Забезпечення прав і свобод громадян при здійсненні митних процедур (організаційно — правові аспекти)
ВСТУП
РОЗДІЛ 1. СТАН ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ПРАВ І СВОБОД ГРОМАДЯН У ПРОЦЕСІ ЗДІЙСНЕННЯ МИТНИХ ПРОЦЕДУР
1.1. Фізичні особи та їхнє формування як суб’єктів правовідносин у сфері митної справи
1.2. Права громадян у митній справі та їхнє обґрунтування
1.3. Митні процедури як форма правозастосування стосовно прав, свобод і законних інтересів людини і громадянина
РОЗДІЛ 2. МЕХАНІЗМ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ПРАВ І СВОБОД ГРОМАДЯН ПРИ ЗДІЙСНЕННІ МИТНИХ ПРОЦЕДУР
2.1. Конституційно-правове забезпечення прав, свобод та законних інтересів людини і громадянина у сфері здійснення митних процедур
2.2. Вплив міжнародних документів на формування національного законодавства в митній сфері та його адаптація до стандартів Європейського Союзу
2.3. Шляхи вдосконалення організаційно-правового забезпечення діяльності митних органів щодо реалізації прав, свобод та законних інтересів громадян при здійсненні митних процедур
РОЗДІЛ 3. ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВА ДІЯЛЬНІСТЬ МИТНИХ ОРГАНІВ ЩОДО РЕАЛІЗАЦІЇ ПРАВ, СВОБОД ТА ЗАКОННИХ ІНТЕРЕСІВ ЛЮДИНИ І ГРОМАДЯНИНА ПРИ ЗДІЙСНЕННІ МИТНИХ ПРОЦЕДУР
3.1. Діяльність митних органів щодо забезпечення надання адміністративних послуг у митній сфері
3.2. Оскарження рішень, дій та бездіяльності посадових осіб митних органів
3.3. Юридична відповідальність посадових осіб митних органів за порушення прав, свобод та законних інтересів громадян
ВИСНОВКИ
СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ
ВСТУП
Актуальність теми дослідження.Становлення України як демократичної, соціально-орієнтованої правової держави неможливе без вирішення проблем забезпечення прав і свобод громадян. Конституційна норма, яка визначає головним обов’язком держави „утвердження і забезпечення прав і свобод людини”, а також проголошує принцип, згідно з яким саме права і свободи та їхні гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, поставили перед органами виконавчої влади, в тому числі і перед митними органами, завдання запровадження та регламентації дійсно демократичних взаємовідносин з громадянами, удосконалення організаційно-правових засад діяльності митних органів. Однак при здійсненні митної справи нерідко ігнорується спрямованість на створення умов для реалізації прав і свобод при здійсненні митних процедур. Абсолютизована лише одна функціональна сторона митного права – управлінська, до якої додається ще каральна і фіскальна. Прийняття нового Митного кодексу неповною мірою вирішило коло питань, пов’язаних із охороною та захистом прав громадян, що обумовлює нагальну потребу теоретичного осмислення організаційно-правових засад діяльності митних органів. В умовах зміни стереотипів щодо суспільного призначення публічних галузей права особлива увага повинна приділятися розробці та впровадженню у нормотворчу та правозастосовну діяльність ефективних правових гарантій, направлених на забезпечення прав та свобод громадян, встановлення цивілізованого паритету між інтересами особи і держави, виключення можливості для посадових осіб зловживання своїми владними повноваженнями при здійсненні митних процедур.
Стан наукової розробки проблеми, незважаючи на важливість її ролі для митної діяльності та перспектив інтеграції нашої держави до Європейського Союзу, знаходиться на недостатньому рівні. До цього часу практично не здійснювалися дослідження поняття категорії забезпечення прав громадян у митних відносинах, ефективності такого важливого інституту митного права, як адміністративне (позасудове) оскарження громадянами рішень, дій та бездіяльності митних органів; започатковані лише перші поодинокі спроби визначити сутність адміністративних (або управлінських) послуг у діяльності митних органів, їх стану та перспектив розвитку. Таким чином, дослідження питань забезпечення прав і свобод громадян обумовлено реальними потребами теорії і практики застосування митного законодавства, необхідністю визначення нових концептуальних підходів щодо розвитку і вдосконалення організаційно-правових засад митної діяльності, що і зумовило обрання теми дослідження.
Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами.Дисертаційна робота здійснювалася в межах планів наукових досліджень Державної митної служби України, Програми науково-дослідних праць юридичного факультету Академії митної служби України, затвердженої ДМСУ 17 липня 1999 року (№ 17/1135), у межах науково-дослідної роботи кафедри адміністративного та митного права Академії митної служби України „Адміністративно-правові проблеми організації і діяльності митних органів в умовах побудови правової держави” (номер державної реєстрації № 0104U003696).
Мета і завдання дослідження.Мета дослідження полягає у тому, щоб на основі комплексного аналізу теоретичних засад митної справи, чинного митного законодавства, правозастосовної діяльності митних органів та зарубіжного досвіду дослідити місце і роль забезпечення прав і свобод громадян при здійсненні митних процедур та виробити науково — обгрунтовані пропозиції щодо вдосконалення організаційно-правових основ митної діяльності і створенню умов для реалізації, охорони та захисту прав і свобод громадян при переміщенні ними товарів, транспортних засобів та інших предметів через митний кордон України.
Поставлена мета зумовила потребу у вирішенні таких основних завдань:
— уточнити сутність та зміст правового статусу громадян у митних правовідносинах;
— проаналізувати правову природу і специфіку суб’єктивних прав громадян в процесі здійснення митних процедур;
— визначити сутність митних процедур через призму властивих їм принципів та виконати системний аналіз правового регулювання процедур;
— дослідити сутність механізму організаційно-правового забезпечення прав і свобод громадян при здійсненні митних процедур;
— обґрунтувати доцільність упровадження в митне законодавство і правозастосовну діяльність митних органів міжнародних стандартів забезпечення прав та свобод громадян;
— запропонувати шляхи подолання наявних у митній справі організаційно-структурних та суб’єктивних перешкод щодо здійснення прав та свобод громадян, виробити конкретні пропозиції та рекомендації щодо вдосконалення організаційно-правових основ діяльності митних органів у сфері забезпечення цих прав і свобод;
— обґрунтувати необхідність упровадження у митну діяльність стандартів якості адміністративних послуг в умовах зміни стереотипів щодо суспільного призначення митного права;
— довести необхідність удосконалення інституту адміністративного (позасудового) оскарження громадянами рішень, дій або бездіяльності посадових осіб митних органів;
— розкрити значення юридичної відповідальності посадовців митних органів, які порушують права та свободи громадян при переміщенні ними товарів, транспортних засобів та інших предметів через митний кордон України та її ролі в механізмі забезпечення прав і свобод при здійсненні митних процедур.
Об’єктом дослідженняє суспільні відносини, що формуються при здійсненні митних процедур у сфері забезпечення прав і свобод громадян при переміщенні ними товарів, транспортних засобів та інших предметів через митний кордон України.
Предметом дослідження є теоретико-методологічні засади, сукупність правових норм, що регулюють здійснення митних процедур, та практика їхнього застосування митними органами з метою забезпечення прав і свобод громадян.
Методологічною основою дослідженняє загальновизнані наукові критерії об’єктивності і дослідницькі методи, а також спеціальні юридичні методи тлумачення правових норм. Діалектичний, історичний та статистичний методи сприяли дослідженню діяльності митних органів щодо здійснення митних процедур, вивченню процесів становлення і розвитку митного законодавства України, стану забезпечення прав громадян у митних відносинах (підрозділи 1.1,1.2,1.3); формально-логічний та соціологічний – для визначення змісту і окресення ролі та значення механізму забезпечення прав і свобод при здійсненні митних процедур (п.п. 1.2, 1.3, 2.1, 2.2, 3.1). Метод системного аналізу і порівняльно-правовий метод дозволили визначити напрями удосконалення правових засад, правозастосовної діяльності митних органів, проаналізувати правові норми та наукову літературу зарубіжних країн, стан адаптації митного законодавства до норм та стандартів Європейського Союзу (п.п. 1.2, 1.3, 2.1, 3.1, 3.2); методи граматичного розгляду і тлумачення правових норм сприяли виявленню прогалин у митному законодавстві, виробленню пропозицій по його вдосконаленню (1.2, 1.3, 2.3, 3.1), а логіко-семантичний і метод сходження від абстрактного до конкретного – поглибленню понятійного апарату митного права, з’ясуванню сутності загальних та особливих рис елементів механізму забезпечення прав і свобод громадян (п.п. 1.2,1.3, 2.1,3.1).
Науково-теоретичну основу дослідження складають праці відомих вчених — юристів С.С.Алексеєва, О.Ф.Андрійко, А.М.Бандурки, Д.І.Бахраха, Ю.П.Битяка, В.В. Гаращука, І.П.Голосніченка, Л.В. Коваля, В.К.Колпакова, І.Б.Коліушко, Є.Б.Кубко, В.В.Лазарєва, П.М.Рабіновича, М.Ф.Селіванова, Ю.Ф.Тодики, В.В.Цвєткова, Ю.С.Шемшученка, М.І. Щетініна, а також роботи науковців, що безпосередньо звернені до проблем діяльності митних органів: Б.Н.Габричіадзе, О.П.Гребельника, Є.В.Додіна, Ю.М.Дьоміна, С.В. Ківалова, Т.О. Коломоєць, Б.М. Кормича, О.П.Корольова, А.В.Мазура, І.А.Максимова, В.Я.Настюка, Д.В.Приймаченка, К.К.Сандровського, В.В.Сергієнка, С.А.Степанюка, С.С.Терещенка, Р.Б.Шишки, В.К.Шкарупи, В.І.Щербини та інших провідних вчених.
Нормативну та емпіричну базу дослідження складають положення Конституції України, Митного кодексу України, законів та інших нормативно-правових актів, виданих Президентом України, Кабінетом Міністрів України, Державною митною службою України; узагальнення правозастосовної практики митних органів, відомчі аналітичні матеріали, статистичні дані, публікації в періодичних виданнях та особистий досвід автора як посадової особи митного органу.
Наукова новизна одержаних результатів полягає у тому, що дисертація є комплексним дослідженням організаційно-правових аспектів діяльності митних органів щодо забезпечення прав і свобод громадян при здійсненні митних процедур. У запропонованому організаційно-правовому механізмі забезпечення прав і свобод обґрунтовується кілька нових концептуальних у теоретичному плані і важливих для правозастосовчої діяльності понять, положень і висновків, запропонованих особисто здобувачем, а саме:
уперше:
– сформульовано поняття забезпечення прав і свобод громадян при здійсненні митних процедур як специфічної діяльності митних органів і їхніх посадових осіб по створенню умов для реалізації, охорони і захисту цих прав і свобод;
– доведено, що для ефективного забезпечення прав і свобод громадян при здійсненні митних процедур необхідне створення механізму забезпечення, який, на думку автора, повинен складатися з дієвих засобів:
1) реалізації прав і свобод;
2) охорони прав і свобод;
3) захисту прав і свобод;
– здійснена системна характеристика чинників, які перешкоджають ефективній діяльності митних органів зі здійснення митних процедур і вироблені пропозиції щодо вдосконалення організаційної діяльності митних органів;
набули подальшого розвитку:
– характеристика і класифікація прав та свобод людини у митних правовідносинах, визначена їх сутність та значення, місце і роль у структурі суспільних відносин;
– система принципів діяльності митних органів при здійсненні митних процедур, які віддзеркалюють зміну пріоритетів у діяльності митних органів;
– засади застосування посадовими особами адміністративного примусу в тісному зв’язку з проблематикою забезпечення прав і свобод громадян;
додатково обґрунтовано:
–роль митних процедур у впровадженні нормативної моделі поведінки учасників митних правовідносин при переміщенні громадянами товарів, транспортних засобів та інших предметів через митний кордон;
–доцільність упровадження в діяльність митних органів щодо забезпечення прав і свобод громадян міжнародних стандартів та необхідність прискорення адаптації митного законодавства до законодавства Європейського Союзу;
– необхідність суттєвого удосконалення законодавчих норм, які регулюють адміністративне (позасудове) оскарження рішень, дій та бездіяльності посадових осіб митних органів, та запропоновано включити в Митний кодекс відповідний розділ;
– потребу вдосконалення інституту юридичної відповідальності посадовців митних органів як важливої гарантії забезпечення прав і свобод громадян при переміщенні ними товарів, транспортних засобів та інших предметів через митний кордон;
удосконаленопонятійний апарат з проблематики забезпечення прав та свобод громадян, запропонованоавторське визначення наступних понять: „забезпечення прав та свобод громадян у митних відносинах”, „митна процедура”, „адміністративні послуги громадянам у митній справі”, „адміністративна скарга на рішення, дії або бездіяльність посадових осіб митних органів”;
розроблено та запропоновано низку пропозицій по внесенню змін до митного законодавства¸ зокрема до Митного кодексу, які гарантують правове забезпечення прав, свобод і законних інтересів громадян при переміщенні товарів, транспортних засобів та інших предметів через митний кордон України.
Практичне значення одержаних результатівполягає у тому, що дослідження розширює та поглиблює уявлення про можливості вирішення проблем, пов’язаних із забезпеченням прав, свобод і законних інтересів громадян при здійсненні митних процедур, а його положення можуть бути застосовані:
– у науково-дослідній сфері– положення, висновки та рекомендації певною мірою поглиблюють наукові засади митної справи і можуть бути використані для подальшого розроблення проблем забезпечення прав та свобод громадян, надання їм адміністративних послуг;
– у правотворчій сфері – сформульовані в дисертації положення знайшли своє відображення у пропозиціях щодо внесення змін до Митного кодексу України, інших нормативних актів та можуть бути використані при опрацюванні нового нормативно-правового акту з питань позасудового оскарження громадянами рішень, дій та бездіяльності посадових осіб, що буде сприяти вдосконаленню правового регулювання діяльності митних органів;
– у сфері правозастосовної діяльності – використання одержаних результатів дасть можливість удосконалити діяльність посадовців митних органів при здійсненні митних процедур, яка пов’язана із забезпеченням прав і свобод громадян;
–у навчальному процесі —результати дослідження можуть використовуватися при викладанні навчальних дисциплін „Адміністративне право”, „Адміністративний процес”, „Митне право”, „Основи митного законодавства”, „Організація митного контролю і оформлення” та в системі професійного навчання посадових осіб митних органів.
Особистий внесок здобувача в одержання наукових результатів, викладених у дисертації.Дисертаційне дослідження виконано здобувачем самостійно з використанням останніх досягнень теорії науки митного права та практики застосування митного законодавства; всі сформульовані в ньому положення та висновки обґрунтовані на базі особистих теоретичних та практичних досліджень автора.
Апробація результатів дослідження.Результати дисертаційної роботи були обговорені та схвалені на розширеному засіданні кафедри адміністративного та митного права Академії митної служби України і спільному засіданні кафедр адміністративного права і адміністративної діяльності та фінансового права Національного університету ДПС України. Теоретичні здобутки роботи використано автором у процесі викладання навчальних курсів „Митне право”, „Основи митного законодавства” „Адміністративне право” та при розробці методичних рекомендацій для системи професійного навчання та вдосконалення роботи зі скаргами громадян у Черкаській митниці (акт впровадження від 22 лютого 2006 року). Окремі аспекти дослідження були апробовані в доповідях на міжнародних науково-практичних конференціях, а саме: „Митна справа в Україні: сучасні проблеми та шляхи вдосконалення” (м.Дніпропетровськ, Академія митної служби України, 21-22 жовтня 1999року); „Проблеми світового розвитку в історичному контексті” (м.Луганськ, Східноукраїнський національний університет ім. В.Даля, 27-28 листопада 2006 року); „Актуальні питання реформування правової системи України” (м.Луцьк, Волинський державний університет ім. Лесі Українки, 1-2 червня 2007 року).
Публікації: основні положення і висновки, сформульовані у дисертації, відображено автором у 7 наукових статтях, п’ять з яких надруковано у провідних фахових виданнях.
Структура дисертації обумовлена змістом наукової проблеми, метою та завданнями дослідження і складається із вступу, трьох розділів, які охоплюють дев’ять підрозділів, висновків та списку використаних джерел. Загальний обсяг роботи становить 195 сторінок, із них основного тексту – 178 сторінок, а список використаних джерел складається із 202 найменувань.
РОЗДІЛ 1
СТАН ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ПРАВ І СВОБОД ГРОМАДЯН У ПРОЦЕСІ ЗДІЙСНЕННЯ МИТНИХ ПРОЦЕДУР
1.1Фізичні особи та їхнє формування як суб’єктів правовідносин у сфері митної справи
Як і будь-яка держава в сучасному світі, Україна контролює процеси переміщення товарів, транспортних засобів та інших предметів через свої кордони. Такий контроль передбачає наявність певного механізму його здійснення, який включає об’єктів і суб’єктів цього регулювання та правові норми, що регулюють відносини у цій сфері. Суб’єктом у такому разі виступають відповідні інститути держави, а об’єктом – правові відносини, що виникають у зв’язку з переміщенням товарів, транспортних засобів через митний кордон, регулювання ж здійснюється на основі нормативно-правових актів, які складають у своїй сукупності митне законодавство. Цей механізм у вітчизняній правовій науці отримав назву „митна справа”.
У першу чергу доцільно визначити зміст терміну „митна справа”. Незважаючи на те, що це поняття визначене у статті 3 Митного кодексу, його сутність, як справедливо підкреслюється дослідниками, у певній мірі залишається дискусійною [1, 7]. Від чіткого та повного визначення цього терміну, виявлення структурного складу митної справи багато в чому залежить розуміння характеру і змісту митно-правових відносин. Сучасні українські дослідники митного права наголошують, що завданням науковців є визначення поняття „митна справа” з тим, щоб воно адекватно відображало напрями митної політики України. Однозначної думки науковців щодо цього поняття немає, особливо щодо співвідношення митної справи й митної політики. Автори підручника „Митне право України”, підкреслюючи неадекватність визначення поняття „митна справа” законодавцем, зауважують, що діяльність митних органів повинна пов’язуватися з більш ширшим поняттям митної політики [2, 40].
Митна політика є різновидом державної політики, а її головним функціональним завданням є забезпечення захисту національних інтересів шляхом реалізації відповідних доктрин, стратегій, концепцій і програм [3, 20]. В основному засоби реалізації митної політики є задіяними при переміщенні громадянами товарів через митний кордон. Одним із визначальних принципів митної політики визнається принцип захисту державою прав і законних інтересів громадян. Сандровський К.К., навпаки, стверджує, що митна справа складається з митної політики держави і засобів її реалізації [4, 35]. Концептуально інший підхід до сутності митної справи висловлюють окремі російські дослідники митної справи, які визначають її як відносини зовнішньоекономічного характеру, як складову частину міжнародних відносин [5, 3-15]. Відомі українські науковці в галузі митного права Ківалов С.В. і Кормич Б.А. визначають митну справу як діяльність держави та її компетентних органів щодо встановлення тарифних і нетарифних обмежень стосовно переміщення товарів через митний кордон і контроль за їх виконанням з метою проведення в життя державної митної політики [6, 8]. Шишка Р.Б. і Сергієнко В.В. вважають митною справою специфічну діяльність митних органів у взаємодії з іншими державними органами щодо забезпечення зовнішньоекономічної діяльності суб’єктів підприємництва [7, 7]. Інші автори вважають, що вона складається з митної політики, міжнародних правил, порядку та умов переміщення через митний кордон товарів та транспортних засобів, справляння митних платежів, митне оформлення, митний контроль та інші засоби реалізації митної політики [8, 113-114].
Як зазначається у літературі, митна справа, з одного боку, ототожнюється з порядком переміщення через митний кордон, тобто з відносинами, які врегульовані нормами адміністративного права, з іншого – це митне регулювання, встановлення податків та митних зборів, процедур митного контролю [9, 187]. Митні органи, реалізуючи митну політику держави, здійснюють державно-владну діяльність, яка спрямована на досягнення специфічних цілей: точного і неухильного дотримання вимог митного законодавства, забезпечення реалізації прав і законних інтересів громадян та суб’єктів зовнішньоекономічної діяльності, пов’язаних із переміщенням через митний кордон товарів, транспортних засобів та інших предметів тощо.
Незважаючи на досить значну кількість публікацій з проблематики митного права, у них не знайшли свого адекватного відображення питання забезпечення прав і свобод громадян при здійсненні митних процедур у процесі переміщення ними через митний кордон України товарів, транспортних засобів та інших предметів через митний кордон України. Особливості взаєвідносин органів виконавчої влади і громадян досліджувалися в рамках ширшої адміністративно-правової та загально-правової проблематики відомими науковцями В.А. Авер’яновим, А.М.Бандуркою, В.В.Гаращуком, Т.О.Коломоєць, П.М.Рабіновичем та іншими дослідниками, напрацювання яких використані при написанні дисертації.
Аналіз чинного законодавства дає можливість визначити основні завдання, які виконують митні органи у процесі втілення в життя митної політики: захист економічних інтересів держави, нарахування і справляння мита, інших податків і зборів, регулювання митної діяльності, здійснення контролю за дотриманням громадянами і суб’єктами господарської діяльності порядку переміщення товарів та інших предметів через митний кордон України, вирішення правоохоронних завдань через здійснення заходів, спрямованих на попередження митних правопорушень. Мета і завдання діяльності є ключовими елементами, які обумовлюють зміст і спрямованість функцій митних органів, якими, на думку науковців, є регулятивна, контрольна, фіскальна, охоронна і статистична [2, 39]. У науковій літературі прийнято виокремлювати у відповідності з критерієм відношення форм діяльності до системи права правотворчу діяльність митних органів (тобто діяльність, що вносить зміни до норм митного права) та правозастосовну (діяльність щодо застосування чинних норм права, яка породжує, змінює та припиняє конкретні митні правовідносини) [2, 44]. Разом з тим діяльність митних органів здійснюється шляхом цілеспрямованого впливу суб’єкта діяльності (митні органи та їх посадові особи) на об’єкт управління (громадяни, суб’єкти господарювання). В управлінській діяльності митних органів застосовуються, перш за все, загальні методи управління: переконання і примус; вони в тому чи іншому співвідношенні використовуються в процесі реалізації будь-якої з функцій митних органів. Ці методи обумовлюють, в свою чергу, виникнення цілої групи методів, характерних виключно для діяльності митних органів, наприклад, методів здійснення митного контролю (митний огляд, облік товарів і транспортних засобів тощо). Якщо метод переконання направлений на те, щоб спонукати громадянина до виконання вимог митного законодавства через роз’яснення можливостей реалізації громадянами своїх прав та законних інтересів, інформування щодо митних правил та умов переміщення через митний кордон, консультування з питань митної справи, то метод примусу означає психологічний, матеріальний і фізичний вплив на свідомість і поведінку учасників митної діяльності.
Отже, зміст адміністративних методів управління полягає у прямому встановленні митним органом обов’язків або заборон для учасників правовідносин шляхом надання прямого припису, який забезпечується владними повноваженнями. Дослідники називають серед ознак адміністративного методу наступні: наявність прямого впливу на керований об’єкт за допомогою встановлення індивідуалізованих прав і обов’язків; односторонність вибору митним органом, його посадовою особою способу вирішення конкретної справи; можливість застосування примусових заходів для забезпечення виконання приписів,норм; безумовну обов’язковість виконання приписів особою, яка переміщує товари та інші предмети через митний кордон [2, 64].
Аналізуючи повноваження органів митної служби, які закріплені у Митному кодексі України, можна помітити їх подвійну природу, що відрізняє їх від інших органів виконавчої влади і певною мірою наближає до так званих типових служб „поліцейського” типу – органів внутрішніх справ, та інших. У радянській адміністративно-правій науці „поліцейський” аспект в діяльності держави ігнорувався: досліджувалися в основному загальні методи державного управління, а спеціальні методи поліцейської діяльності практично не вивчалися [10, 51]. Ці останні детерміновані самою специфікою такої діяльності, обумовлені особливостями об’єктів, які вони охороняють, але в кінцевому рахунку є похідними від загальних методів, продовжують їх у специфічній сфері діяльності, будучи ними визначені: чи прямо, чи побічно [11, 80]. У митній сфері застосовуються елементи як загальних методів (переконання, безпосереднє управління, заохочення та примус), так і спеціальних, не пов’язаних з службовою підпорядкованістю [12, 57]. Отже, і управління в митній сфері, і охорона прав громадян, і захист економічних інтересів держави – це різні сторони однієї органічної цілісної діяльності посадових осіб митних органів при здійсненні процедур відносно громадян, що переміщують товари та інші предмети через митний кордон України.
У процесі здійснення правоохоронної діяльності загальні методи набувають не тільки специфічного характеру, але й обумовлюють появу нових, притаманних тільки цій стороні діяльності митних органів. Це, як вже вказувалося вище, є методи митного контролю, митного огляду, притягнення до відповідальності за порушення митних правил та ін. Такий широкий перелік спеціальних методів обумовлений неординарністю ситуацій, які виникають у процесі митної діяльності, а також складністю та неоднозначністю об’єкта їх впливу – громадянина.
Для новітньої історії України є характерним поділ права на дві „над галузі”: публічне та приватне, що привело до появи так званих „гібридних” галузей права, які існують на перетині публічних та приватних інтересів і вбирають в себе елементи базових галузей права, однак мають відносно самостійний аспект прояву предмета правового регулювання, до яких можна віднести і митне право [13, 162; 7, 34]. Митне право регулює весь комплекс однорідних суспільних відносин, пов’язаних із переміщенням товарів, транспортних засобів і інших предметів через митний кордон, встановленням певного митного режиму, стягненням митних платежів, митним контролем, митним оформленням та іншими заходами реалізації митної політики. Обов’язок суб’єкта управління використовувати свої владні повноваження тільки для досягнення завдань, поставлених законом і тільки в рамках закону відображає принцип імперативності – основний принцип галузей публічного права. Такий же комплексний характер, як і галузь, мають і митні правовідносини. Як зазначається у літературі, питання митних правовідносин – одна із головних проблем митного права [14, 3]. Будучи різнорідними за своїм складом, вони інтегровані у певну спільність за однією спільною ознакою, що систематизує переміщення товарів, транспортних засобів та інших предметів через митний кордон України. В.М.Настюк називає такі відносини митними, якщо:
— у них беруть участь митний орган (його посадовець);
— цей орган (посадовець) практично реалізує повноваження, надані йому для здійснення митної справи, без чого відносини не можуть бути визнані митними, а дії їх учасників є предметом регулювання митного законодавства [15, 10]. Інші автори характеризують їх як суспільні відносини, які безпосередньо пов’язані з митною діяльністю. На наш погляд, доцільніше охарактеризувати їх як врегульовані нормами митного права суспільні відносини, які виникають у процесі або з приводу переміщення товарів і транспортних засобів через митний кордон [16, 8].
Варто зауважити, що складу митних правовідносин входять адміністративно-правові і фінансово-правові відносини. Перші виникають у ході виконання митними органами регулятивної і правоохоронної функцій, другі – під час стягнення митних податків і зборів (фіскальної функції) [2, 3]. Структуру митних правовідносин складають, по-перше, суб’єкти – митні органи і громадяни; по-друге — об’єкти – товари, транспортні засоби і інші предмети; по-третє — суб’єктивні права і юридичні обов’язки митних органів та громадян.
На наш погляд, митні правовідносини за участю громадян можна класифікувати наступним чином:
1) відносини у зв’язку з підготовкою і прийняттям індивідуальних рішень як з приводу реалізації суб’єктивних прав осіб, так і виконання ними обов’язків, згідно законодавства;
2) відносини щодо реагування на пропозиції та скарги громадян, які подані в позасудовому порядку;
3) відносини у зв’язку з застосуванням заходів митного примусу.
При цьому необхідно констатувати, що перші два види відносин можна умовно назвати „публічно-сервісними”, оскільки вони фактично спрямовані на обслуговування (через забезпечення реалізації суб’єктивних прав і виконання юридичних обов’язків) інтересів громадян. Тобто частина митно-правових відносин побудована на принципі „субординації”, коли існує так звана вертикаль між суб’єктом владних повноважень і керованим суб’єктом – громадянином; це має місце у відносинах, пов’язаних із застосуванням примусу. Однак публічно-сервісні відносини передбачають не односторонній вплив уповноваженого суб’єкта на підпорядкований суб’єкт, а їх двосторонню взаємодію, тобто як суб’єкт управління має право вимагати від особи конкретно-визначених обов’язків (тобто належної поведінки), так і приватна особа має аналогічне право стосовно зазначеного суб’єкта. Ці відносини мають будуватися не за односторонньою схемою „влада-підпорядкування”, а за двосторонньою схемою „взаємного права вимоги”, що належить обом сторонам правовідносин.
Варто зауважити, що для митного законодавства характерним є домінування у методі правового регулювання такого його елемента як припис (позитивне зобов’язання). Встановлена і діє наступна схема регулювання митних відносин: один із суб’єктів (громадянин) зобов’язаний вчинити чітко визначені дії, виконання цього обов’язку в свою чергу гарантується обов’язком іншого суб’єкта вчинити активні дії щодо забезпечення правовими засобами належного виконання першим суб’єктом цього обов’язку. Отже, митно-правове регулювання має своїм об’єктом такі суспільні відносини, в яких становище сторін характеризується їх фактичною нерівністю: один з учасників є „підлеглим” по відношенню до іншого. Інакше кажучи, об’єкт управління підпорядкований суб’єкту управління. Саме органи управління встановлюють обов’язкові для громадян правила поведінки, в тому числі і в сфері дії митного права, застосовують до них примусові заходи (наприклад, особистий огляд), вирішують питання, які виникають з ініціативи громадян (по скаргах та заявах останніх).
Виникає цілком закономірне питання: якими є особливості регулювання відносин у сфері митного права за участю громадян. На нашу думку, це, по-перше, наявність владних приписів органів виконавчої влади (посадових осіб). Друга сторона (громадянин) зобов’язана виконувати приписи, тобто вона не може займати рівне становище з органом, який виступає у ролі суб’єкта управління. По-друге, юридично-владні приписи суб’єкта управління є односторонніми, тобто в них є чітко вираженим волевиявлення однієї сторони, причому їй належить вирішальне значення. У цьому проявляється наявність юридичної нерівності сторін: волевиявлення суб’єкта управління не є рівним волевиявленню об’єкта. Перші наділені такими повноваженнями, обсяг яких у других значно менший. Саме тому друга сторона звертається до повноважного органу (посадової особи) за вирішенням того чи іншого питання, оскільки сама вона його вирішити не в змозі. При цьому владність і юридична обов’язковість односторонніх приписів визначаються нормами права, а не розсудом суб’єктів управління. Як зазначалось у літературі, до суттєвих ознак, які характеризують будь-які суспільно-соціальні відносини, необхідно включити їх нормативність [17, 54]. Така односторонність та обов’язковість волевиявлення суб’єкта управління є найбільш характерною для приписів та заборон як способів регулюючого впливу на управлінські відносини, однак вона характерна і для дозволів.
Таким чином, за характером владних повноважень основним методом правового регулювання є імперативний – метод владних приписів і заборон. Він хоч і є основним, але не єдиним; як додатковий метод використовується диспозитивний – метод дозволів, за допомогою якого здійснюється більш повне регулювання правовідносин. Як справедливо зазначають дослідники, в публічних галузях права тип правового регулювання зумовлюється не лише характером відносин, а й суб’єктним складом відносин [18, 190]. Така конструкція правовідносин відображає реальне зіткнення приватних і публічних інтересів у сфері суспільних відносин [19, 7]. Загальна схема дії методів правового регулювання у публічному праві має бути наступна – якщо один із суб’єктів наділений правомочністю (дозволом), то реалізація цього дозволу забезпечується обов’язком іншого суб’єкта здійснити відповідні дії (припис) [20, 98].
Отже, наявність взаємних прав і обов’язків є характерною для цього виду відносин, коли правам одних суб’єктів відповідають обов’язки інших, і навпаки. Адміністративно-правове регулювання є своєрідним продовженням конституційно-правових норм, конкретизуючи багато в чому їх дію. На цій підставі можна стверджувати, що адміністративне, як і митне право, – необхідна умова і засіб реалізації Конституції в найважливішій сфері функціонування публічної влади – сфері виконання законів та інших нормативних актів, і саме „через відносини з органами виконавчої влади, їх посадовими особами громадянам надається можливість практично скористатися більшістю з наданих їм Конституцією і законами України прав, виконати покладені на них обов’язки” [21, 194]. Надання адміністративних (управлінських) послуг надає право говорити не лише про імперативний характер методу правового регулювання, але й про диспозитивний – тобто цей метод є комплексним по своїй суті, або загальноправовим [2, 13].
Митні правовідносини характеризуються ознаками, які зумовлені природою публічного права. Особливостями таких правовідносин є те, що зв’язок між їхніми суб’єктами виникає виключно на основі норм права через їх суб’єктивні юридичні права та обов’язки, а також має індивідуальний, конкретно визначений характер. Це зумовлене насамперед тим, що правовідносини так або інакше є індивідуалізованими за своїм суб’єктним складом, за змістом прав і обов’язків цих суб’єктів. Слід також додати, що цей зв’язок підтримується (гарантується) примусовою силою держави.
На наш погляд, під правовідносинами у галузі митної справи за участю громадян слід розуміти відносини між суб’єктами митної справи (митними органами і громадянами) щодо здійснення митної справи, яке покладається безпосередньо на митні органи. Вони являють собою відносини, що виникають відповідно до митно-правових норм і на підставі юридичних фактів, які пов’язані із переміщенням товарів та транспортних засобів через митний кордон України, і учасники яких наділені суб’єктивними правами і несуть юридичні обов’язки.
Слід відзначити, що відносини, які складаються між людьми і підлягають митно-правовому регулюванню, припускають двоїсту природу участі особи в цьому процесі: з одного боку, участь її як приватної особи, з її особистими інтересами, а з іншого – як частини єдиного суспільного цілого (держави, суспільства). Фізичні особи є численною групою суб’єктів правовідносин, які виникають з приводу переміщення товарів та інших предметів через митний кордон України. У теорії права суб’єктом права визнається учасник суспільних відносин, який має дві ознаки – соціальну і юридичну. До останньої відносять його здатність бути носієм прав і обов’язків, брати участь в правовідносинах [22, 129]. Громадяни здебільшого вступають у митні відносини не за власною волею, а виконуючи приписи відповідних актів державних органів. Поява у митному правовідношенні громадянина відразу „включає” в роботу норми його конституційного статусу, які зобов’язують митні органи підходити до реалізації своїх державно-владних повноважень з точки зору вимог Конституції України.
Одним з аспектів вказаної проблематики є питання про сутність громадянина як суб’єкта митно-правових відносин та його характеристика. У радянській адміністративно-правовій науці громадянин традиційно вважався об’єктом управління [23, 95]. У адміністративно-правових відносинах, побудованих за принципом „влада – підпорядкування”, він протиставлявся органу держави (посадовій особі), наділеному державно-владними повноваженнями. Специфічною особливістю таких суспільних відносин визнавалась нерівність сторін, підкорення одного із учасників таких відносин іншому [24, 32; 25, 1-7]. Однак демократичні перетворення в Україні викликають необхідність визначення таких функцій виконавчої влади як створення належних умов для повноцінної реалізації громадянами своїх прав та свобод; надання їм різноманітних адміністративних послуг; здійснення внутрішнього контролю за виконанням управлінськими органами та їх посадовими особами покладених на них обов’язків щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина; вжиття відповідних заходів реагування у разі оскарження громадянами рішень, дій та бездіяльності митних органів чи посадових осіб, які порушують права і свободи громадян.
Під громадянином як суб’єктом митно-правових відносин розуміють, по-перше, фізичну особу, яка переміщує товари та інші предмети через митний кордон України; по-друге, ця особа не повинна перебувати з даним конкретним органом в трудових або державно-правових відносинах [26, 74; 27, 16]. Конструювання поняття „правовий статус громадянина” залежить від визначення співвідношення понять „людина”, „особа”, „громадянин”.Так, у міжнародно-правових актах найчастіше використовується поняття „людина”. Однак треба мати на увазі те, що зміст цих документів спрямований на те, щоб кожна держава закріпила проголошені в них основні права людини і надала їм значення прав громадянина конкретної держави. У конституційному та поточному законодавстві України найчастіше вживаються поняття „громадянин” і „особа”, хоча ці поняття можуть і збігатися, і розходитися. Адже громадянство, яке виражає певний політико-правовий стан людини, властиве далеко не всім людям. В контексті даного дослідження громадянин виступає не як соціальний індивід, а як суб’єкт митного права, тобто особа, яка здатна вступати в правовідносини, хоча вживання терміну „особа” можливе за певних обставин.
Митне законодавство України оперує терміном „громадяни”, під яким розуміються фізичні особи-резиденти та нерезиденти, які не є суб’єктами зовнішньоекономічної діяльності. При цьому під громадянами-резидентами слід розуміти громадян України, іноземців та осіб без громадянства, які мають постійне місце проживання в Україні; під громадянами-нерезидентами – іноземці, громадяни України та особи без громадянства, які мають постійне місце проживання за межами України.
У процедурному значенні в митних правовідносинах можуть приймати участь такі категорії громадян:
1) особи, які звертаються до митного органу із заявою, в тому числі і для отримання адміністративної послуги;
2) особи, щодо яких приймається рішення митним органом (посадовою особою) під час виконання контрольних повноважень з приводу переміщення товарів та інших предметів через митний кордон;
3) особи, які звертаються до адміністративного органу зі скаргою на рішення, дії або бездіяльність посадових осіб митних органів.
Варто зауважити, що фактичний правовий статус особи, на наш погляд, буде залежати від типу процедури, адже для різних категорій осіб правові наслідки вирішення справи будуть мати неоднакове значення, а тому вони будуть мати і різний статус. Так, в контрольних процедурах громадянин автоматично становиться учасником процедури, тоді як при інших типах процедур громадянин може стати їх учасником у разі, коли виявить таке бажання.
Ефективне забезпечення прав і свобод особи неможливе без відповідних передумов: загальних, якими виступає правова держава і громадянське суспільство, та спеціальних (юридичних або нормативних), якими є законодавчо закріплені права, свободи і обов’язки, що у своїй сукупності складають правовий статус особи і виступають як першочергова нормативна передумова їх реалізації, охорони та захисту. Значення категорії правового статусу особи полягає в тому, що вона дозволяє розглядати її права, свободи і обов’язки в цілісній і системній єдності та з точки зору їх взаємообумовленості. Митно-правовий статус громадянина є частиною його загально-правового статусу і відображає юридичне закріплення досягнутого суспільством обсягу свободи особи, оскільки особа становиться суб’єктом права не автоматично, а визнається такою законами держави, перш за все Конституцією України. За своїм юридичним змістом правосуб’єктність громадянина означає закріплену в законодавстві здатність особи мати юридичні права і обов’язки та здійснювати їх самостійно (особисто) або через законних представників, а також відповідати за їх неправомірну реалізацію [28, 138].
Правовий статус особи – це система закріплених в нормативно-правових актах і гарантованих державою прав, свобод, юридичних обов’язків, а також відповідальності, у відповідності з якими індивід як суб’єкт права координує свою поведінку в суспільстві [29, 409]. Правовий статус відображає юридичне закріплення досягнутого суспільством обсягу свободи особи, оскільки особа становиться суб’єктом права не автоматично, а визнається такою законами держави, перш за все Конституцією України. Науковці відрізняють поняття „правовий статус” і „правове положення” і характеризують останнє як явище, що більш пов’язане з наявністю тих чи інших юридичних фактів [30, 64 — 65]. Для ефективної реалізації прав, свобод та законних інтересів необхідно, щоб правовий статус був чітко визначений, увібрав у себе всі загальнолюдські досягнення. У митних правовідносинах особа наділена загальним правовим статусом, він є однаковим для всіх осіб незалежно від національності, передбачає рівність перед законом, є базовим і служить основою для надбання конкретних суб’єктивних прав. Роль громадянина при здійсненні митних процедур формує класифікацію різних видів митно-правового статусу громадянина: загального митно-правового статусу, характерного для всіх митних процедур (наприклад, право на отримання інформації, оскарження рішень, дій та бездіяльності посадових осіб); спеціального статусу, характерного для окремих видів процедур; індивідуального правового статусу, характерного для конкретного учасника правовідносин за конкретних обставин.
До складу правового статусу громадянина дослідники включають різні елементи: права, свободи, обов’язки, відповідальність, правомочність, гарантії тощо [28, 139-145]. Хоча юридична наука і не виробила єдиного підходу до визначення правового статусу особи, більшість дослідників сходяться в тому, що основними елементами його є три: права, обов’язки та відповідальність. Визначаючи правовий статус фізичної особи, необхідно підкреслити, що поняття „громадянин” є узагальнюючим, воно підкреслює наявність зв’язку між людиною та державою. У залежності від ступеня цього зв’язку особа може виступати в різних правових станах: українські громадяни – в стані громадянства; іноземні громадяни та особи без громадянства (апатриди) – в стані без громадянства. Проблему забезпечення прав і свобод у митній справі не можна зводити до проблем громадянина України, в рівній мірі це є також проблемами іноземних громадян та осіб без громадянства, а доля останніх серед фізичних осіб, які перетинають кордон нашої країни, є досить значною. За загальним правилом іноземці та особи без громадянства мають такий же правовий статус, як і громадяни України.
Основними принципами правового становища іноземців та осіб без громадянства визнаються: національний режим; рівність іноземців перед законом; єдність прав, свобод і обов’язків; гарантованість прав і свобод. Митний Кодекс в статті 1 спеціально підкреслює цю рівність, даючи визначення громадян як фізичних осіб: громадян України, іноземців, осіб без громадянства. Митні процедури стосовно громадян здебільшого мають уніфікований характер, тобто не залежать від громадянства особи. Права ж громадянина охоплюють сферу відносин індивіда з державою, у якій він розраховує не тільки на охорону своїх прав від незаконного втручання, а й на активну допомогу держави у їх реалізації [31, 10]. Громадянство інколи включають в структуру правового статусу індивіда поряд, зокрема, з його інтересами. Разом з ними складовими елементами правового статусу називають права та свободи людини, її обов’язки, гарантії реалізації цих прав та обов’язків, механізм їх охорони суспільством [21, 32]. Але громадянство – це лише передумова, яка визначає правовий статус або в повному обсязі (громадянин України), або в обмеженому – іноземний громадянин, особа без громадянства. У митних правовідносинах останні категорії громадян за своїм правовим статусом неістотно відрізняються від громадян України. За загальним правилом вони користуються тими ж правами і на них покладаються ті ж обов’язки, що і на громадян нашої держави, а, отже, немає потреби включати поняття „громадянство” в правовий статус. А ось інтереси, які охороняються законом, на нашу думку, слід включити в митно-правовий статус громадянина. Юридичними передумовами забезпечення прав і свобод особи виступають закріплені в законодавчих актах права, свободи і обов’язки, які в сукупності складають правовий статус особи.
Підсумовуючи викладене, слід зазначити, що правовий статус як складовий структурний елемент механізму забезпечення прав і свобод особи являє собою систему прав, свобод, охоронюваних законом інтересів і обов’язків, закріплених в чинному законодавстві та обумовлених станом суспільного розвитку, які відображають юридичні можливості користуватись соціальними благами та необхідність слідувати інтересам інших осіб, суспільства і держави, що в цілому покликано забезпечувати узгодженість інтересів окремих осіб, суспільства в цілому і держави. Може виникнути питання, чи включаються процесуальні права в правовий статус особи. Звичайно, він включає в себе всі суб’єктивні, а отже і процесуальні права, наприклад, право оскаржувати рішення, дії чи бездіяльність митних органів та посадових осіб. Однак об’єктивно-правові принципи процедур (митних, організаційних) знаходяться за межами суб’єктивних прав і являються гарантіями забезпечення статусу.
Окремі дослідники стверджують про необхідність виділення адміністративно-процесуального правового статусу громадянина, яким визнається сукупність усіх закріплених у нормах адміністративно-правових процесуальних нормах елементів, за допомогою яких визначається стан громадянина в процесі [32, 61]. При цьому в цей статус складовими елементами входить сукупність соціальних і правових якостей громадян як суб’єктів права – суб’єктивні права, правові принципи статусу, процесуальні гарантії забезпечення статусу, функції, права і обов’язки посадових осіб державних органів, які стосуються громадян як суб’єктів права. Загальна правоздатність, тобто здатність мати загальні процесуальні права, є властивістю всіх громадян. Спеціальна правоздатність – це здатність мати специфічні процесуальні права і обов’язки, зумовлена специфічним станом окремих груп громадян, конкретними обставинами і умовами.
На наш погляд, митно-правовий статус громадянина, який включає в себе права, свободи, інтереси, які охороняються законом, та юридичні обов’язки, дозволяє особі завдяки кожній складовій частині реалізувати норми митного права, а митному органу – забезпечити виконання покладених на нього обов’язків. Свій вплив на правовий статус громадян митні органи проявляють через нормотворчість, застосування правових норм та юрисдикційну діяльність. В межах своєї компетенції вони видають правові акти, що впливають на зміст статусу громадян, тягнуть за собою набуття ними прав та обов’язків в тій або іншій сфері; організовують виконання законів, які мають безпосередні відношення до адміністративно-правового становища громадян; сприяють громадянам у реалізації їхніх конкретних суб’єктивних прав; здійснюють охорону та захист прав і свобод громадян.
Митно-правовий статус особи базується на основі властивих йому принципів, тобто основоположних ідей та керівних засад, які мають бути покладені в основу митно-правового регулювання суспільних відносин. До таких принципів слід віднести принципи повноти прав та свобод громадян; пріоритетності прав і свобод; поєднання інтересів особи, суспільства і держави; динамізму прав і свобод; рівності як громадян перед законом, так і рівності становища громадян і митних органів; права на захист і правову допомогу; неможливості скасування та звуження прав і свобод громадян та інші. На наш погляд, проголошені в Конституції України права і свободи людини і громадянина не можуть бути ефективно реалізовані без належного визначення митно-правового статусу громадян і відповідної компетенції митних органів, визначення властивостей суб’єктивних прав громадян у митних правовідносинах.
1.2 Права громадян у митній справі та їхнє обґрунтування
Права і свободи є найважливішими елементами правового статусу особи, вони визначають можливості її нормальної життєдіяльності, створюють необхідні умови для її всебічного розвитку, найбільш повного задоволення інтересів і потреб. Забезпечення прав і свобод як система соціально-юридичних заходів по наданню їм практичного, реального характеру є дієвою в першу чергу по відношенню до тих прав, свобод і обов’язків, які зафіксовані в законодавстві і тим самим підняті до рангу юридичних; адже тим самим держава бере на себе зобов’язання по створенню належних умов для їх реалізації, практичного втілення їх в дійсність, перетворення їх з нормативних приписів в реальні суспільні відносини. Права і свободи особи визначають можливості її нормальної життєдіяльності, створюють необхідні умови для її всебічного розвитку, найбільш повного задоволення інтересів і потреб. Зворотною стороною прав і свобод та невід’ємним складовим елементом правового статусу особи виступають юридичні обов’язки. Надаючи людині можливості для використання соціальних благ і цінностей, суспільство і держава не можуть не вимагати від неї вчинення дій, які відповідають як загальним, так і приватним інтересам. Але самих лише норм, які закріплюють права і свобод особи, для повноцінного використання соціальних благ, опосередкованих ними, недостатньо. Риси стабільності, цілісності і непорушності правового статусу особи надаються правовому статусу завдяки системі заходів по його соціально-юридичному забезпеченню. До головних чинників забезпечення реальності правового статусу належать юридичні гарантії та загальносоціальні умови забезпечення прав і свобод, які поряд із правовим статусом особи складають цілісний механізм забезпечення прав і свобод особи.
З історичної точки зору вирішальне значення для становлення і розвитку ідеалів прав та свобод мала природно-правова доктрина невідчужуваних прав людини та ідеї Ж-Ж.Руссо, Г.Гроція, Д.Локка [33, 15]. Ця доктрина здійснила революційний переворот у суспільній свідомості, адже індивід, який раніше був всіляко підпорядкований державі та залежний від неї, набув права мати автономію, права на невтручання держави в сферу свободи особи і міг отримати гарантії державного захисту в разі порушення його прав та свобод. Однак цій доктрині протистояв і в значній мірі продовжує протистояти позитивістський підхід до природи прав людини і взаємовідносин держави та особи. Відповідно до цього підходу права людини, їх обсяг та зміст визначаються державою, яка „дарує” їх людині, здійснюючи по відношенню до неї патерналістські функції [34, 12-14]. Така різниця між природничо-правовим і позитивістським підходами до прав та свобод людини дає поштовх для обдумування їх взаємовідносин. Перш за все, обмеження влади держави не повинне привести до применшення її ролі в суспільному житті, адже ця роль має велике значення не лише в охороні прав та свобод особи, але і в наданні їм законної, тобто загальнообов’язкової форми. В той же час мета природничо-правової доктрини – обмежити намагання держави на свій розсуд визначити обсяг прав і свобод людини, не рахуючись з необхідним для нормальної життєдіяльності індивіда набором прав, які об’єктивно належать йому від народження і тому є невід’ємними, невідчужуваними, незалежними від волі держави.
Прийняття Загальної декларації прав людини (1948 р.), Європейської конвенції про захист прав людини і основних свобод (1950 р.), Міжнародного пакту про громадянські та політичні права (1976 р.), Міжнародного пакту про економічні, соціальні та культурні права (1976 р.) внесло корінні зміни в правосуб’єктність людини [35, 3 — 85]. Ці міжнародні документи визначили універсальний набір основних (невід’ємних) прав і свобод, який має забезпечити нормальну життєдіяльність індивіда. Виділення категорії основних прав зовсім не означає віднесення всіх інших прав до „другорядних”, тобто менш значимих для людини. Просто основні права і свободи складають стержень правового статусу індивіда, в них кореняться можливості виникнення інших багаточисельних прав, необхідних для нормальної життєдіяльності людини. Основні права є правовою базою для похідних, але не менш важливих прав, що не свідчить про пріоритет одних прав перед іншими, а лише вказує на специфіку прав людини [36, 18]. Ця група похідних прав складає комплекс прав, які, поряд з невід’ємними, закріплені конституційними, адміністративно-правовими нормами, нормами інших галузей, зокрема митного права.
Цілком закономірно виникає питання, що являють собою терміни „права” та „свободи”, з яких структурних елементів вони складаються, яку мають класифікацію. Ці терміни вживаються досить часто в національному та міжнародному праві, їм надається значна увага як в Конституції України, так і в законодавчих актах, які, зокрема, регулюють митні відносини. В теорії вітчизняного права немає єдиного підходу до визначення цих понять. Так, наприклад, П.М.Рабінович визначає основні права людини як певні можливості людини, які необхідні для її існування і розвитку в конкретно-історичних умовах і які об’єктивно визначаються досягнутим рівнем розвитку людства і мають бути рівними для всіх людей [37, 5]. Права і свободи – це правові можливості (надбання), які необхідні для існування і розвитку особи, вони є невід’ємними, мають бути загальними і рівними для кожного, забезпечуватися і захищатися державою в обсязі міжнародних стандартів. Б.Щетінін вважає їх нормами, які встановлені законом та гарантовані державою і надають громадянину певні юридичні можливості для набуття матеріальних, соціальних та духовних благ [22, 36]. Інші науковці визначають права як „визначені, нормативно структуровані властивості і особливості буття особистості, що виражають її свободу і є невід’ємними і необхідними способами і умовами її життя, взаємовідносин із суспільством, державою, іншими індивідами” [38, 74].
З усього цього можна зробити висновок, що центральним, стрижневим елементом змісту прав людини є її певні можливості – можливості діяти певним чином чи утримуватися від певних дій задля задоволення своїх потреб та інтересів. Самі права людини постають, з одного боку, як „необхідні для існування і розвитку людини можливості, які об’єктивно зумовлюються досягнутим рівнем розвитку суспільства і мають бути загальними і рівними для всіх людей”, з іншого – як „вимоги людей до урядів для забезпечення своїх потреб та реалізації можливостей” [34, 18]. Фактично права людини становлять не простий перелік можливого, а цілісну систему, кожен з елементів якої випливає з факту існування людини і є гарантією її гідності. Усі ці права утворюють певну систему, яка знаходить своє втілення на рівні Конституції України, законів та інших нормативно-правових актів. При цьому поняття „основні права людини” вказує не на пріоритет одних конституційних прав перед іншими, а виключно на специфіку системи прав людини, які є „основою для діяльності демократичної держави”, визначають захищеність особи від свавілля, можливості реально захищати свої права, свободи та законні інтереси від будь-яких посягань, у тому числі з боку державних органів і посадових осіб, невтручання їх у приватне життя громадян.
Як правило, багатьма авторами права ототожнюються з свободами, при цьому інколи вживання останнього терміну вважається недоцільним [22, 7]. Окремі дослідники підкреслюють, що юридично немає різниці, який термін вживати – права чи свободи, головне, щоб вони були конституційно закріплені [39, 9]. Дійсно, за своєю юридичною природою та системою гарантій ці поняття ідентичні. Хоча все ж необхідно підкреслити, що термін „свободи” призваний підкреслити більш широкі можливості індивідуального вибору, не окреслюючи при цьому конкретно його результату (приклад – норми Конституції України), в той же час „право” означає конкретні дії людини (наприклад, право брати участь в управлінні). Витоки цієї різниці склалися ще в ХІХ ст. і в цьому дослідженні ми будемо вживати терміни в загальноприйнятому варіанті. Однак це не єдиний різнобій в термінології. У Конституції та міжнародно-правових документах застосовується термін „права та свободи людини і громадянина”. Розуміння поняття „свобода” розглядається адміністративістами як самостійна правова категорія, як один із елементів адміністративно-правового статусу громадянина. При цьому критерієм відокремлення свободи від права цілком справедливо визначається характер дій громадянина, зокрема, можливість поводитися в певних межах на свій розсуд [32, 69]. Свободи у сфері дії митного права тісно пов’язані з правами і здебільшого є похідними від них, вони об’єктивно збагачують митно-правовий статус громадянина.
У Митному кодексі України поряд з поняттями прав громадян вживається термін „інтереси, які охороняються законом”. Оскільки зміст цього поняття у митному законодавстві не розкривається, спробуємо дослідити його сутність та значення в процесі здійснення митних процедур стосовно громадян. Синонімом цього поняття є термін „законний інтерес”, адже охоронятися правом може лише такий вид соціального інтересу, тобто ці поняття слід трактувати як рівнозначні. В науковій літературі уже підкреслювалася необхідність існування такого поняття, оскільки різноманітні інтереси особи не завжди опосередковуються суб’єктивними правами. Законний інтерес – це юридично значимий інтерес, який заснований на законі, випливає з нього, схвалюється і захищається ним, хоча прямо і не закріплений в конкретних правових нормах [40, 119]. Якщо сутність суб’єктивного права полягає в юридично гарантованій і забезпеченій обов’язками інших осіб можливості, то сутність законного інтересу – у простому дозволі визначеної поведінки [41, 341]. Зміст законного інтересу складається з двох елементів (прагнень): користуватися конкретним соціальним благом і звертатися у необхідних випадках за захистом до компетентних органів держави. Прагнення користуватися соціальним благом – центральний елемент цього поняття, адже саме благо є об’єктом законного інтересу. Можливість звернення за захистом є іншим, але не менш важливим елементом змісту, тобто він є важелем реалізації першого, завдяки якому інтерес набуває характеру такого, що охороняється законом. Законний інтерес – своєрідне „усічене право”, йому протистоїть лише загальний юридичний обов’язок – поважати, не порушувати його.
Законний інтерес на відміну від суб’єктивного права є простим правовим дозволом, що має характер прагнення, в якому відсутня вказівка діяти точно зафіксованим чином і вимагати відповідної поведінки від інших осіб і яке не забезпечене конкретним юридичним обов’язком. Важливою характерною рисою відмінності суб’єктивного права від законного інтересу науковці називають ступінь їх гарантованості: якщо для права характерна найвища юридична гарантованість, то для інтересу – найменша [42, 385]. Законний інтерес посідає окреме місце в митно-правовому статусі громадянина поряд з суб’єктивними правами; він може трансформуватися в суб’єктивні права, коли для цього настануть необхідні умови.
Разом з тим, на нашу думку, не всі інтереси особи можуть бути законними. Якщо особа, переміщуючи ті чи інші товари через митний кордон України, приховує їх від митного контролю, то її певний інтерес щодо такого переміщення не можна назвати законним, оскільки такі дії держава не схвалює. Законні інтереси громадянина у митній справі мають різні рівні: можна виділити загальні інтереси, які ґрунтуються на досягненні певного юридично значимого результату (наприклад, відновлення порушених прав) та конкретні (інтерес у встановленні певних фактів, які обґрунтовують його позицію у зв’язку з оскарженням рішень чи дій посадових осіб). Незважаючи на реальне існування, категорія законного інтересу громадянина не отримала законодавчого визначення. Чітке тлумачення цього поняття сприяло б повнішій реалізації громадянами свого митно-правового статусу, удосконаленню правозастосовчої діяльності посадовців митних органів. При цьому немає необхідності закріплення конкретних законних інтересів в законодавстві. Ґрунтуючись на чіткому визначенні цього поняття, суб’єкти митного права змогли б у кожній конкретній процедурі встановити наявність і коло законних інтересів та їх реальність.
На нашу думку, законними інтересами громадянина при здійсненні митних процедур можна визначити дозволені державою прагнення громадянина до певного блага в межах його суб’єктивних прав і свобод, а також кореспондуючі їм юридичні обов’язки інших суб’єктів процедури – митних органів та їх посадових осіб.
Права особи надзвичайно багатозначні за змістом, обсягом, способами реалізації. Загальна декларація прав людини класифікує їх на громадянські, політичні, культурні, соціальні, економічні права. Приблизно так класифікує їх і Конституція України. У сфері виконавчої влади громадяни реалізують передусім права на участь у державному управлінні, на особисті та колективні звернення, свободу і особисту недоторканість, на відшкодування шкоди, заподіяної незаконними діями державних органів та посадових осіб при виконанні ними службових обов’язків, право на вільне переміщення через митний кордон України товарів та транспортних засобів у порядку, визначеному митним законодавством (у сфері дії митного права). Слід підкреслити, що будь-який розподіл прав на категорії є в деякій мірі умовним і не є предметом цього дослідження.
Аналізуючи викладений матеріал, можна зробити висновок, що права людини і громадянина – це суб’єктивні права, що виражають не потенційні, а реальні можливості індивіда, і які закріплені в Конституції та чинному законодавстві. Суб’єктивне право як юридична категорія означає виражені в нормі права та закріплені в ній наступні чинники: свободу поведінки у межах, встановлених нормою права, можливість для індивіда користуватися визначеним суспільним благом, повноваження здійснювати дії та вимагати відповідних дій від держави та інших осіб, можливість звернутися до суду для захисту порушеного права. Через механізм суб’єктивних прав реалізується ширша за змістом категорія прав людини і громадянина. Суб’єктивне право визначається у науковій літературі як „гарантована державою за допомогою норм об’єктивного права юридична можливість діяти, яка дозволяє суб’єкту (як носію цієї можливості) вести себе визначеним способом, вимагати відповідної поведінки від інших осіб, користуватися визначеними соціальними благами, звертатися при необхідності до компетентних органів держави за захистом з метою задоволення особистих інтересів і потреб, які не протирічать суспільним” [43, 14]. Суб’єктивні права фіксуються в Конституції України, але регламентуються, набувають конкретного змісту у поточному законодавстві [44, 66]. Для того, щоб особа з користю для себе приймала участь в митних правовідносинах, вона повинна під час здійснення митних процедур володіти реальними правами. Громадяни вступають у відносини з митними органами, їх посадовими особами з приводу реалізації своїх прав (наприклад, права на переміщення товарів та предметів через митний кордон України) або в зв’язку з необхідністю захисту своїх прав та свобод в разі їх порушення. Названі права та свободи реалізуються в процесі взаємодії з органами управління, які наділені, згідно діючого законодавства, відповідними обов’язками та відповідальністю по відношенню до громадян – носіїв цих прав та свобод. Чим вищий рівень виконання обов’язків державним органом, тим, відповідно, більш вищий рівень „обслуговування” громадян, тим більш ефективним має бути „механізм” задоволення їх потреб. Нарешті, третій етап взаємодії людини та системи державного управління пов’язаний з суб’єктивною стороною життя людини, з наявністю у неї таких особистих прав і свобод, які є характерними в широкому соціальному значенні цих понять незалежно від того, чи зайнята вона працею в системі державного управління чи знаходиться поза цією системою. До таких прав відноситься, наприклад, право на людську гідність. Зміст процедурно-процесуальних правовідносин включає суб’єктивні права і юридичні обов’язки суб’єктів: посадових осіб митних органів та громадян. Цим правам і обов’язкам, на наш погляд, значною мірою притаманний взаємнокореспондуючий характер: правам одного суб’єкта відповідає, як правило, обов’язок іншого.
Отже, суб’єктивним правом громадянина є закріплена в митно-правових нормах можливість здійснювати в установлених межах конкретні дії у сфері митної справи, їх реальність гарантується посадовими особами, які зобов’язані здійснити юридичні обов’язки стосовно громадян, а також можливість вимагати від митних органів здійснення необхідних дій з метою задоволення особистих інтересів, пов’язаних із переміщенням товарів через митний кордон. В літературі цілком справедливо зазначається необхідність застосування так званого принципу ситуалізації, який відображає необхідність індивідуалізації змісту прав і свобод персоніфікованих суб’єктів [45, 20].
У митному законодавстві відсутній „каталог” прав та свобод громадян при здійсненні митних процедур. Це має свої переваги та недоліки: в такому „каталозі” неможливо передбачити всі особливості реалізації суб’єктивних прав; в той же час його відсутність не дає можливості свідомо осягнути і використати наявні можливості. Фактично визначення прав громадян у митних відносинах здійснюється на загальнодозвільному принципі: дозволено все, що не заборонено законом. Суб’єктивні права і свободи громадян у митних правовідносинах мають індивідуальний характер і залежать від характеру таких відносин. Митна правоздатність особи включає в себе, по-перше, абсолютні права, тобто права, якими особа може користуватися за власним розсудом і бажанням, а митні органи зобов’язані створити умови для їх реалізації. До другої групи відносяться так звані відносні права, реалізація котрих здійснюється під контролем митних органів і для яких необхідний правозастосовчий акт. Крім того, до каталогу прав громадянина відносяться специфічні права, які безпосередньо пов’язані зі здійсненням митної справи. До останніх, зокрема, відноситься право на отримання інформації від митних органів щодо проходження процедури та своїх прав та обов’язків, право бути вислуханим до прийняття рішення по справі, право брати участь у процедурі особисто, користуватися послугами перекладача тощо.
В залежності від типу процедур можна виділити: права, пов’язані з порушенням процедури за ініціативи громадянина (при наданні адміністративних послуг): право на отримання якісної послуги, право на подання заяви; права, які виникають у разі порушення процедури за ініціативи митних органів — право на отримання інформації, на ознайомлення з матеріалами справи, право на отримання роз’яснення підстав відмови в проведенні митного оформлення того чи іншого товару, роз’яснення причин застосування примусових заходів; права, пов’язані з можливістю оскарження рішень, дій або бездіяльності посадових осіб митних органів. За рівнем законодавчого регулювання можна виділити права, які містяться у Конституції, митному законодавстві, відомчих нормативних актах митної служби.
За способом дії розрізняються „позитивні” права, для реалізації яких громадянину потрібно здійснити певні дії – подати докази при оскарженні; та процедурні „негативні” права, для реалізації яких немає потреби реально діяти – право на розгляд заяви у встановлений строк. При аналізі видів прав громадян у митних правовідносинах слід виокремити такі права, які, хоч і мають дещо декларативний характер, повинні бути закріплені у митному законодавстві як такі, що опосередковуються загальноправовим принципом законності. Серед таких прав слід назвати право вимагати від посадових осіб митних органів дотримання законодавства про митну справу при здійсненні ними якихось дій стосовно громадян, право не виконувати неправомірні акти і вимоги митних органів та їхніх посадових осіб. Ці права, власне кажучи, не є суто митними. Вимагати дотримання законодавства і не підкорятися неправомірним вимогам має право будь-яка особа у межах відносин будь-якої галузі права. Такі права і кореспондуючі їм обов’язки є невід’ємною частиною і підґрунтям правопорядку.
У наш час ідеї запровадження пріоритету забезпечення прав та свобод особи одержали широке розповсюдження в публічних галузях права. Однак, в той же час навіть неозброєним оком можна побачити, що в управлінні правовою державою значна роль належить примусовим механізмам впливу на громадян [46, 109]. За допомогою примусу у митній справі реалізуються фіскальні, регулятивні та правоохоронні функції митних органів [47, 19]. Тобто, з однієї сторони правова держава повинна захищати права та свободи громадян, а з іншої – забезпечувати виконання громадянами своїх обов’язків. З цього слідує, що роль та місце примусу в правовій державі зводиться по своїй внутрішній суті до питання про місце та роль примусу у правовому впливі держави, яка використовує свої владні повноваження по відношенню до громадян [48, 8]. Як зрозуміти співвідношення понять примусу та публічно-сервісного характеру митних правовідносин? У правовій державі, як справедливо підкреслюється в юридичній літературі, критерієм, який дозволяє визначити правомірність примусу, необхідно розуміти справедливість [49, 16]. Тобто насилля у такій державі є неправомірним примусом, адже боротьбу за законність необхідно вести тільки законними методами [50, 170-171]. Д.Н. Бахрах зауважує, що будь-який примусовий захід повинен враховувати права особи [51, 17]. Отже, процес примусу потрібно визначити як обмеження самостійності волі індивіда правомірними методами. Митні органи та посадові особи наділені достатніми повноваженнями для реалізації засобів такого примусу [52, 44]. Застосування цих засобів переслідує мету, пов’язану з необхідністю досягнення результату правозастосовної діяльності – не допустити переміщення через митний кордон України товарів та предметів, які заборонені до такого переміщення. Заходи примусу виконують правоохоронну роль, являються засобом реалізації митно-правових заборон. Але примус, якщо зважати на конкретні засоби впливу, передбачені правовими нормами, є неоднорідним. Він проявляється, перш за все, у різних формах відповідальності, яку несуть громадяни за порушення, наприклад, митних правил. Однак є також інша форма прояву примусу, коли він не є прямою реакцією на протиправні діяння суб’єктів [53, 23].
Необхідність неухильного виконання вимог митного законодавства для життєзабезпечення суспільства і держави в цілому обумовила застосування різних засобів державного примусу до громадян як учасників митних правовідносин. Гарантовані Конституцією права та обов’язки громадян (зокрема, добровільне проходження митних процедур та сплата загальнообов’язкових митних платежів) визначають і ступінь повноважень примусового впливу митних органів та посадових осіб на громадян, які перетинають митний кордон України [54, 99-102; 55, 7]. Митний кодекс України доволі детально визначає перелік різноманітних примусових заходів, серед яких є: огляд та переогляд товарів і транспортних засобів (стаття 55); огляд та переогляд ручної поклажі і багажу (стаття 56); особистий огляд громадян (стаття 57); облік товарів та транспортних засобів, які переміщуються через митний кордон (стаття 58); зупинка і повернення в зони митного контролю транспортних засобів та громадян, які покинули їх без дозволу (стаття 53) та здійснення інших заходів, пов’язаних з профілактикою та припиненням протиправних діянь в зонах митного контролю [56].
У юридичній літературі розглядаються різні варіанти класифікації примусових заходів, однак, на наш погляд, найбільш прийнятним є запропонований Т.Коломоєць [57, 30], яка виділяє дві підсистеми цих заходів у митній справі: а) заходи, пов’язані з порушенням митних правил; б) заходи, застосування яких не пов’язане з такими порушеннями (попереджувальні заходи). Це є класифікація залежно від підстав застосування. До першої групи відносяться заходи, які містять у собі елемент покарання, до другої – ті, що не містять. Якщо обрати критерієм класифікації мету застосування, то примусові заходи, не пов’язані з порушенням митних правил (а саме їх ми досліджуємо) у свою чергу можна поділити на такі, що пов’язані із надзвичайними ситуаціями, та попереджувальні заходи. Цей варіант класифікації дає системне уявлення про заходи державно-правового примусу, що застосовуються митними органами. Слід звернути увагу на те, що вищезазначені примусові заходи у вітчизняній правовій доктрині до недавнього часу розглядалися як виключно адміністративно-правові згідно з традиційним розподілом державно-правових примусових заходів в залежності від того, норми якої галузі права визначають засади їх застосування. Останнім часом у зв’язку з суттєвою модифікацією ознак, зокрема нормативного підґрунтя, такі примусові заходи уже не можна зі стовідсотковою впевненістю віднести до групи адміністративно-правових. Це знайшло своє відображення і в Митному кодексі, де для їх визначення використовується узагальнюючий термін „примусові заходи”. Пояснити це можна тим, що засади застосування відповідних заходів регламентуються митним правом, яке багато науковців розглядає сьогодні як самостійну галузь, а тому цілком логічно вважати такі заходи не адміністративно-правовими, а примусовими заходами у митних відносинах. Отже, використання у Митному кодексі терміну „примусові заходи” є виправданим кроком, оскільки, з одного боку, зазначені заходи не можна розглядати як традиційні адміністративно-правові, а з іншого боку відсутнє нормативне загальноприйняте визначення і доктринальне обґрунтування нового розподілу адміністративно-правового примусу на різновиди.
Аналіз примусових заходів, передбачених Митним кодексом, дає змогу визначити їх ознаки: вони є набором окремих дій та засобів, які повторюються і сприяють вирішенню завдань державного управління в галузі митної справи і застосовуються на базі переконання; застосовуються митними органами від імені держави у процесі реалізації державно-владних повноважень, що надає відповідного характеру примусовій діяльності; мають множинність суб’єктів застосування (митниці, митні пости, митна варта); характеризуються відсутністю службового підпорядкування між суб’єктами застосування та особами, щодо яких застосовуються відповідні заходи; їм властива специфічність юридично-владних підстав (настають при відповідних умовах). Багатоаспектна цільова спрямованість примусу є не лише реакцією держави на порушення митних правил, а й на превенцію, попередження таких порушень, що дає підстави говорити про поєднання ретроспективного та перспективного аспектів примусу в галузі митної справи; багатоваріантність форм прояву примусу; насамкінець сам примусовий характер таких заходів, який випливає з етимології цього слова.
Зміна пріоритетів у взаємовідносинах особи і держави взагалі і в галузі митного права зокрема вимагає перегляду засад використання потенціалу державно-правового примусу в зазначеній сфері відносин. Не заперечуючи доцільності та реальності існування примусу як форми подолання протиріч інтересів суб’єктів митних правовідносин, відзначимо необхідність зміни окремих його властивостей. Особі – суб’єктові митних правовідносин – надається нормативно-регламентована та гарантована можливість вибору моделі поведінки при переміщенні товарів та інших предметів через митний кордон України. Однак у разі, коли вона не дотримується загальнообов’язкових правил або ж у випадку настання надзвичайних обставин, держава використовує ці легальні чинники, тобто передбачає надання можливості уповноваженим митним органам здійснювати конкретні дії щодо обмеження прав, свобод та законних інтересів громадян. З огляду на нове суспільне призначення публічних галузей права взагалі та митного права зокрема слід звузити сферу втручання держави (посадових осіб) через застосування примусових заходів до громадянина – суб’єкта митних правовідносин. Іншими словами, застосовувати примусові заходи необхідно з огляду на презумпцію добропорядності особи, яка переміщує товари через митний кордон, тобто тоді, коли дійсно є підстави вважати наявність факту порушення митних правил. Форми прояву митного примусу мають відповідати адекватним об’єктивним умовам розвитку суспільства, мають носити правовий характер, бути оперативними, спрощеними. Правовим підґрунтям застосування примусових заходів у галузі митної справи має бути лише митне законодавство, в якому прописано сувору процедурно-процесуальну регламентацію примусових заходів та відповідні норми Конституції, які гарантують дотримання прав та свобод особи.
Норми митного права займають чітко визначене місце в ієрархії правових засобів забезпечення прав і свобод громадян. Вони регулюють цілі і принципи митної справи, впорядковують митно-правовий статус громадян, визначають форми і методи митної діяльності, регламентують порядок прийняття актів у сфері митної справи і здійснення процедурно-процесуальних дій, пов’язаних із переміщенням товарів, транспортних засобів та інших предметів через митний кордон України. Процедурно-процесуальні норми, регламентуючи порядок реалізації відповідних матеріальних норм різних галузей права, тим самим служать втіленню їх у життя, сприяють виконанню ними функції регулювання суспільних відносин і таким чином об'єктивно служать зміцненню правових основ державного життя. Навпаки, відсутність у необхідних випадках розпоряджень, за допомогою яких визначалася б процедура реалізації прав і обов’язків, що передбачаються відповідною матеріальною нормою, призводить до того, що ці права і обов’язки залишаються нездійсненими, а норми, що їх закріплюють, незважаючи на важливість і значущість, фактично не працюють.
За вимогою митних норм створюється такий режим регулювання, який реально виключає будь-яку можливість свавілля суб’єкта державного управління митною справою – носія владних повноважень. Цілком справедливо зауважує Т.О.Коломоєць, що будь-яке втручання держави та її органів у приватне життя має бути надане лише законом [58, 21], тобто він має діяти тільки в межах праводієспроможності, встановленої нормою. Громадянин, стосовно якого здійснюються державно-владні повноваження, діє на підставі принципу – „дозволено все, що не заборонено законом”. Але, якщо норма встановлює його певні обов’язки, він має їх виконувати під загрозою можливості застосування до нього засобів примусового впливу. Встановлене митно-правовою нормою правило поведінки не може буде зміненим за згодою сторін. Воно є обов’язковим для виконання як суб’єктом митного контролю, так і контрольованим об’єктом.
Слід зазначити, що об’єктом митно-правових норм є лише ті митні відносини, які об’єктивно потребують правового регулювання. Значна частина суспільних відносин, що виникають у сфері митного права, регламентується іншими правовими засобами – правозастосовчими актами, митними угодами, навіть митними звичаями. Деякі акти митного законодавства уже почали передбачати необхідність дотримання професійних етичних норм, зокрема, при здійсненні окремих процедур митного контролю [59, 40-48]. Характерною ознакою норми є її спеціалізація на забезпеченні виконання митних функцій, коли її реалізація знаходиться під контролем митного органу. Митна норма виконує певний спеціалізований спектр завдань – вона має створити умови для здійснення митної справи, її первісною метою є досягнення певних соціальних цілей та економічних інтересів держави. До суттєвих ознак, які характеризують відносини у митній сфері, слід віднести їх нормативність та організаційну оформленість [60, 180].
Митно-правовій нормі притаманні власні риси, а саме: вона відбиває встановлене державою загальнообов’язкове правило поведінки у митній сфері, надає учасникам митних відносин суб’єктивні права і накладає на них суб’єктивні юридичні обов’язки щодо товарів (предметів), які переміщуються через митний кордон. У ній формулюється правило поведінки, через неї визначається мета (ідея), яка фактично перетворюється на митні правовідносини [60, 180]. Загальнообов’язковість норми митного права проявляється у тому, що вона поширюється на всіх учасників митних відносин і не залежить від особистого ставлення суб’єктів до приписів. Примусовість забезпечення норм митного права полягає у тому, що вони охороняються силою державного примусу, така норма підпорядковується соціальним інтересам суспільства і держави.
Митна норма є змістовним елементом митного законодавства, який видається і забезпечується державою, покликаний визначити основні сторони митної діяльності і виступає підґрунтям ефективного регулювання митних відносин. За своїм характером спрямованості ці норми обумовлюють організацію, упорядкування і удосконалення відносин, які виникають у сфері дії митного права. Вони встановлюють нормативні гарантії забезпечення прав і свобод особи – це передбачені нормами матеріального і процесуального права юридичні засоби забезпечення реалізації, охорони і захисту прав і свобод [61, 8]. Найважливішим фактором, який визначає правовий характер митної діяльності, є її урегульованість процедурно-процесуальними нормами. Процедурно-процесуальна норма митного права – це встановлене державою загальнообов’язкове правило поведінки, яке регулює суспільні відносини, що виникають в процесі вирішення індивідуально-конкретних справ при переміщенні товарів через митний кордон України. За обсягом виділяють процесуальні норми загального характеру (так звані норми-принципи) та спеціальні норми, які регулюють окремі стадії проваджень.
Наявність процедурно-процесуальної норми є обов’язковою умовою виникнення відповідних правовідносин. Якщо матеріальні правовідносини відображають статику, то процедурні норми – динаміку митної справи, тобто останні відбивають процес розвитку і впровадження матеріальних правовідносин, мають похідний, підлеглий характер. Отже, від ефективності процедурної (організаційної) норми багато в чому залежить ефективність реалізації матеріального права [62, 194] та його корисності, економічності, а саме обсягу соціальних витрат (кадрових, часових, фінансових), потрібних для досягнення мети закону [63, 149-150].
Аналізуючи викладений матеріал, можна зробити висновок, що змістом митного законодавства України є митно-правові норми, що закріплені в законах та інших нормативно-правових актах, які регулюють найважливіші для держави і суспільства сторони митної діяльності та закріплюються державою від імені її відповідних органів і моделюють поведінку учасників митних відносин [64, 18]. Митне законодавство складає основу митної справи; воно визначає принципи організації митної служби з метою захисту інтересів держави з однієї сторони та забезпечення прав та свобод громадян з іншої, тобто є необхідною умовою і засобом забезпечення прав і свобод громадян в процесі виконання законів та інших нормативних актів. Однак митне законодавство нашої держави поки що не здатне належною мірою сприяти не лише ефективній діяльності митних органів, але й більш складним і важливим суспільним потребам – забезпеченню реалізації прав, свобод та інтересів громадян, які охороняються законом. Розвиток правозабезпечувальної функції митного законодавства слід розглядати як продовження генезису окремих субординаційно-контролюючих відносин, підйом на новий рівень еволюційної ходи, насамперед щодо митного обслуговування потреб громадян [64, 16]. Таким чином, якість законодавства, яким керуються митні органи, набуває великого значення з урахуванням важливості завдань, які стоять перед ними та характеру наданих посадовцям повноважень. Оскільки митні відносини здебільшого є владовідносинами, саме на митне законодавство припадає основне регулятивне навантаження.
Закріплений у Митному кодексі принцип зв’язаності дій і рішень митних органів законом означає, що для будь-яких дій і рішень потрібен закон. І навіть всі дискреційні повноваження (можливість прийняття рішень за вільним розсудом) мають ґрунтуватися на законі. Вирішення питання запровадження нового типу відносин між державою та людиною означає необхідність подолання існуючої недооцінки ролі законів у правовій регламентації відносин між митними органами та громадянами [65, 21-22]. Сьогодні переважна більшість питань у цій сфері вирішується, як і в минулі роки, не в законах, а в підзаконних нормативних актах. Саме тому, на наш погляд, порушення прав та свобод громадян з боку митних органів можливі не лише при прийнятті індивідуальних нормативних актів, а й на рівні нормативної регламентації, у тому числі і в підзаконних нормативних актах, зокрема відомчих. Безпосередня дія норм про права і свободи людини, закріплених у Конституції, не знімає питання про вдосконалення процедур та механізмів, покликаних захищати ці права та свободи, зокрема, необхідності створення розвинутої системи гарантій, за допомогою яких реалізується це завдання. Саме в процесуальних механізмах стикаються інтереси суб’єктів прав, інших осіб та суспільства в цілому.
Визначення меж основних прав, умов реалізації та порядку вирішення можливого конфлікту – об’єктивна потреба для функціонування держави з одного боку і свободи особистості – з іншого. Будь-які обмеження прав громадян на вільне переміщення, наприклад, товарів через митний кордон України, повинне переслідувати мету – знайти розумний компроміс між суспільною необхідністю і захистом законних інтересів власника даних прав. При цьому важливо, щоб мета, мотиви, фактичні та правові засади можливих обмежень були формалізованими і вираженими в законах, а не у відомчих актах. Додержання конституційної вимоги щодо виключного регулювання законом прав, свобод та інтересів громадян, збільшення питомої ваги законів в системі нормативно-правових актів є відображенням загального правила, яке панує в країнах Європейського Союзу і полягає в тому, що законом регулюються найбільш істотні для суспільства питання. У правовій системі Євросоюзу це положення виражене у понятті „змінна клаузула” (змінюване застереження), яке звучить так: чим більш значним є питання для суспільства і громадянина, тим більш високі вимоги ставляться до влади. Тобто, чим більш невигідними будуть наслідки для суспільства і громадянина, тим більш точно має бути сформульована норма [66, 10]. Повинно стати правилом, що органи виконавчої влади діють на основі як чинних законів, так і власної компетенції, яка також встановлена законом, оскільки вони (виконавчі органи) не можуть діяти на основі свого власного права. Відомчі нормативно-правові акти, таким чином, стають актами конкретизації норм законів, але актами, прийнятими на основі власної компетенції. Однак і в останньому випадку межі, зміст і масштаби їх нормотворчих повноважень визначаються законом. Сьогодні ж норми законів фактично залишаються абсолютно абстрактними, так званими нормами-принципами. Як і раніше акти, що їх конкретизують, містять значно більше норм, ніж самі закони і значно більш конкретизовано регулюють правовідносини порівняно з законами. Однак проблема навряд чи може бути вирішена виключно шляхом відмови від підзаконного нормативно-правового регулювання, як це інколи пропонуєтся [67, 18].
Переходячи до аналізу системи митного законодавства, зазначимо, що його слід розглядати у широкому розумінні, маючи на увазі не лише закони як нормативно-правові акти вищого представницького органу держави, але й як акти відомчої правотворчості, однак лише ті з них, які встановлюють механізм виконання законів та видані відповідно до останніх. У Митному кодексі зазначено, що законодавство України з митної справи складається з Конституції України, цього Кодексу, законів України та інших нормативно-правових актів з питань митної справи, виданих на основі та на виконання Конституції України, цього Кодексу та законів України [56]. Щоправда, деякі науковці вважають, що митне законодавство слід розглядати у звуженому розумінні, а зміст його повинні становити лише митно-правові норми, виражені в законодавчих актах [15, 17]. Насправді ж більшість процедур у сфері дії митного права встановлено саме підзаконними нормативно-правовими актами (на підставі того ж закону) і штучно принижувати їх значення, на наш погляд, було б необачно.
Таким чином, осмислення митно-правового статусу громадянина нерозривно пов’язане з розглядом джерел митного права, які умовно можна розділити на три групи. Першу групу складають Декларація про державний суверенітет України, яка започаткувала правові норми про самостійне створення Україною власної митної системи та Конституція України, яка має найвищу юридичну силу в системі нормативно-правових актів у сфері дії митного права, адже вони повинні прийматися на основі Конституції та мають відповідати її положенням. Більш того, закони та інші нормативно-правові акти, які були прийняті до набрання Конституцією чинності, є чинними лише у частині, що не суперечить її положенням. Конституційні права і свободи громадянина є фундаментальною, статусною категорією. Вони лежать в основі конкретних і різноманітних суб’єктивних прав громадянина. Не менш важливими є конституційні положення, які закріплюють обов’язки державних органів стосовно громадян. Деякі норми Конституції мають безпосереднє відношення до діяльності митної служби. Так, на підставі статті 67 кожен громадянин зобов’язаний сплачувати податки і збори у порядку і розмірах, установлених законом [68]. Поряд з цим, відповідно до статті 19 Конституції, ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачене чинним законодавством. Закріплюючи основні права, свободи та обов’язки громадян, основи правових відносин особи та держави, Конституція своїми нормами створила конституційні основи митної справи в Україні.
До другої групи відносять акти, які визначають основні принципи організації і засади здійснення митної справи. Основне навантаження щодо регулювання митних відносин за участю громадян припадає на Митний кодекс як кодифіковане зібрання найбільш важливих норм митного права; саме кодекс надає останнім необхідної стійкості і стабільності. Кодекс складається з 23 розділів, 81 глави і 645 статей. Він в цілому відповідає європейським і міжнародним стандартам, однак здебільшого в сфері зовнішньоекономічної діяльності. Митний кодекс містить, зокрема, норми, які детально визначають основні засади здійснення митного контролю, митне оформлення та інші митні процедури при переміщенні товарів різними видами транспорту; митний режим щодо товарів та транспортних засобів, поняття та методи визначення митної вартості, інформування та консультування з питань митної справи, порушення митних правил та відповідальність за них та інші норми, що безпосередньо стосуються громадян, які переміщують товари та транспортні засоби через митний кордон.
Вихідні положення Митного кодексу деталізуються у поточних законах. Наприклад, Закон України „Про єдиний митний тариф” регулює види та порядок стягнення мита [69]; Закон України „Про порядок ввезення (пересилання) в Україну, митного оформлення й оподаткування особистих речей, товарів та транспортних засобів, що ввозяться (пересилаються) громадянами на митну територію України” визначає умови ввезення таких предметів громадянами [70], Закон України „Про вивезення, ввезення та повернення культурних цінностей” визначає поняття та порядок переміщення таких цінностей через кордон [71]. Крім того, відповідні закони регулюють порядок стягнення податку на додану вартість та акцизного збору тощо.
Третя група включає нормативно-правові акти, які безпосередньо регулюють порядок здійснення митних процедур. Ця група найбільш чисельна за кількістю і включає підзаконні нормативні акти, які дістали назву актів адміністративної правотворчості [7, 54]. За їх допомогою наповнюються реальним змістом відсилочні норми нормативно-правових законів, які, маючи значно довший час „життя” порівняно з підзаконними актами, виконують переважно загальну роль, тоді як процедури нерідко вимагають конкретної регламентації та оперативного втручання, а, отже, їх значення важко переоцінити. Відповідно до Митного кодексу Державній митній службі України делеговано право регулювання питань, пов’язаних з безпосередньою організацією і здійсненням митного контролю, боротьби з контрабандою та порушеннями митних правил, застосування митних процедур, справляння митних зборів – тобто з питань, які мають безпосереднє відношення до забезпечення прав громадян у митній сфері.
Держмитслужба України як центральний орган виконавчої влади, що забезпечує проведення митної політики держави відповідно до п. 8 Положення про Державну митну службу [72], у межах своєї компетенції здійснює правотворчу діяльність. Причому значення цих документів для якості правозастосовчої діяльності важко переоцінити, адже для посадовців митних органів вони є не просто підзаконними актами, а чи не єдиним керівництвом до дій, вказівкою органу, якому вони підпорядковані. У разі, коли необхідно встановити норми, які мають комплексний регулюючий характер, приймаються спільні з іншими відомствами акти митної служби (Національний банк України, Державна податкова служба тощо). Нормативно-правові акти Державної митної служби підлягають обов’язковій державній реєстрації у Міністерстві юстиції України.
Всі ці елементи митного законодавства складають його систему, яку В.Настюк визначає як самостійну логічну сукупність нормативних актів галузевої приналежності, що встановлюються (санкціонуються) державою і призначені для регулювання суспільних відносин, пов’язаних із переміщенням товарів та транспортних засобів через митний кордон, справлянням митних платежів, митним оформленням, митним контролем та іншими засобами проведення митної політики [15, 12]. Спробуємо з’ясувати, яким чином забезпечуються права громадян у системі митного законодавства. Оскільки за своєю суттю Митний кодекс України є основним нормативно-правовим актом у сфері митного законодавства, доцільно проаналізувати, як його положення відповідають конституційним вимогам. Порівняно з попереднім, прийнятим у 1991 році, новий кодекс став значним кроком вперед у розвитку митного законодавства. Позитивним (безумовно) є те, що вперше в законодавстві про митну справу в преамбулі основного нормативно-правового акту зазначено, що кодекс „спрямований на забезпечення …захисту прав та інтересів суб’єктів підприємницької діяльності та громадян” [56]. Одним із принципів митного регулювання визначено принцип додержання прав та інтересів фізичних та юридичних осіб, що охороняються законом. Кодексом передбачено такий обов’язок митних органів як інформування зацікавлених осіб про митні правила та принципи їх відповідальності за недостовірність такої інформації (статті 30, 33). Вперше в історії митного законодавства України введено поняття спрощеного митного контролю (так званого „зеленого коридору” – стаття 68). Дуже корисним є включення в кодекс розділу ІХ „Особливості пропуску та оподаткування товарів, які переміщуються громадянами через митний кордон України”, так як у зв’язку з постійним ускладненням митних процедур у галузі зовнішньоекономічної діяльності вони все більше „віддалялись” від процедур митного оформлення та митного контролю громадян, що й стало основним чинником такої новації.
Однак, на наш погляд, аналіз норм кодексу свідчить, що вони не створюють реальний механізм забезпечення прав громадян в митній сфері. В кодексі не реалізовано задекларовану в преамбулі спрямованість його норм на захист прав та інтересів громадян і на забезпечення додержання законодавства України з митної справи. Такий зміст преамбули не тільки розкриває загальні цілі митної справи, але й вказує на правоохоронну направленість Митного кодексу. Як складова частина політики держави, митна політика має бути направлена як на захист державних інтересів, так і інтересів конкретних її громадян. Отже, такий правоохоронний характер мав би простежуватися також у правових нормах, які визначають, зокрема, відповідальність посадових осіб митних органів за неправомірні рішення, дії чи бездіяльність по відношенню до громадян, яких у кодексі немає. Також серед чотирнадцяти основних завдань митних органів відсутнє завдання забезпечення прав громадян. Лише в одному з них коротко згадується про „прискорення пасажиропотоку через митний кордон України” [56]. Серед принципів митного регулювання, як вже згадувалося вище, є принцип додержання прав та охоронюваних законом інтересів фізичних та юридичних осіб, хоча в цьому контексті слід говорити не про додержання, а про забезпечення таких прав.
Однією з позитивних новел кодексу є те, що він у статті 9 докладно визначає особливості набрання чинності законами та іншими нормативно-правовими актами з питань митної справи. У вказаній статті, а також у статті 10 детально описано питання оприлюднення, набрання чинності, особливості дії митного законодавства в часі. Відсутність подібних норм в кодексі 1991 року нерідко приводила до порушень прав громадян [73, 36]. Разом з тим Митний кодекс встановлює, що закони України з питань митної справи набирають чинності, за загальним правилом, через десять днів з дня їх офіційного оприлюднення, якщо інше не передбачене законом, але не раніше дня їх офіційного опублікування. Але ж специфіка митної справи така, що громадяни – суб’єкти митних правовідносин – в момент оприлюднення нормативно-правового акту можуть знаходитися поза межами країни і їм об’єктивно не буде відомий зміст нових приписів. Отже, тут знаходиться загроза порушення прав громадян, адже вони мають право визначати свою поведінку на підставі того законодавства, яке їм доступне. Саме тому Митний кодекс ЄС встановлює більш тривалі строки (як правило, не менше 45 днів) для вступу в дію після їх оприлюднення [74]. В той же час в кодексі можна було б передбачити і менші строки, але лише в тому випадку, коли новий нормативно-правовий акт передбачає більш пільгові умови для громадян.
Право громадян на отримання інформації з митних питань є, без перебільшення, одним з принципових положень митного права. Велика кількість конфліктних ситуацій при переміщенні громадянами товарів через митний кордон України виникає в багатьох випадках із-за необізнаності останніх зі змістом правових приписів. Тому позитивним є те, що кодекс зобов’язує митні органи інформувати громадян про митні правила (статті 31-33). Відповідно до Митного Кодексу стислі довідки щодо основних положень митного законодавства мають розміщуватися в місцях розташування митних органів для загального ознайомлення. Однак проблема в тому, що специфічний зміст нормативно-правового акту з митної справи не завжди зрозумілий пересічному громадянину і тут на допомогу могло б прийти оплатне консультування (за помірну ціну). І дійсно, митний кодекс передбачає такий вид інформування, але в порядку, визначеному законодавством. Для порівняння: кодекс 1991 року також передбачав оплатне консультування, однак за дванадцять років його дії воно так і не було введене в практику діяльності митних органів. На нашу думку, слід було б визначити проведення інформаційно-роз’яснювальної роботи однією з основних функцій митних органів, беручи до уваги значення інформаційного забезпечення громадян. Крім того, питанню інформування та консультування у кодексі відведено лише чотири короткі статті, тоді як бажано було б присвятити йому цілий розділ. До речі, у Митному кодексі Європейського Союзу прямо закріплене право громадян на інформацію щодо застосування митного законодавства [74]. Причому така інформація повинна надаватися заявнику безкоштовно, за виключенням випадків, коли митні органи понесли додаткові витрати, пов’язані з проведенням спеціальних досліджень, експертного висновку щодо товарів тощо.
Аналізуючи далі норми Митного кодексу стосовно проведення митного контролю та митного оформлення громадян, можна зробити висновок про те, що держава всіляко намагається полегшити виконання своїх обов’язків. Так, наприклад, громадянам встановлений чіткий строк подачі митної декларації та пред’явлення товарів до митного контролю. У той же час строк проведення цього митного контролю встановлюється технологічною схемою, затвердженою начальником митного органу. Зрозуміло, що у керівника митного органу завжди буде бажання встановити більш тривалий строк, щоб уникнути зайвих організаційних проблем.
Право громадянина на переміщення товарів та інших предметів через кордон є, на наш погляд, наріжним каменем митно-правових відносин і воно має бути чітко визначене в Митному кодексі – основоположному нормативно-правовому акті з митних питань. Однак стаття 247 кодексу проголошує, що „громадяни можуть переміщувати через митний кордон …товари”. Сам термін „можуть” ніби взятий з тих недавніх часів, коли правоздатність громадян розглядалась виключно як благо, що „дарувалося” державою з метою вирішення загальнодержавних завдань. Держава в нормативно-правових актах прямо вказувала на дозвільний характер дій своїх громадян і визначала, що вони можуть і чого не можуть [65, 25]. Цілком очевидно, що в цьому контексті слід говорити не про можливість, а про право громадян на вільне переміщення товарів, крім тих, що заборонені до такого переміщення. Більш того, слід закріпити в кодексі і положення про те, що ніхто не може бути позбавлений права вільно переміщувати товари, окрім випадків, які прямо вказані в законодавстві України про митну справу. Звичайно, тут мається на увазі митне законодавство у вузькому значенні, тобто саме закони України. Ніякі відомчі акти Державної митної служби не можуть слугувати перепоною для такого переміщення. Вказане право є основоположним правом громадян в галузі митної справи і воно має бути закріплене там відповідним чином.
Разом з тим кодекс містить ряд новацій, зміст яких навряд чи можна вписати в задекларовані наміри забезпечення прав громадян [75, 15]. Так, стаття 69 кодексу встановлює, що незалежно від закінчення операцій митного контролю, оформлення та пропуску товарів і транспортних засобів митний контроль за ними може здійснюватися, якщо є достатні підстави вважати, що мають місце порушення законодавства чи міжнародного договору України. Однак в указаній статті немає ні чіткого визначення поняття таких „достатніх підстав”, ні форм контролю, що є прямою загрозою порушень прав громадян. Ще однією не зовсім зрозумілою новацією кодексу є норма статті 59, яка визначає однією з форм митного контролю проведення посадовими особами митних органів усного опитування громадян та посадових осіб підприємств [56]. Усне опитування – це, відповідно до кодексу, отримання посадовою особою митного органу інформації, що має значення для здійснення митного контролю. Зазначене є цілком виправданим повноваженням посадової особи митного органу і воно не викликало б запитань, якби частина третя вказаної статті не вводила поняття складання протоколу усного опитування, форма якого затверджується Державною митною службою. Тут не зовсім логічним є зв’язок між усним характером опитування та письмовою формою закріплення його результатів. Цілком очевидно, що ця новація є невдалою і вона має бути усунута з кодексу.
У Митному кодексі не приділено достатньо уваги гарантіям забезпечення прав і свобод громадян. Наприклад, в нормах кодексу не закріплене право на оскарження громадянами рішень, дій та бездіяльності митних органів у адміністративному (позасудовому) порядку, а також положення, що стосуються відповідальності посадових осіб митних органів за шкоду та збитки, які нанесені громадянам неправомірними рішеннями, діями (бездіяльністю) посадових осіб митних органів. Мотивація необхідності цих норм (або навіть цілої глави) подібна до зазначеної вище: сама їх присутність в основоположному нормативно-правовому акті митного законодавства буде слугувати втіленню в життя тих декларацій, які проголошені в преамбулі кодексу. Слід також встановити пряму заборону нанесення неправомірної шкоди особам, товарам та транспортним засобам, які переміщуються через митний кордон громадянами. Недопустимість нанесення такої шкоди буде хорошою пересторогою для тих працівників митних органів, які зловживають своїми повноваженнями при здійсненні митного контролю та митного оформлення.
Прискорений розвиток норм матеріального права вимагає відповідного прискорення розвитку процедурних норм. В нашій державі традиційно не приділяється достатньо уваги легально встановленим процедурам у сфері управління. В юридичній літературі цілком справедливо підкреслюється, що правова реформа, яка проводиться зараз в Україні, повинна охопити й удосконалення норм, що регламентують порядок реалізації прав громадян та визначення порядку прийняття актів застосування норм права органами держави і посадовими особами [34, 14-15]. Значна частина нормативних актів у сфері митного права має недоліки, які стали наслідком безсистемності розвитку митного законодавства, внесення великої кількості змін та доповнень до них. Сьогодні існує проблема правової неврегульованості окремих суспільних відносин у сфері митних відносин, які вимагають такого врегулювання. Крім того, окремі нормативні акти недостатньо обґрунтовані, мають декларативний характер; значна їх частина не має чіткого механізму реалізації. Також завжди існує загроза врахування при підготовці акту в першу чергу відомчих інтересів, а не інтересів громадянина [76, 221]. Як справедливо підкреслювалося на сторінках правових видань, досвід нормотворчої діяльності органів виконавчої влади свідчить про те, що найбільше порушень прав і свобод громадян припадає на етап прийняття відомчих нормативних актів [61, 8]. Усі зазначені недосконалості гальмують ефективну реалізацію положень митного законодавства у правозастосувальній діяльності митних органів. Науковці цілком справедливо роблять висновок відносно того, що процес підготовки і прийняття відомчих нормативно-правових актів ще далекий від досконалості [67, 21]. У своїй нормотворчій діяльності спеціалісти Держмитслужби керуються Методичними рекомендаціями про порядок підготовки, подання на державну реєстрацію, скасування, обліку та зберігання нормативно-правових актів митних органів України [77]. Однак ці рекомендації в цілому визначають процедуру підготовки нормативних актів для реєстрації у Міністерстві юстиції. І хоча в них міститься посилання на правила нормотворчої техніки, самі ці правила у згаданому наказі не наводяться. Між тим, впорядкування такого роду процедур, введення їх в чіткі процесуальні рамки могло б слугувати важливою гарантією доцільності і законності таких нормативних актів та створювало б умови для ефективної реалізації прав громадян.
Безпосередня дія норм про права і свободи людини, закріплених у Конституції, не знімає питання про вдосконалення процедур та механізмів, покликаних захищати права та свободи громадян, зокрема, необхідності створення розвиненої системи гарантій, за допомогою яких реалізується це завдання. Саме в процесуальних механізмах стикаються інтереси суб’єктів основних прав, інших осіб та суспільства в цілому. Тобто чим більш невигідними будуть наслідки для суспільства і громадянина, тим більш точно має бути сформульована норма. Насправді ж більшість процедур у сфері дії митного права встановлено саме підзаконними нормативно-правовими актами.
На наш погляд, засоби для усунення вказаних недоліків можна розділити на теоретичні та практичні. До перших слід віднести наукові рекомендації та результати сучасних наукових досліджень, до інщих – закріплення у чинному законодавстві вимог і правил юридичної техніки; розробку комплексних планів видачі актів; здійснення постійних заходів з систематизації чинного митного законодавства, у якому сьогодні нараховується більше тисячі нормативних актів. Це буде слугувати реалізації на практиці принципів митного регулювання, підвищення ефективності митних процедур.
1.3 Митні процедури як форма правозастосування стосовно прав, свобод і законних інтересів людини і громадянина
Щоденно сотні тисяч громадян вступають у відносини з митними органами, від імені яких виступає посадова особа, що проводить митний контроль або митне оформлення громадян. Цілком логічно виникає запитання – як забезпечуються права громадян при здійсненні митних процедур. Адже дві сторони митних відносин знаходяться в нерівному положенні – на стороні посадової особи владні повноваження, можливість застосування заходів примусу; на стороні іншого, на перший погляд, лише обов’язки: пред’явити речі для митного огляду, дати відповіді на запитання митної декларації, сплатити, при необхідності, митні платежі. Разом з тим громадянин володіє доволі суттєвими правами: на честь, гідність, право бути вислуханим тощо. Зрештою він володіє спеціальним правом, яке виникає у кожного громадянина при перетинанні митного кордону – правом на переміщення через митний кордон України товарів та інших предметів у порядку, визначеному законодавством. І ніхто, відповідно, не може бути позбавлений права на переміщення товарів та інших предметів інакше, ніж визначено законом.
Процедуризація має велике значення для забезпечення прав і свобод, адже, як влучно зазначив В.Авер’янов, процедури „мають забезпечити необхідну послідовність у реалізації громадянами своїх прав і свобод та стати дійовою перешкодою для суб’єктивізму й свавіллю службовців органів виконавчої влади” [78, 6]. Як відомо, застосування норм права збігається з функцією держави щодо здійснення її діяльності [79, 21]. Правозастосовною діяльністю митних органів є владна, організуюча діяльність, яка забезпечує трансформацію правил поведінки суб’єктів правовідносин, які містяться у правових актах, у площину їх конкретно-індивідуальних дій. У результаті її здійснення встановлюються конкретні суб’єктивні права і обов’язки учасників митних правовідносин, що ґрунтуються на правових актах, прийнятих митними органами. Стратегічна мета правозастосування норм митного законодавства визначається виконанням головних завдань: здійснення функції правового регулювання суспільних відносин по забезпеченню прав і свобод громадян у митній діяльності; виконання функції індивідуального (казуального) правового захисту та інших регулятивних відносин, пов’язаних з переміщенням товарів, транспортних засобів та інших предметів через митний кордон України [64, 18-19]. Необхідність прийняття правозастосовчого рішення пронизує всю діяльність посадових осіб митних органів [80, 140].
У юридичній літературі вже робилися спроби визначити поняття „процесу” в окремих галузях адміністративного циклу. Щодо цього немає однозначної думки науковців, як і до співвідношення процесу і процедури. Так, одні дослідники характеризують юридичний процес як владно-організуючу діяльність компетентних органів та посадових осіб по застосуванню правових норм для вирішення усіх категорій юридичних справ; на думку інших, він має зводитися лише до процесуальної процедури, в рамках якої реалізується правоохоронне відношення [81, 29-31; 82, 16]. Регулятивне ж відношення здійснюється не в формі юридичного процесу, а в формі так званої матеріальної процедури. Тобто пропонується розглядати адміністративний процес у вузькому розумінні, саме як юрисдикційну діяльність органів держави. Між тим, все більшого розповсюдження набуває підхід до його тлумачення саме в широкому розумінні як позитивної діяльності [32, 7]. Як відомо, вирішення будь-яких протиріч у юридичній науці можливе шляхом знаходження такого підходу до даної проблеми, який був би заснований на правових конструкціях, вироблених загальною теорією права.
Термін „процес” (від латинського processus) означає проходження, просування вперед. Відповідно юридичний процес повинен розглядатися як послідовна зміна правових станів, явищ, що викликані юридично значимими діями, які здійснюються органами влади, громадянами, іншими учасниками правових відносин [82, 16]. Як відомо з загальної теорії права, існує три стадії правового регулювання, а саме: стадія нормативної регламентації поведінки (встановлення норм права), стадія виникнення на основі норм права і при наявності відповідних юридичних фактів – правовідношення; стадія реалізації суб’єктивних юридичних прав і обов’язків, які виникли у суб’єктів правовідношень. У зв’язку з цим можна визначити юридичний процес в найбільш загальному вигляді як сукупність дій, які послідовно здійснюються органами держави, громадянами та іншими суб’єктами юридичних відносин по виробленню норм права та приведення їх в дію для регулювання життя суспільства. З іншої сторони, термін „процедура” (від латинського procedo) означає проходжу або просуваюсь і тлумачиться в словнику як „офіційно встановлений чи прийнятий за звичаєм порядок, послідовність дій для здійснення або оформлення якихось справ” [83, 557]. Тобто процедура – це порядок дій, а не самі дії, не сама діяльність.
На нашу думку, процес і процедура – це не тотожні поняття, і не потрібно їх змішувати. Вони співвідносяться між собою, як зміст та форма: юридичний процес – це діяльність суб’єктів права по здійсненню правового регулювання, а процедура – це врегульована процесуальними нормами правова форма здійснення такої діяльності [84, 6]. Юридична процедура визначає порядок здійснення суб’єктами права тих чи інших юридично значимих дій, сукупність яких і створює юридичний процес. Перелік та порядок здійснення юридично значимих дій в рамках юридичного процесу визначаються процесуальними нормами права, тобто останні визначають юридичну процедуру, у відповідності з якою здійснюються юридично значимі дії [85, 5].
В юридичній літературі дещо дискусійним є питання про його обсяг та структуру правозастосовчого процесу [86, 23]. Можна зустріти доволі розповсюджену точку зору про те, що він має зводитися лише до юрисдикційної діяльності компетентних державних органів, тобто до діяльності по вирішенню спорів та застосуванню заходів відповідальності за порушення норм права [82, 20]. Прибічники такого підходу вважають, що юридичний процес може виникнути лише при наявності правового спору. Справи, які не містять спірних тем, розглядаються в рамках матеріально-правової процедури [82, 21]. Однак правозастовчий процес не може бути зведений тільки до вирішення спорів. На стадії реалізації права митні органи, наприклад, як органи держави, та їх посадові особи здійснюють застосування приписів норм права по відношенню до індивідуально визначених осіб.
У залежності від завдань, які вирішуються митними органами, правозастосовна діяльність може набирати двох форм: управлінської та правоохоронної. Щоправда, деякі автори вказують також на дві сторони здійснення митної справи (організаційно-регулятивну та процесуальну) [15, 11]. Перша здійснюється для організації та забезпечення приписів, які містяться в нормах права в галузі митної сфери, всіма учасниками правовідношень. Ця діяльність дозволяє суб’єктам правовідношень реалізувати надані їм суб’єктивні права та виконати покладені на них юридичні обов’язки. Зовнішній вид процесу мають обидва види правозастосовчої діяльності: управлінську та правоохоронну [87, 62]. До останньої, зокрема, можна віднести притягнення громадян до відповідальності за порушення митних правил.
Варто зауважити, що у вузькому розумінні адміністративним процесом вважається діяльність щодо розгляду справ про адміністративні правопорушення. До адміністративного процесу в широкому значенні, крім юрисдикційного процесу, відноситься також різноманітна управлінська діяльність щодо розгляду і вирішення конкретних справ, яка дістала назву „позитивного адміністративного процесу” [88, 15]. О.М.Бандурка та М.М.Тищенко визначають його як „вид юридичного процесу, який регламентує порядок розгляду та розв’язання конкретних адміністративних справ” [32, 16]. Тобто, адміністративний процес у широкому розумінні визначається як процес застосування норм матеріального адміністративного права. Однак висловлюються пропозиції щодо необхідності відмови від широкого поняття процесу. Так, окремі науковці пропонують користуватися категоріями „управлінський адміністративний процес” і „адміністративне судочинство” [87, 216]. Інші визначають ознаки адміністративного процесу в широкому розумінні: він, на їх погляд, являє собою організаційну форму діяльності, яка пов’язана з розглядом обставин і фактів, що тягнуть за собою певні юридичні наслідки; ця діяльність закріплюється прийняттям правових актів (у сфері митної справи – оформленням митної декларації); вона потребує процедурної регламентації; пов’язана із реалізацією матеріальних норм адміністративного, митного та інших галузей права. Дослідники не дійшли до єдиної думки у цьому питанні. В.Авер’янов пропонує залишити поняття „адміністративний процес” за сферою адміністративної юстиції, а до позитивної управлінської діяльності віднести поняття „адміністративні провадження” і „адміністративні процедури” [89, 13].
Цілком логічно постає питання, як поняття процедури співвідносяться з поняттям „провадження”. Адже ці терміни часто використовуються як синоніми. У Польщі, наприклад, використовується поняття „провадження” (адміністративне), яке має на увазі індивідуальну зовнішню діяльність органів публічної адміністрації [90, 14]. У вітчизняній теорії адміністративного права поняття „провадження” розглядається як особливе відносно загального поняття „адміністративний процес” [32, 13]. На нашу думку, співвідношення між поняттями «процедура» і „провадження” можна визначити таким чином: процедура – це загальний встановлений порядок вирішення справи митним органом (своєрідна модель провадження), а власне провадження – це розгляд і вирішення окремих індивідуальних справ (конкретна активна діяльність).
Спробуємо визначити, що потрібно розуміти під поняттям митної процедури. Митний кодекс України відносить до митних процедур операції, пов’язані зі здійсненням митного контролю за переміщенням товарів та транспортних засобів через митний кордон України, їх митного оформлення, а також зі справлянням передбачених законом податків і зборів (стаття 1). В цілому ж поняття процедур мало розроблене в законодавстві України, адже, крім визначення самого поняття, воно не дає розширеного його тлумачення [91, 298]. Процес переміщення товарів і транспортних засобів через митний кордон України відбувається у відповідності з певними процедурами, сукупність яких визначає характер митних режимів. Митний режим – це сукупність положень, які визначають статус товарів і транспортних засобів, що переміщуються через митний кордон для митних цілей; це встановлена (в залежності від характеру та мети переміщення товару) сукупність митних процедур, що застосовуються до цих предметів. Застосування стандартизованих митних режимів забезпечує спрощення митних процедур, підвищує ефективність роботи митних органів. Особа вправі в будь-який час обрати будь-який режим переміщення або змінити його на інший, якщо це не заборонено законодавством. Таким чином, вибір і зміна митного режиму є прерогативою особи, яка переміщує товари. Разом з тим митні органи розглядають можливість розміщення товарів у обраний митний режим і надають відповідні дозволи.
У сфері регулювання митного права інколи дуже важко, а часто взагалі неможливо чітко виокремити відносини, які перебувають під впливом тільки матеріально-правових норм і не передбачають застосування норм процесуального (процедурного) характеру [92, 117]. Таке розмежування можливе фактично лише щодо правовідносин відповідальності за порушення митних правил. Специфіка митного права (як і інших публічних галузей права) така, що застосування в ньому не тільки санкції, але й диспозиції будь-якої матеріальної норми потребує відповідної процедури. Інакше реалізація повноважень з боку митних органів та посадових осіб набуватиме рис необмеженого розсуду – можливо аж до свавілля – у стосунках з іншими учасниками правовідносин, зокрема громадянами; тобто процедурна форма – це необхідна умова належного функціонування будь-яких митно-правових відносин.
У митному праві органічно поєднано матеріальні і процесуальні норми, тобто ця галузь цілком об’єктивно має змішану матеріально-процесуальну природу. Отже, як і будь-яка галузь права, митне має свою сферу правового регулювання, що реалізується у певному порядку, встановленому митно-процесуальними нормами. Для вирішення питань не тільки управлінського характеру необхідно правильно реалізувати правовий акт матеріального митного законодавства. Ця реалізація здійснюється шляхом застосування митними органами нормативних актів з додержанням певної процедури. Для різних видів митної діяльності, зазначає Ю.М.Дьомін, існують відповідні процедури, кожна з яких – це система встановлених та закріплених державою митно-процесуальних актів [93, 36]. Упорядкованість процедури зумовлюється наявністю чіткої системи дій щодо здійснення операцій з нормами права: вибір і аналіз нормативного припису, з’ясування його змісту, перевірка юридичної сили норми, тлумачення і з’ясування меж її дії у просторі і часі. Метою процесу є, за визначенням Є.В.Додіна, „регулювання поведінки конкретних учасників управлінських відносин у конкретних умовах” [94, 18].
Таким чином, ознаками митної процедури, на наш погляд, є наступне: вона має зовнішній характер (не має відношення до внутрішньоорганізаційної діяльності адміністрації), адже стосується прав, свобод та законних інтересів громадян; має індивідуалізований характер, оскільки вона прямо зачіпає конкретних осіб; процедура може розпочинатися як з ініціативи органу держави, так і за зверненням приватної особи; вона характеризується як система, що має на меті досягнення правового результату; складається з актів поведінки, які послідовно змінюють один одного; визначається на нормативному та індивідуальному рівнях; має службовий характер, оскільки є засобом реалізації права; націлена на досягнення правового результату; реалізується шляхом правовідносин.
На нашу думку, митна процедура може бути визначена як порядок розгляду та вирішення індивідуальних адміністративних справ, тобто справ, які стосуються прав, свобод та законних інтересів громадян. Схоже визначення митної процедури містить і Митний кодекс ЄС, який тлумачить їх як дії для забезпечення дотримання митного права [74].
Спробуємо здійснити класифікацію митних процедур. При здійсненні митної справи, на нашу думку, можуть виникати наступні процедури (критерієм при цьому є наявність чи відсутність адміністративного спору):
– безспірні процедури, які передбачають порядок вирішення справ, які не містять спору між органом держави і фізичною особою;
– спірні (заявні) процедури: порядок вирішення справ, в основі яких оскарження рішень, дій або бездіяльності митних органів (інстанційне оскарження).
Коло безспірних процедур значно ширше, що зумовлено специфікою управлінської і контрольної діяльності митних органів. Сюди входять процедури з вироблення і ухвалення відомчих нормативних актів, опрацювання пропозицій і заяв громадян, здійснення митного контролю та митного оформлення товарів та транспортних засобів, стягнення митних платежів і зборів, реєстраційно-дозвільні процедури, процедури застосування попереджувальних та запобіжних примусових заходів. Реєстраційно-дозвільні процедури стосуються митного оформлення об’єктів, які потребують дозволу митних органів, наприклад, видачі посвідчень на право реєстрації громадянами транспортних засобів, ввезених на митну територію України.
За критерієм ініціативності можна виділити:
а) втручальні процедури, які виникають за ініціативи митних органів (процедури митного контролю, оформлення, стягнення митних платежів);
б) заявні процедури, які виникають за ініціативою фізичної особи (адміністративні послуги в митній справі).
Втручальні процедури за характером наслідків поділяються на позитивні (сприяючі), коли рішення, яке приймається митним органом, не накладає на громадян ніяких обов’язків, а сприяє реалізації прав та законних інтересів; та обтяжуючі втручальні процедури, які накладають на громадян певні обов’язки, наприклад, зі сплати мита. У залежності від способу переміщення громадянами товарів через митний кордон можна виділити процедури щодо товарів, які переміщуються у вантажних відправленнях, у супроводжуваному багажі, у несупроводжуваному багажі, у ручній поклажі, у міжнародних поштових відправленнях, у міжнародних експрес-відправленнях.
Підсумовуючи викладене, можемо дійти висновку, що під системою митних процедур слід розуміти здійснення контролю за дотриманням громадянами порядку переміщення товарів, транспортних засобів, особистих речей, майна, іноземної валюти, культурних цінностей та інших предметів, їх огляд, оформлення митних документів, перевірка вірності декларування, стягнення митних платежів та інші дії, що здійснюються митними органами України з метою виконання законодавства щодо митної справи. У літературі справедливо підкреслюється, що особливістю адміністративних процедур взагалі є те, що у одній справі перетинаються різні види проваджень і процедур [95, 13].
Обов’язковою умовою митного оформлення товарів є їх декларування, під яким слід розуміти заяву громадянина за встановленою формою (письмовою, усною, шляхом вчинення дій) точних даних про мету переміщення через митний кордон товарів і відомостей про самі товари, а також іншої інформації, необхідної для проведення митного контролю і оформлення. Оформлена митними органами письмова митна декларація є юридичним документом на право вільного переміщення через митний кордон зазначених у ній речей, валюти, цінностей.
Дослідники митного права стверджують, що митно-процедурну діяльність можна поділити на чотири стадії: стадія аналізу ситуації, коли збирається інформація про об’єкт і суб’єкт, здійснюється фактична оцінка і приймається рішення про подальший рух справи; стадія прийняття рішення; стадія оскарження рішення; стадія виконання рішення [93, 35].
На нашу думку, з точки зору реалізації суб’єктивних прав громадян процесуальні права поділяються на права у відповідності з поділом на стадії (права у зв’язку зі здійсненням різноманітних процесуальних дій протягом вирішення індивідуальної справи).
Найбільш розповсюдженими процедурами є процедури митного контролю, митного оформлення, сплати мита та інших митних платежів. Відповідно до ч.15 ст.1 Митного кодексу України митний контроль розглядається як сукупність заходів, що здійснюються митними органами у межах своєї компетенції з метою забезпечення дотримання норм законодавства, положень міжнародних договорів. Іншими словами, митний контроль – це здійснення митними органами спеціальних дій, спрямованих на дотримання фізичними та юридичними особами митного законодавства та норм міжнародних договорів, згоду на обов’язковість виконання яких надала Україна. Він передбачає проведення митними органами процедур контролю, обсяг та порядок застосування яких визначаються Митним кодексом, іншими нормативно-правовими актами та міжнародними договорами. Таким чином, ми можемо зробити висновок, що основна мета митного контролю – забезпечення дотримання порядку переміщення через кордон товарів, транспортних засобів та інших предметів. У літературі зазначається, що сутність митного контролю полягає у встановленні факту відповідності поведінки суб’єктів переміщення встановленим митним правилам [96, 33].
Митний контроль здійснюється у формах, передбачених статею 41 Митного кодексу, а саме: шляхом перевірки документів та відомостей, необхідних для здійснення контролю; митного огляду (огляду і переогляду товарів та транспортних засобів, особистого огляду громадян); шляхом обліку товарів та транспортних засобів, які переміщуються через митний кордон України; усного опитування громадян та посадових осіб підприємств; перевірки системи звітності та обліку товарів, що переміщуються через митний кордон, а також своєчасності і повноти нарахування та сплати податків і зборів; шляхом огляду територій, де знаходяться товари і транспортні засоби, що підлягають митному контролю; в інших формах, передбачених законодавством.
Слід відзначити, що останнім часом окремі науковці відносять до форм митного контролю так званий „догляд” товарів, який здійснюється з розкриванням тари і упаковки на відміну від огляду, який проводиться поверхово, без порушення упаковки та тари [7, 108]. Однак етимологія слова „догляд” аж ніяк не співвідноситься зі змістом митного контролю і навряд чи виправданим є намагання надати огляду таких ознак. Обсяг же огляду (поверховий чи поглиблений) має встановлювати посадова особа митниці на підставі різносторонньої інформації, отриманої при проведенні митного контролю.
Процедура митного оформлення тісно пов’язана з митним контролем та визначається Митним кодексом як виконання митним органом дій (процедур), які пов’язані із закріпленням результатів митного контролю товарів та транспортних засобів, що переміщуються через митний кордон України. Митне оформлення базується на декларуванні (поданні контрольованими суб’єктами митним органам на їх вимогу відомостей про товари), тобто це сукупність дій, пов’язаних з пропуском в Україну чи за її межі товарів, що переміщуються через митний кордон [97, 359]. У той же час його можна розглядати як обов’язок громадян, які переміщують такі товари та транспортні засоби, пройти цю митну процедуру легалізації переміщення таких товарів. Дії посадових осіб щодо здійснення митного оформлення виконуються у певній послідовності і спрямовані на забезпечення дотримання чинного законодавства, встановленого порядку переміщення. Відповідно до статті 70 Митного кодексу метою митного оформлення є закріплення відомостей, одержаних під час митного контролю та оформлення результатів такого контролю. Митне законодавство передбачає для громадян декілька форм процедури декларування [98, 158]. Перша з них – шляхом подання у митний орган вантажної митної декларації у порядку, передбаченому для суб’єктів зовнішньоекономічної діяльності, коли громадяни вивозять або ввозять в Україну товари з комерційною метою. Перелік критеріїв визначення форми процедури декларування надано в Митному кодексі та Законі України „Про порядок ввезення (пересилання) в Україну, митного оформлення й оподаткування особистих речей, товарів та транспортних засобів, що ввозяться (пересилаються) громадянами на митну територію України” [70], але узагальнюючим критерієм можна вважати саме комерційну мету, хоча такий вираз і не згадується в митному законодавстві. Крім того, існують процедури письмового та усного декларування товарів та інших предметів, які переміщуються через митний кордон громадянами з некомерційною метою. Для письмового декларування Державною митною службою встановлено особливу форму заяви-декларації, в якій громадяни повинні надати відомості про себе (ім’я та прізвище, громадянство, місце проживання, дані документа, який засвідчує особу), про товари (найменування, кількість, вартість), про мету ввезення, про товаросупровідні документи [99].
Нарешті, до митних процедур відносяться процедури нарахування та сплати митних податків і зборів. Такі платежі можна поділити на три групи: мито (податок на товари, які переміщуються через митний кордон), митні збори (у тому числі і плата за виконання митними органами адміністративних послуг) та інші податки (податок на додану вартість, акцизний збір). Мито нараховується відповідно до положень Закону України „Про Єдиний митний тариф” [69] за повними ставками митного тарифу, чинними на день подання декларації. Тобто, на відміну від суб’єктів зовнішньоекономічної діяльності, які можуть переміщувати товари за пільговими ставками тарифу або бути взагалі звільненими від сплати мита, громадяни завжди сплачують мито у повному розмірі. Мито сплачується митним органам України, а стосовно предметів, які пересилаються у міжнародних поштових відправленнях – підприємствам зв’язку.
Як справедливо зазначає Ю.М.Дьомін, у системі митного оподаткування одним із найважливіших є поняття „митна вартість” на основі якого розраховуються і стягуються митні платежі [100, 41]. Митна вартість визначається на підставі заяви власника чи уповноваженої ним особи за умови надання підтверджуючих документів (товарних чеків, ярликів тощо), які можна ідентифікувати з наявними товарами. За відсутності таких підтверджень або у разі наявності обґрунтованих сумнівів щодо достовірності відомостей стосовно заявленої вартості, митні органи визначають митну вартість самостійно, на підставі ціни на ідентичні або подібні (аналогічні) товари (ст. 249 Митного кодексу). Однак митне законодавство не містить визначення поняття „обґрунтовані сумніви”, тобто вирішення цього непростого питання віднесено до компетенції посадової особи, яка здійснює митне оформлення.
Однією з найважливіших концептуальних позицій нової моделі праворозуміння є переосмислення принципів здійснення митних процедур. За старою традицією принципи у нас сприймаються не як керівні настанови, положення, а як щось суто абстрактне, декларативне [101, 17]. В дійсності принципи мають бути, за влучними висловлюваннями науковців, своєрідними „нервовими центрами права”, вимогам яких повинні відповідати і підкорятися усі правові норми, щодо яких принципи мають пріоритет [61, 12]. Принципи здійснення митних процедур спираються на конституційні принципи державного управління, однак вони мають свою специфіку. Саме принципи є тим каркасом, що допомагає митним органам не схибити як у правотворчості, так і в правозастосуванні. Сьогодні вони повинні бути направлені не на потреби функціонування митної системи, створення умов для „зручного” з точки зору посадовців адміністрування, а на всебічне забезпечення прав і свобод громадян.
Загальні принципи митної процедури повинні включати: принцип забезпечення прав та інтересів громадян, що охороняються законом (по суті, цей принцип є відображенням ст. 3 Конституції України, і він має пріоритет над іншими); принцип ефективності процедур; принцип законності; принцип рівності учасників процедури перед законом, який спрямований на вирівнювання становища приватної особи і митного органу, зв’язаності учасників правовідносин законом; принцип поєднання охорони інтересів особистості і держави у митних відносинах; принцип презумпції добропорядності та правомірності дій громадян при переміщенні товарів та транспортних засобів через митний кордон; принцип взаємної відповідальності суб’єктів митних правовідносин при здійсненні митних процедур; принцип єдиного підходу до розробки та здійснення митних процедур; принцип доступу громадян до інформації; принцип викладу мотивів (зобов’язує митні органи пояснювати громадянам підстави та обставини прийняття рішення, яке позбавляє або обмежує права громадянина щодо переміщення товарів та інших предметів через митний кордон України); принцип права вибору митного режиму (надається виключно особі, яка переміщує товари, предмети чи транспортні засоби), тощо.
Крім того, спеціальними принципами процедур митного контролю є вибірковість контролю і достатність форм, що означає наступне: митні органи повинні використовувати ті його форми, які є достатніми для забезпечення дотримання митного законодавства. Дотримання принципів вибірковості і достатності не повинне порушувати основні права і свободи громадян. Наприклад, особистий огляд повинен розглядатися як виняткова форма митного контролю.
Як справедливо підкреслюється у правовій літературі, у чинному законодавстві України саме процедурна частина, за винятком певною мірою регулювання юрисдикційного процесу, є найменш розвиненою [102, 86]. Спробуємо розглянути кілька прикладів та проаналізувати стан забезпечення прав громадян при здійсненні митних процедур, зокрема, додержання принципів їх здійснення, про які йшла мова вище. По-перше, слід відзначити порушення принципу рівноправності суб’єктів митних правовідносин, у першу чергу громадян. Наприклад громадянин у разі несвоєчасної сплати митних платежів за ввезені товари зобов’язаний сплатити додатковий збір за кожний день затримки митного оформлення. Мета стягнення цього збору цілком логічна – стимулювати громадян до своєчасного проведення митного оформлення товарів. Розроблений Державною митною службою порядок сплати цього збору (досить значного за розміром) визначає три випадки звільнення громадян від сплати збору. Однак у цьому переліку чомусь не передбачається звільнення від сплати у разі затягування митного оформлення не з вини громадян, наприклад, через неспроможність пропускної можливості митного органу, при розгляді скарги громадянина на рішення, дії (бездіяльність) посадових осіб та в інших подібних випадках. Наприклад, чинним законодавством передбачене як письмове, так і усне декларування особистих речей громадян при їх ввезенні на територію України за бажанням власника або на вимогу посадової особи митного органу, у тому числі і при тимчасовому ввезенні таких речей [70]. Таким чином, громадяни-нерезиденти України при зворотному вивезенні своїх речей не можуть довести факт попереднього ввезення у разі їх усного декларування, що викликає виникнення конфліктних ситуацій на кордоні. Також не в повній мірі визначено порядок митного оформлення речей, які ввозяться громадянами при переїзді на постійне місце проживання в Україну [103, 31].
Окремі автори цілком доречно підкреслюють необхідність більш чіткого правового регулювання процедури примусових заходів, які використовують посадові особи митних органів, зокрема, такої виняткової форми митного контролю як особистого огляду. Адже саме наявність реальної небезпеки порушення основних прав та свобод громадянина при його проведенні надає особистому огляду ознак винятковості [104, 27].
Надзвичайно важливе значення при здійсненні митного контролю має обґрунтоване використання посадовими особами митних органів відмови у митному оформленні товарів (транспортних засобів), які переміщуються через митний кордон. Адже відмова у митному оформленні – це позбавлення громадян їх специфічного права на вільне переміщення через митний кордон України таких товарів (транспортних засобів). При застосування відмови настають негативні наслідки для громадян, в тому числі і матеріальні. Як зазначає Ю.М.Дьомін, у разі несвоєчасного оформлення відмови із зазначенням підстав порушується сама процедура митного оформлення [105, 86]. З іншої сторони застосування відмови є правом посадової особи митного органу, яка стоїть на сторожі інтересів держави. Отже, порядок відмови у митному оформленні має бути визначений настільки детально, щоб виключити можливість зловживання посадовими особами своїм правом з однієї сторони та забезпечити державні інтереси з іншої. У Митному кодексі відмові у митному оформленні присвячено одну статтю (стаття 80), яка визначає, що в разі відмови у митному оформленні чи пропуску через кордон митний орган зобов’язаний „видавати заінтересованим особам письмове повідомлення із зазначенням вимог, виконання яких забезпечує можливість митного оформлення”. На нашу думку, слід більш детально окреслити як порядок оформлення відмови, так і строк, протягом якого митний орган зобов’язаний надати таке роз’яснення. Подібна ситуація існує і при відмові митним органом у прийнятті митної декларації (стаття 86).
Однією з негативних рис діючого митного законодавства є ігнорування особистісного аспекту при здійсненні митних процедур. Товари та інші предмети, які переміщуються громадянами через кордон, належать їм, як правило, на праві власності, а, отже, накладання будь-яких обмежень на предмет права власності має носити обережний, делікатний характер. Однак право вибору митного режиму у цьому аспекті (стаття 18 кодексу) звучить занадто незрозуміло для пересічного громадянина. Не сказано тут нічого про термін дії обмежень, які може накладати діючий митний режим. Однак ці обмеження стосуються права власності на товари, тобто права самостійно розпоряджатися ними, а тому, на наш погляд, необхідно закріпити норму про те, що обмеження, які накладаються митним режимом на товари, діють лише протягом часу знаходження цих товарів під вказаним режимом.
У статті 55 кодексу України цілком справедливо закріплене право громадянина бути присутнім при огляді та переогляді товарів та транспортних засобів, які переміщуються ним через митний кордон. А ось стаття 56 уже допускає огляд та переогляд ручної поклажі та багажу у разі відсутності громадянина, при цьому має бути присутнім представник підприємства, що здійснює перевезення речей. Однак тут немає посилання на те, чи був громадянин належним чином попереджений про час та місце проведення митного контролю. Очевидно, що ці та інші проблемні питання здійснення митних процедур можуть призвести (і фактично призводять) до порушення прав громадян.
Як уже підкреслювалося у попередньому підрозділі, кожен громадянин вправі визначати свою поведінку на підставі діючих правових норм, що у митній сфері означає право на отримання інформації про правила переміщення товарів та інших предметів через митний кордон. На разі митні органи здійснюють таке ознайомлення, як правило, шляхом розміщення в приміщеннях митних органів інформаційних стендів. При цьому значна частина громадян, особливо нерезидентів, не має можливості реалізувати це право на практиці. Митні органи не використовують методи інформування, які вже давно виробила світова практика. Так, наприклад, митна служба ФРН використовує письмову пам’ятку для громадян, у якій міститься узагальнений опис митних правил цієї країни [106, 1-4].
Така невизначеність або недостатня визначеність окремих митних процедур актуалізує проблему правового розсуду суб’єктів застосування права, тобто посадовців митних органів. Окрім цього, наявність значної кількості норм з оціночними, „ситуаційними” поняттями, використання загальнодозвільного принципу правового регулювання обумовлює розширення переліку ситуацій, у яких правозастосувальні суб’єкти, тобто митні органи та їх посадові особи, застосовують приписи за власним розсудом. Поряд з цим не вироблено більш-менш уніфікованого підходу до визначення поняття підстав розсуду.
Правова реформа, яка проводиться в Україні, вимагає сьогодні суттєвого удосконалення всієї правозастосовної діяльності, адже ефективність правоперетворень знаходиться у прямій залежності від якості застосування нормативно-правових приписів. Прийняття правозастосувальних рішень працівниками митних органів, які мають владні повноваження, суттєво впливає на обсяг та стан реалізації прав, свобод та законних інтересів громадян, а помилки при застосуванні норм права можуть породжувати низку негативних наслідків. Існують різні погляди на сутність правозастосовчих помилок: деякі автори вважають, що вона виражається в порушенні закону правозастосовчим суб’єктом та є наслідком неправильної юридичної оцінки конкретної ситуації [107, 110]. Існує ще одна точка зору, згідно з якою правозастосовчою помилкою слід вважати результат, який суперечить нормам матеріального чи процесуального права і не досягає істинних цілей правового регулювання [107, 111]. Оскільки за своїм змістом правозастосування – це точне виконання передбачених нормами права дій, дотримання встановлених заборон і, звичайно, використання правозастосовчим суб’єктом своїх повноважень, то помилкою буде невідповідність рішень та дій вимогам правової норми. У багатьох випадках посадові особи митних органів застосовують суто імперативні веління щодо громадян, які переміщують товари та інші предмети через митний кордон України. Для того, щоб вирівняти у процесуальному відношенні становище митних органів і громадян, необхідно прийняти якісно нове законодавство, адже дотепер більшість процедурних відносин регулюється підзаконними актами. Важливим кроком на цьому шляху може бути прийняття Адміністративно-процедурного кодексу, що має сприяти якісному врегулюванню процесуального аспекту публічних відносин, адже без процедурного забезпечення права і свободи громадян ризикують залишиться нездійсненними, навіть якщо для їх реалізації вже існують необхідні умови [108, 217].
Підводячи підсумок аналізу митного законодавства, можна робити висновок, що його норми є далекими від досконалих. Це вимагає невідкладних дій по вдосконаленню митного законодавства, діяльності митних органів та посадових осіб щодо створення реального механізму забезпечення цих прав, про що буде іти мова в наступному розділі. У системі митних органів України такий механізм забезпечення знаходиться поки що лише в стадії формування. Права та свободи громадян включені у національне законодавство на рівні всього класичного набору природних прав та свобод людини. Однак ефективні умови для їх реалізації у митному законодавстві та процедурах поки що відсутні. Сьогодні у діяльності митних органів фактично абсолютизується лише одна функціональна сторона – управлінська, до якої ще додається фіскальна та каральна функції, тоді як у відповідності зі змістом верховенства права ключовою функцією має стати правозабезпечувальна.
Методологічною основою нової моделі праворозуміння у сфері митного права має бути визначений у Конституції принцип верховенства права, тобто підпорядкування усіх без винятку державних інститутів потребам реалізації та захисту прав громадян, а також пріоритетність цих прав перед усіма іншими цінностями правової держави. Навіть застосування посадовими особами митних органів засобів державного примусу має підпорядковуватися виконанню цього завдання. І хоча на стороні посадовців митних органів залишаються владні повноваження, необхідним є встановлення рівних прав сторін щодо взаємних вимог належної поведінки і однакового юридичного захисту цих прав у разі їх порушення. Це включає і застосування примусових заходів з огляду на презумпцію добропорядності громадянина, який переміщує товари та інші предмети через митний кордон.
Інтенсифікація законотворчої діяльності та збільшення суб’єктів правотворчості призвели до бурхливого, але хаотичного та безсистемного розвитку митного законодавства. У Митному кодексі, зокрема, не реалізовано задекларовану в його преамбулі спрямованість на захист прав та законних інтересів громадян. Це викликає необхідність термінового внесення змін до кодексу, які повинні базуватися на проголошених Конституцією принципах пріоритету прав громадян та слугувати створенню у сфері дії митного права реально діючого механізму їх забезпечення. Без вирішення цього питання неможливо вдосконалити стан забезпечення прав громадян при здійсненні митних процедур.
Основним завданням для митних органів має бути розробка та впровадження у правозастосовну діяльність дієвих гарантій реалізації прав і свобод громадян, направлених на їхнє забезпечення, виключення можливості для посадових осіб зловживання своїми повноваженнями при здійсненні митних процедур, адже саме на стадії безпосереднього користування суб’єктивним правом забезпечується фактичне втілення закріплених у моделі правової норми соціальних благ у повсякденну практичну діяльність.
РОЗДІЛ 2
МЕХАНІЗМ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ПРАВ І СВОБОД ГРОМАДЯН ПРИ ЗДІЙСНЕННІ МИТНИХ ПРОЦЕДУР
2.1 Конституційно-правове забезпечення прав, свобод та законних інтересів людини і громадянина у сфері здійснення митних процедур
Осмислення правового статусу громадян у митних правовідносинах неможливе без розгляду питання про механізм конституційного забезпечення його прав і свобод. Конституція є стрижнем усієї правової системи, вона створила міцну базу для скасування застарілих правових обмежень особи. Конституційні права і свободи громадянина є фундаментальною, статусною категорією. Вони лежать в основі конкретних і різноманітних суб’єктивних прав громадянина. Не менш важливими є конституційні положення, які закріплюють обов’язки державних органів стосовно громадян. Конституційний статус громадянина закріплений у другому розділі Конституції, де можна виділити цілу низку положень, які мають універсальний характер для формування правового статусу громадянина у процесі здійснення митних процедур. Виходячи з пріоритету людських цінностей, Конституція України надає перевагу правам і свободам громадян перед інтересами, правами і свободами інших учасників правових відносин. Вона встановила необхідність утвердження прав людини та громадянина як завдання, до виконання яких має прагнути держава з тим, щоб кожний державний орган намагався сприяти поважанню прав та свобод громадян. З прийняттям Конституції виник правовий фундамент, що дає можливість реформувати нашу державу та суспільство на демократичній, планомірній та довгостроковій основі.
Складовою частиною цього процесу є правова реформа, для здійснення якої Конституція має стати основою. Під такою правовою реформою слід розуміти всеохоплюючу і системну програму дій та заходів, спрямовану на створення і забезпечення ефективного функціонування правової системи України. З цього визначення випливає, що метою правової реформи є забезпечення процесу формування досконалої правової системи, спроможної створити в Україні правову державу і громадянське суспільство. Людина при реалізації свого конституційно-правового статусу розраховує не тільки на охорону своїх прав від незаконного втручання, а й на активну допомогу держави у їх реалізації [31, 14]. Цей статус випливає із особливого правового зв’язку з державою – інституту громадянства. Там, де Конституція говорить: „кожен може” – мова йде про визнання вказаних прав та свобод за кожною особою.
Конституційно-правовий статус людини і громадянина відображає закріплене в основному законі становище особи в суспільстві і державі. На думку П.М. Рабіновича, структуру конституційно-правового статусу людини складають такі елементи: правосуб’єктність людини; принципи статусу; права і свободи людини та гарантії їх реалізації; обов’язки людини і гарантії їх виконання. Статус громадянина, крім названих елементів, включає додаткові права, свободи і обов’язки та їх гарантії, які визначаються правовим зв’язком між людиною і державою. При цьому права і свободи особи виділяються як центральний елемент статусу [109, 79]. До них відносять наступні групи прав, передбачених Конституцією України: фізичні (життєві), особистісні, політичні, економічні, культурні (гуманітарні) права і свободи. Однак ця система прав не може реально існувати без певних основних ідей – принципів конституційно-правового статусу, закладених в її основу. До цих принципів належить, зокрема, принцип невідчужуваності та непорушності прав і свобод людини (який закріплений у ст. 21 Конституції), який означає неможливість зменшення обсягу та змісту прав або їх позбавлення. З ним перекликається зафіксований у статті 22 принцип недопущення звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод при прийнятті нових законів та внесенні змін до чинних. Інший принцип – невичерпності прав і свобод — встановлений у ст. 22 і означає, що їх перелік не є вичерпним, а обсяг і зміст проголошених прав і свобод має поступово розширюватися. Зі змісту статей 21 і 24 виводиться принцип рівності громадян у правах і свободах та рівності перед законом, тобто вони поширюються рівною мірою на всіх громадян і мають для них однаковий зміст та обсяг. Наступним є принцип гарантованості прав і свобод та неможливість їх скасування (статті 3 і 22). Гарантованість означає встановлення в Конституції та інших законах гарантій прав і свобод – загальних та юридичних, а також створення відповідного механізму для застосування останніх. Універсальне значення має принцип поваги до гідності громадянина (стаття 28), а також право на одержання правової допомоги (стаття 59). Принцип прямої дії норм Конституції, закріплений у статті 8, означає, що реалізація конституційних прав громадян не залежить від ступеня їх правової регламентації у чинному законодавстві. Окремі конституційні положення, які відносяться до інших сфер правового регулювання, не можуть не впливати на правовий статус громадянина при здійсненні митних процедур. Наприклад, положення статті 62, що відбивають зміст принципу презумпції невинуватості, який стосується статусу громадянина у кримінальному процесі, не можуть не впливати на зміст правового статусу громадянина при застосуванні адміністративної відповідальності. Конституційні гарантії від безпідставного арешту, затримання і утримання під вартою, закріплені у статті 29, мають впливати і на правовий статус громадянина, щодо якого застосовуються заходи адміністративного примусу в процесі здійснення митних процедур.
Конституція України у статті 64 гарантує, що права і свободи громадянина не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених нею – це є принцип заборони свавільного обмеження конституційних прав і свобод людини, який передбачає наявність певних формальних меж, які можуть визначатися законом тільки у випадках, передбачених Конституцією і обґрунтовуватися природними або соціальними факторами. При цьому чітко визначено перелік прав, що не можуть бути обмежені ні за яких умов. Це є відображенням надзвичайно важливого методологічного принципу Конституції України про те, що перелік наведених у ній прав та свобод людини і громадянина не є вичерпним [40, 57]. Для обмеження прав і свобод існує соціальна, політична і економічна обумовленість –це є, по суті, обмеженням прав особистих для захисту більшості.
Аналіз норм Конституції дозволяє зробити висновок, що закріплені в ній підстави правового обмеження прав і свобод базуються на принципі поєднання приватних та публічних інтересів, а захист останніх представлений у правовому механізмі такими підставами, як захист основ конституційного ладу, безпеки держави [110, 27]. Одним із найважливіших і визначальних в Конституції є принцип забезпечення прав і свобод громадян. Зі змісту статті 3, яка проголошує утвердження і забезпечення прав та свобод людини головним обов’язком держави, слідує, що ця діяльність є основною функцією держави. Забезпечуючи рівновагу між конфліктуючими інтересами суспільства і особи, державне управління створює умови дотримання прав, свобод і законних інтересів [111, 83]. П.М.Рабінович визначає поняття утвердження прав і свобод людини як визнання їх державою. В той же час забезпечення прав і свобод означає створення умов для їх здійснення, воно включає три елементи (напрями) державної діяльності: сприяння реалізації прав і свобод (шляхом позитичного впливу на формування їх гарантій); охорону прав і свобод (шляхом вжиття заходів, зокрема юридичних, для попередження їх порушень); захист прав і свобод людини (відновлення правомірного стану, притягнення винних осіб до юридичної відповідальності) [109, 96-97]. Конституція у статті 3 зобов’язує державу відповідати перед людиною за свою діяльність, а, отже, значення і роль держави у визнанні, забезпеченні, гарантуванні, обмеженні і захисті прав є виключно важливими і необхідними. Ось чому проблема забезпечення прав і свобод в нашій державі набуває особливого значення.
У сучасній юридичній літературі нерідко можна зустріти визначення понять захисту та охорони прав громадян в сферах дії публічних галузей права [112, 18]. І захист, і охорона прав лежать в одній площині і мають один предмет. Співвідносяться ці поняття як загальне (захист) та часткове (охорона). І лише в основу розмежування елементів цих понять покладено критерії наявності чи відсутності порушеного права. Захист виникає щоразу, коли права і свободи виявилися порушеними, а обов’язок посадових осіб щодо захисту прав і свобод невиконаним або неналежним чином виконаним [113, 29]. Однак сьогодні лише охорони і захисту прав та свобод громадян, на наш погляд, вже замало. На зміну їм повинно прийти нове праворозуміння, нове поняття вирішення цієї проблеми. На жаль, в юридичній науці ще не вироблено єдиної точки зору щодо питань надання закріпленим у законодавстві правам та свободам особи реального характеру.
У сучасних умовах побудови правової держави важливим та необхідним є створення цілісної наукової концепції забезпечення прав та свобод особи, яка б включила в себе коло теоретичних положень стосовно суті та змісту системи забезпечення прав та свобод, структури та механізму її функціонування. В наукових працях зустрічаються терміни для визначення діяльності, спрямованої на надання правам і свободам реального змісту: повага, дотримання та інші. Однак, на нашу думку, найбільш вдалим та більш адекватним новій ролі держави в демократичному суспільстві є поняття забезпечення. Воно за своїм змістом є найширшим та має включати в себе всі інші види діяльності по наданню правам та свободам реального змісту – повагу, дотримання, визнання, гарантування, охорону та захист [113, 30-31]. Цілком справедливо зазначають дослідники, що забезпечення прав і свобод людини і громадянина є одним із найважливіших принципів правової системи, організації і функціонування органів державної влади і їх посадових осіб [114, 154]. Проект концепції реформи адміністративного права також передбачає необхідність створення реального механізму забезпечення реалізації прав та свобод громадян [115, 13].
Реальне забезпечення прав і свобод полягає не стільки в захисті, тобто в реагуванні на аномальні діяння, що порушують права, скільки саме в позитивних діях держави зі створення умов для реалізації людьми своїх прав. Таким чином, більшість конституційних положень про права і свободи громадян служать джерелом формування їхнього правового статусу при здійсненні митних процедур. Як динамічна категорія, правовий статус громадянина змінює свій зміст, плавно переходячи із конституційного (загальноправового) в галузевий (митний), а із галузевого – в індивідуальний, тобто конкретний правовий статус громадянина. Отже, конституційні норми про правовий статус громадянина являють собою загальні (модельні) правові ситуації, які не мають відношення до конкретних ситуацій; в свою чергу митно-правові норми деталізують правовий стан громадянина за конкретних обставин.
На нашу думку, при визначенні нового погляду на суспільне призначення митного права, як і інших публічних галузей права, слід виходити з положень статті 3 Конституції України, згідно з якими, по-перше, „утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави”, по-друге, „держава відповідає перед людиною за свою діяльність”. Виходячи з цих положень, принципова зміна погляду на суспільне призначення публічного права має базуватися на визнанні якісно нової ролі держави у взаємовідносинах з громадянами, а саме ролі не владарювання над людиною, а ролі служіння людині [116, 10]. Зважаючи на дух Конституції України, сьогодні можна стверджувати, що будь-яка абсолютизація владно-управлінського, а тим більше примусово-карального призначення митного права є необґрунтованою та неприйнятною. Митне право має визначатися не як право державного управління, а як право забезпечення і захисту прав людини.
Властивий митному праву імперативний метод регулювання (або метод владних приписів) хоч і залишається в нинішніх умовах непохитним, у той же час набуває два відносно самостійних методи прояву. Перша форма прояву цього методу стосується регулювання управлінських відносин між співпідпорядкованими органами і посадовими особами – у регулюванні цих відносин домінує спосіб забезпечення субординації між суб’єктами, тобто встановлення прямої підпорядкованості одних суб’єктів іншим. Саме в такий спосіб регулюються управлінські відносини, наприклад, між центральним апаратом Держмитслужби та митницями. Друга форма прояву імперативного методу митного права характерна, головним чином, для відносин митних органів, посадових осіб з громадянами. Тут мають домінувати способи забезпечення так званої реординації в митно-правових відносинах [116, 11]. Суть цього поняття проявляється двояко: з однієї сторони – шляхом надання громадянам як керованим суб’єктам гарантованих належним чином прав вимагати від керуючих суб’єктів належної поведінки; а з іншого – шляхом покладання на керуючих суб’єктів чітких обов’язків щодо неухильного виконання вимог з боку керованих об’єктів, насамперед, громадян. Така принципово нова риса методу митного права дозволяє говорити про створення якісно відмінного від колишнього типу регулювання відносин між державою (в особі митних органів) і громадянами. Ця відмінність полягає в тому, що тепер громадянин має стати рівноправним учасником відносин з державою. Зрозуміло, що в даному випадку йдеться не про правосуб’єктну рівність митних органів і громадян, адже на боці митних органів і посадових осіб залишаються владні повноваження. Мається на увазі встановлення, по-перше, рівних прав щодо вимагання належної поведінки з обох сторін і, по-друге, рівного юридичного захисту цих прав у разі їх порушення. Натомість ще й досі серед спеціалістів-практиків зберігається властива радянській добі абсолютизація лише трьох аспектів суспільного призначення митного права: як засобу організуючого впливу на митно-правові відносини, як засобу вагомого поповнення державного бюджету та ще як „юрисдикційної” складової митно-правової діяльності – притягнення громадян до відповідальності за порушення митних правил. Цілком зрозуміло, що таке уявлення консервує властиву тоталітарному суспільству ідеологію „панування держави” над людиною, в котрій останній відводилась лише місце керованого об’єкта, на який з боку митних органів спрямовано владно-розпорядчий вплив, а в необхідних випадках – і адміністративний примус.
На особливу увагу в умовах формування в Україні громадянського суспільства заслуговують питання, пов’язані зі створенням та функціонуванням механізму забезпечення прав та свобод громадян. У літературі зазначається, що демократичне державне управління має свою специфічну мету – забезпечення прав і свобод людини і громадянина [117, 17]. Такий механізм знаходиться наразі в процесі формування. У зв’язку з цим основним завданням перед нашою державою та суспільством стоїть завдання розробки та впровадження у правозастосовчу практику діючих правових гарантій, направлених на забезпечення законних прав та свобод громадян, виключення зловживань зі сторони органів влади та посадових осіб. Забезпечення прав і свобод як специфічна діяльність по наданню їм реального та непорушного характеру передбачає створення певних умов, за яких реалізація прав і свобод особи є безперешкодною і максимально ефективною, їх охорона здійснюється з метою запобігти найменшій можливості порушення, а захист від скоєного правопорушення сприяє відновленню прав і притягненню винної особи до відповідальності [118, 23].
Стабільність і непорушність правового статусу особи забезпечується системою гарантій прав і свобод особи. Усі гарантії прийнято класифікувати на загальносоціальні (ідеологічні, політичні, економічні, соціальні, організаційні) та правові (спеціальні). Ідеологічні гарантії включають природний характер прав і їх пріоритет (статті 8, 9, 11, 15 та інші); політичні – суверенність і демократичність держави, поділ влади, визначення народу як єдиного носія влади (статті 1, 2, 5, 6, 7, 15, 37 та інші); організаційні – загальну ефективність діяльності митних органів. Від ефективності гарантій залежить ступінь реалізації прав, свобод і обов’язків громадян, ефективність правозастосовчої практики, тобто підпорядкованість держави праву. Наявність гарантій прав і свобод – це свого роду зовнішній механізм обмеження влади, яка завжди намагається саморозширитися та посилити свою присутність в усіх сферах людського життя [112, 18]. За своєю суттю конституційно-правові гарантії прав і свобод людини і громадянина являють собою умови, які держава зобов’язана створити для реалізації конституційних прав і свобод своїм громадянам. За змістом конституційно-правові гарантії прав і свобод людини і громадянина – це система заходів, яка спрямована на реалізацію конституційних прав і свобод. За формою конституційно-правові гарантії – це передбачені Конституцією і законами України організаційно-правові і нормативно-правові способи реалізації конституційних прав і свобод особи.
Таким чином, можна зробити висновок, що конституційно-правові гарантії реалізації прав і свобод людини і громадянина в Україні – це передбачена Конституцією і законами України система правових норм, організаційних засобів і способів, умов і вимог, за допомогою яких здійснюється охорона і захист прав, свобод та законних інтересів людини і громадянина. Без існування гарантій проголошені права і свободи втрачають сенс. В широкому розумінні конституційно-правові гарантії прав і свобод людини і громадянина можна розглядати як складову правової системи України взагалі, адже серед них є: право на звернення до суду за захистом своїх прав та свобод безпосередньо на підставі норм Конституції (стаття 8); необхідність гарантування конституційних прав і свобод за допомогою відповідних механізмів (стаття 22); відшкодування державою матеріальної та моральної шкоди, завданої громадянину; обов’язкове доведення до відома громадян законів та інших нормативно-правових актів, які визначають права і обов’язки громадян; можливість отримання громадянами правової допомоги; гарантія права на звернення до державних органів та їх посадових осіб тощо.
Необхідно зазначити, що реальне втілення прав та свобод вимагає значної кількості умов, але одними з найважливіших є галузеві гарантії, оскільки саме вони передбачають юридичну відповідальність держави, її органів та посадових осіб за порушення прав та законних інтересів особи. На наш погляд, під правовими галузевими гарантіями потрібно розуміти засоби і способи реалізації, охорони і захисту прав і свобод громадянина у митних правовідносинах, правомірну діяльність митних органів та їх посадових осіб, які закріплені в нормах митного права. Таким чином, правові гарантії призвані створити умови для дотримання, реалізації, охорони, захисту прав і свобод людини та громадянина, тобто для всестороннього їх забезпечення. Механізм забезпечення дієвості гарантій конституційних прав і свобод повинен включати визначення в законодавстві детального змісту всіх прав і свобод людини та громадянина; розробку досконалих процедур реалізації, охорони та захисту прав і свобод громадян, їх відновлення, відшкодування матеріальної та моральної шкоди; визначення чітких повноважень митних органів та їх посадових осіб щодо забезпечення конкретних прав і свобод людини і громадянина з акцентуванням на обов’язках митних органів, тобто створення „каталогу” обов’язків; встановлення ефективної юридичної відповідальності посадових осіб за невиконання або неналежне виконання своїх повноважень, яке призвело до порушення прав і свобод громадян; визначення підстав, при яких допускається обмеження прав і свобод громадян, застосування адміністративного примусу та розроблення процедур застосування примусових засобів.
Спробуємо визначити, які галузеві гарантії прав та свобод громадян, що базуються на конституційно-правових гарантіях, повинні існувати у сфері дії митного права. На нашу думку, до них насамперед потрібно віднести: належність здійснення функцій і повноважень митних органів у межах, визначених Конституцією та законами України; прийняття митного законодавства, яке забезпечує реалізацію, охорону та захист прав і свобод громадян; ефективний внутрішньовідомчий контроль за станом законності в діяльності митних органів; пріоритетність законодавчої регламентації повноважень, організації та порядку діяльності митних органів та посадових осіб; публічність діяльності та відкритості контролю за діяльністю митних органів держави та посадових осіб (насамперед, з позицій дотримання поваги до громадян та справедливості); ліквідацію у правозастосовній діяльності митних органів чинників, які перешкоджають здійсненню прав громадян; постійне підтвердження митними органами ефективності діяльності (моніторинг); відповідальність посадових осіб митних органів за свої рішення, дії або бездіяльність перед громадянами; обов’язковість відшкодування громадянам шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями або бездіяльністю посадових осіб; наявність ефективного процедурного механізму оскарження громадянами порушених прав.
Для реалізації мети є необхідними відповідні засоби, а тому має бути створено механізм забезпечення. На наш погляд, саме засоби перерахованих вище конституційних та галузевих гарантій повинні складати основу механізму забезпечення прав громадян при здійсненні митних процедур, який охоплює три напрями діяльності митних органів: сприяння реалізації суб’єктивного права, охорону права та його захист.
2.2 Вплив міжнародних документів на формування національного законодавства в митній сфері та його адаптація до стандартів Європейського Союзу
У сучасному світі глобальної інтеграції митне законодавство повинне враховувати не лише конкретні особливості держави, але й керуватися розвитком міжнародного співробітництва в цілому. Закономірні процеси глобалізації, до яких після проголошення незалежності приєдналася Україна, включають цілком природно і сферу прав людини, оскільки права людини регулюються як внутрішньодержавним, так і міжнародним правом. Важлива роль у забезпеченні прав і свобод людини і громадянина приділяється міжнародно-правовим гарантіям, які передбачені міжнародними договорами, конвенціями, деклараціями та іншими міжнародними документами і є системою міжнародних норм, принципів, правових і організаційних засобів, умов і вимог, за допомогою яких здійснюється дотримання, забезпечення, охорона і захист прав, свобод і законних інтересів людини.
Принцип відповідності міжнародним стандартам прав і свобод людини є конституційним принципом, який закріплений у статтях 3, 5, 6, 8, 9 Основного закону. Сьогодні йде мова про необхідність впровадження в нашій державі міжнародних (зокрема європейських) стандартів прав людини. Одним із визначальних принципів митної політики України у статті 1 Митного кодексу визнається принцип гармонізації та уніфікації діяльності митних органів із загальноприйнятими в міжнародній практиці нормами і стандартами. З приєднанням нашої держави до основоположних міжнародно-правових договорів в сфері прав і свобод людини, набранням членства в Раді Європи та обранням шляху побудови правової держави, де справді діятиме верховенство права, України взяла на себе зобов’язання дотримуватися міжнародних стандартів у сфері прав і свобод людини, адже норми міжнародного і європейського права все більш активно впливають на національну правову систему [119, 33]. З початком процесу формування наднаціональних механізмів питання забезпечення прав і свобод перестало бути внутрішньою справою держави, так як наднаціональний статус таких норм встановлює ряд важливих механізмів та інститутів, покликаних забезпечувати відповідальність держави за порушення прав і свобод людини [120, 59].
Спробуємо визначити, що являють собою ці міжнародні стандарти прав і свобод. На думку П.М.Рабіновича, вони являють собою „закріплені у міжнародних актах та інших міжнародних документах певні показники цих прав, до досягнення яких заохочуються або ж зобов’язуються держави” [109, 19]. Стандарти у сфері прав і свобод людини та їх обсяг закріплено в основних міжнародних документах з прав людини: Загальній декларації ООН про права людини 1948 р.[121], Міжнародному пакті про громадянські і політичні права 1966 року [122], Міжнародному пакті про економічні, соціальні та культурні права 1966 року [123], Європейській конвенції про захист прав людини та основних свобод [124], що служать взірцем, до якого повинні прагнути держави. Всі ці міжнародні документи створили основу Міжнародного білля прав людини. У них закріплені права людини на гідність та рівність, повагу до особистості, на неприпустимість втручання у особисте життя громадян, на справедливе правосуддя, на свободу пересування та інші права і свободи, які повинні визнаватися та бути реально забезпеченими у кожній державі. Міжнародні стандарти з прав людини є підставою для міждержавного співробітництва з питань їх забезпечення і захисту, діяльності спеціальних міжнародних органів, що спостерігають за дотриманням і захистом прав людини, зокрема Комітету ООН з прав людини та Європейського суду з захисту прав людини. Закріплене в Конституції України право громадян України після використання всіх національних засобів правового захисту звертатися за захистом своїх прав і свобод до відповідних судових установ чи до відповідних органів міжнародних організацій є міжнародно-правовою гарантією забезпечення прав і свобод громадян.
Таким чином, міжнародно-правові гарантії забезпечення прав і свобод відіграють суттєве значення у механізмі забезпечення прав і свобод, передбачених міжнародними договорами, конвенціями, деклараціями та іншими міжнародними документами і є системою міжнародних норм, принципів, правових і організаційних засобів, умов і вимог, за допомогою яких здійснюється дотримання, забезпечення, охорона, захист прав, свобод і законних інтересів людини. У демократичних країнах Європі вже десятки років діють загальновизнані стандарти з прав людини. Вони містяться у конвенціях і угодах, прийнятих країнами в рамках Ради Європи, Наради з безпеки та співробітництва в Європі, рішеннях Європейського суду з прав людини, нормах права Європейського Союзу. Україна як член Ради Європи відповідно до Паризької Хартії для нової Європи від 21 листопада 1990 р. взяла на себе обов’язки приєднатися до міжнародних стандартів у галузі прав людини, створити внутрішньодержавні гарантії їх здійснення, які ґрунтуються на загальновизнаних міжнародно-правових гарантіях, закріплених у відповідних міжнародно-правових нормах.
За останні роки Україна приєдналася до універсальних міжнародно-правових актів з питань митної справи. Так, у 2006 році Україна підписала Міжнародну конвенцію про спрощення та гармонізацію митних процедур 1973 р. (так звана Кіотська конвенція) [125]. Приєднання до цієї конвенції має сприяти спрощенню митних процедур, закріпленню в митному законодавстві єдиних міжнародних стандартів, запровадженню у митній справі загальноприйнятих порядків здійснення митного контролю, що уже знайшло своє втілення в діяльності митних органів [126]. Вступ нашої держави до Ради митного співробітництва став ще однією віхою на шляху до інтеграції з міжнародною спільнотою [127]. Автори визначають міжнародне митне співробітництво митної служби України як специфічну діяльність митних органів, що направлена на встановлення і розвиток зв’язків митної систми України з іноземними суб’єктами за відповідними напрямами [128, 49]. Разом з тим, як зазначається в літературі, втілення в життя міжнародних стандартів вимагає від митних органів діяльності в чіткому правовому полі в межах повноважень, які визначені нормативно-правовими актами [129, 10].
Наша держава є членом Ради Європи і проголосила своєю стратегічною метою вступ до Європейського Союзу, тому цілком природно поняття європейських стандартів в галузі прав і свобод людини потребують більш детального визначення. В юридичній літературі вже робилися спроби це зробити. Зокрема, П.М.Рабінович запропонував таку дефініцію: європейські стандарти прав людини – це „зафіксовані в юридичних актах та документах європейських міжнародних організацій принципи та норми стосовно прав і свобод людини, призначені слугувати орієнтирами для відповідної внутрішньодержавної практики” [130, 114]. З огляду на проголошений нашою державою курс на поступову інтеграцію до Європейського Союзу спробуємо дослідити, в чому ж полягає загальне уявлення європейців про сутність даного феномена. І хоча розгорнута, вичерпна дефініція поняття прав людини у нормах європейського права не зустрічається, проте низка істотних рис, ознак, неодмінних складників цього явища висвітлюється у згаданих актах або ж втілена у рішеннях Європейського суду із захисту прав людини. До таких складників належать, насамперед, ті фактори, які визначають, формують та характеризують зміст та обсяг прав людини, а саме: інтереси (потреби) людини, справедливо збалансовані з інтересами (потребами) суспільства; мораль, яка домінує в суспільстві в певний час; мета певного права людини та відповідність їй правореалізаційної, правозабезпечувальної та правообмежувальної діяльності держави [131, 16-35]. Останнім часом проблема ефективності юридичних засобів захисту часто стає предметом дослідження Європейського суду з прав людини у процесі застосування ст. 13 Європейської конвенції про захист прав людини та основних свобод 1950 року [132, 102].
Одним із основних засобів забезпечення правомірності (правопідставності) взаємовідносин „людина-держава” в країнах ЄС є баланс їх інтересів. Публічні галузі права у цих країнах базуються на низці загальновизнаних демократичних принципів, на цих там будуються відносини між органами держави та громадянами. Загальні принципи права Європейського Союзу, які можуть бути застосовані у митному законодавстві України, сформульовані та містяться у регламентах, директивах, рішеннях Ради, Комісії, Європарламенту [133, 51]. Серед них можна визначити ті з них, від застосування яких безпосередньо залежить забезпечення прав громадян: принцип юридичної визначеності, принцип законних сподівань, принцип недискримінації та юридичної рівності, принцип пропорційності обов’язків громадян необхідним публічним інтересам, право бути заслуханим та інші.
Розглянемо більш детально кілька найважливіших принципів права ЄС, які складають основу aquis communautaire [134, 42 — 43]. Таким є, наприклад, принцип юридичної визначеності (ясності). Хоча сама ідея юридичної визначеності є признаною більшістю правових систем, саме в праві Співтовариства вона – найбільш конкретна. Стержнем цієї широкої концепції є передбачуваність, а сама концепція розкладається на кілька важливих підконцепцій, а саме: відсутність зворотної сили у нового законодавчого акту, закріплення прав та законні очікування [135, 155-161]. Щодо першої підконцепції, доцільно розглянути приклад з встановленням нового мита на товари, які переміщуються через митний кордон. Спробуємо уявити ситуацію, коли зобов’язання по оплаті митних платежів виникають після переміщення товарів через кордон. Якщо нове законодавство вступає в силу з конкретної дати і передбачає підвищення ставок платежів, може виникнути ситуація, коли громадянин змушений буде заплатити більші платежі, що приведе до збитків. Тобто в цьому випадку зворотна сила буде служити причиною яскраво вираженої несправедливості по відношенню до приватних осіб, а цього право ЄС допустити не може. Саме тому митне законодавство країн Європейського Союзу передбачає 45-денний термін для вступу в силу нових розмірів митних платежів після їх оприлюднення (для порівняння – діючим Митним кодексом України встановлено десятиденний термін для вступу в силу таких нормативних актів, а в окремих випадках допускається негайний вступ в силу нових приписів).
Принцип юридичної визначеності у митному законодавстві країн ЄС означає нормативну урегульованість усіх питань стосовно митних процедур, наявність чітких, зрозумілих громадянам приписів, високий рівень їх поінформованості про основні митні правила та відповідальність за їх порушення. У відповідності з принципом законних очікувань (сподівань) забороняється обманювати законні очікування зацікавлених сторін. Наявність ситуації, при якій порушується даний принцип, є як підставою для анулювання акту чи дії, які привели до неї, так і підставою для позову про відшкодування шкоди. Однак треба приймати до уваги ряд аспектів. Перш за все, очікування повинно бути законним і воно не враховується до уваги, якщо не є розумним. Тобто при виясненні цього аспекту треба відповісти на питання, чи мала б таке очікування розумна людина. По-друге, цей принцип не застосовується, коли є намагання приватної особи використати прогалини в законодавстві ЄС для спекулятивних цілей, тобто очікування такої особи в такому випадку не можна вважати законними, оскільки вона повинна була враховувати можливі дії державних органів з метою усунення таких прогалин. Якщо принцип законних очікувань використовується в якості підстави для позову про відшкодування шкоди, заявник повинен не тільки довести, що в нього було очікування, яке можна визнати законним, але й те, що він діяв з урахуванням цього очікування і внаслідок акту або дії державних органів (посадових осіб) потерпів збитки. Крім того, принцип законних сподівань означає також те, що громадянин має право чекати додержання посадовими особами приписів норм законодавства, справедливості та цивілізованого відношення.
Принцип рівності означає, що навіть за наявності широких повноважень на стороні посадових осіб вони мають знаходитися у рівному становищі з громадянами. Це означає також недискримінацію з боку держави, що у нашій країні ще потрібно досягти. А ось у країнах ЄС державне управління уже давно називається не інакше, як діяльність по наданню державних послуг громадянам.
Принципи пропорційності означає, що влада не може накладати на громадян зобов’язання, які перевищують встановлені межі необхідності, що випливають з публічного інтересу. Якщо встановлені зобов’язання явно непропорційні цілям, такий захід буде анульований. Тобто цей принцип передбачає наявність розумного співвідношення між цілями та заходами їх досягнення. Право „бути заслуханим” є загальним принципом права Співтовариства навіть при відсутності спеціальної правової норми. Він означає, що „особі, інтереси якої були суттєво порушені в результаті прийнятого органом влади рішення, повинна бути надана можливість зробити його точку зору відомою” [135, 85].
На сучасному етапі перед митним законодавством стоїть завдання впровадження міжнародних та європейських стандартів у галузі прав людини. Цілком логічно виникає питання, як це зробити. Один із засобів правового інтегрування з іншими правовими системами – правове визнання – означає згоду потенційних суб’єктів інтеграції з нормами (стандартами), які вже існують в світовій практиці. При визнанні міжнародних стандартів відбувається процес інкорпорації міжнародних норм у національне законодавство. При цьому відбувається або включення міжнародних стандартів в національну систему законодавства в повному обсязі та без змін (так звані „само виконувані” договори) або ці стандарти переносяться у формі національного нормативного акту („несамовиконувані” договори, які потребують національних імплементаційних засобів) [136, 16]. Як правило, реалізація міжнародно-правових стандартів у внутрішньодержавну практику здійснюється саме шляхом імплементації, яка являє собою діяльність, що здійснюється міжнародними і державними органами з метою втілення норм міжнародно-правових актів у національну юридичну практику [109, 20]. Така імплементація відбувається за наступними стадіями: закріплення (прийняття, ратифікація) міжнародних норм; етапізація здійснення прав людини (визначення часових параметрів їх впровадження в залежності від можливостей суспільства і держави); визначення державних органів та посадових осіб, на яких спеціально покладається обов’язок забезпечення прав і свобод; інтерпретація та конкретизація юридичних актів щодо прав людини; процедуризація здійснення прав людини; встановлення і реалізація юридичних засобів охорони та захисту прав людини.
Україна проголосила своєю стратегічною метою вступ до Європейського Союзу, що означає і необхідність перенесення стандартів цієї організації у внутрішньодержавне право. Сам факт укладення Угоди про партнерство і співробітництво з Європейськими співтовариствами та їх державами-членами означає, що наша держава взяла на себе, поміж інших й зобов’язання щодо зближення митного законодавства із законодавством ЄС [137, 12; 138, 45]. Процес такого зближення був започаткований прийняттям Постанови Кабінету Міністрів України від 12.06.1998 року № 852 „Про запровадження механізму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу” [139], де він визначений як процес зближення та поступового приведення законодавства України у відповідність із законодавством ЄС. Адаптація проводиться з метою забезпечення відповідності законодавства України зобов’язанням, які випливають з Угоди про партнерство і співробітництво, про яку вже йшла мова вище, та інших договорів, що стосуються співробітництва України з ЄС; подальшого розвитку національного законодавства у напрямі його зближення із європейським законодавством та забезпечення високого рівня підготовки в Україні проектів актів законодавства; створення необхідної правової бази для інтеграції України до Європейського Союзу. Звичайно, процес адаптації має охоплювати усі сфери законодавства, однак разом з тим у Постанові КМУ визначено пріоритетні сфери законодавства, зокрема митну сферу. І хоча, передусім, під цим розуміють відносини, пов’язані з зовнішньоекономічною діяльністю, можна впевнено зробити висновок про те, що забезпечення прав та свобод громадян відноситься до першочергових завдань адаптації, від вирішення яких буде залежати весь процес просування вперед в напрямку євроінтеграції, адже таке забезпечення є одним з стовпів європейського права.
Природно, що адаптацію законодавства не може бути проведено протягом короткого проміжку часу. Вона є планомірним процесом, який включає три окремих етапи, на кожному з яких досягається певний ступінь відповідності національних правових норм положенням acquis communataire. Згідно зі схваленою Кабінетом Міністрів України Концепцією адаптації законодавства України до законодавства ЄС, визначено такі пріоритетні завдання першого етапу адаптації: розвиток правової системи у напрямку стабільності суспільства, гарантування верховенства права, прав та свобод громадян; приведення законодавства України у відповідність із вимогами Угоди про партнерство і співробітництво та інших міжнародних договорів; розвиток законодавства України за визначеними Концепцією пріоритетними сферами [140; 141].
На другому етапі процес адаптації має зосереджуватися на перегляді всього законодавства України з метою забезпечення його приблизної відповідності законодавству ЄС. І, нарешті, настання третього етапу буде залежати від укладення Угоди про асоційоване членство України в ЄС. Він буде включати період підготовки розширеної програми гармонізації законодавства України із законодавством ЄС. Таким чином, із аналізу змісту Концепції стає очевидним, що Україна знаходиться сьогодні на першому етапі процесу адаптації, причому на самому його початку [142, 28-29]. Загальнодержавна програма адаптації законодавства України до законодавства ЄС від 18 березня 2004 року так і визначає термін першого етапу: 2004 – 2007 роки [143]. Відповідно до рішень Міжвідомчої координаційної ради з питань адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу на Державну митну службу України покладено обов’язки приведення митного законодавства до європейських стандартів шляхом проектування нового і внесення змін до чинного законодавства.
Однак звичайне копіювання або пряма інкорпорація норм законодавства ЄС у нормативно-правові акти України не приведе до очікуваного результату, так як надмірне перевантаження правової системи України елементами іноземних правових систем навряд чи можна назвати доцільним кроком. Приймаючи світові стандарти, необхідно виходити з інтересів і потреб насамперед власного суспільства. Зарубіжний досвід базується головним чином на дослідженнях проблем, далеко не адекватних по суті, змісту та особливостях суспільних відносин і проблем перехідного періоду в Україні. Цілком можна погодитися із В.Селівановим [65, 34] відносно того, що сліпе перенесення на національний грунт чужого досвіду може так і залишитися декларацією або навіть стати одним з джерел небажаних наслідків. Отже, процес адаптації має бути виваженим і повинен здійснюватися у два етапи:
1. Етап імплементації принципів права ЄС (acquis communautaire) у національну правову систему.
2. Етап впровадження окремих правових норм Європейського Союзу у законодавство України.
Зобов’язання України щодо наближення національного законодавства до стандартів ЄС має особливе значення, оскільки норми митного права домінують в структурі європейського права. Це обумовлено тим, що в статутних договорах ЄС прямо вказано на те, що основою його є митний союз. Але митне право є специфічною частиною європейського права – воно не виключає наявність національного законодавства, яке регламентує організацію митної служби кожного із суб’єктів. Більше того (і про це чомусь рідко згадується в наукових працях), кожний учасник ЄС має право встановлювати і свої власні правила переміщення фізичними особами товарів та транспортних засобів [144, 5]. Як свідчить аналіз митного законодавства країн ЄС, митний контроль здійснюється головним чином для того, щоб не допустити переміщення заборонених чи обмежених до ввезення (вивезення) товарів. Інші правила існують для другої категорії громадян. Однак ця різниця в підходах ніяким чином не впливає на питання забезпечення прав різних категорій громадян при здійсненні процедур митного контролю.
Аналізуючи сучасний стан впровадження стандартів Європейського Союзу у митне законодавство України, можна зробити висновок, що, незважаючи на задекларовані намагання, зближення національного законодавства з європейським відбувається все ще занадто повільно. Фактично зближення і гармонізація з європейським правом залишається на рівні декларацій та побажань. Значні проблеми виникають у ході безпосередньої адаптації європейських стандартів у правове поле України, наприклад, з питань імплементації європейських конвенцій по забезпеченню прав та основних свобод людини. Митний кодекс України відповідає в цілому нормам, правилам та стандартам ЄС з питань митного регулювання зовнішньоекономічної діяльності, однак цього не можна сказати про ту його частину, яка регулює відносини з громадянами. Але ж саме через захист та реалізацію прав та свобод громадян лежить шлях до реальної інтеграції України в Європейське співтовариство. Насамкінець підкреслимо, що дослідження проблем адаптації митного законодавства до стандартів ЄС має значні перспективи. По-перше, воно дозволяє докладніше і глибше вивчити сутність відносин громадян з посадовими особами митних органів, зробити їх своєрідні зрізи, і, по-друге, воно буде сприяти зміцненню інформаційного, організаційного і кадрового підґрунтя митної системи.
2.3 Шляхи вдосконалення організаційно-правового забезпечення діяльності митних органів щодо реалізації прав, свобод та законних інтересів громадян при здійсненні митних процедур
У попередньому розділі уже йшла мова про те, що для реалізації прав людини у сфері митних відносин необхідно, по-перше, мати законодавство, яке забезпечує повагу і захист таких прав; по-друге – створити ефективну процедуру оскарження рішень, дій та бездіяльності посадових осіб громадянами, які утискуються у своїх правах; по-третє – ліквідувати чинники, які перешкоджають здійсненню прав громадян при проходженні митних процедур або роблять таке здійснення неможливим. Найскладнішою справою є усунення таких перешкод. Навіть у разі наявності ідеального законодавства та ефективної процедури оскарження навряд чи можна розраховувати на реальне забезпечення прав та свобод громадян у митних відносинах, адже такі перешкоди існують, перш за все, у площині правозастосовної діяльності митних органів. Умовно такі перешкоди можна поділити на дві групи:
1. Організаційно-структурні, які зумовлені структурою, організаційною діяльністю Держмитслужби України.
2. Суб’єктивні перешкоди, які лежать у площині людського і виникають в силу нездатності посадових осіб митних органів сприймати нові ідеї, основа яких закладена у конституційному визначенні головного обов’язку держави – утвердження та забезпечення прав і свобод громадян.
Перші, як слідує з самої назви, зумовлені структурою та організацією діяльності митних органів щодо здійснення митних процедур відносно громадян, які переміщують товари та інші предмети через митний кордон України. Важливе значення у визначенні якісної специфіки системи, її особливостей та якостей має структура, що являє собою внутрішню будову державного органу як органу управління. У літературі поняття структури визначають як внутрішню форму системи, що являє собою спосіб взаємозв’язку, взаємодії утворюючих її компонентів [145, 43]. Наявність структури – умова накопичення кількісних змін всередині системи, що є необхідною передумовою для її наступного розвитку та змін. У системі митних органів таке нагромадження кількісних змін мало місце у 1996 – 1997 роках, коли збільшилась кількість учасників зовнішньоекономічної діяльності та громадян, які перетинали митний кордон нашої держави, ускладнився зміст митного законодавства, процес здійснення митних процедур. Прийнята незадовго до цього Конституція України поставила нові вимоги до органів виконавчої влади, у тому числі і до митних. Ці процеси привели до невідповідності існуючої структури вимогам часу, що викликало необхідність дій для підтримання робочого процесу реалізації функцій митних органів на належному рівні. Зокрема, назріла потреба подальшої спеціалізації у питаннях митного оформлення суб’єктів зовнішньоекономічної діяльності, впровадження нових вимог до посадових осіб з метою підвищення їх професійного рівня, що й було реалізовано на практиці. В той же час структура підрозділів, які відали питаннями митного контролю та митного оформлення громадян, практично не змінилася, що знову підтвердило «так званий» залишковий підхід до регулювання сфери митних відносин за участю громадян. Аналіз структури Державної митної служби України засвідчує, що питаннями здійснення митних процедур щодо товарів та інших предметів, які переміщуються через митний кордон України громадянами, відає один невеликий підрозділ. Таким чином, наявність у масштабах усієї країни одного підрозділу, який займається питаннями митного контролю сотень тисяч громадян, що перетинають митний кордон, а, отже, виконує контроль за забезпеченням прав та свобод громадян при здійсненні митних процедур, лише підкреслює принцип другорядного відношення держави до таких важливих питань. Це не дозволяє проводити моніторинг стану забезпечення прав та свобод громадян. Управління по роботі з особовим складом, яке прямо не відає питаннями здійснення митних процедур відносно громадян, здійснює аналіз виконання Закону України „Про звернення громадян” [146], однак з нього важко визначити типологію оскаржуваних рішень, дій (бездіяльності), оскільки безпосередня статистика скарг відсутня. Крім того, такий аналіз не охоплює питань збору неформальних скарг, які становлять значну частину випадків незадовільного реагування громадян на діяльність посадових осіб. Адже однією з найпоширеніших причин неподання скарг при внутрішній упевненості громадянина у незаконності рішень, дій та бездіяльності посадових осіб є укорінені погляди серед громадян про те, що скарга нічого не змінить. Таким чином, латентність незаконних дій та їх оскаржень у сфері митних відносин досягає значного відсотку. У складі митних органів відсутні підрозділи, які б займалися розглядом скарг громадян; фактично не виключена ситуація, коли скарга по суті буде розглядатися у тому ж підрозділі, де працює посадова особа, рішення (діяння) якої оскаржуються.
Функції митних органів щодо забезпечення прав і свобод людини реалізуються в конкретних діях їх працівників. Зовнішнє практичне виявлення діяльності щодо реалізації певних функцій одержало назву форм їх здійснення. Під формою діяльності митних органів щодо забезпечення прав людини в роботі розуміється сукупність однорідних конкретних дій їх працівників, пов’язаних зі створенням оптимальних умов для вільної реалізації прав і свобод людини, а також спрямованих на попередження та усунення негативних факторів, що ускладнюють їх реалізацію. Ними є організаційна та юридична форми, які тісно пов’язані і взаємодіють одна з одною, незважаючи на різний зміст.
Беручи до уваги зміст завдань митної служби, юридична форма за своїм змістом, характером і властивостями охоплює нормотворчу, правозастосовну й правоохоронну діяльність. Щодо організаційної форми забезпечення прав і свобод людини зазначається, що вона виявляється у кількох аспектах. По-перше, це внутрішньоапаратна робота – наради, службова підготовка, перепідготовка та підвищення кваліфікації працівників, інспекторські перевірки, індивідуально-виховна робота тощо; по-друге, робота з громадськістю – повідомлення, виступи перед населенням, тематичні лекції, виступи у засобах масової інформації, тощо. Ще одна форма організаційного характеру – це робота із заявами та повідомленнями осіб, аналітичними матеріалами моніторингу щодо стану забезпечення прав і свобод людини митними органами, здійснення постійного моніторингу цієї діяльності з визначенням негативних чинників та умов. Велике значення у забезпеченні виконання посадовцями митних органів дотримання прав громадян має проведення внутрішнього контролю, перевірок оперативно-службової діяльності митних установ. Контроль є одним із основних засобів підтримки режиму законності, забезпечення прав і свобод громадян у процесу здійснення процедур. Сутність і призначення контролю полягають у нагляді за функціонуванням підконтрольного об’єкту, в одержанні достовірної інформації про стан законності і дисципліни, у виявленні причин і умов, які сприяють порушенням вимог правових норм, у вживанні заходів щодо запобігання і усунення таких порушень, у притягненні винних осіб до юридичної відповідальності за порушення прав і свобод громадян. Загальновизнаними принципами контролю, які необхідно визначити в нормативних актах, є наступні: гласність; оперативність; дієвість; систематичність; професіоналізм і компетентність контролюючих осіб; пріоритетна спрямованість на забезпечення дотримання підконтрольними суб’єктами прав і законних інтересів громадян [147, 101]. Найбільш актуальним в аспекті даного дослідження є останній принцип, адже він прямо пов’язаний із необхідністю реалізації конституційних положень щодо прав і свобод громадян.
Найзастосовуванішими формами контролю при здійсненні митної справи є внутрішній контроль, який здійснюється в ієрархічному порядку в системі органів митної служби, та зовнішній контроль, який здійснюється уповноваженими з прав людини Верховної Ради, судовими органами, а також прокурорський нагляд. Останнім часом активізується громадський контроль за діяльності митних органів, створена Громадська рада при Державній митній службі та громадські ради при всіх митницях. Однак одним із найбільш ефективних є внутрішній контроль в системі митних органів України. Він має кілька важливих переваг перед іншими формами контролю, зокрема, є найбільш оперативним; дає можливість отримувати постійну інформацію про реальний стан забезпечення прав і свобод в найкоротший термін; є найбільш наближеним до проблем, які виникають в процесі здійсненні митних процедур; дозволяє значно прискорити реакцію на порушення, негайно застосувати заходи по виправленню ситуації; вимагає мінімальних витрат коштів на його проведення.
Суб’єкти внутрішнього контролю найбільш наближені до діяльності, яка контролюється, можуть професійно оцінити виконання посадових функцій митниками, мають можливість оперативно зреагувати на виявлені недоліки та швидко усунути порушення митного законодавства, поновлюючи відразу права та законні інтереси громадян. Разом з тим відомчий контроль нерідко обмежується лише спробами виявити факти недобору митних платежів, у першу чергу в галузі зовнішньоекономічної діяльності, в той же час питанням забезпечення прав громадян не завжди надається потрібна увага. В цьому плані стратегія діяльності Держмитслужби має бути направлена на те, щоб максимально затрудняти маніпулювання митним законодавством з боку окремих посадових осіб та підвищити можливість оперативного перегляду незаконних рішень, які ними можуть прийматися. Звичайно, повинна існувати чітка система внутрішнього контролю у митній службі, доцільно було б розробити методичні рекомендації керівникам щодо здійснення контрольної діяльності, зокрема щодо вибору об’єкту контролю, мети, способу його здійснення, який би в найкращий спосіб допоміг встановити фактичний стан справ. Не останнє місце при цьому займає правильно здійснена оцінка результатів контролю, пропозиції та рекомендації по вдосконаленню діяльності державних органів. Необхідно в організаційному плані розділити функції по прийняттю та виконанню прийнятих рішень у підрозділах, які здійснюють митні процедури щодо громадян.
Подібний підхід зустрічаємо в Концепції адміністративної реформи в Україні, основна мета якої полягає у створенні ефективної системи державного управління, яка б відповідала стандартам демократичної правової держави. Ця система має бути прозорою, забезпечувати верховенство права, неухильне дотримання конституційних прав і свобод людини. Одним із завдань реформи є формування ефективної організації виконавчої влади, запровадження нової ідеології виконавчої влади, організація на нових засадах державної служби, створення сучасної системи підготовки та перепідготовки управлінських кадрів, більш ефективне визначення статусу посадової особи, усунення колізій між великим обсягом повноважень і незначною відповідальністю за наслідки своїх дій та рішень, удосконалення кадрової політики, механізму кар’єри посадових осіб виключно на конкурсній основі. Науковці цілком справедливо визначають реформу як „один з визначальних чинників забезпечення інституційної спроможності та інтегрування України в ЄС” [148, 22].
Цілком справедливо окремі автори звертають увагу на необхідність вдосконалення основних принципів проходження митної служби, до яких слід віднести професіоналізм, персональну відповідальність, законність та інші [149, 230-231]. Принцип професіоналізму при цьому визначається домінуючим при організації і функціонуванні митної служби [150, 311]. Стратегією реформування державної служби передбачено, що під час реформування державної служби необхідно розробити та здійснити комплекс заходів, спрямованих на підвищення управлінської культури службовців [151, 348].
Враховуючи викладене, нами пропонується:
1. Створити у складі Державної митної служби України Управління по роботі з громадянами, функціями якого визначити контроль за діяльністю всіх підрозділів, які здійснюють митний контроль та митне оформлення товарів та інших предметів, у тому числі по забезпеченню прав громадян; збирання та аналіз формальних і неформальних скарг та нарікань громадян з приводу здійснення посадовими особами митних процедур.
2. Створити у центральному апараті Держмитслужби України Управління апеляцій, виокремивши у його складі підрозділ по розгляду письмових скарг та пропозицій громадян.
3. Створити на митницях відділи (сектори) по розгляду скарг юридичних та фізичних осіб, надавши їм організаційну самостійність по відношенню до підрозділів, які здійснюють митний контроль та митне оформлення громадян.
4. Організувати спеціалізовану професійну підготовку посадових осіб, які здійснюють розгляд скарг та заяв громадян.
5. Організувати обов’язкову правову підготовку персоналу митних органів, який має відношення до здійснення митних процедур, з метою викоренення правового нігілізму та юридичної необізнаністі державних службовців митних органів.
6. Включити до складу громадських рад при митницях правників, які спеціалізуються у галузі прав людини.
На нашу думку, вказані заходи мають сприяти, крім вище зазначеного, зміні існуючого у громадській думці негативного іміджу посадовців.
Не менш складною є друга група чинників, під якою розуміється людський фактор. Структура митних органів інтегрує в себе окремі структури: людей, соціальні процеси, технічні засоби та інші компоненти. При цьому характерною особливістю структури є те, що вона являє собою не просто структуру людей, а виступає як структура соціальних позицій, оскільки конкретні люди – безпосередні носії цієї структури – з часом змінюються, а „соціальні позиції” залишаються. У нашому випадку така „соціальна позиція” є посадою, яку займає один з тисяч службовців митної служби, що мають відношення до здійснення митних процедур щодо товарів та інших предметів, які переміщуються через митний кордон громадянами. Ці посадові особи несуть на собі відбиток суспільства, де тривалий час насаджувався культ держави, першість її інтересів по відношенню до загальнолюдських цінностей, а державний службовець завжди стояв на сторожі інтересів держави, а не її громадян. Будучи продуктом такого суспільства, посадова особа не завжди здатна на об’єктивний, принциповий підхід до вирішення непростої дилеми „громадянин-держава”. Такий висновок підтверджує і велика кількість оскаржуваних рішень, дій (бездіяльності) посадових осіб митних органів. Про стан забезпечення прав, свобод та інтересів громадян, які охороняються законом, яскраво свідчать положення Указу Президента України від 24.10.2003 р № 1208/2003 „Про серйозні недоліки в роботі Держмитслужби України”, де, зокрема, зазначено, що у Держмитслужбі не організовано ефективний контроль за дотриманням вимог законодавства; діяльність ДМСУ в сфері захисту законних прав та інтересів громадян України є незадовільною; правова регламентація службової дисципліни в митних органах не відповідає вимогам часу [152]. Як результат, уподовж останніх років у Державній митній службі зберігається тенденція росту зловживань службового становища з боку посадових осіб митних органів. Так, у 2006 році за даними ДМСУ було засуджено за вчинення злочинів з використанням службового становища 19 посадових осіб, притягнуто до дисциплінарної відповідальності 1202 митники [153, 9].
Принципово новий зміст спрямованості діяльності органів виконавчої влади означає необхідність появи нового типу державного службовця, діяльність якого було б направлено на забезпечення пріоритету прав та свобод громадян. Які ж вбачаються напрями для виховання якісно нового типу державних службовців митної служби? На наш погляд, це: підвищення професійності, що означає не лише необхідність мати високий теоретичний рівень підготовки, але й уміння працювати з людьми, психологічно вірно застосовувати ці знання; високі вимоги до етики поведінки (взаємоповага, справедливість); введення у практику діяльності посадових осіб поняття презумпції добропорядності громадян при здійсненні митних процедур; більш ефективне визначення статусу посадової особи, усунення колізій між великим обсягом повноважень і незначною відповідальністю за наслідки своїх дій та рішень; проведення постійних та ефективних процедур звітності і контролю; удосконалення кадрової політики, механізму кар’єри посадових осіб виключно на конкурсній основі; публічність діяльності і відкритість контролю за посадовими особами з позицій забезпечення прав громадян.
Розглянемо деякі з цих пропозицій більш детально. Одним з найважливіших показників професіоналізму та загальної культури посадових осіб митних органів при здійсненні митних процедур є дотримання необхідних етичних норм. Під час проведення митного контролю та митного оформлення виникає спілкування по лінії „посадова особа – громадянин” та „громадянин – посадова особа”. Однак сьогодні ситуація в митних органах характеризується посиленою соціальною напруженістю, більш помітним стало зневажливе ставлення митників як до моральних засад суспільної поведінки взагалі, так і до правил етики митної служби зокрема. Вимоги етики митної служби саме і визначають порядок формування стилю професійної поведінки та професійного спілкування посадових осіб митної служби під час виконання службових обов’язків.
Етика митної служби вивчає вплив окремих службових дій на становище посадової особи, митного органу, митної служби України [154, 28], таким чином формуючи особливі зобов’язання, які посадові особи митної служби беруть на себе, коли долучаються до здійснення митного контролю та митного оформлення. Зміст етики полягає в тому, що вона є моральним інструментарієм, визначає систему взаємних моральних прав та обов’язків держави й особи, функціонує як внутрішня потреба, утверджуючи повагу до митної служби і держави. Етика митної служби є одним із складників загальної професійної культури, тобто посадова особа має виробити власні принципи, норми, цінності професійної майстерності, спілкування, поведінки, дотримуватися встановленої регламентації у різних ситуаціях під час здійснення митних процедур.
У деяких країнах прийнято спеціальні закони, які містять свого роду етичні кодекси або кодекси честі чиновників. Зокрема, в США такими актами являються Принципи етичної поведінки урядових чиновників та державних службовців від 17.10.1990 р., Закон про етику в державних установах 1978 року; у Великобританії – Статус державної служби, Загальні принципи поведінки державних службовців; у ФРН – Федеральний закон про дисциплінарний режим державної служби, у Франції – Генеральний статус державної служби 1946 р [155, 35]. У зв’язку з цим було б цілком оправданим прийняття в нашій країні Закону „Про адміністративну етику у системі державної служби”, який би кодифікував усі наявні етичні норми в системі виконавчої влади.
Оскільки однією з функцій митних органів є здійснення правоохоронної діяльності, то доречно було б вивчити положення Кодексу поведінки посадових осіб по підтриманню правопорядку, затвердженого в 1979 році Генеральною Асамблеєю ООН. У цьому Кодексі, зокрема, підкреслюється, що міжнародні стандарти з прав людини, які відносяться до правоохоронної діяльності, є основою для етичних та законних примусових дій. Кодекс містить конкретні обов’язки посадової особи, у тому числі по забезпеченню прав людини, та заборони здійснення дій, які принижують честь та гідність [156]. Посадові особи митних органів при здійсненні своїх повноважень стикаються з моральними дилемами, потрапляють у ситуації, коли їм здається цілком обґрунтованою можливість порушення приписів закону для досягнення поставлених завдань. Однак, якщо професійні етичні стандарти є високими, то посадовим особам набагато простіше вирішувати моральні дилеми та протистояти спокусі порушити закон. Звідси висновок, що встановлення та підтримання високих стандартів професійної етики у рамках митної служби є одним із основних завдань митних органів. Цілком виправданою буде вимога до кандидата на посаду державного службовця ознайомитися зі змістом та сприйняття вимог кодексу як формальної умови для прийому на роботу. Процедури суворого контролю за новими працівниками та періодична оцінка їх діяльності по забезпеченню прав громадян будуть також сприяти підвищенню загального рівня стану такого забезпечення.
Українській державній службі, інституційне оформлення якої відбулося з прийняттям в 1993 р. Закону України „Про державну службу”, у деякій мірі притаманне офіційне сприйняття вимог принципу пріоритету прав і свобод людини. Про це свідчить хоча б те, що серед принципів, на яких ґрунтується державна служба, у згаданому законі не тільки визначено такі принципи як демократизм, гуманізм та соціальна справедливість, а й прямо зафіксовано принцип „пріоритету прав людини і громадянина” [157]. Проте поки що у свідомості як більшості митників, так і всіх прошарків населення не подолано негативні наслідки тривалого існування у нашому суспільстві системи влади, в якій інтереси держави домінували над інтересами особи. Збереженню незадовільного стану забезпечення прав та свобод громадян сприяє те, що й досі послаблено контроль за організацією виконання управлінських рішень, не приділяється достатньо уваги питанням оцінки якості роботи і підвищення ефективності управління персоналом. Все це суттєво перешкоджає громадянам реалізовувати свої права при здійсненні митних процедур. Адже, передусім, через повсякденні відносини з органами виконавчої влади, в тому числі і з митними при звичних уже подорожах через кордон, громадяни можуть практично скористатися наданими їм Конституцією та іншими законами України правами і свободами, реалізувати свої законні інтереси. На сучасному етапі потрібно домогтися цілком рівноцінного ставлення посадових осіб митних органів до оцінки як стану виконання з боку громадян обов’язків перед державою, так і стану виконання з боку держави обов’язків щодо забезпечення їх прав та свобод, за що вона несе згідно з Конституцією відповідальність.
У юридичній літературі вже обговорювалося питання нормативного затвердження на рівні Закону Кодексу честі посадової особи митної служби України [154, 29]. Він має являти собою нормативно-правовий акт, який є гарантом високопрофесійної, гуманної, високоморальної службової діяльності посадових осіб митної служби, має визначити моральні принципи, норми, цінності митної служби та правила поведінки посадової особи митної служби, які спрямовані на вирішення моральних питань, пов’язаних зі службовою діяльністю посадової особи. Ці принципи, норми і цінності митної служби можуть бути застосовані як підстави дисциплінарної відповідальності посадової особи і визначати ступінь її провини. Попри це, посадова особа митної служби має прагнути дотримуватися їх у своїй службовій, громадській діяльності для утвердження незалежності й неупередженості митної служби, зміцнення її авторитету в суспільстві. Важливо, щоб у преамбулі вказаного Кодексу було сказано, що суспільне призначення митної служби полягає в забезпеченні захисту економічних інтересів України та прав і свобод громадян шляхом сумлінного виконання посадовою особою покладених службових повноважень на засадах персональної відповідальності та дотримання службової дисципліни. Багато з указаних положень уже увійшли до Загальних правил поведінки державних службовців, затверджених Головдержслужбою України, і в цілому відповідають за своїми цілями та метою зразку Кодексу поведінки державних службовців, схваленого Комітетом міністрів Ради Європи [158, 184].
На нашу думку, удосконалення організаційно-правових засад забезпечення прав і свобод громадян при здійсненні митних процедур має відбуватись за такими напрямками: правовий, організаційний та кадровий. Правовий напрямок передбачає необхідність скорішого прийняття Кодексу честі посадової особи митних органів. Крім того, проведений аналіз компетенції митних органів у відповідних нормативних документах також показав недостатню чіткість змістовного навантаження конкретних митно-правових норм. Тому однією з умов реалізації поставлених в Концепції адміністративної реформи в Україні цілей є вчасна та професійна розробка і прийняття нормативно-правових актів управління, спрямованих на виконання завдань реформи. Розроблення Кодексу адміністративних процедур в Україні є одним із визначальних напрямів реформи адміністративного права. У кодексі необхідно передбачити: права та обов`язки сторін; порядок реалізації прав і свобод людини у рамках адміністративно-юрисдикційних і позитивних адміністративно-правових відносин; процес і порядок застосування примусових заходів. У переважній більшості статутних документів повноваження їх органів викладено суцільними переліками, що є реальною підставою для уникнення відповідальності. Адже чимала кількість зазначених повноважень недобросовісними державними службовцями може тлумачитись лише як право, а не як обов`язок. У зв`язку з наведеним пропонується в усіх нормативно-правових актах, що закріплюють компетенцію митних органів та їх посадових осіб, чітко розподіляти повноваження на права і обов`язки. У такому випадку зростуть можливості для оскарження діянь суб`єктів управлінської діяльності і, відповідно, підвищуватиметься їх відповідальність за виконання покладених на них завдань та функцій.
Правова регламентація та чітке визначення процедур митного контролю мають суттєве значення як для однієї сторони -того, хто контролює, так і для іншої – кого контролюють. Визначеність процедур митного контролю дисциплінує, підвищує організованість і дієвість боротьби з порушеннями митних правил та контрабандою, дозволяє кожній із сторін діяти в межах чинного законодавства, не дезорганізуючи роботу іншої. У підґрунтя режиму реалізації норм митного законодавства має бути покладено певні юридичні гарантії, тобто створені державою і передбачені у відповідних нормативно-правових актах способи забезпечення законності при здійсненні митних процедур, включаючи право на оскарження рішень, дій та бездіяльності митних органів, контроль за діяльністю підпорядкованих митних органів та інші. Необхідно спрощувати та зменшувати тривалість легалізаційних процедур у митній діяльності, у цьому зв’язку також пропонується доповнити Кодекс про адміністративні правопорушення України статтею про адміністративну відповідальність посадових осіб та державних службовців управлінських органів за порушення порядку та строків проведення легалізаційних процедур.
Для реалізації завдань забезпечення прав і свобод громадян необхідно внести зміни до положень Митного кодексу, а саме:
– розширити до рівня розділу главу 4 Митного кодексу „Інформування та консультування з питань митної справи”, де передбачити дієвий механізм інформаційного забезпечення громадян, включаючи відповідальність за надання неправильної інформації;
– перший та другий абзаци статті 9 викласти в редакції: „Закони України та інші нормативно-правові акти з питань митної справи набирають чинності не менше ніж через 45 днів з дня їх офіційного оприлюднення. Однак, якщо вони містять більш пільгові умови для переміщення через митний кордон товарів та інших предметів, ніж норми попередніх законів чи нормативно-правових актів, такі акти можуть набирати чинності раніше”;
– змінити зміст статті 247 „Порядок переміщення громадянами товарів через митний кордон України” на такий: „Громадяни мають право на вільне переміщення через митний кордон будь-яких товарів, крім заборонених митним законодавством для такого переміщення. Ніхто не може бути позбавлений права на вільне переміщення товарі інакше, ніж у порядку, визначеному законодавством”;
– виходячи з принципу рівності громадян перед законом, передбачити в статті 67 МК звільнення від митного огляду ручної поклажі та супроводжуваного багажу лише вищих посадових осіб держави, і лише у випадках, коли вони перетинають кордон України у службових справах;
– передбачити у статті 57 МК звільнення від особистого огляду лише вищих посадових осіб держави, які перетинають кордон України у службових справах;
– більш детально регламентувати порядок оформлення відмови у митному оформленні громадян зі встановленням строків роз’яснення такої дії та передбачити в ньому право громадян на негайне оскарження відмови у начальника митного органу (особи, що його заміщує);
– у статті 249 встановити такий порядок визначення митної вартості товарів, які переміщуються громадянами через митний кордон, при якому товари оцінювалися б не у відповідності з цінами на території України, а з цінами у країнах-виробниках таких товарів. За відсутності такої інформації або у разі незгоди громадянина з оцінкою, передбачити можливість звернення у пункті пропуску до незалежного експерта-товарознавця для проведення цінової експертизи;
– з метою унеможливлення зловживання з боку посадових осіб митної служби своїми повноваженнями при проведенні митного контролю після закінчення операцій митного контролю, митного оформлення та пропуску товарів і транспортних засобів, доповнити статтю 69 МКУ наступним текстом: „Такий митний контроль може здійснюватися у виняткових випадках, якщо є достатні підстави вважати, що мають місце суттєві порушення законодавства України, чи міжнародного договору України, укладеного в установленому порядку, контроль за виконанням якого покладено законом на митні органи, зі складанням протоколу за формою, яка встановлюється спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади у галузі митної справи. Громадянин, стосовно якого здійснювалася ця форма митного контролю, має право зробити заяву в такому протоколі; копія протоколу надається громадянинові”;
– виключити з тексту Митного Кодексу статтю 59 „Усне опитування громадян та посадових осіб підприємств”.
Впровадження таких пропозицій має сприяти вдосконаленню правових засобів реалізації, охорони і захисту прав, свобод і законних інтересів громадян в процесі здійснення митних процедур, а, отже, і формуванню дійсно ефективного механізму їх забезпечення. Поряд з принципами здійснення митних процедур важливе значення мають гарантії забезпечення ефективності процедур. До них потрібно віднести забезпечення права на оскарження рішень, дій і бездіяльності посадових осіб митних органів, відповідальність посадових осіб за неякісне здійснення своїх повноважень, контроль за діяльністю посадовців з боку уповноважених органів та посадових осіб, нагляд органів прокуратури з метою забезпечення законності, чітке закріплення в процедурно-процесуальних нормах прав і обов’язків учасників процедур. Крім того, існують фактори, які не належать до сфери процесу, але впливають на атмосферу розгляду конкретної справи. Низький рівень правової культури посадовців є причиною ухвалення ними незаконних, необґрунтованих рішень. Некоректне і брутальне ставлення посадовців до громадян підриває авторитет митних органів і призводить до порушення прав і свобод громадян. Ефективне здійснення митних процедур (у тому числі митного контролю) в умовах неминучого спрощення митних формальностей можливе в разі втілення в практику митної діяльності наступного:
по-перше, аналізу ризику вчинення митного правопорушення, який має за мету дві цілі:
а)отримання необхідних даних для попередження контрабанди або порушень митних правил;
б) мінімізацію процедур митного контролю й оформлення для законослухняних суб’єктів переміщення і сприяння в такий спосіб законності й дисципліні при переміщенні через митний кордон держави;
по-друге, методу митного аудиту як інформаційно-аналітичного засобу оптимізації митного контролю в комплексі із заходами по вдосконаленню його нормативно-правової бази, застосування новітніх технічних засобів митного контролю, покращення кадрового забезпечення митної служби.
Організаційний напрям має охоплювати реалізацію заходів щодо підвищення ефективності здійснення митних процедур в умовах спрощення митних формальностей, удосконалення системи внутрішнього контролю в митних органах, формуванння єдиної системи організаційно-методичного матеріалу з питань здійснення митних процедур.
Кадровий напрям передбачає створення цілісної системи підготовки, перепідготовки, підвищення кваліфікації державних службовців, обов’язкове включення в навчальні програми курсу етики митної служби. Сучасний митник повинен не тільки володіти фундаментальними знаннями про невід’ємні права та свободи людини, але й уміти правильно орієнтуватися в різних ситуаціях, пов’язаних із забезпеченням прав і свобод людини. Високі моральні якості і бездоганна репутація повинні стати обов'язковою умовою при заміщенні посад в митних органах і просуванні по службі, а тому необхідно створення системи об’єктивної оцінки діяльності посадовців.
Підсумовуючи викладене, зазначимо, що механізм організаційно-правового забезпечення прав і свобод людини включає систему взаємопов’язаних елементів: правових засобів, організаційних форм та методів діяльності відповідних державних органів, спрямованих на створення необхідних умов для реалізації прав і свобод людини, їх безпосередню охорону та захист. Зазначений механізм включає в себе елементи, що сприяють створенню умов для здіснення прав і свобод, охорони й захисту їх від правопорушень, відновленню порушеного права людини. Підсумовуючи викладене, можемо стверджувати, що в умовах нового праворозуміння є необхідним створення цілісної наукової концепції забезпечення прав та свобод громадян, яка має включити у себе усі види діяльності по наданню правам та свободам реального змісту – поваги, дотримання, визнання, гарантування, охорони та захисту. Під таким забезпеченням слід розуміти специфічну діяльність митних органів по наданню їм реального та непорушного характеру, що передбачає створення певних умов, за яких реалізація прав і свобод особи є безперешкодною і максимально ефективною, їх охорона здійснюється з метою запобігти найменшій можливості порушення, а захист від скоєного правопорушення сприяє відновленню прав і притягненню винної особи до відповідальності.
На наш погляд, для реалізації, охорони і захисту прав і свобод громадян при здійсненні митних процедур необхідний механізм організаційно-правового забезпечення прав і свобод громадян, під яким розуміється система взаємопов’язаних елементів: правових засобів, організаційних форм та методів діяльності відповідних державних органів, спрямована на створення необхідних умов для реалізації прав і свобод людини, їх безпосередню охорону та захист. Цей механізм повинен включати:
– засоби реалізації суб’єктивних прав – це діяльність митних органів та їх посадових осіб щодо створення умов для дійсно ефективної реалізації прав, свобод і законних інтересів громадян, подолання в діяльності митних органів організаційно-структурних та суб’єктивних перешкод; надання адміністративних послуг громадянам;
– засоби охорони суб’єктивних прав – це встановлення чітких меж компетенції митних органів та посадових осіб, їх конкретизація в законодавстві, встановлення ефективних митних процедур;
– засоби захисту порушених прав – це наявність ефективної процедури оскарження рішень, дій або бездіяльності митних органів; заходи юридичної відповідальності держави і посадових осіб митних органів за порушення прав і свобод громадян; заходи по відновленню порушених прав.
На шляху до дійсно ефективного забезпечення прав громадян при здійсненні митних процедур необхідно подолати багато перешкод, зокрема організаційно-структурних. Необхідно оптимізувати структуру Державної митної служби таким чином, щоб позбутися залишкового підходу до питань організації та контролю за здійсненням митних процедур відносно громадян. Пріоритетними завданнями Державної митної служби мають бути наступні: удосконалення і уніфікація митних процедур, їх спрощення і модернізація, здійснення діяльності за принципом єдиного офісу, приведення законодавства України до міжнародних стандартів. Надзвичайно важливим завданням є підвищення професіоналізму та загальної культури посадових осіб, дотримання ними високих етичних норм, розвитку уміння працювати з людьми.
Велике значення на шляху до виконання цих складних завдань має, в першу чергу, приведення митного законодавства до стандартів Європейського Союзу, стосовно забезпечення прав громадян. Аналізуючи сьогодні стан впровадження стандартів Європейського Союзу у митне законодавство України, можна зробити висновок, що, не зважаючи на задекларовані намагання, зближення національного законодавства з європейським відбувається все ще занадто повільно. Фактично зближення і гармонізація з європейським правом залишається на рівні декларацій та побажань. Значні проблеми виникають у ході безпосередньої адаптації європейських стандартів у правове поле України, наприклад, з питань імплементації європейських конвенцій по забезпеченню прав та основних свобод людини. На шляху їх практичної реалізації існують великі труднощі, пов’язані, зокрема, з відсутністю багатьох правових інститутів, механізмів, процедур. Адже саме через захист та реалізацію прав та свобод громадян лежить шлях до реальної інтеграції України в Європейський Союз. Подальше дослідження проблем адаптації митного законодавства до стандартів ЄС має значні перспективи: по-перше, воно дозволяє докладніше і глибше вивчити сутність відносин громадян з посадовими особами митних органів, зробити їх своєрідні зрізи, і, по-друге, воно буде сприяти зміцненню інформаційного, організаційного і кадрового підґрунтя митної системи.
РОЗДІЛ 3
ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВА ДІЯЛЬНІСТЬ МИТНИХ ОРГАНІВ ЩОДО РЕАЛІЗАЦІЇ ПРАВ, СВОБОД ТА ЗАКОННИХ ІНТЕРЕСІВ ЛЮДИНИ І ГРОМАДЯНИНА ПРИ ЗДІЙСНЕННІ МИТНИХ ПРОЦЕДУР
3.1 Діяльність митних органів щодо забезпечення надання адміністративних послуг у митній сфері
Прийняття конституційної норми, згідно з якою саме права, свободи людей та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, поставило перед органами виконавчої влади завдання запровадження та регламентування дійсно демократичних відносин між цими органами та громадянами. Однак з часу прийняття Конституції України ідеологія служіння держави своїм громадянам так і не стала панівною, і не в останню чергу через те, що вказана тематика не розроблена як слід у вітчизняній правовій науці. Як справедливо зазначалося на сторінках правових видань, на часі питання опрацювання нових для нашої правової системи понять. Серед ключових проблем, які потребують сьогодні суттєвого переосмислення певних стереотипів (навіть догм), першочергового значення набули ті з них, які визначають суспільні відносини між державою та громадянами. Оскільки загальноприйнятим є тлумачення визначення публічних галузей права, в тому числі митного, як „управлінських”, необхідно з’ясувати, чи переважають у змісті митного права управлінські відносини.
Критерієм виокремлення з маси суспільних відносин тих, які становлять предмет адміністративного чи митного права, є не управлінський характер відносин, а обов’язкова наявність у цих відносинах особливого суб’єкта – у нашому випадку митного органу. Виходячи з цього, змінюється і ставлення до доктринального тлумачення поняття публічних галузей права. Вони регулюють переважним чином не управлінські відносини між виконавчими органами з одного боку і підвладними керованими об’єктами з іншого, а різноманітні взаємостосунки між органами публічної адміністрації і приватними особами щодо забезпечення цими органами необхідних умов для ефективної реалізації належних приватним особам прав, свобод та інтересів, які охороняються законом. І лише як додаткова має враховуватися „управлінська” складова предмета регулювання цих галузей права. Іншими словами, митне право – не управлінське право, а публічно-сервісне право, тобто право, спрямоване не лише на виконання функцій держави, але й на обслуговування потреб та інтересів приватних осіб, у тому числі громадян, у їхніх стосунках з митними органами. Адже сучасне розуміння демократичної держави полягає в тому, що не громадяни служать державі, а вона є організацією на службі у суспільства.
Це означає, що держава не управляє громадянами у прямому розумінні цього слова, а надає їм адміністративні (управлінські) послуги, тобто вчиняє різноманітні дії, спрямовані на створення умов для реалізації ними своїх прав та свобод. Саме на задоволення прав та свобод людини, надання їм державних управлінських послуг вказується як на пріоритетні завдання для органів виконавчої влади у Концепції адміністративної реформи України. Управлінські послуги розуміються тут як „послуги з боку органів виконавчої влади, що є необхідною умовою реалізації прав і свобод громадян” [159]. Окремі дослідники адміністративних послуг, зокрема І.Б.Коліушко, пропонують прирівняти інститут послуг за своїм значенням до інституту адміністративної відповідальності [160, 107-108].
Інститут адміністративних послуг – абсолютно новий для вітчизняної науки і тому потребує детального розроблення. Як справедливо підкреслює В.Авер’янов, сьогодні „перед українською правовою наукою гостро стоять питання поглибити фундаментальні дослідження проблеми надання управлінських послуг» [161, 20-23]. Адже лише впорядкувавши діяльність органів держави, зокрема митних, у відносинах з громадянами, ми зможемо обмежити свавілля держави, реально забезпечити їхні права та свободи. У даний час термін „управлінські послуги” дуже рідко зустрічається у адміністративному чи митному законодавстві. Така ситуація пов’язана з етатизацією суспільного життя – адже раніше навіть уявити про послуги, які надає держава, було неможливо. Навпаки, громадяни вважалися (та й донині нерідко вважаються) гвинтиками механізму, який називається „держава”.
Зазначимо, що і науковці ще не виробили загальноприйнятої позиції щодо визначення поняття послуг у сфері державного управління. Деякі фахівці вважають, що такими послугами є лише різні дозвільно-реєстраційні дії державних органів унаслідок відповідних звернень фізичних та юридичних осіб [162, 8], а надавати такі послуги можна лише тоді, коли орган чи посадова особа, реагуючи на звернення того чи іншого суб’єкта, має право на певну свободу адміністративного розсуду і відповідну альтернативність дій та рішень. Дехто відносить до таких послуг видачу дозволів, ліцензій, сертифікатів [163, 30]. Інші вважають, що запроваджувати у нашій державі систему надання управлінських послуг небезпечно, оскільки в такому разі вона буде завуальовано „проводити „систему торгівлі владою”, а громадяни як платники податків будуть змушені оплачувати роботу державного апарату двічі». На їхню думку, управлінська послуга стане товаром і державна влада фактично віддасться на відкуп чиновників [164, 111]. Критики поняття „управлінських послуг” вважають, що в разі введення цього поняття в публічні галузі права громадяни позбавляться можливості оскаржувати якість надання таких послуг, оскільки вони є їх „покупцями”. Хоч вони повністю і не відкидають ідею надання державою послуг громадянам, але вважають можливим називати їх не управлінськими, а послугами в сфері державного управління та звузити їх кількість, оскільки, на їх думку, будь-що „управлінське” взагалі не може мати характеру „послуг”. Цілком розуміючи побоювання цих дослідників, все ж спробуємо звернутися до досвіду демократичних країн, зокрема членів ЄС. У праві Європейського Союзу за громадянами закріплене право на отримання послуг, в тому числі управлінських або адміністративних. Крім того, термін „послуги” застосовується вже і в чинних нормативно-правових актах митного законодавства [165, 3]. Такі полярні підходи до оцінки інституту управлінських послуг свідчать про те, що дискусія продовжується. Адже навіть у визначенні назви послуг дослідники не дійшли згоди. У Законі України „Про оподаткування прибутку підприємств” у редакції від 22.05.1997 року, де вперше на законодавчому рівні була здійснена спроба визначити це поняття, застосовується термін „держані послуги” [166]. Однак державними є послуги не тільки органів виконавчої влади, але й інших державних організацій, тобто вони є за змістом ширші, ніж управлінські. Управлінськими, зокрема, називає послуги В. Авер’янов [167, 18]. Однак управлінськими послугами є послуги не лише органів виконавчої влади, але й органів місцевого самоврядування. Тому найбільш прийнятним для органів виконавчої влади видається термін „адміністративні послуги” [168, 11].
Однак спочатку проаналізуємо загальні підходи до цього поняття, адже воно не виокремлює якогось якісно нового виду правових відносин між державними органами і приватними особами. Насправді йдеться про змістовну переоцінку характеру взаємостосунків між державою та людиною. Дефініція „послуги” має на меті акцентувати увагу на виконанні обов’язків держави перед приватними особами. Саме таке розуміння повніше відповідає новій ідеології „служіння держави” перед людиною, яка повинна замінити стару ідеологію „панування держави” над нею. „Служіння” з боку посадових осіб митних органів – це, передусім, надання ними адміністративних послуг громадянам. Це фундаментальний перегляд усієї концепції державної служби та перетворення її в „службу громадянського сервісу”, але, звичайно, не в тому іронічному плані, як це зазвичай говориться про „слуг народу”, а в створенні реальних економічних, соціальних, духовних умов для роботи державних службовців на благо суспільства. Це, за великим рахунком, цілком закономірно, оскільки сама державна влада є реалізацією не стільки правочинностей, які зобов’язують громадянина, а виконання обов’язків перед ним, за що посадові особи можуть нести відповідальність [169, 50]. Однак не всі без винятку владно-розпорядчі дії органів виконавчої влади слід відносити до „адміністративних послуг”. Наприклад, проведення працівником митного органу особистого огляду громадянина не можна, в принципі, вважати послугами ні за характером, ні за юридичними наслідками. Тобто до послуг не відносяться дії митних органів по прийняттю обмежувальних чи обтяжувальних заходів, в тому числі притягнення до відповідальності за порушення митних правил. Всі інші дії, спрямовані на юридичне оформлення умов, необхідних для забезпечення належної реалізації прав громадян інтересів, які охороняються законом, можна віднести до адміністративних послуг, в тому числі ті з них, про які йшла мова вище – різного роду дозвільно-реєстраційні дії: видача ліцензій, сертифікатів тощо, при здійсненні яких посадова особа має певну свободу дій на свій розсуд, або іншими словами – дискреційні повноваження. Причому чим більша кількість обов’язків держави перед людиною, чим більше дій органів виконавчої влади можна віднести до послуг, тим більш демократичним є державне управління. Такий висновок підтверджує і міжнародний досвід. Проте не можна вважати адміністративною послугою видання довідок, погоджень, адже це лише один з етапів надання послуги в цілому. Отже, найбільш принциповим моментом при визначенні поняття адміністративних послуг є те, що їх запровадження спрямоване на змістовну переоцінку характеру взаємостосунків між державою та людиною. Цілком можна погодитися з В.Авер’яновим, що „владне розпорядництво з боку державних органів щодо громадян – це один концептуальний формат оцінки їхніх відносин з громадянами,, а «надання послуг” – зовсім інший [167, 21].
Надання адміністративної послуги можливе лише у випадку, коли є спеціальне правове регулювання і певний орган, уповноважений законом здійснювати таку діяльність. При цьому у нормативному акті, який визначає надання послуг, чітко має бути виписано повноваження сторін (посадової особи і громадянина), а також попередні вимоги, які мають бути виконані громадянином для одержання послуги. Важливим моментом, як визначається в Концепції адміністративної реформи, є те, що критерієм послуги є можливість для особи вибору – одержувати цю послугу чи ні. Оскільки послуги мають надаватися за ініціативою громадянина, має бути визначений і порядок звернення його до державного органу (посадової особи): шляхом подання письмової заяви, усного звернення, подання митної декларації тощо. Важливим питанням надання адміністративних послуг є їх оплатність і розмір. Це питання викликає немало дискусій серед науковців. Зокрема І.А. Пахомов вважає, що оплатної владно-державної діяльності не може бути, оскільки в умовах дії конституційного принципу, коли держава повинна служити людині, послуги виконавчої влади мають вагоме суспільне значення [170, 25-28]. На думку дослідників, надання послуг має кілька джерел фінансування: державний бюджет або місцеві бюджети; обов’язкові збори, які не включені до Закону України „Про систему оподаткування” (митні збори, збори за реєстрацію, видачу дозволів тощо) [171, 5]. Дійсно, сплачуючи податки, громадянин уже опосередковано оплачує послуги через державний бюджет. Однак значна кількість дій органів виконавчої влади, в тому числі митних органів, які умовно можна віднести до адміністративних послуг, оплачується громадянами окремо. Тут, на нашу думку, потрібен механізм об’єктивної оцінки „витратної” частини кожної послуги. Але в будь-якому випадку розмір плати не повинен перевищувати вартість реальних затрат митного органу на надання виконавських послуг (їх собівартість). Підвищений розмір оплати можливий лише за швидкість оформлення, і лише у разі, коли це потребує додаткових витрат (фізичних, інтелектуальних) працівника митного органу. Сьогодні звернення громадянина до митного органу є інколи недешевою справою – плата за надання окремих послуг може в кілька разів перевищувати витрати митників на їх проведення. Так, наприклад, передбачена оплата в більш ніж 100 гривень за виклик інспектора митниці за межі зони митного контролю на строк до однієї години. Досить часто держава перекладає на громадян свої обов’язки, наприклад, по проведенню експертної оцінки автомобілів, які ввозяться в Україну громадянами, по оплаті за сертифікацію окремих товарів тощо. Але ж такі процедури повинні проводитися за рахунок державних органів, окрім, можливо випадків, коли громадяни не виконали своїх зобов’язань (подали неповну інформацію) щодо товарів, які переміщуються ними через митний кордон. У той же час багато звернень громадян направлено на реалізацію прав, гарантованих Конституцією, тому в таких випадках необхідно або не стягувати плату за послуги взагалі, або робити їх мінімальними. У будь-якому випадку державний орган не повинен перетворюватися на комерційне підприємство і заробляти на громадянах, які до того ж сплачують податки для утримання державних органів. Доцільно звернутися до досвіду країн ЄС, зокрема з питання надання послуг митній сфері. Підвищену плату за швидкість митного оформлення товарів та оформлення поза часом роботи митниці спочатку було введено, однак потім скасовано для громадян країн-членів цієї організації [172, 18]. Тому цілком справедливо І. Бондаренко робить висновок про те, що управлінські послуги мають стати платними лише у тому випадку, коли громадянин має вибір: користуватися цією послугою чи ні [171, 6]. На жаль, окремі науковці називають управлінськими послугами виконання митними органами своїх обов’язків, спрямованих на ефективну реалізацію інтересів учасників митних відносин лише на платній підставі, тим самим фактично нівелюючи поняття послуг [15, 16].
Узагальнюючи викладене вище, спробуємо перерахувати ознаки адміністративних послуг: вони мають надаватися за ініціативою громадян; необхідність отримання послуги (та її можливість) безпосередньо передбачена законом, де визначаються повноваження митного органу (посадової особи); надання послуги пов’язане зі здійсненням владних повноважень; результатом надання послуги у процедурному значенні має бути рішення або позитивна дія посадовця; надання послуг пов’язане із забезпеченням умов для реалізації суб’єктивних прав; адміністративні послуги можуть бути оплатними або безоплатними.
Крім того, В.А.Авер’янов серед обов’язкових ознак адміністративних послуг називає те, що „приватні особи мають право на свій розсуд користуватися результатами наданих послуг” [173, 150].
Отже, адміністративна послуга – це складова управлінської діяльності уповноважених законом органів виконавчої влади (посадових осіб) у відповідності з визначеною правовою нормою, яка здійснюється за ініціативою громадян на оплатній або безоплатній основі і спрямована на створення необхідних юридичних умов для забезпечення реалізації громадянами передбачених законом прав.
Запровадження широкого кола адміністративних послуг стає актуальним і для Державної митної служби. Так, відповідно до Указу Президента України „Про заходи щодо підвищення ефективності діяльності митної служби України” № 1209/2003 від 24 жовтня 2003 року [174] пріоритетними напрямами подальшого вдосконалення діяльності митної служби визначено: підвищення ролі митних органів у здійсненні зовнішньоекономічної діяльності України; спрощення митних процедур при переміщенні товарів через митний кордон України з метою гармонізації технологій митного контролю з відповідними технологіями європейських держав; розроблення пропозицій щодо вдосконалення законодавства України з питань митної справи та його гармонізації із законодавством Європейського Союзу [174]. Наведене цілком стосується і адміністративних послуг, адже останні є безумовною складовою діяльності державних органів країн-членів ЄС. Спробуємо визначити, які адміністративні послуги надаються громадянам у сфері дії митного права. Стосовно поняття митних послуг можна зустріти різні погляди і робляться лише перші кроки по визначенню такого поняття. Так, Є.В. Додін на підставі аналізу положень митного законодавства робить висновок про те, що основними функціями митної системи є фіскальна, регулятивна, правоохоронна, надання митних послуг [175, 7-19]. І.В.Бондаренко відзначає, що функція надання послуг випливає із діяльності митних органів, спрямованої на обслуговування громадян та суб’єктів ЗЕД [171, 6]. Деякі спеціалісти по митному праву в Російській Федерації відносять до таких послуг лише ті з них, які надаються митними органами на стику митного з цивільним правом – зберігання товарів на складі митного органу, оплатне консультування тощо. Однак, на нашу думку, критерієм визначення природи походження послуг, які надаються громадянам, слід брати не фіскальну сторону діяльності митних органів, а правозабезпечувальну. Диференціація послуг у сфері митних відносин залежить від обсягу повноважень посадовців при наданні конкретної послуги, що прямо впливає на рівень залучення громадян до прийняття рішень в правозастосовчій діяльності, рівень очікування громадян — „споживачів” та характер механізму скарг відшкодування.
Підкреслимо, що мова іде про змістовну переоцінку характеру взаємовідносин між державними органами, в тому числі митними, та громадянами. Останні мають чіткі, визначені законодавством обов’язки, які повинні виконувати, але в той же час вони мають право очікувати належне обслуговування та створення умов для виконання цих обов’язків. Наприклад, Митний кодекс Європейського Союзу зобов’язує громадян при подачі заяви до митних органів надати їм повну інформацію і всі документи, пов’язані із суттю справи. Однак на цьому обов’язки громадян закінчуються і вступають в силу положення щодо прийняття посадовими особами митних органів обґрунтованого, повного та своєчасного рішення по заявленому питанні.
Здійснюючи митний контроль та митне оформлення, посадова особа має дискреційні повноваження, тобто певну свободу розсуду та відповідну альтернативність дій та рішень, що теж підпадає під ознаки адміністративних послуг. Важливо, щоб діяльність посадових осіб була спрямована на забезпечення належних умов для реалізації громадянами своїх прав та свобод, зокрема, права на вільне переміщення через митний кордон України товарів та інших предметів у порядку, визначеному законодавством.
Що ж до суб’єктного складу правовідносин із надання послуг, то його встановлення не складає труднощів. Насамперед, це громадянин, який звернувся до митного органу з проханням виконати певну діяльність для задоволення певного інтересу з однієї сторони, та митний орган, який згідно з митним законодавством наділений повноваженнями надавати адміністративні послуги в митній сфері.
Враховуючи сказане вище, спробуємо визначити поняття адміністративних послуг, які надаються громадянам у митній сфері – це результат публічно-владної діяльності посадових осіб митних органів, яка полягає у виконанні на безоплатній або оплатній основі визначених у нормативно-правових актах митних процедур щодо громадян, які переміщують товари та інші предмети через митний кордон України, шляхом створення необхідних юридичних умов для забезпечення реалізації громадянами своїх суб’єктивних прав. Більш розширене тлумачення стосовно усіх видів діяльності митних органів України з надання послуг приводить І.Бондаренко, відповідно до якого „це передбачена законом діяльність митних органів, спеціалізованих митних установ та організацій, а також суб’єктів підприємницької діяльності, що здійснюється за ініціативою фізичних та юридичних осіб і спрямована на реалізацію прав, свобод та законних інтересів у сфері митної діяльності” [171, 5]. Однак таке визначення відповідає всьому комплексу послуг у сфері митної діяльності: як адміністративних, так і інших; адже крім адміністративних, митні органи можуть надавати послуги цивільно-правового характеру: зберігання товарів на складах митниць тощо, які близькі до цивільно-правової природи. При наданні останніх послуг посадові особи мають зовсім інший правовий статус, але зовсім інший рівень очікувань мають і громадяни при їх отриманні. Саме тому такі послуги слід називати не адміністративними послугами (управлінськими), а просто митними послугами. Надання інформаційно-консультаційних послуг громадянам передбачено Митним кодексом України (статті 31-32). При цьому інформація про нормативно-правові акти з питань митної справи (назва акта, його основні положення, інформація про джерела опублікування) надається безоплатно зацікавленим особам. А от повний текст акту може надаватися на платній основі, як і консультування з митних питань. Порядок надання текстів нормативних актів та консультацій з питань митної справи визначається законодавством України та Митним кодексом, а види консультацій та розміри їх оплати встановлюються Кабінетом Міністрів України [165]. Виникає питання, чи всі послуги, які перераховані в переліку, слід вважати послугами. Наприклад, визнається оплатною послугою „надання текстів опублікованих нормативно-правових актів”. Однак право громадян на інформацію є загальновизнаним принципом права і цьому праву кореспондує відповідний обов’язок держави. Митний кодекс передбачає також відповідальність митних органів та їх посадових осіб за недостовірність інформації з питань митної справи.
Спробуємо знову звернутися до досвіду інших країн, зокрема Російської Федерації. Надання консультаційних митних послуг там також передбачено Митним кодексом, але сам порядок їх надання визначено наказом Федеральної митної служби. Згідно з цим порядком інформування та консультування з митних питань здійснюється митними органами Росії у таких формах: надання інформації про причини прийнятого рішення, дії чи бездіяльності; опублікування правових актів; надання інформації про діючі правові акти; надання текстів правових актів; консультування з питань митного права [176, 51-57].
Ще одним видом послуг в митній сфері нашої держави є послуги по зберіганню товарів та інших предметів на складах митних органів. Відповідно до Митного кодексу України (статті 166 — 171) обов’язковій передачі митному органу для зберігання підлягають товари, не пропущені під час ввезення на митну територію України внаслідок заборон або обмежень; у випадку несплати податків та митних зборів при ввезенні на митну територію України та які заявлені у режимі відмови на користь держави. Хоча громадяни зобов’язані передати такі предмети на зберігання митному органу, вони мають всі повноваження вимагати відповідного збереження та цілості свого майна.
На наш погляд, у митних процедурах має бути передбачено уніфіковані правила, або стандарти з надання послуг. Під стандартами якості адміністративних послуг слід розуміти мінімальні вимоги щодо надання послуг, які повинен забезпечити митний орган для досягнення ефективного результату. Досвід країн ЄС підтверджує необхідність розробки таких стандартів для впорядкування діяльності державних органів у сфері надання послуг громадянам [177, 35-40]. Найкраще це було б здійснити у кодифікованому акті, наприклад, Кодексі адміністративних процедур, хоча такий кодекс не в змозі регламентувати усі дії органів виконавчої влади, в тому числі митних. І все ж у ньому, на наш погляд, має бути встановлено загальні правила надання адміністративних послуг та основні види проваджень. Щодо регламентації дій, наприклад, митних органів, то вони можуть бути встановлені в нормативно-правових актах з митної справи на загальних правилах, передбачених в кодексі.
Якими ж мають бути ці загальні правила (стандарти)? На наш погляд, вони повинні встановлювати: результативність послуги, розумні строки проваджень; порядок встановлення справедливої плати за їх надання, якщо плата взагалі передбачена; зручність оплати; простота і зручність; відповідальність суб’єктів, зокрема посадових осіб, за якість надання послуг. Повинно бути встановлено загальне правило, у відповідності з яким підзаконні нормативно-правові акти, особливо відомчі, не повинні покладати на заявників додаткові до визначених законом обов’язки. Митним органам можна надати право здійснювати регулювання проваджень по наданню митних послуг лише з метою регламентації дій своїх підрозділів та посадових осіб, не порушуючи при цьому законних інтересів громадян. Має бути також передбачене право громадян на правову професійну допомогу, тобто їх можливість діяти не лише самостійно, а й через представника за дорученням чи договором. Разом з тим таке представництво не повинне позбавляти заявника чи третю особу права особистої участі в провадженні. Важливе значення при регламентації надання послуг повинно мати чітке встановлення строків отримання результату. Це не лише буде дисциплінувати митні органи та посадових осіб, а й стимулюватиме їх до перегляду та спрощення процедур надання послуг. Сьогодні ж терміни здійснення окремих процедур у митних органах або не визначено, або їх тривалість необґрунтовано завищена. Наприклад, навряд чи можна назвати обґрунтованим десятиденний строк, який надається митним органам для проведення митного оформлення, для нескладних процедур він має бути суттєво зменшений. Крім того, обмеження строками не повинне впливати на якість справи. В окремих випадках, коли справа вимагає часу для якісного вирішення, доцільно було б встановити можливість пролонгації термінів за згодою заявника. Адже саме заявник має вирішувати, чи якісно проводиться вирішення його справи. Має бути забезпечене отримання результату за мінімальної кількості відвідувань (наприклад, не більше двох). Громадянам також повинне бути надане право на отримання інформації з надання послуг. Це можуть бути інформаційні стенди в місцях обслуговування громадян зі зразками документів. Причому обсяг інформації повинен бути достатнім для отримання послуги без сторонньої допомоги. При встановленні процедури надання послуги необхідно визначити порядок звернення з заявою про надання послуги та регламентувати кількість документів, які необхідно отримати від заявника, по можливості запровадити принцип „одного вікна”. Заявнику також має бути надане право брати участь (бути вислуханим) при прийнятті рішення з надання управлінської послуги та повідомлені мотиви відмови в разі прийняття негативного рішення. Повинна бути встановлена відповідальність за порушення строків надання послуг, що буде дисциплінувати посадових осіб митних органів. У випадку таких порушень доцільно було б повертати громадянину вартість послуги з наступним стягненням цієї суми з винних службовців. Фундаментальним принципом адміністративних процедур є принцип гарантованого правового захисту, зокрема, можливість оскарження процедурних дій, бездіяльності та рішення по справі.
Ще раз звернемося до досвіду країн Європейського Союзу, де надання адміністративних послуг має давню традицію. У цих країнах вже давно існують стандарти, які визначають якість надання послуг – своєчасність, доступність, точність, прозорість діяльності державних органів, рівний доступ громадян до отримання послуг. При цьому в планах ЄС знаходиться питання розробки спільного для країн-членів „Статуту державних послуг Європейського Союзу” [177, 35-45]. Наведемо кілька компонентів стандартів послуг, які надаються у країнах ЄС та які доцільно використати при розробці митних процедур:
1) відкритість: громадяни мають право знати, як здійснюється державне управління митною справою, які чинники обмежують владну діяльність посадової особи, хто несе відповідальність і за що, як можна виправити ситуацію у випадку неправильних дій. Інформування має стати стержневим елементом цієї системи, адже забезпечення громадян інформацією про надання послуг пов’язане із гарантуванням і уточненням прав громадян, створює основу для діалогу, вияву довіри, спонукання посадових осіб діяти відповідно до визначених стандартів;
2) доступність: громадяни повинні мати вільний доступ до митних органів у зручний для них час, тобто протягом усього часу діяльності митної установи. Важливе значення у контексті доступності мають чітко регламентовані терміни проваджень. Громадяни повинні отримати послуги у найкоротший строк, а граничні межі строків мають бути обґрунтованими. Взагалі питання строків є завжди дискусійним. Європейський досвід застерігає від формального підходу до цього питання, адже окремі справи взагалі неможливо обмежити строком – наприклад, проведення експертизи; а деякі можна вирішити у присутності громадянина. Крім того, обмеження строками не повинно впливати на якість надання послуги;
3) безоплатність: адміністративні послуги повинні надаватися, як правило, на безоплатній основі. У будь-якому випадку має бути встановлено реальний розмір плати, який не повинен перевищувати собівартість послуги;
4) задоволення потреб громадян: особам потрібно надавати послуги, які відповідають конкретній ситуації, а послуги на зразок „один розмір на всіх” сьогодні не відповідають принципу гнучкості;
5) гарантування індивідуальних прав: має бути передбачене відшкодування громадянам їхніх витрат за неякісно надані послуги, у тому числі пені за прострочення їх виконання, якщо це вплинуло на права та законні інтереси громадян. За порушення встановленого порядку надання послуг посадові особи повинні нести юридичну відповідальність [178, 89].
У непростій для нашої держави дилемі „громадянин – держава” органи виконавчої влади повинні збалансувати потреби обох сторін. З однієї сторони, митні органи мають розглядати громадян — платників митних платежів як споживачів і надавати їм зручні послуги, швидко і точно опрацьовувати митні документи, а з іншої – вони мають виконувати функцію активних постачальників коштів до державного бюджету. Щоб знайти правильний баланс, необхідно досягти рівноваги між пріоритетами – задовольнити як „громадський інтерес”, так і потреби конкретної особи, яка має право вимагати, щоб її ввічливо обслуговували, а також бути впевненою, що з неї не стягнуть надлишкові суми. Досягнути такого балансу можна лише шляхом надання якісних послуг при здійсненні митних процедур.
Виникає цілком обґрунтоване питання, як це зорганізувати. Адже у сфері митно-правових відносин очевидною є неадекватність правового регулювання відповідних інститутів реальним потребам теорії і практики митної діяльності. Концепцією адміністративної реформи передбачено прийняття Закону України „Про управлінські послуги громадянам” [168, 11], в якому варто не тільки врегулювати основні повноваження органів виконавчої влади щодо надання послуг громадянам при реалізації їх конституційних та інших прав та свобод, а й передбачити гарантії їх захисту при наданні адміністративних послуг, перш за все через вирішення організаційних питань надання таких послуг та встановлення підвищеної юридичної відповідальності посадових осіб. Однак в нашій державі наявна чітка тенденція впроваджувати нові ініціативи „зверху донизу”, при цьому приділяючи недостатню увагу підготовці та заохоченню персоналу. Адже, як підкреслює С.А.Степанюк, „управлінські послуги повинні насамперед надаватися на низових рівнях структури виконавчої влади, що забезпечить їх наближення до споживачів” [179, 51]. Потрібне також чітке усвідомлення необхідності змін у формах діяльності посадових осіб, підвищення культури спілкування. Особливо це стосується тієї частини персоналу, яка безпосередньо надає послуги, тобто є основною зв’язуючою ланкою між митним органом та громадянином, адже вирішальне значення для поліпшення якості послуг мають ті посадові особи, які безпосередньо проводять митний контроль та митне оформлення громадян.
На нашу думку, песимістичний погляд на проблему надання послуг у митній сфері пов’язаний із різним рівнем повноважень сторін. Є побоювання, що в практичній діяльності посадові особи не будуть прагнути до визначення потреб споживачів та сприяти їх задоволенню. Велике значення має організаційна сторона у системі надання якісних послуг. Організаціям взагалі, у тому числі й митним органам, властива значна інертність. Часто спостерігається ситуація, коли після гарячого обговорення необхідних змін персонал продовжує працювати так, як і раніше. Проблема сьогодні вбачається не в тому, щоб ініціювати зміни, а в тому, щоб забезпечити тривалий та стабільний процес змін.
3.2 Оскарження рішень, дій та бездіяльності посадових осіб митних органів
Важливою складовою частиною системи забезпечення прав громадян при здійсненні митних процедур є наявність дієвої процедури адміністративного (відомчого) оскарження рішень, дій та бездіяльності посадових осіб митних органів. Конституція України у статті 40 встановлює положення, відповідно до якого усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися в органи державної влади, до посадових і службових осіб, які зобов’язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом термін. Встановлення такого права на конституційному рівні свідчить про те, що воно розглядається як найважливіший інструмент функціонування демократичного суспільства. У митних правовідносинах цілком об’єктивно можуть виникати протиріччя з приводу реалізації прав і обов’язків громадян, які набувають ознак конфлікту [180, 15]. Дослідники розглядають такий конфлікт як протиборство суб’єктів права у зв’язку із застосуванням, порушенням чи тлумаченням правових норм [181, 45]. При цьому такий конфлікт між органом влади і громадянином з приводу порушення прав виражається у формі адміністративно-правового спору [182, 133], який є формою правомірної поведінки задля захисту своїх суб’єктивних прав, усунення перешкод до їх здійснення. Звернення громадян зі скаргою до митних органів – це особливий етап забезпечення законності у сфері митно-правових відносин. Інститут оскарження органічно пов’язаний з митною справою, має велике значення для ефективної діяльності митних органів та їх посадових осіб у відношеннях з самою чисельною групою учасників митних відносин – громадянами. Правовій державі притаманна однакова відповідальність держави перед громадянином і громадянина перед державою, тому цілком природною є можливість звернутися до державних органів у випадках виникнення конфліктних ситуацій у сфері виконавчої влад. В.Настюк справедливо називає звернення зі скаргою до митних органів „юридичним позасудовим механізмом реалізації права на оскарження неправомірних дій, рішень чи постанов митних органів” [15, 22].
Спробуємо розглянути, яким чином громадяни можуть оскаржити рішення, дії або бездіяльність посадових осіб митних органів. Чинним законодавством передбачено два шляхи оскарження – судовий та інстанційний (адміністративний). Конституція України у статті 55 надає кожному громадянину право на оскарження у суді рішень органів виконавчої влади, посадових та службових осіб. Отже, основним шляхом визнання недійсними актів і рішень митних органів є їх оскарження у судовому порядку. В умовах розподілу влад об’єктивно зростає роль суду у захисті прав та законних інтересів громадян. Позасудовий (адміністративний) порядок оскарження рішень, дій (бездіяльності) посадових осіб регулюється Законом України „Про звернення громадян” та Порядком розгляду звернень громадян у Держмитслужбі України та інших митних органах, затвердженим Наказом ДМС України від 10.08.2004 р. № 584 [183]. Загальні положення оскарження, встановлені цими нормативними актами, передбачають, що такі скарги подаються до митного органу, в якому працює посадова особа або до органу, якому цей митний орган підпорядкований. Це означає, що скарги на дії посадових осіб митниць та митних постів можуть подаватися до начальника цієї митниці, а на дії начальників митниць або посадових осіб центрального апарату – до Державної митної служби України. Безпосереднє звернення до Держмитслужби із оскарженням дій посадових осіб митних постів та митниць можливе лише у тому випадку, коли отримано негативну відповідь або відповідь на скарги від начальників підпорядкованих Держмитслужбі органів відсутня.
Очевидно, що обидва шляхи оскарження рішень, дій та бездіяльності посадових осіб митних органів покликані найповніше захищати права та свободи громадян у митних відносинах. В умовах автономного існування двох гілок державної влади громадянин має право за своєю ініціативою вибрати інстанцію для розгляду своєї скарги. Особливе значення тут має та обставина, що за будь-яких умов за громадянином залишається право звернення до суду, якщо він буде незадоволений результатами розгляду його скарги, поданої у адміністративному порядку. Спробуємо зіставити та проаналізувати переваги та недоліки цих двох порядків оскарження. Вище вже йшла мова про те, що судовий порядок розгляду скарг громадян у наш час розглядається як універсальна гарантія захисту прав громадян в управлінських (в тому числі і митних) відносинах. У зв’язку з цим виникає питання, чи потрібно взагалі приділяти увагу вдосконаленню відомчого порядку оскарження [184, 37]. Адже митний орган (посадова особа) об’єктивно більш зацікавлені у захисті своїх інтересів („честі мундиру”), ніж прав та інтересів громадян, які охороняються законом. У цьому відношенні судовий порядок має безспірну перевагу, оскільки суддя діє (у крайньому разі зобов’язаний діяти) безпристрасно та об’єктивно, керуючись лише буквою закону. Іншою перевагою судового порядку розгляду скарг є суворо регламентована процедура розгляду справи. На жаль, відповідна процедура відомчого розгляду скарг громадян далека від досконалості (про це буде іти мова нижче). Встановивши загальні положення відомчого порядку оскарження, законодавець не визначив чіткої процедури розгляду таких справ. Важливою рисою судового порядку є можливість накладення заборони (зупинення) виконання рішення митного органу (посадової особи). Разом з тим судовий порядок має істотні недоліки, пов’язані з тим, що нині судова ланка значно перевантажена, і строки розгляду скарг громадян, як свідчить судова практика, нерідко значно затягуються. У цьому відношенні відомчий порядок має перевагу, оскільки строки розгляду справи чітко встановлено (хоч і не завжди є обґрунтованими). Не зважаючи на те, що сьогодні у нашій державі створюється система адміністративних судів, однією з основних функцій яких визначено розгляд скарг громадян, позасудове оскарження зберігає свою перспективу. Так, до його переваг (і, відповідно, недоліків судового) перш за все потрібно віднести те, що при такому порядку є можливість переглянути рішення посадової особи щодо його доцільності, що неможливо зробити у суді, так як суди не можуть втручатися у сферу митної діяльності і переглядають рішення лише щодо його законності. Серед інших переваг позасудового порядку можна відмітити: оперативність відомчого порядку оскарження; меншу формалізованість; відносну дешевизну; можливість роз’яснення особі, яка оскаржує рішення, дії або бездіяльність посадових осіб, конкретних особливостей справи компетентним спеціалістом, що може навіть привести до відмови в оскарженні. Таким чином, відомчий порядок розгляду скарг дозволяє здійснити негайне (або в коротший термін) виправлення ситуації та відновлення порушених прав громадян за умови об’єктивного і суворо регламентованого розгляду справи. По-друге, однією зі стадій оскарження є можливість оскарження до вищого органу (посадової особи). Це не лише сприяє „розвантаженню” судів і ефективному, швидкому та дешевому перегляду рішення, але є реалізацією принципу підконтрольності діяльності митних органів та посадових осіб. Таким чином, відомчий розгляд конфліктних ситуацій сприяє вдосконаленню правозастосовчої діяльності митних органів та їх посадових осіб, дозволяє зменшити напругу у відносинах між ними та громадянами [185, 77].
Як зазначається в літературі, саме „наявність владних суб’єктів при розв’язанні справ у межах адміністративного провадження по скаргах громадян ставить на перший план проблему забезпечення прав і свобод суб’єктів, що не володіють владними повноваженнями при розв’язанні адміністративно-правових конфліктів” [186, 321]. Однак аналіз інстанційного інституту оскарження дає можливість констатувати, що, на жаль, він встановлює лише загальні положення оскарження [187, 138]. Правову основу для реалізації права на звернення, а звідси – і права на оскарження, складають нормативні акти різної юридичної сили, які в сукупності утворюють законодавство про звернення громадян. Як уже підкреслювалося вище, загальні положення відомчого порядку оскарження рішень, дій та бездіяльності на законодавчому рівні регулюється Законом України „Про звернення громадян”, згідно якого всі види звернень за змістом поділяються на групи: звернення з пропозиціями, зауваженнями, побажаннями, звернення з оскарженням рішень, дій та бездіяльності органів влади [146]. Однак основним недоліком цього закону і є якраз спроба охопити в одному нормативному акті такі різні за змістом випадки звернень. Наприклад, протягом 2006 року до митних органів надійшло 2474 письмових звернень громадян, а скарг на рішення, дії та бездіяльність – сто сімнадцять [153, 88]. Недоліком законодавчого акту є й спроба поєднати в ньому різні за своєю юридичною природою поняття – заяви та пропозиції з однієї сторони, і скарги – з іншої. В основі критерію розмежування цих понять покладено наявність чи відсутність порушеного права. Провадження за першим є неюрисдикційним, а за іншим – юрисдикційним по своїй суті. Суб’єктами права оскарження рішень, дій та бездіяльності посадових осіб митних органів виступають громадяни України, іноземні громадяни та особи без громадянства, які переміщують товари та інші предмети через митний кордон України [183]. Основна умова – громадянин не може абстрактно, поза зав’язком із конкретною загрозою чи фактом порушення, оскаржити такі рішення, дії (бездіяльність). Закон України „Про звернення громадян” (стаття 4) відносить до вищевказаних рішень, дій (бездіяльності) такі із них, унаслідок яких: порушено права, законні інтереси чи свободи громадянина; створено перешкоди для здійснення прав громадянина і його законних інтересів та свобод; незаконно покладено на громадянина які-небудь обов’язки або його незаконно притягнуто до відповідальності. Указаний порядок оскарження охоплює весь спектр рішень, дій та бездіяльності посадових осіб митних органів – від відмови у митному оформленні до накладення адміністративних стягнень. Поряд з цим цей обсяг не безмежний – не підлягають оскарженню рішення, за якими порушено кримінальні справи та заявлено позови до судів: тобто стосовно цих категорій не діє звичайний відомчий порядок оскарження. Один і той же орган не розглядає: повторних скарг від одного і того ж громадянина з того самого питання, якщо вже прийнято рішення за скаргою; скарг, скерованих з порушенням терміну подачі – протягом одного року з моменту прийняття, але не пізніше одного місяця з часу ознайомлення громадянина з прийнятим рішенням, а також звернення осіб, яких суд визнав недієздатними (стаття 8 Закону України „Про звернення громадян”). Стосовно строків подачі скарги слід зазначити, що значну частину громадян, які перетинають митний кордон України, становлять іноземці, які постійно проживають за межами нашої держави. При виїзді їх із України у разі прийняття щодо них рішень або вчинення дій (бездіяльності), які вони вважають незаконними, ця категорія громадян повинна мати більший термін для оскарження, інакше їх право на оскарження може знаходитися під загрозою; саме такий порядок існує у розвинених демократичних країнах [188, 362]. Що стосується строків розгляду скарг, то їх встановлено тривалістю до 15 днів, а якщо потребують додаткового вивчення – до 45 днів. Однак указані строки не відповідають принципу оперативності, особливо у разі перетину митного кордону у пунктах пропуску, або коли суб’єктами оскарження виступають громадяни, які не мають місця постійного проживання на території України і якщо їх скарги не потребують додаткового вивчення. Процедури діяльності митних органів по розгляду скарг громадян здійснюються у відповідності з Інструкцією про порядок роботи зі зверненнями громадян у митних органах України, затвердженою Наказом Голови Держмитслужби від 12.07.1998 року [183]. Вказаний документ у цілому повторює положення Закону України „Про звернення громадян”, більше деталізуючи при цьому саме порядок прийому скарг.
Проаналізуємо загальні положення інституту оскарження. Перш за все, це право на оскарження: його зміст у тому, що будь-який громадянин (суб’єкт оскарження), який переміщує товари чи інші предмети через митний кордон України, має право оскаржити рішення, дії та бездіяльність посадових осіб митних органів, якщо вважає, що його утискують в правах (тобто, коли права порушено або не реалізовано) та в інтересах, які охороняються законом, і якщо такі рішення, дії (бездіяльність) стосуються цієї особи безпосередньо та індивідуально. Суб’єктивним правом на оскарження є визнане за відповідним суб’єктом на основі правової норми право вимагати від митного органу прийняття (зміни, анулювання) рішення, здійснення визначеної законодавством дії або утримання від непередбаченої митним законодавством дії. Це право є повноваженням, наданим публічним правом окремому громадянину, вимагати від носія управління відповідної дії з метою реалізації власних інтересів. Скарга – це спонтанна ініціатива незадоволеної людини, яка критикує діяльність посадової особи і очікує на вжиття відповідних заходів. Подання скарги свідчить про те, що громадянин вважає свої права порушеними, вимагає захисту свого права чи інтересу, що охороняється законом, вважає незаконним покладення на нього обов’язків. При цьому рішення, дії (бездіяльність) мають бути виокремлені як об’єкти оскарження. Рішення як об’єкт оскарження – це письмові акти ненормативного характеру щодо окремих громадян, які (у контексті митної справи) переміщують товари та інші предмети через митний кордон України, тобто це акти посадових осіб, видані для реалізації наданих ним повноважень – акти разової дії. Ці рішення встановлюють юридичні факти і накладають відповідні обов’язки. Дії посадових осіб як об’єкт оскарження охоплюють активну поведінку – вчинки посадових осіб стосовно окремих громадян, а бездіяльність – невчинення дій, які вони зобов’язані були здійснити. Продовжуючи характеристику елементів процедури оскарження, спробуємо більш детально висвітлити поняття бездіяльності посадових осіб митних органів. У Російській Федерації, наприклад, просліджується актуальна правова тенденція: в судах з’являється все більше позовів, пов’язаних з бездіяльністю, на думку позивачів, органів виконавчої влади [189, 36]. Хоч дані щодо України відсутні, виходячи з аналогії процесів у наших двох країнах, ми маємо тотожні тенденції. У вітчизняному праві, як митному так і адміністративному, цю тему не розроблено, однак положення Конституції не залишають сумніву в правомірності таких оскаржень. Це надзвичайно важливе питання, і воно має бути науково розробленим та втіленим в матеріальне та процесуальне законодавство. Суть його в тому, що ретроспективна (негативна) відповідальність в управлінні повинна застосовуватися за недостатню позитивну активність. Бездіяльність посадових осіб митних органів в кінцевому результаті негативно відображається на реалізації громадянами своїх прав та законних інтересів. Зі змісту законодавства, яке регулює порядок оскарження, можна виділити наступні скарги оскарження: а) порушення провадження за скаргою; б) розгляд скарги по суті і ухвалення щодо неї рішення; в) оскарження рішення щодо скарги; г) виконання рішення. Законодавець досить чітко сформулював вимоги до скарги, а також закріпив гарантії забезпечення ефективного розгляду скарг громадян. До таких гарантій слід віднести, по-перше, обов’язок органу, який отримав скаргу, але не має компетенції її розглядати, переслати її відповідному органу і повідомити про це громадянина; по-друге – пряма заборона у прийнятті і розгляді скарги з будь-яких мотивів, якщо вона відповідає формальним вимогам; по-третє – заборона направлення скарги для розгляду органу або посадовій особі, рішення, дії та бездіяльність якої оскаржуються; по-четверте – заборона переслідування осіб за подання скарги; по-п’яте – заборона розголошення отриманих відомостей про приватне життя громадян без їх згоди.
Підводячи підсумок аналізу норм законодавства, яке регулює порядок відомчого оскарження рішень, дій (бездіяльності) посадових осіб митних органів, варто звернути увагу на ряд недоліків у цій важливій сфері механізму забезпечення прав громадян. Як зазначалось вище, процедуру оскарження регулюють (неповно та суперечливо) окремі положення Митного кодексу та Закону України „Про звернення громадян”. Інститут звернень громадян, який функціонує на підставі статті 40 Конституції та Закону України „Про звернення громадян”, продовжує стару радянську традицію в тому сенсі, що розглядає звернення переважно як інструмент участі (точніше, „псевдоучасті”) громадян в управлінні державою, а не як інструмент захисту їх прав та свобод. Закон не передбачає чіткої системи предметної компетенції, що не дає можливості чітко встановити, хто відповідальний за розгляд конкретної справи; не містить чіткого, зрозумілого визначення самого поняття адміністративної скарги. У взаємостосунках митного органу та громадянина існує процесуальна нерівноправність сторін, яка зводить їх в результаті до стосунків чиновника та прохача. Громадянин не має гарантованих можливостей доступу до інформації, пов’язаної з реалізацією його прав, включаючи можливість одержання копій службових документів. Відсутні процедури гласного розгляду спору, не врегульовано повною мірою процедурні права особи щодо обов’язкового розгляду справи за її участю, питання представництва за дорученням особи в митному органі; строки розгляду справ є завищеними. У юридичній літературі, як один із принципів адміністративного процесу в цілому, і процедури за скаргами зокрема, розглядається презумпція правомірності вимог громадянина, який вважає, що конкретне рішення, дія чи бездіяльність у сфері управлінської діяльності порушує його права, створюючи йому підстави реалізації права на оскарження [190, 365-366]. Аналіз функціонування інституту звернень громадян свідчить, що притягнення посадових осіб до відповідальності за зволікання, необґрунтовану байдужість і навіть хамство в захисті прав та свобод громадян є надзвичайною рідкістю і здебільшого має місце за вчинення формальних порушень (наприклад, порушення строків розгляду, які і так є завеликими – тривалістю до 30 днів). В останні роки спостерігається різке зниження рівня етичного і професійного спілкування посадових осіб органів виконавчої влади з громадянами: на це, зокрема, звертається увага в Указі Президента України від 19.03.1997 року „Про заходи щодо забезпечення прав громадян на звернення”. Тут також констатується зростання кількості звернень громадян до Президента, центральних органів виконавчої влади, передусім скарг на відсутність належного реагування з боку посадових осіб на місцях. Причому, як зазначено в Указі, „значна частина цих звернень своєчасно не розглядається або взагалі залишається без розгляду, що викликає справедливе обурення, недовіру до органів влади, компрометує ці органи” [191]. В цілому у державі відсутня належна статистика розгляду і вирішення адміністративних справ [67, 20].
Розглядаючи відомчий порядок оскарження, знову ж таки доводиться констатувати порушення принципу рівності у відносинах „громадянин-держава”, без якого неможливе існування демократичного інституту оскарження. Автору можуть заперечити – управлінські відносини за своєю природою означають нерівність сторін. У сфері захисту прав громадян така нерівність не має право на існування, однак вона проявляється, наприклад, у тому, що громадянин фактично не залучається до розгляду справи, а є стороннім спостерігачем. Хоч право такої участі декларує Закон України „Про звернення громадян”, проте серед обов’язків державних органів при розгляді звернень відсутній обов’язок повідомити громадянина про час та місце розгляду скарги.
На нашу думку, не сприяє вимогам об’єктивності розгляду справи і те, що нерідко скаргу розглядають або працівники (керівники) того підрозділу, в якому працює посадова особа, рішення та дії (бездіяльність) якої оскаржуються, або посадові особи, які не мають достатньої професійної підготовки для всебічного, повного та кваліфікованого розгляду справи. Серед інших правових проблем адміністративної процедури дискусійним залишається питання термінів провадження по справі. З одного боку, чітке встановлення терміну дисциплінує та стимулює митний орган та конкретного службовця до дій. Але обмеження термінів не повинне впливати на якість вирішення справи, адже службовцю краще надати негативну відповідь заявнику на будь-якій формальній підставі, аніж порушити встановлений законом термін. У деяких країнах ЄС, зокрема у ФРН, встановлено „плаваючий” термін розгляду справи від десяти до чотирнадцяти тижнів залежно від її складності [184, 36-40]. І хоч оціночні категорії не зовсім підходять ні для нашого законодавства, ні для правозастосовчої практики, без них неможливо обійтися, адже законодавець не в змозі передбачити усі випадки, які можуть виникнути в житті. Попри велике значення оскарження у механізмі забезпечення прав громадян, слід відмітити небажання посадовців прихильно ставитися до нього. Чинниками такого відношення посадових осіб митних органів можна назвати: неналежний рівень підготовки посадових осіб, які розглядають скарги; вони не завжди володіють необхідними навичками працювати зі збудженими, агресивними скаржниками; непрестижність розгляду скарг: до такої роботи не залучають кращих спеціалістів. Вкоріненим є відношення більшості посадових осіб до скарг на свої рішення, дії та бездіяльність як до можливої причини накладення на них дисциплінарних та інших стягнень; характерним є побоювання керівників митного органу, що зростання кількості скарг розцінюватиметься вищим керівництвом як погіршення стану діяльності; скарга сприймається по-різному залежно від сторони митно-правових відносин: громадянин щось вимагає, а митний орган сприймає це як критику своєї роботи. Безумовно, сприятиме зменшенню кількості скарг і здійснення особистого прийому громадян керівниками митних органів; у 2006 році таких прийомів було проведено [153, 89]. У відповідях посадових осіб на скарги надмірна увага зосереджується на незначних помилках скаржника, а суттєві помилки митного органу згадуються побіжно, що, звичайно, не сприймається громадянами як вирішення проблеми; між скаржником та посадовою особою, яка приймає скаргу, може існувати невідповідність рівня інформаційного забезпечення та освітнього рівня. Посадова особа, яка постійно займається своєю справою, може вважати, що дотримання встановленої форми скарги не складає труднощів. Надмірні вимоги до формальної сторони подання скарг можуть відбити у окремих громадян бажання подавати скаргу. Збільшення числа конфліктів між посадовими особами митних органів та громадянами викликає необхідність удосконалення існуючої ситуації у сфері відомчого оскарження. Еволюція інституту прав та свобод громадян у сфері управлінської діяльності характеризується не лише розширенням каталогу цих прав та свобод, але й зростанням вимог, які пред’являються до посадових осіб у зв’язку з тим, що односторонні владні повноваження нерідко є витоком різного роду зловживань з боку останніх. Законодавче впорядкування процесуальних відносин за скаргами фізичних осіб є необхідним, насамперед, для того, щоб захистити права та інтереси приватних суб’єктів, а також щоб врегулювати діяльність органів влади, так як, з точки зору дослідників, „в адміністративному спорі орган управління реалізує не владні повноваження, а такі ж права й обов’язки, що має інша сторона, тобто права і обов’язки, що виражаються у формулюваннях, обґрунтуванні і доведенні своїх вимог і заперечень [192, 195].
На наш погляд, удосконалення організації розгляду скарг повинно включати:
1. Створення відповідних підрозділів, наприклад, у митницях, які можуть забезпечити як відносно незалежне розслідування, так і розгляд скарг на місцях.
2. Забезпечення необхідного рівня підготовки тих спеціалістів, яких виділяють для прийняття та розгляду скарг, в першу чергу щодо уміння працювати з громадянами (збудженими та нерідко агресивними), які вважають свої права порушеними. Якщо службовці не одержали відповідної підготовки, як поводитися з такими людьми та знаходити з ними спільну мову – може виникати конфліктна ситуація.
3. Підвищення престижності підрозділів, які розглядають скарги громадян, залучення до такої роботи найкращих професіоналів.
4. Необхідно поступово змінити відношення більшості посадових осіб до скарг на рішення, дії та бездіяльність не як до можливої причини негативної оцінки їх діяльності з боку керівництва, а як до орієнтирів вдосконалення діяльності митних органів.
5. Потрібно відійти від існуючої практики, коли кількість скарг може бути розцінена керівництвом як погіршення стану діяльності.
6. При розробці процедури прийняття скарг від громадян посадові особи повинні врахувати те, що між скаржником та службовцем митного органу може існувати невідповідність рівня інформаційного забезпечення та освітнього рівня, адже посадова особа, яка постійно займається своєю справою, може вважати, що дотримання встановленої форми скарги не складає труднощів.
І, нарешті, у законодавстві слід чіткіше визначити саме поняття „адміністративної скарги, яка подається у інстанційному порядку”.
Таким чином, адміністративна скарга – це втілене у письмовій формі або виражене усно звернення особи до митного органу, у якому вказується на наявне (або передбачуване) порушення прав, свобод та законних інтересів посадовими особами митних органів і міститься вимога про усунення зазначеного порушення, відновлення прав і захисту законних інтересів.
На наш погляд, запропоновані заходи мають вдосконалити діючий порядок відомчого (адміністративного) оскарження рішень, дій та бездіяльності посадових осіб митних органів – важливого елементу механізму забезпечення прав громадян.
3.3. Юридична відповідальність посадових осіб митних органів за порушення прав, свобод і законних інтересів громадян
Неодмінною умовою ефективності роботи державного апарату в цілому і митних органів зокрема, є дотримання усіма суб’єктами управління митною справою законності. Для посадових осіб митних органів це має особливе значення, оскільки саме від них багато в чому залежить стан законності при здійсненні митних процедур. Для початку спробуємо дослідити правовий статус державного службовця митних органів. Адже, як вірно зазначається у літературі, вирішення проблем служби в митних органах необхідно починати зі з’ясування статусу державного службовця [193, 10], одним з найважливіших обов’язків якого є недопущення порушень прав і свобод громадян. Конституція України закріпила принцип відповідальності держави перед людиною за свою діяльність.
Статтею 56 Конституції встановлено обов’язок держави відшкодувати матеріальну і моральну шкоду, завдану фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними. Ця відповідальність має ознаки юридичної відповідальності як застосування заходів публічно-правового характеру до органів держави за невиконання або неналежне виконання своїх обов’язків. Однак виникає питання про необхідність виділення окремим суб’єктом посадових осіб митної служби. Закон України „Про дисциплінарний статут працівників митної служби” вказує, що за неправомірні рішення, дії або бездіяльність посадові особи митної служби несуть дисциплінарну, адміністративну або іншу відповідальність згідно із законами [194]. Разом з тим, в митному законодавстві повноваження закріплено здебільшого за митними органами, тобто публічним суб’єктом в митно-процедурних відносинах насамперед є митний орган. Однак, оскільки від імені органу держави діють посадові особи, саме вони повинні нести юридичну відповідальність. При цьому, підкреслюють дослідники, у зобов’язаннях із заподіяння шкоди у сфері владно-розпорядчої діяльності можуть бути або держава, або державний орган, або посадова особа [195, 558].
Для визначення підстав юридичної відповідальності посадових осіб митних органів необхідне чітке закріплення в законодавстві таких положень:
— що і яким чином повинен робити працівник, який займає певну посаду;
— яку юридичну відповідальність несе цей працівник за порушення службових обов’язків.
Деякі автори відзначають, що мова має йти не про правовий статус посади, як це звичайно подається в юридичній літературі, а про юридичний статус державного службовця – громадянина, який займає управлінську посаду в державному апараті. Правовий статус державних службовців являє собою сукупність прав, свобод, обов’язків, обмежень, морально-правових вимог, заборон, гарантій у сфері проходження служби у митних органах, заходів юридичної відповідальності та правообмежень. Однак така тісна прив’язка до індивіда все ж таки не може заперечувати того, що саме посада створює певний авторитет особи. Тому правильно зазначають інші автори, що такий елемент правового статусу як юридично-владні повноваження, прямо пов’язаний з посадою, яку займає державний службовець. Адже навіть юридична відповідальність цих працівників визначається посадою, яку вони займають в державному апараті [196, 291]. В.М.Манохін відзначає нерозривний зв’язок між посадою і державно-владними повноваженнями службовця та вважає, що повноваженнями службовця охоплюються ті його дії, які створюють юридичні наслідки і направлені на виконання державних завдань [197, 91-98], тобто повноваження державних службовців митних органів визначають ті межі, у яких вони діють. Ці повноваження визначаються правами, обов’язками та обмеженнями, які надаються або покладаються на державного службовця митних органів. У системі Державної митної служби України до державних службовців відносяться посадові особи митних органів. Ось як визначає поняття посадової особи Митний кодекс України (стаття 407) – це працівники митних органів, спеціалізованих митних установ та організацій, на яких Кодексом та іншими законами України покладено здійснення митної справи, організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій і яким присвоєно спеціальні звання. Тобто Митний кодекс чітко визначив критерії віднесення працівників до посадових осіб, що було відсутнім у попередньому кодексі.
Визначення того, що і як повинен робити працівник, який обіймає певну посаду, безпосередньо пов’язане з питанням юридичної відповідальності митника за наслідки своїх рішень, дій чи бездіяльності. Ця відповідальність передбачає такі загальні принципи – керівні ідеї:
1. Принцип законності. Вимоги законності стосовно матеріальної сторони юридичної відповідальності полягають у тому, що відповідальність можлива лише за діяння, які передбачені в законі, і тільки в межах, передбачених законом. Щодо процесуальної сторони, то відповідальність повинна бути обґрунтована дослідженням і аналізом конкретних фактів у порядку і формі, визначеній законодавством.
2. Відповідальність за свідоме ставлення до своїх вчинків. Дія цього принципу проявляється у визначенні винного за скоєння правопорушення у формі умислу або необережності.
3. Обґрунтованість юридичної відповідальності. Вона має місце тоді, коли підстави юридичної відповідальності конкретного працівника, тобто факт правопорушення, а також інші обставини, що мають юридичне значення, встановлено компетентними органами або посадовими особами як об’єктивна істина.
4. Справедливість юридичної відповідальності – виступає перш за все як законність. Якщо рішення компетентного органу або посадової особи по застосуванню заходів юридичної відповідальності законне, то воно і справедливе.
5. Індивідуалізація юридичної відповідальності. Межами юридичної відповідальності державного службовця митних органів повинні бути межі його діяння.
6. Невідворотність юридичної відповідальності. Для відповідальності важливо, щоб жоден факт порушень прав, свобод та законних інтересів громадян не залишився без юридичної оцінки і відповідного правового реагування з боку компетентних органів або посадових осіб.
7. Виховання у працівника відчуття поваги до прав, свобод громадян через застосування юридичної відповідальності. Заходи відповідальності мають виховувати у державних службовців митних органів позитивні правомірні стереотипи поведінки під час виконання службових функцій.
8. Попереджуюча дія заходів юридичної відповідальності. Всі заходи повинні мати головну мету відповідальності – попередження правопорушень в сфері забезпечення прав, свобод та законних інтересів громадян.
9. Оперативність юридичної відповідальності — необхідно, щоб вона наступала не тільки невідворотно, але й своєчасно. Притягнення до відповідальності повинне бути своєчасною реакцією уповноважених органів або посадових осіб на протиправні вчинки посадовців митних органів під час виконання службових функцій, інакше застосування заходів відповідальності не буде досить ефективним.
10. Рівність перед законом. Цей принцип знаходить свій вияв у тому, що державні службовці митних органів несуть відповідальність за правопорушення поза службовою діяльністю нарівні з усіма іншими громадянами, маючи однакові з ними права і обов’язки.
11. Принцип підвищеної відповідальності державних службовців митних органів за правопорушення, пов’язані зі службовою діяльністю. Службові особи митних органів несуть підвищену відповідальність у порівнянні з іншими працівниками митних органів; крім того, окрема частина посадових осіб має більш високий ступінь відповідальності (наприклад, керівники митних органів).
12. Особлива класифікація дисциплінарних правопорушень державних службовців митних органів (службових проступків), а також особливі санкції, які застосовуються тільки до них.
13. Презумпція невинуватості державного службовця митних органів під час притягнення його до юридичної відповідальності. Цей принцип проявляється в тому, що ніхто не може бути визнаний винним у скоєнні правопорушення і піддаватися заходам юридичного впливу до тих пір, поки ця обставина не доведена актом відповідного уповноваженого органу або посадової особи у відповідності з вимогами норм чинного законодавства України.
Таким чином, під юридичною відповідальністю посадових осіб митних органів розуміється нормативно передбачені державно-владні заходи примусового характеру, що настають як реакція уповноважених державою органів на вчинення посадовою особою правопорушення, пов’язаного з виконанням нею обов’язків у митній справі.
Однією з перешкод на шляху до дотримання законності, ефективного забезпечення прав та свобод громадян при здійсненні митних процедур є недостатній рівень стану дисципліни у митних органах, що прямо впливає на результати їх діяльності. Україна запевнила Європейський Союз відносно того, що вживатиме дієвих заходів для протидії корупції у митних органах (на цьому, зокрема, наполягають члени Всесвітньої митної організації). З цією метою Україна приєдналася до Арушської Декларації про цілісність (чесність) митних органів, яка проголосила основні керівні постулати під час здійснення протидії корупції у митній сфері [172, 15].
Положення „Про порядок і умови проходження служби в митних органах України” вказує, що за порушення трудової дисципліни, недбале та несумлінне ставлення до виконання своїх обов’язків службові особи митних органів несуть відповідальність відповідно до законодавства України. Тут же зазначається, що за вчинені злочини службові особи митних органів притягуються до відповідальності згідно з кримінальним законодавством України.
Аналіз указаних вище норм дає підстави стверджувати, що державні службовці митних органів при виконанні своєї службових функцій несуть кримінальну, адміністративну, матеріальну і дисциплінарну відповідальність за порушення прав і свобод громадян. Розглянемо ці види юридичної відповідальності більш детально.
Посадові особи митних органів притягуються до кримінальної відповідальності за вчинення так званих службових злочинів, які за характером та проявом порушень поділяються на: порушення повноважень (невиконання, неналежне виконання повноважень, злочинна недбалість, бездіяльність), перевищення повноважень (вчинення акту, який не має законної сили, перевищення меж влади або недотримання форм, процедур), вчинення акту, що належить до повноважень, але з протизаконною метою [198]. Кримінальна відповідальність, за загальним правилом, наступає в разі обтяжливих наслідків. Наприклад, зловживання владою або службовим становищем (умисне та з корисливих мотивів, іншої особистої зацікавленості або в інтересах третіх осіб), використання влади чи посадового становища всупереч інтересам служби, якщо це завдало істотної шкоди правам, свободам та законним інтересам громадян, тягне за собою відповідальність, передбачену статтею 364 кодексу. А перевищення влади або службових повноважень, тобто умисне учинення дій, які явно виходять за межі наданих прав і повноважень, і якщо вони заподіяли істотну шкоду, карається відповідно до статті 365. Кримінальна відповідальність передбачена і за службову недбалість, яка виявляється у невиконанні або неналежному виконанні посадовою особою своїх службових обов’язків через несумлінне ставлення до них, що веде до заподіяння істотної шкоди правам, свободам та законним інтересам громадян (стаття 367). Порушити права і свободи громадян може умисне невиконання рішення, вироку, ухвали та постанови суду, які набрали законної сили (стаття 382). До діянь, за які передбачене кримінальне покарання і які можуть завдати істотної шкоди громадянам, можна віднести діяння, передбачені статтями 368, 369, 370 кодексу, що пов’язані з даванням, одержанням і провокацією хабара, зокрема, зі свідомим створенням обстановки і умов, що спричиняють пропонування або одержання хабара. Внесення посадовою особою митного органу до службових документів завідомо неправдивих відомостей, складання та видача громадянам завідомо неправдивих документів, а також підроблення документів можуть тягнути за собою кримінальну відповідальність, передбачену статею 366 Кримінального кодексу. У 2006 році було порушено 28 кримінальних справ за фактами зловживання службовим становищем посадовими особами, однак статистика відносно порушень прав і свобод громадян у митних органах не ведеться [153, 69].
Відповідно до статті 14 Кодексу України про адміністративні правопорушення посадові особи підлягають адміністративній відповідальності за адміністративні правопорушення, пов’язані з недотриманням установлених правил у сфері охорони порядку управління, державного і громадського порядку, природи, здоров’я населення та інших правил, виконання яких входить до їх службових обов’язків. У сфері забезпечення прав та свобод громадян ця відповідальність настає за невиконання або неналежне виконання своїх посадових обов’язків, які призвели до порушення прав та інтересів громадян, які охороняються законом, тобто за здійснення адміністративного правопорушення.
Особливість підстав адміністративної відповідальності посадових осіб митних органів полягає у тому, що вони притягуються до неї за порушення своїми діями встановлених загальнообов’язкових правил, у тому числі через дачу неправомірних вказівок, при виконанні яких підлеглі особи порушують встановлені правила. Крім того, посадові особи можуть нести відповідальність і за те, що вони не вжили заходів для забезпечення прав та свобод іншими посадовими особами, що призвело до порушення таких прав (за умови, якщо це входить до кола обов’язків таких осіб). Адміністративна відповідальність посадових осіб передбачена Кодексом України про адміністративні правопорушення [199], Законом України „Про боротьбу з корупцією” [200] та деяким іншими нормативними актами. Удосконалюючи адміністративну відповідальність посадових осіб митних органів, слід акцентувати увагу саме на відповідальності за порушення прав та законних інтересів громадян, розширити кількість складів відповідальності за такі порушення у відповідності з принципом визначеної в Конституції відповідальності держави перед своїми громадянами.
Дисциплінарна відповідальність посадових осіб митних органів – це передбачений нормами права особливий правовий стан порушника службової дисципліни та інших посадових осіб, яка полягає в обов’язку правопорушника нести відповідальність за вчинене дисциплінарне правопорушення та в обов’язку посадової особи вимагати від порушника звіту про таку поведінку і застосування у необхідних випадках заходів правового впливу, що передбачені нормами права. Протиправність проступків, що дискредитують посадових осіб, пов’язана, у першу чергу, з низкою вимог, які пред’являються до них під час виконання службових функцій і закріплені в ст. 5 Закону України „Про державну службу”. Шкідливі наслідки дисциплінарного проступку – це негативні результати поведінки посадовців митних органів. Деякі науковці розрізняють „матеріальні” правопорушення, в результаті яких завдано очевидних матеріальних збитків, і „формальні” дисциплінарні правопорушення, які завдають шкоди безпосередньо правопорядку [149, 230]. Для перших характерний причинний зв’язок між правопорушенням і шкідливими наслідками, для інших – ні. Виникає питання про час дії для визначення складу дисциплінарного проступку. Утвердилася думка, що діяння може бути визнане дисциплінарним правопорушенням лише за умови скоєння його в робочий час. Але в окремих випадках, передбачених нормативними актами, як елемент об’єктивної сторони дисциплінарного проступку посадових осіб митних органів враховується час і місце дії, яке визначає протиправність поведінки незалежно від виконання ним службової функції. Обов’язкова вимога до суб’єкта дисциплінарного проступку – певний правовий стан правопорушника. Посадовець повинен виконувати визначену службову функцію та перебувати у трудових відносинах з конкретним митним органом. Наявність цих правовідносин є необхідною умовою для притягнення працівника до дисциплінарної відповідальності.
Уже з самого початку створення митної системи України було зрозуміло, що правова регламентація службової дисципліни у митних органах не відповідає сучасним вимогам, тому цілком справедливо було поставлене питання про розробку нового нормативного акту, який у повній мірі охопив би питання правового регулювання елементів службової дисципліни у митних органах. За останні роки у системі Держмитслужби зберігалася тенденція росту зловживань службовим становищем посадовими особами. У 2004 році до дисциплінарної відповідальності було притягнуто 571 особу, у 2005 році – 1076 осіб, у 2006 – 1202 особи [201, 9; 153, 69]. Однак реальні цифри дисциплінарних проступків вищі і їх потрібно набагато збільшити, щоб отримати об’єктивну картину стану службової дисципліни. Адже латентність у цій сфері митної діяльності є дуже високою із-за небажання окремих громадян та суб’єктів зовнішньоекономічної діяльності скаржитися на неправомірні дії посадових осіб та намагання керівників митних органів всіляко приховати наявні випадки зловживань. Таке становище спонукало Державну митну службу розробити та передати на затвердження Верховної Ради проект Закону України „Про дисциплінарний статут митної служби України”, розроблений на виконання вимог ст. 410 Митного кодексу України, що стало ще одним кроком на шляху приведення митного законодавства до стандартів ЄС. Адже згідно з вимогами Єврокомісії, яким повинні відповідати митні адміністрації країн-кандидатів на вступ до Європейського Союзу, передбачено необхідність розробки подібного документа, який би визначив правила професійної та особистої поведінки працівників митної служби та містив би санкції, які застосовують у такому випадку. Дисциплінарний статут митної служби України, був затверджений Законом України від 06.09.2005 року, визначає суть службової дисципліни, права та обов’язки посадових осіб митної служби, яким присвоєно спеціальні звання, щодо забезпечення та додержання дисципліни, а також види та порядок застосування заохочень і дисциплінарних стягнень [194]. Визначено, що поняття службової дисципліни полягає у безумовному виконанні посадовою особою службових обов’язків та ґрунтується на особистій відповідальності посадовця за доручену справу. Статут визначає порушення службової дисципліни як протиправне, винне (умисне або необережне) діяння (дія чи бездіяльність) посадової особи та дає перелік таких діянь. За вчинення дисциплінарних правопорушень до посадових осіб можуть бути застосовані такі види дисциплінарних стягнень: зауваження; догана; затримання на період до одного року присвоєння чергового спеціального звання; пониження у спеціальному званні на один ступінь; попередження про неповну службову відповідність; звільнення з митного органу. Підкреслюється (стаття 27), що застосування дисциплінарного стягнення має відповідати тяжкості вчиненого дисциплінарного правопорушення та ступеню вини особи. Статутом передбачено можливість проведення службового розслідування для з’ясування усіх обставин вчинення дисциплінарного правопорушення (стаття 31). У разі виявлення суттєвих недоліків у діяльності посадової особи відносно неї може бути призначено позачергову атестацію (стаття 32).
Усі діяння, вказані у статті 22 Дисциплінарного Статуту та за які передбачено дисциплінарну відповідальність, можуть у контексті нашого дослідження привести до настання наслідків у вигляді порушення прав, свобод та інтересів громадян, які охороняються законом; а одне з них (стаття 22) більш адресно стосується безпосередньо відносин посадових осіб та громадян: брутальне або зневажливе ставлення до громадян, приниження їх честі та гідності під час виконання службових обов’язків приводить до застосування всього комплексу заходів дисциплінарної відповідальності. Важливість прийняття Дисциплінарного статуту полягає ще й у тому, що посадові особи митних органів мають особливий правовий статус, що відрізняється від правового статусу інших державних службовців; це пов’язаний з тим, що посадові особи митних органів виконують одночасно фіскальну, контрольну та правоохоронну функції та надають митні послуги громадянам.
Разом з тим, Статут має окремі дискусійні моменти. Вище уже відзначалося, що до діянь, які віднесені до порушень службової дисципліни, цілком справедливо відноситься „брутальне або зневажливе ставлення до громадян, приниження їх честі та гідності” [194]. Вказане дійсно має велике значення, але воно не повинне обмежувати цим весь комплекс можливих порушень прав громадян. На наш погляд, це невдале формулювання має бути змінене і викладене більш загально, щоб охопити всі можливі порушення. Наприклад, воно може бути викладене таким чином: „порушення прав, свобод та інтересів громадян, які охороняються законом, при проведенні митних процедур, приниженні їх честі та гідності”. Відповідно до статті 29 Статуту, де обґрунтовуються підстави звільнення посадовців митних органів, їх слід було б викласти таким чином: „звільнення….. за порушення прав, свобод та законних інтересів громадян, брутальне або зневажливе ставлення під час виконання службових обов’язків, приниження їх честі та гідності”. Не знайшли свого відображення у Статуті також деякі аспекти забезпечення законності під час застосування до службовців митних органів заходів дисциплінарного стягнення [202, 13].
Важливість прийняття Дисциплінарного статуту полягає у тому, що „запозичення” публічними галузями права норм трудового права, як це існує у сфері державної служби, є неприйнятним з точки зору вимог часу. Така ситуація, фактично, є пережитком радянських часів, коли існувала монополія держави на трудову зайнятість населення. Державна служба, у тому числі і митна, – це спеціальний вид трудової зайнятості, який повинен регулюватися виключно нормами спеціального законодавства. Більше того, необхідно різко підвищити рівень відповідальності посадових осіб за результати своєї діяльності. Диспозитивний метод трудового права повинен звільнити місце імперативному методу, характерному для публічних галузей права. В умовах перехідного періоду, коли потребується посилений режим законності та службової дисципліни, необхідним вважається повна відмова від договірних трудових відносин. Відповідно трудовий договір потрібно замінити на державний службовий контракт, який має містити всі необхідні вимоги до посади, яку буде займати службовець. На наш погляд, такі заходи мають сприяти підвищенню рівня забезпечення реалізації прав і свобод громадян при здійсненні митних процедур.
Узагальнюючи аналіз організаційно-правової діяльності митних органів щодо забезпечення прав, свобод і законних інтересів громадян при здійсненні митних процедур вважаємо за доцільне зазначити, що удосконалення діяльності митних органів щодо здійснення митних процедур неможливе без визначення ролі та значення адміністративних послуг у митних відносинах. Інститут таких послуг – абсолютно новий для вітчизняної науки і тому потребує детального розроблення, так як лише впорядкувавши діяльність органів держави, зокрема митних, у відносинах з громадянами можна обмежити свавілля держави, реально забезпечити їх права та свободи. Громадяни у відносинах з митними органами повинні виступати не прохачами, а споживачами послуг. У даний час термін „управлінські послуги” дуже рідко зустрічається у адміністративному чи митному законодавстві. Така ситуація пов’язана з етатизацією суспільного життя – адже раніше навіть уявити про послуги, які надає держава, було неможливо. Для того, щоб успішно забезпечити переорієнтацію митних органів на якісне надання митних послуг, необхідно сприймати громадян не як пасивних реципієнтів, а як цінне джерело інформації, як це здійснюється в країнах ЄС. Такий підхід дасть змогу перейти від традиційної бюрократії, зосередженої на інтересах постачальників послуг, до зацікавлення інтересами іншої сторони – громадян, що є одним з найефективніших засобів вирішення споконвічного конфлікту між державними службовцями та громадянами на спільну користь.
Одним із самостійних засобів захисту громадянином своїх прав та законних інтересів є оскарження рішень, дій та бездіяльності органів держави та їх посадових осіб у адміністративному порядку (тобто до органу або посадової особи вищого рівня). З прийняттям Конституції України кожна людина в нашій державі отримала гарантоване право на судовий захист від будь-якого порушення прав та свобод, однак адміністративний (інстанційний) порядок оскарження при розумній організації не є перешкодою для правового захисту, а навпаки – ефективним процесуальним механізмом, надійним засобом захисту прав та законних інтересів громадян. Слід передбачити можливість прийняття митним органом скарги електронною поштою і при цьому відправити підтвердження заявнику факту отримання такої скарги. Між діяльністю посадових осіб митних органів по здійсненню митних процедур і інститутом оскарження існує органічний взаємозв’язок, адже митну діяльність неможливо справедливо реалізувати без демократичного за змістом порядку відомчого оскарження, який вимагає суттєвого удосконалення і застосування нових підходів, зокрема, можливості прийняття митним органом скарги електронною поштою і відправлення підтвердження заявнику факту отримання такої скарги.
Необхідність забезпечення прав громадян на сучасному етапі розвитку суспільства обумовлює актуалізацію питання відповідальності посадових осіб митних органів за порушення таких прав, свобод та інтересів, які охороняються законом. Необхідно прискорити процес „лібертації”, тобто звільнення відносин державної служби від їх регулювання нормами трудового законодавства. Диспозитивний метод трудового права повинен звільнити місце імперативному методу, характерному для публічних галузей права. В умовах перехідного періоду, коли потребується посилений режим законності та службової дисципліни, необхідним вважається повна відмова від договірних трудових відносин. Відповідно трудовий договір потрібно заміненити на державний службовий контракт, який має містити всі необхідні вимоги до посади, яку буде займати службовець. Такі заходи мають сприяти підвищенню рівня забезпечення реалізації прав і свобод громадян при здійсненні митних процедур.
ВИСНОВКИ
Конституційна норма, яка визначає головним обов’язком держави утвердження і забезпечення прав людини, а також проголошує принцип, згідно з яким саме права і свободи та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, сформувала новий погляд на суспільне призначення митного права. В сучасних умовах воно має визначатися на підставі поєднання завдань як здійснення управлінської діяльності посадових осіб митних органів, так і (причому переважною мірою) запровадження та регламентації дійсно демократичних відносин між цими посадовими особами та громадянами, що перетинають митний кордон.
Це мають бути відносини такого типу, за якими кожному громадянину було б забезпечене (гарантоване) реальне додержання і охорону належних йому прав і свобод, у тому числі права на вільне переміщення через митний кордон України будь-яких товарів та інших предметів, крім тих, що заборонені законодавством, а також ефективний захист цих прав і свобод у разі їх порушення. В той же час аналіз стану забезпечення прав і свобод громадян в процесі здійснення митних процедур свідчить про те, що для справжньої дієвості вказаних принципів необхідно наповнити їх зміст реальними правовими механізмами.
У результаті проведеного комплексного аналізу теоретичних засад митної справи, чинного законодавства, правозастосовної діяльності митних органів та міжнародних стандартів із забезпечення прав і свобод громадян автор дійшов наступних висновків:
1. Забезпечення прав та свобод громадян при здійсненні митних процедур повинне розглядатися як правова категорія, що відображає специфічну діяльність митних органів та посадових осіб по створенню умов, за яких реалізація прав і свобод громадян є безперешкодною і максимально ефективною; охорона здійснюється з метою запобігання найменшій можливості порушення, а захист сприяє їхньому відновленню та притягненню винної особи до відповідальності. У відповідності зі змістом принципу верховенства права ключовою функцією діяльності митних органів має стати не „управлінська”, не „фіскальна” і тим більше не „каральна”, а „правозабезпечувальна”, яка пов’язана із забезпеченням реалізації прав, свобод і законних інтересів громадян, що переміщують товари та інші предмети через митний кордон України.
2. Митні правовідносини за участю громадян являють собою відносини, які виникають між митними органами та громадянами відповідно до митно-правових норм і на підставі юридичних фактів, пов’язаних із переміщенням товарів та транспортних засобів через митний кордон України; їх учасники наділені суб’єктивними правами і несуть юридичні обов’язки. До таких відносин належать митно-правові відносини у зв’язку з підготовкою і прийняттям індивідуальних рішень з приводу реалізації суб’єктивних прав осіб та виконання обов’язків, передбачених митним законодавством; відносини щодо реагування на пропозиції та скарги громадян, які подані в позасудовому порядку; відносини у зв’язку з застосуванням заходів митного примусу. Перші два види правовідносин відносяться до „публічно-сервісних”, оскільки вони фактично спрямовані на обслуговування (через забезпечення реалізації суб’єктивних прав і виконання юридичних обов’язків) інтересів громадян. Інша частина митно-правових відносин побудована на принципі „субординації”, коли існує так звана вертикаль між суб’єктом владних повноважень і керованим суб’єктом – громадянином; це має місце у власне управлінських і правоохоронних відносинах, пов’язаних із застосуванням примусу. У митно-правових відносинах публічно-сервісного типу кожна сторона, а отже і громадянин, наділена з-поміж своїх суб’єктивних прав правом вимоги від іншої сторони її належної (передбаченої законом) поведінки. Ці відносини мають будуватися не за односторонньою схемою „влада-підпорядкуванння”, а за двосторонньою схемою „взаємного права вимоги”, що належать обом сторонам правовідносин.
3. Ефективне забезпечення прав і свобод громадян у митних відносинах неможливе без відповідних передумов: загальних, якими виступає правова держава і громадянське суспільство, та спеціальних (юридичних), якими є закріплені в законодавстві права, свободи, законні інтереси і обов’язки, що у своїй сукупності складають правовий статус особи. Митно-правовий статус громадянина є самостійною сукупністю елементів, закріплених у нормах митного права і базується на основі властивих йому принципів, тобто основоположних ідей та керівних засад, які мають бути покладені в основу митно-правового регулювання суспільних відносин і якими є: повнота прав та свобод громадян; пріоритетність прав і свобод; поєднання інтересів особи, суспільства і держави; динамізм прав і свобод; рівність громадян перед законом; право на захист і правову допомогу; неможливість скасування та звуження прав і свобод громадян тощо.
4. Організаційно-правовий механізм забезпечення прав і свобод громадян при здійсненні митних процедур являє собою динамічну систему правових та організаційних елементів, дія і взаємодія яких спрямовані на сприяння реалізації суб’єктивних прав, запобігання порушенням прав і свобод людини та на їх відновлення в разі порушення. Цей механізм повинен включати:
— засоби реалізації суб’єктивних прав: діяльність митних органів та їх посадових осіб щодо створення умов для здійснення громадянами своїх прав, свобод і законних інтересів, подолання в діяльності митних органів організаційно-структурних та суб’єктивних перешкод; надання якісних адміністративних послуг громадянам;
— засоби охорони суб’єктивних прав: встановлення чітких меж компетенції митних органів та посадових осіб, їх конкретизація в законодавстві; введення в дію ефективних митних процедур, заходів юридичної відповідальності держави і посадових осіб митних органів за порушення прав і свобод громадян;
— засоби захисту порушених прав: наявність ефективної процедури оскарження рішень, дій або бездіяльності посадових осіб митних органів, заходів по відновленню порушених прав.
5. Суб’єктивні права громадян у митних правовідносинах мають індивідуальний характер і залежать від типу таких відносин. У митному законодавстві відсутній каталог прав та свобод громадян при здійсненні митних процедур, що має як переваги, так і недоліки: в такому каталозі неможливо передбачити всі особливості реалізації суб’єктивних прав; в той же час його відсутність не дає можливості свідомо осягнути і використати наявні можливості при переміщенні товарів, транспортних засобів та інших предметів через митний кордон. Фактично визначення прав громадян у митних відносинах здійснюється на загальнодозвільному принципі: дозволено все, що не заборонено законом. Будь-які обмеження прав громадян на вільне переміщення товарів та інших предметів через митний кордон України, повинно переслідувати мету – знайти розумний компроміс між суспільною необхідністю і захистом законних інтересів власника такого права. Примусові заходи при здійсненні митних процедур мають застосовуватися виключно з огляду на презумпцію добропорядності громадянина, який переміщує товари та інші предмети через митний кордон. Правовим підґрунтям застосування примусових засобів мають бути лише відповідні норми Конституції, які гарантують дотримання прав і свобод, та митне законодавство, у якому має бути сувора процедурно-правова регламентація таких засобів.
6. Детальна урегульованість процедури у митних правовідносинах за участю громадян є однією з найважливіших гарантій забезпечення прав і свобод, за допомогою якої впорядковуються відносини особи і митного органу. Під митною процедурою слід розуміти врегульований нормами митного права порядок діяльності посадових осіб митних органів в межах повноважень, визначених митним законодавством, який спрямований на реалізацію норм митного права у процесі вирішення конкретних справ, пов’язаних із переміщенням громадянами товарів, транспортних засобів та інших предметів через митний кордон України.
7. Митно-правова норма визначає загальну модель поведінки учасників митних правовідносин; вона є змістовним елементом митного законодавства, який видається і забезпечується державою; визначає основні сторони митної діяльності, а також виступає підґрунтям ефективного регулювання митних відносин. Митна норма – це встановлене державою правило поведінки, яке надає учасникам відносин суб’єктивні права і накладає юридичні обов’язки щодо товарів, транспортних засобів та інших предметів, які переміщуються через митний кордон; це – вимога, звернена до суб’єктів митного права дотримуватися своїх приписів під загрозою невигідних наслідків як для митного органу, так і для громадянина. Вона встановлює нормативні гарантії забезпечення прав і свобод особи, які являють собою юридичні засоби забезпечення реалізації, охорони і захисту таких прав і свобод.
8. Норми митного законодавства, у першу чергу Митного кодексу України, все ще не сприяють створенню ефективного механізму забезпечення реалізації прав і свобод громадян. У кодексі не реалізовано задекларовану в його преамбулі спрямованість на захист прав громадян, що посилює залежність громадянина від митного органу та його посадовця. Це потребує внесення змін до Митного кодексу, а саме: визначити в якості принципу і напряму митної політики держави забезпечення пріоритету прав і свобод громадян; внести до переліку завдань митних органів завдання забезпечення прав і свобод громадян, надання їм адміністративних послуг; розширити до рівня розділу главу щодо інформування та консультування з питань митної справи, у якому має бути передбачений дієвий механізм інформаційного забезпечення громадян; передбачити набрання чинності законодавчих та інших нормативно-правових актів з питань митної справи не раніше 45 днів з дня їх офіційного оприлюднення, як це передбачено стандартами митного законодавства Європейського Союзу; детально регламентувати порядок оформлення відмови громадянам у митному оформленні товарів та транспортних засобів зі встановленням чітких строків роз’яснення посадовою особою юридичних підстав таких дій; деталізувати підстави застосування митними органами особливих процедур митного контролю, зокрема, митного контролю після пропуску товарів та транспортних засобів через митний кордон, а також здійснити інші заходи по вдосконаленню митного законодавства, які б сприяли перенесенню центру тяжіння у діяльності митних органів із дотримання на забезпечення прав і свобод громадян.
9. Особливістю митного законодавства є велика кількість відомчих нормативних актів Державної митної служби України, які регулюють процедури митної діяльності. За їх допомогою наповнюються реальним змістом відсилочні норми нормативно-правових законів, які, маючи значно довший час „життя” порівняно з підзаконними актами, виконують переважно лише загальну роль, тоді як процедури нерідко вимагають конкретної регламентації та оперативного втручання, а, отже, їх значення важко переоцінити. Однак суттєві недоліки процесуально-процедурних норм нерідко обмежують права і свободи громадян, посилюють залежність громадянина від держави. Комплекс заходів удосконалення правового забезпечення має включати розробку нормативно-правових актів, що регулюють здійснення митних процедур на принципово нових засадах, які створюють умови для реалізації громадянами свого права на переміщення товарів, транспортних засобів та інших предметів через митний кордон. Це обумовлює необхідність поступового переходу від регулювання митних процедур здебільшого відомчими актами до законодавчого регулювання, в тому числі обмеження тривалості процедур; переорієнтації на спрощення процедур; жорсткого унормування спеціальним законом порядку підготовки, прийняття і введення в дію підзаконних нормативних актів для того, щоб вони не лише проголошували або імітували демократичні процедури, а й стали надійною правовою основою забезпечення прав і свобод громадян.
10. Зміна пріоритетів у діяльності митних органів вимагає суттєвого удосконалення правозастосовної діяльності, що викликає необхідність впровадження у діяльність посадових осіб принципів (керівних ідей) діяльності посадовців митних органів при здійсненні митних процедур. Саме принципи є тим каркасом, що допомагає органам держави не схибити як в правотворчості, так і правозастосуванні. Сьогодні вони повинні бути направлені не на потреби функціонування митної системи, створення умов для „зручного” з точки зору посадовців адміністрування, а на всебічне забезпечення прав і свобод громадян, і повинні включати: принцип забезпечення повноти прав і свобод громадян у митних відносинах; принцип презумпції добропорядності громадян при переміщені товарів через митний кордон; принцип взаємної відповідальності учасників митних відносин; принцип обмеженості втручання посадовців в особисте життя громадян; принцип ефективності процедур; принцип рівності учасників процедури перед законом; принцип рівності прав усіх громадян на переміщення товарів та транспортних засобів через митний кордон; принцип неупередженості митного органу (посадової особи) щодо громадянина при здійсненні митної процедури; принцип гласності та прозорості діяльності митних органів, поінформованості громадян про діяльність митних органів та їх посадових осіб з питань процедур митного контролю та митного оформлення, стягнення митних податків та зборів; принцип єдиного підходу до розробки та здійснення митних процедур; принцип викладу мотивів, який зобов’язує митні органи пояснювати громадянам підстави та обставини прийняття рішення; принцип забезпечення збереження товарів, транспортних засобів та інших предметів, які переміщуються громадянами через митний кордон України; принцип використання безпечних для здоров’я людини та довкілля технічних та спеціальних засобів митного контролю.
11. Вирішення проблеми забезпечення прав та свобод громадян у митних відносинах неможливе без подолання існуючих у діяльності митних органів організаційно-структурних недосконаленостей. Це зумовлює необхідність формування нових управлінських структур, які б відповідали новому праворозумінню митного права як публічно-сервісного. Слід оптимізувати структуру Державної митної служби України таким чином, щоб позбутися залишкового підходу до питань організації та контролю за здійсненням митних процедур відносно громадян, забезпечити можливість оперативного перегляду незаконних рішень, дій та бездіяльності посадовців, максимально унеможливити маніпулювання митним законодавством з боку окремих посадових осіб. Необхідно створити у складі центрального апарату Державної митної служби України Управління по роботі з громадянами, функціями якого визначити контроль діяльності усіх підрозділів, що здійснюють митні процедури щодо громадян, з питань забезпечення їх прав, свобод та інтересів, які охороняються законом; збір та аналіз формальних та неформальних скарг громадян на рішення, дії (бездіяльність) посадових осіб.
12. Удосконалення організаційно-правових засад забезпечення прав і свобод громадян вимагає здійснення комплексу заходів у кількох напрямах: правовий напрям полягає у необхідності внесення до Митного кодексу та інших нормативних актів змін, які б сприяли реальному, а не лише задекларованому забезпеченню прав і свобод громадян; організаційний напрям має охоплювати реалізацію заходів щодо підвищення ефективності здійснення митних процедур в умовах спрощення митних формальностей, що є можливим у разі втілення в практику діяльності посадових осіб аналізу ризику порушення митних правил, мінімізації процедур митного контролю і оформлення для законослухняних громадян; удосконалення системи внутрішнього контролю в митних органах, формування єдиної системи організаційно-методичного матеріалу з питань здійснення митних процедур. Кадровий напрям передбачає створення цілісної системи підготовки і перепідготовки посадовців, обов’язкове включення у навчальні програми курсу етики державної служби, створення системи об’єктивної оцінки діяльності посадовців митних органів.
13. Міжнародні стандарти у сфері забезпечення прав людини передбачені міжнародними договорами, конвенціями, деклараціями та іншими міжнародними документами і є системою міжнародних норм, принципів, правових і організаційних засобів, умов і вимог, за допомогою яких здійснюється дотримання, забезпечення, охорона і захист прав, свобод і законних інтересів людини. Приєднання України до Міжнародної конвенції про гармонізацію та спрощення митних процедур актуалізує питання проведення оптимізації і узгодження національних процедур з міжнародними стандартами. Для ефективної діяльності по забезпеченню прав громадян необхідно також прискорити процес адаптації митного законодавства України до стандартів Європейського Союзу, які гарантують повагу та дотримання таких прав. Першим етапом такої адаптації має стати впровадження принципів права ЄС у митне законодавство, а потім – впровадження окремих правових норм ЄС, зокрема Митного кодексу Європейського Союзу.
14. В умовах зміни стереотипів щодо суспільного призначення публічних галузей права діяльність митних органів має поступово перетворитися з владно-розпорядчої у діяльність по забезпеченню реалізації та захисту прав громадян, надання їм адміністративних послуг. Аксіологічний аспект надання послуг полягає у тому, що, передбачаючи їх надання, митне право фактично перетворюється із суто публічного у публічно-сервісне право. Під адміністративною послугою у митних відносинах слід розуміти виконання посадовими особами митних органів за зверненнями громадян на безоплатній або оплатній основі визначених у нормативних актах митних процедур щодо громадян, які переміщують товари та інші предмети через митний кордон України, шляхом створення необхідних юридичних умов для забезпечення реалізації громадянами своїх прав, свобод та законних інтересів. Забезпечення ефективності послуг вимагає законодавчого визначення загальних засад надання таких послуг виконавчими органами, у тому числі і стандартів якості шляхом розробки та прийняття Закону України „Про управлінські (адміністративні) послуги громадянам”.
15. Право громадян на оскарження рішень, дій або бездіяльності митних органів є важливою складовою системи стримувань і противаг у митних відносинах, де на одній чаші – широкі владні повноваження посадовців митних органів, а на іншій – сама можливість їх оскарження. Адміністративне (позасудове) оскарження громадянами рішень, дій або бездіяльності посадових осіб митних органів дає змогу переглянути рішення посадової особи та здійснити негайне (або в короткий термін) виправлення ситуації та відновлення порушених прав; воно є відносно дешевим порівняно із порядком оскарження в суді, менш формалізованим, дає можливість роз’яснити скаржнику конкретні особливості справи компетентним спеціалістом. Це зумовлює необхідність законодавчого регулювання процедури розгляду скарг громадян у відповідності з ст. 92 Конституції України шляхом виділення у Митному кодексі окремої складової частини – нового розділу „Адміністративне оскарження рішень, дій або бездіяльності посадових осіб митних органів”. Адміністративною скаргою на рішення, дії та бездіяльність посадових осіб митних органів є звернення громадянина до митного органу, в якому вказується на наявне (або передбачуване) порушення його прав та охоронюваних законом інтересів і міститься вимога про усунення такого порушення.
16. Інститут юридичної відповідальності посадовців митних органів за порушення прав громадян при здійсненні митних процедур є обов’язковою умовою ефективності правозастосовної діяльності митних органів та суттєвим елементом механізму забезпечення прав. Суттєві владні повноваження митників повинні бути врівноважені ефективною відповідальністю за свої рішення та дії (бездіяльність). За порушення прав і свобод громадян при здійсненні митних процедур посадовці митних органів несуть усі види юридичної відповідальності, однак це не знімає питання необхідності її вдосконалення. Останнє необхідно здійснювати через перегляд традиційних уявлень щодо регулювання служби у митних органах диспозитивним методом трудового права та переходу до регулювання імперативними методами спеціального законодавства. З метою підвищення ефективності впливу юридичної відповідальності посадовців митних органів на стан забезпечення прав та свобод необхідно запровадити адміністративну відповідальність посадових осіб за порушення порядку та строків здійснення митних процедур.
На наш погляд, вирішивши ці завдання, митні органи зможуть перейти від виконання здебільшого управлінської, фіскальної і каральної функцій при здійсненні митних процедур до правозабезпечувальної, яка пов’язана із забезпеченням реалізації прав і свобод громадян.
СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ
- Бережнюк І.Г. Теоретичні основи та сутність митної справи // Вісник Академії митної служби України. — 2002. — № 3. – С. 3-13.
- Митне право України: Навч. посібник / За заг. ред. В.В.Ченцова. – К.: Істина, 2007. – 328 с.
- Дубініна А.А., Сорокіна С.В. Основи митної справи в Україні: Навч. посібник.- К.: ВД „Професіонал”. 2004. – 360 с.
- Сандровский К.К. Международное таможенное право: Учебник. – 2-е изд., испр. — К.: Атіка, 2001. – 320 с.
- Ноздрачев А.Ф. Таможенное право.- М.: Юр. лит.,1990. – 566 с.
- Ківалов С.В., Кормич Б.А. Митна політика України: Підручник. – Одеса: Юрид. літ., 2002. – 256 с.
- Шишка Р.Б., Сергієнко В.В. Митне право України. – Х.: Еспада, 2002. – 323 с.
- Дудчак В.І., Мартинюк О.В. Митна справа: Навч. посібник.- К.: КНЕУ, 2002. — 310 с.
- Д.І. Голосніченко „Систематизуючі фактори митного права” // Актуальні проблеми держави і права. Зб.наукових праць. – Вип. 19. – Одеса: Юрид.літ., 2003. – С. 186 – 188.
- Бельский К.С. О функциях исполнительной власти//Гос. и право.– 1997. –№3.– С. 14-24.
- Соловей Ю.П. Российское полицейское право: история и современность // Гос. и право. — 1995.- №6. — С.105–117.
- Головач А.В. Застосування заходів адміністративного примусу, не пов’язаного з відповідальністю, у діяльності державної податкової служби України: правовий аналіз та пропозиції щодо удосконалення // Митна справа. – 2004. — № 4.- С.55-61.
- Зарицкий А.В. Место и роль политического принуждения в современной теории правового государства//Гос. и право.– 2004.– №2.– С. 67-87.
- В.Я.Настюк. Про типологію митних правовідносин // Митна справа. – 2006. — № 4. – С. 3-6.
- Настюк В.Я. Адміністративно-правові проблеми законодавчого регулювання митної справи в України: Автореф. дис. … доктора юридичних наук / Харківська національна юридична академія.–Х.: 2005. – 35 с.
- Козырин А.Н. Таможенное право. Часть общая. – М.: БЕК, 1995. — 459 с.
- Шульга М.Г. Митні правові відносини // Митна справа. – 2002. — № 2. — С. 50 – 56.
- Р.О.Гаврилюк. Особливості правового статусу органів, що безпосередньо здійснюють податкову діяльність держави // Актуальні проблеми держави і права”. Зб. наук. Праць. – Вип. 19. – Одеса: Юр.літ., 2003. – С. 188-193.
- С.В.Ківалов. Основні напрямки реформування адміністративного права // Актуальні проблеми держави і права. Зб. наук.праць – Вип. 19. – Одеса: Юр.літ., 2003. – С. 3-13.
- Сорокин В.Д. Метод правового регулирования. Теоретические проблемы. – М., Юр. лит., 1978. – 343 с.
- Авер’янов В.Б. Спрямованість на забезпечення прав громадян – демократична сутність влади // Виконавча влада і адміністративне право / За заг.ред. В.Б. Авер’янова. – К.: Ін-юре, 2002 – 459 с.
- Щетинин Б.В. Проблемы теории государства и права. – М., Юр.лит., 1994. – 237 с.
- Бойко І. Громадянин як суб’єкт адміністративно-правових відносин//Вісник Академії правових наук України. – 2004.– №3.–С. 93-98.
- Козлов Ю.М. Предмет советского административного права.– М., 1967.–235с.
- Бахрах Д.Н.Административное право.– М.: Норма, 1996.–434 с.
- Матузов Н.И. Личность.Права.Демократия.–Саратов.: Юр.лит., 1972.–268с.
- Бахрах Д.Н. Индивидуальные суб’єкты административного права//Гос. и право.– 1994.– №3.–С. 16-24.
- Алексеев С.С. Общая теория права.–М., Юр.лит., 1982.–568 с.
- Скакун О.Ф. Теория государства и права. Учебник. – Харьков : Консум, 2000. – 704 с.
- Адміністративне право України. Підручник / За заг.ред. С.В.Ківалова.- Одеса: Юрид. літ. – 2003. — 896 с.
- Авер’янов В.А. Адміністративне право України – доктринальні аспекти реформування // Право України. – 1998. — № 8. – С.8 – 14.
- Бандурка О.М., Тищенко М.М. Адміністративний процес: Підручник.- К.: Літера ЛТД, 2002. — 287 с.
- Хайек Ф.А. Право, законодавство і свобода / Пер. з англ. В.Дмитрук. – К.: Сфера, 1999. – 196 с.
- Колодій А.М. Конституція України як основа правової реформи у нашій державі // Бюлетень законодавства і юридичної практики. – 1998. – №2. – С. 12-35.
- Международные акты о правах человека: Сборник докуметов. – М.: Юнити, 1998. – 235 с.
- О.Скрипнюк. Проблеми розвитку демократичного державного управління в контексті забезпечення прав і свобод людини в Україні // Вісник Академії правових наук України.- 2006. — № 2(45). – С. 17-23.
- Рабінович П.М. Права людини та їх юридичне забезпечення. – К.: Основа, 1992. – 125с.
- Філонов О.В. Основи демократії. Права людини та їх забезпечення в умовах суспільних змін: Навчальник посіб. — К.: Знання, 2006. – 215 с.
- Забигайло В.К. Право на права. — К.: Политиздат. 1989. – 229 с.
- Матузов Н.И. Правовая система и личность.-М., Юр.лит., 1990. – 257 с.
- О.Ю.Осадчий. Характеристика адміністративно-правового спору між громадянином та органом виконавчої влади // Актуальні проблеми держави і права. Зб. наук.праць. – Вип. 16. – Одеса: Юрид.літ., 2002. — С. 339-343.
- Проблемы теории государства и права: Учебное пособие / Под ред. М.Н.Марченко. – М.: Юристъ, 2004. – 656 с.
- Тодика Ю.Ф. Функції Конституції України та її загальна характеристика // Вісник Академії правових наук України. –1997. – №1. – С.13-24.
- Загальна теорія держави і права: Навч.посібник / За ред. В.В.Копейчикова. – К.: Юрінком Інтер, 2000. – 320 с.
- П.Рабінович „Страсбурзький суд і конституційне судочинство у сфері прав людини” // Вісник Академії правових наук України. – 2006. — № 1 (44). – С. 17-25.
- Коваль Л. Адміністративне право України.–К.: Основа, 1994.–257 с.
- Д.В.Приймаченко. Адміністративний примус як метод діяльності митних органів: поняття та ознаки // Митна справа. – 2006. — № 4. – С.18 -22.
- Авер’янов В. Адміністративне право України – доктринальні аспекти реформування // Право України. – 1998. — № 7. – С.7-12.
- Мартишин О.В.Справедливость и право// Сборник: Государство и право на рубеже веков.– М., — 2001.– С.15-26.
- Советское административное право. Учебник / Под ред.Василенкова П.Т. – М.: Юрид. лит., 1990. – 347 с.
- Бахрах Д.Н. Административное принуждение в СССР, его виды и основные тенденции развития. – М.: Юрид. лит., 1972. – 224 с.
- Настюк В. Особливості правового статусу органів митної служби в Україні//Вісник Академії правових наук України.– 2002.– №4.– С. 44-49.
- Тюрин В.А. О принятии мер пресечения в административном законодательстве // Гос. и право. – 2002.– №7.–С. 21-27.
- Коломоєць Т.О. Публічне право України як підстава адміністративного примусу//Право України.– 2004.– №3.– С. 99-102.
- Козырева Т.И.Административное принуждение и его виды.– М.: Юрид.лит., 1975.– 197 с.
- Митний Кодекс України // Відомості Верховної Ради України. – 2002. — № 38 – 39. — ст.288.
- Коломоєць Т.О. Державно-правовий примус у митній справі:орієнтири сучасного дослідження //Митна справа.– 2003.– №1.– С. 28 — 33.
- Коломоєць Т.О. Адміністративний примус у публічному праві України: теорія, досвід та практика реалізації: Монографія. – Запоріжжя: Поліграф, 2004. – 404 с.
- Сливка С.С. Деякі проблеми професійної етики працівників митних органів: філософсько-правовий аспект // Митна справа.- 2001.- № 5. – С.40-48.
- В.Я.Настюк. Норми митного права в системі соціально-правових регуляторів // Актуальні проблеми держави і права. – Вип. 19. – Одеса: Юрид.літ., 2003. — С. 177- 181.
- Тацій В. Правова наука в Україні: стан та перспективи розвитку // Вісник Академії правових наук України.- 2003. — № 2 — №3. – С. 7-14.
- Т.Пашук. Ефективність юридичних засобів захисту прав людини: загальнотеоретичні проблеми дослідження // Вісник Академії правових наук України. – 2006. – № 4. — С.192–197.
- Рабінович П.М. Основи загальної теорії права. Підручник – К.: Основа. — 1994 – 196 с.
- Настюк В.Я. Норми митного права: теорія і практика застосування: Монограія. – Х.: Факт. — 215 с.
- Селіванов В.М. Методологічні аспекти національного законотворення в процессі реалізаціх Констиитуції України // Бюлетень законодавства і юридичної практики України. – 1998. – №2. – С. 14-35.
- Авер’янов В. Адміністративне право України:доктринальні аспекти реформування//Право України.– 1998.– №8.–С. 8-13.
- Заєць А. Здійснення принципів правової держави як засіб вдосконалення виконавчої влади // Вісник Академії правових наук України. – 1999. – №2. – С. 16-21.
- Конституція України // Відомості Верховної Ради України. – 1996. –№ 30. — ст.141.
- Закон України „Про єдиний митний тариф” // Відомості Верховної Ради. – 1992. – № 19. – ст.259.
- Закон України „Про порядок ввезення (пересилання) в Україну, митного оформлення й оподаткування особистих речей, товарів та транспортних засобів, що ввозяться (пересилаються) громадянами на митну територію України” // Відомості Верховної Ради. – 2002. – № 1. – ст. 2 (із наступними змінами).
- Закон України „Про вивезення, ввезення та повернення культурних цінностей” // Відомості Верховної Ради. – 1999. — № 48. – ст.405.
- Положення про Державну митну службу України. Затверджено Указом Президента України від 24.01.2000 р. № 1022/2000 [Електронний ресурс] .- К.: CD-вид-во „Інфодиск”. — Комп’ютерна база даних „Нормативні акти України”. Версія 8.0.0., 2007.
- Давиденко Л. До питання обчислення строків (термінів) у митному законодавстві // Вісник Академії митної служби України. – 2000. – №1. – С. 35-41.
- Митний кодекс Європейського Союзу від 12 жовтня 1992 р. / Пер. з англ. // OfficialjournaloftheEuropeancommunities. – 1992. – Vol. 35.
- Давиденко Л. Кодекс новий – проблеми старі? // Митна справа. – 2004. – №2. – С. 15-24.
- А.М.Школик. Демократизація процедур адміністративного нормотворення // Актуальні проблеми держави і права. Зб. наук.праць. – Вип.19. – Одеса: Юрид.літ., 2003. — С. 221-225.
- Методичні рекомендації про порядок підготовки, подання на державну реєстрацію, скасування, обліку та зберігання нормативно-правових актів митних органів України, затверджені Наказом Держмитслужби від 08.07.2003 № 441. [Електронний ресурс] .- К.: CD-вид-во „Інфодиск”. — Комп’ютерна база даних „Нормативні акти України”. Версія 8.0.0., 2007.
- Авер’янов В.Б. Проблеми демократизації державного управління в контексті адміністративної реформи в Україні // Часопис Київського університету права. – 2002. -№ 2.- С. 6-12.
- Додин Е.В. Доказывание и доказательство в правоприменительной деятельности органов советского государственного управления.– К.: Юрид.літ.,1976.– 198 с.
- В.В.Прокопенко. Ознаки норм права // Актуальні проблеми держави і права. Зб. наук.праць. – Вип.15. – Одеса: Юрид.літ., 2002. — С.139-141.
- Протасов В.Н. Основы общеправовой процессуальной теории. – М.:Юристъ, 1991. – 224 с.
- Кононов П.И. Административный процесс: подходы к определению понятия и структуры // Гос. и право. – 2001.–№ 6. – С. 15-21.
- Словник іншомовних слів / За ред. О.С.Мельничука. – К.: Гол. ред. Укр. радян. енциклоп., 1977. – 765 с.
- Якимов А.Ю. Административно-юрисдикционный процесс и административно-юрисдикционное производство // Гос. и право. – 1999. –№3.– С. 5-12.
- Лазарев Б.М. Управленческие процедуры. – М.: Юр.лит., 1988. –235 с.
- Кузьменко О. Адміністративний процес: сутність і структура // Право України. – 2003. –№2. – С. 22 – 26.
- Перепелюк В.Г. Адміністративний процес. – Чернівці: Рута. 2001. – 345 с.
- Тимощук В.П. Адміністративна процедура та адміністративні послуги.- К.: Факт, 2003. – 496 с.
- В.Авер’янов. Реформування українського адміністративного права: необхідність переосмислення теоретичних постулатів // Актуальні проблеми держави і права. Зб. наук.праць. – Вип.19. – Одеса: Юрид.літ., 2003 – С. 8 –13.
- Адміністративна юстиція: європейський досвід і пропозиції для України /Автори-упорядники І.Б.Коліушко, Р.О. Куйбіда. – К.: Факт, 2003. — 536 с.
- Андрійко О. Правове забезпечення процедур державного контролю у сфері виконавчої влади//Збірник наукових праць/За ред. В.І.Лугового,В.М.Князева.– К.,1999.– Вип.2. – 368 с.
- Авер’янов В. Реформування українського адміністративного права: ґрунтовний привід для теоретичної дискусії // Право України. – 2003. – №5. –С. 117-119.
- Дьомін Ю. Митний процес у діяльності митних органів // Вісник прокуратури. – 2003. – №4. – С. 45-49.
- Додин Е.В. Доказательства в административном процессе. – М.: Юр.лит. 1973. – 235 с.
- В.Кудря. Види проваджень за зверненнями громадян до органів виконавчої влади та адміністративні (управлінські) послуги // Право України.- 2006. — № 3. — С. 12-15.
- Х.П.Ярмакі. Контроль та нагляд в діяльності митних органів України // Митна справа. – 2006. — № 4. — С. 32-35.
- Гребельник О.П. Основи митної справи. Навчальний посібник.- К.: Центр навчальної літератури, 2003.- 600 с.
- Типова технологія митного контролю та митного оформлення товарів та інших предметів. – Збірник „Митне законодавство України” – К.: Факт, 2007. — 158 с.
- Постанова КМУ від 15.07.1997 № 748 „Про перелік відомостей, що оголошуються громадянами за встановленою формою у разі переміщення ними через митний кордон України товарів та інших предметів”. [Електронний ресурс] .- К.: CD-вид-во „Інфодиск”. — Комп’ютерна база даних „Нормативні акти України”. Версія 8.0.0., 2007.
- Дьомін Ю.М. Митна вартість. Визначення та процесуальне оформлення // Прокуратура. Людина. Держава. – 2004. — № 3. – С.41-44.
- Скрипнюк О.Проблеми розвитку демократичного державного управління в контексті забезпечення прав і свобод людини в Україні // Вісник Академії правових наук України. – 2004. – №2. – С. 17-20.
- Гаращук В. Контрольні провадження, їх види, тенденції розвитку та законодавчого регулювання // Вісник Академії правових наук України. – 2004. – №1. – С. 80-88.
- Давиденко Л. До питання митного оформлення громадян, які переїжджають в Україну на постійне місце проживання // Вісник Академії митної служби України. – 2000. – № 2. – С. 30-33.
- Мазур А.В. Особистий огляд як виняткова форма митного контролю // Митна справа. – 2002. – №2. – С. 25-31.
- Дьомін Ю.М. Митне право. Нове у процесуальній діяльності митних органів // Прокуратура. Людина. Держава. – 2004.- № 6 (36). – С. 84-86
- Information for airline passangers. Issued by German Customs Administration, edition 0183. III B 4. – 1997, p.1- 4 (пер.автора).
- Пунько О. Характеристика та класифікація правозастосовчих помилок // Право України. – 2003. – №8. – С. 109-113.
- Адміністративний процес: Навч.посібник / За заг.ред. доктора юридичних наук, професора І.П.Голосніченка. – К.: ГАН, 2003. — 256 с.
- Рабінович П.М., Хавронюк М.І. Права людини і громадянина. Навчальний посібник: К., Атіка. 2004 . — 464 с.
- Савченко О. Правове обмеження прав людини як основа і критерій співвідношення публічних і особистих інтересів // Право України. – 2006. — № 3.- С. 26–29.
- В.Цвєтков, В.Селіванов. Людський вимір як методологічний підхід до аналізу і перетворення державного управління в Україні // Вісник Академії правових наук України.- 2006. — №2 (45). — С.81-93.
- Калашников С.В. Система конституционных гарантий обеспечения прав и свобод граждан в условиях формирования гражданского общества // Гос. и право. – 2002. – №10. – С.16-23.
- Волинка К. Забезпечення прав і свобод особи в Україні: теоретичні і практичні аспекти // Право України. –2000. – №11. – С. 29-34.
- Загальна теорія держави і права. Підручник / За ред. М.В.Цвіка, В.Д.Ткаченка, О.В.Петришина. – Харків: Право, 2002. – 432 с.
- Ященко Н. Перспективи реформування адміністративного права України // Право України. – 1998. – № 5. – С. 13-24.
- Буткевич В.Г. Права людини в Україні з погляду на творення нової правової бази // Політична думка. – 1993. — № 1. – С.10-16.
- О.Скрипнюк „Проблеми розвитку демократичного державного управління в контексті забезпечення прав і свобод людини в Україні // Вісник Академії правових наук України. – 2004. — № 2(45). – 2004. — С. 17-23.
- Рабінович П.М. Права людини і громадянина у Конституції України (до інтерпретації вихідних конституційних положень). –Х.: Право, 1997. – 136 с.
- О.Пащенко. Європейські стандарти у галузі прав людини: реалії та перспективи українського законодавства // Право України. – 2006. — № 4. — С. 32-37.
- В.Баштанник. Регламентація захисту прав людини у системі права ЄС: організаційно-правовий аспект // Право України. – 2006. — № 9. – С. 56 – 61.
- Общая декларация ООН о правах человека 1948 р. / Международные акты о правах человека. Сборник документов. М.: Юнити, 1998. – 178 с.
- Международный пакт о гражданских иполитических правах1966 р./ Международные акты о правах человека. Сборник документов. М.: Юнити, 1998. – 178 с.
- Международный пакт об экономических, социальныхикультурныхправах1966 р./ Международные акты о правах человека. Сборник документов. М.: Юнити, 1998. – 178 с.
- Европейскаяконвенция о защитеправчеловекаиосновных свобод/ Международные акты о правах человека. Сборник документов. М.: Юнити, 1998. – 178 с.
- Міжнародна конвенція про спрощення та гармонізацію митних процедур (Конвенція Кіото) від 18.05.1973 р. // Офіційний вісник України. – 2006. — № 4. – ст.155.
- Про спрощення технології здійснення прикордонного та митного контролю. Наказ Держмиткордону України та Держмитслужби України від 21.05.2003 р. № 229/344 // Митна газета. – 2003 . — № 13(186). – С. 3.
- Міжнародна конвенція про утворення Ради митного співробітництва від 15 грудня 1950 р. // Офіційний вісник України. – 2005. — № 12. – ст. 648.
- Д.І Говор. Стан і перспективи міжнародного співробітництва митних органів України // Митна справа. – 2004. — № 4. – С. 49-54.
- Е.В.Додин. Либерализованный режим таможенного контроля и оформления // Митна справа. – 2006. — № 3. – С. 3 – 11.
- Рабінович П.М. Європейські стандарти прав людини: онтологічні, гносеологічні, та праксеологічні аспекти // Вісник Академії правових наук України. – 2001. — № 4. – С. 114-119.
- Рабінович П.М., Панкевич І.М. Здійснення прав людини: проблеми обмежування. – Львів, 2001. – 135 с.
- Рабінович П.М. Права людини та їх юридичне забезпечення. – К.:Основа, 1992. – 125с.
- Ледях И.А. Хартия основных прав Европейского Союза // Гос. и право. – 2002. – №1. – С. 51-57.
- Р.Петров. Поняття «acquiscommunautaire» у праві Європейського Союзу // Право України. – 2001. — № 9 . – С. 42-48.
- Хартли С. Введение в конституционное и административное право Евтопейского сообщества. – М., — Юнити, 1998, — 647 с.
- Рабінович П., Раданович Н. Імплементація міжнародних договорів в Україні та гармонізація з ними національного законодавства (деякі загальнотеоретичні аспекти) // Вісник Академії правових наук України. – 1999. – №1. – С. 15-26.
- С.М. Перепьолкін. Адаптація митного законодавства України до вимог acquis communataire на прикладі режиму тимчасового ввезення (вивезення) // Митне право. – 2006. — № 4. – С. 12-18.
- Митне регулювання в ЄС та Україні: порівняльно-правове дослідження. Науково-практичний посібник / За наук.ред. А.В.Мазура. – К.: ТОВ „Ніка-Прінт”, 2005. – 832 с.
- Постанова КМУ „Про запровадження механізму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу” // Збірник поточного законодавства, нормативних актів, арбітражної та судової практики. – 1999. – № 38. – С. 10-19.
- Концепція адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу, схвалена Постановою КМУ від 16.08.1999 № 1496 // Урядовий кур’єр. – 1999. – № 245.
- Стратегія інтеграції України до Європейського Союзу, затверджена Указом Президента України від 11.06.1998 № 615/98 // Офіційний вісник України. – № 20.
- Опришко Б. Питання трансформації Європейського права в законодавство України // Право України. – 2001. – №2. – С. 23-29.
- Загальнодержавна програма адаптації законодавства України до законодавства ЄС, затверджена Постановою КМУ від 18 березня 2004 року // Урядовий кур’єр. – 2004. – № 77. – С. 3.
- Додин Е.В. Основы таможенного права Европейского сообщества // Митна справа. – 2002. – №2. – С. 5-14.
- Кубко Е.Б. Организационные основы реформирования государственных структур // Бюлетень законодавчої і юридичної практики України. – 1998. – № 2. – С. 35-45.
- Закон України „Про звернення громадян” // Відомості Верховної Ради України. – 1996. – №47 — ст.256.
- Горшенев В.М.,Шахов И.Б. Контроль как правовая форма деятельности.- М.: Юр.лит.,1987.- 237 с.
- Митна справа, т.1. Навч.посібник у 3 томах за ред. Войцещука А.Д. -К.: Вид-во ТОВ ВД „Мануфактура”, 2006. – Т.3. — 412 с.
- В.В.Гаверський. Основні принципи служби в митних органах // Актуальні проблеми держави і права. Зб.наук.праць.- Вип.19. – Одеса: Юрид. літ., 2003.- С. 230-231.
- О.Тодощак. Організаційно-правові засади управління підготовкою кадрів для митної служби // Актуальні проблеми держави і права. Зб.наук.праць.- Вип.16. – Одеса: Юрид. літ., 2003 — С. 311–315.
- О.І.Бєдний. Удосконалення адміністративної культури службовців в контексті реформування державної служби та служби в органах місцевого самоврядування // Актуальні проблеми держави і права. Зб.наук.праць.- Вип.18. – Одеса: Юрид. літ., 2003. — С. 347-350.
- Указ Президента України від 24.10.2003 р. № 1208/2003 „Про серйозні недоліки в роботі Держмитслужби України” // Офіційний вісник України. – № 25.
- Підсумки роботи митних органів України за 2006 рік. Інформаційно-аналітичний збірник.- К.: Державна митна служба України, 2007. — 99 с.
- Корольов О.П. Імідж посадових осіб митної служби України: дотримання етикету // Митна справа. – 2004. – №11. – С. 27-33.
- Куракин О. Административно-правовые средства предупреждения // Гос. и право. – 2002. – № 9. – С.34-47.
- Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка. Бюллетень ООН . – Минск: Юрид.лит. – 1993. – 164 с.
- Закон України „Про державну службу” / Відомості Верховної Ради. – 1993. — № 52. – ст.490 (із наступними змінами та доповненнями).
- Битяк Ю.П. Державна служба в Україні: організаційно-правові засади. Монографія. – Х.: Право, 2005. – 304 с.
- Про заходи щодо запровадження Концепції адміністративної реформи в Україні: Указ Президента України від 22.07.1998 року № 810 // Офіційний вісник України. – 1999. – № 21.
- Коліушко І.Б. Виконавча Влада та проблеми адміністративної реформи в Україні: Монографія.- К.: Факт, 2002. — 259 с.
- Авер’янов В. Адміністративна реформа і правова наука // Право України. –2002. – №5. – С. 20-28.
- Авер’янов В. Реформування українського адміністративного права – черговий етап // Право України. – 2002. – №7. – С. 8-13.
- Коліушко І., Тимощук В. Управлінські послуги – новий інститут адміністративного права // Право України. – 2001. – №5. – С. 30-34.
- Гаращук В. Управлінські послуги – новий інститут чи нова помилка? // Вісник Академії Правових наук України. – 2001. – №3. – С. 111-115.
- Про затвердження переліку платних послуг, що можуть надаватися митними органами: Постанова КМУ від 25.12.2002 р. № 1952 // Урядовий кур’єр. – 2003. – №1. — С. 3.
- Закон України „Про оподаткування підприємств” // Відомості Верховної Ради України. – 1995. – № 4. — ст.28.
- Авер’янов В. До питання так званих „управлінських послуг” // Право України. – 2002. – №5. – С. 15-22.
- Концепція адміністративної реформи в Україні. Державна комісія з проведення в Україні адміністративної реформи. – К.,1998. – 87 с.
- Давиденко Л.М. Надання митних послуг громадянам // Митна справа. – 2003. – № 1. – С. 47-52.
- Пахомов І. Адміністративна реформа: предмет реформування // Право України. – 2004. – С. 24-32.
- Бондаренко І. Митні послуги // Митна справа. – 2004. – №6. – С. 4-11.
- Додин Є.В. Про поняття митної справи // Митна справа. – 2004. – №4. – С. 15-25.
- Авер’янов В.Б. Спрямованість на забезпечення прав громадян – демократична сутність влади // Виконавча влада і адміністративне право / За заг.ред. В.Б. Авер’янова. – К.: Ін-юре, 2002.- 246 с.
- Указ Президента України „Про заходи щодо підвищення ефективності діяльності митної служби України” №1209/2003 від 24 жовтня 2003 р. // Офіційний вісник України. – 2003. – №15.
- Додін Є.В. Функції і форми діяльності митних органів України // Митна справа. – 2003. – №5. – С. 7-19.
- Максимов В.А. Комментарий к Таможенному кодексу Российской Федерации. – М.: БЕК, 1998. – 298 с.
- Адамс Х. Уряд для громадян. – К.: Атіка. 2000. – 258 с.
- Голосніченко І. Правове регулювання надання державних управлінських послуг та вирішення адміністративних спорів // Право України. – 2003. – №10. – С. 86-89.
- Степанюк С.А. Управлінські послуги в галузі митної справи. Новий status quo // Митний брокер. – 2003. – №1. – С. 49-54.
- Корнилов В.М. Юридическая конфликтология. – М.: Юристъ, 1995. – 353 с.
- Хаманева Н.Ю. Теоретические проблемы административно-правового спора // Гос. и право. – 1998. — № 12. – С.39-46.
- Кудрявцев В.Н. Административный спор // Вестник РАН. – 1997. – № 2. – С. 125-138.
- Порядок розгляду звернень громадян у Держмитслужбі України та інших митних органах, затверджений Наказом Державної митної служби України від 10.08.2004 р. №584. [Електронний ресурс] .- К.: CD-вид-во „Інфодиск”. — Комп’ютерна база даних „Нормативні акти України”. Версія 8.0.0., 2007.
- Напрямки вдосконалення правового регулювання адміністративного оскарження. Збірник „Адміністративна реформа для людини”. – К.: Видавництво центру політико-правових реформ, 1999. – 123 с.
- Давиденко Л. Удосконалення позасудового механізму захисту прав громадян при здійсненні митних процедур // Митне право. – 2002. – №2. – С. 76-82.
- І.О.Картузова. Особливості адміністративного провадження по скаргах громадян// — Актуальні проблеми держави і права. Зб.наук.праць. – Вип.18. – Одеса: Юрид.літ., 2003. — С. 320 – 323.
- В.Настюк. Окремі питання реалізації громадянами права на оскарження постанов митних органів // Вісник Академії правових наук України.- 2000. — № 4 (23).– С. 137-143.
- А.Куций. Правові основи забезпечення захисту прав громадян – платників податків у податкових правовідносинах //Актуальні проблеми держави і права. Зб.наук.праць. – Вип. 16. – Одеса: Юрид.літ., 2002 — С. 360 – 362.
- Антонова В.А. Состояние и перспективы развития науки административного права // Гос. и право. – 2002. – №11. – С. 34-45.
- І.О.Грибок. Презумпція правомірності вимог суб’єкта звернення в інституті адміністративного оскарження // Актуальні проблеми держави і права. Зб.наук.праць. – Вип. 19. – Одеса: Юрид.літ., 2003 — С.365-367.
- Указ Президента України від 19.03.1997 року№ 241/97„Про заходи щодо забезпечення прав громадян на звернення” // Офіційний вісник України. – 1997. – № 12.
- А.Ю.Осадчий. Структура адміністративно-правового спору між громадянином і органом виконавчої влади // Актуальні проблеми держави і права. Зб.наук.праць. – Вип. 15. – Одеса: Юрид.літ., 2002. – С. 194-198.
- Кивалов С.В. Правовые основы укрепления дисциплины сотрудников таможенных органов // Митна справа. – 2004. – №1. – С. 5-13.
- Закон України „Про Дисциплінарний статут митних органів” // Відомості Верховної Ради України. – 2005. – № 42.- ст. 467.
- І.Г.Калетнік. Відповідальність посадових осіб митних органів // Актуальні проблеми держави і права.Зб.наук.праць. – Вип. 19. – Одеса: Юрид.літ.,2003. – С. 555-561.
- Общая теория государства и права: Учебник / Афанасьев В.С., БраткоА.Г., Герасимов А.П. и др. / Под ред. акад. РАЕМ В.В.Лазарева. – М.: Юристъ, 1994. – 368 с.
- Манохин В.М. Советская государственная служба. – М.: Юр.лит., 1966. – 196 с.
- Кримінальний Кодекс України // Відомості Верховної Ради України. – 2001.– № 25 — 26.- ст.131 (із наступними змінами).
- Кодекс України про адміністративні правопорушення // Відомості Верховної Ради Українськї РСР. – 1984. – Додаток до № 51. — ст.1122 (із наступними змінами).
- Закон України „Про боротьбу з корупцією” // Відомості Верховної Ради України. – 1995. – № 34.- ст.266 (із наступними змінами і доповненнями).
- Каленський М.М. Тези виступу у Верховній Раді України // Митна справа. – 2004. – №1. – С. 9-17.
- Додін Є.В. Важливий крок до боротьби з корупцією у митних органах // Митна справа. – 2004. – №1. – С.4-13.