Прийнятий у вересні 2005 р. Кодекс адміністративного судочинства України (далі — КАСУ) надав у розпорядження особи новий правовий засіб захисту своїх прав — адміністративний позов. Причому низка положень КАСУ викладена у спосіб, що принципово відрізняється від традиційних для вітчизняного процесуального законодавства підходів до правового регулювання. Зокрема це стосується тих приписів цього Кодексу, які визначають предмет судової діяльності, тобто коло правовідносин, спори з яких належать до адміністративної юрисдикції.

Частина 1 ст. 2 КАСУ визначила, що завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин. Наведене положення — на відміну від ст. 15 Цивільного процесуального кодексу та ст. 12 Господарсько-процесуального кодексу — не вказує на галузеву належність матеріальних правовідносин, що становлять предмет адміністративної юрисдикції (публічність є спільною (надгалузевою) рисою для низки галузей і не відображає особливих рис кожної із них). Більше того, положення ст. 2 КАСУ дає підстави для більшості науковців-адміністративістів стверджувати, що об´єктом захисту у порядку адміністративного судочинства є як публічні, так і приватні права особи. І такий висновок є цілком обґрунтованим, бо саме така правова позиція і була закладена у ст. 2 КАСУ авторами цього Кодексу.

Виникає запитання, а чи не має теоретичної помилки у тому, що при вирішенні публічно-правового спору об´єктом судового захисту є приватне право? Зауважимо, що відповідь на це запитання має істотне практичне значення, зокрема при відмежуванні адміністративної юрисдикції від цивільної та господарської юрисдикції. Верховний Суд України при перегляді за винятковими обставинами рішень Вищого адміністративного суду України стоїть на позиції, що захист приватних прав не належить до компетенції адміністративних судів (при цьому Верховний Суд України вказує, що не є адміністративною справа, у якій присутній спір про право. Наприклад, див: постанова від 22.04.2008 р. (справа: ОСББ «Лисенко-3» проти Шевченківської районної у м. Києві державної адміністрації); постанова від 15.04.2008 р. (справа: прокурор м. Києва в інтересах держави в особі Кабінету Міністрів України, Фонду державного майна України проти Державного управління справами Президента України).

Для того щоб дати відповідь на це запитання, спершу необхідно зважити на правові доктрини, покладені в основу КАСУ. Так само як і в Конституції України, у цьому Кодексі поєднано дві правові доктрини: правової держави та верховенства права. Якщо на рівні Основного Закону такий підхід до ускладнень у правозастосуванні ще не призвів, то на рівні КАСУ відповідні наслідки вже відчутні. Так, з позицій доктрини правової держави адміністративна юстиція призначена для захисту виключно суб´єктивних публічних прав (у виняткових випадках — основоположних прав) [1]. У ФРН, де ця доктрина отримала найповніше своє втілення на практиці, критерій галузевої належності об´єкта судового захисту необхідний для того, щоб відмежувати адміністративну юрисдикцію від інших видів судової юрисдикції.

Натомість у моделях судового процесу, заснованих на доктрині верховенства права (зокрема Великобританії, США), галузева належність права, про захист якого просить позивач, не має істотного процесуального значення. У судових системах згаданих країн відсутня гілка спеціалізованих адміністративних судів, а тому суди загальної юрисдикції використовують єдину цивільно-процесуальну форму для захисту будь-якого права, незалежно від його галузевої належності [2].

Таким чином, у ч. 1 ст. 2 КАСУ, з одного боку, закладено ідею про надання судового захисту будь-якому праву особи, належно від його закріплення у позитивному — в тому числі публічному — праві (доктрина верховенства права), а з другого боку — закріплено положення, що вказує на предмет спеціалізації адміністративних судів — публічно-правові відносини (доктрина правової держави). Таке поєднання наштовхує на думку, що предметом діяльності адміністративних судів можуть бути матеріальні відносини зі змішаним галузевим змістом: приватному праву особи відповідатиме публічно-правовий обов´язок суб´єкта владних повноважень. Проте ця думка, на наше переконання, є хибною.

По-перше, в силу особливостей національної судової системи і процесуального законодавства вона не дозволить відмежувати адміністративну юрисдикцію від цивільної (господарської) юрисдикції. Адже жоден процесуальний закон не передбачає можливість існування матеріальних відносин зі змішаним юридичним змістом. По-друге, за загальним правилом, приватне право особи не дозволяє визначити зміст відповідного обов´язку владного суб´єкта. Наприклад, право юридичної особи на невтручання у її господарську діяльність (ст. 6 Господарського кодексу України), непорушність права власності (ст. 321 Цивільного кодексу України) не містять конкретних вимог до діяльності публічної адміністрації.

Виходячи зі змісту ч. 2 ст. 19 Конституції України слід дійти висновку, що без таких чітких та вичерпних вимог діяльність публічної адміністрації неможлива. Ці вимоги містяться у публічному законодавстві. Якщо конкретні обов´язки владного суб´єкта перед особою не визначено на рівні закону, то слід застосовувати приписи, закріплені у Конституції України. За відсутності відповідних приписів необхідно виходити із загальних засад публічно-правового регулювання (загальні засади цивільного законодавства для зазначеної мети не варто використовувати, бо природа цивільних правовідносин якісно відмінна від природи публічних правовідносин).

Викладене дозволяє стверджувати, що приватне право, за загальним правилом, не може бути безпосереднім об´єктом захисту з боку адміністративних судів (виняток становить право на відшкодування збитків, заподіяних протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб´єкта владних повноважень (ч. 21 ст. 21 КАСУ). Для того щоб отримати захист від протиправних рішень, дій чи бездіяльності органу влади, особа має довести, що на ньому лежить певний публічно-правовий обов´язок і цей обов´язок має бути виконаний саме стосовно неї. У німецькій доктрині адміністративного права норма, що містить такий обов´язок, називається «захисною нормою» [3].

Разом із тим, адміністративний суд, на нашу думку, не може відмовити у відкритті провадження лише на тій підставі, що позивач просить про захист саме приватного права, тобто права, закріпленого у приватноправових нормах. Справа у тому, що більшість із цих прав одержала загальне визнання з боку держави у розділі ІІ Конституції України. У такий спосіб особі надано публічно-правові гарантії реалізації її приватноправового статусу. У зв´язку із цим фактично будь-яке приватне право перебуває під охороною відповідних норм Конституції України, які, у разі відсутності спеціального закону, можуть бути використані як «захисна норма».

Крім того, будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб´єкта владних повноважень, що, на думку приватної особи, торкаються її прав, мають задовольняти вимоги, які закріплені у ч. 3 ст. 2 КАСУ — пропорційність, своєчасність, добросовісність тощо. Більшість із цих вимог фактично є універсальними «захисними нормами», що дозволяють з´ясувати наявність (чи відсутність) публічно-правового обов´язку, у тому числі й у випадках відсутності спеціального публічно-правового регулювання відносин між адміністрацією та особою. А деякі із згаданих вимог окреслюють такі обов´язки безпосередньо в текстах норм: так, п. 8ч.3 ст.2 КАСУ закріплює обов´язок утриматись від дій, що можуть непропорційно погіршити становище особи; п. 10 ч. 3 ст. 2 — обов´язок надати особі можливість взяти участь у процесі прийняття рішення.

Отже, галузева приналежність матеріального права, про захист якого просить позивач, не є надійним критерієм для визначення юрисдикційної належності певного правового спору.

Можливо, таким критерієм є предмет позову? У більшості публічно-правових справ приватна особа спорить із суб´єктом владних повноважень з приводу правомірності певного рішення цього суб´єкта (дії чи бездіяльності). Названі форми владної діяльності є основними, за допомогою яких органи публічної адміністрації здійснюють управлінський вплив на приватних осіб. Разом із тим, чинне законодавство дозволяє стверджувати, що ці самі форми діяльності органи державної влади, органи місцевого самоврядування використовують і під час приватноправової взаємодії із фізичними та юридичними особами. Наприклад, ч. 6 ст. 128 Земельного кодексу України передбачає складену форму волевиявлення держави при продажу належної їй земельної ділянки: приватноправовій формі (договору купівлі-продажу) має передувати публічно-правова форма (рішення місцевої державної адміністрації).

Немає нічого дивного, що суб´єкт владних повноважень може застосовувати управлінські форми волевиявлення як при реалізації повноважень у публічній сфері, так і при реалізації відповідних повноважень у приватній сфері. Повноваження органу (компетенція) є інститутом публічно-правового регулювання. Причому цей інститут є основним у статусі такого органу, адже він, власне, і створюється як суб´єкт влади, основне призначення якого полягає у здійсненні організуючого впливу на приватних осіб. Інша справа, що зміст повноважень органу у приватноправовій сфері значною мірою визначається тими правовими можливостями, які відповідна галузь права визнає за своїми суб´єктами. Наприклад, у сфері цивільних правовідносин компетенція органів державної влади щодо набуття і здійснення прав держави (ст. 170 Цивільного кодексу України) випливає із змісту прав та обов´язків, які визнаються за суб´єктами саме цивільного права.

Владні рішення, дії та бездіяльність як форми управлінської діяльності є одними із ключових понять у законодавстві про адміністративне судочинство. Відповідно до ч. 2 ст. 2 КАСУ, за загальним правилом, до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб´єктів владних повноважень. Разом із тим, ч. 1 ст. 2 цього Кодексу встановила досить вузьке коло форм управлінської діяльності, спори з приводу яких належать до адміністративної юрисдикції — до цього кола включено лише ті форми, що застосовуються у сфері публічних правовідносин. Наведене положення дозволяє припустити, що вирішальним критерієм для визначення юрисдикційної належності справи є характер матеріальних правовідносин, із яких виник спір. А характер правовідносин, у свою чергу, слід виводити з їх юридичного та фактичного змісту.

Виникає запитання, у якому елементі позову відображається характер спірних матеріальних правовідносин? На нашу думку, у підставах позову. Саме в них позивач наводить свою правову оцінку обставин справи і у такий спосіб вказує на галузеву належність норм, які покладено в основу такої оцінки. До речі, суд не має права змінювати позицію позивача щодо характеру спору. Звичайно, принцип офіційності дозволяє адміністративному суду вийти за межі підстав позову і виявляти додаткові обставини, що свідчать про протиправність дій адміністрації. Проте суд не може відкинути правову оцінку позивача і присвоїти спірним правовідносинам цілком іншу галузеву належність. Так, якщо позивач як об´єкт захисту зазначить приватне право, але у підставах позову наведе обставини, що мають публічно-правову значимість, суд не має права закрити провадження через неналежність справи до адміністративної юрисдикції.

Наведені міркування та рекомендаціїможуть бути використані Вищим адміністративним судом України при підготовці роз´яснень з питань відмежування адміністративної юрисдикції від інших видів судової юрисдикції. Відповідні роз´яснення, на нашу думку, варто викласти у такій редакції: «Відповідно до частини 1 статті 2 КАСУ адміністративні суди надають захист правам, свободам, інтересам особи у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб´єктів владних повноважень. Це означає, що особа має можливість просити про захист будь-якого права (свободи, інтересу) незалежно від його галузевої належності, якщо вважає, що таким рішенням (дією, бездіяльністю) суб´єкт владних повноважень протиправно втрутився чи перешкодив реалізації цього права (свободи, інтересу). При цьому адміністративний суд повинен перевірити, чи відповідає оскаржена діяльність суб´єкта владних повноважень вимогам закону та чи містять такі вимоги закону гарантії реалізації прав (свобод, інтересів) особи. Судам не слід відмовляти у відкритті провадження (закривати провадження) з мотивів неналежності справи до адміністративної юрисдикції, якщо позивач при обґрунтуванні своїх вимог посилається на гарантії, які закон йому надає для реалізації прав (свобод, інтересів) у сфері публічно-правових відносин».

ПРИМІТКИ

1. Рихтер И. Судебная практика по административному праву : учеб. пособие / И. Рихтер, Г. Ф. Шупперт ; пер. с нем. — М. : Юристъ, 2000. — С. 112.

2. Галлиган Д. Административное право: история развития и основные современные концепции /Д.Галлиган, В. В. Полянский, Ю. Н. Старилов. — М.:Юристъ, 2002. — С. 402—403, 408—409.

3. Шмідт Г. Адміністративна юстиція: європейський досвід і пропозиції для України / Г. Шмідт ; авт.-упоряд. І. Б. Коліушко, Р. О. Куйбіда. — К. : Факт, 2003. — С. 527.