Процес створення нормативно-правових актів в органах місце­вого самоврядування (до про­голошення незалежності України — переважно в Радах народних депу­татів) був предметом дослідження радянських державознавців, зокрема, М. Васильєва, Б. Дрейшева, М. Воро­нова, В. Горшеньова, В. Копейчикова, Р. Павловського та ін. [3; 6; 7; 9; 14; 15]. Положення і висновки, що містяться в їх наукових працях, є основою для дослідження нормотворчості органів місцевого самоврядування. Однак ці праці ґрунтуються на якісно іншому (радянському) законодавстві та від­мінному фактичному матеріалі, і тому не можуть розкрити властивостей нормотворчості цих органів у сучас­ний період.

Нормотворчий процес в органах місцевого самоврядування в Україні має відповідати загальнодемократич­ним принципам: законності, гуманіз­му, відкритості, колегіальності, про­фесійності, науковості та здійснюва­тися з дотриманням правил нормотворчої техніки [8, 456-457]. Це має сприяти встановленню такого поряд­ку підготовки, обговорення й затвердження правових актів, який би забез­печував активну й ефективну участь у ньому членів територіальної громади, об´єднань громадян, підприємницьких структур, депутатів; урахування гро­мадської думки, потреб соціально-еко­номічного розвитку відповідної тери­торії, інтересів різних верств населен­ня [16, 162]. Крім того, нормотворчий процес має відповідати об´єктивним закономірностям розвитку суспіль­ства, бути науково обґрунтованим, враховувати досягнення науки і тех­ніки, ґрунтуватися на теоретичних розробках проблем, що потребують нормативного вирішення. Важливе значення має використання зарубіж­ного і вітчизняного досвіду, резуль­татів громадських слухань, соціоло­гічних та інших досліджень, участь у розробці актів кваліфікованих фахів­ців, представників різних галузей на­уки, вчених-юристів.

Однак наявність розбіжностей у наукових поглядах щодо розуміння цього питання, а також суперечностей у положеннях законодавства не мо­жуть не впливати на ефективність нормотворчої діяльності органів міс­цевого самоврядування, а отже, і на якість та ступінь реалізації норматив­них актів, які вони приймають з метою вирішення питань місцевого значення.

Нормотворча діяльність органів місцевого самоврядування регулюєть­ся відповідними правилами, які різ­няться за своїм характером. Це зумов­лено тим, що частина з них відоб­ражається в нормативно-правових актах: Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні», регламен­тах рад, положеннях про постійні комісії тощо. З другого боку, вагоме значення має використання набутого досвіду в нормотворчій діяльності, до­тримання традицій та механізмів, що себе виправдали. Водночас ступінь правової регламентації нормотворчого процесу залежить і від його стадії (процедура прийняття рішення про підготовку проекту, офіційне доручен­ня, внесення проекту до порядку ден­ного сесії).

Очевидно, що зазначена діяльність різних органів місцевого самовряду­вання (представницького органу, по­стійних комісій, виконавчих комітетів рад) має свої особливості, проте це не позбавляє можливості теоретичного узагальнення етапів і принципів нор­мотворчого процесу у сфері право­відносин місцевого самоврядування. Процес підготовки, обговорення та прийняття відповідного акта здійс­нюється шляхом виконання послідов­них дій, які тісно взаємопов´язані і є організаційно відокремленим ком­плексом дій і процедур, що утворюють самостійну стадію нормотворчого про­цесу [4, 29-31].

Однак науковці не дійшли згоди щодо стадійності згаданого процесу. Так, наприклад, В. Барський пропонує виокремити такі стадії: 1) підготовка проекту нормативно-правового акта (визначення предмета регулювання, підготовка тексту, розробка концеп­ції); 2) офіційне внесення проекту нормативно-правового акта до місце­вої ради; 3) проходження проекту нор­мативно-правового акта в місцевій раді (попереднє обговорення проекту в постійній комісії; обговорення про­екту на пленарному засіданні; прий­няття рішення щодо проекту); 4) про­мульгація нормативно-правового акта (підписання уповноваженою особою; присвоєння реєстраційного номера); 5) офіційне оприлюднення нормативно-правового акта [1].

На думку Г. Задорожньої, порядок створення нормативно-правових актів місцевих рад містить такі стадії:

1) ініціатива щодо створення нормативно-правового акта;

2) підготовка проекту нормативно-правового акта;

3) обговорення проекту нормативно-правового акта;

4) прийняття нормативно-правового акта і набрання ним чинності [11].

З урахуванням розмаїття статутних і регламентних норм місцевих рад що­до процесуальних питань нормотворення можна виокремити такі його загальні стадії:

1) ініціювання необ­хідності розробки й прийняття норма­тивно-правового акта (визначення предмета його регулювання, постанов­ка цілі правового регулювання);

2) прийняття рішення про підготовку проекту нормативного акта;

3) розробка проекту правового акта; 4) попередній розгляд проекту акта;

5) офіційний розгляд радою проекту акта з дотриманням установлених процедур;

6) прийняття нормативно-правового акта, його оформлення, опублікування, набрання чинності. Деякі вчені виокремлюють громадське обговорення як факультативну стадію [16, 164].

Суб´єктами нормотворчої ініціати­ви можуть бути члени територіальної громади (у вигляді місцевої ініціати­ви), депутати ради, постійні комісії ради, виконавчі органів ради тощо. В об­ласних і районних радах із нормотворчою ініціативою може виступати голо­ва місцевої державної адміністрації. Ініціатор має чітко сформулювати пи­тання, подати пропозицію про внесен­ня питання до плану роботи міської ради чи розглянути його позапланово на черговій сесії ради, назвати допо­відача на пленарному засіданні ради.

Рішення ж про підготовку проекту нормативного акта може бути прийня­то на підставі: розпорядження сіль­ського, селищного, міського голови; звернення постійної комісії до сіль­ського, селищного, міського голови, голови районної, обласної ради про необхідність внесення питання щодо розробки проекту акта на розгляд ра­ди; звернення депутатської групи, фракції, депутата (депутатів) до сільського, селищного, міського голо­ви, голови районної, обласної ради; рішення виконавчого комітету ради про винесення питання на розгляд ра­ди; протоколу загальних зборів грома­дян, на яких прийнято рішення про місцеву ініціативу; рекомендації гро­мадських слухань.

Прийняття рішення про створення проекту опосередковує наступну са­мостійну стадію нормотворчого про­цесу, змістом якої є безпосередня підготовка проекту правового акта. Важливість цієї стадії беззаперечна, оскільки якість підготовленого проек­ту багато в чому визначає якість пра­вового акта. Дотримання строку підго­товки забезпечує своєчасність його прийняття, а отже, й можливість своєчасного правового регулювання відповідних суспільних відносин [11].

Розробка проекту правового акта здійснюється суб´єктами нормотворчої ініціативи — депутатом, постійною комісією ради чи суб´єктами нормотворчої діяльності, — створеною з цією метою робочою групою із залу­ченням представників громадськості, вчених і спеціалістів, а також виконав­чими органами ради [2, 177].

Проекти рішень до їх внесення на розгляд ради, як правило, проходять погодження із зацікавленими органа­ми та організаціями. За наявності розбіжностей щодо проекту рішення керівник органу, який готує проект, має забезпечити їх обговорення із за­цікавленими органами та організа­ціями з метою пошуку взаємоприй­нятного рішення. Зазначені проекти разом із необхідними матеріалами по­даються у відділ з організації діяль­ності ради, який їх реєструє і направ­ляє на розгляд до юридичної служби апарату ради, відповідних виконавчих органів ради та організовує попе­редній розгляд у профільних постій­них комісіях.

При здійсненні юридичної експер­тизи проекту рішення мають бути вирішені такі питання: 1) чи належить прийняття цього рішення до компе­тенції ради; 2) чи не суперечить про­ект рішення чинному законодавству; 3) які юридичні наслідки може спри­чинити прийняття цього рішення в за­пропонованому вигляді.

Попередній розгляд проекту акта, висновків юридичної служби та вико­навчих органів ради відбувається на засіданні постійної комісії чи на спільному засіданні комісій, якщо пи­тання належить до їх компетенції. При цьому здійснюється підготовка влас­них висновків постійної комісії у формі рекомендацій місцевій раді. За результатами розгляду наданих їм проектів рішень постійні комісії ради можуть підтримати проект рішення ради, дати доручення розробнику про­екту або членам комісії на доопрацю­вання проекту рішення або внести зміни до проекту рішення. У разі невідповідності проекту рішення ви­могам чинного законодавства він по­вертається автору проекту на доопра­цювання. Проекти рішень районної, обласної ради можуть попередньо роз­глядатися головою ради, постійними комісіями, президією ради. Узагаль­нення зауважень і пропозицій до про­екту рішення, підготовка кінцевої редакції зазвичай покладаються на ініціаторів проекту і можуть бути до­датково розглянуті на засіданнях постійних комісій ради.

В юридичній літературі існують різні точки зору щодо значення проце­су обговорення проекту Очевидно, що обговорення проекту представниць­ким органом має самостійний харак­тер, а тому становить окрему стадію нормотворчого процесу. Водночас, на думку Г. Задорожньої, виокремлення в самостійну стадію обговорення проек­ту в підготовчій комісії є надуманим та необґрунтованим, оскільки підго­товка проекту супроводжується по­стійним обговоренням, консультація­ми, в результаті чого відбувається послідовне доопрацювання змісту тек­сту. Як зазначає автор, цей вид роботи є взаємозумовлюючим, він здійс­нюється на різних етапах підготовки проекту і може мати неоднакове зовнішнє вираження: внесення пропо­зицій зацікавленими сторонами до профільної комісії, розгляд проекту на засіданні ради тощо [10, 20-21]. У ре­зультаті здійсненого обсягу роботи відшліфовується і редагується текст проекту, що зумовлює його якісні ха­рактеристики та проходження проек­ту до наступної стадії нормотворчого процесу, тобто розгляду представ­ницьким органом.

У практиці нормотворчого процесу склались чіткі вимоги щодо якості представлених проектів, а саме: 1) за­пропонований проект має не лише відповідати потребам сьогодення, а й створювати необхідний правовий простір з метою подальшого ефектив­ного регулювання суспільних відносин у межах самоврядних одиниць; 2) існує необхідність обґрунтування і ретельного аналізу матеріально-фінан­сових, трудових, організаційних та інших витрат з метою отримання про­гнозованого результату, передбаченого проектом; 3) правові рішення, що ста­новлять зміст проекту, мають бути найефективнішим способом впливу на суспільні відносини, враховуючи мож­ливі мінімальні негативні та побічні наслідки застосування зазначеного проекту; 4) розроблений проект пови­нен мати відповідну форму зовнішньо­го вираження (письмову) [18]. Крім того, за зовнішнім оформленням і змістовим вираженням він має бути не лише прообразом загальноприйнятого стандартного нормативного акта, тоб­то мати відповідний статейний поділ документа, а й характеризуватись однозначністю, лаконічністю і зро­зумілістю його норм [13,179-180].

Структурно проект акта, як прави­ло, складається із: 1) назви, у якій за­значаються найменування ради, по­рядковий номер скликання, порядко­вий номер сесії; дата, місце прийняття і номер рішення, назва питання, з яко­го приймається рішення; 2) вступної частини, в якій містяться обґрунту­вання, мета і доцільність прийняття рішення, посилання на закон, інший нормативний акт; обставини, якими викликана необхідність прийняття рішення; 3) постановочної частини, в якій формулюються рішення, зазнача­ються виконавці поставленого завдан­ня; 4) додатків (у разі потреби) [5,45]. Цінність проекту визначається місцем майбутнього правового акта в системі інших підзаконних правових актів, йо­го роллю як ефективного регулятора суспільних відносин у сфері місцевого самоврядування.

Регламенти місцевих рад, як прави­ло, передбачають обов´язковість візу­вання проектів актів. При цьому візу­вання можуть здійснювати автори про­екту або керівник підрозділу ради, який безпосередньо здійснював його підготовку, секретар ради, керівник юридичної служби апарату ради, голо­ви відповідних постійних комісій, керівник виконавчого органу, в якому здійснювався попередній розгляд про­екту. Підготовлений проект акта по­дається секретареві місцевої ради для підготовки відповідних пропозицій сільському, селищному, міському голо­ві для вирішення питання щодо вне­сення його до порядку денного сесії ра­ди. Затверджений розпорядженням сільського, селищного, міського голо­ви, голови ради проект порядку денно­го сесії місцевої ради з проектами рішень разом із висновками та реко­мендаціями постійних комісій на­дається депутатам для ознайомлення у строк, передбачений регламентом ради.

Особливість цієї стадії полягає у тому, що у результаті діяльності підго­товчих комісій формується зразок майбутнього акта, тобто створюється правова умова для розвитку наступної стадії, суть якої полягає у перетво­ренні проекту на правовий акт, який має загальнообов´язковий статус у ме­жах визначеної територіальної само­врядної одиниці [1].

Офіційний розгляд радою проекту акта з дотриманням встановлених процедур відбувається на пленарному засіданні. Під час обговорення проек­ту рішення спочатку він береться за основу, а після голосування щодо про­позицій і поправок до тексту відбу­вається прийняття рішення в цілому. Рада може проводити обговорення й голосування «в цілому» або по окре­мих частинах проекту рішення (роз­ділах, статтях, пунктах).

Направлення проекту нормативно-правового акта на розгляд представ­ницького органу є важливою стадією нормотворчого процесу, оскільки остаточне спрямування проекту упов­новажений здійснювати виключно представницький орган. Останній, у свою чергу, може повернути проект на доопрацювання або прийняти, в ре­зультаті чого він стане юридично зна­чущим документом [10, 21].

Відповідно до ст. 59 Закону Украї­ни «Про місцеве самоврядування в Україні» рішення ради приймається відкритим (зокрема поіменним) або таємним голосуванням на її пленарно­му засіданні після обговорення біль­шістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених за­коном. Відкрите голосування може здійснюватися: 1) за допомогою елек­тронної системи без фіксації резуль­татів голосування кожного депутата; 2) за допомогою електронної системи з фіксацією результатів голосуван­ня — поіменне, зокрема з можливим роздрукуванням результатів голосу­вання кожного депутата; 3) шляхом підняття руки (у разі відсутності технічної можливості голосування за допомогою електронної системи). Таємне голосування здійснюється шляхом подачі бюлетенів [12].

Проект рішення, який не отримав необхідної кількості голосів на під­тримку, вважається відхиленим. При­йняті радою рішення підписуються сільським, селищним, міським голо­вою, головою районної, обласної, районної у місті ради, а в разі їх відсут­ності — секретарем сільської, селищ­ної, міської ради, заступником голови районної, обласної, районної у місті ради, а у випадку, коли рішення прий­нято на сесії, яка була скликана депу­татами чи постійною комісією ради (відповідно до частин 8, 10 ст. 46 Зако­ну України «Про місцеве самовряду­вання в Україні») — депутатом ради, який за дорученням депутатів голову­вав на її засіданні [12]. Строк підпи­сання прийнятих радою рішень зако­нодавчо не визначений, тому регла­ментні норми відрізняються певним розмаїттям передбачених строків.

Після підписання рішення ради ти­ражуються в необхідній кількості та надсилаються апаратом ради відпо­відним виконавчим органам ради, посадовим особам, підприємствам, ус­тановам, організаціям для їх виконан­ня у строк, визначений регламентом.

Набувають чинності рішення міс­цевої ради з моменту їх прийняття (якщо не встановлено іншого строку) і вводяться в дію з дня їх підписання. Якщо рішення ради має нормативно-правовий характер, набуття ним чин­ності відбувається з дня його офіцій­ного оприлюднення, якщо не встанов­лено радою більш пізній строк введен­ня в дію. Строки оприлюднення рішень ради нормативно-правового характеру можуть бути визначені рег­ламентом (наприклад, згідно зі ст. 32 Регламенту Харківської міської ради рішення ради нормативного характеру офіційно оприлюднюються не пізніше як у 10-денний строк після їх прий­няття та підписання) [17].

Враховуючи викладене, можна ді­йти таких висновків:

1. Підставою здійснення нормотворчого процесу органами місцевого самоврядування є виявлення нормо­творчої ініціативи відповідними су­б´єктами, а обов´язок представницько­го органу розглянути підготовлений проект виникає з моменту прийняття офіційного рішення про його підго­товку.

2. Можна констатувати, що про­цес здійснення нормотворчих повно­важень в органах місцевого самовря­дування дотепер немає чіткого врегу­лювання в чинному законодавстві. Відсутність єдиних правил-вимог до порядку здійснення нормотворчого процесу, а також документального оформлення проектів актів спричиняє порушення вимог нормотворчої діяль­ності загалом.

3. Подальшого вивчення потре­бують питання інституційного (право­вий статус головуючого, правовий статус та склад робочих органів; політичне структурування; кількість депутатів та режим їх роботи) та організаційно-правового (значення сесії як основної організаційної форми діяльності місцевої ради) забезпечен­ня нормотворчої діяльності органів місцевого самоврядування, що мають суттєве значення для нормотворчої діяльності представницького органу місцевого самоврядування.

 

ВИКОРИСТАНІ МАТЕРІАЛИ

1.Барський В. Р. Нормотворчість представницьких органів місцевого самоврядування в Україні: автореф. дис. … канд. юрид. наук : спец. 12.00.02 ; Одеська нац. юрид. акад. — Одеса, 2006. -18 с.

2.Барський В. Р. Процедурно-процесуальна форма діяльності представницьких органів місцевого самоврядування // Актуальні проблеми держави і права : зб. наук. пр. — Вип. 11. — Одеса, 2001. -С. 175-181.

3.Васильєв А. В. Правотворчество в советском социалистическом обществе : автореф. дис…. канд. юрид. наук. — М., 1972.

4.Васильєв М. А. Нормотворческий процесе в муниципальных образованиях : организация и тех­нология. — Обнинск, 2002. — 144 с.

5.Власенко Н. А. Законодательная технология : (Теория. Опыт. Правила) : учеб. пособие. — Ир­кутск, 2001. — 320 с.

6.Воронов М. П. Місцеве самоврядування України та його акти : навч. посіб. — К., 1992. — 56 с.

7.Дрейшев Б. В. О правовой инициативе и составлении проекта нормативного акта как стадиях правотворческой деятельности городских Советов и их исполкомов // Правоведение. — 1966. -№ 1.-С. 8-13.

8.Головистикова А. Н., Дмитриев Ю. А. Проблемы теории государства и права : учеб. — М., 2005. — 534 с.

9.Горшенев В. М. Нетипичные нормативные предписания в праве // Советское государство и право. — 1978. — № 3. — С. 113-114.

10. Задорожня Г. В. Специфіка нормотворчої діяльності органів місцевого самоврядування // Право України. — 2007. — № 6 — С. 18-21.

11. Задорожня Г. В. Постійні комісії представницьких органів місцевого самоврядування : автореф. дис…. канд. юрид. наук : спец. 12.00.02 ; Ін-т зак-ва Верховної Ради України. — К., 2006. — 21 с.

12. Законодательный процесе. Понятие. Институты. Стадии : науч.-практ. пособие / отв. ред. Р. Ф. Васильев. — М., 2000. — 320 с.

13. Копейчиков В. В. Правовые акты местных органов государственной власти и управления. — М., 1956.

14. Павловский Р. С. Конституционные основы деятельности местных Советов народных депута­тов. — X., 1979. — 176 с.

15. Про місцеве самоврядування в Україні : Закон України від 21 травня 1997 р. № 280/97—ВР // Відомості Верховної Ради України. — 1997. — № 24. — Ст. 170.

16. Проблеми функціонування місцевих рад та їх виконавчих органів : моногр. / за ред. Ю. М. Тоди-ки.-X., 2009.- 540 с.

17. Регламент Харківської міської ради, затверджений рішенням міської ради від 31 травня 2006 р. № 17/06 //1іир://ску. kliarkov.ua

18. Ушаков А. А. О понятии юридической техники и ее основные проблемы // Учен, записки Перм­ского ун-та. — 1961. — Вып. 5. — С. 31.