорушення як юридична форма і пов’язана з певними правилами поведінки, встановленими правовими нормами. Ретроспективна відповідальність реально настає щодо правопорушника у вигляді заходів адміністративної відповідальності.

Крім цього, в науковій літературі розглядають також об’єктивний та суб’єктивний підхід до визначення поняття юридичної відповідальності. Об’єктивний підхід пропонує розглядати її як негативну реакцію держави на протиправні прояви шляхом встановлення окремих заборон, правил тощо і адекватних санкцій (заходів покарання) відносно порушників цих правил. Основу суб’єктивного підходу становить особистий обов’язок порушника дати відповідь перед компетентними державними органами (їх службовими особами) за своє протиправне діяння і понести відповідне стягнення згідно з установленим законом порядком [162, с. 19], наприклад, зазнати позбавлень особистого і майнового характеру за неправомірну поведінку [298, с. 231], зазнати відповідних обмежень і негативних наслідків за вчинене правопорушення [278, с. 238, 366], зазнати примусового позбавлення певних цінностей, що йому належали [253, с. 135-136] тощо.

С.М.Братусь, наприклад, зазначає, що мова йде про виконання нового обов’язку – зазнати покарання за вчинене, про обмеження особисті і майнові, про загальну і спеціальну превенції, про перевиховання і т. ін. [151, с. 4]. Порушник норм права не може піддати себе покаранню чи стягненню, а також не може визначити, яке конкретно стягнення чи покарання до нього повинно застосовуватися в межах санкції порушеної норми [211, с. 183]. Саме тому, в адміністративному праві юридична відповідальність пов’язується, перш за все, з реалізацією правової санкції, із застосуванням і здійсненням санкції [130, с. 282; 135, с. 22; 199, с. 289; 228, с. 129].

Безперечно, що певні елементи добровільного виконання свого обов’язку передбачаються при реалізації адміністративної відповідальності, але, у будь-якому випадку, поза діяльністю уповноважених державних органів і посадових осіб така відповідальність здійснюватися не може [222].

У Концепції адміністративної реформи відповідальність пов’язується з певним станом (режимом) організаційних відносин між органами виконавчої влади [202, с. 31]. При цьому, до основи визначення поняття адміністративної відповідальності покладається конструкція обмеження уповноваженим на те органом чи посадовою особою прав особи, яка притягується до відповідальності, або покладення на неї додаткових обов’язків [214, с. 10]. Вважаємо, що саме такий підхід поєднує в собі і елемент добровільності, і певну примусовість, що є характерним саме для адміністративної відповідальності.

Отже, ми погоджуємося з А.Ф.Мотою, що адміністративна відповідальність – це певний стан (етап) суспільних відносин, який виникає внаслідок неправомірної поведінки осіб і передбачає застосування уповноваженим на те органом (посадовою особою) до таких осіб обмежень їх прав і свобод або покладання на них додаткових обов’язків у порядку і на умовах, передбачених нормами адміністративного законодавства [222, с. 23]. Адаптуючи це визначення до галузі охорони ДК, адміністративну відповідальність, на наш погляд, слід визначити як певний стан суспільних відносин між ДПС (уповноваженим на те органами (посадовими особами)) та окремими особами, що виникає внаслідок порушення ними законодавства про ДК України і спричиняє застосування до останніх обмежень їх прав і свобод або покладання на них додаткових обов’язків у порядку і на умовах, передбачених нормами адміністративного права.

Попри те, що адміністративна відповідальність є різновидом юридичної відповідальності і їй притаманні всі загальні ознаки останньої, вона має і свої специфічні ознаки. Вчені вказують різну кількість ознак, які притаманні цьому виду відповідальності. О.П.Альохін виділяє вісім специфічних рис адміністративної відповідальності [130, с. 282-283], В.К.Колпаков – шість основних і шість похідних [199, с. 289, 291-292], І.О.Галаган і Д.М.Овсянко – п’ять [157, с. 40-41; 228, с. 130-132], М.С.Студенікіна – чотири [274, с. 7], Ю.С.Рябов – три [256, с. 12], Ю.А.Петров – лише дві [164, с. 120].

Зупинимося на найбільш характерних ознаках, – тих, які відрізняють її від інших видів юридичної відповідальності.

Однією з таких ознак є відсутність відносин службової підпорядкованості між суб’єктом, який вчинив проступок, і суб’єктом, який має право накладення адміністративних стягнень. На думку Ю.А.Петрова, – це основна риса адміністративної відповідальності [164, с. 120].

Ознакою адміністративної відповідальності є також особливий порядок її застосування. Адміністративна відповідальність характеризується як позасудовим (переважна форма), так і судовим порядком здійснення [147, с. 8]. М.С.Студенікіна, крім того, зазначає, що однією з особливостей адміністративної відповідальності є процедура її застосування, яка є більш простою і оперативною, ніж у кримінальному процесі [274, с. 7].

Наступна характерна ознака адміністративної відповідальності полягає у застосуванні до винного правопорушника особливого покарання – стягнення, яке є адміністративним за своєю суттю. Цю ознаку визначають практично всі представники науки адміністративного права [135, с. 23, 69; 274, с. 7]. Ю.С.Рябов, наприклад, прямо не пов’язує наявність адміністративних санкцій з певними особливостями чи ознаками адміністративної відповідальності, однак вважає, що тільки застосування заходів адміністративного стягнення тягне за собою адміністративну відповідальність [256, с. 11].

В адміністративно-правовій літературі наведено різні класифікації адміністративних стягнень і критерії, які становлять їх основу. Так, О.М.Якуба поділяє адміністративні санкції на немайнові стягнення, які мають характер морального впливу; майнові і грошові стягнення; стягнення, спрямовані на особистість правопорушника [299, с. 18]; Л.В.Коваль виділяє особисті, майнові та особисто-майнові стягнення [193, с. 56]; Д.М.Бахрах класифікує адміністративні стягнення залежно від мети їх застосування, а також – від тривалості часу їх застосування [135, с. 69] тощо.

У спеціальній літературі наводяться й інші класифікації, але, очевидно, найбільш практичне значення має класифікація адміністративних стягнень, що висвітлена в адміністративному законодавстві. Перелік адміністративних стягнень, встановлених у ст. 24 КпАП не є вичерпним. Згідно з ч.2 цієї ж статті законами України може бути встановлено й інші, крім зазначених, види адміністративних стягнень.

Систему стягнень, встановлену КпАП, можна застосовувати і до порушників законодавства про ДК України. Наприклад, застосування попередження або штрафу передбачено статтями 202, 205, тільки штрафу – статтями 121-1, 195, 203, 204, 206, 207. Статті 185-10, 204-1 визначають такі види адміністративних стягнень: штраф, виправні роботи, адміністративний арешт. Досить великий перелік видів стягнень передбачено у статтях 85 (попередження; штраф; конфіскація рушниць та інших знарядь і засобів вчинення правопорушення, незаконно добутих об’єктів тваринного світу, водних живих ресурсів; позбавлення права полювання), 191 (штраф, оплатне вилучення зброї і бойових припасів, конфіскація зброї і бойових припасів) та 206-1 КпАП (штраф, конфіскація транспортного засобу).

Уповноважені на те органи ДПС розглядають справи про адміністративні правопорушення за статтею 202, ч.2 статті 203 та статтею 207 КпАП і мають право накладати тільки такі адміністративні стягнення як попередження та штраф.

Концепція «санкційної» адміністративної відповідальності є найбільш відомою серед вчених-адміністративістів. Як вказують більшість авторів, лише адміністративні стягнення є заходами адміністративної відповідальності [135, с.69; 274, с. 31; 300, с. 157, 168]. Але, розглядаючи захід як сукупність дій щодо реалізації адміністративної відповідальності, на нашу думку, поняття заходу адміністративної відповідальності має більш широке значення, ніж заходу адміністративного стягнення. Цей підхід принципово не змінює концепцію «санкційної» відповідальності, адже переважна більшість правопорушників зазнає саме адміністративних стягнень, але дає змогу доповнити перелік заходів адміністративної відповідальності іншими заходами, не визначеними в законодавстві як адміністративні стягнення (наприклад, заходами впливу на неповнолітніх тощо).

Для юридичної характеристики заходів адміністративної відповідальності та їх відмежування від інших заходів адміністративного примусу в діяльності ДПС, на наш погляд, слід використати такі ознаки: 1) це матеріальний вияв адміністративної відповідальності; 2) їх застосування пов'язане із вчиненням адміністративного правопорушення, як його наслідок; 3) звернені в минуле, є ретроспективними; 4)містять в собі елемент покарання особи, до якої вони застосовуються; 5)потребують наявності вини правопорушника як обов'язкової умови застосування; 6) вид заходу визначається санкціями норм адміністративного права; 7) порядок реалізації заходів і орган адміністративної юрисдикції визначено нормами законів України; 8) правовий наслідок має прояв у вигляді несприятливих наслідків морального, матеріального чи фізичного характеру; 9)мета заходів – покарання особи, яка вчинила адміністративне правопорушення, відновлення порушених суспільних відносин, відшкодування шкоди, виховання особи, а також запобігання вчиненню нових правопорушень як самим порушником, так і іншими особами; 10) виконання викладених в заході вимог може бути примусовим; 11) містять кінцеву юридичну оцінку правопорушення; 12) для реалізації заходів необхідне рішення посадової особи, уповноваженої їх застосовувати, яка може бути притягнута до відповідальності у випадку порушення законності; 13) можуть бути оскаржені до виконання; 14)можуть бути використані або після застосування заходів адміністративного попередження, припинення та забезпечення провадження, або окремо, без застосування тих чи інших заходів; 15) притягнення до адміністративної відповідальності при повторюваності більше одного разу протягом року може вказувати на необхідність застосування більш суворих адміністративних заходів (стягнень).

Крім того, не менш важливою характерною ознакою адміністративної відповідальності, на якій, на нашу думку, слід більш детально зупинитись, є підстави адміністративної відповідальності. В науковій літературі про них прийнято говорити в декількох аспектах: у загальному нормативному плані, тобто як про сукупність правових норм, відповідно до яких її встановлюють і реалізують, а також про підстави відповідальності в кожному конкретному випадку її застосування, тобто про фактичну підставу, якою є особливий вид правопорушення – адміністративне [165, с. 23-30].

Щодо загальних нормативних підстав адміністративної відповідальності, відповідно до п.22 ч.1 ст.92 Конституції України, діяння, які є адміністративними правопорушеннями, та відповідальність за них мають визначатися виключно законами України (виділено нами – В.П.). Проте, реальний стан справ дещо інший. Система законодавства про ДК України щодо застосування ДПС та іншими органами заходів адміністративного примусу, на що ми вже звертали увагу у попередніх розділах, не є досконалою. Значною мірою це стосується і заходів адміністративної відповідальності.

Щодо фактичної підстави, то серед учених не склалося єдиної думки щодо цього. Більшість із них вважають, що єдиною підставою для того чи іншого виду відповідальності є адміністративне правопорушення (проступок) [140, с. 8; 146, с. 16; 180, с. 29]. На думку І.О.Галагана і В.І.Касинюка такою підставою є тільки склад правопорушення [157, с. 151; 179, с. 5]. В цілому підтримуючи такий підхід, у той же час ми поділяємо точку зору О.І.Остапенка, який зазначає, що склад делікту є лише логіко-юридичним поняттям і певною мірою закріплений у нормах права, що свідчить про його конкретну юридичну основу [230, с. 176]. Це вводить в залежність визнання конкретного правопорушення адміністративним проступком від закріплення в праві, в конкретних нормах законодавства про ДК України. Діяння тільки тоді вважають проступком, коли воно містить усі ознаки складу проступку, а відсутність хоча б однієї з них означає відсутність складу в цілому.

Офіційне визначення поняття адміністративного правопорушення подано в ч.1 ст.9 КпАП. Але в літературі вже неодноразово порушувалось питання, і ми підтримуємо думку багатьох науковців щодо необхідності розмежування понять «адміністративне правопорушення» та «адміністративний проступок», адже адміністративне правопорушення означає порушення будь-якої адміністративно-правової норми, незалежно від того, чи передбачено за це відповідальність (наприклад, порушення службовою особою ДПС вимог ст.263 КпАП щодо строків адміністративного затримання). Адміністративний же проступок слід розглядати як різновид адміністративного правопорушення, за який встановлено адміністративну відповідальність. Найпослідовніше цю точку зору завжди відстоювали Л.В.Коваль, А.Т.Комзюк [125, с. 85-87; 192, с.106] та інші. Тому в КпАП підставою цього виду відповідальності необхідно визнати саме адміністративний проступок.

Більш складним є питання про визначення ознак адміністративного проступку, а отже – і його поняття.

Достатньо виваженим є визначення поняття адміністративного проступку, запропоноване А.Т.Комзюком. Він вважає, що адміністративним проступком доцільно визнати суспільно шкідливу, протиправну, винну (умисну або необережну) дію чи бездіяльність, яка посягає на права і свободи громадян, права і законні інтереси інших суб’єктів, власність, громадський порядок і громадську безпеку, встановлений порядок діяльності державних органів та установ і за яку законом передбачено адміністративну відповідальність [200, с. 264-265]. У цілому підтримуючи такий підхід, на нашу думку, серед об’єктів посягання доцільно також виділити безпеку та інтереси держави, суверенітет, цілісність і недоторканність її кордонів.

Безперечно, адміністративний проступок – це, перш за все, діяння, поведінка, вчинок людини, дія чи бездіяльність, це акт зовнішнього виявлення ставлення особи до реальної дійсності, інших людей, держави, суспільства. Закону непідвладні переконання, думки людей, якщо вони не знайшли зовнішнього виявлення. Таке діяння визнається адміністративним проступком за наявності певних ознак, до яких традиційно відносять суспільну шкідливість (небезпечність), протиправність, винність та адміністративну караність [128, с.162].

Суспільна шкідливість (небезпечність) означає, що дія чи бездіяльність заподіює або створює загрозу заподіяння певної (несуттєвої) шкоди (матеріального, морального, організаційного чи іншого характеру) суспільним відносинам (посягає на їх безпеку), і це стосується фізичних або юридичних осіб, суспільства або держави. Разом з тим, перелік об’єктів, які мають охоронятися нормами з адміністративною санкцією, потребує уточнення. Серед них немає тих, які безпосередньо стосуються діяльності ДПС, наприклад, безпека України (на ДК) та суспільні відносини, що складаються з приводу її забезпечення, права і законні інтереси громадян України, держави, іноземних країн та інших суб’єктів (наприклад, у виключній (морській) економічній зоні) тощо.

Щодо інших ознак адміністративного проступку (протиправність, винність та адміністративна караність), то їх розуміння не має якихось суттєвих розбіжностей, хоча в КК України для визначення поняття злочину із цих ознак використано лише протиправність і винність. Караність же окремо не названо, вона охоплюється протиправністю.

Склад конкретних проступків встановлюють юридичні (фактичні) підстави адміністративної відповідальності і передбачають можливість застосування заходів адміністративного впливу. Вони забезпечують однакове застосування закону, правильну кваліфікацію проступків, гарантують від необґрунтованого притягнення громадян до адміністративної відповідальності, обмежують відповідальність межами вчиненого [200, с. 265]. Встановлення наявності або відсутності ознак складу проступку становить одне з головних завдань адміністративно-юрисдикційної діяльності ДПС.

Конкретна конструкція складу проступку закріплюється в праві і є обов’язковою. Перелік закріплених в ній ознак – необхідна і достатня підстава для кваліфікації діяння як адміністративного проступку. Як справедливо зазначає Д.М. Бахрах, правозастосовчі органи не мають права ні збільшувати, ні зменшувати число ознак складу [135, с. 40], що, безумовно, є вагомим елементом дотримання законності в юрисдикційній діяльності і гарантує прийняття справедливого рішення у справі, оберігає законослухняних громадян від свавілля з боку держави в особі її правоохоронних органів.

У законодавстві поняття складу адміністративного проступку немає, але його зміст свідчить про правомірність і необхідність такого поняття. Відповідно до виробленого теорією адміністративного права понятійного апарату, склад проступку становить сукупність встановлених законом об’єктивних та суб’єктивних ознак, які характеризують діяння як адміністративне правопорушення [232, с. 36]. Це ознаки, які характеризують зовнішній акт поведінки особи, його спрямованість, наслідки і ознаки, які характеризують самого правопорушника та його психічне ставлення до вчиненого [195, с. 38]. Вони можуть бути юридично значущими і незначущими; постійними і перемінними; загальними, родовими (видовими) і конкретними (одиничними) [199, с. 253-258; 230, с. 175-176]. До складу адміністративного проступку входять ознаки, які характеризують об’єкт, об’єктивну сторону, суб’єктивну сторону і суб’єкт проступку [261, с.35].

Наявність усіх елементів складу є суворо обов’язковою для кваліфікації конкретного діяння як адміністративного проступку. Якщо хоча б одного з них немає чи, як підкреслює І.О.Галаган, не відповідає тим властивостям, які передбачено відповідною нормою права, то зазначене діяння не є адміністративним проступком взагалі або в цьому діянні є склад іншого правопорушення, передбаченого іншою нормою права [157, с. 164-166].

Об’єктом адміністративного проступку є суспільні відносини. Поняття об’єкта проступку має значення не тільки для визначення підстави адміністративної відповідальності, воно відіграє важливу роль для здійснення систематизації цих проступків. Особливо це стосується родового об’єкта, хоча цього принципу не завжди дотримуються, на що вже звертали увагу вчені [146, с. 22; 230, с. 187-189].

У своїй адміністративно-юрисдикційній діяльності ДПС переважно має справу з адміністративними проступками, які посягають на встановлений порядок управління (глава 15 КпАП). Їх кількість у порівнянні з іншими видами проступків інших глав КпАП є доволі великою і відрізняється специфікою об’єктів посягання – суспільні відносини, які забезпечують порядок перетинання ДК України, плавання і перебування українських та іноземних невійськових суден і військових кораблів у територіальному морі та внутрішніх водах України, заходження іноземних невійськових суден і військових кораблів у внутрішні води і порти України та перебування в них, утримання ДК України, провадження різних робіт, промислової та іншої діяльності на ДК України; суспільні відносини, які забезпечують у прикордонній смузі та КПР порядок в’їзду, тимчасового перебування, проживання, пересування громадян України та інших осіб, провадження робіт, обліку та тримання на пристанях, причалах і в пунктах базування самохідних і несамохідних суден, їх плавання та пересування у внутрішніх водах України тощо.

Основною і обов’язковою ознакою об’єктивної сторони є протиправне діяння, відсутність його виключає склад будь-якого адміністративного правопорушення [153, с. 29; 198, с. 46; 230, с. 189]. Це може бути як дія (наприклад, перетинання ДК без документів), так і бездіяльність, коли закон вимагає активних дій (невиконання водієм вимоги прикордонника про зупинку транспортного засобу). Всі інші ознаки мають факультативний характер, тобто вони обов’язкові лише в тих випадках, коли прямо передбачені законом.

Більшість адміністративних порушень законодавства про ДК України характеризується недодержанням різних загальнообов’язкових правил, коли діяння становить склад проступку, незалежно від настання різних шкідливих наслідків матеріального характеру (порушення паспортних правил, правил перебування в Україні і транзитного проїзду через територію України іноземців і осіб без громадянства тощо). Ці склади сформульовано в статтях Глави 15 Особливої частини розділу ІІ КпАП лише вказівкою на протиправну дію чи бездіяльність («порушення правил», «порушення встановленого порядку», «грубе порушення правил» тощо). У деяких статтях міститься вказівка лише на деякі шкідливі наслідки (наприклад, «знищення» або «поранення» тварин), діяння ж розуміється саме собою.

Варто звернути увагу на те, що протиправна дія може становити склад проступку в тому випадку, якщо вона є закінченою. В літературі висловлено як думки на підтримку законодавчого закріплення адміністративної відповідальності на стадії замаху на проступок [153, с. 31], так і сумніви щодо доцільності такої новації [166, с. 82]. Так, наприклад, стаття 204-1 КпАП передбачає адміністративну відповідальність за спробу незаконного перетинання ДК України, тобто, фактично мова йде про замах, незакінчені дії. Але це слід визнати цілком виправданим. Загальної норми про стадії адміністративного правопорушення немає. З урахуванням специфіки предмета посягання – ДК України, проступок можна вважати закінченим тільки після перетинання лінії ДК, тобто знаходження вже на території суміжної держави, на яку юрисдикція інших країн не розповсюджується і припинити цей проступок можливо тільки на стадії замаху (спроби).

Місце, час, обстановка, спосіб, знаряддя та засоби вчинення проступку можуть бути обов’язковими ознаками, якщо їх включено до конкретного складу проступку (наприклад, порушення прикордонного режиму за місцем можливе лише у прикордонній смузі та КПР, обладнання власниками або водіями транспортних засобів спеціально прихованими або замаскованими місцями, які використовуються для перевезення нелегальних мігрантів (ч.2 ст.206-1) тощо). В інших випадках вони можуть визнаватися обставинами, які пом’якшують або обтяжують відповідальність (наприклад, повторне протягом року вчинення однорідного правопорушення, за яке особу вже було піддано адміністративному стягненню; вчинення правопорушення особою, яка раніше вчинила злочин; вчинення правопорушення групою осіб тощо – обтяжують адміністративну відповідальність).

Вивчення перерахованих ознак є важливим також з точки зору їх деліктологічної характеристики [230, с. 193-197]. Відсутність зазначених ознак у діянні особи, якщо їх визнано обов’язковими для того чи іншого складу, означає відсутність складу проступку. Тому посадовим особам ДПС слід детально і уважно вивчати всі обставини вчиненого діяння для того, щоб здійснити правильну його кваліфікацію.

Суб’єктивну сторону адміністративного проступку становить пов’язана із його вчиненням психічна діяльність особи, яка виражає її негативне ставлення до держави, суспільства і громадян [152, с. 206]. До ознак, які характеризують суб’єктивну сторону, належать вина, мотив і мета вчинення правопорушення.

Суб’єктом правопорушення є той, хто його вчинив, тобто виконав описаний у законі склад конкретного адміністративного проступку. В адміністративному законодавстві дотепер однозначно питання про види суб’єктів адміністративної відповідальності і можливості визнання такими юридичних осіб, на жаль, не вирішено. Дія норм КпАП України поширюється тільки на фізичних осіб – громадян України, іноземців і осіб без громадянства. До юридичних осіб жодне його положення застосовано бути не може, на чому спеціально наголосив Конституційний Суд України в рішенні у справі за конституційним зверненням відкритого акціонерного товариства «Всеукраїнський Акціонерний Банк» щодо офіційного тлумачення положень п.22 ч.1 статті 92 Конституції України, ч. 1, 3 статті 2, ч.1 статті 38 КпАП (справа про відповідальність юридичних осіб) від 30 травня 2001 р. [57].

Значний інтерес становить визначення загальних і специфічних ознак суб’єкта. Під загальними розуміють такі ознаки, якими має володіти будь-яка особа, що притягається до адміністративної відповідальності. Це те, що суб’єктом проступку може бути тільки осудна фізична особа, людина, що досягла 16-річного віку тощо. Ці ознаки закріплено статтями Загальної частини розділу ІІ КпАП. В Особливій же його частині містяться тільки особливі, спеціальні ознаки суб’єкта, що відображають особливості праці, службового становища (посадова особа та ін.); минулу протиправну поведінку (особа, яка притягалася до адміністративної відповідальності); інші особливості правового статусу громадян (військовослужбовець, водій, іноземець тощо) та обставини, що впливають на кваліфікацію (наприклад, жертва злочину, пов’язаного з торгівлею людьми). Такі суб’єкти називають спеціальними [128, с. 166]. У зв’язку з цим важливим є визначення в законі особливостей адміністративної відповідальності таких суб’єктів.

Таким чином, адміністративна відповідальність як різновид правової відповідальності – це специфічна форма негативного реагування з боку держави в особі її компетентних органів на відповідну категорію протиправних проявів (адміністративних проступків), згідно із якою особи, що вчинили правопорушення (в т.ч. порушення законодавства про ДК України), повинні дати відповідь за свої неправомірні дії і понести за це адміністративне покарання в установлених законом формах і порядку.

Ефективність впливу на правопорушників досягається простим, швидким і наочним способом, що надає можливість своєчасно й широко застосовувати її для боротьби з найбільш розповсюдженими видами порушень законодавства про ДК України, адекватно реагувати на зміни в спрямованості протиправних посягань, позитивно впливати на стан правопорядку на ДК та у прикордонні.

2.4.2.Види адміністративних проступків, протидію яким віднесено до компетенції Державної прикордонної служби України. Адміністративний поступок, як зазначено у попередньому підрозділі, є характерною ознакою та фактичною підставою адміністративної відповідальності за порушення законодавства про ДК України. На сьогодні це законодавство знаходиться в активній фазі розвитку.

Надання ДПС права на здійснення адміністративно-юрисдикційної діяльності стало новим важливим кроком у розвитку системи та засобів боротьби з правопорушеннями на ДК та у прикордонні. Практично досвід адміністративно-юрисдикційної діяльності ДПС починає свій відлік з моменту внесення змін до КпАП щодо статей 202, 185-10 у липні 1999 року [9], статті 204-1 – з січня 2001 року [27], решти статей КпАП (статті 85, 121-1, 191, 195, 203, 204, 205, 206, 206-1, 207) – з 1 серпня 2003 року.

Ми поділяємо думку Т.О.Цимбалістого, що до порушень законодавства про ДК України належать порушення режиму ДК, прикордонного режиму, режиму в ПП через ДК та інші [290, с. 100]. Тобто, поняттям порушень законодавства про ДК України охоплюється широке коло діянь, і відповідальність за такі правопорушення передбачено багатьма нормативними актами. Крім норм КпАП (статті 185-10, 202, 203, 204, 204-1, 205, 206, 206-1, 207) до них, наприклад, належать також приписи Митного кодексу України [13], законів «Про державний кордон України» [6], «Про виключну (морську) економічну зону України» [7], «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» [45], «Про відповідальність за повітряні перевезення пасажирів через державний кордон України без належних документів для в’їзду в Україну» [25] та деяких інших. Крім того, діяння, які є адміністративними правопорушеннями, визначаються на рівні багаточисельних підзаконних актів і, перш за все, Постанов КМ України, що не можна визнати таким, що відповідає вимогам Конституції України.

Аналізу адміністративно-юрисдикційної діяльності в цілому, а також її особливостей у здійсненні міліцією (ОВС) приділяло увагу багато авторів. Особливо слід виділити праці Д.П.Калаянова [177], О.П.Клюшниченка [189], М.Я.Маслєннікова [216], О.П.Шергіна [292; 293] та ін. Використовуючи результати проведення цих досліджень [126, с. 131], можна зазначити, що адміністративно-юрисдикційна діяльність ДПС має багато спільного з відповідною діяльністю міліції, але має і певні особливості, що визначаються специфікою галузі охорони ДК та межами відомчої компетенції ДПС у боротьбі з порушеннями законодавства про ДК України.

ДПС наділена не дуже широкими юрисдикційними повноваженнями. Досить зазначити, що ст. 222-1 КпАП до компетенції ДПС відносить розгляд справ про три види адміністративних правопорушень. Але важливим у цьому відношенні є розгляд усього обсягу повноважень ДПС щодо боротьби з проступками у галузі законодавства про ДК України і особливо у частині, що стосується виявлення цих правопорушень, збирання та перевірки доказів, оформленні необхідних процесуальних документів і надісланні справ для розгляду за підвідомчістю іншими уповноваженими органами (суд, ОВС) і т.ін.

Для того, щоб вести боротьбу з такими правопорушеннями, необхідно мати відповідні знання про сутність і види проступків у галузі законодавства про ДК України, їх юридичні ознаки, відмінності одне від одного та від інших протиправних діянь тощо.

Варто зазначити, що в літературі не наводяться класифікації адміністративних проступків, справи про які підвідомчі ДПС та інших проступків у галузі законодавства про ДК України. Значну увагу вітчизняних науковців прикуто до класифікацій адміністративних проступків, справи про які підвідомчі міліції [230, с. 208]. Але і в цьому випадку такий досвід є корисним і може бути використаний для з’ясування їх сутності та особливостей.

У зв’язку з невеликою чисельністю таких проступків, на нашу думку, основним критерієм, який дає змогу їх класифікувати і який досить адекватно ілюструє специфіку адміністративно-юрисдикційної діяльності ДПС, є сфера суспільних відносин, на які вони посягають, тобто їх родовий і видовий об’єкти. В основному, за винятком статей 85 та 121-1, таким загальним родовим об’єктом є встановлений порядок управління, а видовими – порядок функціонування ДК, запроваджені на ньому та у прикордонні режими, тобто відносини, охорона яких становить основні завдання і функції ДПС.

Усі порушення законодавства про ДК України, боротьба з якими відноситься до юрисдикції ДПС, можна об’єднати в дві групи. Першу групу утворюють проступки фізичних осіб, справи про які підвідомчі органам ДПС, названі в ст. 222-1 КпАП. До них відносять порушення прикордонного режиму або режиму в ПП через ДК України (ст.202), порушення іноземцями та особами без громадянства правил перебування в Україні і транзитного проїзду через її територію (ч.2 ст.203) та неповернення капітаном іноземного судна перепусток на право сходження на берег осіб суднового екіпажу (ст.207). Найбільш чисельну другу групу складають проступки фізичних осіб, по яких ДПС має право складати протоколи про правопорушення та направляти їх на розгляд інших уповноважених органів. До них належать проступки:

а)справи про які розглядають судді районних, районних у місті, міських чи міськрайонних судів: порушення правил використання об’єктів тваринного світу (ч.2,4 та 5 ст.85), злісна непокора законному розпорядженню чи вимозі військовослужбовця чи працівника ДПС або члена ГФ з охорони ГП і ДК (ст.185-10), порушення громадянами правил зберігання, носіння або перевезення вогнепальної, холодної чи пневматичної зброї і бойових припасів (ст.191), порушення іноземцями та особами без громадянства правил перебування в Україні і транзитного проїзду через територію України (ч.1 ст.203), порушення порядку працевлаштування, прийняття на навчання, надання житла, реєстрації, прописки або виписки іноземців і осіб без громадянства та оформлення для них документів (ст.204), незаконне перетинання або спроба незаконного перетинання ДК України (ст.204-1), невжиття заходів щодо забезпечення своєчасної реєстрації іноземців і осіб без громадянства (ст.205), порушення порядку надання іноземцям і особам без громадянства житла, транспортних засобів і сприяння в наданні інших послуг (ст.206), незаконне перевезення іноземців та осіб без громадянства територією України (ст.206-1);

б)справи про які розглядають ОВС (міліції), а саме: експлуатація водіями транспортних засобів, номери агрегатів яких не відповідають записам у реєстраційних документах (ст.121-1), порушення працівниками підприємств, установ, організацій правил зберігання або перевезення вогнепальної, холодної чи пневматичної зброї і бойових припасів (ст.195);

в)справи, про які розглядають органи мисливського господарства (ч.1 ст.85) та органи рибоохорони (ч.3 ст.85).

Окремою групою слід назвати адміністративні правопорушення юридичних осіб відповідно до норм законів «Про виключну (морську) економічну зону України» [7] та «Про відповідальність за повітряні перевезення пасажирів через державний кордон України без належних документів для в’їзду в Україну» [25], справи про які розглядають судді районних, районних у місті, міських чи міськрайонних судів.

За галуззю об’єктів посягання фізичних осіб вони поділяються на:

-правопорушення в галузі охорони природи, використання природних ресурсів, охорони пам’яток історії та культури – стаття 85;

-правопорушення на транспорті, в галузі шляхового господарства і зв’язку – стаття 121-1;

-правопорушення, що посягають на встановлений порядок управління – статті 185-10, 191, 195, 202, ч.1 та ч.2 ст. 203, статті 204, 204-1, 205, 206, 206-1, 207 КпАП.

Серед них є такі, що належать суто до компетенції ДПС і складати протоколи про вчинення відповідних правопорушень має право тільки ДПС, зокрема за статтями 185-10, 204-1, 207 та ч.2 статті 203. Щодо інших проступків, то крім посадових осіб ДПС, право складати протоколи про адміністративні правопорушення, відповідно до статті 255 КпАП, мають також уповноважені на те посадові особи ОВС (статті 191, 195, ч.1 ст.203, статті 204, 205, 206, 206-1), органів рибоохорони, мисливського господарства та Міністерства екології та природних ресурсів України (стаття 85), члени ГФ з охорони ГП і ДК (статті 121-1, 202).

Право розглядати справи про правопорушення, накладати стягнення або передавати матеріали про правопорушення на розгляд інших уповноважених органів виконавчої влади або судів надано ДПС згідно із п. 13 ст. 20 Закону України «Про Державну прикордонну службу України» та КпАП. Особливо важливе значення в цій діяльності має належна кваліфікація протиправних діянь за відповідними статтями КпАП та інших законів, адже поряд з адміністративною відповідальністю особи можуть нести також і кримінальну відповідальність відповідно до норм КК України (стаття 332 – «Незаконне переправлення осіб через державний кордон України», стаття 201 – «Контрабанда» тощо).

Варто зазначити, що наукові основи кваліфікації адміністративних проступків вироблено ще недостатньо. Слід, на наш погляд, погодитись з О.І.Остапенком, який вважає, що кваліфікація за своєю суттю є не лише процесом пізнання, під час якого використовуються логічні форми мислення. Кваліфікація як висновок має форму умовиводу, за допомогою якого формується законодавча модель протиправних дій суб’єкта [230, с. 209]. Кваліфікація адміністративних проступків – це встановлення ознак вчиненого діяння і співставлення їх з ознаками того чи іншого складу правопорушення з метою визначення відповідності, співпадання цих ознак і формулювання висновку про наявність або відсутність складу конкретного адміністративного правопорушення. Кваліфікацію слід розглядати також як найважливіший етап правозастосовчої діяльності [177, с. 85].

Кожен прикордонник має чітко уявляти, які діяння визнаються проступками, які властивості вони мають, чим відрізняються від інших подібних діянь. Основною передумовою належної кваліфікації адміністративного правопорушення є точне визначення всіх ознак діяння, які характеризують його як проступок. Ознаками, за якими адміністративні проступки у галузі законодавства про ДК України відрізняються один від одного, є всі ознаки, що входять до юридичного складу проступку.

Як зазначено вище, всі об’єкти проступків у галузі законодавства про ДК України об’єднані навколо поняття «державний кордон» та забезпечують його функціонування згідно з нормами внутрішнього та міжнародного права. На нашу думку, родовим об’єктом цих проступків є суспільні відносини, що забезпечують порядок встановлення, підтримання (забезпечення його недоторканності) та користування ДК (перетинання (в’їзду-виїзду), провадження різних робіт, промислової та іншої діяльності) і оскільки ці правопорушення відбуваються у прикордонні, вони наносять шкоду, перш за все, державі. Додатковим же об’єктом можна назвати національні інтереси держави (економічні, політичні, військові тощо), адже необхідність встановлення режимів продиктована внутрішніми державними інтересами країни, її суверенітетом і прикордонною безпекою.

Особливістю більшості складів адміністративних проступків у галузі законодавства про ДК України, з точки зору об’єктивної сторони, є те, що в багатьох випадках такий склад становить порушення (невиконання, недотримання) тих чи інших загальнообов’язкових правил – використання об’єктів тваринного світу, зберігання, носіння або перевезення вогнепальної, холодної чи пневматичної зброї і бойових припасів, перебування в Україні і транзитного проїзду через територію України, працевлаштування, прийняття на навчання, надання житла, реєстрації, прописки або виписки, перетинання ДК, прикордонного режиму, режиму в ПП через ДК України тощо.

У відповідних статтях КпАП подібні склади формулюються шляхом як простого наведення видів порушень тих чи інших правил (наприклад, в статті 207 майже повністю визначено характер правопорушення капітаном іноземного судна), так і закріплення бланкетної диспозиції (так, ст. 202 передбачає відповідальність за порушення прикордонного режиму або режиму у ПП через ДК України, не деталізуючи ні види таких порушень, ні зміст зазначених правил).

Окремо слід сказати про таку ознаку багатьох складів як повторність. У КпАП повторність у різних складах формулюють по-різному, що створює додаткові труднощі в реалізації закону. Статті 185-10, 191, 204-1 визначають більш сувору відповідальність у випадках вчинення тих самих дій особою, яку протягом року було піддано адміністративному стягненню за правопорушення, передбачене відповідними частинами статей. У статті 85 повторне порушення правил полювання та у статті 206-1 повторне незаконне перевезення іноземців та осіб без громадянства територією України взагалі не визначено у часовому вимірі. Відповідно виникає питання щодо терміну, протягом якого правопорушення може бути визнано таким, що вчинено повторно (до року чи більше).

Крім того, в практичній діяльності ДПС встановлення повторності часто пов’язано також із проблемою обліку вчинених правопорушень і його використанням. Відповідні проступки, вчинені однією і тією самою особою за місцем події можуть мати досить різну географію, адже кордон є зовнішньою межею території України і не завжди можливо достовірно встановити чи не притягувалась до відповідальності особа у іншому регіоні України. Це передбачає необхідність технічного оснащення прикордонних підрозділів ДПС та створення єдиної комп’ютерної мережі обліку проступків. Тим більше, що ця проблема стосується не тільки прикордонного відомства, а й інших правоохоронних органів, які також є суб’єктами боротьби з відповідними правопорушеннями і у яких виникає проблема з подібною перевіркою осіб[243].

Так, за результатами проведеного опитування, на запитання: чи розкривають реальний стан боротьби з порушеннями законодавства про ДК України, існуючі в ДПС, інших правоохоронних органах облік і звітність, – 16,9% респондентів відповіли «так», 38,5% вважає, що «ні», 44,6% – складно відповісти. Разом з тим, 89,9% респондентів вважають, що потрібний загальний централізований облік (банк даних) осіб, що вчинили порушення законодавства про ДК України, та уніфікований вид обліку результатів діяльності ДПС, інших правоохоронних органів щодо протидії відповідним порушенням (додатки Ж, З). Ідею створення єдиної інформаційної бази задекларовано і в Концепції розвитку ДПС на період до 2015 року [67].

Суттєве значення також має встановлення такого спеціального суб’єкта як посадова особа. На практиці, як правило, використовують визначення, які закріплено в КК України [11], а також в Законі України «Про державну службу»[32]. Ні перше, ні друге визначення, за великим рахунком, для адміністративно-юрисдикційної практики непридатні. До того ж, останнє визначення має суттєві недоліки, на що звертають увагу в літературі [128, с. 89-90].

Взагалі у чинному законодавстві України використовують два поняття: «посадова особа» та «службова особа».

Поняття службової особи використано в КК України для визначення категорій осіб, що можуть вчиняти злочини у сфері службової діяльності (ст.364-370 розділу XVII КК України). Так, згідно з п.1 примітки до ст. 364 КК, службовими особами є особи, які постійно або тимчасово: а)здійснюють функції представника влади; б)обіймають постійно або тимчасово на підприємствах, в установах чи організаціях незалежно від форми власності посади, пов’язані з виконанням організаційно-розпорядчих чи адміністративно-господарських обов’язків; в)виконують такі обов’язки за спеціальним повноваженням. Службовими особами також визнають іноземців або осіб без громадянства, які виконують обов'язки, зазначені в п.1 цієї примітки [11].

При вирішенні питання про те, чи є особа службовою, згідно з Постановою Пленуму Верховного Суду України від 26.12.2003 р. № 15 «Про судову практику у справах про перевищення влади або службових повноважень», потрібно виходити з положень, що містяться у п. 1 і 2 примітки до ст. 364 КК. Члени ГФ з охорони ГП та ДК, наприклад, під час її здійснення мають спеціальні владні повноваження, а отже, виконують функції представників влади. У зв’язку з цим за наявності в їхніх діях ознак перевищення влади або службових повноважень вони притягаються до відповідальності за відповідною частиною ст. 365 КК («Перевищення влади або службових повноважень») як службові особи. Згідно зі ст. 424 КК за перевищення влади чи службових повноважень відповідальність несе і військова службова особа [116].

Поняття посадової особи використано в КпАП, інших законах та нормативно-правових актах України. Так, відповідно до ст.2 Закону України «Про державну службу», посада– це визначена структурою і штатним розписом первинна структурна одиниця державного органу та його апарату, на яку покладено встановлене нормативними актами коло службових повноважень. Посадовими особами, відповідно до цього Закону, вважають керівників та заступників керівників державних органів та їх апарату, інших державних службовців, на яких законами або іншими нормативними актами покладено здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій. У ст. 25 Закону наводяться основні критерії класифікації та класифікація посад державних службовців [32].

Статут внутрішньої служби ЗС України до посадових осіб відносить командирів (начальників), які користуються всією повнотою розпорядчої влади стосовно підлеглих (підпорядкованих за службою, у тому числі і тимчасово). Вони мають право одноосібно приймати рішення, віддавати підлеглим накази[53]. Це стосується добового наряду (чергової служби) – варти, патрулів тощо.

Крім цього, наприклад, Законом України «Про оперативно-розшукову діяльність» право затверджувати постанову про закриття оперативно-розшукової справи надається посадовій або службовій особі, якій згідно із статтею 9 цього закону надане право затверджувати постанову про заведення відповідної оперативно-розшукової справи [38].

Виходячи з вищезазначеного, вважаємо, що спільним у визначенні понять посадової та службової особи є те, що вони постійно або тимчасово здійснюють функції представника влади. Разом з тим, посадову від службової особи відрізняє те, що ця особа є кадровим працівником, призначеним на визначену структурою і штатним розписом посаду в державному органі, органі місцевого самоврядування, підприємстві, установі, організації; на неї покладено встановлене нормативними актами коло службових повноважень щодо здійснення організаційно-розпорядчих, консультативно-дорадчих або адміністративно-господарських функцій; ця посада передбачає певні владні повноваження стосовно підлеглих (підпорядкованих за службою, у тому числі і тимчасово) щодо прийняття рішень та їх здійснення (виконання підлеглими тощо). З урахуванням цього, можливі випадки коли службова особа може тимчасово виконувати обов’язки посадової особи і, відповідно, користуватися всім обсягом повноважень і відповідальності за цією посадою.

Таким чином, слід підтримати авторів, які вважають за необхідне в законодавстві про адміністративні правопорушення сформулювати визначення посадової особи [175, с. 107].

До спеціальних суб’єктів адміністративних проступків крім посадових осіб належать також водії транспортних засобів (ст.121-1), працівники підприємств, установ, організацій щодо правил зберігання або перевезення вогнепальної, холодної чи пневматичної зброї і бойових припасів (ст. 195), іноземці і особи без громадянства, які порушили правила перебування в Україні і транзитного проїзду через територію України (ч.1 і 2 ст. 203).

Отже, результати аналізу особливостей кваліфікації адміністративних проступків у галузі законодавства про ДК України свідчать про складність і багатогранність цієї проблеми [247, с. 87-94]. Це пояснюється як великою кількістю таких правопорушень, так і певними відмінностями, які між ними існують.

Підкреслимо, що ми не ставимо за мету провести детальний аналіз ознак складів усіх вищезазначених проступків, оскільки за обсягом він може скласти самостійний предмет дослідження. Проте зупинимося на особливостях найбільш розповсюджених з них, – тих, які безпосередньо стосуються сфери охорони ДК. Це проступки, відповідальність за які визначено статтями 202 та 204-1 КпАП. Вони, певною мірою, визначають і специфіку діяльності ДПС.

Стаття 202 КпАП встановлює адміністративну відповідальність за порушення прикордонного режиму або режиму в ПП через ДК України.

У такій редакції статтю введено в дію Законом України «Про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення» від 2 липня 1999 року[20], і фактично адміністративну відповідальність за такі правопорушення запроваджено з цього часу, адже до цього існувала правова колізія між використанням понять «прокордонна смуга» та «прикордонна зона».

Цей проступок займає особливе місце в адміністративно-юрисдикційній діяльності ДПС як завдяки своїй поширеності, так і з огляду на складність кваліфікації об’єктивної сторони. Він складає переважно більшу частину порушень законодавства про ДК України. Так, у ДПС 2006 року складено протоколів про адміністративні правопорушення 51998 прим., з них за порушення правил прикордонного режиму та режиму в ПП через ДК – 31405 прим., що складає 60,3% від загальної кількості (43345 прим. та 25261 прим. відповідно за аналогічний період 2005 року, що складає 58,2%) (додатки Л, Н).

Диспозиція цієї статті є бланкетною. Конкретно не визначено, які саме порушення режимів є адміністративними проступками, і для розкриття об'єктивних та суб'єктивних ознак цих проступків слід звертатися до певних нормативних актів. Основним з них є Закон України «Про державний кордон України» [6]. Крім того, що стосується прикордонного режиму, – це Постанови КМ України від 27 липня 1998 р. N 1147 «Про прикордонний режим» [85], від 3 серпня 1998 р. N 1199 «Про контрольовані прикордонні райони» [83] та інші. Що стосується режиму в ПП через ДК, – це Постанова КМ України від 3 серпня 2000 р. N 1203 «Про затвердження Положення про пункти пропуску через державний кордон» [80], спільні накази Адміністрації ДПС, Держмитслужби України, Міністерства транспорту та інших відомств, що регламентують питання технології прикордонного, митного та інших видів контролю у ПП через ДК, пропуску через ДК осіб, транспортних засобів, вантажів та іншого майна через ДК [107; 108]; спільного огляду автомобільних транспортних засобів, які використовуються для перевезення зовнішньоекономічних вантажів [104] тощо.

Вважаємо, що об’єктом адміністративного проступку, передбаченого ст.202 КпАП є дві окремих групи суспільних відносин, що забезпечують прикордонний режим та режим у ПП через ДК України.

По-перше, це суспільні відносини, що забезпечують у прикордонній смузі та КПР прикордонний режим. Вони стосуються порядку в’їзду, тимчасового перебування, проживання, пересування громадян України та інших осіб; провадження робіт; обліку та тримання на пристанях, причалах і в пунктах базування самохідних і несамохідних суден, їх плавання та пересування у внутрішніх водах України.

По-друге, це суспільні відносини, що забезпечують режим у ПП через ДК України. Вони стосуються порядку перебування і пересування всіх осіб і транспортних засобів у межах території прикордонних залізничних і автомобільних станцій, морських і річкових портів, аеропортів і аеродромів, відкритих для міжнародного сполучення, а також здійснення іншої діяльності, пов’язаної з пропуском через ДК України осіб, транспортних засобів, вантажів та іншого майна. Крім того, у приміщеннях і місцях, де здійснюється прикордонний контроль, діють також додаткові режимні правила, що регламентують порядок допуску в них осіб, які беруть участь у контролі та обслуговуванні пасажирів і транспортних засобів закордонного прямування, відправленні з ПП транспортних засобів, що вибувають за кордон і прибувають в Україну, а також інші обмеження для запобігання незаконному перетинанню ДК України.

Результати аналізу норм Положення про прикордонний режим [85] дають змогу виділити певні характерні ознаки об’єктивної сторони цього адміністративного проступку і їх є доволі багато (додаток С), але, як на нашу думку, основної мети запровадження прикордонного режиму – забезпечення можливості своєчасно та ефективно застосовувати заходи щодо охорони ДК [289] і, перш за все, у прикордонній смузі – таким чином досягнути неможливо.

Підтвердженням тому є те, що кількість незаконних мігрантів затриманих ДПС за незаконне перетинання ДК за 2006 рік складає 4453 чол., у той час як за порушення правил прикордонного режиму та режиму в ПП через ДК – 20 чол. (4363 чол. та 49 чол. відповідно за 2005 рік) [219]. Що стосується громадян України, зовні це виглядає по-іншому. Так, за незаконне перетинання ДК 2006 року затримано 11452 чол., а за порушення правил прикордонного режиму та режиму в ПП через ДК – 31405 чол. (11971 чол. та 25261 чол. відповідно за 2005 рік). Але результати вивчення та узагальнення даних щодо характеру протиправних дій (об’єктивної сторони) та підстав притягнення правопорушників до відповідальності за порушення прикордонного режиму (ст. 202 КпАП) на ділянках Чернівецького прикз (Західне РУ), Сумського прикз (Східне РУ) та Могилів-Подільського (Південне РУ) прикз за 2006 рік свідчать про те, що основну масу порушень (91,3%) допущено у зв’язку з відсутністю у громадян України, що в’їжджають у прикордонну смугу та КПР, перебувають, проживають або пересуваються в їх межах, документів, що посвідчують їх особу (з них 90% порушень допущено місцевим населенням, яке проживає в межах прикордонної смуги та КПР). 8,2% порушень допущено у зв’язку з відсутністю у іноземців та ОБГ, що в’їжджають у прикордонну смугу та КПР, перебувають та пересуваються в їх межах, документів, що посвідчують особу та підтверджують законність перебування на території України. 0,5% припадає на решту випадків. При цьому, порушень порядку провадження робіт у прикордонній смузі та контрольованому прикордонному районі за цей період не виявлено жодного (додатки Т, У).

Тобто, якщо врахувати, що основна маса правопорушників – це мешканці прикордоння, то в’їзд, тимчасове перебування, проживання та пересування у прикордонній смузі та КПР для решти громадян не є проблемним. Відсутність у громадян України та інших осіб спеціального дозволу відповідного підрозділу ДПС на в’їзд і перебування у місцевості, яка знаходиться між ДК і лінією прикордонних інженерних споруджень як підстава для складання протоколу про правопорушення існує лише в поодиноких випадках.

Велике значення для встановлення об’єктивної сторони має також місце вчинення адміністративного проступку. Для порушень прикордонного режиму воно повинно бути в межах прикордонної смуги; місцевості, яка знаходиться між ДК і лінією прикордонних інженерних споруджень; «профілактичної смуги»; території населених пунктів, які межують з ДК; КПР; територіального моря; внутрішніх вод України; островів, що розташовані у внутрішніх водах України, тощо. Для порушень режиму в ПП через ДК України – в межах території прикордонних залізничних і автомобільних станцій, морських і річкових портів, аеропортів і аеродромів, відкритих для міжнародного сполучення (незалежно від місця розташування ПП в прикордонні або тилових районах України); приміщень і місць, де здійснюється прикордонний контроль.

У зв’язку з тим, що встановлення ознак об’єктивної сторони складу проступку є найважливішою умовою визначення підстав адміністративної відповідальності, причому, вчинене діяння і всі його додаткові характеристики мають точно відповідати їх опису в конкретному складі, – диспозиція ст.202 потребує конкретизації. Адже посадова особа ДПС зобов’язана однозначно визначити цю відповідність, інакше притягнення до відповідальності буде незаконним.

Законодавець, наприклад, у Законі України «Про державний кордон України»[6] встановлює суттєву різницю між прикордонним режимом, що запроваджено у прикордонній смузі та КПР, а на рівні Постанови КМ України «Про прикордонний режим» [85] цю різницю не визначено. Крім того, Положенням про прикордонний режим, затвердженим вищезазначеною Постановою, окремо виділяється місцевість, яка знаходиться між ДК і лінією прикордонних інженерних споруджень, та профілактична смуга, де запроваджують додаткові режимні обмеження щодо в’їзду і перебування громадян України та інших осіб (як виняток і лише за спеціальним дозволом), заборонено полювання. Неточності стосуються також і того, що, відповідно до ст. 24 Закону України «Про державний кордон України», у необхідних випадках ДПС може запроваджувати додаткові тимчасові режимні обмеження на в’їзд і провадження робіт у прикордонній смузі, а п.5 Положення про прикордонний режим розширює цю компетенцію ДПС і на прикордонні контрольовані райони, що не є законним.

Визначення поняття «прикордонна смуга», на наш погляд, потребує уточнення. Особливо це стосується питань забезпечення прикордонного режиму і, безпосередньо, реалізації обмежень щодо свободи пересування в ній.

Відповідно до ст.3 Закону України «Про свободу пересування та вільний вибір проживання в Україні» свобода пересування – це право громадянина України, а також іноземця та особи без громадянства, які на законних підставах перебувають в Україні, вільно та безперешкодно за своїм бажанням переміщатися по території України у будь-якому напрямку, у будь-який спосіб, у будь-який час, за винятком обмежень, які встановлюються законом. Відповідно до норм цього Закону у прикордонній смузі може бути обмежено свободу пересування, а в адміністративно-територіальних одиницях, які знаходяться у прикордонній смузі, обмежено вільний вибір місця проживання. Зазначені обмеження стосуються лише того переліку осіб, який визначено цим законом [50].

З урахуванням того, що в законі йдеться не про запровадження обмеження свободи пересування у прикордонній смузі, а лише про можливість цього для певних категорій осіб, не визначено конкретний порядок надання права (дозволу) на пересування – ці положення закону потребують доопрацювання. Зокрема, доцільним є визнання прикордонної смуги територією, що належить до сфери забезпечення національних інтересів (національної безпеки) України та правопорядку на ДК і запровадження в ній обмеження свободи пересування для громадян України, іноземців та осіб без громадянства, визначення порядку надання дозволу на це. Доцільним є також чітке встановлення розмірів території прикордонної смуги. Вона має бути на кшталт «профілактичної смуги» і не меншою, ніж смуга місцевості, яка знаходиться між ДК і лінією прикордонних інженерних споруджень (додаток Х).

Однією з обставин, що характеризує суб’єкт і входить до складу правопорушення (впливає на кваліфікацію) згідно з ст.202 КпАП, є його службове становище. Протиправні дії можуть бути вчинені керівниками (посадовими особами) підприємств, установ і організацій, якщо порушення правил прикордонного режиму та режиму в ПП через ДК допущено їх підлеглими з вини цих осіб.

Щодо ознак, які характеризують суб’єктивну сторону порушень прикордонного режиму, то, як правило, однаково кваліфікуються проступки, вчинені як умисно, так і з необережності. Однак у випадках вчинення порушення з необережності, коли особа не знала про початок прикордонної смуги і не могла знати (бачити попереджувальні дорожні знаки «Прикордонна смуга» та «В’їзд заборонено» тощо на дорогах, які безпосередньо простягаються до ДК (за винятком доріг до встановлених ПП через ДК)), ця обставина може впливати на ознаки складу правопорушення і визначати відсутність вини (самовпевненості, недбалості).

Існування великої кількості обставин, що впливають на визначення ознак складу правопорушення за ст.202 КпАП не є сприятливим фактором для здійснення активної протидії таким правопорушенням з боку ДПС. Відповідно норми законодавства про ДК України, що стосуються прикордонного режиму, не можна визнати досконалими. Крім того, такий стан справ не відповідає потребам розвитку правової держави і визначає необхідність розгляду цих аспектів на рівні закону та внесення відповідних змін. Доцільним є виділення порушень прикордонного режиму в окрему статтю КпАП. Замість узагальненого виду положень ст. 202 КпАП необхідно передбачити адміністративну відповідальність за кожну групу правил окремо (додаток Ц). Тим більше, що за суб'єктом проступку вони також відрізняються. Наприклад, порядок отримання дозволу на провадження робіт в законодавстві чітко не визначено. Суб'єктом незаконного провадження робіт в прикордонній смузі та КПР може бути і юридична особа.

Визначення поняття режиму в ПП через ДК України наведено у ст.26 Закону України «Про державний кордон України» – це порядок перебування і пересування всіх осіб і транспортних засобів у межах території прикордонних залізничних і автомобільних станцій, морських і річкових портів, аеропортів і аеродромів, відкритих для міжнародного сполучення, а також здійснення іншої діяльності, пов’язаної з пропуском через ДК України осіб, транспортних засобів, вантажів та іншого майна. Його визначають згідно із законодавством України ДПС разом з компетентними органами. У приміщеннях і місцях, де здійснюють прикордонний контроль, ДПС встановлює додаткові режимні правила, що регламентують порядок допуску в них осіб, які беруть участь у контролі та обслуговуванні пасажирів і транспортних засобів закордонного прямування, відправленні з ПП транспортних засобів, що вибувають за кордон і прибувають в Україну, а також інші обмеження для запобігання незаконному перетинанню ДК України.

Щодо порушень режиму в ПП через ДК на ділянках Чернівецького, Сумського та Могилів-Подільського прикз за 2006 рік, – узагальнені дані свідчать про те, що основну масу порушень (77,5%) складають порушення встановленого порядку пропуску через ДК осіб, транспортних засобів, вантажів та іншого майна; 6,3% –порушення порядку заходу (в’їзду) та перебування (пересування) осіб на території ПП; 6,3% – порушення вимог щодо виведення транспортного засобу чи пасажира із загального потоку руху для здійснення контролю (огляду) у визначених місцях на території ПП; 4,8% – недотримання смуг руху для транспортного засобу або особи; 2,7% – здійснення посадки (висадки) осіб у транспортні засоби без дозволу працівників підрозділів прикордонного контролю; 1,8% – відсутність у осіб, які перетинають ДК України дійсних документів на право в’їзду на територію України або виїзду з України. В автомобільних ПП Харківського прикз найбільш розповсюдженим видом порушень є виїзд на полосу зустрічного руху, в авіаційних ПП –порушення порядку допуску у приміщення і місця, де здійснюється ПК (додаток Ф).

У цілому, вимоги режиму в ПП через ДК сформульовано чітко і вони забезпечують здійснення контролю та пропуску через ДК осіб, транспортних засобів, вантажів та іншого майна. Але щодо законодавчої регламентації, то ст.26 Закону України «Про державний кордон України», в якій розкрито поняття режиму в ПП через ДК, структурно знаходиться у розділі ІІІ Закону, який має назву «прикордонний режим». Якщо дотримуватись цього, то режим в ПП через ДК України є підвидом прикордонного режиму, а не окремим видом режимів. У зв’язку з цим виникає запитання і щодо змісту статті 202 КпАП, в якій порушення режиму в ПП виділяються окремо, і щодо Положення «Про прикордонний режим», в якому про режим в ПП взагалі не йдеться.

Це передбачає також необхідність внесення змін до Закону України «Про державний кордон України» і виділення режиму в ПП через ДК України в окремий розділ закону, а адміністративну відповідальність за його порушення – в окрему статтю КпАП (додатки Х, Ц).

Керуючись тим, що, відповідно до п. 22 ч. 1 ст. 92 Конституції України, діяння, які є адміністративними правопорушеннями та відповідальність за них мають визначатися суто законами України, можна стверджувати, що визначення об’єктивної сторони адміністративного проступку за ст.202 КпАП не повною мірою відповідає вимогам основного закону і потребує уточнення як в КпАП, так і в Законі України «Про державний кордон України».

Стаття 204-1 КпАП передбачає адміністративну відповідальність за незаконне перетинання або спробу незаконного перетинання ДК України.

Порядок перетинання ДК України належить до режиму ДК. Відповідальність за його порушення визначено нормами КК України, КпАП та іншими нормативно-правовими актами. Адміністративну відповідальність встановлено лише за незаконне перетинання або спробу незаконного перетинання ДК України (стаття 204-1 КпАП) і потребує свого подальшого розвитку [236, с. 239-248].

Так, відповідно до ст.8 Закону України «Про державний кордон України» [6], режим ДК України– це не тільки порядок перетинання ДК України, а й плавання і перебування українських та іноземних невійськових суден і військових кораблів у територіальному морі та внутрішніх водах України, заходження іноземних невійськових суден і військових кораблів у внутрішні води і порти України та перебування в них, утримання ДК України, провадження різних робіт, промислової та іншої діяльності на ДК України. Тому диспозиція статті 204-1 не охоплює такі види порушень режиму ДК як порушення порядку утримання ДК України, провадження різних робіт, промислової та іншої діяльності на ДК України, і її необхідно викласти в новій редакції (додаток Ц).

Диспозиція зазначеної статті є бланкетною. Для розкриття об'єктивних та суб'єктивних ознак цих проступків слід звертатися до чинного законодавства України про виїзд з України (в’їзд в Україну) громадян України та правовий статус іноземців. Це, перш за все, стосується Законів України: «Про державний кордон України» [6], «Про порядок виїзду з України і в’їзду в Україну громадян України» [42], «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» [45], «Про біженців» [22] та ін. Крім цього – до Указів Президента України щодо затвердження положень: про дипломатичний паспорт [65], про паспорт громадянина України для виїзду за кордон [61], про посвідчення на повернення в Україну [74], про посвідчення особи моряка [62], про посвідчення члена екіпажу [63], про проїзний документ дитини [64], про службовий паспорт [65], про дипломатичний та службовий паспорти України [65]; Постанов КМ України щодо затвердження: Правил в’їзду іноземців в Україну, їх виїзду з України i транзитного проїзду через її територію [76], Порядку здійснення координації діяльності з питань додержання режимів на ДК [81] тощо; відомчих та міжвідомчих наказів та інструкцій [87; 88; 93-99; 101-108; 113].

Безпосереднім об’єктом зазначеного правопорушення є встановлений порядок перетинання ДК. Предметом посягання є ДК.

Під незаконним перетинанням ДК слід розуміти залишення особою території однієї держави і переміщення на територію іншої держави у такий спосіб: шляхом самостійного самовільного перетинання ДК України без відповідних документів або дозволу на право в’їзду на територію України або виїзду з України; за документами, що містять недостовірні відомості про особу; поза ПП через ДК. Не є порушенням правил перетинання ДК України вимушене перетинання ДК вчинене в стані крайньої необхідності.

Об’єктивну сторону цього адміністративного проступку характеризують як дії, так і бездіяльність (приховане знаходження порушника на транспортному засобі закордонного прямування тощо). Обов’язковою ознакою об’єктивної сторони є те, що протиправне діяння може становити склад проступку і на стадії замаху на проступок. З урахуванням специфіки предмета посягання, при прямуванні осіб за межі України проступок можна вважати закінченим тільки після перетинання лінії ДК (знаходження на території суміжної держави), а тому припинити такий проступок у цих випадках можливо лише на стадії замаху (спроби). Що стосується незаконного перетинання ДК в Україну, то воно може мати форму закінченого проступку.

Перетинання ДК вважається незаконним і у випадку, коли воно вчинене за підробленим паспортом або іншим документом, за документами інших осіб. Але якщо особа незаконно (наприклад, за хабар) придбала справжній закордонний паспорт і виїхала за таким паспортом за кордон, складу проступку, передбаченого ст. 204-1, не буде. Така особа буде підлягати відповідальності за дачу хабара. Склад буде відсутній і тоді, коли особа мала дозвіл на в’їзд (виїзд), але перетнула чи намагалася перетнути ДК поза ПП.

В законодавстві кваліфікаційні ознаки спроби незаконного перетинання ДК чітко не визначені, що викликає їх неоднозначне розуміння. Спроба перетинання ДК в ПП через ДК України без належно оформлених документів або за відсутності окремих з них у випадках, коли особа не приховує цього тощо, на нашу думку, не може містити ознак складу проступку за ст.204-1, що потребує вирішення на рівні закону.

Суб’єктивна сторона цього проступку характеризується прямим умислом. Суб’єктом може бути тільки фізична особа. Спеціальні ознаки відображають особливості суб’єкта щодо громадянства, службового становища та правового статусу (іноземці, особи без громадянства, громадяни України, у т.ч. дипломати, військовослужбовці, моряки, жертви злочину, пов’язаного з торгівлею людьми, прибуття в Україну з метою отримання притулку або набуття статусу біженця тощо).

До нових норм КпАП належить стаття 185-10 КпАП, яка передбачає адміністративну відповідальність за злісну непокору законному розпорядженню чи вимозі військовослужбовця або працівника ДПС під час виконання ним службових обов’язків, пов’язаних з охороною ДК, або члена ГФ з охорони ГП і ДК, який бере участь в охороні ДК України. Цю статтю вперше внесено до Кодексу згідно із Законом № 812-ХІV (812-14) від 02.07.99 року [20]. Пояснень і коментарів щодо застосування зазначеної норми в законодавстві про ДК України та відомчих нормативно-правових актах немає, що не є сприятливою умовою для забезпечення дотримання законності при реалізації її положень на практиці та використанні прикордонниками [236, с. 239-248].

Щодо інших статей КпАП, на нашу думку, вони не мають якихось суттєвих відмінностей кваліфікації в правозастосовчий практиці ДПС та інших правоохоронних органів України.

Отже, адміністративно-юрисдикційну діяльність ДПС спрямовано на реалізацію визначених законодавством повноважень щодо боротьби з адміністративними правопорушеннями у галузі законодавства про ДК України. Обсяги цієї діяльності мають тенденцію до збільшення. Так, 2004 року складено 25141 протокол про вчинення порушень законодавства про ДК України, 2005 року – 43345 протоколів, 2006 року – 51998. За 2005-2006 роки виявлення вчинених правопорушень за ст. 85 зросло на 31%, за ст. 121-1 – на 20 %, за ст. 203 (ч.2) – на 75 % (додатки З, И, К, Л). Але з урахуванням обсягів протиправної діяльності на ДК – незаконної міграції, контрабанди тощо, можна зробити припущення про відсутність належного позитивного впливу на розвиток ситуації.

Сучасний стан правового регулювання відносин адміністративної відповідальності в галузі охорони ДК не відповідає потребам сьогодення. Не повною мірою використовується потенціал саме адміністративно-правових важелів впливу і безпосередньо адміністративної відповідальності.

2.4.3.Особливості провадження у справах про адміністративні проступки, що підвідомчі Державній прикордонній службі України, та застосування нею заходів адміністративної відповідальності за порушення законодавства про державний кордон України.

Традиційно провадження у справах про адміністративні правопорушення розглядається в межах адміністративного процесу [158, с. 33-34; 199, с. 328-329]. Під цим поняттям розуміють систему адміністративно-процесуальних норм, що регулюють суспільні відносини, порядок, форми і методи діяльності відповідних державних органів, їх посадових осіб і представників громадськості з приводу порушення та розгляду справ про адміністративні проступки, застосування до винних справедливих заходів адміністративної відповідальності і їх виконання [158, с. 30-31].

Більшість авторів (О.М.Бандурка, Д.М.Бахрах, Ю.П.Битяк, А.С.Васильєв, С.Т.Гончарук, Л.В.Коваль, М.М.Тищенко та ін. [126, с. 155; 128, с. 198-199; 132, с. 177; 152, с. 224; 192, с. 132; 252, с. 4]) визначають провадження у справах про адміністративні правопорушення через поняття адміністративно-процесуальної діяльності, тобто як низку послідовних дій уповноважених органів (посадових осіб), а в деяких випадках – і інших суб’єктів, які згідно з нормами адміністративного законодавства здійснюють заходи, спрямовані на притягнення правопорушників до адміністративної відповідальності. Це цілком характеризує і адміністративно-юрисдикційну діяльність ДПС.

Правила провадження у справах про адміністративні правопорушення, за вчинення яких особи можуть нести адміністративну відповідальність, передбачено у чотирьох нормативно-правових актах: КпАП (розділ ІV і V) [9], Законі України «Про виконавче провадження» [24], Митному кодексі України (глави 2 і 3 розділу VІІІ) [13] і Законі України «Про боротьбу з корупцією» (ст.12) [23]. Причому норми останніх актів, що стосуються провадження, мають допоміжний, додатковий характер, оскільки передбачають застосування загальних норм, встановлених КпАП і лише доповнюють їх певними положеннями. Правила притягнення до адміністративної відповідальності юридичних осіб за порушення законодавства висвітлено окремо, наприклад, у Законі України «Про відповідальність за повітряні перевезення пасажирів через державний кордон України без належних документів для в’їзду в Україну» [25] та у відомчому наказі про застосування цього закону [89].

У теорії адміністративного права і процесу провадження у справах про адміністративні правопорушення поділяється на чотири стадії: порушення справи; розгляд і вирішення цієї справи; оскарження й опротестування постанови у справі; виконання постанови [158, с. 88; 162, с. 61; 173, с. 83; 191, с.162]. Тобто весь процес провадження в справах про адміністративні правопорушення складається з кількох етапів, що змінюють один одного. Їх прийнято називати стадіями [199, с. 346], інколи – процедурами [192, с. 132]. Розбіжності переважно стосуються назв стадій, причому, найбільше їх щодо назв двох з них – першої і третьої.

В науковій літературі, в основному, використовують визначення стадії, сформульоване Д.М.Бахрахом, який розуміє під нею порівняно самостійну частину провадження, що поряд з його загальними завданнями має властиві тільки їй завдання, документи та інші особливості [137, с. 324]. На думку О.М.Бандурки і М.М.Тищенка, процесуальна стадія становить відносно відокремлену, виділену в часі і логічно пов’язану сукупність процесуальних дій, спрямовану на досягнення певної мети і вирішення відповідних завдань, що функціонально співвідносяться з ними, яка відрізняється власним колом суб’єктів і одержує закріплення у відповідних процесуальних актах [132, с.177].

Слід зазначити, що не всі з перерахованих вище чотирьох стадій провадження, наведених в літературних джерелах, одержали закріплення в КпАП. Тому доцільно з’ясувати деякі питання про види цих стадій.

Початкова стадія провадження – порушення справи. В літературі вона має два основні варіанти назви: адміністративне розслідування [152, с. 229; 183, с.54; 192, с. 132-133; 199, с. 347] або порушення справи про адміністративний проступок [128, с. 202; 132, с. 177; 189, с. 45]. Слід підтримати А.Т.Комзюка, який вважає за доцільне цю стадію назвати «порушення справи про адміністративний проступок і попереднє з’ясування її обставин», адже «розслідування» полягає саме в попередньому з’ясуванні обставин справи [200, с. 334].

У спеціальній літературі зазначено, що справа про адміністративні правопорушення може бути порушена за наявності законних приводів та підстав [158, с. 45, 94-95]. Приводами слугує інформація про протиправне діяння, якою можуть бути заяви потерпілих та їхніх родичів, очевидців, повідомлення службових осіб державних органів, громадських організацій, засобів масової інформації [90], безпосереднє виявлення факту порушення уповноваженими органами чи посадовими особами [191, с. 162-163]. Стосовно підстави порушення провадження у справах про адміністративні правопорушення єдиної думки немає. І.О.Галаган підставу визначає як наявність у діях винного складу правопорушення, передбаченого нормою матеріального адміністративного права [158, с. 45, 95], О.К.Застрожна – як адміністративне правопорушення [173, с. 87], Л.В.Коваль – як здійснення особою діяння, що має ознаки адміністративного правопорушення [191, с. 162].

Стадія порушення справи пов’язується із складанням протоколу про адміністративне правопорушення. Вважається, що складання протоколу є початком порушення справи, а одночасно й порушенням провадження [158, с.88; 162, с. 61; 173, с. 83; 191, с. 162]. Відповідно до ч.1 ст. 254 КпАП, про вчинення адміністративного правопорушення складається протокол.

Тому цілком логічним, на нашу думку, можна вважати, що протоколи про адміністративні правопорушення необхідно складати у всіх випадках виявлення адміністративних правопорушень, незалежно від того, чи встановлено особу, винну в їх вчиненні, чи ні. Так, наприклад, отримання інформації (достовірних фактичних даних) про незаконне перетинання ДК особою або групою осіб, яка може бути у заявах свідків або безпосереднє виявлення такого факту (сліди на КСС та інші ознаки) може слугувати підставою для складання протоколу про незаконне перетинання ДК (невстановленими особами) і порушення провадження у справі про адміністративне правопорушення. Але це лише теоретичне припущення, адже на практиці такий підхід не має розповсюдження і протоколи про адміністративні проступки складають тільки щодо конкретних осіб, на відміну від кримінального процесу.

Немає чіткого визначення цього нюансу і в нормативних актах, у т.ч. відомчих. У них не зазначено, чи складається протокол за відсутності правопорушника [109]. Хоча це, в свою чергу, викликає певний сумнів щодо наявності підстав для проведення інших заходів, які здійснюють в межах провадження і початком якого є складання протоколу – заходів забезпечення провадження (огляд місця події, адміністративне затримання, опитування (збирання пояснень), з’ясування (встановлення) особи, яку затримано за підозрою у вчиненні правопорушення, огляду тощо) і, відповідно, законності цих заходів. Це необхідно урегулювати в законі та інших нормативних актах, адже виникає запитання відносно того, чи всі адміністративні правопорушення документуються у відповідних протоколах.

Розгляд та вирішення справи про адміністративне правопорушення – основна стадія провадження у справах про адміністративні правопорушення [190, с. 243]. Значення її полягає у вирішенні завдань цього провадження. До того ж, усі інші стадії процесу, пов’язаного із здійсненням адміністративної відповідальності, мають щодо цієї стадії або підготовче, або наступне значення[158, с. 113].

Щодо назви другої стадії можна відзначити одностайність авторів: у більшості випадків її називають розглядом справи про адміністративний проступок і винесенням постанови по ній, інколи використовують скорочену назву «розгляд справи», хоча зміст в неї вкладено той самий.

У літературі цю стадію прийнято поділяти на певні етапи [135, с. 136; 150, с. 123; 217, с. 75]. Як свідчать результати аналізу відповідних положень КпАП, вона включає три етапи: підготовку справи до розгляду, розгляд справи і прийняття по ній постанови. Розгляд справ про адміністративні проступки осіб у галузі законодавства про ДК України на всіх етапах не передбачає яких-небудь особливостей. Однак під впливом таких причин як неповнота протоколу про адміністративне правопорушення або неправильна кваліфікація при переході від одного етапу розгляду до іншого можуть виникати перешкоди – можливість «затягування» терміну розгляду справи, уникнення відповідальності тощо.

Наступною стадією провадження у справах про адміністративні правопорушення є оскарження і опротестування постанови по справі. Саме так назву цієї стадії сформульовано у гл. 24 КпАП, хоча Д.М.Бахрах висловлює думку, що цю стадію доцільніше назвати «перегляд постанов», оскільки скарга, протест – це тільки процесуальні приводи для перевірки законності постанови, перегляду справи [135, с. 135]. У літературі її називають або переглядом постанови [183, с. 55; 199, с. 347; 218, с. 13], або оскарженням чи опротестуванням постанови [128, с. 202; 132, с. 177], і лише інколи ці дії поєднуються [283, с. 125]. На нашу думку, найбільш прийнятною є остання позиція, і цю стадію провадження слід назвати «оскарження (опротестування) і перегляд постанови по справі про адміністративний проступок».

У науковій та навчальній літературі цю стадію ще визначають як факультативну, додаткову, необов’язкову [135, с. 19, 95; 183]. Але встановлення процедури оскарження і перегляду постанови по справі про адміністративне правопорушення є однією з найважливіших процесуальних гарантій законності притягнення до адміністративної відповідальності. Вже сам факт існування такої стадії має велике превентивне значення, дисциплінує тих, кому доручено застосовувати адміністративні стягнення.

З прийняттям Конституції потребує свого відображення у законі положення, що стосується права кожної людини, у тому числі і осіб у галузі законодавства про ДК України, – на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, посадових і службових осіб. Це питання не є новим і піднімалося ще у радянській спеціальній літературі такими науковцями як М.Я.Масленніков [216, с.126-127], Н.Г.Саліщева [258, с.111-112], А.П.Шергін [292, с.102-103]. Однак до цього часу ці пропозиції не було враховано. Лише невелику кількість справ перевіряють у порядку здійснення контролю [126, с.160].

Отже, процедурні питання реалізації адміністративної відповідальності осіб у галузі законодавства про ДК України регулюються загальними для всіх правилами провадження у справах про адміністративні правопорушення. Поряд з цим, існують певні особливості провадження у справах про адміністративні проступки.

На стадії порушення справи про адміністративний проступок і попереднього з’ясування її обставин:

1.Виявлення адміністративних проступків, перш за все за ст. 202 та 204-1 КпАП, відбувається, в основному, на пересічній місцевості поза територією (адміністративною межею) населених пунктів, що створює певні труднощі у пошуку свідків тощо. Ними, як правило, стають самі прикордонники.

2.При затриманні осіб за підозрою в незаконному перетинанні або спробі незаконного перетинання ДК України важливим є фіксація факту вчинення правопорушення в таких додаткових процесуальних документах як протокол огляду місця події та схема місця правопорушення з точною вказівкою розташування (проходження) лінії ДК на місцевості, маршруту руху та місця затримання правопорушника, дій прикордонних нарядів, правопорушників та інших обставин. Це є важливим і для документування фактів вчинення інших правопорушень.

Такі документи додають до протоколу про адміністративне правопорушення, про що робиться запис у відповідних графах протоколу. До нього також додають рапорти посадових осіб, заяви, пояснення правопорушника та свідків правопорушення тощо.

3.У зв’язку зі специфікою предмету посягання правопорушення законодавцем встановлено адміністративну відповідальність за спробу незаконного перетинання ДК України, що передбачає необхідність визначення кваліфікуючих ознак складу проступку на стадії спроби його вчинення.

4.Великого доказового значення набувають сліди та інші предмети, що залишаються на місцевості на напрямку руху правопорушників та характеризують їх дії.

5.Особливо важливе значення має попереднє з’ясування обставин та правильна кваліфікація діяння, адже ознаки незаконного перетинання ДК України (спроби незаконного перетинання ДК України) можуть свідчити про наявність складу злочину за статтею 332 – «Незаконне переправлення осіб через державний кордон України» або статтею 201 – «Контрабанда» КК України, а правопорушники можуть бути виконавцями або іншими співучасниками вчинення таких злочинів. Обставини правопорушення можуть слугувати підставою для порушення кримінальної справи за відповідною статтею.

6.Для складання протоколів про адміністративні проступки осіб, як правило, доставляють до місць розташування прикордонних підрозділів або в інші місця, які знаходяться на значній відстані від місця вчинення правопорушення, що супроводжується застосуванням відповідних заходів примусу та значно збільшує час обмеження їх прав і свобод.

7.В окремих випадках виникають труднощі у встановленні вини правопорушників, адже точне проходження лінії ДК може не визнаватись ними як таке, що чітко позначене на місцевості (у т.ч. відсутність прикордонних та попереджувальних знаків про проходження лінії ДК, заборону руху тощо), і використовуватись як обґрунтування того, що порушення відбулося в зв’язку з незнанням, випадково, ненавмисно.

8.У випадках затримання правопорушників виникають труднощі щодо встановлення повторюваності вчинення правопорушень, адже централізованого обліку таких правопорушень в ДПС ще не ведеться і з урахуванням протяжності лінії ДК (віддаленості прикордонних підрозділів) це зробити на сьогодні практично неможливо.

9.Контроль, що здійснює ДПС на ДК, в прикордонній смузі та ПП через ДК, є надвідомчим, а тому під його дію потрапляють усі фізичні особи, які знаходяться на цій території.

10.Компетенція ДПС є територіально обмеженою в залежності від конкретного виду адміністративного проступку – лінією ДК, межами прикордонної смуги, КПР, ПП через ДК, внутрішніми водами тощо.

11.Складання протоколу про адміністративне затримання належить до компетенції всіх офіцерів, прапорщиків (мічманів) та солдатів, сержантів, які проходять військову службу за контрактом та безпосередньо виконують обов’язки з охорони ДК. Складати протоколи про адміністративні правопорушення мають право:

за правопорушення, передбачені статтями 85, 121-1, 191, 195, 202, 203, 204, 205, 206, 206-1, 207 КпАП – усі офіцери, прапорщики (мічмани) солдати, сержанти, які проходять військову службу за контрактом і безпосередньо виконують обов’язки з охорони ДК (під час виконання ними завдань з охорони ДК);

за правопорушення, передбачені статтями 185-10, 204-1 КпАП – усі офіцери та прапорщики органів ДПС, які безпосередньо виконують обов’язки з охорони ДК (під час виконання ними завдань з охорони ДК) [109].

12.У зв’язку з великою кількістю мігрантів з іноземних країн, що намагаються незаконно перетнути ДК, у кожному випадку їх затримання використовують допомогу перекладача і попереднє з’ясування обставин правопорушення відбувається за їх участю, що здійснює вплив та визначає особливості оформлення процесуальних документів. У окремих випадках, коли мова йде про рідкісні мови, це пов’язано з необхідністю пошуку відповідних фахівців, для чого потрібен певний час та матеріальні умови.

13.Наявність серед правопорушників іноземців та осіб без громадянства визначає необхідність їх тримання у ПТТ до моменту видворення за межі України, для чого необхідно мати відповідні умови, приміщення та кошти.

14. Законодавство про ДК України не є досконалим в частині, що стосується встановлення діянь, які є адміністративними правопорушеннями, та відповідальності за них.

До особливостей провадження у справах про адміністративні проступки, підвідомчі ДПС, на стадії розгляду та вирішення справи про адміністративний проступок, доцільно віднести такі:

1.Від імені ДПС розглядати справи про адміністративні правопорушення та накладати адміністративні стягнення мають право: начальники органів охорони ДК та органів МО і їх заступники (начальники прикз, ОКПП, загонів МО та їх заступники – начальники штабів та ОРВ); начальники підрозділів органів охорони ДК та органів МО, які безпосередньо виконують завдання з охорони ДК України (коменданти прикк; начальники КПП, прикордонних оперативно-розшукових відділень, ВПК, прикзас; командири дивізіонів МО, маневрених груп катерів, командири кораблів та катерів МО) [109].

2.Посадова особа, яка від імені ДПС має право розглядати справи про адміністративні правопорушення, повинна розглядати їх у найкоротший термін, при цьому за правопорушення, передбачені ст.ст. 202 та 207 КпАП, – не довше 15-денного строку з дня одержання органом (посадовою особою) протоколу про адміністративне правопорушення та інших матеріалів справи; за правопорушення, передбачені ч.2 ст. 203 КпАП, – протягом доби.

3.Доволі часто, в період часу між їх затриманням і безпосереднім розглядом справи, після спілкування з іншими особами, правопорушники змінюють свої показання та опротестовують попередні свідчення як такі, що отримані внаслідок тиску з боку прикордонників, з метою ухилення від відповідальності.

4.У випадках неякісного складання прикордонниками схем місцевості та безпосереднього місця затримання, правопорушники створюють умови для визнання їх такими, що не відповідають реальному місцю затримання і свідчать про відсутність наміру перетнути ДК або вчинити інші протиправні дії.

5. Виникають труднощі у залученні адвоката чи іншого фахівця в галузі права до участі у розгляді справи про адміністративний проступок та їх присутності на засіданні, тим більше з моменту складення протоколу або затримання особи, яка притягається до адміністративної відповідальності.

6. Існує проблема забезпечення не тільки правдивості пояснень, але і самої участі свідків у провадженні.

На стадіях оскарження і опротестування постанови та виконання постанови по справі про адміністративний проступок вважаємо, що якихось суттєвих процесуальних відмінностей немає. Винятком є здійснення адміністративного видворення за межі України та довготривале тримання ДПС іноземців та осіб без громадянства у ПТТ. Це визначає специфіку діяльності ДПС у цьому аспекті і спричиняє немало труднощів і проблем, особливо у питаннях правового, матеріально-технічного та інших видів забезпечення діяльності ПТТ.

У цілому в адміністративному законодавстві накопичилось чимало проблем, на що звертають увагу як у наукових працях, так і в проекті Концепції реформи адміністративного права України, розробленому 1998 р. групою провідних вчених-адміністративістів [202, с. 8-34]. Ці проблеми стосуються також і процесуальних норм.

Серед таких проблем, перш за все, є необхідність більш повного законодавчого закріплення принципів провадження, яким у чинному КпАП приділено недостатню увагу [125, с. 48]. Як зазначає А.Т.Комзюк, їх найчастіше як принципи не визначено, хоча той факт, що це має бути зроблено, не підлягає сумніву. Це, зокрема, такі принципи як законність, розгляд справи про адміністративний проступок на засадах рівності громадян, презумпція невинуватості, забезпечення права на захист, встановлення об’єктивної (матеріальної) істини, публічність (офіційність), гласність (відкритість) розгляду справи, безпосередність, самостійність і незалежність суб’єктів адміністративної юрисдикції в прийнятті рішень і підкорення їх тільки закону, національна мова провадження [200, с. 356].

У своєму дослідженні він також виділяє і інші проблемні питання:

щодо необхідності законодавчого визначення термінів, протягом яких має бути складений протокол про адміністративне правопорушення та відправлений органу (посадовій особі), які мають право розглядати адміністративні справи;

щодо визначення, закріплення системи та правового статусу учасників провадження в справах про адміністративні правопорушення; посилення захисту прав осіб, які беруть участь у зазначеному провадженні;

питання щодо участі у провадженні як захисника, крім адвоката або іншого фахівця в галузі права, який за законом має право на надання правової допомоги особисто чи за дорученням юридичної особи, інших осіб за вільним вибором підзахисного, у т.ч. тих, що не є фахівцями у галузі права, будь-якого громадянина, незалежно від його освіти та кваліфікації;

питання про момент допуску захисника, адже в наш час адвокат чи інший фахівець в галузі права може брати участь лише у розгляді справи про адміністративний проступок, тобто бути присутнім на засіданні, що суперечить Конституції України;

визначення обсягу прав і обов’язків адвоката чи іншого фахівця у галузі права, якими вони наділені, в провадженні в справах про адміністративні правопорушення;

про можливості та порядок заміни адвоката (захисника), його оповіщення;

про порядок визнання особи потерпілою (хто, коли і де (в якому акті) визнає конкретну особу потерпілою);

щодо прав потерпілого, якому правопорушенням заподіяно моральну, фізичну чи майнову шкоду (права користування допомогою адвоката, права вимагати порушення провадження про адміністративний проступок, подавати докази, виступати рідною мовою і користуватися послугами перекладача, оскаржити процесуальні дії посадових осіб (крім винесеної постанови) тощо;

щодо обов’язків свідка (це стосується і перекладача) та необхідності встановлення адміністративної відповідальності за злісне ухилення від явки за викликом будь-якого суб’єкта адміністративної юрисдикції, неправдиві пояснення, а також за відмову давати пояснення;

щодо закріплення в законодавстві про адміністративні правопорушення обставин, які виключають участь у провадженні низки учасників (посадових осіб, які розглядають справи, захисників, експертів, перекладачів), коли виникають сумніви в об’єктивності і неупередженості учасника, а також можливість заявлення відводів і самовідводів;

проблема відшкодування потерпілим, свідкам, експертам і перекладачам витрат, яких вони зазнали у зв’язку з явкою в орган (до посадової особи), в провадженні якого перебуває справа про адміністративне правопорушення (у т.ч. за рахунок держави) [200, с. 325-332] тощо.

Переважна більшість зазначених проблем є актуальними і для адміністративно-юрисдикційної діяльності ДПС. Крім того, у процесі застосування адміністративно-юрисдикційних повноважень, допускають низку суттєвих недоліків. Зокрема це підтверджується результатами прокурорських перевірок дотримання норм законодавства, викладених у поданні Генеральної прокуратури України від 30.05.06 р. № 04/4/2-109, а саме:

намагання керівництва окремих прикз підвищити статистичні показники притягнення осіб до адміністративної відповідальності. Так, на прикордонних комендатурах «Ратне», «Піща» та «Пулемець» Луцького прикз майже кожну другу справу про адміністративне правопорушення, передбачене ст. 202 КпАП, заведено стосовно мешканців прикордонних сіл, які перебували у прикордонній смузі без документів, що посвідчують особу;

непоодинокі випадки безпідставного притягнення громадян до адміністративної відповідальності посадовими особами органів охорони ДК (Мостиський прикз, ВПК «Заболоття», прикзас «Керч»);

порушуються порядок і строки адміністративного затримання громадян, особи тримаються у СП (ПТТ) без складання протоколів про адміністративне правопорушення (прикзас «Смільниця» Мостиського прикз, СП Донецького прикз, прикк м. Севастополь, ПТТ Мостиського прикз). Сумським прикз протягом 2005-2006 років без складання протоколів про адміністративне правопорушення незаконно утримувалась 271 особа;

порушуються вимоги ч.2 ст.263 КпАП щодо повідомлення прокурора про затримання особи та строк до трьох діб, що не дає можливості вчасно застосовувати заходи прокурорського реагування (Донецький, Луцький, Одеський (прикк «Херсон») та Харківський прикз);

поширеними є випадки порушення ч.2 ст.261 КпАП щодо негайного повідомлення про місцезнаходження затриманих осіб їх родичів (Львівський, Мостиський, Харківський та Одеський прикз);

у протоколах про адміністративне затримання не зазначають час затримання та звільнення осіб, немає відміток про повернення вилучених речей і документів (Донецький, Житомирський, М-Подільський та Одеський прикз);

громадянам не роз'яснюють їх права, передбачені ст.63 Конституції України та ст.ст. 267, 268 КпАП (Луцький і Чернівецький прикз);

є порушення конституційних прав осіб виступати рідною мовою і користуватись послугами перекладача (Бердянський, Донецький, Львівський, Сімферопольський, Чернігівський та Чернівецький прикз);

порушено передбачений ст.264 КпАП порядок проведення особистого огляду (Житомирський, Луцький та Харківський прикз, прикк м.Севастополя);

непоодинокі випадки прийняття рішень у справах про адміністративні правопорушення не уповноваженими на те посадовими особами, притягнення до адміністративної відповідальності неповнолітніх у позасудовому порядку (Мостиський, Одеський, Чернівецький та Чернігівський прикз);

є випадки неправильної кваліфікації правопорушень за статтями КпАП та безпідставного звільнення правопорушників за ст.22 КпАП, внаслідок чого правопорушники уникають адміністративної відповідальності (Сімферопольський, Донецький, Луганський, Мостиський та Житомирський прикз);

недостатньо приділяється уваги питанням роботи з іноземцями-правопорушниками та контролю за триманням затриманих осіб. Так, внаслідок невиконання вимог пунктів 3.1.– 3.8., 13.1 наказу Адміністрації ДПС від 30.06.04 р. № 494 командуванням Мукачівського загону в СП було поміщено 3 громадян Китаю без складання відповідних документів;

не виконують у повному обсязі вимоги п.13.1. зазначеного наказу, яким визначено, що начальники органів охорони ДК повинні перевіряти ПТТ (СП) не менше одного разу на місяць, а начальники штабів та їх заступники – не менше двох разів на місяць;

допущено низку порушень і посадовими особами ПТТ, а саме: особові справи на затриманих ведуть в неповному обсязі (відсутність анкет затриманих, копій протоколів про адміністративне затримання тощо); журнали реєстрації прибуття і вибуття затриманих осіб ведуть з порушенням вимог Інструкції про порядок ведення журналу (не зазначено підставу та час звільнення, терміни тримання, коли і ким встановлені особи, не розкрито склад правопорушення). Так, у Львівському загоні без відповідних документів до ПТТ було поміщено 4 громадян Пакистану та громадянина України, які були затримані співробітниками ОВС неподалік м. Львова за межами КПР;

недостатньо уваги приділено питанням супроводу затриманих осіб. Трапляються випадки втеч затриманих правопорушників з місць тримання та під час їх конвоювання: тільки 2006 року було допущено 8 випадків втеч затриманих (Чопський прикз – 2 випадки з місць тримання, 1 – під час здійснення супроводу, Мукачівський прикз – 1 випадок, з МТТ «Павшино», Сумський прикз – 1 випадок, Одеський – 1, ОКПП «Київ» – 1 випадок з лікарні);

недостатня кадрова робота щодо добору та укомплектування підрозділів по роботі з іноземцями та адміністративного провадження. Зокрема, в органах охорони ДК (Донецький, Луганський, Бердянський, Могилів-Подільський прикз та ін.) підрозділи не укомплектовані, начальник МТТ «Павлино» капітан ГайдаєнкоІ.М. тривалий час виконує службові обов'язки один;

низька виконавська дисципліна посадових осіб усіх рівнів: невиконання в повному обсязі посадовими особами органів та підрозділів охорони ДК вимог наказу Адміністрації ДПС від 15.12.05 р. № 970 «Про затвердження і введення в дію Інструкції про порядок приймання, реєстрації, обліку та розгляду заяв, повідомлень та іншої інформації про правопорушення», що призводить до порушень обліково-реєстраційної дисципліни [219].

Ці проблеми виникають не тільки внаслідок впливу людського фактору – питання добору та укомплектування підрозділів, фахової підготовки кадрів, відсутності належного контролю та управлінського впливу, низької виконавської дисципліни посадових осіб усіх рівнів тощо, але й як результат недосконалого правового забезпечення діяльності ДПС.

Насамперед, більш детальної регламентації потребують дії, які здійснюються на стадії порушення справи і попереднього з’ясування її обставин. Ця проблема безпосередньо стосується ДПС, адже саме її посадові особи порушують більшість справ про адміністративні проступки і здійснюють підготовчі дії на першій стадії провадження. На сьогодні зазначена стадія обмежена визначенням порядку застосування заходів примусу, спрямованих на забезпечення провадження у справах про адміністративні проступки, і порядку складення протоколу про адміністративний проступок. У КпАП немає норм, які регламентували б процесуальну діяльність, спрямовану на забезпечення прав учасників провадження (наприклад, порядок розгляду клопотання), на збирання і закріплення доказів тощо. Окремі положення КпАП є застарілими, деякі з них не відповідають Конституції України, що ускладнює, а в окремих випадках унеможливлює застосовування адміністративної відповідальності.

Передусім, в КпАП має бути визначено підстави та приводи порушення провадження. Такими приводами в КпАП, на нашу думку, слід визнати: звернення (письмові або усні) громадян; повідомлення посадових осіб органів державної влади і місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій; повідомлення засобів масової інформації; повідомлення об’єднань громадян; безпосереднє виявлення проступку уповноваженою посадовою особою. Закріплення в КпАП звернення громадян як приводу до порушення провадження стане однією з гарантій того, що їх права будуть захищені та реалізовані відповідно до чинного законодавства України [35].

Особливе значення в процесуальній діяльності ДПС має такий привід як безпосереднє виявлення прикордонниками порушення. Він відрізняється від інших приводів насамперед тим, що питання про порушення адміністративної справи вирішується за їх власною ініціативою. Зазначений привід має деякі особливості. По-перше, безпосередній розсуд прикордонника ніде не фіксується і тому не завжди підлягає контролю. По-друге, припущення про порушення виникає тільки у його свідомості. У випадку непідтвердження такого припущення немає необхідності офіційно спростовувати його винесенням якогось спеціального документа. Разом з тим, у деяких випадках виникають проблеми із забезпеченням доказів вчинення проступку, оскільки часто при цьому присутні тільки прикордонники, що нерідко дає привід необґрунтовано ставити під сумнів факт його вчинення.

Найважливішим документом, який складають на стадії порушення справи і попереднього з’ясування її обставин, є протокол про адміністративний проступок. Ми не поділяємо точку зору деяких авторів про те, що складення протоколу є процесуальним моментом порушення справи [158, с. 93-94; 177, с.26; 216, с. 56]. Протокол скоріше, як справедливо зазначається в літературі, можна порівняти з обвинувальним висновком у кримінальному процесі [283, с.127], тобто в ньому вже фіксують результати попереднього з’ясування обставин справи. Ще до складення протоколу може бути виконано кілька процесуальних дій – опитування свідків, потерпілих, застосовано окремі заходи забезпечення провадження тощо. Отже, протокол можна вважати процесуальним документом, який фіксує закінчення стадії порушення справи і попереднього з’ясування її обставин.

Особливе значення під час складення протоколу має викладення обставин вчиненого правопорушення [217, с. 148], від якого в подальшому буде залежати правильна кваліфікація діяння і застосування до порушника відповідних заходів впливу.

Важливе значення для закріплення доказів і правильного вирішення справи часто мають різні матеріали, які додають до протоколу. Такі документи (рапорти посадових осіб, заяви, пояснення правопорушника та свідків правопорушення тощо), що підтверджують факт вчинення адміністративного правопорушення, зазначають у графі протоколу «до протоколу додається». Кожний документ має свої реквізити (назву, дату, адресу, підпис тощо), повинен містити достовірну інформацію і відповідати вимогам законодавства. Але конкретних вимог до них не встановлено.

Таким чином, законодавство про ДК України в частині регламентації адміністративної відповідальності потребує свого подальшого розвитку. Це визнається і на рівні керівних документів. Зокрема, в Концепції розвитку ДПС на період до 2015 року до заходів щодо вдосконалення правового регулювання діяльності ДПС віднесено такі:

послідовна адаптація законодавства України про ДК до законодавства Європейського Союзу;

надання ДПС більш широких повноважень щодо розгляду справ про відповідальність за незаконну промислову діяльність, порушення правил безпечної експлуатації споруд, незаконної експлуатації природних ресурсів та забруднення морського середовища у виключній (морській) економічній зоні України;

удосконалення правового механізму участі органів охорони ДК у кримінальному судочинстві;

удосконалення механізму застосування юридичної відповідальності за порушення законодавства про ДК, зокрема встановлення адміністративної відповідальності за:

-плавання і перебування невійськових суден у заборонених для цього районах територіального моря та внутрішніх вод України;

-провадження без дозволу компетентних органів промислової, дослідної та пошукової діяльності іноземних невійськових суден у територіальному морі та внутрішніх водах України;

-повторне порушення прикордонного режиму або режиму в ПП через ДК;

-проникнення або намагання проникнути на транспортні засоби закордонного прямування з метою незаконного виїзду з території України;

-перешкоджання посадовим особам органів охорони ДК у проведенні огляду транспортних засобів і невиконання водіями вимог щодо зупинки [67].

Висновки з розділу 2

1. Серед заходів адміністративного примусу, що застосовує ДПС, є адміністративно-запобіжні заходи, заходи адміністративного припинення, заходи забезпечення провадження у справах про адміністративні правопорушення та заходи адміністративної відповідальності.

2.Критеріями (ознаками) виокремлення адміністративно-запобіжних заходів, що застосовують у правоохоронній діяльності ДПС, від інших заходів адміністративного примусу, є такі: 1)основним способом забезпечення правопорядку є психологічний (профілактичний) вплив на потенційних правопорушників у вигляді демонстративних дій, перевірки виконання норм законодавства про ДК і забезпечення дотримання вимог правових режимів, а також подання пропозицій, обов'язкових для виконання, встановлення обмежень, заборонна здійснення тієї чи іншої діяльності; 2) ці заходи не передбачають правових наслідків (такі наслідки настають у випадку виявлення правопорушень та застосування інших заходів примусу); 3)застосування цих заходів, як правило, не потребує документального оформлення (за винятком постановки на облік, подання пропозицій, письмових запитів про надання відомостей); 4) умови (фактичні підстави) для застосування заходів визначено нормами законодавства про ДК та інших актів адміністративного законодавства; 5) ці заходи є засобом охорони правопорядку від можливих, а не реальних правопорушень, застосовують тоді, коли ще немає правопорушень або інших шкідливих наслідків, але вони можуть виникнути, якщо не попередити їх настання; 6) мета –попередження (запобігання) правопорушень, забезпечення громадської безпеки та правопорядку на ДК, функцій контролю, виявлення правопорушень; 7) супроводжується незначним обмеженням особистих прав та свобод осіб; 8) об'єктом спрямування примусової сили заходу є певне коло (контингент) осіб, серед якого допускається наявність правопорушника або правопорушників; 9) при застосуванні таких заходів розраховують на добровільне виконання викладених у них вимог; 10)реалізація заходів обов’язково передбачає примус і вони передують застосуванню інших заходів адміністративного примусу; 11) їх застосування законодавством віднесено до компетенції ДПС.

3.З урахуванням мети застосування адміністративно-запобіжні заходи поділяються на дві групи: а) заходи, які застосовують для виконання функції контролю; б) заходи забезпечення оперативно-службової діяльності ДПС щодоохорони ДК, правопорядку на ДК та у прикордонні.

4.До заходів, які застосовують для виконання функції контролю, належать:перевірка документів; виставлення в документах відміток; опитування осіб; огляд;супроводження; зупинка;попередня перевірка правових підстав для в'їзду.

5.До заходів забезпечення діяльності ДПС щодоохорони ДК, правопорядку на ДК та у прикордонні належать:а)розташування прикордонних нарядів, пересування на будь-яких ділянках місцевості, перебування на земельних ділянках, у житлових та інших приміщеннях, а також на території і в приміщеннях підприємств, установ та організацій; б) надання дозволу на в'їзд в Україну або на виїзд з України осіб, переміщення транспортних засобів, вантажів та іншого майна поза ПП через ДК України; в)надання дозволу на виліт і посадку повітряних суден з аеропортів (аеродромів), у яких відсутні пункти пропуску через ДК України; г)визначення місць і тривалості зупинок (стоянок) транспортних засобів, що здійснюють міжнародні перевезення пасажирів та вантажів у пунктах пропуску через ДК України; д) виконання польотів на літальних апаратах ДПС на повітряних трасах, за маршрутами поза трасами, а також за встановленими маршрутами у прикордонній смузі, контрольованих прикордонних районах та виключній (морській) економічній зоні України; е)здійснення плавання по всій акваторії внутрішніх вод, територіального моря і виключної (морської) економічної зони України, підходу до берега, будь-яких причалів (пристаней) і здійснення висадки на них особового складу ДПС; є)відвідування штучних островів, установок і споруд, що знаходяться у виключній (морській) економічній зоні, територіальному морі та внутрішніх водах України та перебування на них; ж) подання органам обов'язкових для розгляду пропозиції щодо усунення передумов до вчинення порушень законодавства з питань охорони ДК України; з) одержання відомостей, необхідних для виконання завдань із забезпечення охорони ДК України; і) надання дозволу на заходження іноземних військових кораблів у внутрішні води, на рейди та в порти України тощо.

6.Залежно від характеру правоохоронного впливу адміністративно-запобіжні заходи, які застосовуються ДПС, класифікуються: як особистісні, організаційні і майнові; з урахуванням об’єктів впливуна ті, що застосовуються: до фізичних осіб, до юридичних осіб, до тих і до інших; залежно від форми процесуального вираження: як письмові і такі, що виявляються в певних технічних діях; виходячи із строків їх реалізації: як ті, що реалізуються шляхом виконання якихось разових дій (зупинка та огляд транспортних засобів) і з якимось конкретно визначеним строком не пов’язані, та такі, що мають застосовуватися на певний строк, встановлений законодавством.

7.Специфічним для правоохоронних органів України є право ДПС здійснювати за домовленістю з авіаперевізниками в іноземних аеропортах попередню перевірку правових підстав для в’їзду в Україну, опитування осіб, відмову в пропуску (непропуск) через ДК України осіб.

8.Усі адміністративно-запобіжні заходи можна поділи на 3 групи: а)заходи, що здійснюються за умов виникнення обставин, пов’язаних із забезпеченням охорони ДК України; б)заходи, що здійснюються в умовах правового режиму надзвичайного стану; в)заходи, що здійснюються в умовах правового режиму воєнного стану.

9.До заходів адміністративного припинення, які застосовуює ДПС, можна віднести: 1)вимогу припинення правопорушень; 2) адміністративне затримання (осіб, транспортних засобів, суден); 3) зупинку (осіб, транспортних засобів, суден, плавзасобів); 4) зупинку або припинення робіт; 5)тимчасові обмеження та заборони; 6) тимчасове затримання або вилучення документів (вантажів, майна); 7)скорочення строку перебування в Україні іноземців та осіб без громадянства; 8) адміністративне видворення за межі України іноземців і осіб без громадянства; 9) переслідування; 10)застосовування фізичної сили; 11)застосовування спеціальних засобів; 12)застосовування зброї.

10.Залежно від мети застосування заходи адміністративного припинення поділяють на дві групи: основні (оперативні) і допоміжні (забезпечувальні). За характером правоохоронного впливу ці заходи поділяються на особистісні, організаційні і майнові, за формою їх процесуального вираження – на усні, письмові і такі, що виражаються в певних матеріально-технічних діях. Залежно від характеру сфери застосування заходи адміністративного припинення можна поділити на заходи загального і спеціального призначення; які реалізуються шляхом виконання якоїсь разової дії і заходи, пов’язані з певним строком. Залежно від об’єктів впливу існують заходи припинення, які застосовують тільки до фізичних осіб, окремі – до юридичних осіб, а деякі можуть застосовуватися і до тих, і до інших. Крім цього, об’єктами спрямування примусового впливу можуть бути матеріальні об’єкти – предмети, вантажі, майно, транспортні засоби, літальні апарати, судна, плавзасоби тощо. Всі ці заходи відрізняються один від одного також за конкретними підставами та процедурами застосування.

11.До заходів забезпечення провадження в справах про адміністративні правопорушення належать: 1) адміністративне затримання; 2)доставлення; 3)огляд; 4) вилучення речей та документів; 5)запрошення осіб; 6) передача вантажів та іншого майна за призначенням.

12.Адміністративно-юрисдикційну діяльність ДПС спрямовано на реалізацію визначених законодавством повноважень щодо боротьби з адміністративними правопорушеннями і полягає вона, зокрема, у виявленні цих правопорушень, збиранні та перевірці доказів, оформленні необхідних процесуальних документів, розгляді підвідомчих справ та винесенні по них відповідних постанов, надісланні окремих справ для розгляду за підвідомчістю тощо.

13.У наш час ДПС наділена правом застосовувати два види адміністративних стягнень: попередження і штраф.

14.Норми, які регулюють адміністративну відповідальність, містяться в багатьох як законодавчих, так і підзаконних актах, що не можна визнати досконалим, оскільки це не відповідає вимогам п.22 ч.1 ст.92 Конституції України.

15.Заходи адміністративної відповідальності становлять одну з окремих груп заходів адміністративного примусу. Реалізація повноважень щодо їх застосування складає основу адміністративно-юрисдикційної діяльності ДПС. Ці заходи відрізняються від інших заходів адміністративного примусу способом забезпечення правопорядку, нормативною регламентацією, метою, фактичними підставами, правовими наслідками та процесуальними особливостями застосування. Вони характеризуються стабільністю змісту і призначення, застосовуються лише до винних у вчиненні адміністративних проступків. Тому загальною їх особливістю є репресивний, каральний характер.

16.Усі порушення законодавства про ДК України, боротьба з якими належить до юрисдикції ДПС, можна об’єднати в 2 групи: проступки фізичних осіб, справи про які підвідомчі органам ДПС, названі в ст. 222-1 КпАП (ст.202, ч.2 ст.203, ст.207); проступки фізичних осіб, по яким ДПС має право складати протоколи про правопорушення та направляти їх на розгляд інших уповноважених органів: а)справи про які розглядають судді районних, районних у місті, міських чи міськрайонних судів (ч.2,4 та 5 ст.85; статті 185-10; 191; ч.1 ст.203; статті 204; 204-1; 205; 206; 206-1); б)справи про які розглядають ОВС (міліції) (статті 121-1 та 195); в)справи про які розглядають органи мисливського господарства (ч.1 ст.85) та органи рибоохорони (ч.3 ст.85).

Серед них є такі, що належать суто до компетенції ДПС і складати протоколи про вчинення відповідних правопорушень має право тільки ДПС, зокрема за статтями 185-10, 204-1, 207 та ч.2 статті 203.

17.Для адміністративно-юрисдикційної діяльності ДПС важливе значення має належна кваліфікація протиправних діянь. Кваліфікація адміністративних проступків – це встановлення ознак вчиненого діяння і співставлення їх з ознаками того чи іншого складу правопорушення для визначення відповідності, співпадання цих ознак і формулювання висновку про наявність або відсутність складу конкретного адміністративного правопорушення.

18.Адміністративно-юрисдикційну діяльність ДПС здійснює в певних процесуальних формах, закріплених нормами законодавства про адміністративні правопорушення, які в сукупності становлять процесуально-правовий інститут провадження в справах про зазначені правопорушення.

19.Посилення захисту прав осіб, які беруть участь у провадженні в справах про адміністративні правопорушення, є також однією з основних проблем, якою постійно мають опікуватися посадові особи ДПС під час здійснення адміністративно-юрисдикційної діяльності. Перш за все, це стосується особи, яка притягається до адміністративної відповідальності. До числа проблем захисту її прав можна віднести, зокрема, регулювання участі захисника у провадженні.

20.У КпАП має бути визначено підстави та приводи порушення провадження. Єдиною фактичною підставою порушення провадження є наявність у діянні особи складу адміністративного проступку. Приводами в КпАП слід, на нашу думку, визнати: звернення (письмові або усні) громадян; повідомлення посадових осіб органів державної влади та місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій; повідомлення засобів масової інформації; повідомлення об’єднань громадян; безпосереднє виявлення проступку уповноваженою посадовою особою.

21.Головною проблемою правового регулювання змісту постанов по справах про адміністративні проступки слід назвати відсутність серед вимог, які до нього висувають, вмотивованості рішення. У зв’язку з цим в КпАП необхідно закріпити правило, що постанова по справі про адміністративний проступок має бути вмотивованою, тобто зазначений суб’єкт має в постанові перерахувати всі обставини, які було враховано під час обрання конкретного заходу стягнення.

22.Нормативне закріплення процедур притягнення до адміністративної відповідальності в діяльності ДПС потребує подальшого розвитку і удосконалення.

Основні наукові результати опубліковані в працях: [236; 239; 240; 242; 243; 245; 247].

ВИСНОВКИ

У результаті дисертаційного дослідження, проведеного на основі аналізу чинного законодавства про ДК України та про адміністративні правопорушення, теоретичного осмислення значної кількості наукових праць у різних галузях знань, автором запропоновано нове вирішення наукового завдання, що виявляється у визначенні сутності та особливостей застосування заходів адміністративного примусу в діяльності ДПС України щодо охорони ДК України та її виключної (морської) економічної зони. Дисертантом сформульовано низку висновків, пропозицій і рекомендацій, спрямованих на вирішення зазначеного завдання. Основні з них такі:

На виконання завдань щодо забезпечення державної безпеки і захисту ДК України, закріплених у ст.1 Конституції України, спрямовано специфічний вид державної діяльності – охорону ДК, яка набула рис правоохоронної діяльності. Ознаками ДПС як правоохоронного органу є те, що це державний орган виконавчої влади; вона має свою чітко визначену юрисдикцію; рішення, що приймаються її органами (посадовими особами), мають правозастосовний характер; одним із основних складових призначення ДПС є підтримання (забезпечення) правопорядку на ДК і у прикордонні; виконує, поряд з профілактичною, декілька інших головних правоохоронних функцій, спрямованих на протидію протиправній діяльності.

Одним із основних, найважливіших напрямів діяльності ДПС є правоохоронна адміністративна діяльність. Вона має чітко виражений державно-владний характер, здійснюється в офіційному порядку від імені держави, котра делегує ДПС право на застосування специфічних заходів адміністративного впливу.

Значення адміністративного примусу в правоохоронній діяльності ДПС проявляється в його призначенні та меті. Такий примус слід розглядати як один з найважливіших засобів здійснення виконавчої влади у галузі охорони та захисту ДК України. Підґрунтям для визначення заходу, який належить до адміністративно-примусових, є те, що цей захід використовується в примусовому порядку; застосовується до осіб, не підпорядкованих органу чи службовій особі ДПС; підстави та порядок застосування такого заходу встановлено адміністративно-правовими нормами.

Для систематизації та класифікації заходів адміністративного примусу в діяльності ДПС доцільним є використання ознак, розглянутих у дисертації. Вплив на кваліфікацію здійснюють також обставини, пов’язані з регламентацією правових та фактичних підстав, умов, порядку і кінцевої мети застосування таких заходів. Відповідно до цього, заходами адміністративного примусу, які застосовує ДПС, є чотири групи заходів.

Необхідність активного застосування адміністративно-запобіжних заходів визначається обов’язками ДПС щодо здійснення контролю за дотриманням різноманітних правил, які встановлено галузевим законодавством на ДК, у прикордонні, у виключній (морській) економічній зоні України.З урахуванням мети є дві групи таких заходів: а) заходи, які застосовуються для виконання функції контролю; б)заходи, що застосовуються для забезпечення оперативно-службової діяльності ДПС. Незважаючи на велику кількість цих заходів та випадків їх застосування ДПС, більшість з них врегульовано не достатньо. Специфічними правами ДПС є здійснення за домовленістю з авіаперевізниками в іноземних аеропортах попередню перевірку правових підстав для в’їзду в Україну, опитування осіб, відмова в пропуску (не пропуск) через ДК України осіб.

Виділення заходів адміністративного припинення в окремукласифікаційну групу ґрунтується на меті їх застосування – втручання в протиправну ситуацію, її переривання та припинення. До заходів адміністративного припинення віднесено дві групи заходів: основні (оперативні) і допоміжні (забезпечувальні). Основні заходи відповідно поділяються на заходи загального та спеціального призначення. Найбільш урегульованими в правовому відношенні є заходи спеціального призначення. Щодо інших – спостерігається недосконалість правової регламентації у зв’язку з відсутністю чітко визначених понять для тлумачення мети та підстав застосування таких заходів, що потребує уточнення.

Правила застосування ДПС заходів забезпечення провадження у справах про адміністративні проступкизаконодавством визначено в основному детально. Недостатньо регламентованими є порядок здійснення вилучення предметів, які швидко псуються, порядку та особливостей здійснення огляду і вилучення речей, що можуть заподіяти шкоду здоров’ю людей. Запрошення осіб для з’ясування обставин правопорушення, як захід забезпечення провадження, не має примусового характеру і не забезпечує досягнення мети провадження. Доцільним є надання права ДПС, у передбачених законом випадках, викликати осіб тощо.

Реалізація ДПС повноважень щодо застосування заходів адміністративної відповідальності складає серцевину її адміністративно-юрисдикційної діяльності. Ці заходи відрізняються від інших заходів адміністративного примусу способом забезпечення правопорядку, відмінностями нормативної регламентації, метою, фактичними підставами, правовими наслідками та процесуальними особливостями застосування. Вони характеризуються стабільністю змісту і призначення, застосовуються лише до винних у вчиненні адміністративних проступків. Загальною їх особливістю є репресивний, каральний характер.

Для адміністративно-юрисдикційної діяльності ДПС важливе значення має належна кваліфікація протиправних діянь. Існує багато особливостей у визначенні ознак складів адміністративних проступків, справи про які підвідомчі ДПС, та певні проблеми їх кваліфікації. Крім того, є низка проблемних питань щодо здійснення ДПС провадження у справах про адміністративні проступки на всіх його стадіях.

У цілому, в адміністративному законодавстві накопичилось чимало проблем, на що вчені вже звертали увагу в наукових працях, переважна більшість з яких є актуальною і для ДПС. Це підтверджується результатами прокурорських перевірок щодо дотримання норм законодавства в діяльності ДПС та проведеного дослідження. Основним напрямком удосконалення правових засад застосування ДПС заходів адміністративного примусу є внесення змін та доповнень до законодавства України, що буде сприяти зміцненню законності і правопорядку на ДК, у прикордонні, у виключній (морській) економічній зоні України.

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

1. Конституція України// Відомості Верховної Ради України. – 1996. – № 30. – Ст. 141.
2. Акт проголошення незалежності України // Відомості Верховної Ради України. – 1991. – № 38. – Ст. 502.
3. Декларація про державний суверенітет України: Затверджена постановою Верховної Ради УРСР від 16 липня 1990 р. // Відомості Верховної Ради УРСР. – 1990. – № 31. – Ст. 429.
4. Про правонаступництво України: Закон України від 12 вересня 1991р.// Відомості Верховної Ради УРСР. – 1991. – № 46. – Ст. 617.
5. Про основи національної безпеки України: Закон України від 19 червня 2003 року // Відомості Верховної Ради України. – 2003. – № 39. – Ст.351.
6. Про державний кордон України: Закон України від 4 листопада 1991 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1992. – № 2. – Ст. 5.
7. Про виключну (морську) економічну зону України: Закон України від 16 травня 1995 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1995. – № 21. – Ст.152.
8. Про Державну прикордонну службу України: Закон України від 3 квітня 2003 р. // Відомості Верховної Ради України. – 2003. – № 27. – Ст. 208.
9. Кодекс України про адміністративні правопорушення // Відомості Верховної Ради УРСР. – 1984. – додаток до № 51. Ст. 1122. – (з наступними змінами та доповненнями)
10. Кодекс адміністративного судочинства України. – К.: Видавничий дім «Скіф», 2005.– 108 с. – (Серія: Кодекси і закони України)
11. Кримінальний Кодекс України від 5 квітня 2001 р. // Відомості Верховної Ради України. – 2001. № 25-26. – Ст. 131.
12. Кримінально-процесуальний кодекс України // Відомості Верховної Ради УРСР. – 1961. – № 2. – Ст. 15.
13. Митний кодекс України. – Харків: «ФІНН», 2002. – 192 с.

1. Повітряний Кодекс України // Відомості Верховної Ради України. – 1993. – № 25. – Ст.274.
2. Водний Кодекс України // Відомості Верховної Ради України. – 1995. – № 24. – Ст. 189.
3. Кодекс України про надра // Відомості Верховної Ради України. – 1994. – № 36. – Ст. 340.
4. Цивільний Кодекс України від 16 січня 2003 року // Відомості Верховної Ради України. – 2003. – №№ 40-44. – Ст. 356.
5. Житловий кодекс України // Відомості Верховної Ради УРСР. – 1984. – № 1. – Ст. 2.
6. Сімейний Кодекс України // Відомості Верховної Ради України. – 2002. – № 21-22. – Ст.135.
7. Про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення: Закон України від 2 липня 1999 року // Відомості Верховної Ради України. – 1999. – № 34. – Ст.285.
8. Про альтернативну (невійськову) службу: Закон України від 12 грудня 1991 року // Відомості Верховної Ради України. – 1992. – № 15. – Ст.188.
9. Про біженців: Закон України // Відомості Верховної Ради України, – 2003. – № 27. – Ст. 209.
10. Про боротьбу з корупцією: Закон України від 5 жовтня 1995 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1995. – № 34. – Ст. 266.
11. Про виконавче провадження: Закон України від 21 квітня 1999 року // Відомості Верховної Ради України. – 1999. – № 24. – Ст. 207.
12. Про відповідальність за повітряні перевезення пасажирів через державний кордон України без належних документів для в’їзду в Україну: закон України / Відомості Верховної Ради України. – 2002. – № 16. – Ст. 113.
13. Про військовий обов'язок і військову службу: Закон України від 25 березня 1992 року // Відомості Верховної Ради України. – 1992. – № 27. – Ст.385. – (з наступними змінами та доповненнями

1. Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо боротьби з нелегальною міграцією: Закон України від 18 січня 2001. – № 2247 – ІІІ, «Голос України». – 20 лютого 2001 року. – № 32(2532).
2. Про внесення змін та доповнень в діючі законодавчі акти України з прикордонних питань: Закон України від 18 червня 1996 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1996. – № 37. – Ст. 167.
3. Про державний захист працівників суду та правоохоронних органів: Закон України від 23 грудня 1993 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1994. – № 11. – Ст. 50.
4. Про державну охорону органів державної влади України та посадових осіб: Закон України від 4 березня 1998р.// Відомості Верховної Ради України. – 1998. – № 35. – Ст. 236.
5. Про державну податкову службу в Україні: Закон України від 24 грудня 1993 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1994. – № 15. – Ст. 84.
6. Про державну службу: Закон України від 16 грудня 1993 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1993. – № 52. – Ст. 490.
7. Про Дисциплінарний статут Збройних Сил України: Закон України // Відомості Верховної Ради України. – 1999. – № 22-23. Ст. 197.
8. Про дорожній рух: Закон України від 30 червня 1993р.// Відомості Верховної Ради України. – 1993. – № 31. – Ст. 338.
9. Про звернення громадян: Закон України від 2 жовтня 1996 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1996. – № 47. – Ст. 257.
10. Про міліцію: Закон України від 20 грудня 1990р.// Відомості Верховної Ради УРСР. – 1991. – № 4. – Ст. 20.
11. Про оборону України: Закон України від 6 грудня 1991 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1992. – № 9. – Ст. 106.
12. Про оперативно-розшукову діяльність: Закон України від 18 лютого 1998 року // Відомості Верховної Ради України. – 1992. – № 22. – Ст. 303.

1. Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю: Закон України від 30 червня 1993 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1993. – № 35. – Ст. 358.
2. Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб: Закон України від 9 квітня 1992 року // Відомості Верховної Ради України. – 1992. – № 29. – Ст. 399. – (з наст. змінами та доповненнями)
3. Про пенсійне забезпечення: Закон України від 5 листопада 1991 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1992. – № 3. – Ст. 10.
4. Про порядок виїзду з України і в'їзду в Україну громадян України: Закон України // Відомості Верховної Ради України, – 1994. – № 18. – Ст. 101.
5. Про правовий режим воєнного стану: Закон України від 6 квітня 2000 р. // Відомості Верховної Ради України. – 2000.– № 28. – Ст. 224.
6. Про правовий режим надзвичайного стану: Закон України від 16 березня 2000 р. // Відомості Верховної Ради України. – 2000.– № 23. – Ст. 176.
7. Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства: Закон України від 4 лютого 1994 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1994. – № 23. – Ст. 161.
8. Про прокуратуру: Закон України від 5 листопада 1991 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1991. – № 53. – Ст. 793.
9. Про ратифікацію Договору між Україною і Республікою Білорусь про державний кордон: Закон України від 18 липня 1997 року // Відомості Верховної Ради України. – 1997. – № 40. – Ст. 265.
10. Про ратифікацію Договору між Україною і Республікою Молдова про державний кордон: Закон України від 6 квітня 2000 року // Відомості Верховної Ради України. – 2000. – № 25. – Ст. 201.
11. Про ратифікацію Договору між Україною і Російською Федерацією про українсько-російський державний кордон: Закон України від 20 квітня 2004 року // Офіційний вісник України. – 2004. – № 16. – Ст. 1089.
12. Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні: Закон України від 11 грудня 2003 року // Відомості Верховної Ради України. – 2004. – № 15. – Ст. 232

1. Про Службу безпеки України: Закон України від 25 березня 1992 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1992. – № 27. – Ст. 382.
2. Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей // Відомості Верховної Ради України. – 1992. – № 15. – Ст. 190.
3. Про Статут внутрішньої служби Збройних Сил України: Закон України // Відомості Верховної Ради України. – 1999. – № 22-23. – Ст. 194.
4. Про Статут гарнізонної та вартової служб Збройних Сил України: Закон України // Відомості Верховної Ради України. – 1999. – № 22-23. – Ст.196.
5. Про Стройовий статут Збройних Сил України: Закон України // Відомості Верховної Ради України. – 1999. – № 22-23. – Ст. 195.
6. Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону: Закон України від 22 червня 2000 р. // Відомості Верховної Ради України. – 2000. – № 40. – Ст. 338.
7. Рішення Конституційного Суду України від 30 травня 2001 р. у справі за конституційним зверненням відкритого акціонерного товариства «Всеукраїнський Акціонерний Банк» щодо офіційного тлумачення положень пункту 22 частини першої статті 92 Конституції України, частин першої, третьої статті 2, частини першої статті 38 Кодексу України про адміністративні правопорушення (справа про відповідальність юридичних осіб) // Вісник Конституційного Суду України. – 2001. – № 3.
8. Воєнна доктрина України, затверджена Постановою Верховної Ради України від 19 жовтня 1993 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1993. – №43. – Ст. 409.
9. Про затвердження положень про паспорт громадянина України та свідоцтво про народження: Постанова Верховної Ради України від 26 червня 1992 р. Із змінами та доповненнями // Відомості Верховної Ради України. – 1992.– № 37.– Ст. 545.; 1992.– № 46.– Ст. 636.; 1993.– № 40.– Ст. 385.
10. Питання Адміністрації Державної прикордонної служби України: Указ Президента України від 4 серпня 2003 року № 797/2003 // Офіційний вісник України. – 2003. – № 32. – Ст. 1693.

1. Положення про паспорт громадянина України для виїзду за кордон: Затверджене Указом Президента України від 28 жовтня 1993 року № 491/93 (з наст. змінами та доповненнями) // Офіційний вісник України. – 2003. – № 39. – Ст. 2069.
2. Положення про посвідчення особи моряка: Затверджене Указом Президента України від 5 червня 1993 року № 194/93 (з наст. змінами та доповненнями) / Бюлетень законодавства і юридичної практики України. – К.: Юрінком Інтер, 2001. – С.325-326.
3. Положення про посвідчення члена екіпажу: Затверджене Указом Президента України від 13 вересня 1994 року № 522/94 / Бюлетень законодавства і юридичної практики України. – К.: Юрінком Інтер, 2001. – С.323-325.
4. Положення про проїзний документ дитини: Затверджене Указом Президента України від 7 вересня 1994 року № 503/94 (з наст. змінами та доповненнями) / Бюлетень законодавства і юридичної практики України. – К.: Юрінком Інтер, 2001. – С.269-270.
5. Про дипломатичний та службовий паспорти України: Указ Президента України від 26 лютого 1998 року № 153/98 (з наст. змінами та доповненнями) / Бюлетень законодавства і юридичної практики України. – К.: Юрінком Інтер, 2001. – С.273-279.
6. Про заходи щодо подальшого зміцнення правопорядку, охорони прав і свобод громадян: Указ Президента України від 18 лютого 2002 року №143/2002 // Офіційний вісник України. – 2002. – № 8. – Ст. 331.
7. Про Концепцію розвитку Державної прикордонної служби України на період до 2015 року: Указ Президента України від 19 червня 2006 року №546/2006 / Прикордонник України від 7 липня 2006 р. – № 22 (5041).

1. Про положення про проходження військової служби відповідними категоріями військовослужбовців: Указ Президента України від 7 листопада 2001 року N1053/2001 // Офіційний вісник України. – 2001. – № 46. – Ст. 2039.
2. Про реорганізацію Державного комітету у справах охорони державного кордону: Указ Президента України від 31 липня 2003 року №772/2003 // Офіційний вісник України. – 2003. – № 32. – Ст. 1692.
3. Про затвердження Положення про дипломатичне представництво України за кордоном: Розпорядження Президента України від 22 жовтня 1992 року № 166/92-рп. // Збірник розпоряджень Президента вiд 31.12.1992 — 1992 р., № 4.
4. Концепція охорони ДК та суверенних прав України в її виключній (морській) економічній зоні, схвалена Постановою КМ України від 22 січня 1996 року № 120. – Хмельницький: Видавництво НАПВУ, 1996. – 10 с.
5. Положення про порядок застосування вогнепальної зброї: Затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 12 жовтня 1992р.// Урядовий кур’єр. – 1992. – № 96-97.
6. Положення про порядок продажу, придбання, реєстрації, обліку і застосування спеціальних засобів самооборони, заряджених речовинами сльозоточивої та дратівної дії: Затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 7 вересня 1993 р. № 706 / Зібрання законодавства України. Звід постанов Кабінету Міністрів України, – К.: Український інформаційно-правовий центр, – 1998. – № 6. – Ст. 360.
7. Положення про посвідчення особи на повернення в Україну: Затверджене Постановою Кабінету Міністрів України від 12 серпня 1994 року № 553 / Бюлетень законодавства і юридичної практики України. – К.: Юрінком Інтер, 2001. – С.286-288.
8. Положення про посвідчення особи без громадянства для виїзду за кордон: Затверджене Постановою Кабінету Міністрів України від 7 серпня 1995 року № 610 / Бюлетень законодавства і юридичної практики України. – К.: Юрінком Інтер, 2001. – С.384-386.

1. Правила в’їзду іноземців в Україну, їх виїзду з України i транзитного проїзду через її територію: Затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 29 грудня 1995 р. № 1074 / Зібрання законодавства України. Звід постанов Кабінету Міністрів України, – К.: Український інформаційно-правовий центр, – 1999. – № 6. – Ст. 348.
2. Правила застосування спеціальних засобів при охороні громадського порядку в Україні: Затверджені постановою Ради Міністрів УРСР від 27 лютого 1991р. // ЗП УРСР. – 1991. – № 4. – Ст. 27.
3. Про затвердження Положення про порядок надання Прикордонним військам та виконання ними доручень правоохоронних органів щодо осіб, які перетинають державний кордон України: постанова Кабінету Міністрів України від 22 січня 2001 р. № 35 // Офіційний вісник України. – 2001. – № 4. – Ст. 119.
4. Про затвердження Положення про порядок охорони суверенних прав України в її виключній (морській) економічній зоні: постанова Кабінету Міністрів України від 12 червня 1996 року № 642 / Зібрання законодавства України. Постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України, – К.: Український інформаційно-правовий центр, – 2000. – № 4. – Ст. 109.
5. Про затвердження Положення про пункти пропуску через державний кордон: постанова Кабінету Міністрів України від 3 серпня 2000 р. № 1203 / Зібрання законодавства України. Постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України, – К.: Український інформаційно-правовий центр, – 2000. – № 9. – Ст. 460.
6. Про затвердження Порядку здійснення координації діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування з питань додержання режимів на державному кордоні: постанова Кабінету Міністрів України від 18.01.1999 р. № 48 / Зібрання законодавства України. Постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України, – К.: Український інформаційно-правовий центр, – 1999. – № 3. – Ст. 170.
7. Про затвердження Правил перетинання державного кордону громадянами України: постанова Кабінету Міністрів України від 27 січня 1995р. № 57 / Зібрання законодавства України. Постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України, – К.: Український інформаційно-правовий центр, – 1999. – № 4. – Ст. 209.

1. Про контрольовані прикордонні райони: постанова Кабінету Міністрів України від 3 серпня 1998 р. №1199 / Зібрання законодавства України. Постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України, – К.: Український інформаційно-правовий центр, – 1998. – № 11. – Ст. 511.
2. Про Порядок перетинання державного кордону України аварійно-рятувальними та аварійно-відновними формуваннями для локалізації та ліквідації надзвичайних ситуацій, зумовлених стихійним лихом, аваріями та катастрофами: постанова Кабінету Міністрів України від 21.08.1997 р. №912 / Зібрання законодавства України. Постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України, – К.: Український інформаційно-правовий центр, – 1997. – №10. – Ст. 482.
3. Про прикордонний режим: Постанова КМ України від 27 липня 1998 року № 1147 / Зібрання законодавства України. Постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України, – К.: Український інформаційно-правовий центр, – 1998. – № 11. – Ст. 501.
4. Настанова по дорожньо-патрульній службі державної автомобільної інспекції МВС України: Затверджена наказом МВС України від 3 лютого 1992р.
5. Про введення в дію Тимчасової інструкції про порядок дій посадових осіб Прикордонних військ у пунктах пропуску через державний кордон у разі обмеження фізичних осіб у праві в'їзду в Україну: наказ Держкомкордону України від 23.06.2001 р. № 382.
6. Про визначення пунктів пропуску (пунктів контролю) через державний кордон, у яких, крім прикордонного і митного контролю, здійснюються інші види контролю: наказ Держкомкордону, Державної митної служби, Міністерства охорони здоров’я, Міністерства транспорту, Міністерства аграрної політики, Міністерства культури і мистецтв, Міністерства екології та природних ресурсів України від 03.04.2002 р. №49/180/131/225/103/193/133.

1. Про застосування Закону України «Про відповідальність за повітряні перевезення пасажирів через державний кордон України без належних документів для в'їзду в Україну»: наказ Держкомкордону України від 18.03.2002 р. № 160.
2. Про затвердження і введення в дію Інструкції про порядок приймання, реєстрації, обліку та розгляду заяв, повідомлень та іншої інформації про правопорушення: наказ Адміністрації ДПС від 15.12.05 р. №970.
3. Про затвердження Інструкції про застосування зброї, бойової техніки, озброєння кораблів (катерів), літаків і вертольотів ДПС, спеціальних засобів та заходів фізичного впливу під час охорони ДК та виключної (морської) економічної зони України: наказ Адміністрації ДПС від 21 жовтня 2003 р. № 200.
4. Про затвердження Інструкції про порядок взаємодії інспекторів прикордонної служби Державної прикордонної служби України та дільничних інспекторів міліції в системі Міністерства внутрішніх справ України: наказ Адміністрації ДПС та МВС України від 18.12.2003 р.№380/1556.
5. Про затвердження Інструкції про порядок видачі дозволів на розміщення та функціонування підприємств (установ) сфери обслуговування пасажирів закордонного прямування в пунктах пропуску через державний кордон України: наказ Держкомкордону та ДМС України від 21.05.1997 р. №203/220.
6. Про затвердження Інструкції про порядок дій посадових осіб Прикордонних військ у разі виявлення в пунктах пропуску через державний кордон України осіб, стосовно яких є доручення правоохоронних органів, та порядок взаємодії органів охорони державного кордону з правоохоронними органами: наказ Держкомкордону України від 02.10.2001 р. № 588.
7. Про затвердження Інструкції про порядок передачі підрозділами Прикордонних військ України іноземних громадян та осіб без громадянства, що є порушниками законодавства України про державний кордон і правовий статус іноземців, приймання зазначених осіб органами МВС України, їх утримання та видворення за межі держави: наказ Держкомкордону та МВС України від 25.12.1997р. № 477/877.

1. Про затвердження Інструкції про порядок пропуску через державний кордон України вищих посадових осіб, офіційних делегацій: наказ Держкомкордону та МЗС України від 22.02.2001 р. № 19/21/6-410-98.
2. Про затвердження Інструкції про порядок пропуску через державний кордон України дипломатичних агентів, консульських посадових осіб і членів їх сімей та транспортних засобів з дипломатичними номерами: наказ Держкомкордону України від 28.05.1999 р. № 252.
3. Про затвердження Інструкції про порядок реєстрації іноземців та їх паспортних документів у пунктах пропуску через державний кордон: наказ Держкомкордону України від 24.12.2001 р. № 773.
4. Про затвердження Інструкції про порядок тимчасового затримання або вилучення паспортних документів посадовими особами Прикордонних військ України: наказ Держкомкордону України від 10.07.2000 р. № 365.
5. Про затвердження Інструкції про порядок тримання осіб, затриманих органами Державної прикордонної служби України в адміністративному порядку за порушення законодавства про державний кордон України і за підозрою у вчиненні злочину: наказ Адміністрації ДПС від 30.06.04р. № 494.
6. Про затвердження Інструкції про спільну діяльність щодо виявлення викраденого автотранспорту та порядок контролю транспортних засобів, які перетинають державний кордон України: наказ Держкомкордону та МВС України від 07.08.2000 р. № 520/390.
7. Про затвердження Положення про бази даних «Відомості про осіб, які перетнули державний кордон»: наказ Адміністрації Держприкордонслужби України від 25.06.07 р. № 492.

1. Про затвердження Положення про зону прикордонного контролю: наказ Держкомкордону України від 06.02.1998 р. № 61.
2. Про затвердження Порядку спільного огляду автомобільних транспортних засобів, які використовуються для перевезення зовнішньоекономічних вантажів: наказ Адміністрації ДПС та ДМС України від 28.02.2004 р. №202/163.
3. Про затвердження реєстраційної картки: наказ Держкомкордону України від 25.07.2001 р. № 440.
4. Про затвердження та введення в дію Інструкції про порядок проставлення посадовими особами Прикордонних військ України відміток у документах осіб, які прямують через державний кордон України: наказ Держкомкордону України від 8.11.2002 р. № 623.
5. Про затвердження Технології прикордонного та митного контролю у пунктах пропуску через державний кордон: наказ Адміністрації ДПС та ДМС України від 24.11.2003 р. № 297/793.
6. Про затвердження Типової технологічної схеми пропуску через державний кордон осіб, транспортних засобів, вантажів та іншого майна: наказ Держкомкордону України, ДМС та Міністерства транспорту України від 05.03.2001 р. №152/165/130.
7. Про здійснення в Державній прикордонній службі України провадження у справах про адміністративні правопорушення, передбачені статтями 85, 121-1, 185-10, 191, 195, 202, 203, 204, 204-1, 205, 206, 206-1, 207 Кодексу України про адміністративні правопорушення: наказ Адміністрації ДПС від 2.03.06 р. № 167.
8. Про оголошення та введення в дію рішення Колегії Держприкордонслужби України від 16 грудня 2005 року № 8: “Про підсумки оперативно-службової діяльності Державної прикордонної служби України в 2005 році та завдання на 2006 рік відповідно до вимог Президента та Уряду України”: наказ Адміністрації Держприкордонслужби України від 21.12.2005 р. №1016

1. Про підсумки оперативно-службової діяльності Державної прикордонної служби України у першому півріччі та завдання на друге півріччя 2007 року: наказ Адміністрації Держприкордонслужби України від 11.06.07 р. № 434.
2. Про підсумки оперативно-службової діяльності Державної прикордонної служби України у 2006 році та завдання на 2007 рік: наказ Адміністрації Держприкордонслужби України від 12.12.2006 р. №938.
3. Про порядок користування посадовими особами Прикордонних військ інформацією щодо реєстрації іноземців та їх паспортних документів: наказ Держкомкордону України від 30.03.2002 р. № 193.
4. Статут Державної прикордонної служби з охорони державного кордону України. Частина IV. Прикордонний наряд (проект): наказ Голови ДПС від 27 серпня 2004 року № 634 «Про апробацію проекту Статуту ДПС з охорони державного кордону України», Хмельницький: Видавництво НА ДПС ім. Б Хмельницького, 2004. – 128 с.
5. Статут патрульно-постової служби міліції України: Наказ МВС України від 28 липня 1994 р. № 404.
6. Про судову практику у справах про перевищення влади або службових повноважень: Постанова Пленуму Верховного Суду України від 26.12.2003 року № 15 // Вісник Верховного Суду України. – 2004. – № 2 (42). – С.7.
7. Загальна декларація прав людини: Прийнято резолюцією 217А(ІІІ) Генеральної Асамблеї ООН від 10 грудня 1948р.// Права людини. Міжнародні договори України, декларації, документи / Упоряд. Ю.К.Качуренко. – 2-е вид. – К.: Юрінформ, 1992. – С.18-24.
8. Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, принят Генеральной Ассамблеей ООН 17 декабря 1979 г. // Организация Объединенных Наций. Генеральная Ассамблея. Официальные отчеты. Тридцать четвертая сессия. – Дополнение N 46 (А/34/46). – С. 238-240. // «СССР и международное сотрудничество в области прав человека. Документы и материалы», М., «Международные отношения», 1989 г.

1. Конвенция ООН по морскому праву 1982 года // Сборник важнейших документов по международному праву / Сост. М.В. Андреева. – М., 1997. – Ч. 2. – С. 87-114.
2. Агеева Е.А. Юридическая ответственность в государственном управлении // Правоведение. – 1986. – № 5. – С. 67-72.
3. Агеенкова Г.Т. Меры административного пресечения: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. – М., 1982. – 23 с.
4. Административная деятельность органов внутренних дел. Часть Общая. Учебник. Издание третье / Под ред. А.П. Коренева. – М.: Московская академия МВД России, Изд-во «Щит – М», 2000. – 304 с.
5. Административная ответственность в СССР / Под ред. В.М. Манохина и Ю.С. Адушкина. – Саратов: Изд-во Саратовского ун-та, 1988. – 166с.
6. Административное право и административная деятельность органов внутренних дел: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. – М.: Академия МВД СССР, 1990. – 223 с.
7. Адміністративна відповідальність в Україні: Навч. посібник / За заг. ред. А.Т.Комзюка. – Харків: Ун-т вн. справ, 1998. – 78 с.
8. Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ. Загальна частина: Підручник / Під заг. ред. І.П. Голосніченка, Я.Ю. Кондратьєва. – К.: Українська академія вн. справ, 1995. – 177 с.
9. Адміністративна діяльність: навчальний посібник // За заг. ред. О.І.Остапенка. – Львів: ЛІВС, 2002. – 252 с.

1. Адміністративне право України [Підручник для юрид. вузів і фак./ Ю.П.Битяк, В.В.Богуцький, В.М.Гаращук та ін.]; За ред. Ю.П.Битяка. – Харків: Право, 2001. – 528 с.
2. Алексеев С.С. Философия права. – М.: НОРМА, 1998. – 336 с.
3. Алёхин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. – М.: ЗЕРЦАЛО, 1997. – 672 с.
4. Ардавов М.М. Эффективность административно-правовых средств принуждения, применяемых милицией: Дисс. … канд. юрид. наук., Ростов – на Дону, 1998. – 145 с.
5. Бандурка А.М., Тищенко Н.М. Административный процесс: Учебник. – Харьков: Изд-во НУВД, 2001. – 352 с.
6. Бандурка О.М. Заходи адміністративного припинення в діяльності міліції: Дис. … канд. юрид. наук. – Харків: Українська юридична академія, 1994. – 158 с.
7. Бандурка О.М. Заходи адміністративного припинення в діяльності міліції: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. – Харків: Українська юридична академія, 1994. – 16 с.
8. Бахрах Д.Н. Административная ответственность граждан в СССР. – Свердловск: Изд-во Уральского ун-та, 1989. – 204 с.
9. Бахрах Д.Н. Административная ответственность. – Пермь: Кн. Изд-во, 1966. – 193 с.
10. Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник для вузов. – М.: БЕК, 1996. – 368 с.
11. Бахрах Д.Н. Административное принуждение в СССР, его виды и основные тенденции развития: Автореф. дисс. … докт. юрид. наук. – М., 1972. – 39 с.
12. Бахрах Д.Н. Меры административного пресечения. В сб. «Административная ответственность и гарантии законности». Пермь, 1972. – С.22-61.

1. Бахрах Д.Н. Нормативная основа административной ответственности // Советская юстиция. – М., 1981. – № 7.– С. 8-12.
2. Бахрах Д.Н. Состав административного проступка: Учеб. пособие. – Свердловск: Юрид. ин-т., 1987. – 70 с.
3. Бахрах Д.Н., Серегин А.В. Ответственность за нарушение общественного порядка. – М.: Юрид. лит., 1977. – С. 23-26.
4. Безсмертний Є.О. Адміністративно-запобіжні заходи, що застосовуються органами внутрішніх справ: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. – Харків: Ун-т внутрішніх справ, 1997. – 19 с.
5. Битяк Ю.П., Зуй В.В. Административное право Украины (Общая часть). Учебное пособие. – Х.: ООО «Одиссей», 1999. – 224 с.
6. Битяк Ю.П., Зуй В.В. Адміністративне право України: Конспект лекцій. – Харків: Націон. юрид. акад. України імені Ярослава Мудрого, 1996. – 160 с.
7. Битяк Ю.П., Зуй В.В., Комзюк А.Т. Переконання і примус у державному управлінні. Адміністративна відповідальність: Конспекти лекцій.– Харків: Укр. юрид. академія, 1994. – 44 с.
8. Блажко А.К. Административная ответственность за правонарушения, применяемая в административном порядке: Автореф. дисс. …канд. юрид. наук: 12.711 / Ленингр. гос. ун-т им. А.А.Жданова. – Л., 1970. – 25с.
9. Блищенко И. П. Прецеденты в международном праве. – М.: Международные отношения, 1977. – 223 с.
10. Большой юридический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева, В.Е.Крутских.– 2-е изд., перераб. и доп.– М.: ИНФРА-М, 2002.– 704 с. – (Серия «Библиотека словарей «ИНФРА-М»»).
11. Бондаренко Г.П. Адміністративна відповідальність в СРСР. – Львів: Вища школа, 1975. – 176 с.

1. Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность (Очерк теории). – М.: Юрид. лит., 1976. – 215 с.
2. Васильев А.С. Административное право Украины (общая часть). Учебное пособие. – Х.: «Одиссей», 2001. – 288 с.
3. Ващенко С.В., Поліщук В.Г. Адміністративна відповідальність: Навчальний посібник. – Запоріжжя, Юридичний інститут МВС України, 2001. – 142 с.
4. Веремеенко И.И. О классификации мер административного принуждения / Весник МГУ, 1978. – № 5. – С. 89-93.
5. Волова Л.И. Принцип территориальной целостности и неприкосновенности в современном международном праве. – Ростов н / Д: Изд-во Ростовского университета, 1981. – 192 с.
6. Гавриленко Д.А., Гракович О.И. Соотношение убеждения и принуждения в деятельности милиции по обеспечению общественного порядка в период развитого социализма. Учебное пособие. – Мн., МВШ МВД СССР, 1983. – 72 с.
7. Галаган И.А. Административная ответственность в СССР (государственное и материально-правовое исследование). Воронеж: Изд-во Воронеж. ун-та, 1970. – 252 с.
8. Галаган И.А. Административная ответственность в СССР. Процессуальное регулирование. – Воронеж: Изд-во Воронеж. ун-та, 1976. – 198с.
9. Гижевский В.К. Меры административного принуждения, применяемые органами внутренних дел на транспорте: уч. пособие. – МВД СССР. – К., 1986. – 75 с.
10. Головченко В.В., Ковальський В.С. Юридична термінологія: Довідник. – К.: Юрінком Інтер, 1998.– 224 с.
11. Голосніченко І.П. Попередження корисливих проступків засобами адміністративного права. – К.: Вища школа, 1991. – 207 с

1. Гончарук С.Т. Адміністративна відповідальність за законодавством України (адміністративно-юрисдикційні повноваження органів внутрішніх справ): Навчальний посібник. – К., 1995. – 80 с.
2. Гончарук С.Т. Правовая регламентация мер административного пресечения в свете нового законодательства // Общетеоретические проблемы административно-правового обеспечения общественного порядка: Сб. науч. тр. – К.: НИ и РИО КВШ МВД СССР, 1982. – С. 67-81.
3. Государственная дисциплина и ответственность / Под ред. Л.И.Антоновой и Б.И.Кожохина. – Л.: Изд-во Ленингр. ун-та, 1990. – 152 с.
4. Додин Е.В. Понятие и виды оснований административной ответственности // Общетеоретические проблемы административно-правового обеспечения общественного порядка. – К., 1982. – С. 23-30.
5. Додін Є.В. Підготовка нового Кодексу України про адміністративні правопорушення // Юридичний вісник. – 1994. – № 1. – С. 82.
6. Дорогих Н.М. Административно-правовые меры по преодолению пьянства и алкоголизма. – К.: Вища школа, 1988. – 256 с.
7. Еропкин М.И. Административное принуждение / В кн.: Советское административное право. В ст.: Методы и формы государственного управления. – М., 1977. – С. 105-128.
8. Еропкин М.И. Управление в сфере охраны общественного порядка. – М.: Юридическая литература, 1965. – С. 137.
9. ЕропкинМ.И. О классификации мер административного принуждения// Вопросы административного права на современном этапе. – М.: Госюриздат, 1963. – С.60-68.
10. Зайцева В. П. Неприкосновенность и целостность государственной территории в современном международном праве: Автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.10 / Моск. Ун-т. – М., 1977. – 20 с.
11. Закон СССР «О государственной границе СССР»: Политико-правовой комментарий / Н.М. Атасян, Н.И. Афанасьев, Г.П. Ашин и др. – М.: Воениздат, 1986. – 151 с.

1. Застрожная О.К. Советский административный процесс: Учебное пособие. – Воронеж: Изд-во Воронеж. ун-та, 1985. – 100 с.
2. ЗеленькоВ.Л. Вопросы теории и практики применения милицией мер административного пресечения правонарушений: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. – Харьков, 1976. – 17с.
3. Иванов В.В. Материально-правовые и процессуальные гарантии законности привлечения к административной ответственности. Дисс. … канд. юрид. наук. – Одесса, 2001. – 191 с.
4. Кабачинський М.І.Історія кордонів та Прикордонних військ України: Монографія. – Хмельницький: Видавництво Хмельницької міської друкарні, 2000. – 216 с.
5. Калаянов Д.П. Административно-юрисдикционная деятельность органов внутренних дел: Учеб. пособие. – Одесса: АО БАХВА, 2000. – 128 с.
6. Калаянов Д.П., Остюченко С.М., Аносенков А.А. Правова регламентація адміністративного затримання правопорушників міліцією України: Науково-практична розробка. – Вид. 2-е, доп. – Одеса: Од. ін-т вн. справ, 2002. – 42 с.
7. Касынюк В.И. Административная ответственность за нарушения правил дорожного движения. // Научно-практический комментарий к действующему законодательству. Харьков: ООО «Одисей», 1997. – 85 с.
8. Кивалов С.В. Таможенное право (административная ответственность за нарушение таможеных правил). – Одесса: Одесский гос.ун-т им. И.И.Мечникова, 1996. – 176 с.
9. Кисин В.Р. Административная деятельность органов внутренних дел. Часть общая. Учебник. М.: МЮИ МВД СССР, 1989. – 218 с.
10. КисинВ.Р. Меры административно-процессуального принуждения, применяемые милицией: Учеб. пособие. – М.: МВШМ МВД СССР, 1987. – 60с.
11. Ківалов С.В., Біла Л.Р. Адміністративне право України: Навчально-методичний посібник. – Одеса: Юридична література, 2001. – 304 с

1. Клименко Б. М. Государственная территория. Вопросы теории и практики международного права. – М.: Международные отношения, 1974. – 168с.
2. Клименко Б. М. Государственные границы – проблема мира. – М.: Международные отношения, 1964. – 138 с.
3. Клименко Б. М. Международное право и Закон о государственной границе СССР. Новое в советском законодательстве о государственной границе СССР // Советское государство и право. – 1983. – № 9.
4. Клименко Б.М., Порк А.А. Территория и граница. – М.: Международные отношения, 1985. – 302 с.
5. Клюшниченко А.П. Меры административного принуждения, применяемые милицией (Особенности. Классификация. Системовыражение.): Учебное пособие. – К.: КВШ МВД СССР, 1979. – 87 с.
6. Клюшниченко А.П. Организация административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел в свете Основ законодательства СССР об административных правонарушениях: Учеб. пособие. – К.: КВШ МВД СССР, 1983. – 56 с.
7. Клюшниченко А.П. Советское административное право, часть общая: спец. курс лекций. – К.: НИ и РИО КВШ МВД СССР, 1975. – 264 с.
8. Коваль Л.В. Адміністративне право: Курс лекцій для студентів юрид. вузів та факультетів. – К.: Вентурі, 1998, 3-є видання, – 208 с.
9. КовальЛ. Адміністративне право України. Курс лекцій (Загальна частина). – К.: Основи, 1994. – 154с.
10. КовальЛ.В. Административно-деликтное отношение. – К.: Вища школа, 1979. – 230с.
11. КовальЛ.В. Охорона громадського порядку. – К.: Політвидав України, 1988. – 94с.
12. Кодекс Украины об административных правонарушениях (научно-практический комментарий) / Под общ. ред. А.С. Васильева. – Х.: ООО «Одиссей», 2000. – 1008 с.

1. Козырева Т.И. Административное принуждение и его виды. – М.: Юрид. лит., 1975. – 189 с.
2. КозюбраМ.І. Переконання та примус. – К.: Вища школа, 1970. – 145с.
3. Коломоєць Т.О. Штрафи за законодавством України про адміністративні правопорушення. – Запоріжжя: «ВЕРЖЕ», 2000. – 241 с.
4. Колпаков В.К. Адміністративне право України: Підручник. – К.: Юрінком Інтер, 1999. – 736 с.
5. Комзюк А.Т. Адміністративний примус в правоохоронній діяльності міліції в Україні / Дис. … докт. юрид. наук, Харків. – 2002. – 363 с.
6. КомзюкА.Т., БезсмертнийЄ.О. Деякі проблеми розвитку законодавства про адміністративний примус// Концепція розвитку законодавства України: Матеріали науково-практичної конференції. Травень 1996р. – К.: Інститут законодавства, 1996. – С.119-121.
7. Концепція адміністративної реформи в Україні: Схвалена рішенням Державної комісії з проведення в Україні адміністративної реформи від 25 березня 1998 року // Український правовий часопис. – 1999. – Вип. 4. – С. 8-34.
8. Концепція державної прикордонної політики України (проект). –К.: Державний комітет у справах охорони ДК України, 1998. – 18 с.
9. Кордон. Альманах Прикордонних військ України: Сі-Джи. – 2001.
10. Кордон: Журнал Прикордонних військ України. – 2002. – № 2(15).
11. Кордон. Центр. друк. орган Прикордонних військ України: ПП „ПРОСПЕКТ-Р”, 2003. – №4 (19).
12. Коренев А.П. Административная деятельность органов внутренних дел. Часть общая. Учебник. М.: МЮИ МВД России. Издательство «Щит-М», 1998. – С. 252.
13. Кримінальний кодекс України: Науково-практичний коментар / Ю.В.Баулін, В.І.Борисов, С.Б. Гавриш та ін. За заг. ред. В.Т. Маляренка, В.В.Сташиса, В.Я.Тація. Видання друге, перероблене та доповнене. – Х.: ТОВ «Одісей», 2004. – 1152 с.

1. Курс международного права: В 7 т. – Т. 3. – М.: Наука, 1989. – 259с.
2. Лаврінчук І. Обставини встановлення правового статусу державного службовця // Право України. – 1999. – № 9. – С.99-102.
3. Лейст О.Э. Санкции и ответственность по советскому праву (Теоретические проблемы). – М.: Изд-во МГУ, 1981. – 240 с.
4. Лихова С. Про визначення поняття «правоохоронні органи» // Радянське право. – І984. – №11. – С. 74-76.
5. Лопатка В.Д., Палагнюк М.Г. Федеральна прикордонна охорона Німеччини: Навчальний посібник. – Хмельницький: Видавництво Академії ПВУ, 1998. – 90 с.
6. Лукьянец Д.М. О законодательном определении административной ответственности // Юридическая практика. – 1999. – 1-15 апреля. – С. 10-14.
7. Мала енциклопедія етнодержавознавства. / НАН України. Інститут держави і права ім. М.В. Корецького: редкол. Ю. І. Римаренко (відп. ред.) та ін.– К.: Довіра: Генеза, 1996. – 942 с.
8. Масленников М.Я. Административно-юрисдикционный процесс: Сущность и актуальные вопросы правоприменения по делам об административных правонарушениях. – Воронеж: Изд-во Воронеж. ун-та, 1990. – 207 с.
9. Масленников М.Я. Порядок применения административных взысканий: Учеб.-практ. пособие. – М.: БЕК, 1998. – 257 с.
10. Матвеенков А.С. Производство по делам об административных правонарушениях (составление процессуальных документов): Учеб. пособие. – Караганда: Карагандинская высшая школа МВД СССР, 1989. – 79 с.
11. Матеріали до розширеного засідання Колегії ДПС: результати оперативно-службової діяльності ДПС за 5 місяців 2006 року. – м.Житомир, 23 червня 2006 року. – 88 с.

1. Михеєнко М.М., Нор В.Т., Шибіко В.П. Кримінальний процес України: Підручник. – К.: Либідь, 1992. – 431 с.
2. Мостиський А. Б. Міжнародно-правова основа державних кордонів України: Автореф. дис… канд. юрид. наук: 12.00.10 / Київський державний університет. – К., 1993. – 27 с.
3. Мота А.Ф. Адміністративна відповідальність військовослужбовців за законодавством України / Дис. … канд. юрид. наук, Хмельницький. – 2001. – 171 с.
4. Новейший словарь иностранных слов и выражений. – Мн.: Харвест, М.: ООО «Издательство АСТ», 2001. – 976 с.
5. Новий тлумачний словник української мови: В 4 т./ Укл. В.Яременко, О.Сліпушко. – К.: Видавництво «Аконіт», 1999. – Т. ІІІ: ОБЕ-РОБ. – 927с.
6. Новий тлумачний словник української мови: у трьох томах, 42000 слів / Уклад. В.В.Яременко, О.М.Сліпушко. – видання друге, виправлене – К.: Аконіт, 2001. – т.1 А-К. – 926 с.
7. НовиковВ.С. Правовая основа вынужденного применения огнестрельного оружия сотрудниками милиции // Совершенствование административно-правовой деятельности органов внутренних дел: Сб. науч. трудов.– М.: НИИ МВД РФ, 1996. – С.82‑88.
8. Новіков В.В. Адміністративно-правові основи управління забезпеченням безпеки дорожнього руху. – Львів: ЛІВС при НАВСУ, 1998. – 206 с.
9. Овсянко Д.М. Административное право: Учебное пособие / Под ред. Г.А.Туманова. – М.: Юристъ, 1997. – 448 с.
10. Осадчий В. Правоохоронні органи як суб'єкти кримінально-правового захисту // Право України. – 1997. – № 11. – С. 71-74.
11. Остапенко О.І. Адміністративна деліктологія: соціально-правовий феномен і проблеми розвитку. – Львів: Львівський інститут внутрішніх справ при Українській академії внутрішніх справ, 1995. – 312 с.

1. Павлюк Б., Ярлыченко В. Пограничная и военная безопасность России // Вестник границы России. – 1998. – № 22. – С.62-71.
2. Печеницин В.А. Состав административного проступка: Дисс. … канд. юрид. наук. – Свердловск, 1985. – 189 с.
3. Плеханов А.А., Плеханов А.М. Отдельный корпус пограничной стражи императорской России (1893-1917): Исторический очерк. – М.: Граница, 2003. – 287с.: 8 л. ил.
4. Политологический словарь / Под общ. ред. В.И.Астаховой и Н.И.Панова. – Харьков: «Прапор», 1997. – 199 с.
5. Політологічний енциклопедичний словник: Навчальний посібник / Ред. Ю.С.Шемшученко, В.Д.Бабкін. – К.: Генеза, 1997. – 400 с.
6. Половніков В. Адміністративна відповідальність за правопорушення у сфері охорони державного кордону України // Вісник Львівського інституту внутрішніх справ: Збірник / Гол. ред. В.Л. Регульський. – Львів: Львівський інститут внутрішніх справ при НАВС України, 2002. – № 1. – С. 239-248.
7. Половніков В. Заходи адміністративного примусу: деякі проблеми класифікації і змісту / Вісник Львівського інституту внутрішніх справ: Збірник / Гол. ред. В.Л.Ортинський. – Львів: Львівський інститут внутрішніх справ при НАВС України, 2002. – № 2. – С. 296-305.
8. Половніков В.В. Адміністративний примус як один із методів правоохоронної діяльності Державної прикордонної служби України // Проблеми правоохоронної діяльності в контексті адміністративної та адміністративно-правової реформ: Науково-практична конференція. Хмельницький, 22 листопада 2006 року.
9. Половніков В.В. Адміністративно-запобіжні заходи, що застосовуються в правоохоронній діяльності Державної прикордонної служби України / Держава і право: Збірник наукових праць. Юридичні та політичні науки. Випуск 29. – К.: Ін-т держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, 2005. – С. 295-300.
10. Половніков В.В. Адміністративно-правове запобігання злочинам на державному кордоні та забезпечення кримінально-процесуальної діяльності ПВУ // Криміналістичне забезпечення діяльності Прикордонних військ України: Міжвуз. науково-практична конференція. Хмельницький, 28лютого 2001 року. – Хм.: Видавництво НА ПВУ, 2002. – С. 20-27.

1. Половніков В.В. Державна прикордонна служба як правоохоронний орган // Науковий вісник Державної прикордонної служби України: науково-практичний альманах. Вид-во НА ДПС ім. Б.Хмельницького, 2004 – № 3. – С.27-32.
2. Половніков В.В. Запобігання терористичним актам на державному кордоні України // Тероризм і національна безпека України: Міжнар. конференція. Київ, 11 квітня 2002 року. – К.: НАВСУ, 2003. – С.247-251.
3. Половніков В.В. Інформаційно-технічне забезпечення заходів адміністративного примусу в правоохоронній діяльності Державної прикордонної служби України // Спеціальна техніка у правоохоронній діяльності: Міжнар. науково-практична конференція, Україна, Київ – 20-21 квітня 2004 року. – К.: НАВСУ, 2005. – С. 144-148.
4. Половніков В.В. Переконання і примус в адміністративній діяльності органів охорони державного кордону України / Держава і право: Збірник наукових праць. Юридичні і політичні науки. Випуск 16. – К.: Ін-т держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, 2002. – С. 162-167.
5. Половніков В.В. Підстави адміністративного затримання та терміни тримання осіб Державною прикордонною службою України / Вісник Національного університету внутрішніх справ – Х.: НУВС, 2005. – С. 173-180.
6. Половніков В.В. Щодо поняття оперативного пошуку в оперативно-розшуковій діяльності підрозділів охорони державного кордону Державної прикордонної служби України // Боротьба з протиправною діяльністю на державному кордоні України: теорія, практика, проблеми взаємодії: Міжвід. Науково-практична конференція. Хмельницький, 8 грудня 2005 року. – Хм.: НА ДПСУ, 2006. – С.140-148.
7. Половніков В.В. Юридична характеристика адміністративних проступків, що посягають на встановлений порядок охорони державного кордону України / Митна справа: Науково-аналітичний журнал з питань митної справи та зовнішньоекономічної діяльності. – Львів: ТзОВ «Митна газета», – січень-лютий 2002 р. – № 1. – С. 87-94.

1. Попов В.И., Студеникина М.С. Советское административное право: учебник для ср. уч. завед. – М.: Юр. лит., 1988. – 188 с.
2. ПоповЛ.Л. Эффективность административно-правовых санкций в сфере охраны общественного порядка. – М.: ВНИИ МВД СССР, 1976. – 212с.
3. Прикордонник України: Газета ДПС. – Київ: Видавництво «Киевские ведомости», 2007. – №2 (5066) від 26.01.2007 р.
4. Про прикордонні війська України: Закон України від 4 листопада 1991 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1992. – № 2. – Ст. 7.
5. Производство по административным правонарушениям: Учеб. пособие / Отв. Ред. Д.Н.Бахрах. – Свердловск: Свердл. юрид. ин-т 1986 – 80с.
6. Рабінович П.М. Основи загальної теорії держави і права. – Вид. 2-е, зі змінами і доповн. – К., 1994. – 236 с.
7. РозинЛ.М. Проблемы классификации мер административного принуждения // Управление и право. – 1982. – Вып. 7.– С.182-189.
8. Рябов С. Г. Політологічна теорія держави. 2-е вид. – К.: Тандем, 1996. – 240 с.
9. Рябов Ю.С. Административная ответственность граждан и должностных лиц. – Пермь: Кн. изд-во, 1984. – 116 с.
10. Рябов Ю.С. Административно-предупредительные меры: Теоретические вопросы. – Пермь: Кн. изд-во, 1974. – 82 с.
11. Салищева Н.Г. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. – М.: Наука, 1970. – 164 с.
12. Самощенко М.С., Фарукшин М.С. Ответственность по советскому законодательству. – М.: Юрид. лит., 1971. – 240 с.

1. Санталов А.И. Теоретические вопросы уголовной ответственности. – Л.: Изд-во ЛГУ, 1982. – 97 с.
2. Севрюгин В.Е. Понятие правонарушения (проступка) по административному законодательству: Учеб. пособие. – М.: Академия МВД СССР, 1988. – 55 с.
3. Севрюгин В.Е. Проблемы административного права. Учебное пособие. Тюмень: ТВФ МВД РФ, ТГУ, 1994. – 108 с.
4. СерегинА.В. Основания и порядок применения мер административного воздействия. – М.: РИО Академия МВД СССР, 1974. – 39с.
5. Серегина В.В. Государственное принуждение по советскому праву. – Воронеж: Изд-во Воронеж. ун-та, 1991. – 117 с.
6. Скакун О.Ф. Теория государства и права: Учебник. – Харьков: Консум. Ун-т внутр. дел, 2000. – 704 с.
7. Словник іншомовних слів: 23000 слів та термінологічних словосполучень / Уклад. Л.О.Пустовіт та ін.– К.: Довіра, 2000. – 1018 с.
8. Словник іншомовних слів: Головна редакція УРЕ / За ред. Чл. кор. АН УРСР О.С.Мельничука .– К.: Київська книжкова фабрика, 1974. – 776 с.
9. Словник української мови. – К.: Наукова думка, 1970. – Т. 1.: А – В. – 799 с.
10. Советское административное право: Учебник / Под ред. П.Т.Василенкова. – М.: Юрид. лит., 1990. – 576 с.
11. Советское административное право: Учебник / Под ред. Р.С.Павловского. – К.: Вища школа, 1986. – 416с.
12. Соціальна філософія: Короткий енциклопедичний словник / В.П.Андрущенко, М.І.Горнач (загал. ред.). – К.: Рубікон, 1997. – 400 с.
13. Строгович М.С. Сущность юридической ответственности // Советское государство и право. – 1979. – № 5. – С. 72-78.
14. Студеникина М.С. Соотношение административного принуждения и административной ответственности // Советское государство и право. – 1968.– № 10. – С. 25-28.

1. Студеникина М.С. Что такое административная ответственность? – М.: Юрид. лит-ра, 1990. – 115 с.
2. Суд та інші правоохоронні органи. Правоохоронна діяльність: Закони і коментарі. Навчальний посібник / Автори і упорядники М.І. Мельник, М.І. Хавронюк – К.: Атіка, 2000. – 512 с.
3. Судебные и правоохранительные органы Украины: Учебник / Под ред. проф. А.М. Бандурки. – Харьков: Ун-т внутр. дел, 1999. – 350 с.
4. Тевлін Р. Про поняття «правоохоронні органи» у вузькому та широкому розумінні // Радянське право. – І985. – №7. – С. 52-54.
5. Теория государства и права / Под ред. А.М.Васильева. – М.: Юрид. лит., 1983. – 415 с.
6. Тимченко С.М. Судові та правоохоронні органи України. Навчальний посібник. – К.: «Центр навчальної літератури», 2004. – 304 с.
7. Тихомирова Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия / Под ред. М.Ю.Тихомирова. – М.: Юринформцентр, 1998. – 528 с.
8. Трегубов Б. За государственную границу спорим по каждому метру: Еженедельник «2000», 25-31 мая 2007 г. – №21(367). – С. Е5.
9. Троицкий В.М., Стешенко Л.А. Новое в советском законодательстве о государственной границе СССР // Советское государство и право. – 1983. – №9. – С. 24-41.
10. Управленческие процедуры / Отв. ред. Б.М. Лазарев. – М.: Наука, 1988. – 271 с.
11. Ушаков Н.А. Международное право: основные термины и понятия. Учебное пособие. – М.: ИГП РАН, 1996. – 137 с.
12. Фарукшин М.К. Вопросы общей теории юридической ответственности // Изв. вузов. Правоведение. – 1969. – № 4. – С. 24-36.
13. Фролов О.С. Проблеми правового регулювання та практики застосування вогнепальної зброї, спеціальних засобів та заходів фізичного впливу працівниками органів внутрішніх справ: Дис. … канд. юрид. наук. – Харків, 2000. – 235 с.
14. ФроловО.С. Принципи застосування сили і вогнепальної зброї// Вісник Запорізького юридичного інституту. – 1997. – №1. – С.95-100.
15. ФроловО.С. Способи та форми попередження про намір застосування сили // Актуальні проблеми розвитку суспільної думки і практики управління: Зб. наук. праць/ Запоріж. ін-т держ. і муніцип. упр-ня: редкол. В.В.Глазунов (головн. ред.) та ін.– Вип.3. – Запоріжжя: РВП «Видавець», 1997. – С.123-125.
16. Хандожко В. Понраничные зоны государств содружества / Пограничник содружества. – М.: «Граница», июль-сентябрь 2000 года.
17. Цимбалістий Т.О. Державний кордон України: конституційно-правовий статус. Навчальний посібник. – Хмельницький: Вид. НАПВУ, 2000.– 204 с.
18. ЧистоклєтовЛ.Г. Адміністративно-правові основи застосування міліцією вогнепальної зброї: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. – К.: НАВС, 1997. – 24с.
19. Шергин А.П. Административная юрисдикция. – М.: Юрид. лит., 1979. – 144 с.
20. ШергинА.П., ФефиловаВ.Ф., МихайловА.А. и др. Процессуальные формы административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел. – М., 1985. – 198с.
21. Щербаков А. С. Пограничная безопасность России // Безопасность. – М., 1996. – № 1/2. – С. 44-52.
22. Юридический словарь / Братусь С.Н., Казанцев Н.Д., Кечекьян С.Ф. и др. – М.: Гос. изд-во юрид. лит-ры, 1953.– 781 с.
23. Юридический энциклопедический словарь / Гл. ред. А.Я.Сухарев; редкол.: М. М. Богуславский и др. 2-е изд. – М.: Сов. Энцикл., 1987.– 527 с.
24. Юсупов В.А. Теория административного права. – М.: Юрид. лит., 1985. – 160 с.
25. Явич Л.С. Общая теория права. – Л.: Изд-во Ленинг. ун-та, 1976. – 286 с.
26. Якуба О.М. Административная ответственность по советскому праву в свете дальнейшего усиления охраны прав личности. Автореф. дисс. …докт. юрид. наук / Харьк. юрид. ин-т. – Харьков, 1964. – 35 с.
27. Якуба О.М. Советское административное право. (Общая часть): Учебник. – К.: «Вища школа», 1975. – 231 с.
28. Bundes Grenzschutz Verband / Gewerkschaft der Polizei des Bundes (Chronik 50 Jahre BGS), Оktober 2001. – 163 S.
29. Der Bundesgrenzschutz (Einfuhrund) // Bundesgrenzschutz Federal Border Police. – 2004. – № 3. – S. 3-22.
30. Integracia RP z Unid Europejska. Zadania Strazy Granicznej / Praca zbiorowa pod red. A. Tkacza. – Ketvzyn, 2000. – 213 s.
31. Organizaиnбљtruktъra KR PZ Preљov // Krajskй riaditel'stvo Policajnйho zboru Preљov. – 1997. – S. 2-3.
32. Wschodnia granica RP zewnetvzna granica Unii Europejskie / Pod red. dr. Hab. J. Biatocerkiewicra. – Ketvzyn, 2001 – 180 s.
33. Zбkon nбrodnej rady Slovenskej republiky и. 171 / zo 6. Jъla 1993 O Policajnom zbore // Zbierka zбkonov Slovenskej republiky. – Bratislava, 1999. – S.72-88.
34. Zeitschrift des Bundesgrenzschutzes H8716, № 1 / Sonderausgabe, 50 Jahre BGS, Januar 2001. – 63 S.