ВСТУП

РОЗДІЛ 1 ЗАГАЛЬНОТЕОРЕТИЧНІ ПРОБЛЕМИ ПРАВОВОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ПРОТИДІЇ КОРУПЦІЇ В УКРАЇНІ

1.1. Корупція як негативне соціально-правове явище

1.2. Порівняльний аналіз організації протидії корупції в окремих країнах світу та в Україні

1.3. Правові засади та сучасний стан протидії корупції в Україні

РОЗДІЛ 2 ПОНЯТТЯ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРИМУСУ ТА ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА ЗАХОДІВ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПОПЕРЕДЖЕННЯ І ПРИПИНЕННЯ КОРУПЦІЇ

2.1. Поняття, складові та ознаки адміністративного примусу, його специфіка у протидії корупції

2.2. Загальна характеристика заходів адміністративного попередження корупції

2.3. Заходи адміністративного припинення у протидії корупції: класифікація та особливості застосування

РОЗДІЛ 3 АДМІНІСТРАТИВНІ СТЯГНЕННЯ ЗА КОРУПЦІЙНІ ПРАВОПОРУШЕННЯ ТА ОСОБЛИВОСТІ ПРОВАДЖЕННЯ У ЦИХ СПРАВАХ

3.1. Адміністративні стягнення за корупційні правопорушення та підстави їх застосування

3.2. Провадження у справах про корупційні правопорушення та його особливості

ВИСНОВКИ

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

ДОДАТКИ

В С Т У П

Актуальність теми дослідження. Проблемаефективної протидії корупції належить до найбільш гострих і складних завдань, що стоять нині перед українською державою.

Корупція вражає життєво важливі інститути суспільства, породжує глибоку недовіру громадян до влади, становить загрозу не тільки економічному, а й соціальному прогресу України в цілому. Тому розробка системи заходів, спрямованої на попередження, виявлення і подолання корупції належить до першочергових завдань держави.

На шляху розв’язання проблеми протидії корупції зроблено чимало кроків. В Україні більше десяти років діє спеціальний антикорупційний закон, антикорупційні норми запровадженні в низці інших нормативно-правових актів, насамперед у законодавстві про державу службу. У пошуках ефективних механізмів протидії корупції наша держава веде постійний діалог з міжнародною спільнотою, є учасником низки міжнародних конвенцій антикорупційної спрямованості.

Незважаючи на певні позитивні зрушення в цьому напрямку, слід визнати, що відчутних позитивних результатів у боротьбі з даним антисоціальним явищем поки ще не здобуто. Це обумовлено низкою чинників об’єктивного і суб’єктивного характеру: політичною нестабільністю, що викликає параліч усього механізму державної влади, відсутністю послідовної стратегії протидії корупції, нестабільністю та складністю застосування антикорупційного законодавства.

Масштаб проблеми потребує комплексного підходу до її розв’язання, наукового забезпечення всіх напрямків протидії корупції.

Різні аспекти проблеми протидії корупції були предметом досліджень таких вітчизняних науковців, як Аркуша Л.І., Дудоров О.О., Закалюк А.П., Камлик М.І., Коржанський М.Й., Мельник М.І., Невмержицький Є.В., Редька А.І., Туркевич І.К., Хавронюк М.І., Шакун В.І., Шалгунова С.А. та інші.

На дисертаційному рівні було проведено дослідження Дудоровим О.О., Забродою Д.Г., Лукомським В.С., Мельником М.І, Невмержицьким Є.В. В останні роки окремі аспекти застосування адміністративного примусу розглядались у дисертаційних роботах Терещука О.В., Рогульського С.С.

Проте проблема застосування саме адміністративного примусу в протидії корупції зазначеними дослідниками спеціально не розглядалась. Ними висвітлювались або окремі заходи адміністративного примусу (заходи адміністративної відповідальності), або адміністративний примус досліджувався як складова системи адміністративно-правових заходів у протидії корупції.

Потенціал використання заходів адміністративного примусу в протидії корупції, одночасно із заходами адміністративної відповідальності, включає заходи адміністративного попередження та припинення правопорушень. За своїм обсягом, як видається, заходи адміністративного примусу становлять найчисленнішу групу серед заходів державного примусу і є засобом охорони правопорядку у сфері державного управління.

З огляду на те, що корупція поширена у сфері функціонування державної влади, а суб’єктами корупційних порушень є особи уповноважені на виконання функцій держави, саме заходи адміністративного примусу, насамперед заходи адміністративного попередження, повинні сприяти мінімізації корупційних проявів.

Зазначені чинники зумовлюють необхідність комплексного дослідження заходів адміністративного примусу в протидії корупції.

При дослідженні теми автор спирався також на праці зарубіжних та вітчизняних учених, які присвячені проблемам адміністративного примусу, зокрема, Авєр’янова В.Б., Бандурки О.М., Бахраха Д.Н., Битяка Ю.П., Голосніченка І.П., Гончарука С.Т., Ківалова С.В., Колпакова В.К., Калюжного Р.А., Комзюка А.Т., Коломоєць Т.О., Куракіна А.В., Коваля Л.В., Ноздрачова А.Ф., Чабана В.П. та інших.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами.Тема дисертації була затверджена вченою радою Національної академії внутрішніх справ України 30 грудня 2003 року (протокол № 18). Обраний напрям дослідження ґрунтується на положеннях Концепції боротьби з корупцією на 1998–2005 роки, затвердженої указом Президента України № 367 від 24.04.1998 р.; Комплексної програми профілактики злочинності на 2000–2005 роки, затвердженою указом Президента України №1376/2000 від 25.12.2000 р.; Концепції розвитку системи відомчої освіти та вузівської науки на період 2001– 2005 рр. (рішення Колегії МВС України від 18.12.2000 р., № 9 КМ/1); Пріоритетних напрямів наукових та дисертаційних досліджень, які потребують першочергового розроблення і впровадження в практичну діяльність органів внутрішніх справ, на період 2004–2009 рр. (п.1.1. наказу МВС України № 755 від 05.07.2004 р.). Тема дисертації включена до планів науково-дослідних і дослідно-конструкторських робіт Національної академії внутрішніх справ України на 1998–2005 рр.

Мета і завдання дослідження. Мета дослідження полягає в з'ясуванні особливостей адміністративного примусу в протидії корупції, визначенні заходів адміністративного попередження, припинення та стягнення, що застосовуються в протидії корупції, а також проблем їх практичної реалізації. Малось на увазі також, що результати дослідження нададуть можливість розробки пропозицій щодо вдосконалення чинного законодавства.

У процесі дослідження були поставлені та виконувалися такі завдання: 1) з’ясування особливостей адміністративного примусу в протидії корупції; 2) дослідження видів адміністративно-попереджувальних заходів, що застосовуються в протидії корупції; 3) визначення змісту конкретних заходів адміністративного попередження та підстав їх застосування; 4) встановлення видів заходів адміністративного припинення корупційних правопорушень і їхня класифікація; 5) визначення особливостей застосування заходів адміністративного припинення в протидії корупції; 6) вивчення особливостей провадження в справах про корупційні адміністративні правопорушення; 7) встановлення кола суб’єктів уповноважених на застосування заходів примусу в протидії корупції; 8) визначення можливих прогалин або колізій у законодавстві, яке регулює питання застування заходів адміністративного примусу у протидії корупції, і внесення пропозиції щодо його вдосконалення.

Об’єктомдослідження є суспільні відносини, що виникають у сфері адміністративно-правової протидії корупції.

Предметомдослідження були теоретичні та практичні проблеми, пов’язанні з застосуванням адміністративного примусу в протидії корупції.

Методи дослідження, обрані виходячи із мети та завдань дослідження, з урахуванням особливостей об’єкта та предмета дослідження.

Історико-правовий метод і метод наукового узагальненнявикористовувалися при висвітленні історичного аспекту боротьби з корупцією (підрозділи 1.1, 1.2.). Методи статистичного аналізу були застосовані для обробки й аналізу даних щодо стану боротьби з корупцією в Україні, при вивченні матеріалів справ про корупційні адміністративні правопорушення (підрозділ 1.3, 3.2.). Емпіричний метод, зокрема, анкетування використовувався автором під час опитувань практичних працівників МВС України (підрозділ 1.3.). Застосування догматичного методу здійснювалось при аналізі чинного антикорупційного законодавства, що дозволило виявити прогалини та суперечності законодавства та внести пропозиції щодо його вдосконалення (підрозділи 2.2, 2.3, 3.1, 3.2). Порівняльно-правовий метод і метод правових аналогій використовувався в процесі аналізу нормативно-правових актів і практики їхнього застосування у діяльності суб’єктів, що забезпечують протидію корупції (розділи 2, 3).

Емпіричну базу дослідженнястановлять статистичні дані про практику застосування окремих заходів адміністративного примусу в боротьбі з корупцією в Україні, серед них дані щодо застосування інституту адміністративної відповідальності за вчинення корупційних правопорушень.

Одночасно в межах дослідження автором вивчались матеріали справ, розглянутих судами м. Києва у 2005–2006 р., 60 справ про адміністративні корупційні правопорушення, проведено анкетування понад 200 співробітників ГУБОЗ МВС України в м. Києві.

Наукова новизна отриманих результатівзумовлена поставленими завданням і полягає в тому, що автором здійснена одна з перших спроб дослідження всього комплексу заходів адміністративного примусу (заходів адміністративного попередження, припинення й стягнення), що застосовуються в Україні для протидії корупції.

Зокрема, у дисертації вперше:

• окреслено специфічні риси адміністративного примусу в протидії корупції;

• запропоновано класифікацію адміністративно-попереджувальних заходів, що застосовуються в протидії корупції;

• визначено зміст конкретних заходів адміністративного попередження та підстави їх застосування;

— встановлено заходи адміністративного припинення, що можуть застосовуватись у протидії корупції, наведено їх класифікацію та з'ясовано особливості застосування;

— висвітлено особливості провадження у справах про корупційні адміністративні правопорушення;

— окреслено коло суб’єктів уповноважених на застосування заходів адміністративного примусу в протидії корупції та доведено, що ними є не тільки органи, уповноважені вести боротьбу з корупцією.

Автором додатково обґрунтовано доцільність використання в законодавстві терміна "протидія" замість терміна "боротьба" з корупцією та сформульовано пропозиції щодо вдосконалення Закону України "Про боротьбу з корупцією", Закону України "Про державну службу" та низки інших нормативно-правових актів України.

Практичне значення отриманих результатів дослідження полягає в тому, що вони можуть бути використані:

— у сфері науково-дослідної діяльності, як підґрунтя для подальшого дослідження проблеми адміністративно-правової протидії корупції;

— у правотворчій діяльності – пропозиції, внесені дисертантом, спрямовані на вдосконалення як спеціального антикорупційного законодавства, так і інших нормативно-правових актів, якими регламентуються питання запобігання корупції;

— у правозастосовчій діяльності компетентних органів, які здійснюють протидію корупції, для підвищення її ефективності;

— у навчальному процесі — положення та висновки, які містяться в праці, можуть бути використані під час викладання курсів "Адміністративне право України", "Адміністративна відповідальність", "Адміністративно-юрисдикційна діяльність органів внутрішніх справ" та ін.

Апробація результатів дисертації. Апробація результатів дослідження здійснювалась у процесі викладання навчальних курсів "Адміністративне право України", "Адміністративна відповідальність", "Актуальні проблеми адміністративного права України", а також завдяки обговоренню на трьох міжнародних і республіканських конференціях.

Публікації.Основні положення дисертаційного дослідження знайшли своє відображення у 8 наукових публікаціях автора, 5 з яких надруковано у фахових виданнях.

Структура дисертації.Структура роботи визначена логікою дослідження та його метою. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, що містять вісім підрозділів, висновків, списку використаних джерел і додатків.

Загальний обсяг роботи 202 сторінки. Список використаних джерел займає 17 сторінок і нараховує 176 найменувань. Додатки займають 10 сторінок.

РОЗДІЛ 1

ЗАГАЛЬНОТЕРЕТИЧНІ ПРОБЛЕМИ ПРАВОВОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ПРОТИДІЇ КОРУПЦІЇ В УКРАЇНІ

1.1. Корупція як негативне соціально-правове явище

Вітчизняними дослідниками проблем боротьби з корупцією зазначається, що це складне, багатоаспектне негативне явище перетворилось у глобальну проблему не тільки для України, але й для світового співтовариства в цілому. […79] [i]Це зумовлено її поширеністю у світі, динамікою зростання темпів та помітним відставанням адекватних засобів протидії. Сьогодні можна констатувати, що перманентні гучні політичні скандали, пов’язані з корупцією у вищих ешелонах влади Німеччини, Японії, США, Франції, країнах колишнього СРСР свідчать про те, що це негативне явище спостерігається майже у всіх країнах світу. Цілком очевидно, що корупція стала однією з головних загроз для розвитку багатьох країн, оскільки вона заважає нормальному функціонуванню інститутів держави, охоплюючи як загально-соціальне, так і правове поле життєдіяльності суспільства.

Нині не викликає сумніву і той факт, що корупція становить серйозну перешкоду на шляху України, оскільки є одним з основних чинників, які створюють реальну загрозу національній безпеці та демократичному розвитку держави. Корупція вкрай негативно впливає на всі сторони суспільного життя: економіку, політику, управління, соціальну і правову сфери, громадську свідомість, міжнародні відносини.[…] [ii]

Питання боротьби з корупцією сьогодні вивчаються вітчизняними науковцями та досить широко висвітлюються засобами масової інформації. Шляхи та засоби протидії цьому негативному явищу є темою дискусій соціологів, юристів, економістів, політиків.

На нашу думку, реальна протидія корупції в Україні ускладнена багатьма серйозними проблемами, в тому числі й проблемою нормативно-правового забезпечення боротьби з цим явищем.[…] [iii]

Аналіз законодавства і практики боротьби з корупцією в інших країнах світу, дозволяє стверджувати, що сьогодні жодна держава не може проголосити про повну, остаточну й безперечну перемогу над цим руйнівним явищем.[…12] [iv]Водночас, від правоохоронних органів України постійно вимагають негайно здолати корупцію та унеможливити її як таку у майбутньому. Бажання досягнути таких разючих результатів найчастіше тільки шкодить справі, а наслідком такого підходу до справи стає лише гонитва за показниками.

На нашу думку, нині передчасно ставити перед правоохоронними органами завдання повністю подолати корупцію за допомогою каральних заходів. Зусилля в боротьбі з корупцією необхідно зосередити на розробці та впровадженні цілісного механізму, який би органічно поєднав як профілактичні, так і репресивні заходи. При цьому пріоритетна роль має належати заходам профілактичного, попереджувального характеру. Зокрема, йдеться про утворення ефективної та прозорої системи державного і громадського контролю за діяльністю чиновництва, заснованій на додержанні національних інтересів, законності, добропорядності, економічній доцільності, всебічній підтримці влади у її намірі протидіяти корупції.

В цьому контексті актуальною є, на нашу думку, проблема створення ефективного вітчизняного антикорупційного законодавства. Лише за таких умов можна сподіватись, що боротьба з корупцією з проголошеного політичного гасла перетвориться на повсякденну результативну роботу відповідних державних структур.

У зв’язку з дослідженням проблеми боротьби з корупцією перш за все постає запитання про зміст та смислове навантаження цього поняття.

Нині не існує єдиного погляду щодо етимології терміну "корупція". В енциклопедичних словниках цей термін тлумачиться по різному. Найчастіше пропонуються дві основні версії його виникнення. Згідно з першою версією слово корупція утворилося від латинського “corruptio”, що перекладається як підкуп, хабар. У відповідності до другої версії, походження цього слова пов’язано із злиттям двох латинських слів “correre” та “rumpere”. Перше слово перекладається як певна кількість людей, друге — як дієслово, що означає руйнування, пошкодження, скасування певного процесу. Утворений злиттям цих слів термін “corrumpere”, начебто, вживався для позначення змови декількох осіб з метою здійснення перешкоди правосуддю або відправленню інших владних повноважень. Стародавнє латинське походження зазначеного терміну може свідчити про те, що в далекому минулому вже існувало коло засуджуваних суспільством протиправних дій, які полягали у використанні повноважень представника влади в корисливих особистих інтересах, або в інтересах певної групи осіб. Отже, стародавнє походження слова корупція спростовує твердження окремих вчених, які вважають корупцію новітнім досягненням пострадянських країн і вбачають коріння корупції в Україні виключно в її радянському минулому.[…] [v]

В працях таких відомих дослідників проблем боротьби з корупцією, як Дж. Най, Г. Блек, Р. Перкінс, Дж. Белентайн, М. Джонстон, та багатьох інших, що присвячені дослідженню витоків цього явища, аргументовано доводиться, що корупція відома суспільству ще з давнини. Так, наприклад, перші прояви корупції згадані вчені датують ІV-V століттями до нашої ери.[…1-4] [vi]

Деякі російські вчені вважають, що перші згадування про корупцію містяться у пам'ятниках писемності Стародавнього Вавилону (XXIV століття до нашої ери). Ці джерела донесли до нас, що вавілонський цар Лагаша намагався реформувати державне управління з метою припинення зловживань своїх чиновників і суддів, запобігання вимаганню незаконних винагород у храмового персоналу з боку царської адміністрації та зменшення платежів за обряди. Пізніше у стародавніх Афінах та Римі корупцією називали карані в судовому порядку незаконні дії посадових осіб держави, які розглядалися як "зіпсованість моралі", "розлад порядку в полісі". Платон і Аристотель розглядали корупцію як політичну категорію.[…35] [vii]

В італійських містах доби Відродження боротьба з корупцією була, насамперед, справою суспільного контролю. Так, представників керівних органів — рад, або зборів, часто обирали жеребкуванням, що було, як тоді вважали виборці, запорукою об’єктивності їх обранців. Для виборних посад встановлювалися короткі терміни без права переобрання, а сам виборчий процес був навмисно довгим та складним, як, наприклад, вибори дожа у Венеції.[…8] [viii]

Макіавелі стверджував, що корупція є свідченням загального захворювання держави, що руйнує громадську чесноту, а Монтеск’є характеризував це явище, як дисфункціональний процес, у результаті якого гарний політичний порядок або система перетворюються в негідні, а монархія вироджується в деспотизм.[…8] [ix]

Вважають, що перші згадування про корупцію на Русі з'явилися у літописах ХІІІ століття. Зокрема, з цього приводу згадують Двінську уставну грамоту 1397-1398 років, де міститься визначення незаконної винагороди за здійснення офіційних владних повноважень — "мздоімство", або "посула". Згідно іншої версії, "посула" в якості хабара визначається вперше у Псковській судній грамоті (1462-1471рр.). За часів Івана Грозного було запроваджено смертну кару за вчинення дій аналогічних сучасному хабарництву. Збереглися свідоцтва про страту д'яка, який крім належної йому винагороди отримав ще й смаженого гусака, що був начинений монетами.[…31][x]

У Російській імперії підґрунтям корупції стала система так званого місництва. Характерною рисою зазначеної системи організації влади на місцях було, зокрема, те що більшість державних чиновників того часу не отримували грошових виплат від держави, а жили виключно за рахунок коштів відвідувачів. Крім того, призначення на посаду відбувалося відповідно до ієрархії боярських прізвищ, без врахування особистих ділових якостей майбутнього чиновника. Таким чином, утворювався корпоративно-замкнутий прошарок населення зацікавлений у використанні владних повноважень для досягнення корисливих власних або групових цілей, що в свою чергу, сприяло поширенню корупції. В період правління Івана ІV хабарництво, за "Судебником" 1550 року, було остаточно визнано кримінальним злочином. Але, як зазначає Карамзін М.М., законом хабарництво хоча й каралось, але чиновники постійно удосконалювали способи отримання хабарів від відвідувачів. Чолобитник, входячи до судді, клав гроші перед образами, начебто на свічки Тільки в день Світлого Воскресіння дозволялося суддям та урядовцям разом з червоним яйцем приймати в дарунок і декілька десяток. Не знищила коріння корупції і реформа, проведена в 50-тих роках ХVІ століття, завдяки якій було встановлено посадові оклади особам, що перебували на державній службі. […46] [xi]

Вітчизняні історики знайшли багато цікавих документів, які свідчать про намагання наших предків протидіяти корупції у стародавні часи. У Запорізькій Січі, Велика екстрадинаційна Рада у своєму присуді від 23 грудня 1764 року зазначила, що згідно з військовим уставом отаманам та старшинам забороняється на особисті потреби використовувати військову казну під страхом “смертного штрафу”. А у випадку, якщо отаман куреня веде себе “не справно”, або потакає злодіям, він підлягає покаранню і наступного разу не може бути обраний отаманом.[…12] [xii]

Заслуговують на нашу увагу й інші історичні документи. Так, наприклад, у дореволюційній Росії діяли затверджені Олександром III 3 грудня 1884 року правила щодо порядку суміщення державної служби з участю в торговельних та промислових товариствах, а також у громадських і приватних кредитних установах, які містили детальний перелік посад на державній службі, які визначалися несумісними з участю у різноманітних компаніях. Державним службовцям, які не мали вищих рангів, дозволялось брати участь у створенні компаній за умов, що участь у справах компанії не заподіє шкоди інтересам державної служби. Для здіснення такої діяльності необхідно було отримати спеціальний дозвіл керівництва. Проте, державні службовці не могли брати участь у вирішенні справ відносно тих компаній та товариств, в яких вони були засновниками, або займали певні посади.

В російському кримінальному законодавстві кінця XIX початку XX століття за ряд корупційних дій встановлювалася кримінальна відповідальність. Наприклад, ст. 485 “Уложения Росии об наказаниях уголовных и исправительных” (1885 р.) передбачала відповідальність для тих чиновників, які всупереч вимогам законодавства вступили у торги і зобов’язання із державною скарбницею під власним іменем або від імені дружини, дітей чи інших підставних осіб.[…221] [xiii]Ст. 682 цього ж нормативного акту (в редакції 1903 року) передбачала, що російський службовець, винний у здійсненні заборонених законом за родом його служби чи недозволених йому керівництвом, торгівлі, промислу, чи іншого заняття майнового характеру, або приватних доручень, підлягав арешту на термін до 6 місяців.[…9] [xiv]

За радянських часів проблемі боротьби із службовими зловживаннями також приділялась увага. Так, на початку радянської влади Постановою РНК від 7 лютого 1923 р. були затверджені “Тимчасові правила про службу в державних установах і підприємствах”. Згідно ст. 3 особам, які перебували на державній службі, заборонялося особисто, або через підставних осіб брати участь у заснуванні приватного торгівельного чи промислового підприємства, займатись підрядами, або поставками, брати участь в угодах промислової оренди чи вступати в інші комерційні відносини з державними установами. Були введені певні обмеження щодо роботи за сумісництвом. Державні службовці не мали права працювати на підприємстві чи в установі, яка була підконтрольна їм відповідно до службових обов'язків (ст. 5).[…48] [xv]

Наведені приклади не вичерпують всього арсеналу правових заходів боротьби з корупцією, який використовувався в минулому, але навіть наведене дозволяє нам зробити деякі висновки.

По-перше, твердження, що проблема адекватної протидії корупції виникла лише в новітній історії України є некоректним. Як бачимо, намагання попередити корупцію, обмежити її негативний вплив на державу і суспільство здійснювалися ще в стародавні часи і не припинялися на протязі всієї історії людства, незважаючи на політичний режим держави, форму правління тощо. Отже, можна стверджувати, що корупція – це певна соціальна закономірність, обумовлена державно-владним устроєм суспільства, властива будь-якій державі. Крім того, наведені історичні приклади свідчать про намагання унеможливити зловживання владою саме за допомогою правових норм.

По-друге, в наведених прикладах, як бачимо, не йдеться про визначення якогось окремого протиправного діяння, або навіть чітко окресленого кола протиправних діянь, як корупції. Тогочасні норми антикорупційної спрямованості описують або об'єктивні обставини вчинення корупційного правопорушення, або певні види забороненої поведінки представника влади, публічної особи. Але і у першому, і у другому випадках йдеться про правовий механізм, завданням якого було стати на заваді для корисливому зловживанню владою. Отже, можна зробити висновок, що про корисливу спрямованість протиправних діянь, які ми сьогодні могли б назвати корупційними правопорушеннями, відомо з давніх часів. Тобто, корупційним діянням — завжди була властива корислива спрямованість.

По-третє, в перелічених випадках суб'єктами протиправних зловживань були фізичні особи, наділені певними владними повноваженнями. Таким чином, можна стверджувати, що суб'єктам корупційних посягань властива певна аналогічність: вони здебільшого є представниками влади.

По-четверте, з огляду на наведені історичні приклади, можна зробити висновок про те, що проявам корупції (корупційним діянням) властива також однорідна повторюваність як у часі, так і у просторі.

Отже, корупція характеризується: корисливою спрямованістю корупційних посягань; аналогічністю суб'єктів корупційних посягань; усталеною однорідною повторюваністю корупційних посягань.

В цьому контексті цікавим є нинішнє сприйняття корупції пересічними громадянами. Київським міжнародним інститутом соціології в рамках проекту "Українська доброчесність" проводилися опитування щодо сприйняття корупції громадськістю. Було опитано 2138 осіб, представників пропорційно обраних з усіх областей України та Автономної Республіки Крим. Для 2,9% опитаних було складно визначити, що на їх думку є корупцією. Близько половини респондентів, які відповідали на питання про розуміння поняття "корупція", визначили корупцію як хабарництво, продажність та підкуп посадових осіб, політичних діячів (56,7%), ще для 44% респондентів корупція — це зловживання владою, перевищення посадових повноважень для власного збагачення. Дещо менше опитаних розуміють корупцію на макрорівні — як кооперування влади та кримінальних структур, мафія при владі (42,4%) та як розкрадання державної та колективної власності (40,2%). Лише 9,8% бачать її засобом подолання труднощів при вирішенні особистих проблем з чиновниками, 18,9% — круговою порукою, потуранням, 28,5% — шахрайством, нечесністю. З огляду на наведене можна зробити висновок, що у населення України відсутнє однозначне та чітке розуміння поняття “корупція”. […]

Відсутність єдиного погляду на зміст поняття корупції можна прослідкувати не тільки на рівні свідомості пересічних громадян. Дискусія навколо проблеми визначення поняття корупції триває не один рік навіть в наукових колах. Існує багато підходів до визначення сутності, змісту та обсягів цього поняття. На нашу думку, умовно їх можна об’єднати навколо двох основних концепцій.

Представники першої концепції розглядають корупцію як протиправне корисливе діяння, вчинене особою, що наділена державою певними владними повноваженнями. Розглянемо деякі з визначень, що пропонуються в межах цієї концепції. Генрі Блек пропонує визначати корупцію, як діяння посадової особи, яка незаконно і неправомірно використовує своє положення або статус для отримання будь-якої переваги для себе або іншої особи в цілях, протилежних обов’язкам і правам інших осіб.[…6-7] [xvi]Серед російських науковців погляди яких на природу корупції можна віднести до першої групи концепцій, можна віднести Тіхомірова М. Ю. Він пропонує розглядати корупцію як протиправну діяльність у сфері політики або державного управління. На його думку, корупція полягає у використанні посадовими особами наданих їм прав і владних можливостей з метою особистого збагачення. Дослідник відокремлює такі прояви корупції, як підкуп чиновників та політичних діячів, незаконне надання благ і переваг, протекціонізм — висування працівників за ознаками споріднення, земляцтва, особистої відданості та приятельських стосунків.[…136] [xvii]Інший російський учений Пономарьов П.Г., визначає корупцію як дії юридичних та фізичних осіб з підкупу публічних службовців, які посягають на нормативно встановлені суспільні відносини в сфері публічної служби. Викликана підкупом діяльність цих службовців на користь осіб, що їх підкупили, здійснюється шляхом використання свого статусу, вимагання публічними службовцями за свої дії чи бездіяльність на користь зацікавлених осіб незаконної матеріальної чи іншої винагороди, а також посередництво у їх підкупі.[…54] [xviii]Кузьменко Б. пропонує розглядати корупцію як тривалу спільну протиправну діяльність з метою одержання нелегальних доходів із завуальованим використанням офіційних економічних та управлінських структур держави.[…12] [xix]Цей підхід поділяє відомий західний вчений Дж. Белентайн. Зокрема, він вважає корумпованою особою таку, що спотворює призначення органів держави з метою отримання особистої вигоди та перешкоджає процесу відправлення правосуддя.[…5] [xx]До першої групи можна також віднести теорію, запропоновану Є. Бенфілдом та М. Джонсоном які визначають корупцію як протиправну діяльність в сфері політики, що полягає в ухиленні політичних діячів, співробітників апарату, бізнесменів та інших осіб від виконання ними своїх офіційних обов’язків задля особистих сімейних або групових інтересів з метою забезпечення та підвищення свого соціального статусу. […19] [xxi]

В межах першої концепції, представники якої розглядають корупцію як протиправну дію, деякі вчені ототожнюють корупцію з посадовими злочинами. Наприклад, Борзенков Т.Н. вважає що корупція — це юридичне поняття, яке складається з простої сукупності посадових злочинів, передбачених Кримінальним кодексом. До таких злочинів він відносить розкрадання, хабарництво, корисливі зловживання службовим становищем.[…1] [xxii]Сурков К. під корупцією розуміє використання у будь-якій формі посадовими особами органів державної, виконавчої, судової влади, установ та організацій господарського управління, громадських об’єднань свого службового становища для одержання майна, послуг чи пільг для себе або третіх осіб. […79] [xxiii]Аврек Г. та Овчинський В. розглядають корупцію як форму службового зловживання, в якому завжди наявна пряма чи завуальована корислива мета. Вони стверджують, що корупція пов’язана з підкупом осіб, які перебувають на державній, або громадській службі, одержанням ними додаткових доходів, благ і переваг за вчинення умисних дій або бездіяльністю (у тому числі в інтересах третіх осіб), всупереч інтересам держави і суспільства.[…105] [xxiv]

Деякі дослідники проблеми взагалі фактично ототожнюють корупцію з хабарництвом. Так, наприклад, Панченко П.М. висловлює думку, що корупція полягає у систематичному організованому хабарництві. Автор наполягає на тому, що цей злочин здійснюється неодноразово, групою осіб, і носить організований характер, тобто через певний час стає системою.[…64-65] [xxv]Російський вчений Гуров А.І. пропонує під корупцією розуміти не тільки дачу, або одержання посадовою особою хабара за надання будь-якої послуги, а постійний зв’язок посадових осіб з організованими злочинцями.[…206][xxvi]Подібної думки дотримується Філімонов О.В., який до того ж вважає корупцію однією з ознак організованої злочинності.[…36][xxvii]

Існують і інші думки з приводу співвідношення корупції та хабарництва. Волобуєв А.І. не згоден з тим, що корупція є синонімом поняття "хабарництво", однак вважає, що вони мають спільну природу. На його думку, при хабарництві посадова особа залишається членом конкретної державної або громадської системи, в якій вона займала певне положення. При вчиненні корумпованих дій посадова особа, регулярно отримуючи вигоду від злочинів, включається у систему організованої злочинності, що не дозволяє їй в односторонньому порядку відмовитися від взятої на себе ролі.[…130-132][xxviii]Розуміння корупції як різновиду злочинів існує і серед українських дослідників проблеми. У зв’язку з цим навіть висловлювалась пропозиція розробити склад злочину "корупція" та доповнити ним Кримінальний кодекс України.[…65][xxix]

Наведене дозволяє зробити висновок про те, що в сучасній правовій науці існує розуміння корупції як корисливого правопорушення, вчиненого спеціальним суб’єктом, уповноваженим на виконання державно-владних функцій.

Таке тлумачення, на наш погляд, невиправдано звужує зміст поняття корупції. В її межах відбувається ототожнення корупції як соціального явища та її зовнішніх проявів — корупційних діянь. Більш прийнятною, на наш погляд, є друга концепція, представники якої розглядають корупцію як соціальну аномалію. Засновниками цієї концепції вважають американських фахівців Р. Перкінса та Дж. Ная. Так, Дж. Най розуміє під корупцією поведінку, що відхиляється від формальних обов’язків публічної ролі під впливом відносно приватних (індивідуальних, родинних, окремої приватної групи) матеріальних, чи статутних цінностей або таких, що порушують правила, які забороняють певні види поведінки щодо приватного впливу. […12][xxx]В посібнику з кримінального права Р. Перкінса зазначається, що корупція вказує на неохайність і непорядність, а коли цей термін зустрічається в кримінальному законі, то означає сторонні або великою мірою неналежні дії. […5] [xxxi]Українські учені Камлик М. та Невмрежицький Є. зазначають, що корупція — це не конкретне суспільно небезпечне діяння, як це властиво будь-якому складові злочину. Вона може проявлятися в різноманітних протиправних формах: кримінальних, адміністративних, цивільно-правових, дисциплінарних та інших. […24][xxxii]Поділяючи їх думку, відомий вітчизняний фахівець, Мельник М.І. зазначає, що корупцію слід розглядати як багатоаспектне соціально-економічне, політичне та моральне явище, що складається з цілого комплексу протиправних дій і неетичних вчинків. Вчений стверджує, що як правова категорія, корупція — збірне поняття, яке охоплює сукупність взаємопов’язаних правопорушень.[…79] [xxxiii]Комісаров В.С. вважає принципово помилковим ототожнення корупції з одержанням хабара, хоча саме хабар вважає основною формою прояву корупції. Він зазначає, що дискредитація держапарату пов’язана не тільки із ситуаціями одержання посадовими особами хабарів або незаконних привілеїв, але й з тими випадками, коли посадові особи діють з інших вузькоегоїстичних мотивів (влаштування некомпетентних родичів, кумівство, прагнення догодити керівнику тощо ).[…28] [xxxiv] Нестерова А.В. та Суховарова О.Л. слушно зауважили, що корупційна діяльність не завжди підпадає під дію норм кримінального, або адміністративного права. Можливі випадки коли вона носить лише аморальній характер і не потребує правового реагування з боку держави.[…59] [xxxv]У зв’язку з цим дослідниками проблеми висловлена пропозиція розглядати корупцію більш широко — в рамках не тільки правових, але й моральних відносин. Пропонується визначення корупції як соціально негативного явища яке полягає у підкупі одних осіб іншими, а основними її проявами вважають хабарництво в органах державної влади та управління і комерційний підкуп в недержавних структурах. На думку прихильників цього підходу корупція охоплює три поведінкові підсистеми: кримінальну, деліктну і аморальну. Тому до корупції відносяться аморальні вчинки державних службовців, порушення ними норм етики.[…21] [xxxvi]

Як бачимо, представники другої концепцій, дають більш широке тлумачення корупції, сприймають її як негативне соціальне явище або соціальну аномалію. Соціальну аномалію прийнято визначати як порушення соціальних норм, які характеризуються масовістю, сталістю, розповсюдженістю при східних соціальних умовах. Розглядаючи корупцію як соціальну аномалію, необхідно звернути увагу на наступне. По-перше, корупція притаманна суспільству в цілому з тих пір, як виник інститут влади. Як невід'ємний супутник складного та багатоаспектного суспільного буття, корупція не може бути зведена до певного переліку дій особи, уповноваженої на виконання функцій держави. Нині, наприклад, не існує можливості кваліфікувати як правопорушення лобізм, кумівство, протекціонізм, грошові внески з політичною метою, приховану участь державних службовців у комерційній та підприємницькій діяльності. Той, хто бере хабарі, не може існувати без тих, хто їх дає, тому корупція охоплює і коло взаємовідносин людей, які використовують протиправні дії чиновників для досягнення бажаного їм результату. Тому елементом корупції як соціального явища виступає система цінностей зазначених індивідів, їх спосіб життя та світосприйняття в цілому. В цьому контексті, "втиснути" корупцію, як складне соціальне явище, в жорстку конструкцію юридичного складу правопорушення неможливо. Оскільки корупційні дії порушують широкий спектр соціальних норм (моральних, етичних, корпоративних), боротьба з ними можлива також лише за умов використання всього спектру заходів соціального впливу. При цьому, юридична відповідальність як правовий засіб такої боротьби відіграє суттєву роль у механізмі протидії корупції і повинна використовуватися для припинення зовнішнього прояву корупції — корупційного діяння.

По-друге, корупція має масовий характер. Жодна країна ніколи не була вільною від корупції, яка охоплює різні сфери життя суспільства. Як невід’ємний супутник суспільства та держави, корупція оформилась у сталі форми що мають типовий характер. Вони охоплюють різні способи протиправного використання представником влади свого статусу для задоволення власних-особистих або вузько групових потреб.

По-трете, причини, які обумовлюють існування корупції в різних країнах світу мають також типовий характер. Зокрема до них відносять: недосконалий механізм захисту права власності та відсутність зрозумілої та чіткої економічної політики в державі; неефективність діяльності бюрократизованої влади та відсутність нормативно деталізованих процедур надання населенню країни управлінських послуг, безвідповідальність контролюючих та правоохоронних структур; значний податковий пресинг, зайва ускладненість та заплутаність правових засад оподаткування; слабка і неефективна судова система; відсутність адекватної правової бази боротьби з корупцією тощо.[…13] [xxxvii]

З огляду на наведене, пропонуємо визначити корупцію наступним чином: Корупція – це обумовлена державно-владним устроєм суспільства соціальна аномалія, яка полягає у поведінці окремих індивідів що відхиляється від вимог соціальних норм і ґрунтується на корисливому протиправному використанні державновладних повноважень.

Конкретні прояви корупційних діянь є зовнішнім проявом корупції. В залежності від ступеню суспільної небезпеки та об'єкту посягання, корупційні діяння поділяються на окремі злочини з ознаками корупції та адміністративні правопорушення, пов'язані з корупцією.

Наведене, на нашу думку, дозволяє зробити певні висновки. Оглядовий аналіз історичного досвіду доводить, що проблема подолання зловживань та правопорушень, які сьогодні традиційно відносять до корупційних дій, існувала з моменту формування публічних органів з владною компетенцією. Як споконвічний супутник суспільного прогресу вона має соціальну природу і не може бути повністю подолана. Корупція є соціальною аномалією. Її зовнішнім проявом виступають протиправні дії (сукупність певних дій) суб'єктів корупційних правопорушень. При цьому ототожнення корупції лише з протиправними діями не доцільне і не відповідає природі цього явища. За аналогією, при такому підході, іншу соціальну аномалію — наркоманію — треба було б визначити як сукупність вживань наркотичних засобів, а проституцію як сукупність оплатних статевих актів. Ця принципова не точність сприйняття корупції є однією з серйозних причин того, що корупція в Україні залишається неприборканою. Неможливо боротися з соціальною аномалією лише репресивними засобами. Корупцію як соціальну аномалію завдяки лише діяльності правоохоронних органів викорінити не можна, оскільки вони діють в межах антикорупційного законодавства (до речі, ще досить недосконалого), спрямованого лише проти зовнішніх проявів корупції – корупційних діянь. Отже слід констатувати, що важливість визначення такого асоціального явища, як корупція не обмежується лише потребами теорії адміністративного права.

Ефективна протидія корупції вимагає використання всього спектру заходів соціального впливу на поведінку суб'єктів суспільних відносин. Серед них на першому місці повинні бути передовсім заходи профілактичного, попереджувального характеру, а репресивні заходи повинні використовуватись здебільшого за умов вчинення корупційних правопорушень.

З огляду на поширеність корупції у сучасному світі, однорідність сталих форм корупційних проявів, корисно та доцільно буде здійснити порівняльний аналіз існуючого світового досвіду правової боротьби з корупцією.

1.2. Порівняльний аналіз організації протидії корупції в окремих країнах світу та в Україні

Як вже було зазначено, проблема корупції притаманна будь-якій країні. Протягом тривалого часу людство намагаючись приборкати корупцію набувало як позитивного, так і негативного досвіду боротьби з цією соціальною аномалією. Кожна держава намагалася розробити свою ефективну систему заходів, які б звели до мінімуму її негативні наслідки. Своєрідність та неповторність історичного розвитку країн робить набутий ними досвід боротьби з корупцією унікальним. Його аналіз є невід’ємним елементом пошуку шляхів протидії та запобігання корупції в Україні. В цьому контексті ми розглянемо та проаналізуємо антикорупційне законодавств таких країн як, Німеччина, Франція, Італія, США та Великобританія.

Відмінна риса корупційних діянь полягає в тому, що їх скоюють люди, які самі створюють закони та покликані охороняти їх. Тому кожен випадок корупційного посягання набуває широкого резонансу і змушує законодавців приймати особливо суворі заходи щодо боротьби з хабарництвом, зловживанням владою тощо. Водночас, національні традиції деяких країн не вважають правопорушенням одержання подарунка на невеличку суму [ , 3]. [xxxviii]Сучасна практика боротьби з корупцією свідчить, що в багатьох західних країнах законодавець поступово відмовляється від суто репресивних методів протидії цьому явищу. Останнім часом, все більш популярною стає ідея попередження корупції, розробки ефективного механізму унеможливлення корупційних діянь. Законодавець все частіше зосереджується на питанні співвідношення адміністративно-правових та кримінально-правових засобів протидії корупційним проявам.

Німеччина не належить до країн з високим рівнем злочинності та корупції. Однак німецьке суспільство дуже занепокоєне як взагалі проблемою злочинності, так і, зокрема, проблемою корупції. Результати соціологічних опитувань свідчать, що близько 70% німців схвильовані станом боротьби з корупцією. За даними опитування депутатів Бундестагу, з 6 млн. державних службовців Німеччини абсолютна більшість (99,8%) повністю дотримуються законів і службових приписів. Лише деякі з респондентів вважають, що корупцією вражені приблизно 15% працівників усіх державних служб. При цьому, вони вважають, що в поле зору правоохоронних органів потрапляє лише незначна кількість корупціонерів. За даними окремих засобів масової інформації Німеччини, доходи державних службовців від хабарів у десять разів перевищують їх офіційні доходи, а річний розмір хабарів становить 7- 8 млрд. німецьких марок[ , 111]. [xxxix]

Найбільш привабливим середовищем для корупціонерів в Німеччині вважається сфера державних замовлень, зокрема будівельні роботи, діяльність нотаріальних служб, та реєстраційних органів (які задіяні в процесі реєстрації іноземців, видачі паспортів тощо), управлінь дорожньої служби, дорожньо-патрульної поліцейської служби. Одночасно переважна більшість розкритих справ, пов’язаних з корупцією, стосується сфери розподілу державних замовлень.

Німецьке законодавство не містить чіткого визначення поняття "корупція". Проте науковці і практики не вважають це його істотним недоліком. На їх думку, корупція — це суспільно-небезпечне явище, яке складається з конкретних корупційних діянь, за які законом передбачено юридичну відповідальність. Правоохоронні органи Німеччини у своїй діяльності користуються робочим визначенням цього поняття, яке дала спеціально створена група фахівців Міністерства внутрішніх справ і Міністерства юстиції. Вони розуміють корупцією як дії, під час вчинення яких державні службовці використовують своє посадове становище, щоб збагатитися матеріально чи нематеріально або збагатити третіх осіб. На практиці корупція німецькими правоохоронцями розуміється дещо ширше: до неї вони відносять хабарництво, розкрадання з використанням посадового становища, нецільове витрачання коштів, інші дії, вчинені державним службовцем всупереч службі з метою збагачення, розголошення службової таємниці, дії, вчинені з дотриманням службових приписів, але в інтересах певних фірм, а також будь-які вчинки, несумісні з статусом державного службовця [ , 16-17]. [xl]

Можна припустити, що у Німеччині умовно розрізняють такі види корупційних діянь як: зловживання посадовим становищем з метою збагачення (хабарництво, розкрадання, інші види зловживань); дії, вчинені в рамках службових повноважень, але на користь конкретних юридичних чи фізичних осіб; сприяння недобросовісній конкуренції, а також розголошення комерційної таємниці, яка стала відома тій або іншій особі у зв’язку з виконанням нею службових функцій; некоректна поведінка депутатів (голосування за винагороду)[ , 112].[xli]

Юристи Німеччини завжди вважали, що такі корупційні діяння, як посадові злочини, (зафіксовані у розділі 28 Кримінального кодексу), об’єднані перш за все за ознаками суб’єкту злочину, яким визнається посадова особа. Разом з тим, визнається, що суб’єктами деяких злочинів (наприклад давання хабара) частіше є не посадові особи, а інші громадяни. Однак зв’язок таких злочинів як отримання хабара та давання хабара для німецької доктрини права настільки природній та очевидний, що їх включення до одного розділу Кримінального кодексу ніколи не викликало сумніву. Також зазначимо, що до корупційних діянь було віднесено і посадові злочини. Їх було об’єднано не тільки за ознакою порушення винною особою своїх службових обов’язків, але й за ознакою об’єкту захисту, яким є нормальне функціонування державного апарату. В багатьох розділі 28 Кримінального кодексу Німеччини суб’єктом злочину з ознаками корупції визнається посадова особа що вповноважена виконувати виконавчо-розпорядчі функції держави.

Поняття посадової особи розкрито у параграфі 11(Використання термінів) Загальної частини Кримінального кодексу. До посадових осіб відносяться: чиновники або судді; особи що перебувають в інших публічно-правових службових відносинах; особи іншим чином зобов’язані до того, щоб здійснювати завдання публічного управління у складі будь-якого органу влади чи іншої установи, або за їх дорученням”[ , 200].[xlii]Розділ 28 Кримінального кодексу Німеччини передбачає можливість притягнення до відповідальності за корупційне діяння в якості посадової особи того, хто безпосередньо залучений до несення публічної служби, тобто робітника, який не є посадовою особою, але здійснює завдання щодо публічного управління у будь-якому органі влади, установі, або об’єднанні, що здійснюють такі завдання.[ , 200]. [xliii]

Визначення суб’єкту корупційних діянь дещо не співпадає з точкою зору українського законодавця. Ст. 2 Закону України "Про боротьбу з корупцією" встановлює вичерпний перелік таких суб’єктів, а саме: державні службовці; Прем'єр-міністр України, Перший віце-прем'єр-міністр,віце-прем'єр-міністри, міністри; народні депутати України, депутати Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутати сільських, селищних, міських, районних у містах, районних, обласних рад; посадові особи місцевого самоврядування; військові посадові особи Збройних Сил України та інших військових формувань[ ].[xliv] Отже, можна констатувати, що законодавець Німеччини в якості суб’єкту відповідальності за корупційне діяння передбачає більш широке коло осіб, ніж це передбачено Законом Україн6и “Про боротьбу з корупцією”.

Встановлюючи кримінальну відповідальність за такий злочин як хабарництво, німецький законодавець приділяє першочергову увагу тому, чи дається хабар за вчинення законних дій, чи за хабар здійснюються дії незаконні та такі, що суперечать службовим обов’язкам чиновника. В цьому випадку передбачене більш суворе покарання. В якості суб’єктів підвищеної відповідальності за хабар виступають тільки судді та третейські судді[ , 42]. [xlv]

Серед складів злочинів, які відносять до корупційних діянь, німецькі юристи називають також неправдиве засвідчення документів, зловживання при стягненні винагород та зборів, і розголошення службової таємниці.

В цілому, вчинення злочину з ознаками корупції визнається законодавцем обставиною, що обтяжує відповідальність. Згідно § 358, у випадку, якщо особу було визнано винною у такому злочині та було призначено покарання у вигляді позбавлення волі на строк від 6 місяців та більше, суд, у відповідності до ч. 2 § 45 Загальної частини КК Німеччини може в якості додаткового покарання позбавити винну особу права займати публічні посади строком від 2 до 5 років [ , 234]. [xlvi]

Німецькі дослідники доводять, що успішна протидія корупції можлива лише за умови знищення її матеріальної, насамперед фінансової, бази. На їх думку, ця мета досягається двома шляхами: конфіскаційним та створенням належної правової бази для унеможливлення відмивання "брудних" грошей. Останньому в Німеччині приділяється особлива увага. Серед заходів такого роду, зокрема, треба виділити обов’язок банківських установ надавати правоохоронним органам інформацію щодо операції з грошми у розмірі понад 20 тис. німецьких марок за умови, що ця інформація буде використана виключно для розслідування і не буде передана податковим та фінансовим органам. Крім того, законодавчо передбачено пред’явлення посвідчення особи якщо громадянин відкриває рахунок у розмірі понад 50 тис. німецьких марок [ , 15].[xlvii]Проаналізувавши відповідні законопроекти, які знаходяться на розгляді у парламенті, деякі дослідники дійшли висновку, що генеральна лінія німецького уряду у сфері запобігання корупції полягає в тому, щоб в результаті законодавчих, організаційних, кадрових та інших заходів унеможливити зловживання державним службовцем своїм посадовим становищем. З цією метою, зокрема, пропонується вдосконалити нормативну базу щодо прийняття державними службовцями подарунків. Така заборона існує вже сьогодні. Як виняток, державному службовцю в Німеччині дозволяється отримати подарунок, вартість якого не перевищує 20 німецьких марок. В такому випадку державний службовець повинен доповісти про це своєму керівнику, який з урахуванням обставин може прийняти одне з двох рішень: або залишити подарунок у службовця, який його отримав, або зобов’язати його у встановленому порядку здати цей подарунок державі [ , 113].[xlviii]

Серед інших заходів законодавчого характеру треба виділити намір запровадити в Німеччині реєстр фірм, підозрюваних у корупційних зв'язках з окремими представниками влади. Як відомо, подібний реєстр створений та ефективно діє в Ізраїлі. Його суть полягає в тому, що фірма, включена до такого реєстру, позбавляється права виконувати будь-які державні замовлення, та стає об’єктом більш пильної уваги з боку правоохоронних органів. До речі, такий експеримент був проведений в одній із земель Німеччини і, за оцінками парламентарів та урядовців, повністю себе виправдав[ , 114].[xlix]Слід також зазначити, що законодавство Німеччини, відзначається максимально можливим нормативним регулюванням відносин у сфері державної служби. В країні діє так званий процедурний закон, що детально визначає повний алгоритм прийняття державними службовцями особливо важливих рішень. Однак окремі урядовці вважають його недосконалим і пропонують, зокрема, більш чітко визначити схему розподілу державних замовлень, а також передбачити обов’язкову ротацію кадрів, які займають посади, пов’язані з розподілом таких замовлень, обмеживши перебування на них двома-трьома роками. Останнім часом німецькі фахівці пропонують також посилити систему запобіжних заходів шляхом вдосконалення засобів "внутрішнього контролю" в системі державних органів. Перш за все, це стосується запровадження "правила чотирьох очей". Суть цього правила полягає в тому, щоб зробити процедуру прийняття важливих державних рішень наочною як мінімум для двох державних службовців.

Надзвичайно важливого значення німецький уряд надає запобіганню корупції в лавах поліції. З цією метою раз на два роки здійснюється відповідний моніторинг. Так, наприклад, лише п’ять випадків корупції серед поліцейських землі Північний Рейн-Вестфалія у 1993-1994 роках стали підставою для створення у листопаді 1995 року спеціальної робочої групи. Її завданням стала розробка концепції боротьби з корупцією в лавах поліції, та напрацювання рекомендацій щодо запобігання корупції. Цікаво, але навіть у Німеччині було зроблено висновок, що справжній показник корупційності важко визначити. Одночасно робоча група прийшла до висновку, що покарання є другорядним заходом, який більше стосується наслідків корупції, а основну увагу у боротьбі з корупцією слід приділяти її запобіганню. У зв’язку з цим було запропоновано здійснити комплекс заходів у напрямках: зменшення потенційних можливостей для зловживання; підвищення ймовірності ризику бути покараним; створення умов для імунізації поліцейських від корупційних діянь[ , 114].[l]

Законодавство Італії також не містить чітких дефініцій “корупції” та “корупційного діяння”. Але на відміну від Німеччини, законодавство Італії більш детально описує склади правопорушень з ознаками корупції. У 1990 р. в Італії був прийнятий Закон № 86, що вніс значні зміни до Кримінального кодексу в частині посадових злочинів. Італійські юристи відносять до злочинів з ознаками корупції такі злочини, передбачені Кримінальним кодексом: привласнення (ст.ст. 314, 316), хабарництво (ст. 317), підкуп (ст. ст. 318, 319, 320), підбурення до вчинення підкупу (ст. 322), зловживання службовим положенням (ст. 323), використання винаходів та відкриттів, що стали відомими по службі (ст. 325), використання службової таємниці (ст. 326), підбуреннядо зневаги та знущання над установами, законами і нормативними актами влади, вчинене державним службовцем(ст. 327), відмова від виконання службових обов’язків (ст. 328), припинення державної служби або служби суспільної необхідності (ст. 331), невиконання посадових обов’язків через залишення державної установи або ухилення від державної служби (ст. 332), винне порушення обов’язків, пов’язаних із збереженням речей, що підлягають арешту в ході кримінального або адміністративного процесу (ст.335)[ , 51].[li]Згаданий Закон передбачив новий склад злочину з ознаками корупції — розтрату, що завдала збиток державі (ст. 316-2). Кримінальна відповідальність, настає якщо, кошти призначалися на суспільні потреби але були використані не за призначенням.

Суб’єктом вищевказаних корупційних діянь є посадова особа публічних органів, або особа, що виконує ці обов’язки. Закон 1990 р. змінив визначення посадової особи. У старій редакції Кримінального кодексу до посадових осіб публічних органів відносили: 1) державних службовців і службовців державних підприємств, що постійно або тимчасово несуть державну службу; 2) будь-яких інших осіб, що постійно або тимчасово, безоплатно або за винагороду, добровільно або чи згідно обов’язків несуть державну службу. За новою редакцією посадову особу публічних органів визначено, як особу, що виконує законодавчі, судові або адміністративні державні функції. При цьому державною вважається така функція, що регламентується нормами публічного права та постановами влади і характеризується формуванням та вираженням волі публічної адміністрації, сполучена з владними та завіреними повноваженнями.

Тривалий час італійські законодавці вважали кримінально-правові методи боротьби з корупцією найбільш дієвими. Використання переважно кримінально-правових методів боротьби з цим небезпечним явищем, було зумовлено цілою низкою національних традицій. Італійське суспільство тривалий не здатне було сприйняти новий погляд на проблему доброчесності державних чиновників. І тільки гучні судові процеси над мафіозі, які відбулися у 80-х роках в Італії, стали поштовхом до зростання національної свідомості. Саме в цей період тема протидії корупції перестала бути забороненою в суспільстві. Однак останнім часом пропонується відмовитись від подібного погляду на проблему боротьби з корупцією.

[lii]

Італійський парламент сьогодні вже схвалив декілька законопроектів, які повинні збільшити прозорість державного управління в республіці та посилити боротьбу з корупцією. Серед тих, що було прийнято протягом останніх років можна назвати Кодекс честі державного службовця, закони про обмеження монополій, про конфлікт інтересів, про боротьбу з “відмиванням” грошей, та інші.[liii]Сучасне антикорупційне законодавство Італії поєднує в собі як методи кримінально-правового характеру, так і ті, що більш властиві адміністративному праву.

На думку фахівців, сьогодні особлива увага до проблеми боротьби з корупцією у Франції підігрівається засобами масової інформації та політиками, що використовують гасла боротьби з корупцією у власних інтересах. Однак, деякі засоби масової інформації стверджують, що у Франції існують достатньо тісні зв’язки між корумпованими політиками, діловими колами та представниками організованої злочинності.

На початку 90-х років минулого століття були прийняті три розгорнутих закони по боротьбі з корупцією. Проте опір реалізації найбільше радикальних їх положень (обмеження на суміщення мандатів, привселюдна декларація майнового положення депутатів, заборона підприємствам і компаніям фінансувати політичні партії і виборчі кампанії) обмежили сферу їх застосування.[liv]Законодавець Франції сьогодні приділяє багато уваги вдосконаленню антикорупційного законодавства. Пошук дієвих засобів боротьби з цим явищем триває. Про це свідчать як зміни у кримінальному законодавстві країни, так і намагання за допомогою адміністративно-правових заходів уникнути корупції в середовищі державних службовців.

Кримінальне законодавство Франції відносить до корупційних діянь коло протиправних діянь таких як хабарництво, зловживання владою, привласнення та розкрадання майна, замах на професійну тайну та інші. За своїм змістом ці норми дуже схожі на склади деяких посадових злочинів, передбачених кримінальним законодавством України. У Франції відповідальність за злочини з ознаками корупції передбачена здебільш у главі 2 “Про замах на державні органи особами, що здійснюють службові функції” розділу 3 Книги четвертої.

В рамках Національної програми боротьби з корупцією, в жовтні 1994 року в Національному зібранні була створена спеціальна робоча група, очолювана Филипом Сегеном. Зазначеною групою було досліджено чотири головних напрямки: державні кошти і їхнє використання, фінансування виборчих кампаній і політичних партій, майновий стан депутатів, проблеми суміщення мандатів і фахова невідповідність депутатів. Група вивчала питання фінансування, стан контролю над використанням бюджетних коштів під час реалізації різноманітних проектів та надання послуг громадським та державним організаціям. Особлива увагу було приділено сферам водопостачання, передачі та використання електроенергії, транспорту, телекомунікацій. У 1991-1994 роках парламент Франції прийняв ряд законів, спрямованих проти фаворитизму при розподілі державних замовлень, використання підставних фізичних та юридичних осіб. Це закони про гласність і конкуренцію при укладення контрактів із використанням державних і громадських коштів, обмеженні терміна дії цих контрактів і кола осіб і організацій, що одержують доступ до цих коштів. Група Сегена дійшла висновку про необхідність подальшого забезпечення гласності в діяльності органів, що розпоряджаються державними та громадськими коштами. Для цього група запропонувала прийняти додаткові до існуючих законів положення, що зобов’язують ці органи на рівні комун, департаментів і регіонів щороку й у визначений час публікувати звіти про операції по використанню державних і суспільних коштів. З метою посилення контролю над розподілом цих коштів було запропоновано надати префектам право відкласти введення в дію сумнівних контрактів на місяць із подальшою передачею їх на розгляд адміністративним судам. Було також запропоновано надати право Розрахунковій палаті та регіональним розрахунковим палатам проводити розслідування стану та використання громадських та державних коштів, з покладанням на відповідних державних службовців обов’язків вжити заходів по запобіганню корупції. Крім цих пропозицій, група Сегена рекомендувала надати місцевим державним і громадським організаціям допомогу при розгляді пропозицій і проектів, пов’язаних із використанням громадських коштів у вигляді незалежної експертизи з залученням незалежних експертів та спеціалістів з державних організацій і інспекцій. Було запропоновано також прийняти детальний Кодекс використання громадських коштів. Основним змістом нового кодексу повинні бути прозорість і конкуренція на всіх етапах укладеннята виконання контрактів між державними, громадськими організаціями та приватними підприємствами. Також було наголошено на необхідності демократизувати контроль над органами місцевого самоврядування шляхом створення консультативних комісій, відкритих для всіх громадян. Багато уваги комісія Сегена приділила проблемам фінансування політичних партій і виборчих кампаній. Саме ці питання було врегульовано завдяки трьом останнім законам про боротьбу з корупцією, прийнятих у Франції. Відповідно до цих законів було запроваджено державне фінансування політичних партій, представлених у Національному зібранні, встановлено максимальну суму для фінансування виборчих кампаній кандидатів на посаду президента країни та для депутатів всіх рівнів, запроваджено правила використання приватних коштів у виборчих кампаніях. Політичні партії сьогодні зобов’язані публікувати щорічні звіти про витрати, а учасники виборчих кампаній — розгорнуті звіти про свої витрати під час кампаній.

На думку французьких юристів принцип переважного державного фінансування політичних формувань не повинен призвести до їхньої залежності від держави, котра щороку визначає об’єкти для фінансування. Відомі партії не повинні мати переваги, у порівнянні з новими силами, для яких серйозним ударом є ліквідація фінансування з боку приватних підприємств. Комісія Сегена також запропонувала збільшити розміри державної допомоги та поширити її на всі виборчі кампанії. Кандидатам необхідно виплачувати гроші за рік до виборів, і державна допомога повинна покривати 30% їхніх витрат на передвиборну кампанію і виплачувати всім кандидатам, що одержали не менше 5% голосів виборців. Було також запропоновано заохочувати участь фізичних осіб у фінансуванні політичного життя (до 50%). Їхній внесок не повинний перевищувати 5% їх прибутків і не оподатковуватися податком.

Розглядалася і ще дуже важлива проблема — прозорість майнового положення кандидатів і депутатів. Відповідно до вимог закону від 11 березня 1998 року, кожний кандидат на посаду президента повинен направити в Конституційну раду декларацію про своє майнове положення. Крім того, він зобов’язаний скласти заяву зобов’язання представити таку ж декларацію після закінчення терміна своїх повноважень. Депутати і сенатори, через 15 днів після свого обрання і після завершення мандата, також зобов’язані подати аналогічну декларацію у відповідні бюро палат. Декларації можуть бути оприлюднені за вимогою подавця, його спадкоємців, або судових органів. В разі відмови від пред’явлення декларації перед Конституційною радою може бути поставлене питання про позбавлення звання депутата. Члени уряду, президент регіональних та генеральних рад, голови парламенту і Виконавчої ради Корсики, обрані голови парламентів і виконавчих органів заморських територій, мери комун із населенням більш 30 тис. жителів, подають декларації про майнове положення в Комісію з фінансової прозорості політичного життя. Комісія складається з заступника голови Державної ради (голова), першого голови Касаційного суду і першого голови Рахункової палати, що займається їхньою перевіркою. Результати останньої обов’язково публікуються у ЗМІ або ж тоді, коли Комісія вважає це необхідним.

Багатьма фахівцями неодноразово висловлювалась думка, про необхідність поширити зобов’язання про надання декларації на чиновників, що мають владними повноваженнями, призначені до Ради міністрів або вищої адміністрації компаній, у капіталі яких на частка держави становить більш 20%.

Французьке законодавство забороняє суміщення державних посад із членством у парламенті. Антикорупційне законодавство Франції було нещодавно змінено з метою по-перше, заборонити депутату парламенту давати ради або одержувати (прямо або побічно) винагороду під приводом участі в дослідницькому контракті. По-друге, забороняється депутату в період дії його мандату розпочинати фахову приватну діяльність, якою він до свого обрання не займався. По-третє, оголошено несумісним мандат депутата з функціями члена кабінету президента або ради міністрів.

Для Франції історично властивий такий феномен, як сумісництво депутатських мандатів. Закон від 30 грудня 1985 року забороняє суміщення більш двох мандатів або таких функцій, як депутата та сенатора, депутата європейського парламенту та регіонального радника, генерального радника та радника Парижа, та т.п. На практиці ж ця вимога закону не виконується. На думку французьких законодавців, обранці місцевого рівня є набагато більш залежними від промислово-фінансових груп, чим депутати Національного зібрання. Тому обрано шляхи як скорочення сумісництва мандатів, так і заборони парламентарям виконувати функції виконавчої влади на локальних рівнях. Було запроваджено положення про несумісність мандата депутата з функціями голови регіональної або генеральної ради і мера комуни з більш ніж 100 тис. населення.

З метою попередження корупції пропонується створити в кожному департаменті спеціалізований центр щодо попередження та боротьби з корупцією, куди ввійдуть префект, прокурор, представник апеляційного суду, директор податкової служби, урядовий комісар з регіональної рахункової палати, генеральний скарбник і директор департаменту конкуренції, споживання і боротьби з розкраданнями. З цією же метою пропонується наділити правом вирішального голосу представників держави в місцевих комісіях з розподілу й використання державних та громадських коштів. Це необхідно для того, щоб захистити місцеві органи влади від тиску потужних економічних груп. Комісія пропонує підсилити їх юридичний захист, запровадивши спеціальний закон, більш жорстко регламентуючий в економічній сфері діяльність як місцевих органів управління, так і різноманітних асоціацій.

З метою посилення діяльності судової влади в боротьбі з корупцією пропонується створити в судах другої інстанції спеціалізовані підрозділи. Важливим елементом цієї боротьби є дії кожного чиновника адміністративного апарата: тому комісія пропонує зобов’язати кожного чиновника негайно повідомляти прокурору республіки про всі відомі йому випадки корупційних правопорушень. Комісія також пропонує внести у виборчі закони положення, відповідно до яких не можуть обиратися особи, обвинувачені в корупції, фаворитизмі, лобіюванні інтересів.

З метою викорінення корупції в політичному житті, комісія Розеса діяла більш категорично, ніж група Сегена. Вона виступила проти будь-якого фінансування політики з боку приватних підприємств, але не роз’яснила, чим варто замінити приватне фінансування політики. Що торкається питання фахової діяльності депутата поза парламентом, то вона вважає, що він не повинний зберігати або займати посаду керівника підприємства або консультанта. З метою забезпечення більшої прозорості депутати будь-яких рівнів зобов’язані представити в префектуру відомості про свої фінансові інтереси, що дозволило б судити про їхні зв’язки з тією або іншою компанією або підприємством.

Таким чином, можна припустити, що з огляду на антикорупційне законодавство провідних країн Європи, досить цікавим для нас є французький досвід адміністративно-правової боротьби з корупцією. На нашу думку, це обумовлено перш за все певною схожістю окремих рис адміністративно-територіального устрою наших країн та доктринальних підходів до розв’язання проблеми боротьби з корупцією.

Характеризуючи законодавство про боротьбу з корупцією Великобританії необхідно, на нашу думку, слід звернути увагу, на високу правову культуру громадян та сталі традиції професійної етики державної служби. Певною мірою, таке ставлення суспільства до корупції можна вважати зразковим.

Загальновідомо, що основними джерелами права в Великобританії є судові прецеденти, які складають загальне право. Парламентські акти є окремими джерелами права й складають статутне право. Такий унікальний розподіл на загальне та статутне право має істотне значення, зокрема при визначенні кримінально-правових та адміністративно-правових санкцій за корупційні правопорушення. Так наприклад, у випадку, коли відповідальність за правопорушення передбачається парламентським актом, то покарання у виді позбавлення волі або штрафу, як правило, встановлюється цим актом у вигляді визначеного або максимального розміру або строку. Якщо таких вказівок немає, це означає, що суд самостійно визначає розмір штрафу або строк позбавлення волі.

Перелічені правила у повній мірі стосуються відповідальності за корупційні діяння. До них відносять протизаконні діяння, караність за які настає у зв’язку з таким порушенням службових відносин, коли надані державному службовцю владні повноваження, він протиправно використовує для отримання вигоди. У зв’язку з тим, що вчинення такого правопорушення можливе в різноманітних сферах службової діяльності, то відповідальність може регулюватися не тільки загальними консолідованими законами, але й окремими парламентськими актами, що відносяться до окремої сфери. Таке положення характерно, наприклад, для випадків протизаконного поширення інформації або недотримання державними службовцями особами специфічних заборон.

Суб’єктами корупційних правопорушень в Великобританії є, так звані, публічні посадові особи, хоча у певних випадках ними можуть бути й інші державні службовці та будь-які особи, у тому ж числі і юридичні.[lv]

Згідно англійської доктрини права корупційні діяння об’єднуються в окрему групу кримінальних злочинів, що здійснюються посадовими особами або пов’язані з їх діяльністю. Англійське право не містить чітких дефініцій корупція, корупційне діяння та т.і. За таких обставин корупція й хабарництво практично ототожнюються. Крім загального права, законодавство про боротьбу з корупцію представлено наступними трьома законами: Закон про хабарництво в публічних організаціях 1889 року і Закони про попередження корупції 1906 і 1916 років. У відношенні підкупу під час виборів парламенту або місцевих органів, нині діє Закон про народне представництво 1983 року. Хоча аналогічні за змістом закони видаються періодично через 2-3 року, загальне поняття про підкуп посадових осіб було сформульовано англійським загальним правом зокрема, прецедентами 1809 і 1914 років. Відповідно до цих джерел, корупція полягає в тому, що хтось дає хабар, щоб схилити посадову особу діяти всупереч своїм службовим обов’язкам, висловити прихильність, утриматися від вираження прихильності при виконанні цих обов’язків, а посадова особа приймає хабара. Справи про такі корупційні правопорушення розглядаються судом присяжних.[lvi]

У Законах 1889-1916 років це загальне положення розширюється і конкретизується. Зокрема, ними передбачається відповідальність за корупційні правопорушення членів публічних організацій. Суб’єктом корупційного діяння може бути будь-яка особа, у тому числі і юридична. Винна особа самостійно, або разом з іншою особою з метою підкупу, вимагає, одержує, або погоджується одержати для себе або іншої особи подарунок, позичку, гонорар, винагороду або перевагу. При цьому отримані блага є засобом спонукування члена або службовця публічної організації зробити що-небудь, або утриматися від дії у відношенні якогось питання, угоди (реальних або гаданих), що відносяться до компетенції публічної організації. Якщо особа одержує подарунок, розуміючи, що це хабар, вона, таким чином, укладає угоду про корупцію, навіть якщо вона не мала наміру виконати умови цієї угоди (прецедент 1956 року, справа Корони проти Каїра). У справі Корони проти Паркера 1985 року суд ухвалив, що поняття корупції охоплює і випадки одержання грошей за виявлену в минулому прихильність, навіть якщо з цього приводу не було ніякої попередньої згоди. Так само, до поняття "винагороди" відноситься й одержання грошей за виражену раніше прихильність без попередньої угоди (прецедент 1972 року).[lvii]

Поняття “переваг” достатньо широко тлумачиться Законом 1989 року. Відповідно до ст. 7 цього Закону воно містить у собі одержання будь-якої посади або знання, утримування від витребування грошей, їхнього еквівалента, або іншої цінної речі, а також отримання допомоги, голосів на виборах, згоди або впливу, а також будь-якої обіцянки, сприяння, угоди, прийняття зусиль, щоб сприяти одержанню, або підтримувати чекання якогось подарунка позички, гонорару, винагороди. Вчинює корупційне діяння й той, хто з метою підкупу дає, обіцяє або пропонує подарунок, позичку, гонорар, винагороду або перевагу будь-якій особі для того, щоб схилити члена або службовця публічної організації вчинити, або не вчиняти будь які дії щодо питання, угоди, що знаходиться в компетенції цієї організації. Особи, винні в зазначених злочинах, караються позбавленням волі або(та) штрафом. Крім того, засудженого можуть судовим приписом зобов’язати сплатити публічній організації вартість або ціну отриманих ним подарунків, позички, гонорару або винагороди. Крім цього, суд може позбавити його права протягом 5 років бути обраним або призначеним на будь яку публічну посаду. При повторному вчиненні подібного злочину суд може в якості додаткового покарання визнати його взагалі нездатним займати публічну посаду, а протягом 5 років заборонити йому реєструватися в якості виборця або голосувати на виборах. При осуді державного службовця суд може позбавити його права на компенсацію або пенсію, що призначалися б йому за законом.[lviii]

Закон 1916 року передбачає відповідальність осіб за підкуп в галузі державних контрактів. У даному випадку мова йде про підкуп у зв’язку з договором або пропозицією договору, що укладається з урядом, будь яким урядовим або державним департаментом або публічною організацією, або з їх представниками, організаціями, або з їх представниками. Відповідальність за підкуп несуть обидві сторони. Судячи з того, що цей злочин з ознаками корупції передбачає покарання позбавленням волі більш суворе, чим у вищенаведених положеннях, даному виду корупції приділяється особлива увага, оскільки мова йде про виконання державного замовлення. Як правило, справи про ці корупційні діяння розглядаються судом присяжних. При цьому тягар доведення того факту, що сплата або одержання не носили характер підкупу, лежить на обвинувачуваному (ст. 2 Закону).

Закон про народне представництво 1983 року передбачає кримінальну відповідальність за хабарництво, пов’язане з проведенням виборів у парламент або в місцеві органи влади. Це корупційне правопорушення полягає в дачі хабара, прямо або опосередковано, у виді грошей або у виді сприяння в одержанні якийсь посади виборцю, із тим, щоб він віддав свій голос або утримався від голосування на користь хабародавця або іншої особи. Одержання хабара, а також домовленість про підкуп, карні незалежно від того, коли відбулося прийняття хабара: до, чи під час, або після виборів.[lix]

Англійське загальне право розглядає в якості самостійного корупційного правопорушення підкуп судів і судових чиновників. Особи, що пропонують або дають судді, магістрату або судовому чиновнику якийсь дарунок або грошова винагороду з метою вплинути на його службове поводження або дію, і суддя, магістрат або судовий чиновник, що приймає дарунок або винагороду, вчиняють корупційний злочин, який карається штрафом або позбавленням волі до 2 років.

До іншоїгрупи корупційних правопорушень відносять склади, які традиційно в Українському праві розглядаються як посадові злочини. Це такі злочини, як зловживання владою, або порушення довіри й обман, недбалість при виконанні обов’язків, невиконання обов’язків та протиправне поширення службової інформації, отриманої посадовою особою в силу покладених на нього службових повноважень.[lx]Юридична відповідальність посадових осіб передбачена в різноманітних законодавчих актах. Так, відповідно до Закону про державну таємницю 1989 року, посадові особи, що володіють відповідною інформацією, документом або предметом, і знають або мають можливість знати про заборону їх поширення, але розкривають ці відомості, з метою наживи, вчиняють корупційний злочин.

Підсумовуючи наведене необхідно також підкреслити дві особливості законодавства Великобританії про боротьбу з корупцією. Перша – це порівняно давній вік прийняття багатьох нормативних актів антикорупційної спрямованості. Протягом великих проміжків часу ці акти діють практично не зазнавши змін. Друга відмінність – це порівняно "м’які" санкції за вчинення корупційних правопорушень. Складається враження, що ніхто у Великобританії не сподівається на велику користь від застосування виключно репресивних заходів у справі боротьби з корупцією.

Право Сполучених Штатів Америки є досить складним й специфічним. Історично воно сформувалось під впливом багатьох виняткових обставин й тому сильно відрізняється навіть від англійського права, незважаючи на колишню їх спорідненість. Фахівці дійшли висновку, що мову можна вести навіть не про відмінність права таких країн США та Великобританії: розходження охоплює як структуру права, так і понятійний фонд.[lxi]Незважаючи на це, право США та Великобританії розуміється як право судової практики, яке ґрунтується на прецеденті. Особливий федеральний устрій США — історично зумовлений саме тим що ця держава створювалась іммігрантами багатьох рас, національностей та віросповідань. Безумовно, це означає, що існує необхідність узгоджувати загальнонаціональні інтереси й інтереси окремих штатів. Таким чином, одним з основних проблемних питань є визначення компетенцій як федеральної влади, так і влади штату. Зазначене в повній мірі стосується й американського законодавства про боротьбу з корупцією.

Законодавство окремих штатів та федеральне законодавство, в цілому, передбачають відповідальність за певні види корупційних діянь. Це, зокрема, відноситься до такого прояву корупції, як хабарництво. Але, при цьому, сам термін хабарництво тлумачиться досить широко. Відповідальність настає не тільки за підкуп в загальновизнаному змісті, але й за одержання винагороди посадовими особами що вчинили інші незаконні дії в сфері їх службових обов’язків. Передбачена також відповідальність за "чаєві", що даються як би "про всякий випадок" та не пов’язані з проханням вчинити будь-які незаконні дії. Крім хабарництва, федеральне законодавство і законодавство більшості штатів містять загальні та спеціальні норми щодо різноманітних зловживань службовим положенням, незаконного поширення й використання інформації та таке інше. При цьому суб’єктами корупційних діянь можуть бути не тільки так звані публічні посадові особи, але і звичайні службовці, наймані робітники органів публічної адміністрації, державних корпорацій та банків. Суб’єктами корупційних правопорушень також можуть бути будь-які інші особи, які дають або пропонують хабар.[lxii]

Однак, у структурі правових джерел та у класифікації норм федерального законодавства та законодавства окремих штатів спостерігається помітна розмаїтість підходів. Склади корупційних правопорушень та відповідальність за їх вчинення, описані, в основному, у чотирьох главах розділу 18 Зводу законів США. Так, зокрема, глава 11 називається "Хабарництво, нечесні прибутки та зловживання своїм становищем публічними посадовими особами". Глава 93, "Посадові особи держави і службовці по найманню", містить норми, що передбачають відповідальність саме цих суб’єктів корупційних діянь. У главі 41 "Здирство і погрози" також передбачено цілий ряд складів злочинів з знаками корупції. І, нарешті, глава 29 "Вибори і політична діяльність" містить антикорупційні норми в сфері політичного життя країни.[lxiii]Якщо суб’єктами злочинів з ознаками корупції, відповідальність за які передбачена в главі 11, являються переважно посадові особи вищих органів влади й урядові службовці, то суб’єкти злочинів, передбачених главі 93, це посадові особи, службовці департаментів та їх представництв, які вчинили зловживання службовим положенням з корисливою метою або одержують незаконні винагороди. Суб’єктами здирства, передбаченого главою 41, є будь-які федеральні посадові особи і службовці. В главі 29 йдеться виключно про суб’єктів, які зловживають в області виборчого права.

Відповідальність за хабарництво передбачена параграфом 201 глави 11 розділу 18 Зводу законів США. Суб’єктами цього злочину є не тільки ті, хто одержує хабар, але і ті, хто їх дає. Під тими, хто одержує хабар, у контексті глави 11 розуміються три категорії суб’єктів корупційних діянь: а) публічні посадові особи, до яких відносяться члени Конгресу США, члени постійних комісій, службовці, наймані робітники або особи, що діють від імені Сполучених Штатів Америки, департаментів, представництв, органів виконавчої влади в силу офіційних функцій або на підставі повноважень, а також присяжні; б) особи, обрані для виконання обов’язків публічної посадової особи, відібрані в якості кандидатів або призначені, якщо вони сповіщені офіційно про майбутній добір або призначення; в) спеціальні урядові службовці, в число яких входять чиновники або службовці федеральних законодавчого та виконавчого органів, будь-якого незалежного органа США, що працюють за винагороду або без неї, не менше 130 днів в рік.

Відповідальності за дачу хабара підлягає всякий, хто дає, пропонує, обіцяє що-небудь цінне публічній посадовій особі або кандидату на цю посаду з метою: 1) вплинути на його офіційні дії, тобто на рішення питань, що знаходяться в його веденні; 2) вплинути на посадову особу, з тим щоб вчинити, допомогти вчинити, змовитися, дозволити якісь облудні дії або створити можливість для вчинення обману; 3) схилити посадову особу до дії або бездіяльності в порушення його законних обов’язків.[lxiv]Таким чином, метою хабара можуть бути як законні, так і незаконні дії посадової особи.

Одержувачамихабарів можуть бути лише посадові особи зазначених вище категорій. Таким чином, той, хто, є публічною посадовою особою, у порушення покладених на нього за законом обов’язків прямо або опосередковано просить, вимагає, погоджується, одержує, домовляється одержати що-небудь цінне для себе в силу виконаного або виконання ним у майбутньому, якоїсь офіційної дії або бездіяльності, вчинює хабарництво.

Крім хабарництва, законодавство США до специфічних форм корупційних діянь відносять такі, що виражаються в будь-якому одержанні службовцями незаконних винагород за виконання своїх службових обов’язків. Так, відповідно до параграфа 203 розділу 18 Зводу законів США, той, хто, є членом Конгресу або особою, обраною у Конгрес, або членом постійної комісії, а також службовцем і найманим робітником органів законодавчої, виконавчої і судової влади США, просить, вимагає, одержує або погоджується одержати, крім передбаченої законом плати за виконання своїх офіційних обов’язків, компенсацію за послуги у відношенні якогось процесу, клопотання, суперечки, обвинувачення та інших питань, де США є зацікавленою стороною або мають істотний матеріальний інтерес, вчиняє злочин у виді хабарництва і карається штрафом до 10 000 доларів або (та) позбавленням волі на строк до 2 років із забороною займати будь яку державну посаду. Вчинює аналогічний злочин і той, хто пропонує зазначеним вище посадовим особам додаткову винагороду.[lxv]

До числа федеральних злочинів з ознаками корупції відносять також дії службовців банків, що можуть завдати шкоди федеральній банківській системі. Посадові особи, директора або робітники по найманню якогось банку, що входить у Федеральну резервну систему США або застрахованого Федеральною страховою корпорацією, Національною сільськогосподарською кредитною корпорацією, що пропонують інспектору банку кредит або чаєві, вчиняють злочин, що карається штрафом до 5000 доларів або (та) позбавленням волі на строк до 1 року. Таке ж покарання чекає і самих інспекторів банків, якщо вони приймають кредит або чаєві (параграф 212, 213). Будь-який службовець банку, внески в який застраховані Федеральною страховою корпорацією, службовець Федерального банку проміжного кредитування або Національної сільськогосподарської кредитної корпорації, що за комісійні або подарунки сприяє одержанню кредиту особою, фірмою чи корпорацією, вчинює аналогічний злочин (параграф 215).[lxvi]

Своєрідним видом корупційного діяння, передбаченого федеральним законодавством, є підкуп з метою використати вплив при призначенні на державну посаду. Якщо хто-небудь із політичних або особистих міркувань одержує гроші або цінності за таку обіцянку, він вчинює федеральний злочин, що карається штрафом до 1000 доларів або (та) позбавленням волі строком до 1 року. У даному випадку мова йде не про хабар. Винагорода приймається або дається не за вчинення конкретної дії, а за лише обіцянку використовувати в майбутньому свій вплив. Суб’єктом цього корупційного злочину може бути не тільки приватна особа, але і фірма, корпорація. Відповідальність настає й для тих, хто платить, пропонує або обіцяє заплатити за майбутню підтримку або виявлення впливу при призначенні на посаду.

До окремої групи корупційних діянь, що вчинюються державними службовцями, федеральне законодавство (глава 11) відносить заняття, не сумісні з основними посадовими обов’язками. Так, відповідно до параграфа 204 розділу 18 Зводу законів США, якщо конгресмени або особи, обрані в Конгрес, або члени постійних комісій практикують у Претензійному суді, вони вчинюють зловживання, що карається штрафом до 10 000 доларів або (та) позбавленням волі на строк до 2 років. Вони не несуть відповідальності тільки тоді, коли є письмовий дозвіл на таку участь з боку вищестоящої посадової особи, що встановили, що фінансовий інтерес незначний і не торкається честі і посадового положення державного службовця, що бере участь у справі. До цієї групи злочинів відносить ряд корупційних діянь, передбачених у главі 93 розділу 18 Зводу законів США. У ній особливу групу зловживань складає діяльність чиновників, спрямована на збагачення за рахунок державних коштів, незаконне використання інформації та спекуляція. До цього ж групі корупційних злочинів законодавством США віднесено: 1) спекуляцію акціями або товарами, пов’язаними з страхуванням сільськогосподарської продукції або з діяльністю Федеральної корпорації по страхуванню врожаю (параграф 1903); 2) поширення інформації або спекуляція цінними паперами. Караються ці злочини штрафом до 10 000 доларів або (та) позбавленням волі. Крім того, особа, засуджена за вчинення цього злочину, повинна бути звільнене з посади або з місця роботи.[lxvii]

Корупційнізлочини, пов’язані з виборами та політичною діяльністю містяться в главі 29 розділу 18 Зводу законів США. В ній передбачається відповідальність кандидатів на будь-які виборні посади, які в обмін на підтримку своєї кандидатури обіцяють, будь кому призначення на публічну або приватну посаду або одержання роботи з наймання. Відповідальність настає і для тих, хто обіцяє роботу з наймання або іншу вигоду за участь у політичній діяльності, виступ за або проти кандидата або політичної партії під час виборів кандидатів на заняття будь-якої політичної посади, під час проведення загальних або спеціальних виборів або під час відбору кандидатів. До цієї ж групи віднесено й домагання політичного співробітництва з боку сенаторів, членів палати представників, державних службовців США або осіб, що одержують заробітну плату або винагороду від казначейства США, що прямо або побічно домагаються, одержують або іншим засобом беруть участь у домаганні або одержанні будь-якого пожертвування, підписки або винагороди з політичних міркувань для співробітництва з іншою посадовою особою, службовцем та т. ін. Караються всі зазначені вище корупційні діяння штрафом у 5000 — 10 000 доларів. або (та) позбавленням волі на строк до 2 або 3 років.[lxviii]

17 грудня 1997 року, Мадлен Олбрайт, в той час, Державний секретар Сполучених Штатів, під час свого виступу на церемонії підписання Конвенції Організації економічної співдружності та розвитку фактично оголосила приоритетні напрямки державної політики щодо боротьби з корупцією на наступні десять років.

Першим напрямком, за ствердженням М. Олбрайт, повинна стати реформа економічної політики, включаючи її суттєве дерегулювання. Згідно концепції цієї реформи, будуть скасовані обтяжні та непотрібні правила в галузі ліцензування, що скоротить можливості для прийняття довільних рішень корумпованим чиновництвом, а також підсилить конкуренцію в національній економіці. Концепцією також передбачено перебудову взаємовідносин між урядом і бізнесом та більш тісне співробітництво між ними в рамках жорстких, але не задушливих правових норм. Уряд Сполучених Штатів вважає за необхідне підсилити вимоги до відкритості управлінських дій державного апарату. Протягом наступних років заплановано здійснити ряд кроків щодо упорядкування та підвищення передбачуваності адміністративних процесів, пов’язаних, перш за все, з торгівлею та інвестиціями. Реформуванню також підлягає діяльність державного апарата в галузях, де економічні питання раніше цілком контролювалися державою, що повинно привести до скорочення бюрократичних структур та зниження їх впливу на ринкову економіку. Протягом наступних років планується реформувати систему державних фінансів з метою створення мережі ефективно діючих незалежних наглядових установ, співробітники яких володіли б навичками бухгалтерського обліку та проведення ревізій. На думку уряду США, існує необхідність в реформуванні системи державних закупівель та розробці справедливих й відкритих процедур у цій галузі. Перед урядом Сполучених Штатів стоїть завдання підвищення ефективності судової системи, що має на меті зробити реальним та гарантувати втілення у життя судових рішень, які приймаються по справах про корупцію серед державних службовців. Фактично стоїть завдання подальшого зміцнення незалежності судових органів, що діють відповідно до етичних принципів і кодексів поводження, та перетворення суду в противагу сваволі корумпованих чиновників від держави, як в економічній сфері, так і в питаннях прав і свобод людини. Найближчим часом в США буде здійснено реформу комерційного законодавства з метою запровадження відповідних правил, що стосуються цінних паперів, прав акціонерів, нерухомості, інтелектуальної власності, процедур банкрутства, антимонопольних заходів та екологічної політики. Головні зусилля спрямовано не тільки на створення нових антикорупційних законів, але і на формування інститутів, що могли б їх реалізувати. Уряд США й надалі особливу увагу буде приділяти зміцненню громадянського суспільства шляхом проведення програм в галузі просвітництва та підвищення рівня громадської свідомості, із тим, щоб свідома громадськість мала змогу реально брати участь в управлінні державою й контролювати роботу державних органів. Заплановано також збільшити підтримку незалежних засобів масової інформації. Інформаційне агентство США буде й надалі виділяти кошти на організацію міжнародних конференцій та контактів, націлених на посилення ролі громадського просвітництва, необхідного для створення в суспільстві стійкого імунітету до злочинності та корупції. Уряд США особливу увагу приділятиме контролю за діяльністю правоохоронних органів з метою викорінювання внутрішньої корупції та підвищення поваги до людської гідності. Подальшого розвитку зазнає також реформа в етичній області – продовжується розробка кодексів поводження для державних службовців та правил надання фінансових даних.[lxix]

Таким чином, поряд з існуванням досить ефективного механізму кримінально-правового переслідування корупціонерів, в США подальшого розвитку зазнає адміністративно-правова боротьба з корупцією. Сформульована М.Олбрайт концепція реформ фактично ґрунтується на приматі саме адміністративно-правових норм і на наш погляд досить вдало доповнює американську систему кримінально-правових заходів боротьби з корупцією.

Підтвердженням необхідності активізації саме адміністративно-правової боротьби з цим явищем в системі національних законодавств, є також низка рекомендацій, запропонованих багатьма авторитетними міжнародними організаціями. Так наприклад, в резолюції восьмого Конгресу ООН зазначено, що для дієвої боротьби з корупцією необхідно виконати рекомендовані Організацією дії. Організація Об’єднаних Націй: 1) рекомендує державам-членам розробити адміністративні і регулятивні механізми для попередження практики корупції і зловживання владою, які повинні включати: а) розробку стратегії боротьби з корупцією як особливо пріоритетних напрямів планів економічного та соціального розвитку, які включали б елементи боротьби з корупцією, як невід’ємну частину відповідних програм; б) підвищення суспільної обізнаності про право користування державними послугами і програмами та забезпечення ефективних каналів для подання скарг; в) створення повноцінних внутрішніх процедур управління в урядових установах для боротьби з корупцією; г) прийняття заходів у рамках урядових установ для забезпечення звітності, ефективних дисциплінарних заходів і засобів правового захисту щодо державних службовців; д) при необхідності удосконалення банківських і фінансових правил та механізмів з метою попередження значних грошових переказів, отриманих в результаті корупції; 2) пропонує державам-членам розглянути питання про адекватність їх кримінального права, в тому числі кримінально-процесуального законодавства з тим, щоб реагувати на всі види корупції і діяння з метою надання допомоги або сприяння діяльності корумпованих осіб, а також забезпечити застосування санкцій, які будуть сприяти наданню потрібної стримуючої дії; 3) наполегливо закликає держави — члени прийняти процедури і виділити належні ресурси для виявлення, розслідування діяльності та засудження корумпованих посадових осіб та розробити правові положення для конфіскації коштів і майна, отриманих в результаті корупції; 4) також наполегливо закликає держави — члени широко розповсюджувати серед своїх державних службовців та співробітників системи державного правосуддя керівництва з практичних заходів боротьби з корупцією і розглянути питання про здійснення при необхідності передбачених у ньому заходів; 5) далі наполегливо закликає забезпечити прийняття відповідних заходів проти підприємств, замішаних у корупції, і стримуватися від прийняття заходів у відповідь, коли такі заходи приймаються іншими державами-членами.[lxx]

Наступний документ Організації Об’єднаних Націй знову ж наголошує на необхідність раціонального поєднання мір кримінального та адміністративного характеру для ефективної боротьби з корупцією. Декларація Організації Об’єднаних Націй про боротьбу з корупцією і хабарництвом у міжнародних комерційних операціях була прийнята Генеральною Асамблеєю ООН 20 листопада 1996 року. Декларація містить ряд рекомендацій, щодо реформування антикорупційного законодавства країн, що приймали участь в роботі форуму. На жаль, багато з запропонованих кроків в Україні так і не було зроблено. В Декларації зазначено, що держави-члени, індивідуально та через міжнародні регіональні організації, вживаючи заходів з урахуванням конституції і основних правових принципів кожної держави та відповідних національних законів, зобов’язуються: 1) вживати ефективних та конкретних заходів боротьби з усіма формами корупції, хабарництва і пов’язаними з ними протиправними діями у міжнародних комерційних операціях, зокрема, забезпечувати ефективне застосування чинних законів, які забороняють хабарі у міжнародних комерційних операціях, сприяти прийняттю законів з цією метою там, де їх не існує, і закликати приватні і державні корпорації, що знаходяться під їх юрисдикцією, у тому числі і транснаціональні корпорації, які займаються міжнародними комерційними операціями, і окремих осіб, які займаються такими операціями, сприяти досягненню цілей цієї Декларації; 2) встановити на ефективній і погоджувальній основі кримінальну відповідальність за дачу хабарів іноземним державним посадовим особам, при цьому ніяким чином не виключаючи, не утруднюючи і не затримуючи прийняття заходів за провадження цієї Декларації на міжнародному, регіональному або національному рівні; 3) хабарництво може включати, зокрема, такі елементи: а) пропозицію, обіцянку або передачу будь-яких виплат, подарунків або інших благ, прямо або побічно, будь-якою приватною або державною корпорацією, в тому числі транснаціональною корпорацією, окремою особою якої-небудь держави будь-якій державній посадовій особі або обраному представникові іншої країни як неправомірної винагороди за виконання або утримання від виконання цією посадовою особою або представником своїх обов’язків у зв’язку з тією чи іншою міжнародною комерційною операцією; б) вимога, прийняття або отримання, прямо або опосередковано, будь-якою посадовою особою або обраним представником будь-якої держави виплат, подарунків або інших благ у будь-якої приватної або державної корпорації, в тому числі транснаціональної корпорації, або окремої особи з іншої країни як неправомірної винагороди за виконання або утримання від виконання цією посадовою особою або представником своїх обов’язків у зв’язку з тією чи іншою міжнародною комерційною операцією; 4) не допускати у країнах, які ще не зробили цього, можливість відрахування з обкладених податком сум хабарів, виплачених будь-якою приватною або державною корпорацією або окремою особою будь-якої держави-члена будь-якій державній посадовій особі або обраному представнику іншої країни, і з цією метою розглянути відповідні можливості для досягнення цієї мети; 5) розробити або застосовувати стандарти і методи обліку, які підвищують транспарентність міжнародних комерційних операцій і спонукають приватні корпорації, у тому числі транснаціональні корпорації, які займаються міжнародними комерційними операціями, і окремих осіб, що займаються такими операціями, не допускати корупцію, хабарництво і пов’язані з ними протиправні дії та вести боротьбу з ними; 6) розробляти або заохочувати розробку, у відповідних випадках, кодексів поведінки у галузі підприємницької діяльності, стандартів і оптимальної практики, які забороняють корупцію, хабарництво і пов’язані з ними протиправні дії при здійсненні міжнародних комерційних операцій; 7) вивчати можливість визнання незаконного збагачення державних посадових осіб або обраних представників злочином; 8) співпрацювати і надавати одна одній максимально можливе сприяння щодо кримінальних розслідувань та інших судових розглядів, порушених у зв’язку з корупцією та хабарництвом у міжнародних комерційних операціях.

Взаємна допомога включає, наскільки це дозволяють національні закони відповідних країн, або відповідно до двосторонніх договорів та інших застосовуваних домовленостей відповідних країн і з урахуванням необхідності збереження у належних випадках конфіденційності: а) надання документів та інформації, допитування та вручення документів, які стосуються кримінальних розслідувань та інших розглядів; б) оповіщення про початок і результати будь-яких кримінальних розглядів, що стосуються хабарництва у міжнародних комерційних операціях, інших держав, які можуть мати юрисдикцію щодо того ж злочину; в) процедури видачі, коли і де це доречно; 9) вживати необхідних дій щодо зміцнення співробітництва з метою сприяння полегшенню доступу до документів та відомостей про операції і особистості тих, хто займається хабарництвом при здійсненні міжнародних комерційних операцій; 10) забезпечити, щоб положення про нерозголошення банківської таємниці не перешкоджали кримінальним розслідуванням або іншим судовим розглядам щодо корупції, хабарництва і пов’язаної з цим незаконної практики у рамках міжнародних комерційних операцій і щоб всебічне співробітництво надавалося урядам, які намагаються отримати інформацію про такі операції; 11) заходи щодо здійснення цієї Декларації вживаються при повній повазі національного суверенітету і територіальної юрисдикції держав-членів, а також прав та обов’язків держав-членів за чинними договорами і міжнародним правом, і узгоджуються з правами людини та основними свободами; 12) держави-члени згодні з тим, що заходи, що вживаються ними з метою установлення юрисдикції над актами хабарництва іноземних державних посадових осіб у міжнародних комерційних операціях, повинні відповідати принципам міжнародного права, що стосуються екстериторіального застосування законів тієї чи іншої держави.[lxxi]

Досвід адміністративно-правової боротьби з корупцією у сучасному світі найбільш концентровано міститься в документах міжнародної конференції "Корупція та організована злочинність у країнах, які знаходяться в періоді перебудови", яка відбулася в Страсбурзі 1-3 грудня 1997 року в рамках спільного проекту Комісії Європейського співтовариства та Ради Європи. В розділі 1 Проекту Конвенції з питань корупції, в статті 1, сформульовано основні визначення, які надалі будуть використатися в робочих документах Ради Європи. В статті 1 зазначено, що: а) "Публічна посадова особа", "урядовий чиновник" або "державний службовець" означає будь-яку посадову особу або службовця держави, або її органів, включаючи тих, хто був відібраний, призначений або обраний для проведення діяльності або виконання функцій від імені держави, або на службі у держави, на будь-якому рівні її ієрархії; б) "публічна функція" означає будь-яку тимчасову або постійну, оплачувану або почесну діяльність, яка здійснюється фізичною особою від імені Держави або на службі у Держави, або в одному з її інститутів, на будь-якому рівні ієрархії.

Розділ другий Конвенції пропонує здійснити внутрішньодержавні превентивні заходи, щодо боротьби з корупцією: 1) Кожна сторона повинна вжити як законодавчих, так і інших необхідних заходів відносно доказу злочинів відповідно до внутрішньодержавних законів при скоєні злочинів цілеспрямовано, пропозиціях або наданнях, прямо або опосередковано, державному чиновнику або особі, яка виконує публічні функції, предметів грошової вартості, а також іншої користі, такої, як подарунок, послуга, обіцянка або перевага для себе або іншої особи, або організації з метою незаконного отримання прибутку для себе або третьої сторони зі зловживанням своїм службовим становищем і порушенням своїх обов’язків. 2.) Згідно з параграфом 1 цієї статті “порушення обов’язків” включає в себе випадки, коли обіцянки, надання або отримання послуг здійснюється державним службовцем особисто або за його дорученням.

Стаття 19 Конвенції містить перелік примусових санкцій, які пропонується запровадити до порушників антикорупційного законодавства: 1. Кожна сторона повинна створити комісію з кримінальних злочинів, про які згадувалося у статтях 2-14, заходи і санкції, які вживаються за вчинені злочини, повинні враховувати природу кожного із злочинів. До них належать грошові санкції (або заходи), усунення від займаної посади, позбавлення права займати державну посаду, ув’язнення та інші форми позбавлення волі. 2. Кожна сторона повинна вжити таких законодавчих та інших заходів, які дозволять провадити конфіскацію майна та інші заходи позбавлення прибутків від корупційних дій; конфісковане майно відповідає розміру незаконно отриманого прибутку.[lxxii]

Таким чином, з урахуванням наведеного вище, можна зробити деякі загальні висновки. По-перше, з’ясовано, що в більшості провідних країн світу, протягом багатьох років, основною формою боротьби з корупцією було притягнення осіб, які вчинили корупційне діяння до кримінальної відповідальності та застосування заходів кримінально-правового характеру. Але така форма негативного реагування з боку держави все ж таки більш направлена саме на ліквідацію наслідків цих діянь та не в повній мірі відповідає завданню попередження наступних корупційних проявів. Тому антикорупційні законодавства таких країн як Великобританія, США, Німеччина, Франція та Італія, протягом останніх років, зазнають суттєвих змін. Законодавці цих країн, не применшуючи важливість кримінально-правової боротьби з корупцією, все ж таки більшу увагу приділяють вдосконаленню саме профілактичних заходів запобігання корупції за допомогою адміністративно-правових норм. По-друге, практика застосування антикорупційних норм в багатьох країнах свідчить, що чіткого визначення понять кримінально-караного корупційного діяння та адміністративного правопорушення, пов’язаного з корупцією, розмежування підстав та меж адміністративної та кримінальної відповідальності за корупційні діяння, взагалі ніде не існує. Тобто ця проблема актуальна і потребує законодавчого визначення не тільки в Україні, але й в найбільш розвинутих країнах світу. Розв’язання цієї проблеми дозволить уникнути багатьох помилок у правозастосовчій практиці, та уніфіковано здійснювати облік корупційних проявів. По-третє, заслуговує на увагу досвід деяких країн стосовно визначення суб’єктів корупційних діянь. На наш погляд, в українському законодавстві в буквальному розумінні сферу застосування відповідальності за корупцію невиправдано звужено. Обмежене тлумачення поняття державний службовець веде до необґрунтованого звуження сфери застосування кримінального та адміністративного законодавства, усуває можливість його використання для припинення корупційних проявів у таких життєво важливих для економіки галузях як фінансова система, оборонна промисловість, транспорт, зв’язок, паливно-енергетичний комплекс, в яких незаконні дії керівників можуть заподіяти значний збиток інтересам держави і громадян. Законодавство більшості європейських країн та США не обмежує коло суб’єктів корупції тільки державними службовцями та депутатами. Крім того, міжнародний досвід боротьби з корупцією свідчить, що при розгляді справ про вчинення корупційних діянь, проявляється причетність до цього цілого ряду осіб – суб’єкти, виконавці, зацікавлена сторона, посередники та т.і. Тому незрозуміло, чому українське антикорупційне законодавство взагалі не передбачає інституції співучасті у скоєні корупційного діяння. На наш погляд це суперечить принципу персональної відповідальності за вчинення корупційного діяння.

Врахування міжнародного досвіду адміністративно-правової боротьби з корупцією дозволить українському законодавцю більш цілеспрямовано реформувати чинне антикорупційне законодавство, заощадить кошти і час, вкрай необхідні для цього.

1.3. Правові засади та сучасний стан боротьби з корупцією в Україні

Правова система держави є результатом багаторічного досвіду правового регулювання та правозастосування, наслідком постійного розвитку і боротьби конфронтуючих шкіл права, довгої та прискіпливої селекції концепцій, ідей та думок багатьох теоретиків та практиків. Сучасне українське законодавство про боротьбу з корупцією знаходиться у стані формування і має не тривалу історію, яка бере свій відлік з 1995 року, коли було прийнято Закон України "Про боротьбу з корупцією". Відсутність правового регулювання боротьби з корупцією в попередній історичний період, за часів Радянського Союзу, пов’язана з тим, що існування корупції в СРСР не визнавалося з ідеологічних міркувань, оскільки корупція вважалась явищем притаманним виключно буржуазному суспільству. Одночасно, офіційна статистика свідчить, що в СРСР кількість злочинів, близьких за своїм змістом до корупційних, постійно зростала. Так, за 30 років (з середини 50-х до середини 90-х років) кількість зареєстрованих розкрадань державного майна зросла в 2,5 рази, а хабарництво – у 25 разів. [… 337][lxxiii].

Перші кроки у боротьбі з корупцією в СРСР було зроблено лише у період перебудови. У Постанові З'їзду народних депутатів СРСР № 976-1 від 23.12.1989 р. було офіційно визнано факти зрощування злочинних груп з корумпованими посадовими особами радянської держави та надано доручення Раді Міністрів СРСР розробити комплекс заходів, спрямованих на усунення причин і умов корупції, тіньової економіки, організованої злочинності. Дещо пізніше, Указом Президента СРСР № VII-1423 від 04.02.1991 р., боротьба з корупцією поряд з іншими найбільш небезпечними проявами злочинності була покладена на систему спеціалізованих підрозділів у системі МВС СРСР.[… 280-285][lxxiv] Таким чином, Україна після здобуття незалежності, не мала ні досвіду боротьби з корупцією, ні відповідного антикорупційного законодавства. В період 1991 по 1995 рік було прийнято лише один Закон, кілька Указів Президента та інших підзаконних нормативно-правових актів, які стосувались проблеми протидії корупції. Ситуація май же повного правового вакууму у питанні боротьби з корупцією тривала до прийняття у 1995 році Закону України "Про боротьбу з корупцією", навколо якого почало формуватись вітчизняне антикорупційне законодавство.

За приблизними підрахунками, нині, в Україні антикорупційне законодавство нараховує більше ста нормативно-правових актів які спрямовані на протидію корупції.[… 4][lxxv]

Під антикорупційним законодавством розуміють закони та інші нормативно-правові акти, якими встановлюються спеціальні законодавчі положення щодо запобігання корупції виявлення та припинення її проявів, визначаються ознаки корупційних правопорушень та відповідальність за їх вчинення, регулюється діяльність державних органів чи їх спеціальних підрозділів, до компетенції яких входить протидія корупції, координація такої діяльності чи контроль та нагляд за нею.

Призначення антикорупційного законодавства головним чином полягає у тому, щоб: по-перше, обмежити, нейтралізувати чи усунути фактори корупції, запобігти конфлікту інтересів, нормативно визначити рамки правомірної поведінки особи, уповноваженої на виконання функцій держави, по-друге, чітко визначити ознаки корупційних правопорушень, передбачити адекватні заходи відповідальності за їх вчинення, належним чином врегулювати діяльність органів державної влади та їх окремих підрозділів, які безпосередньо протидіють корупції. [… 4-5][lxxvi]

Зазначимо, що антикорупційне законодавство — термін певною мірою умовний, оскільки значна частина чинного законодавства (конституційного, кримінального, цивільного, адміністративного, господарського та іншого) опосередковано спрямована на попередження корупції, оскільки має на меті встановлення та регулювання позитивних суспільних відносин, у тому числі й у сфері здійснення публічної влади. До законодавчих актів такого характеру можна віднести акти, що містять норми, якими встановлено спеціальні вимоги та обмеження стосовно державних службовців та інших осіб, уповноважених на виконання функцій держави. Це, наприклад, Закони України "Про державну службу", "Про прокуратуру", "Про статус народного депутата України", "Про статус суддів", "Про міліцію", "Про державну податкову службу в Україні" та багато інших. До нормативно-правових актів антикорупційної спрямованості можна віднести ряд підзаконних актів, що регулюють порядок проходження державної служби, порядок здійснення атестації та ротації державних службовців тощо. Мельник М.І. пропонує класифікацію антикорупційного законодавства залежно від його спрямування і предмету регулювання на: 1) нормативно-правові акти, які передбачають положення щодо загально соціального та соціально-кримінологічного запобігання корупції; 2) нормативно-правові акти, які визначають ознаки корупційних правопорушень і встановлюють за них відповідальність; 3) нормативно-праві акти, які регулюють діяльність відповідних правоохоронних органів та їх окремих підрозділів у сфері протидії корупції, її координацію, здійснення контролю та нагляду. [… 20] [lxxvii]

Під антикорупційним законодавством розуміють закони та інші нормативно-правові акти, якими встановлюються спеціальні законодавчі положення щодо запобігання корупції, виявлення та припинення її проявів, визначаються ознаки корупційних правопорушень та відповідальність за їх вчинення, регулюється діяльність державних органів чи їх спеціалізованих підрозділів, до компетенції яких входить протидія корупції, координація такої діяльності та нагляд за нею.

Питанню протидії корупції присвячена значна кількість міжнародно-правових документів, які мали відчутний вплив на розробку нормативного підґрунтя боротьби з корупцією в Україні. До найбільш важливих належать: Резолюція Генеральної Асамблеї Організації Об'єднаних Націй від 07.09.1990 р. "Попередження злочинності та кримінальне правосуддя у контексті розвитку: реалізації та перспективи міжнародного співробітництва. Практичні заходи боротьби з корупцією"; Декларація Організації Об'єднаних Націй про боротьбу з корупцією і хабарництвом у міжнародних комерційних операціях від 16.12.1996 р. Резолюція 51/191 Генеральної Асамблеї ООН; Рамкова Конвенція Організації Об'єднаних Націй проти організованої злочинності, прийнята резолюцією резолюцію 49/159 Генеральної Асамблеї від 21.07.1997 р.; Конвенція Організації Об'єднаних Націй проти транснаціональної організованої злочинності, прийнята резолюцією 55/25 Генеральної Асамблеї від 15.11.2000 р.; Угода про створення групи держав по боротьбі з корупцією (GRECO) від 05.05.1998 р.; Конвенція Ради Європи про корупцію у контексті цивільного права від 04.11. 1999 р. (ETS 174); Конвенція Ради Європи про корупцію у контексті кримінального права від 27.01.1999 р. (ETS 173).[… ][lxxviii]

Україна активно співпрацює з міжнародним співтовариством у контексти боротьби з корупцією і є учасником ряду конвенцій. Так, останнім часом було ратифіковано Конвенцію Організації Об’єднаних Націй проти транснаціональної організованої злочинності […][lxxix]та Цивільну конвенцію про боротьбу з корупцією, які стали частиною національного законодавства.[…][lxxx]

Центральне місце в системі спеціального антикорупційного законодавства, безумовно, посідає Закон України від 5 жовтня 1995р. "Про боротьбу з корупцією" (далі Закон).[… ][lxxxi] Його прийняття стало відправною крапкою для формування вітчизняного антикорупційного законодавства.

В преамбулі Закону зазначено, що він визначає правові та організаційні засади запобігання корупції, виявлення та припинення її проявів, поновлення законних прав та інтересів фізичних і юридичних осіб, усунення наслідків корупційних діянь. Слід погодитись з Мельником М.І., який характеризує Закон "Про боротьбу з корупцією" як унікальний юридичний документ, що має власну неповторну концепцію. За деякі корупційні правопорушення санкції закону передбачають адміністративну, дисциплінарну та конституційну відповідальність. […] [lxxxii]

З моменту прийняття цей закон зазнав чисельних змін та доповнень і постійно знаходиться в епіцентрі критики з боку юристів, політиків представників громадськості. На нашу думку, не зовсім вдалим є використання в назві закону терміну “боротьба”. Він широко використовується в контексті боротьби із злочинністю, публіцистичних творах, засобами масової інформації. Кримінологи також оперують терміном “боротьба із злочинністю”, розуміючи під нею активне зіткнення суспільства із злочинністю для забезпечення панування закону та охоронюваних ним інтересів, цінностей, норм поведінки, яке здійснюється у формі цілеспрямованої наступальної діяльності на причини та умови злочинності.[…][lxxxiii] З урахуванням наведеного, використання терміну “боротьба” у назві Закону мабуть не зовсім доречне, якщо врахувати, що Закон не встановлює кримінальної відповідальності за корупційні діяння. Використавши цей кримінологічний термін законодавець скоріш за все хотів зайвий раз підкреслити безкомпромісність та наступальних характер протидії корупції. З урахуванням завдань поставлених законом, за краще було б змінити назву на Закон “Про протидію корупції”, оскільки термін протидія охоплює весь комплекс заходів – попередження та припинення, стягнення за вчинення корупційних порушень, поновлення порушених прав та інтересів.

Закон України від 5 жовтня 1995р. “Про боротьбу з корупції” структурно складається з 5 розділів і містить лише 17 статей. Законом визначено: поняття корупції, корупційних діянь та інших правопорушень пов’язаних з корупцією і суб’єкти їх вчинення; органи які ведуть боротьбу з корупцією; заходи попередження корупції; відповідальність та усунення наслідків корупційних діянь; контроль і нагляд за виконанням законів у сфері боротьби з корупцією. Зупинимось на основних положеннях Закону, які мають принциповий характер і визначають засади всього антикорупційного законодавства і адміністративного, зокрема. Згаданий закон є єдиним нормативно-правовим актом який дає нормативне визначення корупції. Ст. 1 визначає, що в цьому законі під корупцією розуміється діяльність осіб уповноважених на виконання функцій держави, спрямована на протиправне використання наданих їм повноважень для одержання матеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг. Українське законодавство містить і інше визначення корупції. Так, у ст. 2 Цивільної конвенції про боротьбу з корупцією, яка була ратифікована Верховною Радою 16 березня 2005р. і є частиною національного законодавства, зазначено, що для цілей цієї Конвенції “корупція” означає прямі чи опосередковані вимагання, пропонування, дачу або одержання хабара чи будь-якої іншої неправомірної вигоди або можливості її отримання, які порушують належне виконання будь-якого обов’язку особою, що отримує хабара, неправомірну вигоду чи можливість мати таку вигоду, або поведінку такої особи. […][lxxxiv] Нині існують пропозиції щодо уточнення цього визначення. Наприклад, ст. 1 Проекту Закону України “Про засади запобігання корупції” дає дещо відмінне визначення, а саме, корупція – протиправне використання особою повноважень та пов’язаних з цим можливостей, у тому числі вчинення будь-якої дії чи бездіяльності, для незаконного одержання благ (переваг, пільг, послуг) матеріального і/або нематеріального характеру для себе, інших осіб та відповідно неправомірне надання таких послуг (переваг, пільг, послуг). Наведені визначення корупції не є універсальним і не охоплюють всі можливі різновиди корупційних проявів, саме тому, як спеціально зауважує законодавець, тлумачення терміну “корупція” використовується виключно для потреб конкретного Закону або Конвенції. Як зазначалось у попередніх розділах, корупція це соціальний феномен який динамічно змінюється і отримує нове наповнення, а тому не може бути втиснутий в юридичну конструкцію. Тому більш плідним, на нашу думку, є визначення конкретних складів корупційних діянь. Саме таким шляхом і розвивається законодавство, ст. 1 Закону визначає, що корупційним діянням є: а) незаконне одержання особою, уповноваженою на виконання функцій держави, у зв’язку з виконанням таких функцій матеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг, у тому числі прийняття чи одержання предметів (послуг) шляхом їх придбання за ціною (тарифом), яка є істотно нижчою від їх фактичної (дійсної) вартості; б) одержання особою, уповноваженою на виконання функцій держави, кредитів або позичок, придбання цінних паперів, нерухомості або іншого майна з використанням при цьому пільг чи переваг, не передбачених чинним законодавством. Закон також запроваджує термін “інші правопорушення, повязані з корупцією” і відносить до них порушення спеціальних обмежень, які встановлені щодо державних службовців та інших осіб уповноважених на виконання функцій держави (ст.5), порушення вимог фінансового контролю які встановлені відносно осіб уповноважених на виконання функцій держави (ст.6) та невжиття керівниками заходів до припинення корупційних діянь або порушення спеціальних обмежень які вчинені їх підлеглими (ст.10). Таким чином, закон передбачає дві категорії правопорушень: по-переше, корупційні діяння, по-друге, інші правопорушення повязані з корупцією.

Корупційні правопорушення, як адміністративні проступки, нині не включені до Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі КпАП) і їх склад визначено виключно нормами Закону, що створює певні незручності для правозастосовчих органів. Нині на розгляді у Верховній Раді України знаходиться законопроект який передбачає внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення, пропонується включити окрему главу – корупційні адміністративні правопорушення. До таких правопорушень пропонується віднести: незаконне одержання благ (переваг, пільг, послуг); підкуп службових осіб; незаконне сприяння фізичним або юридичним особам; неправомірне надання переваг фізичним і (або) юридичним особам; порушення порядку зайняття підприємницькою діяльністю та вимог щодо сумісництва; невжиття заходів щодо боротьби з корупцією та ряд інших.[…][lxxxv] Така систематизація адміністративного законодавства про корупційні правопорушення, на наш погляд, є доцільною і сприятиме покращенню стану адміністративної протидії корупційним проявам.

Закон “Про боротьбу з корупцією” передбачає, що субєкти, визначені у ст.2 за вчинення корупційних діянь та інших правопорушень, повязаних з корупцією несуть адміністративну відповідальність на підставі цього закону. Що стосується кримінальної, цивільно-правової та матеріальної відповідальності за корупційні діяння та правопорушення, повязані з корупцією, то ці питання вирішуються відповідно до вимог чинного законодавства. (ст.3) У ст.7 окремо оговорено, що адміністративна відповідальність має місце лише за умов коли корупційне діяння не містить складу злочину. На сьогоднійшній день кримінальне законодавство України не містить понять “корупції”, або “корупційного злочину”. Як спеціально підкреслено у ст.1 Закону “Про боротьбу з корупцією” наведене в ній визначення корупції дано тільки для цього закону. Одночасно, ряд злочинів є корупційними за своєю суттю. Це, наприклад, одержання хабаря, давання хабаря, зловживання владою або службовим становищем (ст.ст.368, 369, 364 Кримінального Кодексу України). Таким чином, нині межа між кримінально караним корупційним діянням та корупційним діянням, що тягне адміністративну відповідальність встановлена згідно ст.7 Закону “Про боротьбу з корупцією”. Вчинення особою уповноваженою на виконання функцій держави корупційного діяння тягне адміністративну відповідальність, якщо воно не містить складу злочину.В науковій літературі висловлювались пропозиції щодо розмежування на законодавчому рівні понять “корупційний проступок” та „корупційний злочин”. За критеріями цінової вартості винагороди чи розмір шкоди, завданої незаконними діями особи. […14][lxxxvi]

В науковій літературі пропонувалось також запровадження у Кримінальний Кодекс окремою статті із складом злочину “корупція”. Пітання доцільності запровадження такого складу злочину було розглянуто Мельник М.І. Він обгрунтовно довів, що введення такого складу не містить достатніх юридичних підстав і є теоретично хибним, а коло корупційних злочинів може бути розширене за рахунок криміналізації нових діянь.[…21-22][lxxxvii]

Окремо слід зупинитись на проблемі визначення суб’єктів корупційних діянь та інших правопорушень, пов’язаних з корупцією. Згідно закону до них належать:державні службовці; Прем'єр-міністр України, Перший віце-прем'єр-міністр, віце-прем'єр-міністри, міністри; народні депутати України, депутати Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутати сільських, селищних, міських, районних у містах, районних, обласних рад; посадові особи місцевого самоврядування; військові посадові особи Збройних Сил України та інших військових формувань (крім військовослужбовців строкової служби). Суттєвим недоліком Закону слід визнати розмитість нормативного змісту понять державний службовець, посадова особа та особа уповноважена на виконання функцій держави, що робить Закон досить складним для застосування практичними працівниками.

Слід зазначити, що з моменту прийняття Закону коло суб’єктів корупційних діянь та інших правопорушень пов’язаних з корупцією постійно змінюється у бік розширення. Останні зміни мали місце 23 лютого 2006 р. коли суб’єктами цих порушень було визнано Прем'єр-міністра України, Першого віце-прем'єр-міністра, віце-прем'єр-міністрів та міністрів. Проект Закону “Про засади запобігання та протидії корупції”, внесений на розгляд до Верховної Ради України у вересні 2006р. передбачає значне розширення кола суб’єктів корупційних порушень, зокрема, пропонується віднести до них: Президента України, Голову Верховної Ради України, Генерального прокурора України, суддів Конституційного Суду України тощо. До осіб, які прирівнюються, для цілей Закону до осіб, уповноважених на виконання функцій держави пропонується віднести членів окружних та дільничних виборчих комісій, керівників громадських організацій які частково фінансуються з державного чи місцевого бюджету, керівників політичних партій, особи які не є державними службовцями, посадовими особами місцевого самоврядування але виконують надані законом владні повноваження (нотаріуси, експерта, адвокати та ін.) тощо. Таке розширення кола суб’єктів корупційних порушень, на наш погляд, не зовсім виправдане. Наприклад, згідно з Конституцією Президент України користується недоторканістю на час виконання повноважень (ст. 105) і може бути притягнутий до відповідальності лише після його усунення з посади шляхом процедури імпічменту (підставою для імпічменту є вчинення злочину ст. 111 Конституції). Таким чином, особа, що займає посаду Президента, не може бути суб’єктом корупційних порушень, вона може бути притягнута до відповідальності лише після усунення з посади і відповідно позбавлення статусу Президента. Викликає сумнів і віднесення до суб’єктів корупційних порушень нотаріусів, експертів, адвокатів та деяких інших категорій осіб (п.2. ст. 2 згаданого законопроекту) оскільки ці особи не наділені владними повноваженнями.

Законом “Про боротьбу з корупцією” також визначені органи, на які покладається боротьба з корупцією. Це підрозділи МВС України, податкової міліції, СБУ, органів прокуратури України, військової служби правопорядку та інші органи і підрозділи які створюються для боротьби з корупцією згідно з чинним законодавством (ст. 4). Коло цих суб’єктів значно розширене з моменту прийняття Закону, проте, і нині ставиться питання про збільшення кількості органів які ведуть боротьбу з корупцією. На нашу думку, слід погодитись з висновками зробленими Забродою Д.Г., що розширення кола суб’єктів боротьби з корупцією є нераціональним. Для покращення стану боротьби з корупцією він пропонує створення спеціального органу по боротьбі з корупцією та одночасне налагодження чіткої системи взаємовідносин між суб’єктами боротьби з корупцією та іншими органами, в тому числі й через покращення стану інформаційного обміну.[…11] [lxxxviii]

На органи, визначені в ст. 4 Закону покладається завдання саме боротьби з корупцією, проте, як зазначалося вище, преамбула закону декларує значно ширші його завдання ніж боротьба з корупцією, по суті закон мав на меті створення системи протидії корупції. Саме використання терміну “боротьба” призвело, на нашу думку, до того, що законом невиправдано звужене коло органів та осіб які повинні вживати заходів протидії корупції. При цьому, із змісту самого Закону можна побачити, що таку протидію повинні здійснювати і інші суб’єкти які не потрапили до переліку наведеного в ст. 4 Закону “Про боротьбу з корупцією”. Так, наприклад, згідно ст. 10 Закону керівники міністерств, відомств, державних підприємств, установ та організацій чи їх структурних підрозділів у разі виявлення чи отримання ними інформації про вчинення підлеглими корупційного діяння або порушення спеціальних обмежень повинні в межах своєї компетенції вжити заходів до припинення таких діянь та повідомити про них органам які ведуть боротьбу з корупцією. В ситуації, яка описана, керівники, по суті, також є суб’єктами які протидіють корупції, хоча таке завдання не є для них основним призначенням. Ст. 12 Закону передбачає, що накладення адміністративного стягнення за корупційні порушення здійснюється виключно постановою суду. Це дозволяє зробити висновок, що суд також відноситься до органів які протидіють корупції. Наведене, дозволяє, на нашу думку, дійти висновку, що коло осіб на яких законодавством покладається завдання протидії корупції значно ширше кола осіб які ведуть боротьбу з корупцією. У зв’язку з цим доцільно законодавчо визначити не коло суб’єктів які ведуть боротьбу з корупцією, а коло суб’єктів на яких покладене завдання протидії корупції.

Останнім часом було прийнято ряд нормативно-правових актів спрямованих на покращення стану боротьби з корупцією. Зокрема, Україна ратифікувала Цивільну конвенцію про боротьбу з корупцією. Метою конвенції є створення механізму правового захисту осіб, яким заподіяно шкоду внаслідок корупційних дій, та надання таким особам можливості захищати свої права та інтереси, включаючи можливість отримання компенсації за заподіяну шкоду.[…][lxxxix] Нині на розгляді у Верховній Раді України знаходиться ряд законопроектів, зокрема,…… прийняття яких

Президентом України було видано Указ яким визначено стратегічні напрямки……

Проблема боротьби з корупцією зумовлена не тільки недосконалістю вітчизняного законодавства але і відсутністю ґрунтовних методик виявлення та обліку причин та умов корупційних діянь. Юридична невизначеність не дає змоги відповідним структурам визначити якісні показники корупції, здійснювати постійний моніторинг поширеності корупції, з’ясовувати фактори впливу не неї. Зокрема, важко оцінювати ефективність тих чи інших заходів запобігання та припинення корупції які передбачені законодавством.

Відсутність до 1995 р. визначеного законодавцем поняття корупції робила неможливим визначення стратегії та тактики втримання корупції правовими засобами і зумовила відсутність статистичних даних про відповідні правопорушення.[…7][xc] Система статистичної звітності для органів виконавчої влади вперше була запровадження Постановою Кабінету Міністрів України № 616 від 28.06.1997 р. Про порядок звітування органів виконавчої влади про дотримання вимог Закону України "Про боротьбу з корупцією".[…][xci]

Останнім часом на міжнародному рівні неодноразово наголошувалося, що Україна через надзвичайну корумпованість державного апарату належить до групи країн так званого особливого ризику для інвестицій, розвитку середнього та малого бізнесу.[..85-88][xcii] Експерти Українського центру економічних і політичних досліджень ім. О. Разумкова ще в 2001 р. на підставі аналізу понад 1200 публікацій про Україну в зарубіжних ЗМІ, оцінок міжнародних організацій, фінансових інститутів, провідних експертів рейтингових агентств, опитування громадсько-політичної, наукової бізнес-еліти Польщі та Росії, опитування західних експертів (дипломатів, спеціалістів, бізнесменів, які тривалий час працюють в Україні), встановили, що абсолютна більшість (83%) західних експертів вважають Україну маловпливовою європейською державою, що знаходиться в пошуках свого місця у світі. Серед основних результатів експертних опитувань, які були покладені в основу наведеного вище висновку, зазначалося, що за показниками корумпованості Україна входить у групу світових лідерів, рівень тіньової економіки України протягом п'яти років залишається критично високим і не демонструє тенденцій до зниження. В цілому, корумпованість влади визнана одним з основних факторів, що негативно впливають на міжнародний імідж України.[…][xciii] Протягом останніх років ситуація щодо оцінки масштабів корупції в Україні суттєво не змінилася. У багатьох зарубіжних і вітчизняних засобах масової інформації, наукових публікаціях, у виступах політичних діячів посилено поширюється твердження, що корупція в Україні набула характеру соціальної епідемії, а Україна за цим показником перебуває на одному з перших місць у світі, правоохоронна система не здатна змінити ситуацію оскільки сама вражена корупцією. На нашу думку, такі твердження ґрунтуються здебільшого на поверховому аналізі дійсної ситуації в Україні, який здійснюється міжнародними експертами, мають дещо перебільшений характер і суттєво підривають міжнародний імідж України.

Однією з найбільш авторитетних міжнародних неурядових організацій, яка оцінює поширеність корупції у світі, є організація “Міжнародна прозорість” (Transparency International). Починаючі з 1993р. її фахівці аналізують оцінки політичних та державних діячів, фінансистів, працівників правоохоронних органів, аналітиків, вчених та т. ін. щодо корупції в тій чи іншій країні. На підставі цих експертних оцінок формуються щорічні рейтинги рівня корумпованості країн світу. Цей рівень вимірюється в балах ІСК, які відображають ступінь сприйняття корупції респондентами (найчастіше – підприємцями, аналітиками, політичними діячами або пересічними громадянами). Оцінювання ІСК країни у 10 балів свідчить про відсутність корупції, а ІСК близький до 0 – про дуже високий її рівень. За рейтинговими оцінками Transparency International протягом останніх восьми років Україна стабільно відноситься до найбільш корумпованих країн світу. Так, у 1998 р. серед 85 держав, розташованих в порядку від мінімального до максимального рівня корумпованості, Україна перебувала на 70 місці з 2,8 ІСК, у 1999 р. – ці показники склали відповідно 77 місце та 2,6 ІСК, у 2000 р. – 88 місце та 1,5 ІСК[…][xciv], у 2001 р. – 83 місце та 2,1 ІСК[…][xcv], у 2002 – 85 місце та 2,4 ІСК[…][xcvi], у 2003 – 106 місце та 2,3 ІСК.[…][xcvii] (2004, 2005) Розглядаючі ці показники слід звернути увагу на те, що дослідження Transparency International базується більшою мірою на оціночних судженнях посадових осіб, політиків, експертів, населенням країни, про поширеність корупції. Таким чином, результати індексів не відображають реальних подій, наприклад, випадів прихованого фінансування політичних кампаній, відмивання банками "брудних грошей" або хабарництва. Тим самим вимірюються суб’єктивні оцінки, рівень сприйняття корупції, а не рівень корупції як такої. Крім того, необхідно враховувати, що індикатори та методики опитування громадської думки, які використовуються Transparency International при інтерв'юванні громадян України не мають повної відповідності нормам вітчизняного кримінального чи адміністративного законодавства щодо корупції.[…17][xcviii] Обґрунтованість методик ставиться під сумнів рядом науковців і у зв’язку з тим, що усереднені показники для кожної окремої країни виводяться з даних різних за своєю суттю опитувань (як експертних, так і масових), проведених різними організаціями за різними типами вибірок тощо. Викликає сумніви коректність порівняння поширеності корупції в країнах які мають різні правові, економічні, політичні системи, характеризуються різним рівнем соціального розвитку, мають відмінні традиції еволюції бюрократії тощо. Зокрема, можна передбачити, що в розвинених раїнах величина хабара є істотно вище, ніж у країнах з перехідною економікою. Розроблені Transparency International індекси корупції також не враховують історичних й культурних особливостей країн, виводячи цей показник із середнього індексу, розрахованого щодо економічно розвинутих країн. При цьому не враховується наявність чи відсутність статистичного обліку корупційних діянь в різних країнах, де доречи зміст понять «корупція» і «корупційне діяння» має різне наповнення. Тому данні отримані Transparency International не завжди відповідають статистичному принципу репрезентативності і всебічності дослідження. Оціночні судження покладені в схему оцінювання формуються під впливом не тільки об’єктивних, але і суб’єктивних обставин.

Наприклад, в Україні засоби масової інформації приділяють значну увагу висвітленню питань боротьби з корупцією, проблема обговорюється та визнається суспільством, і відповідно респонденти відмічають це явище як актуальне для країни. Тому, на нашу думку, рейтинги запропоновані Transparency International не відображають реального рівня поширеності корупції.

Опитування, що ґрунтуються на оціночних судженнях населення проводяться і в Україні. Наприклад, об’єднання “Социс” в рамках програми “Партнерство за прозоре суспільство” у 2002р. провело опитування на тему “Ставлення громадян України до проблеми прозорості суспільства та корупції”. Участь у опитування прийняло 1200 респондентів, з яких 92% вважають корупцію поширеною в Україні, а 65% з них – дуже поширеною. Переважна більшість респондентів (72%) зазначили, що за останні п’ять років корупція в Україні зросла (похибка такого опитування не перевищує 3%).[…1,3][xcix]

Існують інші підходи та методики оцінювання рівня корупції. Наприклад, за даними Міжнародного інституту ООН дослідження жертв злочинів та правосуддя (UNICRI) рівень корупції в Україні фактично не перевищує аналогічне явище у інших країнах Східної Європи.[…148][c]

За даними Державної статистичної звітності "жахливого спалаху" корупції в Україні не спостерігається. Показники такої звітності базуються не на сприйнятті поширеності корупції суспільством, а на конкретних відомостях щодо кількості складених адміністративних протоколів, кількості направлених до суду адміністративних протоколів у зв’язку із вчиненням корупційних діянь тощо. Загальна кількість правопорушень корупційного характеру, щодо яких були складені адміністративні протоколи, протягом 1997-2003 рр. була досить незначною, в середньому щороку їх складалося близько 6,5 тисяч. 2004-2005. Найвищий показник був зафіксований у 2001 р. – 7142 протоколи, а вже в наступному 2002 році відбулося його зменшення майже на 10 % (6311 протоколів). В минулому 2003 році кількість складених протоколів про адміністративні правопорушення, пов'язані з корупцією становила 4916. Загалом, за період 1997-2003 рр. було складено 43558 протоколів про адміністративні правопорушення, пов'язані з корупцією, 41589 з яких була направлена до суду. 1997-2005 Таким чином, в середньому понад 95% складених протягом року протоколів в подальшому направлялися до суду (дивись додаток № 1).

Згідно зі статичними даними, основна маса протоколів про адміністративні правопорушення корупційного характеру, що була направлена до суду, складалася відносно державних службовців 5-7 категорій (70,4%). Значно менша питома вага направлених до суду адміністративних протоколів відносно голів міських Рад (10,2%), військових посадових осіб (8,2%) та працівників органів внутрішніх справ (4,8%). Серед притягнених до адміністративної відповідальності за корупційні правопорушення депутати місцевих Рад складали в середньому за аналізований період 3,1%, державні службовці 3-4 категорій — 2,5%, а державні службовці 1-2 категорій – 0,5%. Між тим, щодо корупційних правопорушень державних службовців 1 і 2 категорій складено лише 0,5% протоколів, 3-4 категорій – 2,5%, а 5-7 категорій – 70,4%, тобто складає абсолютну більшість (дивись Додаток № 2).

Протягом аналізованого періоду частка випадків відмови фізичним та юридичним особам в інформації, надання недостовірної інформації коливалася в межах від 6,9% до 22,9%; порушення вимог щодо декларування доходів – від 7,5% до 28,9%; заборони займатися підприємницькою діяльністю – від 6,4% до 20,4%; надання незаконних переваг фізичним або юридичним особам – від 5,7% до 19,1%. Відносно стабільним був лише показник корупційних правопорушень, пов’язаних із сприянням фізичним і юридичним особам у здійсненні підприємницької діяльності, та отриманні субсидій, субвенцій, дотацій, кредитів чи пільг (дивись Додаток № 3).

До найбільш поширених видів адміністративних правопорушень корупційного характеру, на які припадало біля 90% всіх правопорушень даної категорії, належали: незаконне одержання матеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг, придбання предметів за ціною, нижчої фактичної вартості – 21,5% всіх правопорушень корупційного характеру протягом зазначеного періоду; сприяння фізичним і юридичним особам у здійсненні підприємницької діяльності, отриманні субсидій, субвенцій, дотацій, кредитів чи пільг – 15,6%; відмова фізичним та юридичним особам в інформації, надання недостовірної інформації – 14,4%; порушення вимог щодо декларування доходів – 14,3%; заборона займатися підприємницькою діяльністю безпосередньо чи через посередників, виконувати роботу на умовах сумісництва – 12,0%; надання незаконних переваг фізичним або юридичним особам під час підготовки і прийняття нормативно-правових актів чи рішень – 11,6%.

У 1998-2001 рр. 2004-2006 спостерігалася тенденція зростання частки випадків відмови фізичним та юридичним особам інформації, надання недостовірної інформації (у 2001 р. вона склала 22,9%); надання незаконних переваг фізичним або юридичним особам під час підготовки і прийняття нормативно-правових актів чи рішень (19,1%). Натомість помітно зменшилася питома вага таких правопорушень, як порушення вимог щодо декларування доходів (до 7,9% у 2001 р.); заборона займатися підприємницькою діяльністю безпосередньо чи через посередників, виконувати роботу на умовах сумісництва (до 6,4%); входження до складу правління чи інших виконавчих органів підприємств, кредитно-фінансових установ, господарських товариств, спілок, кооперативів (до 0,9%).

У відповідності до ст. 4 Закону України "Про боротьбу з корупцією" боротьбу з корупцією ведуть відповідні підрозділи Міністерства внутрішніх справ України, податкової міліції, Служби безпеки України, органів прокуратури України, а також інші органи та підрозділи, що створюються для боротьби з корупцією згідно з чинним законодавством. Зазначені підрозділи в своїй діяльності керуються Конституцією України, законами України "Про міліцію".[…][ci], "Про прокуратуру".[…][cii], "Про Службу безпеки України".[..][ciii], "Про оперативно-розшукову діяльність".[…][civ], та названими вище нормативно-правовими актами. Свої функції щодо боротьби з корупцією вони повинні здійснювати у тісній взаємодії з іншими державними органами (Міністерством фінансів, Міністерством закордонних справ, Державною митною службою, Державною податковою інспекцією, Державною контрольно-ревізійною службою, Міністерством юстиції та інші міністерствами та відомствами). Спеціальні відомчі інструкції та положення регламентують діяльність названих підрозділів у сфері боротьби з корупцією. З огляду на наведене повинно скластися враження, що такий масивний та потужний державний механізм робить абсолютно неможливим вчинення корупційних діянь нечистими на руку чиновниками. Але, на жаль, це не так. На нашу думку, створена система органів, на які покладено обов'язки боротьби з корупцією, сьогодні адекватно протидіяти цьому явищу не в змозі. Справи про великомасштабну корупційну діяльність майже не надходять до суду..[…7][cv] В той же час, провадження навіть по тих справах, що надійшли до суду, в багатьох випадках припиняється у зв’язку з численними порушеннями законності. Через неналежне процесуальне оформлення виявлених фактів корупції провадження по кожній другій адміністративній справі про корупційні правопорушення припиняється, а особи, які їх скоїли, уникають передбаченої законом відповідальності..[…7][cvi] Про це зокрема свідчать відомості державної статистичної звітності про результати боротьби з корупцією правоохоронних органів України. Характеризуючи стан боротьби з корупцією в Україні Редька А.І. зауважив, що з огляду на судову статистику можна зробити висновок про відсутність корупції в України.”.[…6][cvii]

Найбільшу кількість протоколів про адміністративні правопорушення, пов'язані з корупцією було складено в 1997-2003 рр. 2004-2006 співробітниками МВС України — 21699 (питома вага складає 49%). На другому місті – співробітники органів прокуратури – 13200 протоколів (питома вага складає 30%). Співробітники СБУ за аналізований період склали 6772 протоколи (питома вага – 16%). Значно меншу кількість протоколів про адміністративні правопорушення, пов'язані з корупцією було складено співробітниками військової прокуратури та податкової міліції – 1559 та 328 протоколів відповідно (питома вага 4% та 1%). (Дивись Додаток № 4).

Аналогічні співвідношення мають і статистичні відомості про загальну кількість матеріалів справ про адміністративні правопорушення, пов'язані з корупцією, які направлялися до суду названими підрозділами протягом 1997-2003 рр. 2004-2005 (дивись Додаток № 5): МВС – 20642 справ (питома вага 49%); Прокуратура – 12569 справ (питома вага 30%); СБУ – 6511 справ (питома вага 16%); Військова прокуратура – 1517 справ (питома вага 4%); Податкова міліція – 324 справи (питома вага 1%). (Статистичний облік зазначеного показника в підрозділах податкової міліції розпочато з 2000 р).

Проаналізувати за якими показниками взагалі. Які треба запровадити. Звернути увагу, що мова йде виключно про адміністративну відповідальність.

РОЗДІЛ ІІ. ПОНЯТТЯ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРИМУСУ ТА ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА ЗАХОДІВ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПОПЕРЕДЖЕННЯ І ПРИПИНЕННЯ У ПРОТИДІЇ КОРУПЦІЇ

2.1. Поняття, складові та ознаки заходів адміністративного примусу, їх специфіка у протидії корупції

В юридичній літературі приділяється значна увага питанню дослідження державного (державно-правового) примусу та його окремих видів..[…][cviii] При цьому, державний примус розглядається, як невід'ємний атрибут державно-організованого суспільства. Дослідники справедливо підкреслюють, що держава і примус тісно взаємопов’язані, оскільки держава не може існувати без примусу, крім того в сучасну епоху, вона є єдиним джерелом права на насилля..[…30-38][cix]

Нині виділяють кілька підходів до розуміння державного примусу. Його розглядають як: особливу реакцію держави, в особі органів наділених владою, на правопорушення; психічний або фізичний вплив держави (органів або осіб) на певних осіб з метою спонукання, примушення виконувати правові норми..[…67][cx]

Цілком справедливо, на наш погляд, Комзюк А.Т визначає державний примус, як метод впливу держави, що виявляється у застосуванні встановлених правовими нормами заходів впливу морального, майнового, фізичного та іншого характеру, які мають на меті попередження правопорушень, покарання та виховання правопорушників і застосовується незалежно від волі та бажання правозобов'язаних суб’єктів..[…38][cxi] Шкарупа В.К. зазначає, що примус за правом України це зовнішній психічний вплив чи фізична дія на поведінку суб’єктів. Він завжди є результатом зовнішнього застосування сили, пов’язаної з обмеженням свободи волі суб’єкта та іншими право обмеженнями.[…16][cxii]

Як метод державного впливу, державний примус має всеохоплюючий характер і спрямований на всі сфери суспільних відносин, одночасно в кожній з них він набуває специфічного прояву, наповнюється особливим змістом. Саме тому на доктринальному рівні відокремлюють галузеві види примусу, такі як: кримінальний примус; дисциплінарний примус; примус, що реалізується у адміністративних, фінансових, екологічних, митних, цивільних та інших правовідносинах..[…][cxiii]Останнім часом з'явились і нові підходи до класифікації державного примусу, наприклад, Коломоєць Т.О. пропонує поділяти державно-правовий примус, на примус у публічному праві та примус у приватному праві.[…93-94][cxiv]

Дослідження інституту адміністративного примусу науковцями має тривалу історію. Ті чи інші аспекти в свій час вивчались радянськими дослідниками[…][cxv], російськими вченими, […][cxvi]вітчизняними вченими — адміністративістами.[…][cxvii]Проте, одностайності у поглядах щодо багатьох проблем пов’язаних з адміністративним примусом досі не має. Перш за все, йдеться про складові та зміст самого поняття адміністративного примусу. Розмаїття підходів пояснюється рядом об’єктивних чинників, на деякі з них вже зверталась увага у юридичній літературі.

По-перше, відсутнє нормативне визначення адміністративного примусу.[…][cxviii]Хоча в історії вітчизняного адміністративного права радянської доби мала місце спроба якщо не дати визначення адміністративного примусу, то хоча б окреслити на законодавчому рівні його види. Йдеться про Адміністративний кодекс УРСР 1927р., ІVрозділ якого мав назву "Інші адміністративно-примусові заходи" і регламентував здійснення обшуку, вилучення зброї, особисте затримання, реквізицію, конфіскацію тощо.[…160-161][cxix]Пропозиції щодо необхідності нормативного визначення терміну "адміністративний примус" висувають і сучасні вітчизняні дослідники. Зокрема, вважають доцільним прийняття єдиного нормативного акту "Про адміністративний примус у діяльності державних органів", або "Про заходи адміністративного примусу, які застосовуються для забезпечення громадського порядку в Україні" в яких пропонується дати визначення поняття, ознак та засад застосування адміністративного примусу.[…134][cxx]

По-друге, заходи адміністративного примусу становлять найчисельнішу групу серед заходів державного примусу. Це пов’язане з тим, що за їх допомогою здійснюється охорона найрізноманітніших суспільних відносин, що виникають у сфері державного управління.[cxxi] Більше того, як цілком слушно зазначає Комзюк А.Т., за їх допомогою охороняються відносини врегульовані нормами багатьох галузей […29][cxxii](тобто не тільки нормами адміністративного права). Саме таке місце адміністративного примусу у системі заходів державного примусу, на наш погляд, дозволило вітчизняній дослідниці Коломоєць Т. О. дійти висновку про особливий статус адміністративного примусу (в якості складової публічно-правового примусу), як такого, що найбільш повно відтворює організаційно — владний потенціал держави.[…93-94][cxxiii]

Об’ємність поняття адміністративного примусу та чисельність його заходів дають можливість здійснити їх класифікацію за багатьма критеріями вибір яких залежить від суб’єктивного підходу автора, обумовленого метою дослідження. У науковій літературі зустрічаються класифікації за такими критеріями як: термін дії примусу, мета застосування, суб’єкти щодо яких застосовується примус, тощо. Наприклад, за об’єктом впливу відокремлюють психічний, фізичний, матеріальний та організаційний примус, за підставами застосування — такий, що застосовується як реакція на протиправне діяння і примус не пов’язаний з вчиненням протиправного діяння.[…78-79][cxxiv]

Дослідники проблеми адміністративного примусу досить давно звернули увагу на існування двох груп заходів адміністративного примусу і віднесли до першої групи заходи стягнення, а до другої всі інші заходи, що не містять санкцію. Так, Фіночко Ф.Д., дослідивши еволюцію поглядів щодо класифікації заходів адміністративного примусу, зазначає, що в середині ХХ ст. спостерігалася тенденція до двочленного поділу всіх заходів примусу на адміністративні стягнення та адміністративно-запобіжні заходи.[…9-11][cxxv] Подібний підхід підтримують і деякі сучасні автори, наприклад, Анохін В. та Адушкін Ю. виділяють запобіжні заходи та правові санкції.[…41][cxxvi] Проте, така класифікація для сучасної адміністративної науки є скоріше виключенням ніж правилом.

Нині в науковій літературі.[…][cxxvii] широку підтримку отримала класифікація заходів адміністративного примусу за способом охорони правопорядку (або за метою застосування), яка була запроваджена понад п’ятдесят років тому радянським вченим — адміністративістом Єропкіним М. І. Він запропонував поділити заходи адміністративного примусу на: 1) заходи запобігання та не припущення протиправної ситуації; 2) заходи припинення розпочатого або скоєного протиправного діяння та забезпечення провадження у справах про адміністративні правопорушення; 3) заходи покарання осіб, що вчинили правопорушення.[cxxviii] Зазначений підхід дозволив поділити заходи примусу на три групи: адміністративно — запобіжні заходи; заходи адміністративного припинення; адміністративні стягнення. Як зазначає Коломоєць Т.О., тричленна структура, запропонована Єропкіним М. І. є характерною для вітчизняної науки адміністративного права.[…132][cxxix] Більшість класифікацій, що наводяться сучасними дослідниками по суті відображають наведену і відрізняються використанням синонімічної термінології. Так, наприклад, Кузьменко О.В. та Колпаков В. К. виділяють такі заходи адміністративного примусу, як: заходи адміністративного попередження, запобіжні заходи; заходи відповідальності за порушення нормативних установлень.[…192][cxxx] В проекті Загальноправового класифікатору галузей законодавства України, по суті підтримано тричлений поділ заходів адміністративного примусу. Авторами проекту пропонується виділення адміністративного примусу в якості підгалузі адміністративного права з наступним розподілом його на інститути адміністративного запобігання (попередження), адміністративного припинення, адміністративної відповідальності.[…132][cxxxi]

Не дивлячись на певну усталеність поділу заходів адміністративного примусу на три групи, проблема їх класифікації залишається відкритою. Дискусивність питання щодо класифікації адміністративного примусу зумовлена тим, що ці заходи примусу мають різну правову природу. Тому ряд дослідників, Бахрах Д. Н, Мазурін С., Попов Л., Козлов Ю. та інші, виділяють таку складову адміністративного примусу, як заходи забезпечення провадження у справах про адміністративні правопорушення, або заходи процесуального забезпечення.[…][cxxxii] Калюжний Р. А., Шкарупа В.К., Терещук О.В. наполягають на необхідності виділення у окрему групу адміністративно-відновлювальних заходів або заходів відновлення правопорядку.[…96][cxxxiii]

Останнім часом вітчизняними адміністративістами приділяється значна увага, як дослідженню окремих складових інституту адміністративного примусу, так і його специфіці у діяльності окремих органів держави.[…41][cxxxiv] Проблемі дослідження інституту адміністративного примусу на системному рівні, присвячене монографічне дослідження Коломоєц Т.О. “Адміністративний примус в публічному праві України”. В роботі автор обґрунтовує значення та виявляє специфіку адміністративного примусу як системоутворюючої категорії для примусу у публічному праві України. Коломоєць Т.О. вважає доцільним здійснювати класифікацію заходів адміністративного примусу у публічному праві за кількома критеріями у кілька етапів. На першому етапі пропонується поділ заходів адміністративного примусу в залежності від фактичних підстав застосування на заходи адміністративного примусу пов’язані з протиправними діяннями та заходи, застосування яких не пов’язане із протиправними діяннями. На другому етапі ці дві підсистеми однорідних заходів, залежно від безпосередньої мети застосування поділяються на окремі види. Заходи пов’язані з протиправними діяннями автор пропонує розділити на заходи відповідальності за порушення правових приписів та заходи адміністративного припинення. Примусові заходи не пов’язані з протиправним діянням на такі, що пов’язані з надзвичайними ситуаціями та власне адміністративно-попереджувальні заходи. На третьому етапі, залежно від характеру дії заходи адміністративного примусу поділяються Коломієць Т.О. на заходи припинення та адміністративно-процесуального забезпечення.[…135-136][cxxxv]

Як вже зазначалося, нині відсутнє нормативне визначення терміну “адміністративний примус” і в науковій літературі зустрічаються його чисельні тлумачення. Так, наприклад, Бахрах Д.Н. визначає адміністративний примус, як важливу складову державного примусу, що являє собою галузевий вид примусу, який застосовується у відповідності до норм адміністративного права. З огляду на сутність та соціальну роль адміністративний примус, на думку автора, треба розглядати одночасно і як метод державного управління, і як засіб забезпечення законності.[..521.][cxxxvi]Російський словник адміністративного права визначає адміністративний примус як метод примусового забезпечення належної поведінки фізичних та юридичних осіб в сфері виконавчої владиз метою виконання суспільних правил і норм у конкретних сферах життєдіяльності суспільства.[…][cxxxvii] Вітчизняні науковці Калюжний Р.А., Терещук В.О., Шкарупа В.К. визначають адміністративний примус як засіб забезпечення і охорони правопорядку у сфері державного управління який виконує каральну роль і полягає у психічному, матеріальному або фізичному впливі на свідомість і поведінку людей.[…90][cxxxviii] Мельник І.В. розуміє під адміністративним примусом застосування органами державного управління (а також судами, суддями), а у випадках делегування відповідних державно-владних повноважень – громадськими організаціями встановлених законом заходів, що полягають в спонуканні до виконання громадянами, посадовими особами юридичних обов’язків з метою припинення протиправних дій, притягнення до відповідальності за адміністративні проступки або в ім’я забезпечення громадської безпеки..[…9][cxxxix]Каплунов А.І. визначає адміністративний примус як метод державного управління який полягає у застосуванні суб’єктами функціональної влади встановлених нормами адміністративного та адміністративно-процесуального права примусових заходів впливу, спрямованих на забезпечення безумовного виконання юридичних обов’язків особами у зв’язку із вчиненням ними протиправних дій або при виникненні обставин, які загрожують безпеці особи або громадській безпеці..[..126] [cxl]На думку Голосніченко І.П., адміністративний примус – це метод вольового забезпечення відповідно правовій нормі поведінки громадян, посадових та юридичних осіб за допомогою застосування заходів впливу, урегульованих адміністративно-правовими нормами, з метою досягнення відповідного порядку, припинення та попередження правопорушень, притягнення до відповідальності правопорушників.[cxli] Коломоєць Т.О. пропонує власне визначення адміністративного примусу у публічному праві України. Вона зазначає, що це особливий, комплексний, полі структурний об’єктивно-необхідний та обумовлений різновид державно-правового примусу, визначені нормами публічного права способи офіційного фізичного або психічного впливу уповноважених державних органів виконавчої влади, в деяких випадках суддів, їх посадових осіб, а в деяких випадках і громадських об’єднань на свідомість та поведінку фізичних і юридичних осіб навіть всупереч їх волі та бажанню у вигляді особистих, майнових організаційних обмежень їх прав, свобод та інтересів у випадках вчинення цими особами протиправних діянь (адміністративних правопорушень) або в умовах надзвичайних обставин в межах окремого економічного, спрощеного, оперативного адміністративного провадження задля досягнення багатоаспектної ретроспективної мети (превенції, припинення правопорушень, забезпечення провадження у справах про адміністративні правопорушення, притягнення винних до адміністративної відповідальності, попередження та ліквідації наслідків надзвичайних подій). […9] [cxlii] Існує і ряд інших визначень, запропонованих як зарубіжними, так і вітчизняними вченими.

Таким чином, всі розбіжності у визначеннях пов’язані із визначенням суб’єктів адміністративного примусу, підстав і мети його застосування.

Більш повне уявлення про адміністративний примус та його заходи можна отримати зупинившись на його ознаках. Так, на думку Гончарука С.Т., адміністративному примусу притаманні наступні характерні риси: його здійснення покладено переважно на органи виконавчої влади (їх уповноважених осіб); здійснюється у правових формах, визначених нормами адміністративного права; поряд з кримінальним, цивільно-правовим, дисциплінарним, економічним та іншими видами є складовою державного примусу; становить собою один з основних об'єктивно необхідних методів управління; носить офіційний характер, здійснюється від імені держави в особі її компетентних органів та посадових осіб; заходи адміністративного примусу ґрунтуються на державно-владних приписах зобов'язуючого характеру, що передбачають застосування комплексу різних заходів морального (психічного), матеріального та фізичного впливу на волю і поведінку учасників управлінських стосунків; метою його застосування є забезпечення правопорядку, профілактика та припинення правопорушень, покарання правопорушників, а також примусове виконання загальнообов'язкових правил у сфері державного управління; застосування заходів адміністративного примусу відбувається як при наявності правопорушень (насамперед адміністративних), так і за умов їх відсутності; застосування заходів адміністративного примусу, як правило, не пов'язане з елементами службового підпорядкування; адміністративний примус безпосередньо пов'язаний з таким видом правової відповідальності, як адміністративна і тільки в окремих випадках він опосередковано торкається інших видів юридичної відповідальності; заходи адміністративного примусу здійснюється у визначених процесуальними нормами порядку та формах, та реалізується в межах спеціального адміністративного провадження.[…78][cxliii]Комзюк А.Т. розглядаючи юридичні властивості адміністративного примусу наводить подібні ознаки що і Гончарук С.Т. додаючи при цьому, що застосування адміністративного примусу завжди поєднується з засобами виховного характеру, тому примус і переконання пов’язані. Він також підкреслює, що адміністративний примус на відміну від інших видів примусу значно ширше відповідного виду відповідальності (адміністративний примус ширше адміністративної відповідальності) і може застосовуватись як до фізичних так і до юридичних осіб. На відміну від Гончарука С.Т., він вважає, що адміністративний примус не пов’язаний із службовим підпорядкуванням і не може мати місця в середині тієї або іншої системи управління і завжди має зовнішній прояв. […41-44][cxliv]

Риси адміністративного примусу, як галузевого виду державного примусу аналізує і КаплуновА.І. На його погляд, адміністративний примус має призначенням охорону суспільних відноси у сфері державного управління; є гарантом і засобом захисту суспільних відносин у сфері державного управління від протиправних посягань, а також засобом забезпечення громадської безпеки; здійснюється у рамках позаслужбового підпорядкування, оскільки між суб’єктом примусу та його об’єктом відсутнє організаційне та лінійне підпорядкування; суб’єктами адміністративного примусу є лише спеціально уповноважені державні органи та посадові особи; як правило притаманне позасудове застосування; застосовується як до фізичних осіб так і до організацій; регламентується нормами адміністративного та адміністративно-процесуального права, а також нормами міжгалузевого характеру; застосовується і за наявності і при відсутності правопорушення; має спрощений порядок застосування.

На нашу думку, існуючі підходи, щодо розуміння адміністративного примусу, його складових та ознак дають можливість зробити висновок про те, що вибір ознак для характеристики адміністративного примусу залежить від мети дослідження та специфіки прояву адміністративного примусу в різних сферах правового регулювання.

Розглядаючи адміністративний примус, як засіб протидії корупції, необхідно внести деякі корегування, що зумовлені специфікою сфери суспільних відносин, яка охороняється від посягань. Як вже зазначалося, корупція є соціальним явищем яке знаходить свій пряв у використанні співробітниками державних органів службового становища з метою отримання неправомірних особистих переваг матеріального або майнового характеру. Ст. 1 Закону України "Про боротьбу з корупцією" визначає корупцію як діяльність осіб уповноважених на виконання функцій держави яка спрямована на протиправне використання наданих їм повноважень для одержання матеріальних благ, послуг, пільг та інших переваг. Суб’єктами корупційної діяльності завжди виступали і виступають особи наділені владними повноваженнями для прийняття рішень і вчинення дій, що тягнуть виникнення корупційних відносин. Так, ст. 2 Закону України "Про боротьбу з корупцією" визначає в якості суб’єктів корупційних діянь та інших правопорушень пов’язаних з корупцією осіб, уповноважених на виконання функцій держави (державних службовців, народних депутатів України, посадових осіб органів місцевого самоврядування та ін.). Виходячи з наведеного можна зробити висновок, що об’єктом корупційних посягань виступають суспільні відносини у сфері функціонування державного апарату, а метою антикорупційних заходів у тому числі заходів адміністративного примусу є убезпечення апарату державного управління від корупційних проявів, забезпечення його належного функціонування, не припущення зловживань.

Як вже зазначалося, адміністративний примус виступає методом державного управління, а основними суб’єктами впливу є органи виконавчої влади і уповноважені посадові особи цих органів. Виконавчо-розпорядча діяльність у сфері державного управління здійснюється органами виконавчої влади у двох напрямках. По-перше, це зовнішньо владна діяльність яка спрямована поза системи і забезпечує реалізацію її основних функцій. Це відносини пов’язані з безпосереднім впливом на об’єкти, що не входять у систему (механізм) виконавчої влади, наприклад, на громадян, громадські об'єднання, комерційні структури. По-друге, це внутрішньо-організаційна, внутрішньо системна діяльність спрямована в середину системи і покликана забезпечити функціонування органів виконавчої влади як соціальних організації. Сторонами в цій діяльності виступають підпорядковані виконавчі органи, їх структурні підрозділи, а також посадові особи.[…28][cxlv]

Як вже зазначалося, сферою прояву корупції є сфера державного управління, а суб’єктами корупційних правопорушень виступають державні службовці та інші особи уповноважені на виконання функцій держави. Подолання корупції неможливе без залучення до цієї діяльності самих органів державної влади та управління. Не випадково ст. 10 Закону “Про боротьбу з корупцією” передбачає обов’язок керівників вжити заходів до припинення корупційних діянь, вчинених підлеглими. Специфіка протидії корупції полягає саме в тому, що вона повинна мати і внутрішньо системну спрямованість і в цьому контексті роль адміністративного права в цілому і адміністративного примусу зокрема явно недооцінюється. Як зазначає Лунеев В.В., в країнах де корупція помітно мінімізована, значну роль відіграло адміністративно-правове регулювання всієї системи відносин в державній службі, напрацювання кодексів службової етики та ін.[…103-106][cxlvi]

Таким чином, враховуючі специфіку об’єкту корупційних посягань однією із своєрідних рис адміністративного примусу у боротьбі з корупцією необхідно вважати використання адміністративного примусу не тільки у рамках позаслужбового підпорядкування, коли між суб’єктом примусу та його об’єктом відсутнє організаційне та лінійне підпорядкування але і в його межах. На нашу думку, адміністративний примус у межах службового підпорядкування треба використовувати, перш за все, як засіб попередження корупційних проявів.

Таким чином, адміністративний примус у протидії корупції має власну специфіку, зумовлену сферою прояву корупції та суб’єктами вчинення корупційних діянь.

До (особливих) характерних рис адміністративного примусу у протидії корупції слід віднести наступні:

1) метою застосування адміністративного примусу є забезпечення належного виконання державними службовцями та іншими особами уповноваженими на виконання функцій держави владних повноважень;

2) застосування заходів адміністративного примусу профілактичного характеру може бути пов'язане з елементами службового підпорядкування;

3) реалізація адміністративного примусу покладена переважно на органи виконавчої влади (їх уповноважених осіб). При цьому адміністративний примус пов’язаний з правопорушенням реалізують, як органи вповноважені згідно з Законом "По боротьбі з корупцією" вести боротьбу з корупцією, так і інші органи, наприклад суди, які є єдиним органом уповноваженим застосовувати адміністративні стягнення.

4) суб’єктами на яких спрямований адміністративний примус є виключно державні службовці та інші особи, уповноважені на виконання функцій держави.

Підставою для застосування адміністративно-профілактичних заходів (заходів не пов’язаних з правопорушенням) є набуття особою статусу державного службовця або особи уповноваженої на виконання функцій держави. Підставою застосування заходів примусу, пов’язаних з правопорушенням (заходів адміністративного припинення та стягнення) є вчинення корупційного правопорушення.

2.2. Заходи адміністративного попередження корупційних правопорушень

Найчастіше в науковій та навчальній літературі під заходами адміністративного попередження (запобігання) розуміють дії вповноважених органів або посадових осіб, спрямовані на правове забезпечення виконання громадянами обов’язків перед суспільством, забезпечення суспільної безпеки і громадського порядку, недопущення і боротьбу зі стихійними лихом, епідеміями, епізоотіями та ліквідацію їх наслідків.[cxlvii] [… 152]

Не дивлячись на те, що заходи адміністративного попередження традиційно відносяться до заходів адміністративного примусу, нині на законодавчому та на науковому рівні не запропоновано вичерпного переліку таких заходів. Більше того, їх дослідженню, в порівнянні з іншими заходами адміністративного примусу (припинення та стягнення) приділяється значно менше уваги, а окремі автори взагалі заперечують існування заходів адміністративного попередження, як окремої групи заходів адміністративного примусу і відносять їх до нормативних заборон.[cxlviii] […13]

Серед найбільш значних робіт присвячених питанню адміністративного попередження слід відзначити дослідження Мельника Р.C., присвячене проблемам забезпечення законності застосування заходів адміністративного примусу, не пов’язаних з відповідальністю.[cxlix] […]

Окремі аспекти питання висвітлені також в роботах Комзюка , Коломієць Т.О….. та ін. […]

Особливістю заходів адміністративного попередження є їх застосування за відсутності правопорушення. У зв’язку з цим дехто з авторів відносить цю групу заходів до заходів адміністративного примусу не пов’язаних із правопорушенням.[cl] […]

Сутність адміністративно-попереджувальних заходів полягає в тому, що їх застосування не потребує фіксації конкретного факту правопорушення, а необхідним є настання певних умов, передбачених відповідною нормою права.[cli] […152]

Як зазначає Сєрєгіна В.В., умовою застосування попереджувальних заходів є юридичні презумпції, реальні припущення про можливість вчинення правопорушення тим чи іншим суб’єктом стосовно якого такі заходи застосовуються.[clii] […86-87]

Коломієць Т.О. пропонує класифікувати заходи адміністративного попередження за критерієм юридичної та фактичної підстави на заходи адміністративного попередження які пов’язані з надзвичайними обставинами і власно попереджувальні заходи.[cliii] […143]

В контексті теми дослідження нас цікавлять заходи другої групи, які визначаються Коломієць Т.О., як сукупність заходів офіційного впливу державних органів, а у випадках делегування відповідних повноважень і громадських об'єднань щодо фізичних, юридичних осіб незалежно від волі і бажання останніх, у вигляді моральних, особистих, майнових та організаційних обмежень їх прав і свобод, законних інтересів задля попередження вчинення протиправних діянь як будь-якими, так і конкретними особами, забезпечення правопорядку за будь-яких умов. […151][cliv] Заходи цієї групи залежно від матеріальних та процесуальних ознак Коломієць Т.О. пропонує поділити на попереджувальні заходи загального та спеціального характеру.[clv] [….143] Чіткого критерію для їх розподілу в літературі не запропоновано, проте існує думка, що заходи загально-превентивного характеру застосовуються з метою запобігання випадкам порушення громадської безпеки, настання можливих і небажаних шкідливих наслідків. Заходи спеціально-превентивного характеру у зв’язку з передбачуваним або скоєним правопорушенням.[clvi] […176]

Існують і інші класифікації адміністративно-попереджувальних заходів – за характером правоохоронного впливу (особисті, організаційні, майнові), об’єктом впливу (заходи що застосовуються до фізичних осіб, юридичних осіб, заходи змішаного характеру), за терміном реалізації, тощо.[clvii] [clviii][….]

Перш ніж розглянути заходи адміністративного попередження корупції та інших правопорушень пов’язаних з корупцією, які передбачені адміністративним та спеціальним антикорупційним законодавством, необхідно, на наш погляд, ще раз зупинитись на причинності корупції.

Корупція є наслідком як загальних процесів детермінації і причинності правопорушень так і специфічних. Специфічні, в основному, пов’язані з державною та іншою службою і безпосередньо залежать від таких факторів як службове середовище, характеристика службовця, умови та процеси взаємодії службовців, стан соціального контролю у сфері служби.

Службове середовище стає фактором який продукує корупцію. Цьому сприяють самі різноманітні чинники, такі як низький розмір оплати праці, визнання корупції нормальним явищем у середовищі державних службовців, тип управління. Якщо перші два чинники не залежать від власне адміністративного регулювання, то тип управління безпосередньо пов’язаний з методами управління які використовуються у державному апараті. У літературі виділяють два типи управління: ситуативний та нормативний. Ситуативний передбачає, що правове регулювання здійснюється у загальному вигляді і є простір для прийняття рішень залежно від вільного розсуду службовців, що створює простір для свавілля чиновників і формує сприятливе середовище для корупційних проявів. Нормативне управління передбачає не просто врахування норм які вводять ті чи інші обмеження, а застосування в певних типах ситуацій норм права що детально їх регламентують. Останній тип управління оцінюється як менш провокаційний з точки зору корупції.

Другий чинник стосується характеристики самих державних службовців які вчиняють корупційні правопорушення і здатні задля матеріальної вигоди знехтувати законом, мораллю та професійною чесністю.

Третій чинник – соціальний контроль. Відсутність контролю за прибутками та видатками державних службовців, за виконанням ними службових обов’язків, не реагування на факти корупції, або слабке, не засноване на законі реагування в більшості випадків є умовним, що спрощує вчинення корупційних правопорушень. Оскільки корупція полягає у обопільно вигідній угоді у її викритті не зацікавлена жодна з сторін, а викриття таких правопорушень пов’язане із значними труднощами, тому головне у їх попередженні та викритті контроль за прибутками і видатками різних категорій осіб, які виконують державні функції.[clix] […505-507]

Таким чином, заходи адміністративного попередження щодо не припущення корупційних правопорушень повинні спрямовуватись на: формування нормативного типу управління; не допущення до державної служби осіб потенційно здатних на вчинення корупційних правопорушень; створення системи контролю за прибутками та видатками державних службовців.

Одразу зазначимо, що систематизованого переліку адміністративно-попереджувальних заходів щодо корупційних проявів в українському законодавстві не міститься. Для визначення таких заходів необхідно проаналізувати діюче законодавство України, що регламентує сферу державної служби, а також спеціальне антикорупційне законодавство.

Суспільні відносини у сфері попередження деліктності регламентуються шляхом встановлення правових заборон та встановлення юридичної відповідальності за протиправну поведінку. Заходи адміністративного попередження знаходять свій прояв, як правило, у вигляді певних обмежень і заборон.[clx] […171]

Таким чином, регулятивна функція права доповнюється правоохоронною і має широке значення для забезпечення ефективності заходів попередження делікатності. Як зазначає Малько О. В., заборони та обмеження знаходять втілення в нормативно-правових актах за допомогою абсолютно визначеної термінології, шляхом використання "операторів типу "заборонено", "посилити відповідальність", або опосередковано за допомогою "операторів типу "після", "окрім", "але", "за винятком", "за умови" тощо".[…129][clxi]

На нашу думку, залежно від мети, адміністративно-попереджувальні заходи щодо запобігання корупції можна поділити на загально-превентивні, спеціально-превентивні та безпосередньо-превентивні.

Формування нормативного типу управління забезпечується шляхом належної регламентації процедур діяльності в поєднанні з прозорістю їх здійснення. Це заходи загально-превентивного характеру спрямовані на забезпечення належного функціонування апарату державної влади на підставі закону, що дозволяє звузити сферу вільного розсуду при прийнятті рішення чиновником і тим самим мінімізувати корупційні ризики. Формування нормативного типу управління є над завданням для української держави і повинно реалізовуватись у рамках адміністративно-правової реформи Концепція якої затвердження Указом Президента від 22.07.1998р. […][clxii]

До адміністративно-попереджувальних заходів загально-превентивного характеру, на нашу думку, слід також віднести процедури конкурсного відбору, атестації та ротації кадрів.

Конкурсний відбір, атестація та ротація кадрів є організаційними процедурами які застосовуються в системі державної служби і мають на меті, по-перше, забезпечення відбору професійних фахівців, по-друге, запобігання протекціонізму та встановленню корупційних зв’язків. Підстави та порядок їх застосування встановлені відповідними адміністративно-правовими нормами, а організація та проведення цих заходів покладається на самі органи державного апарату. Тому ці заходи, на нашу думку, належать до адміністративно-попереджувальних заходів організаційного характеру.

Під конкурсом на заміщення вакантної посади державного службовця слід розуміти специфічну процедуру відбору кадрів, яка готується кадровим підрозділом державного органу і полягає у конкурентному порівнянні якостей кандидатів, що здійснюється у відповідності до рішення конкурсної комісії. Основним завданням цього заходу адміністративного попередження є: забезпечення рівних можливостей в реалізації права громадян України на державну службу; відбір таких кандидатів, чиї знання, моральні та професійні якості, а також інтелектуальні здібності найбільш повно відповідають вимогам даної посади. […386] [clxiii][clxiv] Додатковою метою є унеможливлення кумівства та протекціонізму при призначенні на вакантну посаду державного службовця; забезпечення прозорості і гласності цієї кадрової процедури. Досягнення зазначених цілей значною мірою впливає на оздоровлення обстановки в державному органі та стан профілактики корупційних діянь. Правовою основою проведення конкурсу є Закон "Про державну службу", "Положення про порядок проведення конкурсу на заміщення вакантних посад державних службовців", затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 15.02.2002 р., та "Загальний порядок проведення іспиту кандидатів на заміщення вакантних посад державних службовців", затверджений наказом Головдержслужби України від 10.05.2002 р. […] [clxv]Відповідно до ст. 4 Закону “Про державну службу” право на державну службу мають громадяни України незалежно від походження, соціального і майнового стану, расової і національної приналежності, статі, політичних поглядів, релігійних переконань, місця проживання, які одержали відповідну освіту і професійну підготовку та пройшли у встановленому порядку конкурсний відбір, або за іншою процедурою, передбаченою Кабінетом Міністрів України. […] [clxvi]

Згідно із ст. 15 Закону “Про державну службу” на конкурсній основі заміщуються посади віднесені до третьої – сьомої категорій. Одночасно, законодавство закріплює перелік посад, які заміщуються у поза конкурсному порядку. До таких посадових осіб належать: керівники, перші заступники, заступники керівників урядових органів управління (призначаються Кабінетом Міністрів України); заступники голів обласних державних адміністрацій (призначаються головами відповідних держадміністрацій за погодженням із відповідним віце-прем'єр-міністром); заступники голови Київської міської державної адміністрації, повноваження яких стосуються сфери виконавчої влади (призначаються Київським міським головою за погодженням із Кабінетом Міністрів України); керівники апаратів обласних, Київської і Севастопольської міських державних адміністрацій (призначаються головами відповідних держадміністрацій за погодженням із Кабінетом Міністрів України); голови районних державних адміністрацій (призначаються Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України); перші заступники та заступники голів районних державних адміністрацій (призначаються головами районних державних адміністрацій за погодженням із відповідними заступниками голів обласних державних адміністрацій); керівники апаратів районних державних адміністрацій (призначаються головами відповідних держадміністрацій); керівники управлінь, відділів та інших структурних підрозділів обласних, Київської і Севастопольської міських державних адміністрацій (призначаються головами відповідних держадміністрацій за погодженням із відповідними міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади); керівники структурних підрозділів районних державних адміністрацій в АРК (призначаються головами відповідних районних державних адміністрацій за погодженням із відповідними посадовими особами Ради міністрів АРК); керівники кадрових служб центральних органів виконавчої влади, обласних, Київської і Севастопольської міських державних адміністрацій (призначаються керівником відповідного органу за наявності висновку Головдержслужби). […158] [clxvii]Наведений перелік посад, які заміщуються у поза конкурсному порядку ще більше розширений Постановою Кабінету Міністрів України "Про внесення доповнень до п. 1 Постанови Кабінету Міністрів України від 17 червня 1994 р. № 423" від 30.08.1995 р. № 694. Згідно з цим нормативним актом без конкурсного відбору або стажування можуть також прийматися державні службовці на посади: керівників, які згідно із законодавством обираються або затверджуються колегіальним органом; керівники, які призначаються міністрами, керівниками інших центральних органів державної виконавчої влади за погодженням з керівниками місцевих органів державної виконавчої влади; спеціалісти при переміщенні їх в межах одного державного органу на рівнозначну або нижчу посаду з дотриманням вимог законодавства про працю; державні службовці, які перебували на відповідних посадах у державних органах та виконавчих органах Рад, у тому числі в тих, що ліквідуються; на державну службу — випускники Української Академії державного управління при Президентові України та її філіалів у державні органи, які направляли їх на навчання.[…] [clxviii]Таким чином, значна кількість посад на державній службові нині заміщуються у поза конкурсному порядку, що суттєво знижує ефективність конкурсного відбору як превентивного заходу у протидії корупції. На практиці конкурсний відбір стосується лише державних службовців нижчої управлінської ланки. Крім того навіть ці посади, за існуючими статистичними даними лише на 90% заповнюються на конкурсних засадах. […158] [clxix]

Уніфікованих правил здійснення конкурсного відбору законодавством не встановлено. Практика склалась таким чином, що конкурсний відбір нині носить формальний характер. Конкурсна комісія, насамперед, оцінює кандидатів на підставі певних документів (про освіту, про проходження державної служби, про трудову діяльність, відповідні рекомендації, результати тестування і т.п.). Такі форми оцінки особистих та професійних якостей кандидата як співбесіда, анкетування, письмові тести, захист реферату з питань, пов'язаних з виконанням відповідних посадових обов'язків використовуються досить рідко.

Таким чином, дієвої системи конкурсного відбору кадрів в Україні не створено, що надає додаткового імпульсу одвічній складовій корупції – протекціонізму. Це стає підґрунтям для системи відносин в державній службі, коли "особиста відданість" стоїть вище за професіоналізм. В кінцевому рахунку все це призводить до того, що апарат державної влади починає діяти неефективно і нестабільно, а ймовірність вчинення корупційних діянь значно зростає.

Наступним адміністративно-превентивним заходом організаційного характеру є атестація державних службовців. Під атестацією розуміють перевірку ділової кваліфікації державного службовця з метою з'ясування рівня його професійної підготовленості та відповідності займаній посаді або посаді, що ним заміщується, а також для вирішення питання щодо можливості присвоєння державному службовцю відповідного кваліфікаційного розряду (звання, категорії, рангу). [..381] [clxx]

Різні аспекти атестації державних службовців досліджувались такими вченими адміністративістами як Старилов Ю. Н., Курілова В.І., Жирова А.П., Негру Ф. П., Бахрах Д.Н., Ноздрачов А.Ф. […][clxxi][clxxii] В роботах цих авторів чітко простежується ставлення до атестації як до суто кадрової процедури. Так, Ноздрачов А.Ф. зазначає, що основною метою застосування цього заходу адміністративного попередження є удосконалення роботи державного органу щодо відбору, розстановки та підвищення кваліфікації державних службовців, з'ясування рівня їх професійної підготовки, підвищення ефективності їх діяльності. На нашу думку, проведення атестаційних заходів сприяє забезпеченню прозорості кадрових змін в державному органі, що сприяє попередженню корупційних проявів. Основним нормативним документом який регламентує проведення атестації державних службовців є Постанова Кабінету Міністрів України № 1922 "Про затвердження Положення про проведення атестації державних службовців" від 28.12.2000 р. […] [clxxiii]Згідно цієї постанови атестація в державних органах проводиться один раз на три роки. Під час її проведення оцінюються результати роботи, ділові та професійні якості працівників. Особливості проведення атестації державних службовців, посади яких віднесені до I та II категорій, визначаються органами, що призначають їх на посади. Постановою також передбачено категорії державних службовців, які не підлягають атестації, наприклад, державні службовці патронажної служби, державні службовці, що перебувають на займаній посаді менше ніж один рік. Для окремих категорій державних службовців проведення атестації відбувається згідно із спеціальними нормативно-правовими актами, які визначають особливості проведення атестації. Для працівників митних органів Наказом №100 Голови Державної митної служби України від 05.03.1997 р. "Про затвердження Інструкції про атестацію службових осіб митних органів України". […] [clxxiv]Для судових експертів Наказом № 285/7-А Міністра юстиції України від 15.07.1997 р. "Про експертно-кваліфікаційні комісії та атестацію судових експертів". […] [clxxv]Особливості проведення атестації особового складу органів внутрішніх справ регулюються Наказом Міністра внутрішніх справ України від 23 лютого 2001 р. № 148 “Про затвердження Інструкції про порядок проведення атестування особового складу органів внутрішніх справ України". […] [clxxvi]

Висновки атестаційної комісії щодо оцінки службової діяльності державного службовця повинні ґрунтуватися на відповідності його професійних якостей кваліфікаційним вимогам, з'ясуванні ступеню його участі у вирішенні поставлених перед відповідним підрозділом (державним органом) завдань, складності виконуваної ним роботи, та її результативності. При цьому необхідно враховувати досвід роботи державного службовця, його організаторські здібності, а також здобутки. За результатами атестації комісією стосовно державних службовців можуть прийматися наступні варіанти рішень: відповідає посаді; відповідає посаді за умов виконання рекомендацій комісії щодо його службової діяльності; не відповідає посаді. Результатом атестації може бути підвищення державного службовця на посаді, присвоєння державному службовцю у встановленому порядку чергового кваліфікаційного розряду, зміна державному службовцю процентної надбавки за особливі умови служби, включення державного службовця в резерв на висування на вищестоящу державну посаду.

У випадку визнання атестаційною комісією державного службовця таким, що не відповідає займаній посаді, службовець може направлятися на курси підвищення кваліфікації або перепідготовки, або переводиться на іншу посаду. Для посилення антикорупційної спрямованості інституту атестації державних службовців, вважаємо доцільним, під час проведення атестації з’ясовувати дотримання державним службовців обмежень, що встановлені Законом "Про боротьбу з корупцією".

Серед всіх адміністративно-попереджувальних заходів організаційного характеру найбільшу антикорупційну спрямованість має такий захід як ротація кадрів. Основна мета здійснення даного заходу, на наш погляд, полягає у недопущені встановлення стійких протиправних зв'язків корупційного характеру державних службовців із особами, які намагаються скористатися їх посадовими повноваженнями у власних цілях.

Під ротацією в системі державної служби розуміють різноманітні переходи державних службовців на інші державні посади або в інші державні органи. […392] [clxxvii]Інститут ротації держаних службовців є відносно новим для законодавства України і знаходиться в стані формування. Його запровадження здійснювалося саме з метою запобігання корупції. Так, Указом Президента "Про Концепцію боротьби з корупцією на 1998-2005 роки" від 24.04.1998р. до організаційно-управлінських заходів запобігання корупції було віднесено проведення періодичної ротації і одноразового переміщення державних службовців. […] [clxxviii]В цьому ж контексті про необхідність запровадження ротації наголошувалось в Указі Президента "Про Стратегію реформування системи державної служби в Україні" від 14.04.1998р. […] [clxxix]

На виконання цих завдань Кабінетом Міністрів України у 2002р. було розроблено Концепцію ротації кадрів на окремих посадах державних службовців. […][clxxx]В Концепції зазначено, що основними завданнями ротації кадрів є удосконалення кадрового потенціалу з метою створення професійного, дієздатного державного апарату, створення підготовленого кадрового резерву, забезпечення планомірності службової кар’єри, профілактика та запобігання проявам корупції, іншим правопорушенням серед державних службовців. Крім того, в документі вказано на необхідність визначення у відповідних законодавчих актах, з питань державної служби, переліку посад повязаних з підвищеним ризиком корупції для яких необхідне проведення періодичної ротації. Навіть висувалась пропозиція про доповнення ст. 5 Закону України “Про боротьбу з корупцією" положенням щодо обов’язковості ротації кадрів на окремих посадах державних службовців та інших осіб, уповноважених на виконання функцій держави, передбачивши, що перелік таких посад і порядок проведення ротації визначає Кабінет Міністрів України. […] [clxxxi]

Нині ці завдання не реалізовані, оскільки відсутня нормативно-правова база для проведення ротації державних службовців. Лише окремі нормативні акти передбачають можливість та процедуру здійснення ротації.Наприклад, ротації підлягають члени Національної Ради України з питань телебачення і радіомовлення з частини її складу яка призначається Верховною Радою України. […][clxxxii]Періодична ротація проводиться стосовно працівників дипломатичної служби у закордонних дипломатичних установах України, членів аудиторської палати України. […] [clxxxiii]За відсутності нормативної бази зустрічається практика проведення ротації за згодою працівників, але цей захід носить безсистемний характер.

Виходячи з наведеного, можна зробити висновок, що за відсутності законодавчо визначеного переліку посад, що підлягають ротації та відповідного механізму її реалізації інститут ротації державних службовців в Україні не сформовано.

Таким чином, для загально-превентивних заходів профілактика корупції є не основною метою, а так би мовити додатковим ефектом, що з'являється при їх застосуванні.

Заходи адміністративного попередження спеціально-превентивного характеру безпосередньо мають на меті запобігання вчиненню правопорушень, у тому числі корупційних. До них належать заходи спрямовані на не допущення до державної служби осіб потенційно здатних на вчинення правопорушень. Такі заходи реалізується шляхом: встановлення низки обмежень права на державну службу для певних категорії осіб; встановлення вимоги задекларувати прибутки та майно; заборони безпосереднього службового підпорядкування близьких родичів.

До третьої групи адміністративно-попереджувальних заходів, необхідно віднести спеціальні обмеження щодо державних службовців, передбачені Законом України "Про боротьбу з корупцією".

Розглянемо більш детально спеціально-превентивні заходи адміністративного попередження у протидії корупції. Нині в Україні налічується близько 100 нормативно-правових актів які тим чи іншим чином пов’язані з протидією корупції. […4] [clxxxiv] Крім Закону "Про боротьбу з корупцією", який є спеціальним нормативно-правовим актом безпосередньо спрямованим на протидію корупції, можна відзначити Закон "Про державну службу" та спеціальні закони, що регламентують статус окремих державних органів.

Обмеження, пов’язані з прийняттям на державну службу, встановлені рядом нормативно-правових актів, зокрема, Законом України "Про державну службу" від 16.12.1993 р. Ст. 12, зазначеного закону, передбачає, що не можуть бути обраними або призначеними на посаду в державному органі та його апараті особи, які мають судимість, що є несумісною із зайняттям посади та особи які в разі прийняття на державну службу будуть безпосередньо підпорядковані або підлеглі особам, які є їх близькими родичами чи свояками та в інших випадках передбачених законами України. [clxxxv] […]Обмеження при прийнятті на службу судимих осіб пов’язане з підвищеними вимогами до моральних якостей кандидатів. На наш погляд, воно виходить з юридичної презумпції — особа яка раніше вчиняла злочин реально здатна вчиняти правопорушення в майбутньому, що представляє особливу небезпеку якщо враховувати наявність владних повноважень у державних службовців.

Як видно із ст. 12 Закону України "Про державну службу" обмеження стосується не всіх осіб, що мають судимість. Спеціальні закони які регламентують діяльність різних категорій державних службовців визначають яка саме судимість є не сумісною із заняттям посади. Аналіз законодавства дозволяє виділити два типові підходи до вирішення цього питання. По-перше, на заваді заняттю посади може бути наявність судимості за будь який злочин. Наприклад, таке обмеження стосується суддів, членів Вищої ради юстиції (ч. 6 ст. 7 Закону України "Про статус суддів" від 15.12. 1992 р., ст. 7 Закону "Про Вищу раду юстиції"). По-друге, перешкоджає заняттю посади наявність судимості лише за вчинення умисного злочину, якщо ця судимість не погашена і не знята у встановленому законом порядку. Такі обмеження, наприклад, стосуються кандидатів на посаду народного депутата України, осіб якіприймаються на державну службу до органів місцевого самоврядування, кандидатів на посаду депутата Верховної Ради Автономної республіки Крим та місцевих рад, сільського, селищного, міського голови, осіб що призначаються до складу Центральної виборчої комісії та на посади до місцевих державних адміністрацій та ін. (ст.76 Конституції України) (п.2. ст. 12 Закону "Про службу в органах місцевого самоврядування") […] [clxxxvi] (ч.2 ст. 9 Закону України "Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів") […] [clxxxvii] ( ч.4 ст. 7 Закону "Про центральну виборчу комісію"). […] [clxxxviii] (ч.3 ст. 12 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" ) […].[clxxxix]

Судимість — це особливе правове становище особи, яке виникає у зв’язку з постановою судом обвинувального вироку та призначенням покарання. Судимість тягне для засудженого певні негативні наслідки які виходять за межі покарання. […215-222] [cxc]Загально-правові негативні наслідки судимості полягають якраз у забороні займати певні посади або займатися певними видами діяльності. Стан судимості виникає з дня набрання обвинувальним вироком законної сили. Виникнення судимості завжди пов'язане з призначенням покарання, тому вважаються не судимими особи, звільнені від кримінальної відповідальності або від покарання у порядку статей 48, 50 або 51 Кримінального кодексу України, а також звільнені від покарання в силу акта про амністію. Судимість триває до її припинення. Інститут припинення судимості має своїм призначення усунення її негативних наслідків для раніше судимої особи і таким чином нормалізує її звичайний статус. Кримінальний Кодекс України передбачає два способи припинення судимості:

— автоматичне, шляхом погашення, за умов дотримання вимог та закінчення строків, визначених ст. 89 (наприклад, максимальний строк для погашення судимості, згідно з п.9 ст. 89 КК становить 8 років для осіб які засуджені до позбавлення волі за особливо тяжкі злочини якщо вони протягом 8 років з дня відбуття покарання не вчинили нового злочину);

— зняття судимості судом може мати місце до закінчення термінів погашення судимості, по суті йдеться про дострокове зняття судимості (ст. 91 КК).

За загальним правилом погашена або знята судимість не повинна тягнути правових наслідків. Тому особа, судимість якої погашена або знята судом, при вступі у ті чи інші правовідносини в праві стверджувати що не має судимості. […215] [cxci]Таким чином, можна зробити висновок, що особи які раніше були засудженні за вчинення злочину (стосовно яких вирок набув законної сили) але не мають на момент вступу до державної служби стану судимості можуть бути прийняті на державну службу. Більше того, на окремі посади можуть бути обрані або прийняті особи які мають судимість за вчинення необережного злочину, наприклад, обрані депутати Верховної Ради України, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад, призначені на посади до органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій.

До інших обмежень, передбачених законодавством, можна віднести, наприклад, заборону щодо прийняття на посаду прокурора або слідчого прокуратури осіб, які були засуджені за вчинення злочину, за винятком реабілітованих, а на роботу до органів державної податкової служби осіб, яких було засуджено за вчинення корисливих злочинів. (ч. б ст. 46 Закону України "Про прокуратуру"). […] [cxcii] (ч. З ст. 15 Закону "Про державну податкову службу в Україні). Ці обмеження потребують додаткового тлумачення. Засудженою вважається особа стосовно якої є постановлений судом вирок. Тому зазначені положення законодавства передбачають більш широке обмеження права на державну службу у порівнянні із наявністю судимості. Особа може вважатися такою, що не має судимості але при цьому бути засудженою за вчинення злочину.

Наведені норми законодавства, дозволяють прийти до висновку, що законодавець пропонує диференційований підхід у питанні обмеження права на державну службу. Достатньо ще раз з акцентувати увагу на обмеженнях встановлених стосовно суддів (наявність судимості перешкоджає заняттю посади) та обмеженнях стосовно заняття посад у державній податковій службі (факт засудження за корисливі злочини перешкоджає заняттю посади) щоб зрозуміти відсутність логіки законодавця при визначенні принципу диференціації обмежень. Вважаємо, що підхід до цього питання потребує уніфікації з точки зору принципу за яким встановлюються такого роду обмеження. На наш погляд, необхідно виходити із статусу різних категорій державних службовців, обсягу їх владних повноважень та специфіки діяльності і керуватись принципом – чим більш значними є владні повноваження, тим більш суворі обмеження при прийнятті на державну службу.

Згідно ст. 25 Закону "Про державну службу" основними критеріями класифікації посад державних службовців є організаційно-правовий рівень органу, який приймає їх на роботу, обсяг і характер компетенції на конкретній посаді, роль і місце посади в структурі державного органу. За цими критеріями Закон виділяє сім категорій посад. Вважаємо доцільним внести зміни до ст. 12 Закону "Про державну службу", передбачивши, що не можуть обраними або призначеними на посаду в державному органі або його апараті: на посади 1-3 категорії, особи які були засуджені, за винятком реабілітованих; на посади 4-7 категорії, особи які були засудженні за навмисні та корисливі злочини, за винятком реабілітованих.

На сьогоднішній день не існує статистичних даних щодо кількості державних службовців які в свій час були засудженні за вчинення злочинів, так само як і механізму перевірки цих фактів. Проте загальновідомо про чисельні факти прийняття на державну службу таких осіб. Варто зауважити, що і в суспільстві панує саме таке відношення до цієї проблеми. В ході проведених нами опитувань серед практичних працівників різних органів виконавчої влади(скільки?) абсолютна більшість респондентів (98%) в якості заходу адміністративного попередження (в контексті боротьби з корупцією) пропонують законодавчо запровадити заборону займати відповідальні державні посади будь-якій особі, яка будь-коли засуджувалась за вчинення посадових злочинів, або правопорушень, пов'язаних з корупцією, 68% опитуваних вважають доцільним встановити таку заборону для осіб які засуджувались за будь які злочини. Такий більш жорсткий підхід щодо обмеження права на державну службу є, на наш погляд, виправданим, з урахуванням масштабів корупції які охопили України і може статидодатковим фактором у профілактиці корупційних проявів.

До інших обмежень встановлених законодавством можна віднести позбавлення права займати певні посади. Таке позбавлення, згідно із ст. 55 Кримінального Кодексу є різновидом покарання за вчинення злочину і може застосовуватись у якості основного або додаткового покарання. З точки зору кримінального права таке позбавлення є санкцією кримінального права, але має правові наслідки для правового статусу особи в інших правовідносинах. Заборона займати певні посади стає самостійним заходом адміністративного попередження. В контексті теми дослідження слід зазначити, якщо закон передбачає обмеження на заняття певних посад щодо судимих, то позбавлення права займати певні посади може поглинатися статусом судимості якщо використовуються правила погашення судимості (через певний час після відбуття покарання). Якщо йдеться про зняття судимості, за підстав визначених ст. 91 Кримінального кодексу, то особа може мати статус не судимої, але бути позбавленою права займати певні посади.

До другої групи спеціально-превентивних заходів адміністративного попередження корупції треба віднести заходи спрямовані на профілактику встановлення корупційних зв’язків. Таку спрямованість, на наш погляд, має заборона приймати на державну службу осіб, які у разі прийняття їх на службу будуть безпосередньо підпорядковані або підлеглі особам, які є їх близькими родичами чи свояками (ст. 12 Закону України "Про державну службу").[…] [cxciii]Таке обмеження у вітчизняному законодавстві існує з радянських часів. Вперше спільна служба родичів була заборонена Постановою Ради Народних Комісарів УРСР від 04. 06. 1933р. "Про суміщення посад і службу родичів в установах Підприємствах і організаціях суспільного сектору". […][cxciv]Нині, обмеження сумісної роботи родичів стосується не тільки сфери державної служби. Згідно із ст. 25-1 Кодексу законів про працю такі обмеження в установах державної форми власності вводяться законодавством, для установ не державної форми власності – можуть вводитись власником.[…189-190][cxcv]

За сімейним законодавством до близьких родичів відносяться батьки, подружжя, діти, рідні брати і сестри, дід, баба, онуки. У ст.1 Проекту Закону "Про засади запобігання та протидії корупції", який знаходиться на розгляді у Верховній Раді України, дається визначення терміну "близькі родичі". Під ними розуміються батьки, подружжя, діти, рідні брати і сестри, дід, баба, онуки, усиновлювачі, усиновлені, які спільно проживають з особами, які є суб’єктами притягнення до відповідальності за вчинення корупційних правопорушень і пов'язані з такими особами спільним побутом.[…][cxcvi]На нашу думку, запропонований у законопроекті підхід до визначення терміну "близькі родичі" звужує можливість застосування обмеження щодо спільної роботи близьких родичів, оскільки передбачає, що вони повинні спільно проживати або бути пов’язані спільним побутом.

Щодо визначення поняття свояків, то у чинному законодавстві воно не розкривається. В теорії сімейного права використовується поняття "свояцтво", під яким прийнято розуміти відносини між родичем одного з подружжя і родичем іншого з подружжя, а також між родичами кожного з подружжя. При цьому свояцтво поділяється на дві категорії: до першої належать відносини, що складаються між чоловіком (зятем) і тещею, дружиною і свекрухою, між вітчимом і пасинком (мачухою і падчеркою) та ін.; до другої — відносини, що складаються між братом жінки і братом чоловіка, матір'ю дружини і матір'ю чоловіка та ін. […33][cxcvii]Таким чином вимога щодо заборони безпосереднього підпорядкування свояків на практиці не може бути реалізована. У контексті попередження корупції ця вимога, на наш погляд має важливе значення, тому доцільно визначити зміст терміну "свояцтво" у законодавстві.

Щодо тлумачення відносин безпосередньої підпорядкованості то під ними слід розуміти такий стан службових взаємин, коли один державний службовець у відповідності до свого правового статусу здійснює керівництво роботою іншого державного службовця. Безпосередня підпорядкованість пов'язана з прийняттям правових рішень щодо особових справ підлеглого державного службовця, зокрема: надання чергової і позачергової відпустки або відмова у відпустці, а також дозвіл на звільнення зі служби; прийом заяв про звільнення, встановлення факту невідповідності до займаної посади; видання офіційних документів; прийняття рішень щодо дисциплінарних справ; контроль за дотриманням обмежень, пов'язаних з державною службою; атестація персоналу; прийняття рішень з питань роботи з персоналом (переведення на іншу посаду, у тому числі в тому самому державному органі; переведення в інший державний орган та ін.). […157][cxcviii]

Вимога задекларувати свій майновий стан та доходи кандидатом на посаду державного службовця має на меті створення умов за яких вчинення корупційних діянь було б унеможливлено внаслідок прозорості майнового стану особи. Заходи щодо фінансового контролю стосовно державних службовців передбачені законодавством багатьох країн світу, рядом міжнародно-правових документів Ст. 13 Закону "Про державну службу" передбачає обов'язок особи, яка претендує на зайняття посади державного службовця третьої — сьомої категорій, передбачених ст. 25 цього Закону, подати за місцем майбутньої служби відомості про доходи та зобов'язання фінансового характеру, в тому числі і за кордоном, щодо себе і членів своєї сім'ї. Особа ж яка претендує на зайняття посади державного службовця першої і другої категорій, передбачених ст. 25 Закону, повинна подати також відомості про належні їй та членам її сім'ї нерухоме та цінне рухоме майно, вклади у банках і цінні папери. […490][cxcix]Особи, які претендують на зайняття посади державного службовця, та державні службовці подають відомості про доходи, зобов'язання фінансового характеру та належне їм майно, передбачені ст. 13 Закону "Про державну службу", у вигляді декларації. […][cc]

Зазначене положення покликане сприяти тому, щоб державні службовці виконували свої посадові обов’язки в інтересах державної служби, а не в своїх особистих інтересах та в інтересах членів своєї сім’ї. Наявність в посадової особи або членів її сім’ї майна набутого на кошти джерело походження яких відмінне від джерел збагачення, передбачених законодавством є показником корумпованості посадової особи. […45][cci]Закон "Про боротьбу з корупцією" серед заходів попередження корупції окремо виділяє фінансовий контроль (ст. 6). Згідно з цією статтею передбачено, що декларування доходів осіб, уповноважених на виконання функцій держави, здійснюється в порядку і на підставах, передбачених ст. 13 Закону України "Про державну службу". Згідно із ст. 2 "Межі дії закону" , Закону "Про боротьбу з корупцією", він поширює свою дію на суб’єктів, визначених ст. 2, до яких крім державних службовців належать: Прем'єр-міністр України, Перший віце-прем'єр-міністр, віце-прем'єр-міністри, міністри; народні депутати України, депутати Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутати сільських, селищних, міських, районних у містах, районних, обласних рад; посадові особи місцевого самоврядування; військові посадові особи Збройних Сил України та інших військових формувань (крім військовослужбовців строкової служби). Таким чином, дія ст. 13 Закону "Про державну службу" поширюється і на інших осіб які виконують функції держави і є суб’єктами корупційних діянь та інших правопорушень, пов’язаних з корупцією.

Ст. 6 Закону "Про боротьбу з корупцією" також передбачає, що в разі відкриття валютного рахунку в іноземному банку державний службовець або інша особа, уповноважена на виконання функцій держави, зобов'язана у десятиденний строк письмово повідомити проце податкову службу із зазначенням номера рахунку і місцезнаходження іноземного банку.

Крім того, відомості про доходи, цінні папери, нерухоме та цінне рухоме майно і вклади у банках посадових осіб, зазначених у ч. 1 ст. 9 Закону "Про державну службу", та членів їх сімей підлягають щорічній публікації в офіційних виданнях державних органів України. До обрання або призначення кандидата на відповідні посади ці відомості попередньо подаються органу чи посадовій особі, які здійснюють обрання або призначення на ці посади.

Таким чином, для різних категорій державних службовців та осіб які виконують функції держави передбачені різні заходи фінансового контролю.

Законодавством також передбачено відповідальність за порушення вимог щодо декларування доходів (ст. 12 Закону "Про державну службу") та заходів фінансового контролю (ст. 6 Закону "Про боротьбу з корупцією"). Відповідно до ст. 30 Закону "Про державну службу" неподання або подання державним службовцем неправдивих відомостей щодо його доходів, передбачених ст. 13 Закону "Про державну службу" є підставою припинення державної служби. Таким чином, можна зробити висновок, що державні службовці несуть дисциплінарну відповідальність за порушення вимог ст. 13.

Крім того, для суб’єктів корупційних правопорушень, як державних службовців так і інших осіб уповноважених на виконання функцій держави, згідно ст. 9 Закону "Про боротьбу з корупцією" за порушення вимог фінансового контролю (як тих що передбачені ст. 13 Закону "Про державну службу", так і додаткових, що прямо встановлені ст. 6 Закону "Про боротьбу з корупцією") встановлена адміністративну відповідальність у вигляді штрафу. Таким чином, державні службовці за порушення фінансових вимог несуть як дисциплінарну так і адміністративну відповідальність. Інші особи уповноважені на виконання функцій держави, виключно адміністративну відповідальність.

Проте, передбачені заходи відповідальності на практиці не реалізується, оскільки відсутній механізм перевірки встановлених законом вимог щодо декларування майна та доходів. У зв'язку з цим згаданий правовий інститут, як підтверджує практика, не став на заваді поширенню корупції в Україні. Загальновідомим для громадськості є факт значних розбіжностей між прибутками та видатками державних службовців (їх близьких родичів).

На наш погляд, подолання цієї ситуації вимагає удосконалення механізму фінансового контролю шляхом запровадження:

— обов'язку для посадових осіб що займають найбільш відповідальні посади (наприклад, І — ІІІ категорії) підтвердити законність походження їхніх та членів їх сімей майна і доходів.

— декларування видатків державних службовців (їх близьких родичів).Декларування видатків – необхідний елемент публічності влади, який забезпечує прозорість, чесність та відповідність заявленим морально-етичним принципам. Подібна пропозиція неодноразово висловлювалась вітчизняними політиками, зокрема Президент Ющенко В.А., під час передвиборчої компанії неодноразово обіцяв ввести одним з перших своїх Указів обв’язок декларування державними службовцями своїх витрат. Нині на розгляді Верховної Ради України знаходиться проект закону щодо запровадження декларування видатків. Він передбачає нову редакцію ст. 13 Закону України "Про державну службу": "Особа, яка претендує на зайняття посади державного службовця віднесеного до категорій, передбачених статтею 25 цього Закону, подає за місцем майбутньої служби відомості про доходи та зобов'язання фінансового характеру, в тому числі і за кордоном, щодо себе і членів своєї сім'ї, а також відомості про належні їй та членам її сім'ї нерухоме та цінне рухоме майно, вклади у банках і цінні папери, відомості про видатки щодо себе та членів своєї родини…." […][ccii] На нашу думку, запровадження декларування видатків є корисною новелою. Одночасно реалізація вимоги декларувати прибутки та видатки стане дійовим заходом профілактики корупційних правопорушень лише за умов існування реального механізму контролю за достовірністю відомостей наданих державним службовцем (кандидатом на посаду). На сьогоднішній день, навіть ті заходи які вже передбачені законодавством є неефективними, оскільки в Україні відсутні централізовані інформаційні бази даних щодо власників нерухомого майна, корпоративних прав, тощо. Немає єдиної бази даних щодо наявності у особи судимості, або факту засудження за вчинення злочину. Крім того не передбачено спеціальних перевірок саме на предмет достовірності відомостей які вимагаються згідно ст.ст. 12-13 Закону "Про державну службу" та ст. 6 Закону "Про боротьбу з корупцією". Ніні практикуються лише періодичні перевірки компетентними органами стану дотримання спеціальних обмежень, передбачених ст. 1 та ст. 5 Закону України "Про боротьбу з корупцією", наприклад, за дорученням Президента. […][cciii] Проте, ще в 1997р. Указом Президента було запропоновано визначити перелік посад, кандидати на зайняття яких підлягають обов'язковій спеціальній перевірці, та порядок її здійснення щодо осіб, які вже займають ці посади. […][cciv]

Вважаємо за доцільне законодавчо передбачити: по-перше, обов’язкові перевірки компетентними суб’єктами, які ведуть боротьбу з корупцією, достовірності відомостей поданих згідно ст.ст. 12-13 Закону України "Про державну службу", ст. 6 Закону "Про боротьбу з корупцією"; по-друге, створення єдиних інформаційних баз (власників нерухомого майна, корпоративних права, осіб що засуджувались за вчинення злочину та мають судимість) які б дозволили швидко та в повному обсязі отримати необхідну інформацію; по-третє, чітко визначити суб'єктів зобов'язаних здійснювати такі перевірки, строки здійснення перевірок; по-четверте, для реалізації положень ст. 30 Закону "Про державну службу" передбачити, що суб’єкти перевірки також контролюють чи припинена державна служба осіб які порушують вимоги ст.ст. 12-13 Закону "Про державну службу".

Безумовно, створення механізму системного контролю потребує часу і значних зусиль, тому введення такого контролю може відбуватись поетапно – спочатку стосовно осіб які приймаються на державну службу, з часом для осіб які працюють на таких посадах.

Окремо слід зупинитись на заходах превентивного характеру, які містяться у спеціальному антикорупційному законодавстві, а саме в Законі України "Про боротьбу з корупцією". У преамбулі зазначеного закону задекларовано, що Закон визначає правові та організаційні засади запобігання корупції. Разом з тим, Розділ ІІ Закону "Попередження корупції" містить лише дві статті: "Фінансовий контроль" (ст. 6); та "Спеціальні обмеження щодо державних службовців та інших осіб уповноважених на виконання функцій держави, спрямовані на попередження корупції" (ст. 5). Заходи фінансового контролю спрямовані на попередження корупції було розглянуто вище, тому зупинимось більш детально на заходах, передбачених ст. 5. В межах цієї статті встановлено дві групи спеціальних обмежень щодо діяльності державних службовців. По-перше, обмеження які стосуються державних службовців та інших осіб уповноважених на виконання функцій держави. По-друге, обмеження які стосуються лише державних службовців які є посадовими особами.

Державний службовець або інша особа, уповноважена на виконання функцій держави, не має права: сприяти, використовуючи своє службове становище, фізичним і юридичним особам у здійсненні ними підприємницької діяльності, а так само в отриманні субсидій, субвенцій, дотацій, кредитів чи пільг з метою незаконного одержання за це матеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг; займатисяпідприємницькою діяльністю безпосередньо чи через посередників або підставних осіб, бути повіреним третіх осіб у справах державного органу, в якому вона працює, а також виконувати роботу на умовах сумісництва (крім наукової, викладацької, творчої діяльності, а також медичної практики); входити самостійно (крім випадків, коли державний службовець здійснює функції з управління акціями (частками, паями), що належать державі, та представляє інтереси держави в раді товариства (спостережній раді) або ревізійній комісії господарського товариства), через представника або підставних осіб до складу правління чи інших виконавчих органів підприємств, кредитно-фінансових установ, господарських товариств тощо, організацій, спілок, об'єднань, кооперативів, що здійснюють підприємницьку діяльність; відмовляти фізичним та юридичним особам в інформації, надання якої передбачено правовими актами, умисно затримувати її, надавати недостовірну чи неповну інформацію. Обмеження, передбачені у пунктах "б" і "в" частини першої цієї статті, не поширюються на депутатів сільських, селищних, міських, районних, обласних рад, які здійснюють депутатські повноваження, не пориваючи з виробничою чи службовою діяльністю.

Державний службовець, який є посадовою особою, не має також права: сприяти, використовуючи своє посадове становище, фізичним та юридичним особам у здійсненні ними зовнішньоекономічної, кредитно-банківської та іншої діяльності з метою незаконного одержання за це матеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг; неправомірно втручатися, використовуючи своє посадове становище, у діяльність інших державних органів чи посадових осіб з метою перешкодити виконанню ними своїх повноважень; бути повіреним третіх осіб у справах державного органу, діяльність якого він контролює; надавати незаконні переваги фізичним або юридичним особам під час підготовки і прийняття нормативно-правових актів чи рішень.

Всі вищенаведені обмеження сформульовані як норми-заборони і мають яскраво виражену правоохоронну спрямованість. Порушення цих обмежень тягне адміністративну відповідальність, передбачену ст. 8 Закону "Про боротьбу з корупцією". Як цілком слушно підкреслив Мельник М.І. відповідальність за порушення спеціальних обмежень які за своїм характером також є корупційними, виступає запобіжним заходом щодо більш небезпечних корупційних правопорушень, перш за все злочинів. Основне завдання таких обмежень у запобіганні конфлікту інтересів – держаних (суспільних) та особистих (приватних). На думку Мельника М.І. такі обмеження можна вважати спеціальними оскільки вони стосуються певної категорії осіб (державних службовців та інших осіб уповноважених на виконання функцій держави), а також мають чітко визначену спрямованість – запобігання корупції. […4][ccv]

Деякі з зазначених обмежень за своїм змістом є тотожними обмеженням, що містяться у нормативних актах, які регламентують діяльність окремих категорій державних службовців або осіб уповноважених на виконання функцій держави. Наприклад, це стосується заборони щодо здійснення підприємницької або іншої комерційної діяльності. Наприклад, ст. 3 Закону "Про статус народного депутата України" визначає несумісність депутатського мандату з іншими видами діяльності. Зокрема, народний депутат не має права займатися будь-якою, крім депутатської, оплачуваною роботою, за винятком викладацької, наукової та творчої діяльності, а також медичної практики у вільний від виконання обов'язків народного депутата час, входити до складу керівництва, правління чи ради підприємства, установи, організації, що має на меті одержання прибутку. […][ccvi]Згідно з Законом "Про прокуратуру" забороняється сумісництво служби в органах прокуратури з роботою на підприємствах, в установах чи організаціях, а також з будь-яким підприємництвом. […][ccvii]

Відповідно до Закону "Про місцеві державні адміністрації" голови місцевих державних адміністрацій, їх заступники, керівники управлінь, відділів, інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій не можуть входити до складу керівного органу чи наглядової ради підприємства чи іншої організації, що має на меті одержання прибутку.

У випадку порушення обмежень щодо сумісництва настає відповідальність передбачена як нормами Закону "Про боротьбу з корупцією", так і нормами спеціального законодавства. Наприклад, згідно із ст. 9 Закону "Про місцеві державні адміністрації" повноваження голів місцевих державних адміністрацій припиняються Президентом України у разі порушення вимог несумісності (дисциплінарна відповідальність) і одночасно до цих осіб може бути застосована адміністративна відповідальність. […][ccviii]

На практиці від слідкувати чи дотримується особа запроваджених щодо неї обмежень досить складно, оскільки відсутній механізм перевірки, на що ми звертали увагу раніше. Але навіть в тих випадках коли є достовірні відомості щодо такого сумісництва відповідальність не настає. Особливо це стосується високо посадовців, які практикують поєднання підприємницької діяльності із державною службою. Наприклад, у Постанові Кабінету Міністрів від 14 липня 1997 р.№ 763 "Про хід виконання законів України, рішень Президента України та Кабінету Міністрів України з питань боротьби з корупцією і злочинністю та звіти керівників центральних органів виконавчої влади щодо виконання Законів України "Про державну службу" та "Про боротьбу з корупцією" […] [ccix]було спеціально відзначено, що Голова Державного комітету по житлово-комунальному господарству Онищук Г. І., Міністр освіти Згуровський М. З., деякі заступники керівників та інші працівники центральних органів виконавчої влади, зокрема Міністерства зв'язку, Міністерства транспорту і Пенсійного фонду, не дотримуються спеціальних обмежень, установлених законодавством для державних службовців. Так голова Державного комітету по житлово-комунальному господарству Онищук Г. І. входив до складу правління спільного підприємства "УкрОТІС". Заходів відповідальності до Онищука Г.І. застосовано не було.

Запропоновані законодавцем обмеження не вичерпують всіх багатоманітних ситуацій, в яких виникає конфлікт інтересів. У зв’язку з цим, існують пропозиції, щодо розширення кола обмежень. Наприклад, на розгляді Верховної Ради України знаходиться законопроект яким пропонується заборонити державним службовцям та іншим особам, які виконують функції держави: сприяти призначенню на посаду особи, яка не має переваг перед іншими кандидатами на цю посаду; фізичним та юридичним особам забороняється здійснювати фінансування державних органів або органів місцевого самоврядування, в тому числі надавати їм матеріальну і/або нематеріальну допомогу, безоплатно виконувати роботи, надавати послуги, передавати кошти та інше майно, крім випадків, передбачених законами України та чинними міжнародними договорами України, що укладені в установленому законом порядку. […][ccx] Модельний закон "Про боротьбу з корупцією", який прийнято Міжпарламентською Асамблеєю держав-членів СНД 3 квітня 1999р. рекомендує відносити до правопорушень, що створюють умови для корупції, використання в особистих або групових інтересах інформації, яка отримана при виконанні службових обов’язків, якщо вона не підлягає офіційному поширенню. […][ccxi]

Конфлікт (протиріччя) особистих і публічних інтересів особи, який і зумовлює невиконання чи неналежне виконання нею повноважень не може бути подоланий остаточно. Різноманіття та постійний розвиток суспільних відносин об’єктивно будуть викликати до життя нові, більш витончені, форми корупційної діяльності. Всі вони, об’єктивно, не можуть бути предметом правового регулювання, тому доцільним є створення універсального механізму вирішення конфлікту інтересів у певних сферах діяльності держави, в правовому полі.

• Характеристика заходів адміністративного припинення у боротьбі з корупцією

Заходи адміністративного припинення є самостійним різновидом заходів примусу і мають всі ознаки останнього. Вони органічно пов'язані як з адміністративно-попереджувальними заходами, так і з адміністративними стягненнями і застосовуються за умов коли адміністративне правопорушення відбулося. Заходи адміністративного припинення мають правоохоронну спрямованість і використовуються як засоби припинення протиправної поведінки та усунення протиправної ситуації, при цьому їх використання не можна ототожнювати з реалізацією інституту адміністративної відповідальності, оскільки вони не пов’язані з покаранням

За своїм характером та цільовим призначенням заходи адміністративного попередження досить різноманітні. Саме тому сталої системи поглядів стосовно їх правової характеристики та класифікації в науковій літературі не спостерігається. Так, Бахрах Д.Н. вважає, що адміністративне припинення це примушення правопорушника до виконання правових обов’язків. Компетентні державні органи або посадові особи застосовують необхідні заходи для того щоб припинити протиправну поведінку, яка загрожує суспільним інтересам, позбавити порушника можливості вчинити порушення. Заходи адміністративного припинення, на думку Бахраха Д.Н., застосовуються з метою не допущення нових правопорушень, усунення шкідливих наслідків правопорушення, забезпечення умов для застосування покарання та поновлювальних заходів. […60][ccxii] На думку Козирєвої Т.І. адміністративно-припинювальні заходи є заходами адміністративного впливу, які застосовуються з метою припинення триваючих і запобіганню нових адміністративних правопорушень, настання шкідливих наслідків та забезпечення застосування адміністративного покарання. […59][ccxiii] Гончарук С.Т. визначає заходи адміністративного припинення як різновид заходів адміністративного примусу, що застосовуються уповноваженими на те органами чи посадовими особами у передбачених законом випадках і в установленому порядку з метою примусового припинення правопорушень, усунення їх шкідливих наслідків та забезпечення умов для притягнення до відповідальності правопорушників. […76][ccxiv] В літературі пропонується і ряд інших, відмінних від наведених, визначень. Проте, всі дослідники адміністративного припинення, формулюючи визначення акцентують увагу на меті застосування заходів адміністративного припинення. Коломоєць Т.О., розглядаючи ознаки заходів адміністративного припинення справедливо зауважує, що заходи цієї групи мають комплексну мету застосування: по-перше, припинення порушень правових норм; по-друге, створення умов для подальшого притягнення винних осіб до відповідальності; по-третє, усунення шкідливих наслідків; по-четверте, відновлення попереднього правомірного стану; по-п’яте, запобігання вчиненню нових правопорушень. При цьому мета кожного конкретного заходу адміністративного припинення може мати як конкретний характер так і комплексний. Наприклад, конкретну мету мають заходи забезпечення провадження по справам про адміністративне правопорушення вона полягає у створенні умов для подальшого притягнення правопорушника до відповідальності, застосування вогнепальної зброї відбувається з метою припинення правопорушення тощо. […159-160][ccxv]

Вченими справедливо висловлюється думка, що заходи припинення є найбільш численною групою у порівнянні з іншими заходами адміністративно-примусового характеру. […70][ccxvi] Це ускладнює як їх класифікацію, так і формування систематизованого переліку цих заходів. Застосування заходів адміністративного припинення регламентується значною кількістю нормативно-правових актів, таких як, Кодекс України про адміністративні правопорушення (КпАП), Закон “Про міліцію”, Закон “Про Службу безпеки України”, Митний Кодекс, Податковий Кодекс та багато інших. Серед перелічених нормативних актів лише у ст. 260 Кодексу про адміністративні правопорушення міститься вичерпний перелік заходів адміністративного припинення спрямованих на забезпечення провадження в справах про адміністративні правопорушення. Так, ст.260 передбачає, що увипадках, прямо передбачених законами України, з метою припинення адміністративних правопорушень, коли вичерпано інші заходи впливу, встановлення особи, складення протоколу про адміністративне правопорушення у разі неможливості складення його на місці вчинення правопорушення, якщо складення протоколу є обов’язковим, забезпечення своєчасного і правильного розгляду справ та виконання постанов по справах про адміністративні правопорушення допускаються адміністративне затримання особи, особистий огляд, огляд речей і вилучення речей та документів. […][ccxvii]Аналіз інших нормативно-правових актів дозволяє віднести до заходів адміністративного припинення, наприклад, вимогу припинити протиправні дії, безпосередній фізичний вплив, у т. ч. із застосуванням спецзасобів, застосування зброї, заборону експлуатації окремих механізмів, машин та агрегатів, транспортних засобів, виробничого обладнання; тимчасове припинення певних робіт, заборона (повна або тимчасова) експлуатації окремих приміщень, заборона реалізації певної продукції; примусове лікування, тимчасове припинення фінансування, арешт вкладів-позбавлення ліцензій та дозволів. Наведений перелік далеко не вичерпує всіх заходів, що можуть бути застосовані згідно із адміністративним законодавством. Вітчизняна дослідниця Коломоєць Т.О., на підставі аналізу законодавства України, здійснила спробу дати вичерпний перелік заходів адміністративного припинення і нарахувала біля 30 різноманітних заходів. […161-164][ccxviii]

В сучасній науковій літературі пропонуються різноманітні класифікації заходів адміністративного примусу, з використанням різних критеріїв. Найбільш вдалою та повною, на наш погляд, є класифікація запропонована Тюріним В.А. та Куракіним А.В. На їх думку система класифікації цієї групи заходів повинна будуватися з урахуванням таких факторів як: ступінь автономності заходів адміністративного припинення; методи впливу які покладені в їх основу; характер об’єктів впливу; характер сфери впливу, в якій застосовуються зазначені заходи. За цими ознаками заходи адміністративного припинення можуть бути класифіковані на чотири самостійні групи: 1) за ступенем автономності слід відрізняти самостійні заходи (наприклад, офіційна вимога припинити правопорушення) та допоміжні заходи ( наприклад, адміністративне затримання, арешт майна); 2) за методами впливу припинювальні заходи можна поділити на заходи психічного (наприклад, офіційна вимога припинити правопорушення) та фізичного впливу (наприклад, адміністративне затримання); 3) за об’єктами впливу заходи адміністративного припинення можуть бути особистими (наприклад, доставляння, адміністративне затримання), майновими (наприклад, затримання майна), санітарно-епідеміологічними (обмеження в’їзду на територію де встановлено карантин), фінансово-кредитного характеру (припинення фінансових операцій); 4) за характером сфери впливу заходи адміністративного припинення можна поділити на заходи припинення загального характеру (наприклад, офіційна вимога припинити правопорушення) та заходи спеціального характеру (наприклад, застосування фізичної сили, вогнепальної зброї). […61][ccxix]

До основних нормативно-правових актів які регламентують застосування заходів адміністративного примусу щодо корупційних проявів належать Кодекс України про адміністративні правопорушення та Закон України "Про боротьбу з корупцією". При цьому, ст. 12 зазначеного Закону передбачає, що порядок адміністративного провадження у справах про корупційні діяння або інші правопорушення, пов’язані з корупцією, а також виконання постанов або накладання адміністративних стягнень визначаються КпАП, за винятком положень встановлених цим Законом. Таким чином, крім заходів адміністративного припинення, передбачених КпАП, і спрямованих на забезпечення складання протоколу про адміністративне правопорушення та адміністративне провадження в справах про адміністративні правопорушення до субєктів, які вчинили корупційне проавопорушення можуть застосовуватись заходи припинення, передбачені Законом "Про боротьбу з корупцією".

Аналіз Закону "Про боротьбу з корупцією" дозволяє, на наш погляд, виділити наступні заходи адміністративного припинення:

— по-переше, заходи припинення корупційних діянь які забовязані в межах своєї компетенції вжити керівники міністерств, відомств, державних підприємств та організацій або іх структурних підрозділів у разі виявлення чи отримання ними інформації про вчинення підлеглим корупційного діяння або порушення спеціальних обмежень, передбачених ст. 5 Закону (ч.1 ст.10 Закону). При цьому, Закон не визначає, що це за заходи, відсилаючі до компетенції керівників відповідних структур та підроздвілів, яка регламентуеться спеціальним законодавством;

— по-друге, скасування неправомірних нормативно-правових актів та рішень, прийнятих внаслідок корупційних діянь (ст. 14 Закону).

Отже, виходячи із змісту наведених заходів адміністративного припинення, які можуть застосовуватись у зв’язку із вчиненням корупційних діянь можна зробити висновок, що основною їх метою є забезпечення можливості притягнути винних осіб до адміністративної відповідальності, припинення корупційного правопорушення, що вже відбулось і триває, усунення його шкідливих наслідків.

Таким чином, вважаємо, що заходи адміністративного припинення які застосовуються у зв’язку із вчиненням корупційних правопорушень доцільно класифікувати за ступенем їх автономності на самостійні заходи, безпосередньо спрямовані на припинення корупційних діянь та інших правопорушень повязаних з корупцією (заходи передбачені ч.1 ст.10, ст.14 Закону "Про боротьбу з корупцією") та допоміжні заходи, спрямовані на забезпечення адміністративного провадження в справах про корупційні діяння або інші правопорушення, повязані з корупцією (заходи передбачені ст.ст. 259, 260 КпАП). Перш ніж розглянути більш детально ці заходи адміністративного припинення, необхідно ще раз зазначити, що їх застосування можливе після вчинення правопорушення. При аналізі конкретної протиправної ситуації необхідно комплексно оцінювати всі юридико-фактичні підстави застосуванння заходів адміністративного припинення. Особливість полягає в тому, що протиправна ситуація лише в майбутньому може бути визнанна адміністративним правопорушенням і субєкт вповноважений вжити заходів адміністративного припинення на власний розсуд оцінює фактичні данні. В літературі виділяють основні та додаткові підстави застосування заходів адміністративного припинення. Основною підставою є конкретна протиправна ситуація, підозра у вчиненні правопорушення, протиправна поведінка тощо. Для застосування деяких заходів припинення, наприклад, доставляння для складання протоколу про адміністративне правопорушення, необхідні додаткові підстави. В наведеному прикладі – неможливість складання протоколу на місці. […][ccxx]

Розглянемо заходи адміністративного припинення передбачені Кодексом про адміністративні правопорушення. До них належать доставлення порушника,адміністративне затримання особи,особистий огляд, огляд речей,вилучення речей та документів, привід. Застосування цих заходів регламентується ст.ст. 259-260, 268 КпАП і пов’язано з провадженням в справах про адміністративні правопорушення.В правовій літературі ці заходи часто позначають як заходи адміністративно-процесуального примусу. Їх специфіка полягає в тому, що вони: є допоміжними і передують провадженню у справах про адміністративні правопорушення; їх метою є припинення протиправної поведінки, складання протоколу про адміністративне правопорушення; підставами застосування є вчинення особою протиправного діяння і неможливість його припинення іншими засобами, потреба здійснення процесуальних дій; персональне спрямування на особу яка вчинила правопорушення с і стосовно якої здійснюється провадження; чітко визначені процесуальні межі застосування. […][ccxxi]

Оскільки Закон “Про боротьбу з корупцією” не передбачає особливості застосування цих заходів припинення то у разі необхідності вони можуть застосовуватись відповідно до положень КпАП. Так, згідно ст. 259 КпАП, зметою складення протоколу про адміністративне правопорушення, в разі неможливості скласти його на місці вчинення правопорушення, якщо складення протоколу є обов’язковим, порушника може бути доставлено в міліцію, в підрозділ Військової служби правопорядку у Збройних Силах України тощо. З огляду на зміст ст. 12 Закону України "Про боротьбу з корупцією" та ст. 258 КпАП можна дійти висновку, що складення протоколу про адміністративне правопорушення, пов'язане з корупцією є обов'язковим. Таким чином, потенційно,доставлення особи,яка вчинила корупційне порушення,з метою складення протоколу про адміністративне правопорушення може застосовуватись як захід припинення. Одночасно, сама специфіка корупційних порушень, їх латентний характер створюють значні труднощі з виявленням таких порушень. Якщо ж в діях особи внаслідок оперативно-слідчих дій виявлено ознаки корупційного діяння то складнощів із складанням протоколу у вповноваженого суб’єкту не повинно виникати, оскільки всі відомості, що вносяться до протоколу (згідно ст.256КпАП), або відомі, або можуть бути отримані не тільки від самого порушника але і від інших осіб (наприклад, відомості про особу порушника).

Близьким за своїм змістом до доставлення порушника є таких захід як привід. Ст. 268 КпАП передбачає, що при розгляді певних категорій справ про адміністративні правопорушення присутність особи яка притягається до адміністративної відповідальності є обовязковою. За ст. 268 КпАП корупційні правопорушення не належать до цієї категорії справ. Одночасно, ст.12 Закону “Про боротьбу з корупцією” передбачає призупинення строку розгляду адміністративних справ про корупційні діяння коли особа, на яку складено адміністративний протокол про корупційне діяння, умисно ухиляється від явки до суду чи з поважних причин не може туди зявитися. Наведено дозволяє зробити висновок, що участь такої особи є обовязковою при розгляді справи, тому стосово неї може застосовуватись такий захід як привід.

Згідно ст. 262 КпАП адміністративне затримання особи можуть здійснювати органи внутрішніх справ, прикордонної служби, органи Служби безпеки України,посадові особи Військової служби правопорядку у Збройних Силах України,посадові особи воєнізованої охорони. З них, до органів, які ведуть боротьбу із корупцією, відповідно до ст.4 Закону "Про боротьбу з корупцією",належать органи внутрішніх справ, органи Служби безпеки та Військової служби правопорядку. Ст. 262 КпАП дає вичерпний перелік обставин за наявності яких зазаначені органи можуть застосовувати адміністративне затримання. Наприклад, органи внутрішніх справздійснюють адміністративне затриманняпри вчиненні дрібного хуліганства, порушення порядку організації і проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій, при поширюванні неправдивих чуток, вчиненні злісної непокори законному розпорядженню чи вимозі працівника міліції, вчиненні незаконного доступу до інформації в автоматизованих системах, порушення правил про валютні операції, правил обігу наркотичних засобів або психотропних речовин, незаконного продажу товарів або інших предметів, дрібної спекуляції, торгівлі з рук у невстановлених місцяхтощо. Подібні обставини передбачені і для застосування адміністративного затримання посадовими особами Військової служби правопорядку. Органи Служби безпеки Українизастосовують адміністративне затримання лише при порушенні законодавства про державну таємницю або здійсненні незаконного доступу до інформації в автоматизованих системах, придбанні або зберіганні спеціальних технічних засобів для зняття інформації з каналів зв’язку, інших засобів негласного отримання інформації. Таким чином, аналіз ст.262 КпАП дозволяє, на нашу думку, припустити, що адміністративне затримання стосовно особи яка вчинила корупційні дії може застосовуватися тільки співробітниками органів внутрішніх справ та Військової служби првовпорядку лише при вчиненні злісної непокори законному розпорядженню чи вимозі працівника міліції, або посадової особи Вйськової служби правопорядку. Уявити таку ситуацію у звязку із вчиненням корупційного діяння, на практиці досить складно.

Іншим заходом адміністративного припинення є особистий огляд і огляд речей. Згідно ст. 264 КпАП вони можуть проводитись, у тому числі, органами які ведуть боротьбу з корупцією — посадовими особами Служби безпеки України, органів внутрішніх справ, Військової служби правопорядку у Збройних Силах України. Адміністративне законодавство не містить переліку обставин за яких застосовуються ці заходи, проте аналіз ст.ст. 264-265 КпАП дає можливість зробити висновок, що метою таких дій є припинення правопорушення або отриманння доказів. Речі і документи, що є знаряддям або безпосереднім об’єктом правопорушення, виявлені під час затримання, особистого огляду або огляду речей, вилучаються вповноваженими посадовими особами.

Всі проаналізовані заходи адміністративного припинення, які застосовуються з метою забезпечення провадження у справах про адміністративні правопорушення, за характером правообмежень є заходами, що обмежують особисті права (немайнові та майнові). Особистий характер цих заходів примусу, з огляду на специфіку суб’єктів корупційних правопорушень, створює значні труднощі при їх застосуванні на практиці. За ст. 2 Закону “Про боротьбу з корупцією” суб’єктами корупційних діянь та інших правопорушень, пов’язаних з корупцією є особи уповноважені на виконання функцій держави, а саме: державні службовці; Прем'єр-міністр України, Перший віце-прем'єр-міністр, віце-прем'єр-міністри, міністри; народні депутати України, депутати Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутати сільських, селищних, міських, районних у містах, районних, обласних рад; посадові особи місцевого самоврядування; військові посадові особи Збройних Сил України та інших військових формувань (крім військовослужбовців строкової служби). Значна кількість цих суб’єктів має особливий правовий статус і в різному обсязі користується імунітетом від юридичної відповідальності та деяких процесуальних дій пов’язаних з обмеженнями особистих прав. Слід зазначити, що проблема імунітету посадових осіб, зокрема народних депутатів, депутатів місцевих Рад постійно є предметом уваги як політиків так і науковців. Єдиний підхід щодо її вирішення відсутній, достатньо згадати постійні зміни в законодавстві щодо наділення імунітетом депутатів місцевих Рад – протягом останніх двох років було прийнято зміни до Закону “Про статус депутатів місцевих рад” […][ccxxii]якими депутати спочатку наділялись імунітетом, а потім були позбавлені імунітету.

З перелічених суб’єктів корупційних порушень найбільшим імунітетом користуються народні депутати України. Згідно із ст. 80 Конституції України та ст. 27 Закону України “Про статус народного депутата України” передбачено надання згоди Верховною Радою України на притягнення народного депутата до кримінальної відповідальності, його затримання та арешт. Тлумачення змісту імунітету народних депутатів України дано у Рішенні Конституційного Суду України від 23 червня 2003р. Справа розглядалась за конституційним поданням 56 народних депутатів України про офіційне тлумачення положень ч.1,3 ст. 80 Конституції України, ч.1 ст. 26, ч.1, 2, 3 ст. 27 Закону України “Про статус народного депутата України” та за конституційним поданням Міністерства внутрішніх справ України про офіційне тлумачення положення ч.3 ст. 80 Конституції України стосовно затримання народного депутата України (справа про гарантії депутатської недоторканності). […][ccxxiii]У своєму поданні Міністерство внутрішніх справ України просило дати офіційне тлумачення положення ч.3 ст. 80 Конституції України стосовно затримання народного депутата України: чи його треба розуміти лише як кримінально-процесуальний запобіжний захід, чи як і адміністративний. В рішенні Конституційного Суду розяснено, що положення ч.3 ст. 80 Конституції України, ч.1 ст. 27 Закону України “Про статус народного депутата України” стосовно затримання народного депутата України треба розуміти так, що затримання як тимчасовий запобіжний кримінально-процесуальний і як адміністративно-процесуальний заходи може бути застосоване до народного депутата України лише за згодою Верховної Ради України, на підставах та в порядку, встановлених Конституцією і законами України.

Питання щодо можливості застосування до народних депутатів України такого примусового заходуяк адміністративне доставлення (ст. 259 КпАП)також ставилося в поданні Міністерства внутрішніх справ до Конституційного Суду. Проте, Конституційний Суд своєю Ухвалою від 21 січня 2003р. відмовив у відкритті провадження у звязку з непідвідомчістю Конституційному Суду, оскільки, по суті, МВС звернулося за наданням юридичної консультації з питань правозастосування, що не належить до компетенції Конституційного Суду України.[…][ccxxiv]

Таким чином, на сьогоднішній день існує офіційне тлумачення ст.80 Конституції України яке дає відповідь на питання стосовно адміністративного затримання народних депутатів. На практиці, Верховної Радою жодного разу не булу надано дозволу на адміністративне затримання народних депутатів. Відносно застосування інших заходів адміністративного припинення пактика складлась таким чином, що до народних депутатів України вони не застосовуються.

Так, наприклад, у відповідності до відомостей Державної статистичної звітності (форма № 1- КОР) за 1997 – 2003 роки питання про надання згоди на притягнення депутатів до адміністративної відповідальності за вчинення корупційних діянь відповідними Радами (Верховна Рада України, Верховна Рада АРК, обласні ради) вирішувалось так, як зазначено у таблиці (Дивисьдодаток № 6). Це точно??

Як вже зазначалося, за останне десятиріччя кільки разів змінювалися підходи законодавця щодо наділення імунітетом депутатів місцевих Рад. Так, до 1998р. був чинним Закон “Про порядок одержання згоди Ради народних депутатів на притягнення депутатат до відповідальності”. Відповідно до ст. 1 для застосування до депутата місцевої ради заходів адміністративого стягнення, що накладалися в судовому порядку, необхідна була згода Ради.[…][ccxxv]За діючим законодаством депутати сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради згідно з Законом України “Про статус депутатів місцевих рад” не користуються імунітетом від кримінальної або адміністративної відповідальності та інших заходів повязаних з особистими обмеженнями. Законом лише встановлєно особливий порядок притягнення депутата місцевої ради до кримінальної відповідальності. Згідно ст. 31 згаданого Закону кримінальна справа стосовно депутата місцевої ради може бути порушена судом або прокурором, а запобіжний захід щодо депутата місцевої ради у вигляді підписки про невиїзд або взяття під варту може застосовуватися виключно судом.[…][ccxxvi]

Таким чином, можна зробити висновок, що у вітчизняному законодавстві стосовно статусу депутатів місцевих рад не передбачалось раніше і немає нині обмежень щодо застосування заходів адміністративного припинення стосовно депутатів місцевих Рад.

З огляду на зазначені в таблиці дані, можна зробити висновок, що корупціонери з депутатського корпусу протягом останніх років майже не потрапляють до числа тих, хто навіть теоретично міг би бути притягнутим до відповідальності. Статистичні відомості переконливо доводять, що наявність депутатського імунітету (у тому вигляді, який існує сьогодні в Україні) фактично унеможливлює застосовування заходів адміністративного припинення у боротьбі з корупцією, принаймні щодо депутатів Рад.

Вважаємо, що у разі вчинення державним службовцем, під час виконання своїх обов'язків, корупційного діяння, відповідні правоохоронні органи повинні мати право застосовувати всі заходи адміністративного припинення, передбачені чинним законодавством. Саме такий підхід до вирішення цієї проблеми надасть можливість якісно, точно та у встановлений законом строк готувати матеріали справ про адміністративні правопорушення, пов'язані з корупцією.

Пропозиції в Указі Президента щодо зняття імунітету.

Окремі категорії державних службовців також можуть користуватись імунітетом. Наприклад, особливий статус мають судді. Згідно ст. 13 Закону “Про статус суддів” вони користуються недоторканістю. Так, суддя не може бути без згоди Верховної Ради України затриманий чи заарештований до винесення обвинувального вироку судом. Суддя не може бути затриманий за підозрою у вчиненні злочину, а також підданий приводу чи примусово доставлений у будь-який державний орган в порядку провадження у справах про адміністративні правопорушення. Суддя, затриманий за підозрою у вчиненні злочину чи адміністративного правопорушення, стягнення за яке накладається у судовому порядку, повинен бути негайно звільнений після з’ясування його особи. Огляд, речей і документів можуть провадитись тільки за вмотивованим рішенням суду, а також за згодою судді у разі прийняття головою відповідного суду рішення про вжиття спеціальних заходів забезпечення безпеки. […][ccxxvii] Таким чином, стосовно суддів не можуть застосовуватись такі заходи адмінстративного припинення як привід та примусове доставлення. Застосування огляду речей і документів здійснюється за спеціальною процедурою.

Питання щодо зняття імунітету з посадових осіб у випадках вчинення корупційних правопорушень ставилось ще у 1997 році. Так, Указом Президента України від 10 квітня 1997р. було затверджено Національну програму боротьби з корупцією. Одним з концептуальних положень цієї програми була пропозиція внести зміни до законодавства про боротьбу з корупцією які б передбачали випадки не застосування депутатського та суддівського імунітету за злочини пов’язані з корупцією.

Таким чином заходи адмінстративного припинення належать до примусових заходів особистого характеру, повязані з безпосереднім впливом на особу, що зумовлює складність їх застосування до певних категорій осіб. Крім того, специфіка корупційних правопорушень зумовлює недоцільність їх використання в багатьох випадках.

Зробити висновок по суб’єктах, вповноважених застосовувати заходи припинення….

Таким чином правом застосування заходів адміністративного припинення названий закон наділяє не всі органи влади, а перш за все зазначені підрозділи. Саме вони мають найбільші повноваження щодо припинення корупційних діянь, усунення їх шкідливих наслідків та забезпечення провадження у справах про адміністративні правопорушення, пов'язані з корупцією. До таких органів також необхідно віднести суди, які також мають право застосовувати окремі заходи адміністративного припинення. Які САМЕ ?? (суди не належать до суб’єктів які ведуть боротьбу зробити висновок)

До самостійних заходів адміністративного припинення які застосовуються у зв’язку із вчиненням корупційних правопорушень і безпосередньо спрямовані на припинення корупційних діянь та інших правопорушень повязаних з корупцією належать заходи передбачені ч.1 ст.10, ст.14 Закону "Про боротьбу з корупцією". Зазначені заходи мають різне призначення.

Функцію припинення самої події корупційного діяння або іншого правопорушення повязаного з корупцією, виконують заходи передбачені ст. 10 Закону “Про боротьбу з корупцією”. Згідно ч.1 ст. 10 Закону керівники міністерств і відомств, державних підприємств, установ та організацій чи їх структурних підрозділів у разі виявлення чи отримання інформації про вчинення підлеглими корупційного діяння або порушення спеціальних обмежень, встановлених ст. 5 цього Закону в межах своєї компетенції зобов’язані вжити заходів до припинення таких діянь. Тим самим на зазначених посадових осіб покладається обов’язок вжити заходів до припинення корупційних порушень. В зазначеній статті мова йде про керівників тих осіб, які є суб’єктами корупційних діянь та інших правопорушень пов’язаних з корупцією відповідно до ст. 2 Закону. Закон не передбачає які саме заходи припинення можуть бути застосовані, відсилаючи до компетенції керівників яка визначається спеціальним законодавством з урахуванням специфіки сфери діяльності. Проте, за загальним правилом, керівники наділені правом видання управлінських рішень обов’язкових до виконання підлеглими, правом скасування рішень прийнятих підлеглими тощо. Наприклад, посадовими особами уповноважених органів, в разі необхідності, можуть застосовуватися такі заходи адміністративного припинення як, наприклад, тимчасове припинення фінансування, кредитування, інвестування, позбавлення ліцензій та дозволів тощо. Застосування цих заходів адміністративного припинення не суперечить чинному законодавству про боротьбу з корупцією і вони можуть використовуватись для припинення корупційних порушень. Проте, систематизованих відомостей щодо практики застосування цих заходів адміністративного припинення у протидії корупції сьогодні не існує. […][ccxxviii]

Вжити заходів щодо припинення корупційних правопорушень керівник може лише в тому випадку, коли ці порушення мають продовжуваний або тривалий характер. Аналіз корупційних діянь передбачених ст. 1 Закону "Про боротьбу з корупцією" та спеціальних обмежень, встановлених ст. 5 дозволяє дійти висновку, що далеко не всі корупційні діяння та інші правопорушення, пов’язані з корупцією можуть мати такий характер. Наприклад, до порушень тривалого характеру можна віднести випадки систематичного отримання незаконних пільг або благ, роботу за сумісництвом, входження самостійно або через представника чи підставних осіб до складу правління чи інших виконавчих органів підприємства, зайняття підприємницькою діяльністю безпосередньо або через представника. Продовжуваний характер, наприклад, можуть мати такі порушення як сприяння, з використанням службового становища, фізичним і юридичним особам у здійсненні ними зовнішньоекономічної або кредитно-банківської діяльності. В цих випадках корупційне порушення характеризується повторювальністю проступків, що об’єднані спільною метою і вчинюються неодноразово. Ч.2 ст. 10 Закону встановлює адміністративну відповідальність за невжиття керівниками заходів щодо боротьби з корупцією, передбачених ч.1 ст. 10.

Як вже зазначалося раніше, заходи адміністративного припинення мають різне призначення. Ряд дослідників дотримується думки, що деяким з цих заходів притаманна яскраво виражена правопоновлююча мета, оскільки вони спрямовані на відновлення попереднього правомірного стану.[…] [ccxxix]Це твердження цілком справедливе по відношенню заходів передбачених ст. 14 Закону “Про боротьбу з корупцією”. В згаданій статті зазначено, що прийняті внаслідок корупційних діянь неправомірні нормативно-правові акти та рішення підлягають скасуванню органом або посадовою особою, уповноваженими на прийняття чи скасування відповідних актів та рішень, або визнаються незаконними в судовому порядку.

Питання скасування нормативно-правових актів розглядається сучасними дослідниками лише в межах теорії конституційного права. Зокрема зазначається, що скасування антиконституційних актів є санкцією конституційного права. (див. Колосова). Виходячи із змісту Кодексу про адміністративне судочинство (ст.17?) та Кодексу про адміністративні правопорушення (ст..23?) скасування нормативно правових актів не належить до адміністративних стягнень. На нашу думку, залежно від підстав скасування того чи іншого нормативно правового акту цей захід можна одночасно вважати санкцією норми права оскільки скасування акту є заходом державного примусу який застосовується у випадку правопорушення

Таке положення законодавства є цілком зрозумілим, якщо зважати на сутність корупційних діянь та суб’єктів які їх вчиняють. Особи наділенні повноваженнями на виконання функцій держави завжди наділені владною компетенцією яка знаходить свою реалізацію у прийнятті ними нормативно-правових актів загальнообов’язкового характеру або рішень. Нормативно-правові акти та рішення відрізняються між собою юридичними властивостями. Як відомо, нормативно-правовий акт це офіційний акт волевиявлення уповноважених суб’єктів права, що встановлює (змінює, скасовує) правові норми з метою регулювання суспільних відносин. […][ccxxx] Відмінність нормативно-правових актів він інших правових актів полягає в тому що він містить норми загальнообов’язкового характеру та містить норми якими встановлюються, скасовуються та змінюються права та обов’язки суб’єктів правовідносин. До рішень належать будь-які правозастосовчі акти компетентних органів держави або праворозяснювальні акти. […][ccxxxi] Наприклад до правозастосовчих актів, які забезпечують виникнення і розвиток правовідносин у конкретній ситуації належать наказ керівника про призначення на посаду, рішення суду, рішення про надання ліцензій та дозволів, квот тощо.В наслідок корупційних діянь можуть бути прийняті різноманітні нормативно-правові акти і рішення які наприклад повязані з наданням фізичним і юридичним особам субсидій, субвенцій, дотацій, кредитів, пільг, виділення квот та ліцензій. […][ccxxxii]

Субєктами вповноваженими скасовувати нормативно-правові акти та рішення, прийняті внаслідок корупційних діянь, згідно ст. 10 Закону є органи та посадові особи, уповноважені на прийняття чи скасуваня відповідних актів та рішень, або суд. Законодавство, яким встановлюється компетенція окремих посадових осіб або органів передбачає можливість скасування нормативно-правових актів. Наприклад (місцеві державні адміністрації).

Крім того, окремим заходом припиненння корупційних правопорушень, на нашу думку, можа вважати призупинення дії нормативно-правового акту або рішення. Цей захід спеціально не передбачений Законом України “Про боротьбу зкорупцією” але може бути застосований в межах інституту прокурорського реагування. Так, згідно з ст.19-21 Закону України “Про прокуратуру” прокурор (чи заступник прокурора) має право опротестувати акти Прем'єр-міністра України, Кабінету Міністрів України, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, виконавчих органів місцевих Рад, підприємств, установ, організацій, громадських об'єднань, а також рішення і дії посадових осіб; вносити подання або протест на рішення місцевих Рад залежно від характеру порушень. Протест на акт, що суперечить закону, приноситься прокурором, його заступником до органу, який його видав, або до вищестоящого органу. У такому ж порядку приноситься протест на незаконні рішення чи дії посадової особи. У протесті прокурор ставить питання про скасування акта або приведення його у відповідність з законом, а також припинення незаконної дії посадової особи, поновлення порушеного права. Протест прокурора зупиняє дію опротестованого акта і підлягає обов'язковому розгляду відповідним органом або посадовою особою у десятиденний строк після його надходження. Про наслідки розгляду протесту в цей же строк повідомляється прокурору. У разі відхилення протесту або ухилення від його розгляду прокурор може звернутися з заявою до суду про визнання акта незаконним. Заяву до суду може бути подано протягом п'ятнадцяти днів з моменту одержання повідомлення про відхилення протесту або закінчення передбаченого законом строку для його розгляду. Подача такої заяви зупиняє дію правового акта.[ccxxxiii] З 2003 р. у відомостях Державної статистичної звітності (Форма № 1-КОР) вперше було започатковано облік одного з показників заходів відновлення – кількості скасовоних неправомірних нормативно-правових актів та рішень, прийнятих внаслідок корупційних діянь. В минулому році таких актів було скасовано 208 (за поданнями прокурорів) (А в інші роки???).

Ст. 14 Закону “Про боротьбу з корупцією” передбачає, що прийняті в наслідок корупційних діянь неправомірні нормативно-правові акти та рішення визнаються незаконними в судовому порядку. Згідно ст. 17 Кодексу України про адміністративне судочинство компетенція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб’єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.[…][ccxxxiv]Право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб’єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.До адміністративного суду, відповідно до ст.171 Згаданого кодексу можуть бути оскаржені: законність (крім конституційності) постанов Верховної Ради України, указів та розпоряджень Президента України, постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України, постанов Верховної Ради Автономної Республіки Крим; законність та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб’єктів владних повноважень.

3.1. Адміністративні стягнення за корупційні правопорушення та підстави їх застосування.

Адміністративні стягнення є останньою ланкою в системі заходів адміністративного примусу, мірою відповідальності за адміністративне правопорушення і застосовуються з метою виховання особи, яка його вчинила, а також спрямовані на запобігання вчиненню адміністративних правопорушень як самим правопорушником, так і іншими особами. […][ccxxxv] Отже, адміністративні стягнення поєднують у собі елементи репресивного (карального), виховного та запобіжного характеру.

Коломоєць Т.О. справедливо, на наш погляд, зазначає, що традиційне використання терміну адміністративні стягнення, для позначення відповідної групи заходів адміністративного примусу не зовсім відповідає реальному стану адміністративного законодавства і дещо застаріле. Законодавство України, прийняте останнім часом, використовує різні правові терміни, такі як, “заходи відповідальності”, “заходи примусового впливу”, “санкції”. […] [ccxxxvi] Кодекс України про адміністративні правопорушення (КпАП) містить перелік адміністративних стягнень. Ст. 24 КпАП передбачає такі види адміністративних стягнень як попередження, штраф, позбавлення спеціальних прав, оплатне вилучення предметів, конфіскацію, виправні роботи, адміністративний арешт. Адміністративні стягнення, передбачені КпАП, зорієнтовані переважно на фізичну особу, як суб’єкта правопорушення, проте, останнім часом, прийнято низку нормативно-правових актів, що визначають засади застосування адміністративних стягнень відносно юридичних осіб. […][ccxxxvii] Останнім часом в юридичній літературі висловлено пропозицію стосовно того, щоб іменувати останню групу заходів адміністративного примусу “заходами відповідальності за порушення адміністративно-правових установлень”. При цьому пропонується виділяти дві групи заходів: стягнення (адміністративні та дисциплінарні, стягнення, що застосовуються до юридичних осіб); інші примусові заходи, пов’язані з правопорушенням. […][ccxxxviii]

В науковій літературі існують різні підходи щодо визначення поняття адміністративного стягнення. На думку Гончарука С.Т., адміністративні стягнення є матеріалізованим виявом адміністративної відповідальності, негативними правовими наслідками неправомірної поведінки особи, яка вчинила адміністративний проступок і повинна відповісти за свій протиправний вчинок та понести за це відповідне покарання у вигляді певних несприятливих заходів морального, матеріального та фізичного впливу. […][ccxxxix] (подивитись ще кілька визначень)

Різноманіття підходів до тлумачення зазначеної групи заходів примусу зумовлено їх комплексним характером. Нині, в адміністративно-правовій науці адміністративні стягнення досліджуються в трьох аспектах: інституціональному (адміністративні стягнення розглядаються як елемент адміністративної відповідальності); нормативно-структурному (адміністративні стягнення розглядаються як санкції адміністративно-правової норми); як форма адміністративного примусу.[…][ccxl] Розглядаючи питання адміністративних стягнень за корупційні адміністративні правопорушення, слід зупинитись на питанні їх співвідношення з адміністративними санкціями. Санкцією адміністративно-правової норми є нормативно визначені заходи державного примусу, які застосовуються у випадку вчинення особою адміністративного правопорушення і містять його правову оцінку.(сноска) Відповідна санкція реалізується за допомогою відносин адміністративної відповідальності, тобто шляхом застосування адміністративного стягнення. Таким чином, передбачена нормою адміністративного права, санкція стає правилом, в межах якого правопорушнику визначається міра відповідальності. Тому поняття санкції адміністративно-правової норми є на багато ширшим за своїм змістом у порівняння з адміністративними стягненнями. Відомий російський юрист Малєін Н.С. зазначав з цього приводу, що підставою юридичної відповідальності є правопорушення, саме воно повинно привести до застосування мір відповідальності у відповідності до принципу невідворотності.[ccxli]

Розповсюдженим в юридичній науці є погляд щодо умовного розподілу адміністративно-правових санкцій на три самостійні групи: каральні, право відновлювальні, та санкції реального виконання. Характерними для системи адміністративно-правових санкцій є наступні ознаки. По-перше, названі групи санкцій становлять собою певну єдність. Ця єдність носить об’єктивний характер і обумовлена єдністю завдань, що стоять перед ними виконуються в сфері виконавчо-розпорядчої діяльності держави. По-друге, кожна група в системі адміністративно-правових санкцій має свої окремі та конкретні ознаки. По-третє, адміністративно-правовим санкціям як єдиній правовій системі притаманна структурна упорядкованість її окремих груп. Кожна група покликана виконувати певну визначену функцію (кара, відновлення, реальне виконання) у вирішенні загальних для всієї системи завдань. По-четверте, система адміністративно-правових санкцій характеризується певною самостійністю як по відношенню до своїх груп, так і по відношенню так і відносно загальної системи правових санкцій ширшого значення, зокрема системи санкцій права, системи заходів адміністративного примусу).

Таким чином, система адміністративно-правових санкцій – це структурна частка заходів адміністративного примусу, які обумовлені єдиною цільовою спрямованістю, а їх диференціація – характером і видом шкоди, заподіяної адміністративними правопорушеннями.[ccxlii]

Серед адміністративно-правових санкцій окрему групу становлять каральні санкції такі, як попередження, штраф, позбавлення спеціального права, адміністративний арешт, виправні роботи, конфіскація, оплатне вилучення. Звертає на себе увагу та обставина, що застосування зазначених заходів адміністративного примусу завжди пов’язано з різними правопорушеннями. Реалізація цих заходів забезпечує досягнення певних цілей, а їх внутрішній зміст складає кара за вчинене правопорушення. Саме ці ознаки дають можливість виокремити дану групу адміністративно-правових санкцій в адміністративні стягнення.

Певною специфікою відзначається система санкцій за вчинення адміністративних правопорушень, пов’язаних з корупцією. Основним завданням санкцій, що містяться в Законі України “Про боротьбу з корупцією”, є попередження та профілактика адміністративних правопорушень, пов’язаних з корупцією. У випадку, коли таке правопорушення було вчинено, застосування санкцій спрямовано на вирішення завдань загальної та індивідуальної профілактики, покарання правопорушника, його виправлення та виховання, а також відновлення, коли це можливо, порушеного правопорядку.

Отже, адміністративна відповідальність за правопорушення, пов’язані з корупцією, реалізується шляхом застосування до винних осіб відповідних адміністративних стягнень, що призначаються в рамках санкцій передбачених Законом України “Про боротьбу з корупцією”. Так, за вчинення корупційних діянь, та порушення спеціальних обмежень, що встановлені для осіб уповноважених на виконання функцій держави, згідно ст. ст. 7, 8 Закону, передбачається адміністративна відповідальність у вигляді штрафу.

Законом окремо передбачається адміністративна відповідальність у вигляді штрафу відносно керівників, за не вжиття заходів щодо боротьби з корупцією, та осіб на яких покладено обов’язки щодо складання та подання до суду протоколу про вчинення корупційного діяння чи іншого правопорушення пов’язаного з корупцією (ст. 10 Закону).

Порушення особою, уповноваженою на виконання функцій держави, вимог щодо декларування доходів також тягне за собою адміністративну відповідальність у вигляді штрафу і є підставою для відмови у призначенні на посаду та для позбавлення права балотуватись у депутати або на виборні посади в державні органи (ст. 9 Закону).

Згідно ч.4 ст. 1 Закону передбачається, що подарунок (винагорода), отриманий особою, уповноваженою на виконання функцій держави, за обставин, передбачених пунктом “а” ч.2 ст. 1 Закону, у тому числі такий, що надійшов без їх відома, а також вартість незаконно одержаних послуг підлягають стягненню (відшкодуванню) в доход держави.

В попередній редакції Закону було передбачено і інші санкції за вчинення корупційних діянь. Ст. 7 Закону крім накладення штрафу передбачала звільнення з посади або інше усунення від виконання функцій держави. Таким особам заборонялося займати посади в державних органах та їх апараті протягом трьох років з дня звільнення. Ці санкції було скасовано Законом №2459-ІVвід 03.03.2005. На нашу думку, більш доцільним було б не скасування цих санкцій, а їх використання в якості додаткової або альтернативної міри відповідальності, що застосовується за рішенням суду виходячи із обставин конкретної справи.

Не дивлячись на зміну санкції ст. 7 Закону, діюче законодавство передбачає можливість звільнення з посади державних службовців або інших осіб уповноважених на виконання функцій держави у дисциплінарному порядку. Як свідчить аналіз законодавства, таке звільнення можливе, у тому числі, за вчинення корупційних правопорушень. На підставі п.2 ч.1 ст. 30 Закону “Про державну службу” державний службовець звільняється с посади у разі недотримання ним вимог ст. 16 Закону “Про державну службу” яка в свою чергу містить заборони на вчинення державним службовцем дій передбачених ст.ст. 1, 5 Закону “Про боротьбу з корупцією”. Самостійною підставою для припинення державної служби, згідно п.7 ч.1 ст. 30 Закону “Про державну службу”, є порушення вимог фінансового контролю (неподання або подання державним службовцем неправдивих відомостей про доходи).

Як видно з переліку санкцій Закону “Про боротьбу з корупцією”, найбільш поширеною санкцією є штраф. Характеризуючи штраф як різновид адміністративного стягнення, Бондарено Г.П. зазначає, що штраф спрямовано на обмеження майнових прав правопорушника, а накладення штрафу, крім державного осуду його поведінки, тягне для правопорушника певні майнові обмеження в грошовому виразі. Сполучення цих двох моментів збільшує коефіцієнт впливу штрафу.[ccxliii]

Застосування штрафу в якості основного адміністративного стягнення за правопорушення, пов’язані з корупцією, передбачено: ч.1 ст. 7 (від 25 до 50 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян); ч.2 ст. 7 (від 50 до 100 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян); ч.1 ст. 8 (від 15 до 25 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян); ч.2 ст. 8 (від 25 до 50 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян); ч.1 та ч.2 ст. 9 (від 15 до 25 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян); ч.2 та ч.3 ст. 10 (від 25 до 50 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян); ст. 11 (від 50 до 100 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян).

Одним із найважливіших принципів адміністративної відповідальності за корупційні правопорушення є індивідуалізація покарання. Дотримання цього принципу може бути гарантованим лише за умов призначення стягнення адекватного тяжкості скоєного правопорушення. Тому здається не досить логічною та послідовною позиція законодавця щодо визначення граничних розмірів штрафу. Так, максимальный штраф до особи уповноваженої на виконання функцій держави, яка незаконно отримала подарунок вартістю, наприклад, десять тисяч доларів ( п. б ч.2ст. 1 Закону) визначений у розмірі 50 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (850 гривень). Одночасно, державний службовець, що порушив вимоги фінансового контролю, наприклад, вніс не правдиві відомості в декларацію про доходи (ч.1 ст. 9 Закону), може бути покараний штрафом в 25 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (425 гривень). В першому випадку 850 гривень це максимальний розмір штрафу (судом розмір штрафу може бути значно меншим) не адекватний вартість подарунку і приблизно в 560 разів більше суми прихованого доходу. Наведена в якості прикладу ситуація цілком можлива, тому при визначенні розмірів штрафу законодавець повинен враховувати ступінь суспільної небезпеки вчиненого правопорушення. Вважаємо, що при визначенні розмірів штрафу, доцільно оперувати категорією кратності від вартості незаконно отриманого подарунку, або розміру не задекларованого доходу. (може деталізувати??)

Порушення вимог фінансового контролю особою уповноваженою на виконання функцій держави, згідно ч. 1 ст. 9 Закону, крім адміністративної відповідальності у вигляді штрафу є підставою для відмови у призначенні на посаду та для позбавлення права балотуватись у депутати, та на виборні посади в державних органах. Така відмова у призначенні на посаду з одного боку є запобіжним заходом, спрямованим на недопущення до державної служби осіб які потенційно здатні до вчинення корупційних правопорушень, з іншого боку є заходом дисциплінарної відповідальності. Цей захід застосовується керівниками які здійснюють призначення на відповідну посаду. Позбавлення права балотуватись у депутати та на виборні посади в державних органах також має запобіжний характер і одночасно є санкцією конституційно-правового характеру. Подібна заборона міститься не тільки в Законі “Про боротьбу з корупцією”, а і в виборчих законах. Наприклад, згідно ст. 49 Закону “Про вибори народних депутатів” не подання декларації про доходи особою, що балотується на посаду народного депутата України є підставою для відмови у її реєстрації в якості кандидата,[ccxliv] аналогічна норма передбачена ст. 47 Закону “Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів ”[ccxlv]

Ще однією санкцією Закону “Про боротьбу з корупцією” (ч.4 ст. 1) є стягнення в доход держави вартості подарунку або винагороди, що отримана особою, уповноваженою на виконання функцій держави, за обставин, передбачених п. а) ч.2 ст. 1, у тому числі такий, що надійшов без їх відома. Згідно ч.2 ст. 13 Закону, уразі відмови добровільно повернути незаконно одержані особою, уповноваженою на виконання функцій держави, кредити, позички, цінні папери, нерухомість та інше майно вони чи їх вартість підлягають стягненню (вилученню) в доход держави у судовому порядку за заявою прокурора. Виходячи з явно майнового та конфіскаційного характеру цього заходу примусу, можна зробити висновок, що законодавець в якості додаткового адміністративного стягнення передбачив конфіскацію протиправно отриманих подарунків (винагород).

Такий різновид адміністративного стягнення як конфіскація передбачений ст. 29 КУпАП. Конфіскація полягає в примусовій безоплатній передачі цього предмета у власність держави за рішенням суду. Конфіскації підлягає предмет, який став знаряддям вчинення або безпосереднім об’єктом адміністративного правопорушення. Конфісковано може бути лише предмет, який є у приватній власності порушника, якщо інше не передбачено законами України.

Таким чином, за скоення корупційних діянь та інших правопорушень, повязаних з корупцією винні особи притягуються до конституційної, дисциплінарної та адміністративної відповідальності, що предбачена, як нормами Закону “Про боротьбу з корупцією”, так і нормами інших законів. До адмініністративних стягнень, що застосовуються за скоєння корупційних діянь та інших правопорушень повязаних з корупцією належать штраф та конфіскація. На нашу думку, перелік цих стягнень слід розширити, надавши суду можливість використання альтернативних санкцій. На практиці суди досить часто застосовують положення ст. 22 КУпАП, що передбачає звільнення від адміністративної відповідальності при малозначності правопорушення, обмежуючись усним зауваженням. Наприклад, протягом 1997 року у судах Тернопільської області за ст. 22 КУпАП України у зв’язку з малозначністю закрито провадження у 12 справах, порушених щодо секретарів сільрад, які поряд зі своєю основною роботою збирали в населення страхові внески для страхового товариства “Оранта”. Узагальнення судової практики дозволяє говорити про те, що при розгляді адміністративних справ про корупційні правопорушення за період 1997-2004 р.р. судами м. Севастополя, Закарпатської, Полтавської, Тернопільської, Херсонської, Чернівецької та Чернігівської області біля третини правопорушень визнавались малозначними. Досить часто притягнутого до відповідальності правопорушника, як то кажуть, язик не повертається назвати корупціонером.[ccxlvi] У зв’язку з цим пропонується, за корупційні порушення, що не становлять значної небезпеки, запровадити в якості альтернативної санкції попередження правопорушника. Попередження як адміністративне стягнення передбачене ст. 26 КУпАП і виноситься в письмовій формі. При характеристиці попередження завжди підкреслюються такі умови його застосування як малозначність, первинність правопорушення, позитивна характеристика винної особи. В адміністративно-правовій літературі, на нашу думку, цілком справедливо підкреслюється суто виховний характер цієї міри адміністративного стягнення.[ccxlvii] Попередження справляє на правопорушника головним чином моральний, профілактичний вплив. Попередження поряд з державним осудом правопорушення закликає особу до належної поведінки і передує застосуванню більш репресивного стягнення. Тому, на нашу думку, можна погодитись з Якубою О.М., що всі норми, які передбачають заходи відповідальності, повинні також містити попередження як обов’язкову міру, передуючу іншим адміністративним стягненням.[ccxlviii]

Адміністративні стягнення представляють собою останню ланку всистемі заходів адміністративного примусу, що застосовуються у боротьбі з корупцією. Одночасно, адміністративні стягнення виступають засобом практичної реалізації адміністративної відповідальності, яка настає за вчинення особою адміністративного правопорушення, пов'язаного з корупцією.

Адміністративна відповідальність застосовується за вчинення особою адміністративного правопорушення, при наявності в її діях складу адміністративного правопорушення. Поняття адміністративного правопорушення та його юридичного складу тісно пов’язані між собою. Адміністративне правопорушення – це конкретне діяння (факт, явище, подія), що відбулося (мало місце) у реальній дійсності, а склад адміністративного правопорушення – це абстрактний опис діяння (події, факту, явища). Такий опис являє собою фіксацію в законі найбільш типових, (що частіше за все зустрічаються) характерних ознак протиправного діяння. У випадку виявлення в окремому протиправному діянні ознак, зафіксованих в абстрактному складі, його визнають адміністративним правопорушенням.[ccxlix]

Таким чином, під складом адміністративного правопорушення розуміють встановлену адміністративним законодавством сукупність об’єктивних і суб’єктивних ознак, за наявності яких діяння вважається адміністративним правопорушенням.[ccl] В сучасній адміністративно-правовій літературі немає єдності думок щодо визначення поняття юридичного складу адміністративного правопорушення. Існує кілька підходів до вирішення цього питання. Наприклад, Коваль Л.В. вважає, що під складом адміністративного проступку слід розуміти сукупність ознак, що утворюють діяння.[ccli] Водночас, відомий російський вчений Бахрах Д.Н. визначає юридичний склад адміністративного правопорушення як встановлену правом сукупність ознак, при наявності яких вчинене антигромадське діяння вважається адміністративним правопорушенням.[cclii] Інший російський науковець Труханович Л.В. пропонує розуміти під юридичним складом адміністративного правопорушення встановлену правом сукупність ознак (елементів), при наявності яких антигромадське діяння може тягнути за собою адміністративну відповідальність.[ccliii] На думку Козлова Ю.М., ознаки адміністративного правопорушення, закріплені в праві, у сукупності утворюють юридичний склад, що є єдиною підставою адміністративної відповідальності правопорушника.[ccliv] Ми поділяємо думку, що сама по собі сукупність всіх загальнозначущих ознак адміністративного правопорушення не співпадає з поняттям конкретного юридичного складу. Така сукупність ознак характеризує протиправне діяння взагалі, абстрактно. Тобто, завдяки різноманітним ознакам ми отримуємо загальну інформацію про юридичну, соціально-психологічну, економічну та інші характеристики протиправного діяння. Однак, тільки за допомогою ознак юридичного складу окремих видів адміністративних правопорушень здійснюється правова кваліфікація дій правопорушника. Саме кваліфікація окремого протиправного діяння дозволяє зробити висновок про те, яким чином держава в особі уповноважених органів повинна відреагувати на порушення певних суспільних відносин, які охороняються адміністративно-правою нормою. Тому, на наш погляд, найбільш вдалим є визначення юридичного складу адміністративного правопорушення, як сукупності передбачених нормами права ознак (елементів), при наявності яких те чи інше протиправне діяння можна кваліфікувати як певне адміністративне правопорушення.[cclv]

Вчинене адміністративне правопорушення є фактом реальної дійсності, що характеризується багатьма ознаками. Як зазначалось, не всі з них мають юридичне значення чи є конструктивними ознаками. Відповідно, склад окремого виду адміністративних правопорушень є певною мірою абстрактною конструкцією, що відображає істотні властивості реальних явищ, тобто визначених адміністративним законодавством протиправних дій. Законодавцем відібрано лише найбільш істотні з ознак, які й утворюють зазначену абстрактну конструкцію – юридичний склад певного виду адміністративних правопорушень. Перелік законодавчо закріплених в ньому ознак є необхідною та достатньою підставою для кваліфікації діяння як відповідного адміністративного правопорушення. Тобто, закріплення цієї конструкції законодавчо служить одній меті – надати можливість відповідним державним органам належним чином кваліфікувати певне коло протиправних діянь. В свою чергу, вчинення особою діяння, яке містить всі ознаки юридичного складу конкретного адміністративного правопорушення, є фактичною підставою притягнення цієї особи до відповідальності і застосування до неї адміністративних стягнень.

Слід вказати на органічну єдність зовнішньої протиправної діяльності винної особи та усвідомлення нею такої діяльності. Об’єктивні та суб’єктивні чинники правопорушення завжди дуже тісно пов’язані між собою. Їх дослідження дає можливість з’ясувати, що конкретно є об’єктом діяльності правопорушника, її зовнішні прояви, охарактеризувати суб’єкта правопорушення та його психічне відношення до протиправного діяння. Саме тому юридичний склад правопорушення сконструйовано як сукупність чотирьох елементів: об’єкта, об’єктивної сторони, суб’єкта і суб’єктивної сторони складу. Як зазначає Малєйн М.С., правопорушення конкретні та різноманітні, кожне з них має свої ознаки, свій склад. Разом з тим, правопорушення в якості узагальненої соціальної категорії наділені загальними рисами і відповідно загальними ознаками складу. В цьому розумінні можна казати про склад правопорушення як підставу відповідальності, що представляє собою сукупність ознак, які характеризують всі правопорушення в цілому. До таких ознак відносяться: об’єкт, суб’єкт, об’єктивна та суб’єктивна сторони правопорушення.[cclvi] Отже, склад адміністративного правопорушення пов’язаного з корупцією також передбачає наявність чотирьох взаємообумовлених і взаємопов’язаних елементів: об’єкта, об’єктивної сторони, суб’єкта і суб’єктивної сторони.

Розглянемо загально правові ознаки елементів юридичних складів адміністративних правопорушень, пов’язаних з корупцією.

Як відомо, загальним об’єктом адміністративних правопорушень є суспільні відносини, що виникають, існують, змінюються та припиняються у сфері державного управління та які охороняються адміністративною санкцією.[cclvii]Отже, в якості родового об’єкту адміністративних правопорушень, пов’язаних з корупцією, можна визначити більш однорідну групу суспільних відносин, що є невід’ємною і самостійною частиною загального об’єкта, тобто самостійною частиною певного цілого. Таким чином, родовим об’єктом цих правопорушень виступають суспільні відносини, пов’язані з чіткою правовою регламентацією діяльності державних органів, служб і осіб, уповноважених на виконання функцій держави, забезпечення гарантій прав та інтересів фізичних і юридичних осіб. Тобто, відносини, що складаються в сфері встановленого законодавством порядку здійснення уповноваженими на те особами завдань і функцій держави, а в окремих випадках — також завдань і функцій місцевого самоврядування.[cclviii]Видовий об’єкт адміністративних правопорушень, пов’язаних з корупцією (як різновид родового об’єкта), утворюють спільні для ряду правопорушень цієї групи суспільні відносини. Так, законодавцем встановлено адміністративну відповідальність за окремі порушення законів “Про боротьбу з корупцією” та “Про державну службу”.

Адміністративне правопорушення, пов’язане з корупцією, завжди завдає шкоди певному виду суспільних відносин. Саме останні виступають безпосереднім об’єктом окремих з цих правопорушень. Кожному конкретному корупційному правопорушенню відповідає безпосередній об’єкт (залежно від змісту функціональної діяльності окремих посадових осіб), це, наприклад, встановлений порядок надання інформації юридичним і фізичним особам (п. г) ч.1 ст. 5 Закону "Про боротьбу з корупцією") або порядок сприяння цим особам у здійсненні ними підприємницької діяльності (п. а) ч.1 ст. 5 Закону "Про боротьбу з корупцією"), та ін.

Для окремих правопорушень, пов’язаних з корупцією, невід’ємною складовою об’єкта є предмет посягання ???, в якості якого можуть виступати окремі подарунки, гроші, цінні папери, матеріальні цінності та інші предмети.

Об’єктивну сторону юридичного складу адміністративного правопорушення визначають як систему передбачених адміністративно-правовими нормами ознак, що характеризують зовнішню сторону проступку.[cclix]Отже, з об’єктивної сторони корупційні діяння завжди, характеризуються активними протиправними діями, наприклад, незаконне одержання матеріальних благ, послуг, пільг ( п. а) ч. 1 ст. 1 Закону) Інші правопорушення, пов’язані з корупцією можуть вчинятьсь як у формі протиправного діяння (наприклад, заняття підприємницькою діяльністю, неправомірне втручання у діяльність окремих державних органів та ін.), так і у формі протиправної бездіяльності (наприклад, неподання відомостей про відкриття валютних рахунків, невжиття заходів щодо боротьби з корупцією, не складення протоколу про корупційне правопорушення та ін.).

Форми прояву корупційних діянь та правопорушень, пов’язаних з корупцією достатньо різноманітні і передбачені ст. ст. 1, 5, 9, 10, 11 Закону "Про боротьбу з корупцією". Оскільки детальний аналіз складу корупційних правопорушень, не є основним предметом дослідження, а прояви конкретних корупційних правопорушень були детально дослідженні в ряді праць вітчизняних науковців [cclx] ми зупинимось на їх загальних рисах.

За своїм зовнішнім проявом корупційне правопорушення може бути як простим, так і складним. Просте корупційне правопорушення являє собою одноактну дію чи бездіяльність. Наприклад, неподання відомостей про доходи, подання неправдивих відомостей про доходи особою, уповноваженою на виконання функцій держави (ст. 9 Закону). Складне корупційне діяння складається з кількох різних діянь. Наприклад, невжиття керівниками заходів для припинення корупційного правопорушення та неповідомлення про його вчинення органів, що ведуть боротьбу з корупцією (ст. 10 Закону). В окремих випадках закон передбачає, що корупційне правопорушення може складатися з альтернативних дій. Наприклад, зайняття підприємницькою діяльністю або виконання роботи на умовах сумісництва (ст. 5 Закону). Кожна з цих альтернативних дій є достатньою підставою для притягнення до адміністративної відповідальності. Одночасно, в діях особи, уповноваженої на виконання функцій держави, не має складу правопорушення, пов’язаного з корупцією, якщо вона послідовно здійснює всі зазначенні в диспозиції правової норми дії.

Корупційні діяння можуть складатись зі збірних дій. В цьому випадку в якості конструктивної ознаки складу правопорушення передбачена певна неодноразовість дій: повторність або систематичність. Наприклад, ч.3 ст. 10 Закону передбачає відповідальність за повторне протягом року невжиття керівником заходів до припинення корупційних правопорушень вчинених підлеглим.

В ряді випадків корупційні порушення можуть мати тривалий або продовжуваний характер. Для триваючих правопорушень характерною особливістю є безперервність здійснення правопорушення, найчастіше шляхом тривалої бездіяльності. Початком такого правопорушення слід визнати дію або бездіяльність, які тягнуть тривале порушення правової заборони або тривале невиконання обов’язку. Триваючий характер має, наприклад, зайняття державним службовцем або іншою особою, уповноваженою на виконання функцій держави підприємницькою діяльністю або їх робота за сумісництвом (ст. 5 Закону).

Продовжувані корупційні правопорушення складаються з декількох тотожних протиправних дій, що пов’язані між собою та спрямовані на досягнення спільної мети. В своїй сукупності вони утворюють правопорушення. Подібне правопорушення вчинюється відокремленими епізодами, які внутрішньо тісно пов’язані між собою. Наприклад, продовжуваний характер може мати сприяння фізичним та юридичним особам у здійсненні ними підприємницької діяльності (ст. 5 Закону).

Більшість адміністративних правопорушень, пов’язаних з корупцією, характеризуються формальними юридичними складами — настання шкідливих наслідків при цьому не передбачається.В них обсяг об’єктивної сторони вичерпується переліком ознак діяння та обставин його вчинення. Вочевидь, це зумовлено тим, що досить важко повністю підрахувати всі збитки, що завдаються при цьому. Окремі ж правопорушення цієї групи характеризуються матеріальними складами (наприклад, отримання матеріальних цінностей, неправомірне використання державного майна та ін.).

Такі факультативні ознаки об’єктивної сторони складу правопорушення, як час та місце вчинення правопорушення не є елементами складу корупційних правопорушень і для кваліфікації діяння значення не мають.

Суб’єкти корупційних діянь та інших правопорушень, пов’язаних з корупцією, визначені у ст. 2 Закону "Про боротьбу з корупцією". В попередніх розділах питання суб’єктів корупційних діянь вже розглядалося, тому зупинимось окремо на суб’єктах інших правопорушень пов’язаних з корупцією. Відповідальність за окремими нормами Закону України “Про боротьбу з корупцією” можуть нести лише спеціальні суб’єкти, а саме: державні службовці, які є посадовими особами (ч.3 ст. 5 Закону); керівники міністерств і відомств, державних підприємств, установ та організацій чи їх структурних підрозділів (ст. 10 Закону); особи, на яких покладено обов’язок складати протоколи про вчинення корупційних правопорушень (ст. 11 Закону).

Розглянути за НПК

Суб’єктивна сторона адміністративних правопорушень, пов’язаних з корупцією, полягає в психічному ставленні суб’єкта до вчиненого ним корупційного діяння і є однією з обов’язкових ознак юридичного складу.

Психічне, тобто внутрішнє, ставлення суб’єкта корупційного правопорушення до скоєного ним діяння дає можливість необхідною мірою розкрити механізм корупційного правопорушення, з’ясувати ступінь його суспільної небезпеки. Вина є основною і обов'язковою ознакою, яка характеризує суб’єктивну сторону складу адміністративного правопорушення, пов’язаного з корупцією. Відповідно до ст. 9 КУпАП, відсутність у діянні особи вини свідчить про відсутність в ньому суб’єктивної сторони, і відповідно складу адміністративного правопорушення в цілому. Як зазначає Колпаков В.К., під виною правопорушника варто розуміти негативне психічне ставлення до інтересів суспільства і конкретних громадян. Такий стан свідомості засуджується державою і суспільством”.[cclxi]

Як відомо, вина є родовим поняттям і складається з двох можливих форм: умислу та необережності. Для корупційних правопорушень формою вини у більшості випадків є умисел. З огляду на ст. 10 КУпАП, можна зробити висновок, що адміністративне правопорушення, пов’язане з корупцією, визнається вчиненим умисно, коли особа, уповноважена на виконання функцій держави, усвідомлювала протиправний характер своєї дії чи бездіяльності, передбачала її шкідливі наслідки і бажала їх, або свідомо допускала настання цих наслідків. Таким чином, умисел складають два основних компоненти — інтелектуальний і вольовий. Перший виражається в усвідомленні особою, уповноваженою на виконання функцій держави, протиправності корупційного діяння та передбаченні шкідливих наслідків такого діяння. Передусім, йдеться про передбачення у свідомості суб’єкта адміністративного правопорушення, пов’язаного з корупцією, певних подій, які можуть або повинні статися внаслідок корупційного діяння. Інтелектуальний компонент умислу завжди свідчить про свідоме нехтування суб’єктом корупційного діяння вимогами норм права. Державний службовець, якого призначили на певну посаду, завжди обізнаний щодо правових норм, які регулюють його поведінку і попереджається про наявність певних обмежень. Тому посилання суб’єкта адміністративного правопорушення, пов’язаного з корупцією, на незнання ним положень Закону "Про боротьбу з корупцією" є недоречними, і не звільняє його від адміністративної відповідальності.

Другий компонент умислу – вольовий. Він полягає в бажанні настання шкідливих наслідків корупційного діяння або свідомого їх припущення. Вольовий елемент характеризує спрямованість волі суб’єкта адміністративного правопорушення, пов’язаного з корупцією. Його можна визначити як бажання або свідоме припущення настання шкідливих наслідків корупційного діяння.

Під бажанням слід розуміти прагнення до визначеної мети корупційного діяння, волю, спрямовану на досягнення передбачуваного результату. В цьому випадку можна констатувати наявність в діях суб’єкту адміністративного правопорушення, пов’язаного з корупцією, прямого наміру. Тобто, особа, уповноважена на виконання функцій держави, усвідомлює протиправність і небезпеку свого корупційного діяння, передбачає і бажає настання його шкідливих наслідків.

Свідоме припущення необхідно визначити як активне переживання, пов’язане з позитивним психічним ставленням до шкідливих наслідків корупційного діяння. Тобто, тут умисел характеризується непрямим наміром. В цьому випадку, особа, уповноважена на виконання функцій держави, усвідомлює протиправність і небезпеку свого діяння, передбачає його шкідливі наслідки і при цьому прямо їх не бажає, але свідомо допускає їх настання. Прикладом такого правопорушення є неподання або несвоєчасне подання декларації про доходи.

Відповідно до ст. 11 КУпАП адміністративне правопорушення визнається вчиненим з необережності, коли особа, яка його вчинила, передбачала можливість настання шкідливих наслідків своєї дії чи бездіяльності, але легковажно розраховувала на їх відвернення або не передбачала можливості настання таких наслідків, хоч повинна була і могла їх передбачити. Аналіз складів корупційних правопорушень дозволяє зробити висновок про їх навмисний характер. Винна особа завжди розуміє, що її дії завдають відповідної шкоди охоронюваним нормами права суспільним відносинам. Тому юридичним складам адміністративних правопорушень, пов’язаних з корупцією взагалі не властиві необережні форми вини.

Метою адміністративних правопорушень, пов’язаних з корупцією, можна визначити уявлюваний результат дій, до якого прагне винна особа та очікування нею шкідливих для держави наслідків, які повинні настати внаслідок вчинення корупційного діяння. Так, зокрема, винна особа підлягає відповідальності за сприяння фізичним чи юридичним особам у здійсненні ними підприємницької, зовнішньоекономічної, кредитно-банківської та іншої діяльності, а також в одержанні ними субсидій, субвенцій, дотацій, кредитів чи пільг (п. а) ч. 1 та п. а) ч. 3 ст. 5 Закону) за умови використання ним свого службового чи посадового становища з метою незаконного одержання за це матеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг. Правопорушенням, передбаченим п. б) ч. 3 ст. 5 Закону, визнається будь-яке неправомірне втручання посадової особи в діяльність іншої посадової особи чи державного органу з метою перешкодити виконанню ними своїх повноважень.[cclxii]

Слід зазначити, що в більшості випадків вчинення корупційних діянь відбувається з корисливих мотивів (навіть тоді, коли йдеться про політичну чи вузько групову зацікавленість). Безумовно, такі ознаки суб’єктивної сторони як мета та мотив відіграють важливу роль не тільки при здійсненні кваліфікації адміністративного правопорушення, пов'язаного з корупцією, але й при визначенні виду та розміру адміністративного стягнення, що накладається на винну особу.

3.2Провадження у справах про корупційні діяння та інші правопорушення, пов’язані з корупцією.

Провадження у справах про адміністративні правопорушення за обсягом питань, які розв’язуються, кількістю суб’єктів, що беруть у ньому участь є одним з найбільш складних проваджень в адміністративному праві.

Згідно із ст. 245 КпАП завданнями провадження у справах про адміністративні правопорушення є: своєчасне, всебічне, повне і об’єктивне з’ясування обставин кожної справи, вирішення її в точній відповідності з законодавством, забезпечення виконання винесеної постанови, а також виявлення причин та умов, що сприяють вчиненню адміністративних правопорушень, запобігання правопорушенням.

Діяльність учасників провадження у справах про адміністративні правопорушення розвивається в часі як послідовний ряд пов’язаних між собою процесуальних дій щодо реалізації прав та взаємних обов’язків. Весь процес складається з кількох фаз розвитку, що змінюють одна одну, які прийнято називати стадіями провадження.[cclxiii] Кожна стадія провадження є відносно самостійним етапом і складається із сукупність послідовно здійснюваних, взаємопов’язаних, однорідних процесуальних дій, об’єднаних найближчою метою щодо отримання певного юридичного результату. За результатами провадження на кожній стадії складається відповідний процесуальний документ в якому відображаються її результати. Процедури адміністративного провадження у справах про адміністративні правопорушення звісно мають певні відмінності, але в їх межах можна виділити певні типові стадії. Так, Гончарук С.Т. виділяє три узагальнюючі стадії: початкову (підготовчу), яка включає підготовку, вироблення проекту та забезпечення прийняття певного управлінського рішення (акту); основну, що пов’язана з прийняттям такого рішення та організацією його виконання; заключну, яка охоплює етап реалізації прийнятого рішення таконтроль за правильністю його виконання і відповідністю результатів.[cclxiv] Битяк Ю.П. виділяє чотири стадії у проваджені по справах про адміністративні правопорушення: порушення справи про адміністративне правопорушення; розгляд справи про адміністративне правопорушення і винесення по справі постанови; оскарження (або опротестування) постанови по справі про адміністративне правопорушення; виконання постанови про накладення адміністративного стягнення.[cclxv] Подібні стадії, але з дещо іншим найменуванням, виділяє також Колпаков В.К. та Бахрах Д.Н.[cclxvi] При цьому всі автори підкреслюють, що стадія оскарження і перегляду постанов органів адміністративної юрисдикції має факультативний характер. Її наявність залежить від обґрунтованості і законності прийнятого рішення в справі, а також від ініціативи учасників процесу.

Таким чином, провадження у справах про адміністративні правопорушення складають різноманітні, послідовно здійснювані процесуальні дії. Реалізація кожної з них передбачає наявність відповідних владних повноважень у компетентного органа або його посадової особи. При цьому діяльність компетентних органів, що беруть участь в адміністративному процесі, взаємозалежна і спрямована на досягнення найбільш оптимального результату при вирішенні конкретної індивідуальної справи.[cclxvii]

Провадження у справах про корупційні діяння та інші правопорушення, пов’язані з корупцією проходить названі стадії (порушення, розгляду справи, за необхідністю оскарження, та виконання постанов про накладення адміністративного стягнення). Одночасно, воно відрізняється від інших проваджень формою реалізації адміністративно-юрисдикційної процедури. Шергін А.П., справедливо зазначає, що єдина за своєю суттю адміністративна юрисдикція має певні відмінності щодо порядку розгляду справ. Якщо звернутися до адміністративно-юрисдикційного процесу, то стає помітною неоднорідність порядку розгляду справ за різними категоріями адміністративних правопорушень. Для одних характерною є повна адміністративно-юрисдикційна процедура, інші вирішуються в межах її скороченого варіанту.[cclxviii] З цього приводу Колпаков В.К. вказує, що провадження по справах про адміністративні правопорушення може мати як звичайний так і спрощений порядок. В більшості випадків має місце звичайне провадження, яке детально регламентоване законодавством і передбачає складення протоколу про адміністративне правопорушення. Спрощене провадження характеризується мінімумом процесуальних дій та їх оперативністю і застосовується у випадках прямо передбачених КпАП.[cclxix] За класифікацією Колпакова В.К. провадження у справах про корупційні діяння та інші правопорушення, пов’язані з корупцією належить до категорії звичайного провадження але з особливою адміністративно-юрисдикційною процедурою.

Особливості адміністративного провадження у цій категорії справ пов’язані з тим, що процедура провадження регламентується не тільки нормами КпАП але і нормами Закону “Про боротьбу з корупцією”. Згідно з ч. 1 ст. 12 Закону “Про боротьбу з корупцією” порядок адміністративного провадження у справах про корупційні діяння або інші правопорушення, пов’язані з корупцією, а також виконання постанов про накладення адміністративних стягнень визначається Кодексом України про адміністративні правопорушення, за винятком положень, встановлених цим Законом. Саме цим і зумовлені особливості провадження в справах про корупційні діяння та інші правопорушення, пов’язані з корупцією.

Порушення справи про адміністративне правопорушення є першою стадією провадження (іноді її позначають як стадію адміністративного розслідування). На цій стадії відбувається порушення справи, встановлення фактичних обставин, процесуальне оформлення результатів розслідування та направлення матеріалів для розгляду за підвідомчістю.[cclxx]

Результати розслідування оформлюються відповідним адміністративним протоколом. З аналізу ст. 12 Закону можна зробити висновок, що складення протоколу про вчинення корупційного діяння або іншого правопорушення є обов’язковим, оскільки саме на підставі протоколу та матеріалів перевірки суд розглядає відповідну справу. При цьому протокол складається як у зв’язку з корупційними діяннями, склад яких передбачений ст. 1 Закону, так і в зв’язку із вчиненням інших правопорушень пов’язаних з корупцією. Наприклад, у зв’язку із невжиттям керівником заходів щодо припинення корупційного діяння підлеглим (ст. 10 Закону) або у зв’язку з умисним не виконанням своїх обов’язків по боротьбі з корупцією (ст. 11 Закону). (згідно статистичних даних таких протоколів було складено…)

Більшість проблем, пов’язаних з провадженням у справах про корупційні діяння та інші правопорушення, пов’язані з корупцією, виникає саме на першій стадії провадження у зв’язку з правозастосуванням норм Закону “Про боротьбу з корупцією”, якими визначене коло органів, що ведуть боротьбу з корупцією та суб’єкти корупційних діянь та інших правопорушень, пов’язаних з корупцією.

Ст. 4 Закону "Про боротьбу з корупцією" визначені органи, що ведуть боротьбу з корупцією. До них належать відповідні підрозділи МВС, податкової міліції, Служби безпеки України, Військової служби правопорядку у Збройних силах України. При цьому, підзаконними нормативно-правовими актами визначаються конкретні підрозділи цих органів, що ведуть боротьбу з корупцією.

Добавить про СБУ та податкову з НПК Мельника

Наприклад, ведення боротьби з корупцією підрозділами МВС врегульованеНаказом МВС України № 26 від 09.01.97р. Відповідно до нього боротьба з корупцією належить до компетенції співробітників УБОЗ, УБЕЗ, УКР, ЕКУ та УБНОН. На наш погляд, визначений перелік структурних підрозділів, вповноважених складати протоколи про адміністративні правопорушення невиправдано розширений. Наприклад, незрозуміло, де, коли, яким чином і відносно кого складатимуть протоколи про корупційні правопорушення експерт-криміналіст, чи, скажімо, оперуповноважений відділу по боротьбі з незаконним обігом наркотиків. На нашу думку, необхідно суттєво звузити коло працівників міліції наділених повноваженнями щодо складення протоколів про корупційні порушення, залишивши це право за працівниками управлінь по боротьбі з організованою злочинністю та управлінь по боротьбі з економічними злочинами.

Слідчий або прокурор складають відповідний протокол у випадку коли факт корупційного діяння або іншого правопорушення пов’язаного з корупцією, що не містить складу злочину, встановлено прокурорською перевіркою або попереднім слідством. (ч.2 ст. 12 Закону).

Інші органи та посадові особи не мають права складати відповідний протокол і у випадку наявності інформації про корупційні правопорушення повинні звернутися до уповноважених суб’єктів. Наприклад, згідно ст. 12 Закону не наділені повноваженнями по складенню протоколу про вчинення корупційного діяння або іншого правопорушення, пов’язаного з корупцією підрозділи Військової служби правопорядку, які віднесені Законом до органів, що ведуть боротьбу з корупцією. Згідно ч.4 ст. 12 Закону орган дізнання (??) в разі відмови в порушенні кримінальної справи або закриття кримінальної справи з підстав, передбачених чинним законодавством, за наявності в діянні особи ознак корупційного діяння або іншого правопорушення пов’язаного з корупцією зобов'язаний у триденний строк надіслати матеріли перевірки або попереднього розслідування, що стосується корупційного діяння або іншого правопорушення пов’язаного з корупцією, до відповідних підрозділів МВС, податкової міліції або СБУ. Цими ж підрозділами складається протокол про корупційне діяння або інше правопорушення, пов’язане з корупцією за повідомленням керівників міністерств і відомств, державних підприємств, установ та організацій чи їх структурних підрозділів. Згідно, ст. 10 Закону у разі виявлення чи отримання інформації про вчинення підлеглими корупційних діянь керівники зобов’язані повідомити про їх вчинення відповідні підрозділи МВС, податкової міліції або СБУ.

Таким чином, Закон “Про боротьбу з корупцією” чітко визначає, що право складати протокол про корупційне діяння та інші правопорушення, пов’язані з корупцією належить виключно відповідним підрозділам МВС, податковій міліції, СБУ, а в певних випадках слідчому або прокурору. Всі інші правоохоронні структури, посадові особи, керівники відповідних підприємств за наявності відповідної інформації про корупційне діяння або інше правопорушення пов’язане з корупцією повинні звернутись до зазначених органів. Система взаємодії органів Автореферат

Незважаючи на це, на практиці поширена ситуація, коли протокол про корупційне правопорушення складається не вповноваженим на ці дії суб’єктом. Так, наприклад, начальником Московського РУ ГУ України в м. Києві у відношенні громадянина С. було складено протокол про адміністративне правопорушення, передбачене ч.1 ст. 5 Закону “Про боротьбу з корупцією” (громадянин С., перебуваючи на державній службі порушив вимогу Закону щодо заборони сумісництва). У зв’язку з тим, що складення протоколу про корупційне правопорушення не належить до компетенції начальника органу дізнання, провадження в справі було припинено.[cclxxi] Подібна ситуація мала місце у зв’язку із складенням протоколу про корупційне правопорушення оперуповноваженим Новоград-Волинського відділу дорожньої міліції Н. відносно головного бухгалтера Пищівського торгово-комерційного об’єднання К. (за п. б) ч.1. ст. 5 Закону). Постановою судді провадження в справі К. було припинено у зв’язку з тим, що по-перше, оперуповноважений відділу дорожньої міліції не відноситься до кола співробітників ОВС, які мають право складати протоколи про корупційне правопорушення по-друге, К. не є суб’єктом корупційного порушення, передбаченого ст. 5, оскільки не належить до категорії державних службовців або осіб уповноважених на виконання функцій держави.[cclxxii] Подібні помилки з боку працівників міліції протягом останніх років було виявлено в Автономній Республіці Крим, Вінницькій, Волинській, Івано-Франківській, Луганській, Миколаївській, Одеській, Тернопільській, Херсонській, Хмельницькій та Чернігівській областях, тобто майже в половині регіонів України.

Наступна проблема, яка виникає на першій стадії адміністративного провадження пов’язана з правильною кваліфікацією суб’єкта правопорушення. За корупційні діяння та інші правопорушення, пов'язані зкорупцією, згідно ст. 4 Закону несуть відповідальність такіособи, уповноважені на виконання функцій держави: державні службовці; Прем'єр-міністр України, Перший віце-прем'єр-міністр,віце-прем'єр-міністри, міністри; народні депутати України, депутати Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутати сільських, селищних, міських, районних у містах, районних, обласних рад; посадові особи місцевого самоврядування; військові посадові особи Збройних Сил України та інших військових формувань (крім військовослужбовців строкової служби).Одночасно, слід звернути увагу, що суб’єктами окремих правопорушень, пов’язаних з корупцією можуть бути лише спеціальні суб’єкти, а саме: за ч.3 ст. 5 державні службовці, які є посадовими особами; за ст. 10 керівники міністерств і відомств, державних підприємств, установ та організацій чи їх структурних підрозділів; за ст. 11 особи, на яких покладено обов’язок складати протоколи про вчинення корупційних правопорушень.

Проблема правильної кваліфікації суб’єкта пов’язана з тим, що перелік осіб, які прирівнюються за своїм статусом до посад державних службовців не має кодифікованого характеру. Кабінету Міністрів України надано право за погодженням з відповідними державними органами відносити до категорії посад державних службовців, перелічених у ст. 9 і ст. 25 Закону “Про державну службу” й інші посади. Тому в кожному конкретному випадку необхідно перевіряти наявність акту Кабінету Міністрів України про віднесення посади особи, яка притягується до відповідальності, до категорії державних службовців.[cclxxiii]

Помилки, у кваліфікації, пов’язані з визначенням суб’єкта правопорушення досить поширені на практиці. Наприклад,…..

Відповідно до ч. 3 ст. 12 Закону “Про боротьбу з корупцією”, підставою для складення протоколу є достатні відомості, які свідчать про наявність в діяннях особи ознак правопорушення, пов’язаного з корупцією. Інформація про корупційне порушення може бути отримана органом вповноваженим складати протокол про корупційні порушення як безпосередньо, внаслідок слідчо-оперативних дій, що ним проводились, так і передана іншими особами, що мають відповідні відомості. Наприклад, вона може надійти від відповідних керівників міністерств, відомств, установ, органів дізнання (ст. 10, ч.4 ст. 12 Закону). Відповідні матеріали, які свідчать про вчинення корупційних порушень можуть надійти від органів дізнання….

Перед складенням протоколу про корупційне діяння або інше правопорушення пов’язане з корупцією компетентний орган повинен також з’ясувати чи немає обставин, які згідно ст. 247 КпАП виключають провадження у справі про адміністративне правопорушення. У зв’язку з цим необхідно дати відповідь на наступні питання: чи було діяння дійсно вчинено (встановити місце, час вчинення та його суть); чи є в ньому склад корупційного діяння або іншого правопорушення, пов’язаного з корупцією; чи відноситься до суб’єктів корупційного правопорушення особа, яка вчинила діяння; чи не закінчився строк накладення судом стягнення за вчинене діяння; чи немає також інших обставин, що виключають провадження в справі про адміністративне правопорушення згідно ст. 247 КпАП.

Висновки вповноваженого органу із зазначених питань повинні ґрунтуватися на достовірних доказах. Згідно ст. 251 КпАП, доказами можуть бути будь-які фактичні дані, одержані в установленому порядку, а саме: пояснення особи, яка притягається до відповідальності, пояснення потерпілих, свідків, речові докази, протокол вилучення речей, що були предметом правопорушення, документи, висновки експерта та таке інше. При цьому, відомості про належність правопорушника до категорії суб’єктів корупційних правопорушень мають бути підтверджені офіційним документом, одержаним від відповідного державного органу чи установи.

Згідно ст. 256 КпАП, яка встановлює зміст протоколу про адміністративне правопорушення, в ньому обов’язково повинні відображатись наступні відомості: відомості про особу правопорушника; час, місце та суть адміністративного правопорушення; стаття Закону “Про боротьбу з корупцією” яка передбачає відповідальність за дане правопорушення; пояснення правопорушника; інші відомості необхідні для вирішення справи.

Однак, як свідчить судова практика, працівники відповідних правоохоронних органів, які ведуть боротьбу з корупцією, цими вимогами часто нехтують. Вивчення матеріалів конкретних справ про адміністративні правопорушення, пов’язані з корупцією, дає можливість констатувати, що абсолютна більшість зазначених справ передається до суду з порушеннями вимог ст.ст. 247, 251, 256 КпАП України. Протоколи складаються таким чином, що з’ясувати об’єктивну сторону складу корупційного правопорушення фактично неможливо. В матеріалах справ часто відсутні необхідні документи. Це дозволяє зробити висновок, що досудова перевірка матеріалів справ про корупційні правопорушення здійснюється відповідними правоохоронними органами поверхово. Так, наприклад, в протоколах про адміністративні правопорушення, направлених до Ленінградського районного суду м. Києва протоколи відносно громадян Б., К., В. та С. взагалі не було вказівок про час або місце вчинення правопорушення, пов’язаного з корупцією.[cclxxiv] Непоодинокими є випадки коли в протоколах не містяться посилання на конкретну норму закону “Про боротьбу з корупцією”, якою встановлена протиправність діяння, а наявне посилання на порушення ч. 1 ст. 1 Закону в якій наводиться визначення корупції. Наприклад, подібного роду помилки мали місце при складенні протоколів відносно громадянина Л. (протокол складено заступником прокурора Радянського району міста Києва Н.), громадянина Ч. (протокол складено заступником військового прокурора Київського гарнізону Ф.), громадянина Н. (протокол складено оперуповноваженим УБЕЗ у річковому порту «Київ» К.). Наведені приклади свідчать, що подібні помилки мають місце при складенні протоколів співробітниками практично всіх органів.

Статистика скільки направлено, скільки розглянуто…. Висновок що треба поновити звітність за цими показниками.

Ще одне поширене порушення, що зустрічається на практиці, полягає у невиконанні вимог ст. 256 КУпАП щодо роз’яснення порушнику його прав та обов’язків передбачених ст. 268 КУпАП. Судами було припинено провадження у ряді справ внаслідок того, що правопорушникам або взагалі не роз’яснювались їх права, або роз’яснювались інші статті, наприклад ст.ст. 248, 286 КУпАП України. Подібні порушення законності було виявлено при розгляді справи громадянина Г. (протокол складений прокурором Старокиївського району м. Києва М.), справи громадянина И. (протокол складений заступником прокурора Старокиївського району м. Києва Ю.), справи громадянина О. (протокол складений оперуповноваженим ВБЕЗ Московського РВГУ МВС України в м. Києві Щ.), справи громадянина С. (протокол складений начальником Московського РВГУ МВС України в м. Києві Ш.).[cclxxv]

Постановою Пленуму Верховного Суду України "Про практику розгляду судами справ про корупційні діяння та інші правопорушення, пов’язані з корупцією" №13 від 25 травня 1998р. (далі Постанова Пленуму) спеціально привернута увага судів до питання оформлення адміністративних протоколів про корупційні правопорушення. Зокрема роз'яснено, що у випадках складення протоколу не уповноваженою на те посадовою особою або без додержання вимог ст. 256 КпАП, неприєднання до нього документів, що підтверджують надання особі, яка притягається до адміністративної відповідальності, повноважень на виконання функцій держави, чи копії постанови суду (при повторному притягненні особи до відповідальності на підставі закону) суддя зобов'язаний своєю постановою повернути протокол відповідному правоохоронному органу для належного оформлення. [cclxxvi]

Згідно ст. 259 КпАП, з метою складення протоколу про адміністративне правопорушення, в разі неможливості скласти його на місці вчинення правопорушення, якщо складення протоколу є обов’язковим, порушника може бути доставлено в міліцію. Застосування доставлення порушника з метою складення адміністративного протоколу, є заходом адміністративного забезпечення провадження у справах про адміністративні правопорушення. Оскільки Закон “Про боротьбу з корупцією” не передбачає особливості застосування заходів адміністративного забезпечення провадження у справах про адміністративні правопорушення за необхідності вони можуть застосовуватись відповідно до положень КпАП.

Адміністративне доставлення, як захід примусу, було детально розглянуто у Розділі 2.3. Тому лише підкреслимо, що з огляду на специфічний, латентний характер корупційних правопорушень застосування цього заходу не доцільне. Відомості, які вносяться до протоколу про адміністративне правопорушення стають відомі внаслідок попередніх оперативних слідчих дій. Крім того, стосовно ряду суб’єктів корупційних правопорушень (народні депутати України, судді) застосування адміністративного доставлення відбувається за спеціальною процедурою. Інші заходи забезпечення провадження в справах про адміністративні правопорушення, а саме, адміністративне затримання, привід, особистий огляд і огляд речей, вилучення речей і документів також було розглянуто в попередньому розділі дослідження. Тому лише підкреслимо, що за характером правообмежень вони належать до заходів, що обмежують особисті права (немайнові та майнові). Особистий характер цих заходів примусу, з огляду на специфіку суб’єктів корупційних правопорушень, створює значні труднощі при їх застосуванні на практиці.

Строки адміністративного провадження у справах про корупційні діяння та інші правопорушення, пов’язані з корупцією безпосередньо встановлені Законом України “Про боротьбу з корупцією”. Так, згідно ч. 5 ст. 12 Закону, протокол про корупційне правопорушення разом з матеріалами перевірки протягом трьох днів з моменту його складення направляється до районного (міського) суду за місцем знаходження органу, який склав про це протокол. На наш погляд, такі строки невиправдано скорочені. Про це, зокрема, свідчить те, що з 222 справ направлених до районних судів м. Києва протягом 1998р., 56% направлялися з порушенням триденного строку.[cclxxvii] Разом з тим, ст. 257 КпАП взагалі не встановлює строку для надіслання адміністративного протоколу до органу, вповноваженого розглядати справу про адміністративне правопорушення. Враховуючи наведене, доцільним, на наш погляд, є збільшення строку надіслання протоколів про корупційні правопорушення до п’ятнадцятиденного терміну.

Другою стадією провадження у справах про адміністративні правопорушення є розгляд справи про адміністративне правопорушення і винесення по справі постанови. На стадії розгляду справ про адміністративні правопорушення приймається акт, в якому компетентний орган офіційно визнає громадянина винним або невинним і визначає міру його відповідальності. [cclxxviii]

Порядок розгляду судом справ про корупційні діяння та інші правопорушення, пов’язані з корупцією в цілому регламентується Главою 22 "Розгляд справ про адміністративне правопорушення" КпАП та ч.ч. 5, 6 Закону “Про боротьбу з корупцією”, яка встановлює деякі особливості строків провадження та участі правопорушника у розгляді справи.

Розгляд адміністративних справ про корупційні діяння або інші правопорушення, пов’язані з корупцією, здійснюється відповідними судами у п’ятнадцятиденний строк з часу їх надходження до суду (ч.5 ст. 12 Закону). Згідно ст. 277 КпАП п’ятнадцятиденний строк розгляду справи передбачений при розгляді всіх справ про адміністративні правопорушення, якщо інше не передбачене спеціальними нормами законодавства (ст. 277 встановлює для окремих категорій справ скорочені терміни — одну добу, п’ятиденний та семиденний строк розгляду та передбачає можливість встановлення законодавством інших строків).

Згідно ст. 268 КпАП передбачено, що при розгляді справ про адміністративні правопорушення присутність особи яка притягається до адміністративної відповідальності є обовязковою. Під час відсутності цієї особи справу може бути розглянуто лише у випадках, коли є дані про своєчасне її сповіщення про місце і час розгляду справи якщо від неї не надійшло клопотання про відкладення розгляду справи. Одночасно, ст.12 Закону “Про боротьбу з корупцією” передбачає призупинення строку розгляду адміністративних справ про корупційні діяння коли особа, на яку складено адміністративний протокол про корупційне діяння, умисно ухиляється від явки до суду чи з поважних причин не може туди зявитися. Наведено дозволяє зробити висновок, що участь правопорушника при розгляді справи про корупційне діяння є обовязковою. Одночасно, з огляду на зміст ст. 12, можна дійти висновку, що у разі розгляду справи про інші правопорушення, пов’язані з корупцією присутність порушника не є обов’язковою, справа може розглядатися за його відсутності, а строки розгляду адміністративної справи судом не призупиняються. Такий диференційований підхід законодавця, на наш погляд, не зовсім логічний, якщо виходити із загальної концепції Закону “Про боротьбу з корупцією”. Адже спеціальна процедура адміністративного провадження у справах про корупції порушення встановлена Законом в цілому спрямована на більш оперативний розгляд цієї категорії справ і характеризується нормами більш імперативного характеру у порівнянні з нормами КпАП. Тому логічним, на наш погляд, було б встановлення єдиного підходу, згідно з яким розгляд всіх справ про корупційні правопорушення відбувається за присутності правопорушника.

На етапі підготовки справи до розгляду суд, керуючись ст. 278 КпАП, зобов’язаний вирішити ряд питань, а саме: чи належить до його компетенції розгляд даної справи; чи правильно складені протокол та інші матеріали справи про адміністративне правопорушення; чи оповіщені особи, що беруть участь у розгляді справи, про час і місце розгляду; чи витребувано необхідні додаткові матеріали; чи підлягають задоволенню клопотання особи, що притягається до адміністративної відповідальності, потерпілого, їх законних представників і адвоката. На цьому ж етапі суд дає відповідь і на інші запитання, зокрема, з’ясовує чи не закінчено терміни розгляду справи про адміністративне правопорушення. Згідно п.7 ст. 247 КпАП провадження в справі про адміністративне правопорушення не може бути розпочато, а розпочате підлягає закриттю якщо на момент розгляду справи про адміністративне правопорушення закінчились строки накладення адміністративного стягнення. Відповідно до ст. 38 КпАП адміністративне стягнення може бути накладено на винну особу не пізніш як через два місяці з дня вчинення адміністративного правопорушення. Це положення КпАП тривалий час застосовувалося і при накладенні стягнень за корупційні правопорушення. У зв’язку з внесенням 12 вересня 2002р. змін[cclxxix] до Закону "Про боротьбу з корупцією" строки накладення адміністративного стягнення збільшено. Згідно ч. 5 ст. 12 Законуадміністративне стягнення за корупційні діяння та інші правопорушення пов’язані з корупцією може бути накладене не пізніш як через шість місяців з дня його вчинення.На практиці, частина справ порушується всупереч вимогам вказаної норми. Так, із матеріалів справи громадянина С. (Дніпровський районний суд м. Києва), вбачається, що у березні 2003 р. його було прийнято на державну службу. Перебуваючи на державній службі він продовжував працювати за сумісництвом у приватній установі до серпня 2003. Даний факт був виявлений лише у січні 2004 р., а протокол про адміністративне правопорушення, передбачене п. б) ч. 1 ст.5 Закону України "Про боротьбу з корупцією" складено у лютому 2004р. У зв’язку з перебігом строку накладення адміністративного стягнення провадження у справі було закрите. У випадку закінчення строків накладення адміністративного стягнення їх поновлення, продовження чи зупинення перебігу КпАП не передбачено. Тому у разі закінчення строків накладення адміністративного стягнення провадження у справі має бути закрито.[cclxxx]

Справи про корупційні діяння розглядаються суддею районного або міського суду одноосібно. Під час розгляду справи суддя зобов’язаний з’ясувати всі обставини, передбачені ст. 280 КпАП. Згідно до неї підлягають з’ясуванню питання: чи було вчинене адміністративне правопорушення, пов’язане з корупцією, чи винна дана особа в його вчиненні, чи підлягає вона адміністративній відповідальності, чи є обставини, що пом’якшують відповідальність, чи завдана майнова шкода, а також з’ясувати інші обставини, які мають значення для правильного вирішення справи. Постановою Пленуму передбачено, що у справах даної категорії судам необхідно окремо звертати увагу на з'ясування питань: чи мало місце правопорушення, за яке особа притягається до відповідальності; чи містить діяння склад корупційного правопорушення, передбаченого Законом; чи особа є винною в його вчиненні; чи належить вона до суб’єктів даного правопорушення; чи не містить правопорушення ознак злочину; чи немає інших обставин, що виключають провадження в справі. Суди мають також з'ясовувати мотив і характер вчиненого діяння, повноваження особи що його вчинила, наявність причинного зв’язку між діянням і виконанням останньою завдань і функцій держави, а у випадках передбачених п. а) ч.1, ст.5 і п. а), б) ч.3 ст. 5 Закону, — мети правопорушення.[cclxxxi]

При розгляді цих питань слід звертати увагу на правильну кваліфікацію діяння, яка дана у протоколі про адміністративне правопорушення з’ясовуючи наявність у діях особи складу правопорушення. Як зазначалося раніше, досить часто протокол складається стосовно осіб які не є суб’єктами корупційних правопорушень, в протоколі не зазначається час та місце скоєння правопорушення. Крім того доказування потребує наявність вини особи. Корупційні порушення характеризуються наявністю умисної форми вини і суди при розгляді справ повинні встановити її наявність. На практиці, значна частина постанов скасовується у зв’язку з недоведеністю вини, а провадження по справі закривається за відсутністю в діях особи складу адміністративного правопорушення. Наприклад, у зв’язку з недоведеністю вини, суддею Апеляційного Суду м. Києва К. у 2006 р. була скасована Постанова районного суду м. Києва відносно громадянина Г. Стосовно громадянина Г. було порушено адміністративне провадження за п. г), ч.3, ст.5 Закону "Про боротьбу з корупцією", у зв’язку з тим, що Г. надав незаконні переваги під час прийняття рішення та видачі свідоцтва на реєстрацію автомобілю з одночасним закріпленням двох державних номерів за одним автомобілем.

Застосування судом адміністративних стягнень за корупційні діяння та інші правопорушення, пов’язані з корупцією, має свої особливості.

По-перше, суди призначають стягнення в межах санкцій передбачених Законом "Про боротьбу з корупцією". При призначенні стягнення слід враховувати, що КпАП не передбачає застосування адміністративного стягнення нижче від найнижчої межі, передбаченої санкцією відповідної норми Закону. Тому згідно зі ст. 33 КпАП основні та додаткові стягнення повинні накладатися з урахуванням характеру вчиненого корупційного правопорушення, особи правопорушника, ступеня його вини, майнового стану, обставин, що пом’якшують та обтяжують відповідальність, у межах санкцій норм Закону.[cclxxxii] Це означає також, що суд не може призначити іншого виду стягнення, крім зазначеного у санкції статті, не може перейти до іншого, наприклад менш суворого виду стягнення, що не передбачено санкцією статті Закону. Згідно Закону "Про боротьбу з корупцією" передбачено застосування двох видів адміністративних стягнень, а саме, штрафу (ст.ст. 7-11) та конфіскації (ст.1). Крім зазначених адміністративних стягнень до правопорушника можуть застосовуватись заходи конституційно-правової та дисциплінарної відповідальності, але їх застосування не належить до компетенції суду. З цього приводу у Постанові Пленуму Верховного Суду України спеціально наголошено на змісті ч.6 ст. 12 Закону, і відзначено, що суди у триденний строк направляють постанову про накладення адміністративного стягнення за корупційні діяння та інші правопорушення, пов’язані з корупцією відповідному державному чи виборному органу для вирішення питання згідно з чинним законодавством.[cclxxxiii] Підстави та порядок притягнення до дисциплінарної відповідальності за корупційні правопорушення, види дисциплінарних стягнень та компетенція органів і посадових осіб, вповноважених їх застосовувати визначаються нормами інших нормативно-правових актів, зокрема Законом "Про державну службу", КЗпП, а для окремих категорій осіб спеціальним законодавством (Законами "Про статус суддів", "Про прокуратуру", "Про міліцію") та Дисциплінарними статутами (наприклад, Дисциплінарним статутом Збройних Сил України, Дисциплінарним статутом органів внутрішніх справ).

По-друге, при призначенні адміністративного стягнення суди керуються правилами накладення адміністративних стягнень, передбаченими КпАП. У зв’язку з цим виникає ряд проблем правозастосвовчого характеру. Зокрема, постає питання про можливість застосування положень ст.21 та ст. 22 КпАП. Згідно ст. 21КпАП особа, яка вчинила адміністративне правопорушення,звільняється від адміністративної відповідальності з передачеюматеріалів на розгляд громадської організації або трудовогоколективу, якщо з урахуванням характеру вчиненого правопорушення іособи правопорушника до нього доцільно застосувати західгромадського впливу.На сьогоднішній день судами, хоча й не дуже часто, але застосовується на практиці ця норма законодавства, що на наш погляд виправдано, оскільки в багатьох випадках від адміністративної відповідальності особа звільняється, але її поведінка по суті є зловживанням правом.

Згідно ст. 22 КпАП передбачено звільнення від адміністративної відповідальності у зв’язку з малозначністю правопорушення. При малозначності вчиненого адміністративного правопорушення орган (посадова особа), уповноважений вирішувати справу, може звільнити порушника від адміністративної відповідальності і обмежитись усним зауваженням. Адміністративне стягнення в цих випадках не накладається, проте винна особа визнається правопорушником, що в окремих випадках тягне відповідні правові наслідки. Зокрема, при оформленні на роботу в державні установи кандидати обов’язково надають відомості про відсутність в їх біографії фактів притягнення до адміністративної, чи кримінальної відповідальності. Наявність таких фактів може бути підставою для відмови у наданні роботи зазначеному кандидату. Практика застосування положень ст.ст. 21. 22 КпАП склалась відносно осіб, які порушили спеціальні обмеження – працювали за сумісництвом у зв’язку зі скрутним матеріальним становищем та складними сімейними обставинами, або з поважних причин не подали у визначені строки декларації про доходи, подали неповні відомості (без даних про доходи членів сім’ї). В якості прикладу можна навести справу громадян П. та Х., розглянуту одним з районнихсудів м. Севастополя. Зазначені громадяни, у зв’язку із систематичною затримкою виплати заробітної плати, перебуваючи у скрутному матеріальному становищі працювали на умовах сумісництва в інших організаціях. (П. – сантехніком, Хлевнюк — електриком). Стосовно них було складено протоколи про порушення заборони, передбаченої п. б ч. І ст. 5 Закону України “Про боротьбу з корупцією”. Суддя районного суду м. Севастополя, визнавши зазначені правопорушення малозначними, в даному випадку обґрунтовано застосував положення ст. 22 КпАП і закрив провадження в справах про корупційні правопорушення, обмежившись усним зауваженням.

Практика застосування положення ст. 22 КпАП, при судовому розгляді справ про корупційні порушення, спостерігається у всіх регіонах України. Так, за період 1997-2004 р.р. судами м. Севастополя, Закарпатської, Полтавської, Тернопільської, Херсонської, Чернівецької та Чернігівської області біля третини правопорушень визнавались малозначними.

Застосування судом ст.ст. 21. 22 КпАП також має для правопорушника негативні правові наслідки, оскільки згідно ст. 284 КпАП виноситься постанова по справі про адміністративне правопорушення і особа вважається такою, що притягувалась до адміністративної відповідальності. При прийняття в подальшому на державну службу особа повинна повідомляти про факт притягнення до адміністративної відповідальності згідно Закону "Про боротьбу з корупцією".

При призначенні адміністративного стягнення суд також повинен керуватися ст. 33 КпАП, враховуючі характер вчиненого правопорушення, особу порушника, ступінь його вини, майновий стан, обставини, що пом'якшують і обтяжують відповідальність. До обставин, що пом’якшують відповідальність, відповідно до ст. 34 КпАП, належать: щире розкаяння винного; відвернення винним шкідливих наслідків правопорушення, добровільне відшкодування збитків або усунення заподіяної шкоди та інші. При цьому перелік передбачених ст. 34 обставин не є вичерпним, суд може визнати пом'якшуючими і інші обставини. Наприклад, у постанові П-ого районного суду м. Києва 2006 р. суддя О., розглянувши справу громадянина М., який вчинив правопорушення передбачене п. "б", ч.1. ст.5 Закону "Про боротьбу з корупцією" (суміщав посаду старшого пожежного РУГУ МНС в м. Києві з роботою у приватній комерційній організації, що займалась будівельними роботами) при призначенні стягнення в якості обставин пом'якшуючих відповідальність визнав щире каяття, складне матеріальне становище та той факт, що М. вперше притягується до адміністративної відповідальності.

Ст. 35 КпАП визначається вичерпний перелік обставини, що обтяжують відповідальність за адміністративне правопорушення. До них належать:повторне протягом року вчинення однорідногоправопорушення, за яке особу вже було піддано адміністративномустягненню; вчинення правопорушення особою, яка раніше вчинилазлочин; вчинення правопорушення в умовах стихійного лиха або заінших надзвичайних обставинта деякі інші. Цей перелік не може бути розширений на розсуд суду. Одночасно, суд залежно відхарактеру адміністративного правопорушення,може не визнати дануобставину обтяжуючою.

За результатами розгляду справи про корупційні правопорушення суд відповідно до ст. 284 КпАП виносить одну з таких постанов: про накладення адміністративного стягнення; про закриття справи.

Статистика

Постанова у справі про адміністративне правопорушення відповідно до ст. 283 КпАП повинна містити: найменування суду та ім’я та прізвище головуючого, відомості про посадову особу, що склала протокол про корупційне правопорушення; дату розгляду справи, відомості про особу, щодо якої розглядається справа; викладення обставин, встановлених під час розгляду справи; посилання на конкретну норму Закону України “Про боротьбу з корупцією”, яка передбачає відповідальність за дане адміністративне правопорушення, пов’язане з корупцією; прийняте у справі рішення. Якщо при вирішенні питання про накладення стягнення одночасно вирішується питання про відшкодування винним майнової шкоди, то в постанові у справі вказується розмір шкоди, що підлягає стягненню, порядок і строк її відшкодування. Постанова у справі повинна містити вирішення питання про вилучені речі та документи, а також вказівки про порядок і строк її оскарження. Постанова у справі про адміністративне правопорушення засвідчується головуючим в судовому засіданні.

На заключному етапі стадії розгляду справи здійснюються такі дії: постанова (оголошується одразу після закінчення розгляду справи) доводиться до відома суб’єктів провадження, що мають особистий інтерес у справі. Згідно ч. 6 ст. 12 Закону "Про боротьбу з корупцією" постанова суду про накладення адміністративного стягнення у вигляді штрафу за корупційні діяння або інші правопорушення пов’язані з корупцією у триденний строк направляється відповідному державному чи виборному органу для вирішення питання згідно з чинним законодавством.

Важливою гарантією законності і обґрунтованості застосування адміністративних стягнень у справах про адміністративні правопорушення, пов’язані з корупцією є наявність стадії перегляду постанов. Під переглядом розуміють розгляд справ, на які покладено контроль за законністю постанов у справах про корупційні правопорушення. Стадія перегляду є факультативною, необов’язковою і має місце лише за ініціативи уповноважених суб’єктів. Згідно статистичних відомостей

За ст. 287 КпАП постанова районного, районного у місті, міського чи міськрайонного суду (судді) про накладення адміністративного стягнення є остаточною і оскарженню в порядку провадження в справах про адміністративні правопорушення не підлягає, за винятком випадків, передбачених законами України.

Одночасно, судова практика склалася таким чином, що при оскарженні постанов суду у справах про корупційні діяння та інші правопорушення, пов’язані з корупцією застосовуються положення ч.1 ст.294 КпАП постанова в справі про корупційнеправопорушення може бути скасована або змінена за протестом прокурора суддею, яким її постановлено, а такожнезалежно від наявності протесту — головою суду вищого рівня. Скасування постанови із закриттям справи про адміністративне правопорушення тягне за собою повернення стягнених грошових сум, оплатно вилучених і конфіскованих предметів, а також скасування інших обмежень, зв'язаних з цією постановою. У разі неможливості повернення предмета повертається його вартість.

Виконання постанов — завершальна стадія провадження в справах про адміністративні правопорушення. Її суть полягає в практичній реалізації адміністративного стягнення призначеного правопорушнику судом. У процесі виконання постанови особа, що вчинила адміністративне правопорушення, пов’язане з корупцією зазнає відповідних нестатків та обмежень особистого, морального або матеріального характеру. Згідно Закону "Про боротьбу з корупцією" до порушника може застосовуватись два види адміністративних стягнень – штраф та конфіскація. Провадження по виконанню постанов про накладення штрафу та конфіскацію предмета або грошей регламентується виключно нормами КпАП і не має будь яких особливостей, пов’язаних з характером правопорушення.

ВИСНОВКИ

ВИСНОВКИ

Корупція, як соціальний феномен, що динамічно змінюється і отримує нове наповнення об’єктивно не може бути “втиснута” в юридичну конструкцію і не може отримати остаточне, універсальне визначення, тому законодавство повинно розвиватись шляхом визначення конкретних складів корупційних правопорушень.

Законом "Про боротьбу з корупцією" регламентовано здійснення комплексу різноманітних заходів спрямованих на попередження та припинення корупційних правопорушень, засади притягнення до адміністративної, дисциплінарної та конституційної відповідальності, та заходи усунення шкідливих наслідків.

З урахуванням завдань поставлених законом, за краще було б змінити назву на Закон “Про протидію корупції”, оскільки термін протидія охоплює весь комплекс заходів – попередження та припинення, стягнення за вчинення корупційних порушень, поновлення порушених прав та інтересів.

Враховуючі специфіку об’єкту корупційних посягань однією із особливих рис адміністративного примусу у боротьбі з корупцією слід вважати використання адміністративного примусу не тільки у рамках позаслужбового підпорядкування, коли між суб’єктом примусу та його об’єктом відсутнє організаційне та лінійне підпорядкування, але і в його межах. Адміністративний примус у межах службового підпорядкування використовується перш за все, як засіб попередження корупційних проявів.

Визначено особливі (специфічні) риси адміністративного примусу у протидії корупції, зокрема: 1) метою застосування адміністративного примусу є забезпечення належного виконання державними службовцями та іншими особами уповноваженими на виконання функцій держави владних повноважень; 2) застосування заходів адміністративного примусу профілактичного характеру може бути пов'язане з елементами службового підпорядкування; 3) реалізація адміністративного примусу покладена переважно на органи виконавчої влади (їх уповноважених осіб). При цьому адміністративний примус пов’язаний з правопорушенням реалізують, як органи вповноважені згідно з Законом "По боротьбі з корупцією" вести боротьбу з корупцією, так і інші органи, наприклад суди, які є єдиним органом уповноваженим застосовувати адміністративні стягнення; 4) суб’єктами на яких спрямований адміністративний примус є виключно державні службовці та інші особи, уповноважені на виконання функцій держави; 5) застосовування адміністративного примусу регламентується як Законом "Про боротьбу з корупцією" так і рядом не спеціальних нормативних актів, зокрема, Кодексом України про адміністративні правопорушення", Законом "Про державну службу" та ін.

З урахуванням специфіки корупційних порушень, адміністративно-попереджувальні заходи повинні спрямовуватись на: формування нормативного типу управління; не допущення до державної служби осіб потенційно здатних на вчинення правопорушень; створення системи контролю за прибутками та видатками державних службовців.

Класифікацію заходів адміністративного попередження корупційних порушень, доцільно здійснювати залежно від мети їх застосування на: загально-превентивні; спеціально-превентивні та безпосередньо-превентивні.

До адміністративно-попереджуівальних заходів загально-превентивного характеру, належать конкурсний відбір, атестація та ротація, які мають основним призначенням забезпечення відбору професійних фахівців, а запобігання протекціонізму та встановленню корупційних зв’язків є факультативною метою.

До заходів спеціально-превентивного характеру віднесено заходи спрямовані на не допущення до державної служби осіб потенційно здатних на вчинення правопорушень та заходи запобігання встановленню корупційних зв’язків. Такі заходи реалізуються шляхом встановлення: 1) обмеження права на державну службу для певних категорії осіб; 2) вимоги задекларувати прибутки та майно; 3) заборони безпосереднього службового підпорядкування близьких родичів.

Підставою для застосування адміністративно-профілактичних заходів (заходів не пов’язаних з правопорушенням) є набуття особою статусу державного службовця або особи уповноваженої на виконання функцій держави.

З метою забезпечення ефективності застосування заходів адміністративного попередження пропонується запровадження механізму обов’язкової перевірки достовірності відомостей які подаються державними службовцями згідно ст. 12-13 Закону “Про державну службу”.

В законодавстві відсутній єдиний підхід при встановленні обмежень права на державну службу. Диференціація таких обмежень повинна відбуватись з використанням, принципу — чим більшим є обсяг владних повноважень державних службовців та інших суб’єктів уповноважених на виконання функцій держави тим більш жорсткі обмеження права на державну службу повинні застосовуватись.

Заходам адміністративного припинення які можуть застосовуватись у протидії корупції притаманна різна мета. Інститут адміністративного припинення, в протидії корупції має комплексне призначення: забезпечити можливість притягнення винних осіб до адміністративної відповідальності; припинення корупційного порушення, що триває, або має продовжуваний характер; усунення шкідливих наслідків. Пропонується здійснювати класифікацію цієї групи заходів адміністративного припинення корупційних правопорушень за ступенем їх автономності на: допоміжні заходи, які мають на меті забезпечити адміністративне провадження у справах про корупційні адміністративні правопорушення та самостійні заходи, які безпосередньо спрямовані на припинення корупційних діянь та інших правопорушень пов’язаних з корупцією та усунення їх наслідків

Застосування заходів адміністративного припинення спрямованих на забезпечення провадження у справах про корупційні адміністративні правопорушення регулюється виключно Кодексом України про адміністративні правопорушення. З огляду на специфіку корупційних правопорушень та суб’єктів їх вчинення застосування цієї групи заходів припинення є недоцільним або неефективним.

Підставою застосування заходів примусу, пов’язаних з правопорушенням (заходів адміністративного припинення та стягнення) є вчинення корупційного правопорушення.

Адміністративні стягнення, передбачені за вчинення корупційних правопорушень встановлені виключно Законом "Про боротьбу з корупцією". До них належать стягнення виключно майнового характеру — штраф, стягнення в доход держави подарунку або вартості незаконно одержаних послуг.

Стягнення (відшкодування) в доход держави подарунку (винагороди), або вартості незаконно одержаних послуг, згідно ч.2 ст.1 Закону "Про боротьбу з корупцією" по суті являє собою конфіскацію. У зв’язку з цим доцільно внести відповідні зміни до ст. 1, замінивши словосполучення "стягнення в доход держави" словосполученням "конфіскація в доход держави".

Адміністративне стягнення у вигляді штрафу є основним видом стягнень, що застосовується при вчинення всіх видів корупційних правопорушень. Пропонується при визначенні розміру штрафу за корупційні діяння та за правопорушення пов’язані з невиконанням вимог фінансового контролю оперувати категорією кратності, передбачивши штраф в розмірі від 20 до 50% від розміру незаконно отриманого подарунку або незаконно одержаних послуг.

Застосування штрафу як адміністративного стягнення за всі корупційні правопорушення має безальтернативний характер. Пропонується у якості альтернативного стягнення за інші правопорушення пов’язані з корупцією, запровадити попередження.

Адміністративне провадження у справах про корупційні правопорушення характеризується ускладненою формою реалізації адміністративної юрисдикції. Це зумовлене необхідністю правозастосування як норм Закону “Про боротьбу з корупцією” так і Кодексу про адміністративні правопорушення, а також інших нормативно-правових актів.

Коло суб’єктів вповноважених на порушення адміністративного провадження у справах про корупційні правопорушення не виправдано розширене відомчими підзаконними нормативними актами і потребує перегляду в бік зменшення.

До особливостей провадження у справах про корупційні правопорушення належить чітка регламентація та стислий та диференційований характер строків провадження, можливість призупинення строків провадження судового розгляду справи. Доцільним є збільшення строку надіслання адміністративного протоколу про корупційне правопорушення. У зв’язку з цим пропонується внести зміни до ч. 5 ст. 12 Закону "Про боротьбу з корупцією" передбачивши замість триденного строку надіслання протоколу про адміністративне правопорушення до суду п'ятнадцятиденний термін.

Обливості накладення стягнень за корупційні правопорушення, полягають в тому, що, по-перше, правом накладення стягнень наділено виключно суди; по-друге, адміністративні стягнення призначаються виключно в межах санкцій, передбачених Законом “Про боротьбу з корупцією”; по-третє, при призначенні адміністративних стягнень суди керуються правилами накладення адміністративних стягнень визначеними виключно КпАП.

Накладення судом адміністративного стягнення є підставою для застосування компетентними органами до правопорушника дисциплінарної та конституційної відповідальності.

Коло суб'єктів, на яких законодавством покладено завдання щодо застосування заходів адміністративного примусу (попередження, припинення, стягнення) значно ширше кола суб’єктів, що уповноважені вести боротьбу з корупцією згідно ст. 4 Закону "Про боротьбу з корупцією". В окремих випадках, суб’єкти вповноважені на боротьбу з корупцією не наділені повноваженнями щодо застосування будь-яких заходів адміністративного примусу. Тому, при подальшому удосконалення законодавства доцільно визначати не органи боротьби з корупцією,а органи, що здійснюють протидію корупції.

[1]Мельник М.І. Корупція: проблеми визначення сутності і поняття // Вісник Академії правових наук України. –Харків. – 1997. — № 3(10). — С.79.

[1]Указ Президента України "Про затвердженя Концепції боротьби з корупцією на 1998-2005 роки" від 28 квітня 1998р. // Камлик М.І., Невмержицкий Е.В., Доля Л.М., Мельник А.О. Міжнародні правові акти та законодавство окремих країн про боротьбу з корупцією. – К.: Школяр, 1999. – С.443.

[1]Див: Постанова Кабінету Міністрів України № 345 від 20 березня 1998 р. N 345 Про стан виконання центральними і місцевими органами виконавчої влади Закону України "Про боротьбу з корупцією" та Національної програми боротьби з корупцією, — С.2.; Постанова Верховної Ради України від 05.07.2001 № 2612-III "Про підсумки парламентських слухань щодо стану боротьби з корупцією в Україні", — С.3.; Постанова Верховної Ради від 26.12.2002 № 388-IV "Про підсумки розгляду звіту Голови Комітету Верховної Ради України з питань боротьби з організованою злочинністю і корупцією, доповідей Голови Координаційного комітету з боротьби з організованою злочинністю, Голови Служби безпеки України, Міністра внутрішніх справ України про стан боротьби з організованою злочинністю, а також доповіді Генерального прокурора України про стан прокурорського нагляду в сфері боротьби з організованою злочинністю", — С.4.

[1]Пундей Сар Дж. Боротьба з корупцією. Критичний огляд з аналізом міжнародного досвіду // Матеріали українсько-американського семінару “Проблеми економічного зростання: питання доброчесності”. – Львів. – 1997.- С.12.

[1]Плющ Л. Гласність і період після гласності // Кур’єр ЮНЕСКО. – Корупція. – 1996. — С. 30.

[1]Политическая коррупция. Руководство (Справочник) / Под. ред. В.Т. Левайна. Нью-Бруксвик – Оксфорд. – 1988, — С. 1-4.

[1]Куракин А.В. Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы (история и современность) // Государство и право. – 2002, — № 9, — С. 35.

[1]Б’янкомарія Фонтана. Витоки давньої традиції //Кур’єр ЮНЕСКО. – Корупція. — 1996. – С.8.

[1]Сафронов А.Д. Организационно-правовые аспекты предупреждения коррупции среди сотрудников органов внутренних дел. — М., — 1993. – С.8.

[1]Гладких В.И. Коррупция в России: генезис, детерминанты и пути преодоления // Российский следователь. – 2001. – № 3. – С.31.

[1]Н.М. Карамзин. История государства Российского. — М. — Щит-М. — 1994. — С. 46.

[1] Молдован В.В., Мелащенко В.Ф. Конституційне право: Навчальний посібник. – К. — 1996. — С.10.

[1]Молдован В.В., Мелащенко В.Ф. Конституційне право: Навчальний посібник. – К. — 1996. — С.12.

[1]Костенко Н.И. Коррупция как проблема национальной безопасности. Коррупция: политические, экономические, организационные и правовые проблемы. – М., — 2001. – С.221.

[1]Максимов С.В. Коррупция. Закон. Ответственность. – М. – 2000. – С.9.

[1]Додуров О.С. Конфлікт інтересів: кримінально-правовий та історичний аспекти проблеми.// Юридичний вісник України. – 1998. -№20(151). — С.48.

[1]Чимний Р. Термінологічне визначення корупції // Закон і бізнес. – К. – 1998. — № 21(339). — С.6-7.

[1]Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия. – М. – 1995. – С. 136.

[1]Пономарев П.Г. Понятие коррупции и уголовно-правовые средства ее сдерживания. / Правовые и организационные проблемы борьбы с коррупцией. – М. – 1993. – С.47-60.

[1]Кузьменко Б. Корупція та економічна злочинність у сучасній Україні: вплив на національну безпеку // Право України. — 1997. — №3. — С.12.

[1]Brady Diane. “Tackling Corruption”. Special Report — Rethinking Asia: The Search for Solutions. / The Wall Street Journal Interactive Edition. –1998. –October, 26. – С.5.

[1]Dininio Phyllis, Sahr John Kpundeh, and Robert Leiken. // USAID Handbook for Fighting Corruption. Washington, DC: U.S. Agency for International Development, Center for Democracy and Governance, -1998. – С.19.

[1]Борзенков Г.Н. Коррупция в системе уголовных преступлений // Вестник Московского университета. — Серия 11. — Право. — С.1.

[1]Мельник М.І. Корупція: проблеми визначення сутності і поняття // Вісник Академії правових наук України. –Харків. – 1997. — № 3(10). — С.79.

[1]Аврек Г., Овчинський В. Мздоимство и лихоимство на переходе к рынку. // Наш современник. — 1992. -№2. — С.105.

[1]Панченко П.М. Да не дрогнет рука…Практические советы тем, кто дает и берет взятки. Книга для людей деловых и просто думающих. — Нижний Новгород. — 1996. — С.64-65.

[1]Гуров А.И. Профессиональная преступность: прошлое и современность. — М. – 1990. – С.206.

[1]Филимонов О.В. Социально-правовой контроль – направление борьбы с коррупцией. Материалы научной конференции «Коррупция в России: состояние и проблемы». – М. – 1996. – С.36.

[1]Волобуев А.Н. Совершенствование уголовного законодательства в борьбе с организованной преступностью. / Криминологические проблемы совершенствования законодательства по борьбе с преступностью. – Баку. – 1988. — С.130-132.

[1]Шалгунова С. Запобігання корупції: деякі міркування // Право України. — 1998. — № 9. — С.65.

[1]Мишин Т.К. Коррупция: понятие, сущность, меры ограничения. – М.- 1991. — С.12.

[1]Brady Diane. “Tackling Corruption”. Special Report — Rethinking Asia: The Search for Solutions. / The Wall Street Journal Interactive Edition. –1998. –October, 26. – С.5.

[1]Камлик М. І., Невмержицький Є.В. Корупція в Україні. – К. : “Знання”. – 1998. – С. 24.

[1]Мельник М.І. Корупція: проблеми визначення сутності і поняття // Вісник Академії правових наук України. –Харків. – 1997. — № 3(10). — С.79.

[1]Комиссаров В.С. Уголовно-правовые аспекты борьбы с коррупцией // Вестник Московского университета. — Серия 11. – Право. — 1993. — №1. — С.28.

[1]Суховарова Е.Л., Нестеров А.В. Трансформация коррупции в условиях перехода к ринку.// Коррупция в России: состояние и проблемы. — М. -1996. — С.59.

[1]Кузнецова Н.Ф. Коррупция в системе уголовних преступлений. // Вестник Московского университета. -Серия11. -Право. -1993. — №1. — С.21.

[1]Сатаров Г.А. Диагностика корупции: социологический анализ. // Право и безопасность. – М. — №2. – 2002. – С.13.

[1]Решетников Ф.М. Ответственность за должностные преступления в зарубежных странах. – М., — 1997. – С.3.

[1]Мельник М.І. Німеччина на шляху боротьби з корупцією. // Право України. –1997. — №11. – С.111.

[1]Див: Building a Global Coalition Against Corruption: Transparency International Report 1995 (Transparency International, Berlin, 1995). – 1995. – С.16-17.

[1] Див: Мельник М.І. Німеччина на шляху боротьби з корупцією. // Право України. –1997. — №11. – С.112.

[1]Див: Building a Global Coalition Against Corruption: Transparency International Report 1995 (Transparency International, Berlin, 1995). – 1995. – С.200.

[1]Див: Там само.

[1]Закон України “Про боротьбу з корупцією” № 356/95-ВР, 05.10.1995. // ВВР, 1995. — №34. – С.266.

[1]Див: Решетников Ф.М. Ответственность за должностные преступления в зарубежных странах. – М., 1997. – С.42.

[1]Див: Building a Global Coalition Against Corruption: Transparency International Report 1995 (Transparency International, Berlin, 1995). – 1995. – С.234.

[1]Матеріали міжнародної конференції “Міжнародна правова допомога в кримінальних справах про відмивання грошей”. // — НАВСУ. — Київ. –1998. — С.15.

[1]Див: Мельник М.І. Німеччина на шляху боротьби з корупцією. // Право України. –1997. — №11. – С.113.

[1]Див: Мельник М.І. Німеччина на шляху боротьби з корупцією. // Право України. –1997. — №11. – С.114.

[1] Див: Там само.

[1] Див: LuigiManzetty. Economic Reform and Corruption. // North-South Center, University of Miami, — 1994. — №3. – С.51.

[1] Див: Б’янкомарія Фонтана. Витоки давньої традиції. // Кур’єр ЮНЕСКО. Корупція. – 1996. – С.12.

[1]Див: Enriko Zanelly. When criminal Justice does not work. // Vice president’s conference on fighting corruption among justice and security officials. –Washington, D.C. – February 24, 1999. – C.9.

[1]Див: Proposition de lutte coutre la corruption: les rapports Siguin et Rozes // Regards sur l’actualite’. – P., — 1995. – Janvier. – C.53.

[1] Див: Решетников Ф.М. Ответственность за должностные преступления в зарубежных странах. – М., 1997. – С.54.

[1] Див: Там само. – С.55.

[1] Див: Решетников Ф.М. Ответственность за должностные преступления в зарубежных странах. – М., 1997. – С.57.

[1] Див: Решетников Ф.М. Ответственность за должностные преступления в зарубежных странах. – М., 1997. – С.58.

[1] Див: Решетников Ф.М. Ответственность за должностные преступления в зарубежных странах. – М., 1997. – С.60.

[1]Див: Henderson, Kimberly. Internal Control. // Transparency International: Berlin, 1995. – С.4.

[1] Давид Р., Жоффре-Спинози К. Основные правовые системы современности: Пер. с фр. В.А. Туманова. – М.: Междунар. Отношения, 1999, — С. 275.

[1]Див: Dininio, Phyllis, Sahr John Kpundeh, and Robert Leiken. USAID Handbook for Fighting Corruption. Washington, DC: U.S. Agency for International Development, Center for Democracy and Governance. — 1998. – С.18.

[1] Див: Там само. – С.21.

[1]Див: Решетников Ф.М. Ответственность за должностные преступления в зарубежных странах. – М., 1997. – С.63.

[1] Див: Решетников Ф.М. Ответственность за должностные преступления в зарубежных странах. – М., 1997. – С.64.

[1]Langseth, Petter, Rick Stapenhurst, and Jeremy Pope. The Role of a National Integrity System in Fighting Corruption (Economic Development Institute Working Paper). Washington, DC: International Bank for Reconstruction and Development. — 1997. – С.8.

[1]Див: Langseth, Petter, Rick Stapenhurst, and Jeremy Pope. The Role of a National Integrity System in Fighting Corruption (Economic Development Institute Working Paper). Washington, DC: InternationalBankforReconstructionandDevelopment, — 1997. — С.10.

[1]Див: Решетников Ф.М. Ответственность за должностные преступления в зарубежных странах. – М., 1997. – С.3.

[1] Див: Стюарт Айзенстат. Необходимость соблюдения законности и борьбы с коррупцией в условиях современной мировой экономики. // Экономические перспективы. Том 3. Электронный журнал Информационного агентства США. – 1998. -№5. – С.10.

[1]Камлик М.І., Невмержицький Є.В., Доля Л.М., Мельник А.О. Міжнародні правові акти та законодавство окремих країн про корупцію. – К. – 1999. — С.83.

[1]Національні системи доброчесності: Посібник Транспаренсі Інтернешнл. –Берлін. 1996. — С.30.

[1]Камлик М.І., Невмержицький Є.В., Доля Л.М., Мельник А.О. Міжнародні правові акти та законодавство окремих країн про корупцію. – К. – 1999. — С.113.