Взаємодія територіальних органів внутрішніх справ із місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування у профілактиці адміністративних правопорушень

ВСТУП

РОЗДІЛ 1. Характеристика взаємодії суб’єктів на регіональному і місцевому рівнях у системі профілактики адміністративних правопорушень

1.1. Поняття та ознаки взаємодії як інституту забезпечення діяльності державних та самоврядних органів на регіональному і місцевому рівнях

1.2. Характеристика системи профілактики адміністративних правопорушень та місце у ній взаємодії суб’єктів

1.3. Територіальні органи внутрішніх справ як суб’єкти взаємодії у системі профілактики адміністративних правопорушень

Висновки до розділу 1

РОЗДІЛ 2. Використання організаційно-правових форм управління у взаємодії територіальних органів внутрішніх справ із органами місцевого самоврядування та місцевими органами виконавчої влади у профілактиці адміністративних правопорушень

2.1. Взаємодія територіальних органів внутрішніх справ із органами місцевого самоврядування та місцевими органами виконавчої влади у правових формах управління профілактикою адміністративних правопорушень

2.2. Адміністративний договір як форма взаємодії ОВС із органами місцевого самоврядування та місцевими органами виконавчої влади у профілактиці адміністративних правопорушень

2.3. Взаємодія територіальних органів внутрішніх справ із органами місцевого самоврядування та місцевими органами виконавчої влади в організаційних формах управління профілактикою адміністративних правопорушень

Висновки до розділу 2

РОЗДІЛ 3. Роль і значення територіальних ОВС, місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування у координації профілактичної діяльності правоохоронних громадських формувань

Висновки до розділу 3

ВИСНОВКИ

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

ВСТУП

Актуальність теми.За часи проголошення незалежності України відбувалися позитивні зміни як в суспільстві, так і в державі. Створюються умови для того, щоб пріоритетним у діяльності держави став захист основних прав і свобод людини, її законних інтересів, а також існувала можливість їх реалізації.

Одним із інструментів у реалізації цих завдань є формування оптимальної системи органів влади й управління, діяльність якої б ефективно впливала на стан боротьби з правопорушеннями. Існуючій системі державних органів, наділених адмiнiстративно-юрисдикцiйними повноваженнями, не під силу повністю виконати покладені на неї завдання щодо боротьби з правопорушеннями, в тому числі й адміністративними. Збільшення чисельності суб’єктів, наділених адмiнiстративно-юрисдикцiйними повноваженнями, посилення каральних заходів не дають бажаного результату. Так, протягом 6 місяців 2006 року працівниками органів внутрішніх (ОВС) справ складено 378 642 протоколи про адміністративні правопорушення та 332 153 осіб затримано за вчинення адміністративних правопорушень, що відповідно на 13,5% і 12,2%більше порівняно з показниками цього ж періоду 2005 року.Актуальним, без сумніву, є перегляд існуючих видів адміністративних стягнень, заміна окремих з них на запобіжні заходи, що повинно створити більш сприятливі умови для профілактики адміністративних правопорушень.

Подальшого уточнення вимагає визначення місця і ролі органів внутрішніх справ у сфері профілактики адміністративних правопорушень. Особливо це стосується взаємодії органів внутрішніх справ з іншими суб’єктами влади й управління у цій сфері. Роль організуючого і координуючого центру законодавець відводить органам місцевого самоврядування та місцевим державним адміністраціям, усуваючи при цьому прогалини адміністративного законодавства, які погіршували якість забезпечення правопорядку i законності серед населення. Недосконалість правового статусу органів місцевого самоврядування також створює проблеми у налагодженні взаємодії з органами внутрішніх справ у сфері профілактики адміністративних проступків.

Зазначені та невирішені до цього часу проблеми викликають інтерес серед науковців. Цей інтерес присвячений розв’язанню теоретичних і практичних питань профілактики правопорушень, зокрема й адміністративних, шляхом покращення взаємодії між її суб’єктами. У певній мірі ці питання були об’єктом дослідження в наукових працях Г.А. Аванесова, В.Б. Авер’янова, О.Б.Андрєєвої, Д.М. Бахраха, В.Т. Білоуса, Ю.П. Битяка, Ю.Д. Блувштейна, С.Є.Віцина, І.П. Голосніченка, Є.В. Додіна, А.Є. Жалінського, Д.П. Калаянова, А.П. Клюшниченка, В.К.Колпакова, А.Т. Комзюка, А.П. Коренєва, М.В. Костицького, О.В.Кузьменко, Г.М. Миньковського, О.І.Остапенка, В.М. Плішкіна, В.І. Ремньова, Ю.С. Шемшученка та інших вчених, які представляють різні галузі правової науки.

В їхніх працях розглядалася система профілактики адміністративних правопорушень без ґрунтовного аналізу структури взаємодії суб’єктів; а якщо і проводилися дослідження взаємодії та координації, то лише в частині попередження кримінально-карних діянь. В умовах реформування державного механізму в Україні цього замало. Нового змісту набуває профілактична діяльність державних та самоврядних органів, на основі вдосконалених, а в окремих випадках і змінених форм їх взаємодії у сфері профілактики адміністративних проступків.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами.

Дисертацію виконано згідно з планами наукових досліджень Міністерства внутрішніх справ України (п. 1.1 Пріоритетних напрямів наукових та дисертаційних досліджень, які потребують першочергової розробки і впровадження в практичну діяльність органів внутрішніх справ на період 2004-2009 роки, затверджених наказом МВС України від 5 липня 2004 р. №735 )і Львівського державного університету внутрішніх справ ( п.1 Перспективного плану НД та ДКР на 2005-2010 рр. за пріоритетними напрямами наукових та дисертаційних досліджень, які потребують першочергової розробки і впровадження в практичну діяльність органів внутрішніх справ, затвердженого на засіданні Вченої ради Львівського юридичного інституту МВС України від 26 серпня 2005 р.).

Метою дисертаційного дослідження є з’ясуваннятеоретичних основ і практичних результатів взаємодії органів внутрішніх справ із місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування у профілактиці адміністративних правопорушень, визначення ефективності її форм і надання обґрунтованих рекомендацій, спрямованих на покращення стану профілактики правопорушень серед населення України.

Для досягнення поставленої мети в дисертації передбачається вирішення наступних завдань:

з’ясування етимологічного і правового змісту та ознак взаємодії як одного з елементів забезпечення профілактичної діяльності державних та самоврядних органів на регіональному і місцевому рівнях;
визначення організаційно-правових засад діяльності органів внутрішніх справ як суб’єктів взаємодії в системі профілактики адміністративних правопорушень;
з’ясування і окреслення характерних рис, завдань, пов’язаних із взаємодією ОВС із іншими суб’єктами профілактики адміністративних правопорушень;
здійснення аналізу взаємодії органів внутрішніх справ із місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування з урахуванням існуючих і заново створених правових форм управління профілактикою адміністративних правопорушень;
визначення ролі і практичного значення адміністративних договорів у системі взаємодії суб’єктів профілактики адміністративних правопорушень;
аналіз взаємодії суб’єктів профілактики щодореалізації і використання організаційних форм управління профілактикою адміністративних правопорушень;
визначення ролі органів внутрішніх справ, місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування у координації діяльності правоохоронних громадських формувань щодо профілактики адміністративних правопорушень.

Об’єктом дослідження є спільна діяльність ОВС, органів місцевого самоврядування, місцевих органів виконавчої влади та громадськості у сфері профілактики адміністративних правопорушень.

Предмет дослідження складають організаційно-правові відносини, що виникають між територіальними ОВС та місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування під час профілактики адміністративних правопорушень.

Наукова новизнароботи полягає у тому, що дисертація є оригінальним та виконаним із урахуванням новітніх досягнень в українській правовій науці комплексним монографічним дослідженням теоретико-практичної проблеми взаємодії територіальних органів внутрішніх справ із місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування у профілактиці адміністративних правопорушень. На основі проведеного дослідження сформульовано низку нових висновків, положень, пропозицій, важливих для адміністративно-правової науки і практики, а саме:

обґрунтовано доцільність впровадження в науковий обіг поняття “взаємодія суб’єктів профілактики адміністративних правопорушень” як складової частини управлінського процесу;
здійснено більш змістовну характеристику правового статусу і структури територіальних органів внутрішніх справ як одного з основних суб’єктів профілактики адміністративних правопорушень;
удосконалено класифікацію організаційно-правових форм взаємодії територіальних органів внутрішніх справ із органами місцевого самоврядування та місцевими органами виконавчої влади у профілактиці адміністративних правопорушень;
звернена увага на необхідність активізації проектно-консультативної роботи територіальних ОВС із метою підвищення ефективності правових актів органів місцевого самоврядування та місцевих органів виконавчої влади з питань профілактики адміністративних правопорушень;
обґрунтовано необхідність врахування такої управлінської категорії як “послідовна взаємодія суб’єктів профілактики” при плануванні та здійсненні профілактики адміністративних правопорушень;
запропоновано пропозиції щодо необхідності застосування адміністративних договорів у сучасних умовах як однієї з ефективних формвзаємодії органів внутрішніх справ із органами місцевого самоврядування та місцевими органами виконавчої влади у профілактиці адміністративних правопорушень;
з’ясовано вплив взаємодії органів внутрішніх справ із органами місцевого самоврядування та місцевими державними адміністраціями на якісне покращення профілактичної діяльності громадських формувань з охорони громадського порядку та державного кордону.

Методи дослідження. Методологічну основу дисертації складає сукупність методів і прийомів наукового пізнання, головним серед яких є загальнонауковий діалектичний метод. У дисертаційному дослідженні використовуються також формально-юридичний, статистичний, логічний, порівняльний та інші загальні і спеціальні методи наукового пізнання.

При написанні роботи широко застосовувався статистичний аналіз, узагальнені показники профілактичної діяльності органів внутрішніх справ, органів місцевого самоврядування, місцевих органів виконавчої влади.

Формально-юридичний метод використовувався під час дослідження існуючої системи правових норм, за допомогою яких здійснюється регулювання взаємодії між суб’єктами профілактики адміністративних правопорушень, і який у поєднанні з методом логічного аналізу дає можливість сформулювати конкретні рекомендації щодо вдосконалення законодавства у цій сфері. Порівняльно-правовий метод відобразився у дослідженні структури взаємодій суб’єктів профілактики адміністративних правопорушень на місцевому рівні у ряді зарубіжних країн (наводиться відповідна практика, яка має місце у Німеччині та Угорщині), у наданні рекомендацій щодо застосування більш ефективних управлінських механізмів у профілактичній діяльності державних та самоврядних органів України.

Емпіричним матеріаломдослідження є результати адміністративно-юрисдикційної діяльності адміністративних комісій, ОВС, інших місцевих органів виконавчої влади, плани ОВС, органів виконавчої влади та місцевого самоврядування щодо проведення профілактичних заходів у межах адміністративно-територіальної одиниці, опитування співробітників ОВС та працівників органів місцевого самоврядування західних областей України та інші матеріали. Обсяг узагальнених емпіричних і статистичних даних, практичних матеріалів достатній для можливості стверджувати, що висновки, наведені у дисертаційному дослідженні є достовірними та обґрунтованими.

Практичне значення одержаних результатів. Проведенедисертаційне дослідження сприяє розширенню та поглибленню існуючих уявлень про взаємодію органів внутрішніх справ із органами місцевого самоврядування, місцевими органами виконавчої влади та громадськістю в профілактиці адміністративних правопорушень. Матеріали дисертації були використані у навчальному процесі Львівського державного університету внутрішніх справ при підготовці та викладанні лекцій із курсів “Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ”, “Основи управління в органах внутрішніх справ”, “Теорія та методика зв‘язків ОВС з громадськістю” (акт впровадження результатів дисертаційного дослідження від 22 травня 2006 р.), а також при підготовці методичних рекомендацій та проведенні службових занять з працівниками міліції громадської безпеки УМВС України у Львівській області (акт впровадження результатів дисертаційного дослідження від 26 вересня 2006 р.).

Викладені в дисертації положення можуть бути використані:

– у науково-дослідній роботі – для відображення більш цілісної картини взаємодії суб’єктів на час здійснення профілактики адміністративних правопорушень;

– у правотворчості – для подальшої розробки законодавства про профілактику правопорушень, складовою частиною якого повинні стати норми щодо взаємодії суб’єктівпрофілактики адміністративних проступків;

– у навчальному процесі — під час викладання у вищих навчальних закладах МОН, МВС України курсів “Адміністративне право України”, “Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ”, “Основи управління в органах внутрішніх справ”, “Профілактика правопорушень”, “Теорія та методика зв’язків ОВС з громадськістю”;

– у практичній діяльності — при плануванні, організації та проведенні попереджувальних заходів суб’єктами профілактики адміністративних правопорушень .

Апробація результатів дисертаційного дослідження.Основні теоретичні положення і результати дисертації знайшли відображення у восьми статтях (одна з яких у співавторстві), опублікованих у фахових наукових виданнях.

Підсумки дослідження, розробки і вирішення проблеми було оприлюднено дисертантом на дванадцяти науково-практичних конференціях та семінарах, тези трьох доповідей опубліковано.

Структура дисертації.Відповідно до мети, завдань, об’єкта і предмета дослідження дисертація складається із вступу, трьох розділів, які містять шість підрозділів, висновків. Загальний обсяг дисертації становить 210 сторінок, у тому числі 161 сторінка основного тексту, 26сторінок списку використаних джерел (273 найменування), 23 сторінки додатків.

РОЗДІЛ 1ХАРАКТЕРИСТИКА ВЗАЄМОДІЇ СУБ’ЄКТІВ НА РЕГІОНАЛЬНОМУ І МІСЦЕВОМУ РІВНЯХ У СИСТЕМІ ПРОФІЛАКТИКИ АДМІНІСТРАТИВНИХ ПРАВОПОРУШЕНЬ

Категорія “взаємодія” є суттєвим методологічним принципом пізнання природних і суспільних явищ. Щоб визначити суть об’єкта, необхідно виявити його закономірні взаємодії. Будь-який об’єкт може бути пізнаний лише в системі відносин і взаємодій з оточуючими явищами. Пізнання речей означає пізнання їх взаємодії, і водночас воно ж є результатом взаємодії між суб’єктом та об’єктом. ”Будь-яке дослідження, емпіричне чи теоретичне, починається з виявлення зв’язків об’єкта, форм його взаємодії з середовищем” [1, с. 112].

Щоб виявити суттєві ознаки будь-якого явища, необхідно використати загальні методи філософського пізнання, серед яких важливе місце займає метод сходження від загального до часткового. Розкрити суть процесу взаємодії територіальних органів внутрішніх справ із місцевими органами влади та самоврядування у профілактиці адміністративних правопорушень видається можливим, якщо застосувати філософське поняття взаємодії як основну категорію, і на підставі цього визначити соціальну взаємодію, взаємодію державних органів влади і місцевого самоврядування на регіональному та місцевому рівнях, а також взаємодію суб’єктів профілактики адміністративних правопорушень.

“Взаємодія – одна з основних філософських категорій, яка відображає процеси впливу різних об’єктів один на одного, їх взаємну обумовленість та зміну стану або взаємоперехід, а також породження одним об’єктом іншого” [2, с. 7].

Взаємодія – це філософська категорія, яка тісно пов’язана з поняттям взаємозв’язку і розглядається як одна з форм останнього; суть взаємодії полягає у зворотньому впливі предмета чи явища на інший предмет. При цьому всі інші філософські категорії (причина, дія, необхідність, суперечність та ін.) є конкретними видами взаємозв’язку [3, с. 154]. У багатьох випадках взаємодію якраз і визначають через взаємозв’язок [4, с. 85]. Разом з тим, взаємозв’язок передбачає взаємообумовленість обох предметів чи явищ, коли одне явище одночасно є і причиною і наслідком. За законами діалектики відбувається взаємоперехід одного явища в інше. Будь-який предмет одночасно піддається великій кількості впливів на нього, при цьому не залишаючись пасивним, він сам активно впливає на інші об’єкти. Ця “відкритість” предмета чи явища зумовлює багатоаспектність поняття взаємодії. Абстрагувавшись від багатоманітності цього процесу, за спрямуванням можна виділити позитивну та негативну взаємодію. У філософії позитивну взаємодію визначають через поняття співробітництва, хоча в науковій літературі ще немає поняття, яке б найбільш адекватно відобразило взаємодію, яка протилежна взаємозв’язку типу “боротьба” [1, с. 121]. Позитивна спрямованість взаємозв’язку характеризується взаємодоповненням, взаємодопомогою, кооперацією, координуванням взаємодіючих сторін.

Також необхідно відзначити, що саме на підставі взаємодії здійснюється розвиток явища, перехід його в нову якість. У даному випадку взаємодія має негативне спрямування – боротьбу протиріч. Саме взаємодія протиріч є найбільш глибоким джерелом, основою та кінцевою причиною виникнення і розвитку предметів та явищ. На підставі цього типу взаємозв’язку здійснюється зміна взаємодіючих сторін. Поняття “боротьба” відображає багатоманітний спектр якісно та кількісно різних відносин взаємодіючих сторін, що мають спільну основу, і включає самозбереження, розвиток, функціонування однієї сторони за рахунок іншої, усунення, відштовхування її. Можливі різні види боротьби: боротьба, що призводить до знищення взаємодіючих сторін; боротьба, що призводить до асиміляції однієї із сторін; боротьба, що стимулює сторони взаємодії до більш інтенсивного розвитку.

Однак, було б спрощенням розділяти та абсолютизувати типи взаємодії – співробітництво та боротьбу. Взаємодія є діалектичною єдністю боротьби та співробітництва, яка знаходить свій прояв у динамічному, перемінному процесі пульсації, періодичної зміни позитивного та негативного спрямування.

Базуючись на філософському понятті взаємодії, інші науки деталізують певні аспекти цього процесу, акцентуючи увагу на методологічно необхідних для даної науки проявах взаємодії. Як вже зазначалось, взаємодія — динамічне явище, яке відбувається на підставі певної діяльності суб’єктів та за загальними законами діалектики. І в той же час явище, що зумовлює створення та розвиток нової впорядкованої якості – певної структурної одиниці – системи, приведення якої у відповідність із соціально бажаним станом є метою соціального управління. Саме взаємодія є основним фактором побудови структури, тим інтегруючим началом, за допомогою якого здійснюється об’єднання елементів у певний тип цілісності. “Взаємодія визначає існування та структурну організацію будь-якої матеріальної системи” [5, с. 216]. Без відносно стійких зв’язків і без взаємодії частин ціле (система) під впливом зовнішніх і внутрішніх дій розпалося б.

У теорії управління взаємодію розглядають у двох аспектах – як категорію, яка є визначальною для всього процесу управління, та як діяльність кількох суб’єктів із спільною метою. Більшість авторів, розкривають поняття управління, процес управління, систему управління за допомогою категорії взаємодії. Так, О.М. Бандурка стверджує, що “управління являє собою такий процес взаємодії сторін, при якому одна з них чинить вплив на другу, друга ж виявляється здатною сприйняти такий вплив і будувати свою поведінку відповідним чином” [6, с. 13]. В.К.Колпаков вважає, що “управлінська система – це єдине ціле, що існує і розвивається завдяки взаємодії його компонентів” [7, с. 10]. Інші науковці визначають взаємодію як необхідний елемент управлінської системи – “управлінська система, як і будь-яка система, характеризується наступними ознаками: наявність елементів системи, взаємозв’язком цих елементів…” [8, с. 5]. При цьому враховуються такі аспекти філософського поняття взаємодії, як позитивна та негативна спрямованість, взаємний вплив сторін такого процесу, удосконалення і розвиток взаємодіючих сторін, фактор інтегруючої дії. Тому взаємодію як управлінське явище у широкому розумінні визначають як “взаємозв’язок керуючої системи (суб’єкт управління) і тієї системи, якою керують (об’єкт управління)” [9, с. 8], на підставі якого забезпечується розвиток, зміна, вдосконалення кожної структури, яка входить до складу такої (управлінської) системи [6, с. 17]. На нашу думку, доцільно при дослідженні такої взаємодії повніше використовувати досягнення філософії, зокрема щодо аналізу взаємодії типу “боротьба”.

Для практичного застосування важливішим є дослідження взаємодії як процесу взаємовпливу та взаємодоповнення діяльності суб’єктів управлінської системи, не беручи до уваги взаємодію з об’єктом. Такий підхід зумовив певне зміщення акцентів у дослідженнях в бік розгляду взаємодії в управлінні як прикладної категорії, без зазначення того, що поняття “взаємодія” може розглядатися в широкому, загальнотеоретичному змісті. Це привело, по-перше, до нечіткості у визначенні ознак чи критеріїв взаємодії. Зокрема, вказується, що взаємодія полягає не тільки у внутрішньоорганізаційній діяльності системи, але і в зовнішніх її функціях (боротьба зі злочинністю — це процес керованої взаємодії системи кримінальної юстиції зі злочинністю), і разом з тим зазначається, що узгодженість між суб’єктами заходів за ціллю, місцем, часом, методами є ознакою взаємодії. По-друге, до певного ігнорування ознак процесу взаємодії як філософської категорії при розгляді цього поняття в управлінні. Яскравим прикладом цього є висловлювання В.М. Шванкова: “взаємодія в значенні взаємозв’язку та взаємообумовленості, тобто філософська категорія, і взаємодія в значенні узгодженості, тобто як прагматично-прикладна категорія – це далекі одне від одного поняття і змішувати їх не можна” [10, с. 10].

Таким чином, розглядаючи взаємодію в управлінському аспекті, важливо розмежовувати взаємодію між суб’єктом та об’єктом управління і взаємодію між суб’єктами управлінського процесу щодо досягнення спільної мети.

Для визначення взаємодії як діяльності суб’єктів більшість дослідників використовує поняття, розроблене військовою наукою – “взаємодія військ – узгодженні за завданнями, напрямами і часом дії різних видів та родів військ в інтересах досягнення спільної мети” [2, с. 8], і передбачає необхідність певної організаторської діяльності щодо узгодження дій. Для узгодження діяльності суб’єктів у більшості випадків потрібно створення організаційних умов – потрібен координаційний вплив. Як і взаємодію, більшість авторів визначає координацію як узгодженість, але за змістом ці поняття різні. У літературі однозначної думки щодо їх співвідношення немає, оскільки як у поняття "взаємодія", так і в поняття "координація" різні науковці вкладають різний зміст. Узагальнюючи погляди цих авторів, Ю.М. Козлов називає більше, ніж десять різних найбільш значних в теоретико-прикладному сенсі змістовних понять терміну "координація"[11, с. 17]. І відповідно до розуміння цих категорій визначаються варіанти їх співвідношення. Так, часто їх вживають як синоніми [12, с. 34] або ж вказують на різницю у методі досягнення узгодженості при зазначенні тотожності змісту, наполягаючи на тому, що при взаємодії узгодженість досягається за допомогою домовленостей рівних за своїм правовим статусом суб’єктів [13, с. 56]. Існують також думки про те, що координація співвідноситься із взаємодією як причина та наслідок, координація це – організація взаємодії. О.М. Васильєва вказує, що взаємодія полягає у певній організаційній діяльності як шлях до мети на основі узгодженості дій суб’єктів [14, с. 99] і на організаційному етапі взаємодії здійснюється:

нормативно-правове забезпечення взаємодії;
реалізація нормативно-правового забезпечення – як приклад, створення координаційних центрів;
безпосереднє планування заходів по взаємодії [14, с. 99, 102].

У цьому випадку координація розглядається як необхідна передумова узгодженої діяльності кількох суб’єктів, які мають спільну мету, і є організаційним етапом управлінського процесу взаємодії. Саме як управлінський процес (цикл) із стадіями розроблення і реалізації рішення та етапами збору інформації, її аналізу, підбору виконавців, планування, ресурсного забезпечення, контролю та іншими, необхідно розглядати взаємодію суб’єктів управління, що дозволить створити цілісну управлінську картину цього явища. Таким чином, координація розглядається, передусім, як організаційна основа процесу взаємодії, але, разом з тим, її функції організаційним етапом не вичерпуються. Координація може проявлятися також на етапах безпосередньої реалізації рішення (безпосередньої взаємодії) та контролю за виконанням.

Взаємодія має свої ознаки, які дозволяють виявити її суть та відмежувати від схожих явищ. Виділення тієї чи іншої ознаки різними авторами залежало від багатьох факторів, серед яких — розуміння взаємодії у широкому та вузькому значенні, співвідношення координації і взаємодії, врахування чи неврахування філософських аспектів цього процесу, взяття за критерій суб‘єктивних чи об‘єктивних факторів, а також сфера здійснення заходів по взаємодії. У сфері управління економікою акцентується увага на негативній спрямованості взаємодії (конкурентна боротьба), у разі ж позитивної взаємодії — її ознакою є отримання майнової вигоди. У державному управлінні вказуються на інші ознаки взаємодії. Саме як процес, що здійснюється в основному в межах державно-управлінської діяльності, доцільно досліджувати взаємодію територіальних ОВС із місцевими органами влади і самоврядування та ознаки такої взаємодії. У теорії управління органами внутрішніх справ достатньо детально, з точки зору державного управління, проаналізовано ознаки взаємодії, серед яких виділяють наступні:

взаємодія – це діяльність;
наявність декількох (не менше двох) суб’єктів взаємодії;
узгодженість заходів за ціллю, місцем, часом, методами;
спрямованість функціонування взаємодіючих суб’єктів;
наявність нормативної (правової) бази взаємодії;
стан, який займають суб’єкти в ієрархії системи;
зміст завдань, які вирішуються суб’єктами взаємодії;
сумісна діяльність [15, с. 298-299].

У наведеному переліку в певній мірі здійснюється дублювання ознак, адже функціонування взаємодіючих суб’єктів якраз і спрямоване на вирішення спільних завдань, та й сумісність дій можна розглядати як вид узгодженої за ціллю, місцем, часом, методами діяльності. Очевидною є ознака взаємодії як діяльності декількох суб’єктів.

Також обов’язковою ознакою є наявність у взаємодіючих суб’єктів спільної мети, адже лише наявність загальних для суб’єктів інтересів може привести до пересікання їх діяльності. Але спільність мети не означає однаковості функцій та завдань, а навпаки – передбачає їх диференціацію. Кожний суб’єкт наділений певною компетенцією і, відповідно, здійснює свою діяльність властивими йому методами. Якщо одна із взаємодіючих сторін буде вирішувати питання, які не належать до її компетенції чи замість запланованої взаємодії самостійно здійснюватиме заходи, це не тільки не прискорить досягнення спільної мети, але й може спричинити негативні наслідки. Так, посилення на початку 90-х років тенденцій боротьби зі злочинністю за допомогою засобів державного примусу і відповідно зменшення ролі громадськості (тобто замість комплексного, громадського та державного впливу діяв тільки останній) призвело у сукупності з іншими негативними явищами до значного підвищення рівня деліктності.

Крім того, у випадках послідовної взаємодії спільна мета є єдиним фактором, що зумовлює виникнення такої діяльності суб’єктів, оскільки у них не співпадають ні завдання, ні функції, а також не йде мова про узгодженість дій за часом, місцем та методами. У цьому випадку дії однієї сторони зумовлюють певну відповідну реакцію іншої сторони — одне явище породжує інше (ще один прояв взаємодії як філософської категорії).

У теорії управління преюдиційні зв’язки як вияв взаємодії недостатньо досліджені, оскільки залишаються об’єктом досліджень, в основному, правових процесуальних наук. Термін “преюдиційні зв’язки” вперше використали А.Е.Жалінський та М.В.Костицький, розглядаючи профілактику злочинності як управлінський процес. У їх розумінні, такі зв’язки суб’єктів управлінської системи – це правова форма, що забезпечує необхідне просування профілактичного процесу, стадії якого об’єднані єдиною технологічною основою, правовий засіб, що зобов’язує проводити певні види профілактичної роботи [16, с. 113]. Таким чином, розглядаючи взаємодію, необхідно також враховувати преюдиційні зв’язки, оскільки їх ігнорування звужує зміст поняття взаємодії і тим самим зменшує його значення для практики.

Однією з основних взаємодії ознак є узгодженість дій суб’єктів за ціллю, часом та місцем, а деяких ще й за методами, або ж сумісність дій. Ця ознака не притаманна усім видам взаємодії. Як вже зазначалось, у випадку послідовної взаємодії узгодженості за цими параметрами не вимагається. Та й при розгляді взаємодії як управлінського процесу, з організаційним етапом, узгодженості дій суб’єктів під час аналізу інформації чи створення організаційних структур, які будуть здійснювати взаємодію, не потрібно. Така ознака суттєва лише при безпосередньому здійсненні заходів по взаємодії, та й то не має обов’язкового характеру. На практиці зустрічаються такі види взаємодії, при яких визначається тільки загальне завдання і узгоджуються шляхи його вирішення, а місце та час відповідних дій обираються самими взаємодіючими органами. В інших випадках узгоджується місце або час виконання загальних завдань, а методи вибирають самі суб’єкти. Або ж взагалі взаємодія попередньо ні не узгоджується, ні не передбачається нормативним актом, а виникає в результаті ініціативи однієї із сторін [15, с. 300]. Сумісність дій також визнається ознакою взаємодії або поряд із узгодженістю або замість неї. При цьому сумісне виконання заходів передбачає, що дії суб’єктів будуть співпадати у часі, за місцем та за спрямованістю — досягнення спільної мети, тобто будуть максимально узгоджені, і виокремлення такої ознаки взаємодії доцільне лише на тих же підставах, що й узгодженості дій. Крім того, сумісна участь двох суб’єктів в одному заході ще не означає їх взаємодію. Остання буде в наявності тільки в тому випадку, якщо інтереси одного підкорені, враховуються, узгоджуються з інтересами іншого, коли від дій одного настає реальна користь для другого [15, с. 300].

Здійснюючи взаємодію, суб’єкти можуть бути підпорядковані один одному або непідпорядковані, залежно від їх положення в ієрархії системи. Ряд авторів включають до ознак взаємодії рівноправність сторін, заперечуючи можливість взаємодії між підпорядкованими суб’єктами. Суб’єкти системи управління пов’язані між собою організаційними зв’язками, серед яких А.Е.Жалінський та М.В.Костицький виділяють управлінські взаємозв’язки. До цієї групи поряд з оперативним, орієнтаційним управлінням, наглядом та контролем (де чітко виділяються відносини влади і підпорядкування) належать координаційні зв’язки. При цьому “координування — вид управлінських зв’язків, при якому уповноважені на це органи об’єднують дії ряду інших відомств для вирішення загальних завдань і встановлюють їх доцільність. Іншими словами, координування розглядається як взаємодія, що здійснюється з метою організації координації” [16, с. 102]. Крім того, під час здійснення координування виникають відносини, коли правам одного органу відповідають обов’язки іншого. Так, координуючий орган має право та обов’язок виявити ініціативу у питанні про узгодженість дій, створити, забезпечити організаційні умови взаємодії; обов’язок органів, які піддаються координуванню, використовувати ці умови і зробити все необхідне для узгодження заходів [16, с. 103].

Таким чином, на організаційному етапі взаємодії виникають відносини координування, в яких відсутня ознака рівності сторін. Але це не означає ігнорування видів взаємодії, яка виникає між рівноправними суб’єктами, та позитивних моментів такої взаємодії. Не всі сфери можна охопити за допомогою державно-управлінського впливу, не завжди можливо узгодити дії самоврядних організацій та державних органів за допомогою управлінських координаційних актів. Тому доцільно, використовуючи рівність сторін, вступати у договірні відносини – взаємозв’язки співробітництва (прикладом такої діяльності у профілактиці деліктності може бути укладення договору на встановлення сигналізації). Цей тип організаційних зв’язків має на меті створення можливостей взаємного самовпорядкування діяльності суб’єктів та прояву ініціативи для вирішення питань, які недоцільно чи неможливо вирішувати у порядку чіткої регламентації “зверху” [17, с. 90].

Деякі автори вказують на наявність нормативної (правової) бази як на окрему ознаку взаємодії, заперечуючи очевидність та внутрішню притаманність такої ознаки будь-якому державно-управлінському процесу: “хоча усі форми управлінської діяльності, засновані на юридичних нормах, мають у більшій чи меншій мірі правовий характер, але значення та юридичні наслідки кожної із цих форм, враховуючи притаманну їм специфіку, у багатьох аспектах відрізняються” [18, с. 8]. Така точка зору у певній мірі обмежує зміст поняття взаємодії, оскільки практиці відомо багато випадків здійснення узгоджених заходів кількома суб’єктами для досягнення спільної мети без їх правової регламентації у зв’язку з недосконалістю нормативно-правової бази або ж відставанням правового регулювання від динаміки суспільних відносин. В юридичній літературі більшістю науковців наявність нормативної бази розглядається як умова ефективності певного управлінського процесу, як один із видів забезпечення такої діяльності [19, с. 472; 20, с. 247; 9, с. 13; 21, с. 84]. Тобто взаємодія можлива без правового регулювання і відповідно останнє не є її обов’язковою ознакою, але наявність нормативно-правової бази сприятиме підвищенню дієвості такого процесу.

Таким чином, враховуючи філософські аспекти, взаємодію у вузькому розумінні (взаємодію суб’єктів управління) можна визначити як управлінський процес, який полягає у діяльності кількох (не менше двох) суб’єктів, які впливають один на одного та на об’єкт засобами і методами, що властиві кожному учаснику, для досягнення спільної мети.

Закономірно, що подальше наше дослідження взаємодії таких управлінських суб’єктів як органи внутрішніх справ, органи місцевого самоврядування та місцеві органи виконавчої влади буде проходити із врахуванням зазначеного визначення взаємодії.

Процес взаємодії суб’єктів тою чи іншою мірою притаманний усім управлінським системам. Управління територіальними одиницями держави також характеризується тісним взаємозв’язком управлінських органів. Згідно зі ст. 5 Конституції України народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування є центрами публічної влади на відповідних територіях. Хоча правова природа та основні завдання цих суб’єктів є різними – самоврядні органи виражають, передусім, місцеві, громадські інтереси, а органи державної виконавчої влади – інтереси держави, їх діяльність має спільну мету. Обидва суб’єкти повинні здійснювати управління відповідними територіями на підставі принципу гармонійного поєднання державних і місцевих інтересів із метою забезпечення комплексного соціально-економічного розвитку сіл, селищ, міст та регіону в цілому, прискореного вирішення важливих питань, пов'язаних зі створенням належних умов для якісного функціонування інфраструктури життєзабезпечення населених пунктів.

Місцеве самоврядування розглядається як форма здійснення влади (публічно-самоврядної) населенням відповідної адміністративно-територіальної одиниці. Ця форма реалізації влади на місцях підтверджує, що територіальні громади і органи, які формуються ними, здійснюють управлінську діяльність, вирішуючи питання місцевого значення “самостійно або під відповідальність органів і посадових осіб місцевого самоврядування” (ст. 2 Закону України “Про місцеве самоврядування” від 21 травня 1997 р. [22]). Зв’язок, у певному сенсі, тотожність публічно-самоврядної влади з управлінською діяльністю випливає із загальної теорії співвідношення влади і управління. Взаємозалежність влади і управління виявляється в тому, що влада виражає в історично визначеній формі право на управління. Це підтверджується також характеристикою самоврядування як “способу управління” (Ю.І. Скуратов), “різновиду соціального управління” (М. В. Цвік), і тому управлінські функції суб’єктів системи місцевого самоврядування слід розглядати в контексті “загальної управлінської лексики” (М.П.Орзіх) [23, с. 9].

Підтвердженням цього є використання категорії “місцеве управління” [23, с. 6; 24, с. 543], зміст якої складають діяльність місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування. Місцеве управління здійснюється різними за природою органами (державними і громадськими), проте об’єднаними в організаційне ціле – систему. При цьому обидва суб’єкти зберігають властивість самостійності, оскільки мають різні об’єкти впливу – “питання місцевого значення” та “питання державного значення” – і відповідно, різні завдання та функції. За таких умов взаємодія суб’єктів системи місцевого управління є необхідним, об’єктивно обумовленим фактором забезпечення їх діяльності.

Одним із основних завдань місцевих державних адміністрацій згідно з п.6 ст.119 Конституції України є забезпечення їх взаємодії з органами місцевого самоврядування. Саме шляхом взаємодії реалізовується принцип поєднання державних і місцевих інтересів (ст. 3 Закону України “Про місцеві державні адміністрації” від 9 квітня 1999 р. [25], ст.4 Закону України “Про місцеве самоврядування” від 21 травня 1997 р. [22]). Діалектичний зв’язок цих інтересів зумовив необхідність чіткого розмежування сфер впливу взаємодіючих сторін. Для підвищення ефективності самого процесу взаємодії таке розмежування має позитивний зміст, оскільки за умови спільної мети необхідною є диференціація функцій суб’єктів. Конституція України, закріплюючи самостійність компетенції суб’єктів місцевого управління, утворює основу для їх системного функціонування. Але чинна законодавча база обумовлює у них наявність суміжної компетенції, яка перетинається (місцеві фінанси і бюджет, управління майном, питання забудови і благоустрою населених пунктів, питання землекористування і охорони навколишнього природного середовища, організація медичної допомоги населенню, керівництво установами охорони здоров’я, освіти, науки, культури та ін.). У результаті реалізація конституційного припису щодо розмежування компетенції органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрації набуває проблематичний характер. Крім того, таке дублювання породжує необгрунтоване втручання одних органів у діяльність інших, що веде не до взаємодії, а до протистояння двох підсистем публічної влади на місцях, і негативно відбивається на ступені ефективності управління територіями [23, с. 11].

Важливість та практична значущість розмежування компетенцій привела до зміщення акцентів у розгляді взаємовідносин центрів місцевої публічної влади як у наукових дослідженнях [26], так і в правотворчому процесі. Підзаконні нормативно-правові акти, що регулюють діяльність місцевих органів виконавчої влади, та акти, що регламентують діяльність органів місцевого самоврядування, приймались неузгоджено, у більшості випадків вони містять положення, які суперечать одне одному та спрямовані не на налагодження взаємодії, а на подальше розширення компетенції за рахунок іншого суб’єкта. Так, протягом 1998-2000 років Кабінет Міністрів України прийняв три постанови, які, всупереч чинному законодавству, обмежують фінансові права органів місцевого самоврядування [27]. Проголошений Конституцією України та Концепцією адміністративної реформи принцип взаємодії за допомогою “встановлення організаційних зв’язків між місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування у процесі здійснення відповідних функцій і делегованих повноважень” та “законодавчого розмежування сфер компетенції” цих органів [28] потребує дієвих механізмів реалізації. Позитивним є створення Указом Президента України від 25 квітня 2005 року [29] Національної ради з питань державного будівництва, місцевого самоврядування і регіонального розвитку. Одним із основних завдань Національної Ради є розроблення та внесення пропозицій щодо вдосконалення системи взаємодії між органами державної влади, органами місцевого самоврядування, їх асоціаціями та іншими об'єднаннями.

Таким чином, нормативно-правове регулювання управлінських відносин на місцевому та регіональному рівнях все більше наближаються до системної моделі місцевого управління, в якій місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування складають єдину систему, при цьому наголос ставиться не на розмежуванні повноважень елементів системи, а на їх узгодженій діяльності. Розмежування предметів відання розглядається в контексті процесу взаємодії, як один із принципів ефективної взаємодії.

В основі теорії і практики взаємодії місцевих органів управління лежать принципи їх конституційно-визначеної самостійності, поєднання централізації і децентралізації в державному управлінні, деконцентрації публічної влади, діалектичний взаємозв’язок державного (загального) і місцевого інтересів, виділення питань державного значення, які “є справою всього Українського народу” (ст. 17 Конституції України), і “питань місцевого значення”, що вирішуються громадами безпосередньо і через систему органів місцевого самоврядування (ст. 140 Конституції України) [23, с. 6]. Відповідно до цих принципів законодавець розділив повноваження зазначених органів на власні та делеговані. Вже саме делегування повноважень з характерними йому ознаками[1] є виявом взаємодії. Взаємодії як управлінському процесу притаманна властивість прагнення до підвищення ефективності, до якомога оптимальнішого використання можливостей взаємодіючих суб’єктів. Згідно зі ст. 4 Європейської хартії про місцеве самоврядування від 15 жовтня 1985 року метою делегування є здійснення державних повноважень органами, найбільш близькими до громадян [31], що узгоджується з вимогами ефективності та економії управління [32, с. 348].

Делегуючий суб’єкт набуває права контролю за станом і наслідками виконання делегованих функцій, повноважень; він може також фінансувати з власних коштів їх здійснення, передавати у користування необхідні для цього майнові об’єкти.

У делегованій сфері компетенції можлива взаємодія двох видів – делегування повноважень місцевих державних адміністрацій – сільській, селищній, міській радам та делегування повноважень обласної і районної рад – місцевим державним адміністраціям.

Місцеві державні адміністрації є підзвітними і підконтрольними у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними, обласними радами, а також у виконанні рішень рад із цих питань. Підконтрольність і підзвітність управлінських органів – певний стан (режим) організаційних відносин між управлінськими органами, коли один орган має право перевіряти діяльність іншого, включаючи право скасовувати чи зупиняти дію його актів, а той зобов’язаний надавати необхідні можливості для таких перевірок і звітувати про свою діяльність. За змістом “підконтрольність” дещо ширша ніж “підзвітність”, оскільки завжди передбачає одержання інформації та звітів. У свою чергу, підзвітність може застосовуватися окремо від здійснення в повному обсязі функцій контролю [28].

Делегування радам повноважень місцевим державним адміністраціям супроводжується передачею фінансових, матеріально-технічних та інших ресурсів, необхідних для їх здійснення. Голови місцевих державних адміністрацій мають право вносити на розгляд відповідних рад питання, пов'язані з виконанням делегованих повноважень, та інші пропозиції. Голови обласних та районних державних адміністрацій мають право дорадчого голосу на засіданнях відповідних рад (ст. 34 Закону України “Про місцеві державні адміністрації”).

Місцеві державні адміністрації на відповідній території взаємодіють із сільськими, селищними і міськими радами, їх виконавчими органами та сільськими, селищними і міськими головами, сприяють здійсненню ними власних повноважень місцевого самоврядування, зокрема у вирішенні питань економічного, соціального та культурного розвитку відповідних територій, зміцнення матеріальної та фінансової бази місцевого самоврядування, контролюють виконання наданих їм законом повноважень органів виконавчої влади, розглядають та враховують у своїй діяльності пропозиції депутатів, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб.

Делегуванням повноважень взаємодія суб’єктів місцевого управління не вичерпується. Взаємодія присутня протягом всього циклу управління і проявляється у взаємному обміні інформацією, плануванні спільних дій із розподілом обов’язків між учасниками реалізації, створенні спеціальних органів для реалізації спільних програм, проведенні координаційних нарад, прийнятті спільних нормативно-правових актів, проведенні спільних заходів щодо реалізації комплексних планів, здійсненні спільних заходів щодо контролю виконання програм тощо. Також часто зазначені органи використовують послідовну взаємодію, наприклад, у формі прийняття розпоряджень міського голови на підставі розпорядження голови обласної державної адміністрації1. Серед зазначених форм взаємодії найбільший потенціал має координаційний вплив на інші суб’єкти системи, оскільки статус органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій як центрів публічної влади надає можливість ефективно організовувати взаємодію як підпорядкованих, так і непідпорядкованих органів. Наведені форми та принципи взаємодії у повній мірі реалізовуються за допомогою діяльності структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій та прямо непідпорядкованих місцевих органів виконавчої влади галузевої компетенції у відповідних сферах управління.

Таким чином, на місцевому рівні завдання управління досягаються в багатьох випадках саме завдяки взаємодії. Без чітко налагодженої взаємодії органів місцевого самоврядування та місцевих органів виконавчої влади неможливо ефективно здійснювати управління адміністративно-територіальними одиницями. Взаємодія є тим забезпечувальним механізмом, за допомогою якого можлива діяльність та досягнення мети органів місцевого управління.

1.2. Характеристика системи профілактики адміністративних правопорушень та місце у ній взаємодії суб’єктів

Основним напрямком боротьби з правопорушеннями є їх профілактика. “Хороший законодавець не стільки турбується про покарання за правопорушення, скільки про попередження правопорушень” [33,с. 231]. Профілактичні заходи мають значний потенціал у боротьбі з деліктністю, оскільки вони пов’язані з такими заходами з боку держави та суспільства, які здатні не тільки виявити правопорушення, а й встановити та усунути причини і умови, що їм сприяють, утримати особу від їх вчинення. Розуміння важливого значення профілактики правопорушень знаходить свій прояв на вищому державному рівні. Так, уКонцепції Комплексної програми профілактики правопорушень на 2006-2008 роки, схвалена розпорядженням Кабінету Міністрів України від 1 березня 2006 р. № 116-р [34], стверджується, що основною ознакою правової держави є забезпечення сталого правопорядку насамперед шляхом підвищення рівня правової культури громадян, провадження діяльності, спрямованої на запобігання правопорушенням.

За допомогою профілактичних заходів держава та суспільство намагаються забезпечити активну наступальну протидію злочинності та досягнути уповільнення темпів її зростання. Згідно з Комплексною програмою профілактики злочинності на 2001-2005 роки [35] у результаті посилення профілактичного впливу очікувалось:

зниження рівня злочинності, послаблення суспільної напруги, викликаної її впливом;
зменшення корупційних проявів, очищення органів державної влади від корумпованих державних службовців, створення прозорої системи прийняття і виконання управлінських рішень;
поліпшення захисту правоохоронними органами прав, свобод і власності громадян, створення безпечних умов життя в державі;
мінімізація злочинного впливу на молодь та підлітків, усунення причин і умов, що сприяють втягненню їх у протиправну діяльність;
зниження рівня вживання наркотиків населенням та проникнення їх в Україну, припинення транзиту наркотичних засобів через територію держави;
створення системи ресоціалізації осіб, які звільнилися з місць позбавлення волі;
підтримання громадського порядку та безпеки громадян на максимально високому рівні.

Концепція Комплексної програми профілактики правопорушень на 2006-2008 роки констатує, що, незважаючи на очевидні позитивні результати профілактики правопорушень, повністю реалізувати зазначені завдання не вдалось. Проте нерозв'язання ряду проблем у сфері профілактики правопорушень пояснюється, значною мірою, відсутністю необхідних коштів, а також динамічними процесами, що відбуваються в економіці та соціальній сфері держави, банкрутством суб'єктів господарювання та частою зміною форм їх господарської діяльності, нестабільністю у сфері зайнятості, зростанням урбанізації та міграції населення, що не сприяє ліквідації таких соціальних явищ, як бідність і безробіття, жебрацтво та дитяча бездоглядність, і негативно впливає на зниження рівня злочинності та правопорушень, їх структуру, призводить до виникнення нових форм та способів протиправної діяльності.

За цих умов досягнення позитивних результатів може мати місце лише при комплексному підході до вирішення проблеми боротьби з правопорушеннями. Цей підхід найбільш повно реалізовується через здійснення соціальної профілактики1як різновиду соціального управління, який полягає у реалізації системи соціально-економічних, суспільно-політичних, організаційних, правових і виховних заходів, спрямованих на виявлення і усунення або нейтралізацію причин правопорушень та умов, що сприяють їх вчиненню, формування правомірної поведінки громадян [37, с. 7].

На сьогодні не можна однозначно стверджувати, що завдання, визначені Комплексною програмою профілактики злочинності на 2001-2005 роки, виконані. Відсутні на рівні Уряду конкретні кроки щодо подальшого вдосконалення існуючої системи профілактики правопорушень. Органи внутрішніх справ України як основний суб‘єкт профілактики правопорушень займаються її здійсненням у суспільстві недостатньо. Відсутні як фахівці, так і підрозділи, в компетенцію яких входила б лише профілактика правопорушень. Усе це вимагає не тільки вдосконалення існуючої системи профілактики правопорушень, але й її подальшого впровадження на всіх рівнях у суспільстві.

Управлінська система соціальної профілактики складається з підсистем нижчого рівня – профілактики злочинності, профілактики адміністративних правопорушень, профілактики цивільних правопорушень та ін. Усі ці підсистеми мають загальні ознаки, властиві соціальній профілактиці правопорушень, але разом з тим виявляють свої особливості. Погоджуючись з думкою О. Клюєва, що відрізняти профілактику правопорушень від інших видів соціального управління необхідно за ознакою цілеспрямованості [38, с. 99], слід зазначити, що і підсистеми соціальної профілактики можливо розмежовувати за цією ознакою. Так, профілактика адміністративних правопорушень визначається загальною метою соціальної профілактики – не допустити правопорушення, попередити антисоціальну поведінку, і здійснюється на тих же рівнях, у тих же формах і тими ж засобами з врахуванням особливого об’єкта – адміністративної деліктності.

Систему профілактики адміністративних правопорушень складають: об’єкти профілактики; її основні рівні, форми та заходи (у наукових дослідженнях таку діяльність розглядають як зміст профілактики [19, с. 471]); суб’єкти, які реалізовують зміст профілактики.

До об’єктів профілактичного впливу відносять різноманітні процеси та явища, що детермінують вчинення адміністративних правопорушень. Це, передусім, соціальні, економічні, політичні, психологічні та інші фактори, що обумовлюють стан та динаміку адміністративної деліктності. Ступінь зв’язку цих факторів із адміністративною деліктністю неоднакова, і кожен з них потребує профілактичного впливу, хоч і різної інтенсивності. По-друге, об’єктами слід вважати діяльність людей, яка або прямо порушує норми адміністративного закону або порушує норми моралі та правила соціальної взаємодії [39, с. 23], при цьому виявляє тенденцію до переростання в адміністративно-карне діяння. Така діяльність може мати різноманітну спрямованість – господарську, управлінську, технологічну та ін. І по-третє, об’єктами профілактичного впливу є особистість правопорушника як процес формування його деліктно значимих властивостей.

Профілактика спрямована проти причин та умов адміністративних правопорушень (і тим самим проти самих правопорушень, різних їх видів, груп та категорій), проти осіб, які ведуть асоціальний спосіб життя, їх середовища, а також інших обставин, зміна яких може відобразитися на поведінці людей. У результаті профілактичного впливу все повинно зводитись до того, щоб, з одного боку, попередити вчинення адміністративних правопорушень, а з іншого – припинити адміністративно-карні дії. При цьому люди завжди залишаються основним об’єктом профілактичного впливу, оскільки саме вони є носіями суспільних відносин [19, с.445]. Об’єкту профілактичного впливу притаманні права й обов’язки, він несе відповідальність (у даному випадку адміністративну) за свої дії [40, с.122].

Люди виступають об’єктами профілактичного впливу у різноманітних “ролях”: повнолітні та неповнолітні, громадяни України та іноземці, чоловіки та жінки, представники юридичної особи та деліктоздатні фізичні особи та ін. Вони не складають єдину та однорідну систему об’єктів. До того ж в одних випадках об’єктом профілактичного впливу є особисті якості людини, а в іншому – його поведінка. Тут уже мова іде про адміністративні правопорушення як об’єкти впливу: умисні та необережні; правопорушення, що посягають на власність та правопорушення, що посягають на громадський порядок і громадську безпеку та ін. Також об’єктами впливу є групи людей (колективи).Таким чином, профілактика здійснюється не щодо однорідного об’єкту (навіть, коли розглядати людину як основний об’єкт), а щодо певної кількості явищ та процесів, що зумовлює складність системи профілактики адміністративних деліктів.

Разом з тим, відправною точкою дослідження об’єктів профілактики адміністративних правопорушень є поняття адміністративної деліктності як історично мінливого, соціального і правового явища, що складається з сукупності адміністративних проступків, вчинених у певний час у певному регіоні (державі) [20, с. 14, 17; 41, с. 42]. Рівень адміністративної деліктності детермінується як специфічними адміністративно-правовими причинами та умовами1– недосконалість адміністративного законодавства та ін., так і факторами, що зумовлюють вчинення будь-яких правопорушень – неналежний рівень соціального, економічного забезпечення тощо. У системі соціальної профілактики підсистеми не мають чіткого розмежування, і часто заходи спрямовані на нейтралізацію детермінант протиправної поведінки, здійснювані в одній підсистемі, позитивно впливають на іншу. Відповідно до закономірності – адміністративні делікти, які мають юридичні склади, схожі зі складами злочинів (дрібне хуліганство, дрібне розкрадання) містять у своєму генезисі ті ж причини, що і причини злочинності [44, с. 22], — профілактика фонових явищ злочинності також запобігає адміністративним правопорушенням, пов’язаних із п’янством, алкоголізмом, наркоманією та ін.

Тому в багатьох випадках об’єктами профілактичного впливу як профілактики адміністративних правопорушень, так і профілактики злочинності є одні і ті ж явища та процеси. Схожість об’єктів профілактики адміністративних правопорушень та злочинів зумовлюється наявністю зв’язків між злочинами та адміністративними проступками. Кореляційний зв’язок між ними було досліджено, в основному, у роботах кримінологів [44, с. 42; 45, с. 26], зокрема В.В. Лунєєв вказує, що 70-80% адміністративних правопорушень є лише початковим етапом аналогічних злочинів [46, с. 153-159]. Межі між адміністративними правопорушеннями та злочинами достатньо рухомі, нерідко формальні і навіть умовні. Достатньо навести приклад інституту адміністративної преюдиції у кримінальному праві. Або ж здійснення депеналізації кримінальних правопорушень шляхом перетворення їх в адміністративні. Законодавець, прийнявши Кримінальний кодекс України 5 квітня 2001 року, пішов саме цим шляхом. Є приклади і зворотного руху. По своїй суті злочини та інші правопорушення (у тому числі й адміністративні) є однотипними асоціальними явищами, причини та умови яких зумовлюють тенденції “скочування” суб’єктів від менш шкідливих правопорушень до більш небезпечних, процес генералізації асоціальної направленості особистості правопорушників різних видів [46, с. 150].

У цьому контексті доцільно говорити про те, що профілактичні заходи здійснюють вплив як на адміністративну деліктність, так і на злочинність. Профілактика адміністративних правопорушень відіграє важливу роль у попередженні злочинності. На цей аспект адміністративної профілактики вказували провідні представники адміністративно-правової науки. Так, А.П. Клюшниченко відзначав, що “використовуючи механізм адміністративної відповідальності за хуліганство, органи внутрішніх справ, інші державні органи та громадські організації забезпечують необхідні умови для поступового скорочення, а пізніше і ліквідації дрібного хуліганства. Ліквідувавши дрібне хуліганство, ми підрубаємо, а потім і знищимо коріння злочинності” [47, с. 6].

Разом з тим, в об’єкт профілактики адміністративних правопорушень входять і явища, що детермінують лише вчинення адміністративних деліктів, не впливаючи на злочинність. Незважаючи на це, на сьогодні існує своєрідне “розчинення” адміністративно-правових засобів боротьби з деліктністю в загальному кримінологічному попередженні, що призводить до виникнення невизначеності в комплексному і системному аналізі, створює можливості “змішування” завдань, функцій і недооцінки профілактики адміністративних деліктів. Ще одним доказом цього є те, що політика профілактики і суб’єкти, які її здійснюють, не беруть до уваги важливість значення заходів щодо усунення причин і умов деліктів, а віддають перевагу профілактиці не адміністративно – кримінально-правовим правопорушенням [20, с. 239]. Як не безпідставно було доведено, адміністративні делікти хоча й мають меншу суспільну небезпеку, але своєю поширеністю завдають шкоди суспільним відносинам не меншої, ніж злочини [41, с. 7].

Систему профілактики адміністративних правопорушень необхідно розглядати як самостійну управлінську систему, що є підсистемою вищого рівня – соціальної профілактики, яка на рівні реалізації профілактичних заходів в деякій мірі співпадає з профілактикою злочинів, але має специфічні об’єкти та заходи впливу, спеціальні суб’єкти та сферу застосування. Основою взаємодії систем профілактики адміністративних правопорушень та злочинів повинно бути якнайширше використання адміністративно-правових засобів у боротьбі зі злочинністю1та норм кримінального права для попередження адміністративних проступків [48, с. 59].

Змістом профілактики адміністративних правопорушень є профілактичні заходи, саме у їх здійсненні виявляються специфічні особливості цього виду профілактики як самостійної підсистеми соціальної профілактики. “Серцевиною системи профілактики є розробка та реалізація комплексу профілактичних заходів” [37, с.8]. У наукових дослідженнях пропонувались досить різноманітні класифікації заходів: за видами та формами профілактики, за суб’єктом і об’єктом впливу, за змістом, за правовою характеристикою, за ступенем радикальності й інтенсивності, за моментом початку і масштабами реалізації, рівнем, цілями і завданням їх застосування [19, с. 473-476; 49, с. 187-189; 50, с. 33-48]. Щодо класифікації заходів профілактики адміністративних правопорушень найбільш зручним для розкриття суттєвих характеристик цих заходів є поділ, запропонований Остапенком О.І. [20, с. 247-248]Цей поділ заходів профілактики адміністративних правопорушень відображає основні її рівні та складається з таких самостійних блоків:

загальні заходи щодо соціального попередження адміністративної деліктності;
спеціальні заходи щодо соціального попередження адміністративної деліктності;
організаційні та правові заходи щодо забезпечення соціального попередження адміністративної деліктності.

Суб’єктом будь-якої діяльності є особи (фізичні або юридичні) чи інші утворення здатні на підставі наданої їм компетенції до цілеспрямованої діяльності [4, с. 1211] щодо реалізації поставлених завдань. Суб’єкт функціонує в загальних межах такої діяльності та керується її основними принципами. Віднесення особи чи організації до складу цих суб'єктів означає, як правило, постійну чи тривалу (систематичну) участь у діяльності. Важливою ознакою є відповідальність суб’єкта за вирішення завдань відповідної діяльності.

Відповідно, суб'єктами профілактики адміністративних правопорушень слід вважати юридичних осіб різного рівня та правового статусу (органи державної влади, органи місцевого самоврядування, громадські організації та ін.), фізичних осіб, які цілеспрямовано здійснюють профілактику, мають зовнішні і внутрішні зв’язки, як по “вертикалі”, так і по “горизонталі”, мають можливість вибору власної поведінки під час проведення профілактики в межах, передбачених чинним законодавством [51, с. 63]. При цьому обов'язковою ознакою суб’єкта профілактики адміністративних правопорушень є профілактична спрямованість усіх чи частини функцій щодо запобігання адміністративних деліктів. «Приймаючи особливу спрямованість і, виявляючись у специфічній області, така діяльність відповідно знаходить і свого «особливого» суб'єкта (чи суб'єктів), що веде своє «життя», що має свою «мову», свої правила поведінки і т.д., але здійснює діяльність від імені суспільства (держави). У такий же спосіб з'являються і суб'єкти… профілактики» [19, с.422].

Доцільно здійснювати розгляд суб'єктів профілактичної діяльності за допомогою системного підходу, який передбачає розгляд об’єкта як складного, багатогранного, різноякісного явища, що складається з елементів, зв’язки між якими утворюють відносно незмінну структуру і забезпечують його цілісність [52, с. 950]. Характеристика суб'єктів профілактики як елементів системи здійснюється залежно від спрямування їх діяльності та завдань у цій сфері, їх територіальної та відомчої специфіки, їх рівня взаємодії з іншими елементами системи.

Зважаючи на розроблені наукою управління умови ефективності функціонування системи (детермінованість елементів, динамічність системи, наявність у системі управляючого параметру, підсилювальної властивості та зворотних зв’язків) [53, с. 169] і основні принципи побудови організаційних структур управління (прагнення до мінімуму ступенів у ієрархічній системі управління, організаційна забезпеченість функцій, забезпечення “гнучкості” організаційних структур, досягнення оптимального сполучення централізації і децентралізації, виключення дублювання функцій, забезпечення відносної рівномірності навантажень на кожний структурний підрозділ, забезпечення максимального ступеня типізації) [53, с. 183-185], при системному розгляді та вдосконаленні суб’єктів профілактики адміністративних правопорушень необхідно враховувати, що:

структура суб'єктів запобіжної діяльності диференціюється відповідно до їх завдань з обов'язковим чітким визначенням території та об'єктів, із якими повинен працювати даний суб'єкт;
організації одного рівня не повинні використовуватися при вирішенні завдань іншого рівня, для вирішення яких вони, фактично, не пристосовані;
завдання, що вимагають злагоджених зусиль декількох суб'єктів, повинні реалізовуватися саме як спільні, не допускаючи спроб одного із суб'єктів робити «усе за всіх»;
одні і ті ж функції не повинні виконувати декілька суб'єктів (дублювання), якщо тільки не існує необхідність інтенсифікації, взаємопідкріплення у відповідній діяльності шляхом часткового «перекриття» функцій [50, с. 50].

Сучасна система профілактики адміністративних правопорушень не досить повно використовує ці умови. Динамізм системи зумовлює створення нових організаційних структур, які не завжди ефективно діють через відсутність чіткого визначення сфери функціонування, місця у системі профілактики адміністративних правопорушень. Класифікація суб’єктів та використання її у профілактичній діяльності дозволяє частково усунути цей недолік.

Суб’єкти профілактичної діяльності можна класифікувати, залежно від їх ступеня спеціалізації щодо виконання профілактичних завдань, від рівнів, видів та форм профілактики, методів профілактичного впливу, території та часових меж діяльності [19, с. 423-424; 49, с.189; 54, с.166; 50, с.55-57; 40, с.120; 55, с.136-137].

Множинність і різноманітність суб'єктів профілактики адміністративних правопорушень, їх поточних і перспективних завдань, функцій для виконання цих завдань — зумовлюють необхідність виділення в єдиній системі функціонування суб'єктів попереджувальної діяльності ряду профілактичних комплексів (тобто систем профілактичної діяльності, що здійснюється згідно з єдиним планом у межах регіону, галузі чи окремого об’єкта) зі своїми центрами та диференційованою системою зв'язків усередині комплексів. Необхідність використання поняття профілактичного комплексу зумовлена самостійністю профілактики у межах регіону, відомства, трудового колективу [16, с.25] та вимогами характеристики суб’єктів управління за типом діяльності (функціями) – “система суб’єктів попередження злочинності характеризується передусім за структурно-функціональним принципом” [56, с.90].

У зв'язку з цим кожен суб'єкт профілактики входить одночасно у функціональний та територіальний комплекси. Відповідно, характеристику суб'єктів профілактичної діяльності як елементів системи варто здійснювати, виходячи з класифікації зазначених комплексів.

Виділення функціональних комплексів із метою наукового аналізу і практичного управління здійснюється з використанням запропонованого дослідниками прийому для розгляду системи кримінальної юстиції: «виділити з усієї сукупності… державних установ лише ті… органи, ті їхні функції і на той лише момент і період» [ 50, с. 56], коли й оскільки вони безпосередньо, цілеспрямовано пов'язані з профілактикою адміністративних правопорушень. Таким чином, виділяють суб'єкти:

на загальносоціальному рівні:

правового регулювання і державно-владного управління профілактичною діяльністю. Це суб’єкти, які діють на загальнодержавному рівні – Президент, Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України, міністерства, відомства, комітети, департаменти.

на спеціально адміністративному рівні [20, с.256] (враховуючи територіальну ознаку):

безпосереднього управління функціональними і територіальними комплексами, які реалізовують адміністративно-правову політику в сфері профілактики адміністративних деліктів через функції планування і координації.

До цих суб’єктів профілактики належать: органи місцевого самоврядування, місцеві державні адміністрації, територіальні підрозділи загальнодержавних координаційних органів, ради профілактики, громадські пункти охорони порядку, міжвідомчі координаційні ради правоохоронних органів та інші;

безпосереднього управління окремими напрямками і ділянками профілактичної діяльності. До цієї групи суб’єктів належать:

державні органи, що виконують правоохоронні функції (органи внутрішніх справ, прокуратура, суди, органи юстиції, податкова міліція та ін.);
державно-громадські органи, які здійснюють правоохоронні функції [49, с. 189] (адміністративні комісії та ін.);
громадські організації, які здійснюють правоохоронні функції (товариські суди, громадські формування з охорони громадського порядку та державного кордону та ін.);
контролюючі, господарські, навчально-виховні та інші органи і юридичні особи, які здійснюють профілактику адміністративних правопорушень поряд з виконанням своїх основних завдань;

безпосереднього здійснення заходів профілактики адміністративних правопорушень у порядку реалізації спеціально-правоохоронної, господарської, управлінської, виховної діяльності і тощо (об’єктовий рівень профілактики [51, с. 62]). Суб’єктами, що безпосередньо впливають на об’єкти профілактики є підрозділи, служби, співробітники правоохоронних та інших державних органів, члени правоохоронних громадських формувань, окремі громадяни (наприклад, позаштатні працівники ОВС);

наукового, інформаційного, методичного забезпечення профілактичної діяльності, підготовки і перепідготовки кадрів тощо (кадрові, обліково-статистичні, інформаційно-аналітичні, методичні підрозділи безпосередніх суб’єктів профілактики адміністративних правопорушень; наукові установи, що розробляють питання профілактики адміністративних проступків; навчальні заклади, що готують кадри для цієї діяльності).

Звичайно, така класифікація суб’єктів є умовною, оскільки окремі суб’єкти здійснюють кілька видів діяльності (наприклад, органи внутрішніх справ здійснюють як безпосередньо профілактичні заходи щодо об’єктів, так і координують діяльність правоохоронних громадських формувань). Крім того, усі перераховані суб’єкти взаємодіють один з одним.

Відрізняючись за завданнями, рівнем і формами діяльності, усі суб'єкти профілактичної діяльності системно пов'язані. Їх поєднує: загальна мета і сукупність «підцілей», взаємозв'язок нормативно закріплених функцій, правова та інформаційно-аналітична база, цілеспрямоване управління, координація і планування.

Для системи суб’єктів профілактики адміністративних правопорушень характерні наступні риси:

єдність цілей, організаційної структури, правового регулювання, науково-методичного й інформаційного забезпечення;
взаємодія на основі передачі інформації, планування і координації; поєднання необхідної організаційної централізації, у тому числі за рахунок матричних структур та органів міжвідомчої компетенції, і значної автономії суб'єктів, їхніх груп, комплексів;
ієрархічність, різноманітність завдань, напрямків, функцій при забезпеченні взаємопідкріплення, взаємопосилення, взаємодоповнення, послідовності діяльності;
диференціація методів щодо застосування профілактичних заходів (залежно від ситуації та ступеня деформації особистості, спеціалізованого чи неспеціалізованого суб’єкта) з орієнтацією на метод переконання;
динамізм, розвиток, видозміна, удосконалення ( залежно від зміни процесів і явищ, на які здійснюється вплив); здійснення корегування системи залежно від прогнозу розвитку адміністративної деліктності;
взаємозв'язок із системами суб'єктів соціального управління більш високого рівня для того, щоб сукупність розв'язуваних суб'єктами профілактичної діяльності завдань була би похідною від сукупності загальних завдань соціального розвитку на відповідному етапі;
комплексний характер функціонування системи: узгодження напрямків, взаємодія і послідовність заходів, поєднання діяльності державних і громадських організацій, громадян; поєднання державно-правового та громадського впливу [50, с. 64].

Кожна з зазначених рис, характеризуючи систему суб’єктів профілактики адміністративних правопорушень в цілому та окремого суб’єкта зокрема, передбачає тією чи іншою мірою відносини взаємодії. Останнім часом у науковій літературі все частіше звертається увага на важливість таких відносин у профілактиці окремих видів адміністративних правопорушень [57, с. 11]. І це обґрунтовано, оскільки управління, соціальний механізм профілактики адміністративних правопорушень у кінцевому результаті реалізовується як процес взаємодії державних органів, громадських організацій, їх структурних підрозділів та окремих громадян [13, с. 56]. У системі профілактики взаємодія суб’єктів є одним із системоутворюючих факторів, який зумовлює детермінованість елементів та забезпечує нормальне функціонування системи. Особливе значення взаємодії на даному етапі розвитку суспільних відносин зумовлюється тенденціями оптимізації профілактичної діяльності: з одного боку, тенденція до подальшої спеціалізації суб’єктів (враховуючи різноманітність та багатоаспектність завдань), а з іншого – тенденція комплексності та системності. Спеціалізація суб’єктів передбачає чітке розмежування функцій, посилення профілактичного впливу на основному напрямку, за рахунок зменшення сил та засобів — на інших напрямках, створення різноманітних спеціалізованих органів для профілактики окремих видів правопорушень, для здійснення окремих управлінських функцій тощо. Враховуючи те, що боротьба з таким складним та неоднорідним соціальним явищем як адміністративна деліктність повинна здійснюватися комплексно, системно, процес диференціації функцій та їх здійснення неможливе без відповідного узгодження, інтенсивної інтеграції сил зазначених суб’єктів. Завдяки диференціації та інтеграції у системі профілактики адміністративних правопорушень виникає єдність дій, яка дозволяє вирішувати найскладніші завдання. Поява зайвих профілактичних ланок, відсутність необхідних ланок (у тому числі на вищому управлінському рівні), дублювання, змішування чи нечіткість різних за змістом функцій, невідповідність прав і обов'язків пов'язано найчастіше саме з ізольованим, локальним вирішенням окремих організаційно-методичних питань діяльності суб'єктів профілактики [50, с. 50], без врахування єдності процесів диференціації та інтеграції. Тому взаємодія є важливим компонентом управління процесами профілактики адміністративних правопорушень, необхідним елементом їх ефективності.

Взаємодія суб’єктів профілактики адміністративних проступків, як і будь-яка інша організована, а тому і свідома діяльність людей, має певну мету. Неодмінною умовою свідомого вчинку є поставлення мети, тобто передбачення того, “для чого” людина здійснює певні дії. Мета діяльності – це модель майбутнього стану суб’єкта. Метою управління є настання такого бажаного стану або рівня розвитку системи, якого належить досягти шляхом реалізації відповідних управлінських рішень [15, с.8]. На думку С.Є. Віцина, у сфері профілактики правопорушень цілі є системоутворюючим фактором [56, с.90].

Визначаючи цілі взаємодії суб’єктів профілактики адміністративних правопорушень, необхідно враховувати закономірності управлінського процесу встановлення мети. Мета діяльності, яка здійснюється у певній системі, завжди буде підціллю загальносистемної діяльності. Взаємодія суб’єктів профілактики адміністративних проступків відбувається для реалізації основної мети (мети першого порядку) профілактичної системи — нейтралізації детермінант адміністративної деліктності. Тобто, бажаним результатом буде досягнення такого рівня правопорядку, при якому вплив причин та умов адміністративних правопорушень зведено до мінімуму.

Проміжною ціллю (ціллю другого порядку) буде досягнення найбільшої ефективності (оптимальності) діяльності суб’єктів профілактики. Ця мета передбачає створення режиму оптимізації діяльності для досягнення цілі першого порядку. Такий режим створюється досягненням цілей третього порядку – взаємодія суб’єктів профілактики адміністративних деліктів здійснюється для:

комплексного та системного впливу на адміністративну деліктність;
найбільш повного та раціонального використання можливостей кожного суб’єкта профілактики шляхом узгодження їх діяльності;
найменших затрат часу, сил, засобів, матеріальних цінностей внаслідок спільного виконання профілактичних заходів;
ліквідації паралелізму та дублювання у профілактичній діяльності;
максимального врахування змін профілактичної обстановки;
об’єднання громадського та державного впливу на адміністративну деліктність (Рис. 1.3.).

Крім того, аналіз основ взаємодії суб’єктів повинен здійснюватися з урахуванням спільних завдань та програми дій [51, с. 114], тобто метою послідовної взаємодії (передача матеріалів про адміністративне правопорушення до товариського суду) буде також забезпечення послідовності (безперервності) профілактичного процесу [16, с. 113]. Також необхідно зауважити, що наявність цієї мети дозволяє визначити підцілі управлінських етапів взаємодії. Як вже зазначалось, єдиний процес взаємодії складається з організації взаємодії (координації) та безпосередньої реалізації узгоджених заходів. У літературі висловлювалась думка, що метою координації є лише створення умов для узгоджених дій [58, с. 57], і відповідно, координаційний орган не несе відповідальності за недосягнення суб’єктами безпосередньої взаємодії основних цілей діяльності. Така позиція може зумовити формальне виконання координаційним органом своїх функцій та призвести до значного зниження ефективності функціонування профілактичної системи. В управлінському процесі взаємодії повинна реалізовуватися мета безперервності профілактичного впливу. Метою координаційних органів є не тільки налагодження взаємодії суб’єктів, але й вплив на детермінанти адміністративної делікатності як мета першого порядку. Тому результати дій таких органів потрібно оцінювати не тільки за показниками рівня організації взаємодії, але й за показниками рівня досягнення основної мети взаємодіючими суб’єктами.

Таким чином, основною метою взаємодії суб’єктів профілактики адміністративних правопорушень є досягнення оптимального рівня організаційних зв’язків між суб’єктами, який дозволить найбільш ефективно здійснювати діяльність із нейтралізації причин та умов адміністративної деліктності.

Однією з умов досягнення цієї мети є належне правове забезпечення діяльності суб’єктів профілактики адміністративних деліктів та їх взаємодії. Правовому забезпеченню соціальної профілактики, профілактики злочинності присвячено багато праць науковців [19; 50; 55; 59], а правовому забезпеченню профілактики адміністративних правопорушень належної уваги приділено не було, за винятком окремих наукових розробок [20; 41].

Профілактика адміністративних правопорушень — поняття не тільки правове; вона здійснюється за допомогою комплексу заходів і неправового характеру, але як вид практичної діяльності у значній мірі забезпечується правовими нормами. Як неможливо без права провести чітку межу між девіантною поведінкою і злочином, так само неможливо ставити і вирішувати конкретні профілактичні завдання поза рамками права.

Правові приписи визначають основні умови та параметри функціонування системи профілактики адміністративних деліктів, здійснюють стабілізуючий та впорядковуючий вплив, утримують таку систему в певних юридичних рамках. Крім того, право виступає як засіб профілактичної діяльності — правозастосування є змістом профілактичного процесу. Існування правових забороняючих та стимулюючих норм здійснює профілактичний вплив. Згідно з дослідженнями О.І. Остапенка, 78,6% законослухняних громадян, 26,4% правопорушників та 63,7% потерпілих від деліктів не вчиняють адміністративні правопорушення через боязнь перед покаранням, передбаченого у законі [20, с. 249].

Регулюючий вплив права на суспільні відносини полягає у тому, що воно в своїх нормах конструює модель обов`язкової або дозволеної поведінки різних суб`єктів цих відносин [60, с. 217], закріплює правовий статус суб`єктів суспільних відносин, у тому числі профілактичних. Там, де діяльність державних органів і громадських організацій недостатньо юридично регламентована — гірше забезпечена реалізація завдань цієї діяльності, менше гарантовані права громадян, більше можливості їх порушення. Це особливо очевидно щодо попередження правопорушень [21, с. 84].

Правовий статус передбачає комплекс прав та обов`язків і методи їх здійснення, серед яких обов`язкової правової регламентації потребує метод примусу. У правовій, демократичній, соціальній державі усі можливі випадки застосування державного примусу повинні передбачатися правом, і відповідно, в законодавстві повинні зазначатися гарантії дотримання прав осіб, до яких цей примус ззастосовується. Права людини є найважливішим пріоритетом у профілактичній діяльності і мають знайти своє закріплення саме за допомогою нормативно-правових актів. Крім регламентації випадків застосування примусу, за допомогою правових засобів досягається завдання підвищення ефективності системи профілактики шляхом узгодженості дій суб`єктів. За умови спільної мети суб’єктів право зобов`язане закріпити диференціацію завдань і функцій окремих державних органів та громадських формувань для недопущення паралелізму та дублювання, і разом з тим, визначити форми позитивної взаємодії елементів, без якої неможливе досягнення загальної мети системи. Чітке закріплення зазначених положень попереджуватиме конфліктні форми взаємодії, сприятиме налагодженню нормального функціонування системи профілактики. Тому правове забезпечення взаємодії займає одне з найважливіших місць у правовому забезпеченні профілактичного процесу.

У правових нормах, що забезпечують профілактику адміністративних правопорушень, необхідно закріпити:

1) мету, завдання та принципи профілактики адміністративних деліктів;

2) найбільш ефективні методи, форми і засоби профілактики [19, с. 482];

3) заходи загальної та індивідуальної профілактики, що впливають як на злочинність, так і на адміністративну деліктність;

4) заходи, спрямовані виключно на профілактику адміністративних правопорушень;

5) права та обов`язки державних органів і громадських організацій, що здійснюють профілактику адміністративних правопорушень;

6) права та обов`язки осіб, щодо яких здійснюється профілактика, а також гарантії дотримання їх основних прав;

7) процес організації та здійснення узгоджених дій (взаємодії) суб’єктів профілактики адміністративних правопорушень.

Особливо актуальним є правове забезпечення взаємодії суб`єктів профілактики, оскільки норми, які стосуються основних методів, форм, засобів, завдань, хоч і розосереджені в різних галузях права, але здійснюють регулюючий вплив, то норми, що регламентують правовий статус суб`єктів та основи їх взаємодії в ринкових умовах, потребують значного удосконалення. На це ж вказувала і Комплексна програма профілактики злочинності на 2001 — 2005 роки, в якій правове забезпечення профілактики було одним з пріоритетних завдань у профілактиці злочинності; зверталась увага на формування досконалої правової бази, і зокрема, щодо правового статусу суб`єктів профілактики правопорушень та форм їх спільних дій.

У науковій літературі виділяють два основних напрямки регулювання профілактики — “матеріальний” і “процесуальний”. Поділ здійснюється на основі розмежування основного призначення правових норм. Якщо функції норм матеріального права полягають у безпосередньому регулюванні поведінки людей, то призначення процесуальних норм полягає у регулюванні суспільних відносин, що складаються у процесі застосування матеріальних норм, у сприянні досягнення результату, що передбачений нормами матеріального права.

У кримінологічній літературі існує думка, що “матеріальний” напрямок правового регулювання профілактики полягає у впливі за допомогою права на різноманітні соціальні фактори, що сприяють скоєнню правопорушень чи протистоять цьому (усунення або ж зменшення впливу криміногенних факторів, усунення конфліктних ситуацій, посилення чи створення антикриміногенної обстановки). А “процесуальний” — у закріплені прав та обов`язків (і встановлення відповідальності) осіб — суб`єктів та об`єктів профілактики, у встановлені порядку здійснення профілактичної діяльності і змісту окремих профілактичних заходів [21, с. 84; 19, с. 483; 50, с. 35]. Більш вдалою є позиція В.К. Колпакова, який вказує, що матеріальні норми закріплюють комплекс обов`язків і прав, а також відповідальність учасників управлінських відносин (визначають статичну функцію права), а процесуальні визначають порядок реалізації юридичних обов`язків і прав (динамічна функція) [7, с. 74].

Для з`ясування питання про правове забезпечення взаємодії суб`єктів профілактики адміністративних деліктів необхідно розглянути як “матеріальний” напрямок профілактики (вплив за допомогою права на фактори, що сприяють скоєнню адміністративних деліктів, закріплення правового статусу суб`єктів профілактики, їх відповідальності та функції взаємодії), так і “процесуальний” (правове закріплення найбільш доцільного порядку здійснення взаємодії в правотворчій та правозастосовчій, судовій, установчій і контрольній діяльності [60, с. 230]). Необхідно зазначити, що поділ на напрямки правового регулювання є досить умовним, і часто в одному нормативно-правовому акті ці напрямки переплітаються. Хоча, в останній час адміністративне право відзначається тенденцією чіткішого розмежування процесуальних і матеріальних норм [61; 62; 63; 64].

Для практичної діяльності, пов’язаної із взаємодію в профілактиці адміністративних деліктів, мають значення норми, що регламентують:

1) загальні положення профілактики адміністративних правопорушень і закріплення прав та обов`язків суб`єктів (“матеріальний” напрямок);

2) взаємодію державних органів і громадських організацій у правоохоронній діяльності;

3) взаємодію у здійсненні профілактичних заходів, спрямованих на усунення детермінант злочинності та адміністративної деліктності;

4) взаємодію у заходах, здійснюваних адміністративно-правовими засобами на підставі адміністративного законодавства і безпосередньо спрямованих на усунення причин та умов адміністративних правопорушень.

Найважливішими нормативно-правовими актами, що містять матеріальні норми щодо профілактики адміністративних правопорушень і створюють підстави для взаємодії суб`єктів, є: Кодекс України про адміністративні правопорушення (КУпАП) (ст.6 — державні органи, громадські організації, трудові колективи розробляють і здійснюють заходи, спрямовані на запобігання адміністративним правопорушенням, виявлення й усунення причин та умов, які сприяють їх вчиненню), Закон України “Про міліцію”[65] від 20 грудня 1991р.(ст.ст.6, 7, 10, 11,), Закон України “Про місцеві державні адміністрації” від 9 квітня 1999р. (ст.25), Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні” від 21 травня 1997р. (ст.38), Закон України “Про попередження насильства у сім’ї” [66] від 15 листопада 2001 року, Комплексна програма профілактики злочинності на 2001-2005 роки, затверджена Указом Президента України від 25 грудня 2000 року № 1376/2000, Концепція Комплексної програми профілактики правопорушень на 2006-2008 роки, схвалена розпорядженням Кабінету Міністрів України від 1 березня 2006 р. № 116-р., Положення про службу дільничних інспекторів міліції в системі Міністерства внутрішніх справ України, затверджене наказом МВС України від 20 жовтня 2003 р. № 1212 [67], Наказ МВС України “Про затвердження Статуту патрульно-постової служби міліції України” від 28 липня 1994р. № 404 [68] та інші.

Окремо слід відзначити нормативно-правові акти, що регулюють правовий статус правоохоронних громадських формувань та колегіальних органів, які створюються при органах місцевого самоврядування та місцевих державних адміністраціях для розгляду справ про адміністративні правопорушення — Положення про адміністративні комісії, затверджене Указом Президії Верховної Ради УРСР від 9 березня 1988р. [69], Положення про товариські суди Української РСР, затверджене Указом Президії Верховної Ради УРСР від 23 березня 1977р. [70], Положення про громадські пункти охорони порядку, затверджене Указом Президії УРСР від 24 липня 1980р. [71]. Вказані нормативно-правові акти фактично не здійснюють регулюючого впливу, оскільки їх норми не відображають реалії сучасного соціального життя, та й сама система громадських формувань, які здійснювали охорону громадського порядку, була ліквідована; це привело до значного підвищення кількості злочинів та адміністративних правопорушень. Зараз зроблено перші кроки для відновлення за допомогою правових засобів ефективної діяльності системи правоохоронних громадських формувань – видано Указ Президента України “Про додаткові заходи щодо поліпшення діяльності ОВС та громадських формувань з охорони громадського порядку” від 16 червня 1999р.[72], прийнято Закон України “Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону” від 22 червня 2000р.[73], затверджено Постановою Кабінету Міністрів від 20 грудня 2000 р. Типовий статут громадського формування з охорони громадського порядку і державного кордону [74]. Позитивним є постійне оновлення законодавства, що містить матеріальні норми щодо профілактики адміністративних правопорушень. Серед останніх новел слід відзначити закони України “Про благоустрій населених пунктів” від 6 вересня 2005 року [75]та “Про заходи щодо попередження та зменшення вживання тютюнових виробів і їх шкідливого впливу на здоров'я населення” від 22 вересня 2005 року [76].

На підставі матеріальних норм здійснюється регулювання правовідносин безпосередньо процесуальними нормами, серед яких виділяються норми, спрямовані на забезпечення процесу взаємодії у правоохоронній діяльності. До цих норм належать — ст.ст. 6, 26 Закону України “Про міліцію”, ст. 10 Закону України “Про прокуратуру” [77], ст. 12 Закону України “Про заходи протидії незаконному обігу наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів та зловживанню ними” [78] та інші.

Однак, у більшості ці нормативно-правові акти регулюють взаємодію у певних напрямках діяльності (взаємодія у боротьбі з правопорушеннями неповнолітніх чи в боротьбі з розкраданнями майна та ін.), які значно відрізняються один від одного, внаслідок чого у поняття “взаємодія” вкладається різний зміст. Це не дозволяє чітко визначити суттєві ознаки взаємодії у правоохоронній діяльності та ефективно використовувати у неврегульованих правом відносинах аналогію закону. Позитивно вплинуло на цю ситуацію прийняття Інструкції про взаємодію правоохоронних та інших державних органів України у боротьбі із злочинністю [79], в якій чітко визначені напрями, форми та організація здійснення взаємодії. Але цей нормативно-правовий акт регулює діяльність не всіх суб`єктів взаємодії у профілактиці — його дія не поширюється на громадські формування, органи місцевого самоврядування та місцеві державні адміністрації.

Також важливе місце серед норм, що регулюють взаємодію у правоохоронній діяльності, займають нормативно-правові акти органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій. Так, розпорядженнями міського голови м.Львова “Про затвердження додаткових заходів для поліпшення криміногенної ситуації в м.Львові” від 8 грудня 1998р. [80], “Про затвердження скоординованих заходів щодо посилення боротьби з корупцією та попередження навмисних вбивств у м.Львові” від 31 серпня 1999р.[81], “Про затвердження Тимчасового положення про ради громадських пунктів охорони порядку м.Львова” від 26 січня 2000р.[82]закріплюються форми взаємодії правоохоронних органів з міською радою м.Львова та її виконавчими органами.

Схожі нормативно-правові акти прийняті у багатьох областях та містах України – розпорядження від 26 листопада 2001 № 637 голови Чернігівської обласної державної адміністрації“Про спільну роботу органів виконавчої влади, місцевого самоврядування, правоохоронних органів і громадськості мм. Чернігова, Ніжина та Куликівського району щодо забезпечення законності та правопорядку на відповідних територіях” [83], розпорядження голови Одеської обласної державної адміністрації від2 липня 2001№606/А-2001“Про організаційні заходи щодо виконання Закону України "Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону” [84], розпорядження голови Черкаської обласної державної адміністрації від14 липня 1999№268 “Про посилення впливу громадських формувань, добровільних народних дружин на стан правопорядку в області”[85].

Норми, що безпосередньо регулюють взаємодію в профілактичній діяльності, спрямованої як на усунення причин та умов злочинів, так і адміністративних деліктів, містяться в п.3.2. Інструкції про взаємодію правоохоронних та інших державних органів України у боротьбі із злочинністю, п.п. 1, 50, 53, 75, 104, 105 Комплексної програми профілактики злочинності на 2001-2005р.р., п.п. 27, 32, 65, 80 Комплексної цільової програми по боротьбі зі злочинністю на 1996 — 2000р.р., у розпорядженнях міського голови міста Львова “Про координаційну раду з питань суспільно-небезпечних узалежнень та груп ризику громадян при міськвиконкомі” від 19 червня 1997р. [86], “Про утворення координаційної ради з питань соціального і правового захисту неповнолітніх та запобігання правопорушенням у їх середовищі” від 18 березня 1999р. [87], “Про стан боротьби з дитячою безпритульністю та підлітковою злочинністю у м.Львові” від 18 червня 1999р. [88], постановіВерховної Ради Автономної Республіки Крим від21 червня 2000№1243-2/2000 “Про додаткові заходи щодо залучення громадських формувань Автономної Республіки Крим до охорони громадського порядку і профілактичної роботі з попередження злочинності” [89] та інших.Значна кількість норм цієї групи містяться в регіональних та міських програмах профілактики.

Процес профілактики адміністративних правопорушень і взаємодія суб`єктів визначається нормами, що регулюють процедуру розгляду та вирішення справ про адміністративні правопорушення. Зокрема, ст. 282 Кодексу України про адміністративні правопорушення вказує, що орган (посадова особа), який розглядає справу, встановивши причини та умови, що сприяли вчиненню адміністративного правопорушення, вносить у відповідний державний орган, громадську організацію або посадовій особі пропозиції про вжиття заходів щодо усунення цих причин та умов, або згідно ст.21 Кодексу України про адміністративні правопорушення передбачена взаємодія шляхом передачі матеріалів про адміністративні правопорушення на розгляд товариських судів, громадських організацій чи трудових колективів. Крім того, взаємодія у профілактиці адміністративних деліктів здійснюється на підставі норм, що передбачають здійснення заходів адміністративного попередження (п.п. 18, 19, 21 ст.11 Закону України “Про міліцію”).

Таким чином, існуючі норми, що регулюють взаємодію в профілактиці адміністративних правопорушень, не мають єдиної спрямованості, вони роз`єднані і не створюють ефективної системи правового забезпечення профілактичної діяльності. Такий стан речей призводить до того, що регулювання профілактики все більше здійснюється на місцевому та регіональному рівнях. З одного боку, є позитивні моменти в тому, що правове регулювання профілактики правопорушень здійснює суб`єкт, який сам знаходиться в системі профілактики, наділений координаційними можливостями, а, отже, і більш ефективно відповідає на зміни у середовищі функціонуючої системи. З іншого боку, без правових норм, що визначають основи державної політики у профілактичній діяльності, важко досягти позитивного результату за допомогою правотворчості органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій. Покращити цю ситуацію зможе прийняття закону “Про профілактику правопорушень”, в якому доцільно було б визначити види та форми взаємодії в профілактиці адміністративних правопорушень.

Серед суб’єктів системи профілактики адміністративних правопорушень важливе місце займають органи внутрішніх справ. “Характеризуючи профілактичну діяльність органів внутрішніх справ, потрібно сказати, що вона в багатьох аспектах визначає стан профілактичної роботи у країні в цілому” [19, с. 431]. При цьому місце ОВС у цій системі визначається нормативно закріпленими основними завданнями щодо профілактики адміністративних деліктів, наявністю повноважень із застосування профілактичних заходів, можливістю їх здійснення та характером зв’язків із іншими суб’єктами системи – “інтегративних та інваріантних зв’язків” [90, с. 167].

За часи проголошення незалежності України в структурі органів внутрішніх справ, а також в інших правоохоронних органах фактично відсутні підрозділи, які могли б спеціалізовано займатися профілактикою правопорушень. Потреба створення таких підрозділів, особливо в ОВС, очевидна. Позитивні результати діяльності таких підрозділів профілактики правопорушень мали місце в минулому [19, с. 432].

Необхідність закріплення за ОВС статусу провідної ланки профілактики правопорушень визнається як національним, так і міжнародним законодавством. Зокрема, на першому конгресі ООН із попередження злочинності та поводження з правопорушниками (Женева, 1955) були прийняті рекомендації, в яких вказувалося на основну роль поліції у профілактиці правопорушень та доцільність саме у структурі поліції створити підрозділи профілактики. Першочерговими завданнями цих підрозділів були визначені:

участь у заходах, пов’язаних із профілактикою злочинності та інших правопорушень, шляхом організації нагляду за криміногенними районами та об’єктами;
координація діяльності добровільних організацій, які беруть участь у профілактиці правопорушень;
встановлення зв’язків із школою та батьками неповнолітніх;
ведення роз’яснювальної роботи серед населення з метою забезпечення їх особистої та матеріальної безпеки, використовуючи для цього засоби масової інформації та особисті контакти через спеціально підготовлених працівників;
визначення форм участі населення у контролі за рівнем правопорушень та у вирішенні інших правоохоронних завдань;
участь у розробці загальнонаціональних та локальних програм по боротьбі із правопорушеннями [91, с. 153].

Український законодавець також виділяє для органів внутрішніх справ центральне місце у системі профілактики правопорушень. При цьому ОВС як елемент системи реалізовують поставлені перед всією системою профілактики завдання, але характерними їм методами, засобами та способами. Це дозволяє виділити характерні риси профілактичної діяльності ОВС, які визначають особливе місце зазначених органів у системі суб’єктів профілактики адміністративних правопорушень. До таких рис належать:

постійне поєднання методів переконання і примусу до осіб, які порушують адміністративно-правові норми та підлягають профілактичному впливу [51, с. 46]. Розумне поєднання методів переконання та примусу виступає одним із основних принципів всієї діяльності ОВС, при цьому, в першу чергу, головна увага приділяється застосуванню засобів переконання. Однак, профілактичну роботу неможливо здійснювати лише переконуючи осіб, до яких вже давно необхідно застосувати суворіші заходи. “Міліцейська профілактика повинна бути не формально-канцелярською, зведеною до переконання правопорушників, а оперативно-службовою, дієвою, здатною не тільки попередити правопорушення, але й, основне, добитися усунення їх причин” [92, с. 60].

Про поєднання методів переконання і примусу у профілактичній діяльності ОВС свідчить статистика накладення адміністративних стягнень на правопорушників. Вагому частку у загальній кількості адміністративних стягнень накладених працівниками ОВС, займає такий вид адміністративного стягнення як попередження, що “розраховане на виховний ефект” [93, с. 58] та, відповідно, спрямоване, передусім, на переконання правопорушника та інших осіб. У 2002 році працівниками ОВС було винесено попередження 1 186 247 особам, що складає 27,72% , у 2003 році — 1 419 127 особам, що складає 39,3%, у 2004 році – 1 180 275 особам, що складає 38,8% , у 2005 році – 854 210 особам, що складає 32,0%, а за 6 місяців 2006 року – 547 506, що складає 36,3% від загальної кількості осіб, що були піддані адміністративними стягненням працівниками ОВС (додатки А.1, А.2);

найбільша наближеність ОВС, і зокрема міліції, до негативних явищ, що потребують профілактичного впливу. Із усіх суб’єктів профілактики адміністративних правопорушень ОВС виконують найбільший спектр завдань щодо практичної реалізації політики профілактики правопорушень. Саме співробітники підрозділів ОВС, зокрема, дільничні інспектори міліції, працівники кримінальної міліції у справах неповнолітніх, працівники патрульно-постової служби та інші першими отримують інформацію про створення деліктної ситуації, здійснюють виховні заходи непроцесуального та адміністративно-попереджувального характеру. Наближеність ОВС до об’єктів профілактики дозволяє найбільш динамічно реагувати на зміни рівня та структури деліктності. Про це свідчать результати роботи ОВС із адміністративної практики, відображені у додатку А.3;
комплексний характер профілактичної діяльності ОВС, що проявляється, як вказують Кондратьєв Я.Ю. та Джужа О.М. [94, с. 146], у таких аспектах:
органи внутрішніх справ, на відміну від інших суб'єктів профілактики, впливають на дуже широке коло об'єктів запобіжної діяльності. Як суб’єкти, що наділені адміністративно-юрисдикційними повноваженнями, працівники ОВС здійснюють розгляд справ про адміністративні правопорушення, вказані у близько 50 статтях Кодексу України про адміністративні правопорушення (ст. 222 КУпАП), складають протоколи про адміністративні правопорушення, вказані у близько 70 статтях КупАП (ст. 255 КУпАП), застосовують заходи адміністративного примусу та ін. При цьому адміністративно-юрисдикційна діяльність ОВС, одним з основних завдань якої є “індивідуальне і загальне попередження та профілактика адміністративних деліктів” [20, с. 218], охоплює широку сферу суспільних відносин. Зокрема, відносини у сферах охорони здоров’я, підприємницької діяльності, безпеки транспортної діяльності, охорони громадського порядку та інших;
органи внутрішніх справ здійснюють профілактичну діяльність на всіх рівнях, використовуючи при цьому широкий арсенал методів та засобів. До того ж до їх структури входить низка служб і підрозділів, єдине або головне призначення яких полягає в реалізації профілактичних функцій [95, с. 274];
вони активно взаємодіють з усіма іншими суб'єктами, надаючи їм інформацію про деліктну обстановку в регіоні, виявлені детермінанти правопорушень та осіб, що потребують індивідуального профілактичного впливу, а також методичну й практичну допомогу в проведенні різних запобіжних заходів;
органи внутрішніх справ не лише самі виявляють і ліквідують деліктні фактори, а й у встановленому законом порядку пред'являють іншим суб'єктам вимоги щодо необхідності виконання покладених на них функцій у сфері зміцнення правопорядку.

Зазначені риси профілактики адміністративних правопорушень найбільш повно проявляються в адміністративній діяльності міліції1. Близько 90% завдань і дій, які виконують працівники міліції, належить до сфери адміністративної діяльності. Вона відіграє в діяльності міліції особливу роль, бо, завдяки цьому міліція має можливість безпосередньо втручатися в ситуацію, припиняти небезпечні дії суб’єкта, усувати причини та умови, що можуть привести до тяжких наслідків [96, с. 4].

Адміністративна діяльність ОВС передбачає здійснення профілактичних заходів, на чому не раз наголошувалось у літературі [97, с. 18-19; 96, с. 9; 20, с. 218; 98, с. 8]. А.П. Коренєв виділяє профілактичну спрямованість адміністративної діяльності ОВС як одну з основних рис останньої [99, с. 42].

У процесі адміністративної діяльності ОВС вступають у різноманітні та багаточисельні відносини з державними органами, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями та громадянами. Усі ці відносини регулюються нормами адміністративного права і у зв’язку з цим є адміністративно-правовими [99, с. 42]. Сукупність таких норм та відносин, що виникають на їх підставі, хоч і є різнопланові, але мають багато спільних рис, охоплених поняттям, за визначенням К.С. Бєльського, Б.П. Єлисєєва, І.І. Кучерова, “поліцейська діяльність” [100, с. 47], складовою частиною якої є адміністративна діяльність ОВС. На підставі поліцейської діяльності пропонується виділити поліцейське (міліцейське) право як підгалузь адміністративного права [100, с. 47; 101, с. 61-66]. У процесі виокремлення зазначених норм необхідно вжити заходи щодо збереження загальної профілактичної спрямованості адміністративної діяльності ОВС. Більше того, необхідно цю спрямованість закріпити в інших інститутах поліцейського права. Адже, на даний час більшість правових засобів профілактики — як адміністративних деліктів, так і злочинів – це адміністративно-правові норми, правовідносини та індивідуальні приписи. Багато адміністративно-правових інститутів існують виключно або переважно для досягнення попереджувальних цілей [102, с. 289].

Прийнято розподіляти форми адміністративної діяльності на безпосередньо організаційні, тобто ті, що не спричиняють правових наслідків; і суто правові, які спричиняють виникнення, зміну або припинення конкретних правових відносин або інших юридичних наслідків. До безпосередньо організаційних заходів слід віднести роз'яснювальну роботу серед населення, правову пропаганду, організаційну допомогу громадським формуванням, взаємодію із засобами масової інформації. Значне місце займає узагальнення й розповсюдження позитивного досвіду, проведення різних зборів, семінарів, нарад, конференцій, присвячених профілактиці правопорушень. Всі ці дії безпосередньо не породжують правових наслідків, але вони проводяться на підставі адміністративно-правових норм і тому впливають на організацію та здійснення охорони громадського порядку.

До правових форм виконавчо-розпорядчої діяльності міліції відносяться дії, що породжують правові наслідки. Це видання актів управління, укладення угод на охорону окремих підприємств, установ, споруд, адміністративно-юрисдикційні дії та здійснення інших юридично значущих діянь. Як бачимо, більшість форм адміністративної діяльності містить у собі профілактичний елемент. Це дозволяє говорити про те, що основні профілактичні заходи ОВС як частина системи профілактики адміністративних правопорушень здійснюють у межах адміністративної діяльності.

ОВС зобов’язані здійснювати профілактичну діяльність із запобігання адміністративних правопорушень на підставі обґрунтованих керівних засад – принципів. Принципи профілактичної діяльності ОВС поділяються на соціально-правові та організаційні (управлінські).

До соціально-правових належать ті принципи, які мають загально соціальний характер і реалізовуються у профілактичній діяльності ОВС щодо адміністративних правопорушень, незалежно від рівня та місця того чи іншого органу, від посади, яку займає працівник ОВС, який здійснює профілактичну роботу. Значення соціально-правових принципів полягає в тому, що на основі цих принципів здійснюються головні соціальні (моральні, юридичні) завдання профілактичної діяльності ОВС. У зв’язку з цим такі принципи часто закріплені на законодавчому рівні. Проаналізувавши чинні нормативно-правові акти (Закон України “Про міліцію”, Закон України “Про органи і служби у справах неповнолітніх та спеціальні установи для неповнолітніх” [103] та інші), законопроекти (проект Закону України “Про профілактику злочинів” [94, с. 384], проект Закону України “Про міліцію місцевого самоврядування” [104]) та спеціальну літературу [19, с. 503; 51, с. 58; 90, с. 16-17; 91, с. 162-163; 99, с. 47; 105, с. 163; 106, с. 45-46; 107, с. 82, 87], до соціально-правових принципів можна віднести:

законність, тобто здійснення ОВС профілактичних заходів на підставі неухильного дотримування законодавства та законних інтересів осіб, залучених до сфери профілактики ;
гуманізм, застосування переважно методів виховання і переконання, що передбачають вжиття примусових заходів лише після вичерпання всіх інших заходів впливу;
соціальна справедливість, тобто застосування ОВС заходів профілактичного впливу адекватних його цілям, недопущення їх надлишкової інтенсивності; застосування таких заходів, незалежно від соціального статусу осіб, які підлягають профілактиці;
поєднання гласності та професійної таємниці, тобто поряд з обов’язком ОВС систематично висвітлювати у засобах масової інформації та державній статистиці відомості про стан профілактики адміністративних правопорушень, працівники ОВС зобов’язані не розголошувати державну та службову таємниці, а також відомості, що стосуються особистого життя громадян, принижують їх честь і гідність, отримані у процесі службової діяльності (крім випадків, передбачених законодавством);
залучення до профілактики громадськості, тобто діяльність ОВС повинна бути побудована так, щоб територіальні громади та їх представники підтримували профілактичні заходи ОВС та брали у них активну участь.

До організаційних (управлінських) належать принципи, на основі яких створюється та функціонує система діяльності ОВС щодо профілактики адміністративних правопорушень. Застосування вказаних принципів дозволяє раціонально розподілити компетенцію між суб’єктами, усунути паралелізм та дублювання в реалізації функцій профілактичної діяльності. Оскільки профілактика адміністративних правопорушень є управлінським процесом, то організаційні принципи такої діяльності доцільно розглядати, використовуючи загальні принципи соціального управління та їх реалізацію в управлінні органами внутрішніх справ [8, с. 16-23; 108, с. 25]. До таких принципів належать – плановість, цілеспрямованість, безперервність, принцип головної ланки, маневреність, пропорційність відповідальності, розмежування компетенції, оптимальність та ефективність, поєднання колегіальності та єдиноначальності, узгодженість дій з іншими суб’єктами профілактичної діяльності та інші.

Серед організаційних принципів особливої уваги заслуговує принцип узгодженості дій ОВС із іншими суб’єктами, оскільки від дотримання цього принципу залежить як ефективність профілактичної діяльності ОВС, так і ефективність функціонування всієї системи профілактики адміністративних правопорушень. На важливість принципу узгодженості, спільності дій, взаємодії ОВС із іншими суб’єктами профілактичної діяльності вказує і те, що як у літературі [51, с. 58; 105, с. 163], так і в законодавстві (ст. 3 Закону України “Про міліцію”), і в законопроектах (ст. 4 проекту Закону України “Про профілактику злочинів” від 12 травня 1998 р. [94, с. 340]) цей принцип виділяється з організаційних і розглядається поряд з соціально-правовими.

На підставі зазначених принципів ОВС виконують комплекс завдань з профілактики адміністративних правопорушень. Нормативно закріплені завдання містяться у Законах України “Про міліцію”, “Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону”, “Про органи і служби у справах неповнолітніх та спеціальні установи для неповнолітніх”, “Про попередження насильства у сім’ї”, “Положенні про Міністерство внутрішніх справ України”, затверджене Указом Президента України від 17 жовтня 2000 року № 1138/2000 [109], "Комплексній програмі профілактики злочинності на 2001-2005 роки”, затвердженій Указом Президента України від 25 грудня 2000 року № 1376/2000 та ін.

Згідно зі ст.ст. 2, 7 Закону України “Про міліцію”, одним з основних завдань міліції є запобігання правопорушенням та їх припинення, а однією з функцій законодавець називає профілактичну. Зазначені норми про профілактичну спрямованість діяльності органів внутрішніх справ деталізується у нормах цього ж закону (ст. 10 Закону України “Про міліцію”).

Виконуючи завдання профілактики адміністративних правопорушень працівники міліції діють від виявлення причин та умов правопорушень до заходів індивідуальної та загальної профілактики під час виконання адміністративних стягнень.

Згідно з “Положенням про МВС України”, міністерство:

організовує роботу органів внутрішніх справ, пов'язану з охороною громадського порядку,запобіганнямадміністративним правопорушенням, їх припиненням та забезпеченням провадження у справах про ці правопорушення, розгляд яких законом покладено на ці органи;
забезпечує профілактику правопорушень, вносить центральним і місцевим органам виконавчої влади, підприємствам, установам і організаціям подання щодо усунення причин і умов, які сприяють вчиненню правопорушень, організовує проведення серед населення роз'яснювальної роботи з питань охорони громадського порядку і боротьби зі злочинністю.

Значення ОВС у профілактиці правопорушень законодавець підтверджує і в наступних нормативно-правових актах. Так, уже в першому розділі “Організаційне забезпечення профілактики злочинності” “Комплексної програми профілактики злочинності на 2001-2005 роки” на Міністерство внутрішніх справ були покладені завдання систематично аналізувати стан правопорядку в кожному населеному пункті, на підприємствах, в установах та організаціях. За результатами аналізу та з урахуванням факторів, що негативно впливають на стан правопорядку, розробити комплексні плани заходів щодо запобігання злочинності.

Законом України “Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону” вказується, що повсякденна (оперативна) діяльність громадських формувань з охорони громадського порядку і державного кордону, одним з основних завдань яких є запобігання адміністративним проступкам і злочинам, організовується, спрямовується і контролюється відповідними органами внутрішніх справ. У цьому випадку ОВС не тільки самостійно здійснюють профілактичні функції, але й виступають координуючим суб’єктом системи профілактики адміністративних правопорушень.

Таким чином, можливо виділити такі блоки завдань ОВС щодо профілактики адміністративних правопорушень:

Захист життя, здоров’я, прав і свобод громадян, власності, інтересів суспільства і держави від деліктних посягань; охорона громадського порядку і забезпечення громадської безпеки [51, с. 113], встановленого порядку управління (ст. 9 КУпАП). Це завдання притаманне будь-якій діяльності ОВС, незалежно від об’єкта такої діяльності, в тому числі і профілактичній. При цьому зазначене завдання актуальне для ОВС на будь-якій стадії профілактичного процесу.
Змістовні завдання, тобто такі, що розкривають зміст діяльності ОВС щодо профілактики адміністративних правопорушень:
виявлення та аналіз причин і умов, які сприяють вчиненню правопорушень, вживання заходів для їх усунення;
виявлення осіб, протиправні дії яких дають підстави для застосування до них відповідних заходів запобіжного впливу;
встановлення осіб, що готуються до вчинення правопорушення або посягають на його скоєння; вживання заходів для припинення правопорушень;
правове виховання населення, роз’яснювальна робота з питань охорони громадського порядку і боротьби із правопорушеннями, інформування населення про засоби правомірного захисту від протиправних посягань.
Управлінські завдання, тобто такі, вирішення яких забезпечує організацію та функціонування системи профілактичної діяльності ОВС. До них належить сукупність завдань, необхідних для будь-якого управлінського процесу: збирання та аналіз інформації, прогнозування, прийняття рішення, виконання рішення, контроль і перевірка виконання та інші. Серед зазначених завдань, якщо мова йде про профілактичну діяльність ОВС, як у літературі [49, с. 231; 51, с. 113; 91, с. 161-162], так і в законодавстві виділяють:
участь у розробленні та реалізації програм запобігання правопорушенням, а також спеціальних планів профілактики окремих груп адміністративних правопорушень;
організація взаємодії з громадськістю (в тому числі з громадським формуваннями правоохоронної спрямованості), органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, організаціями та установами у профілактиці адміністративних правопорушень.

Як бачимо, як законодавець, так і науковці, визначаючи характерні риси діяльності, основні принципи та завдання ОВС у профілактиці адміністративних правопорушень, взаємодію з іншими суб’єктами системи визнають необхідною умовою профілактичної діяльності ОВС. Крім того зв’язки, що визначають систему взаємодій ОВС, характеризують місце і роль зазначених органів у системі профілактики адміністративних деліктів. Розуміння природи і специфіки цих зв’язків дає можливість зміцнювати організаційні структури профілактики, підвищувати ступінь її організованості. Для того, щоб знайти необхідні засоби профілактичного впливу, забезпечити його комплексність, у багатьох випадках достатньо організувати або підсилити певні зв’язки між кількома суб’єктами профілактики [16, с. 99-100].

Взаємодія ОВС з іншими суб’єктами системи профілактики адміністративних правопорушень характеризується вступом перших у різноманітні організаційні зв’язки. Ці зв’язки за розподілом повноважень щодо організації профілактичних заходів можна поділити на:

зв’язки субординаційного та координаційного впливу на ОВС із метою налагодження взаємодії з іншими суб’єктами системи;
зв’язки співробітництва ОВС із державними, самоврядними органами та громадськими організаціями в профілактиці адміністративних правопорушень;
зв’язки організаційного впливу ОВС на інших суб’єктів профілактики адміністративних деліктів.

Крім того, зазначені зв’язки також доцільно розглядати, беручи до уваги рівень їх реалізації: загальнодержавний, регіональний чи місцевий.

Як зазначають А.Е. Жалінський та М.В. Костицький, зв’язки безпосереднього (субординаційного) управління та координування належать до управлінських взаємозв’язків профілактики правопорушень і відіграють суттєву роль в її організаційній структурі [16, с. 99-100]. Здійснення ОВС безпосередніх профілактичних заходів зумовлює необхідність узгодженої взаємодії з іншими виконавцями заходів загальної та індивідуальної профілактики адміністративних правопорушень, і відповідно, координаційного впливу на ОВС. При цьому зміст координаційного впливу залежить від характеру взаємовідносин ОВС та координуючого органу. Зокрема, Кабінет Міністрів України та місцеві державні адміністрації координують профілактичну діяльність органів виконавчої влади, в тому числі і ОВС, за допомогою владних розпоряджень. Тобто, такі відносини є субординаційними. ОВС не підпорядковані органам місцевого самоврядування, тому останні здійснюють координаційний вплив у формі “м’якого” управління, при якому є рівність учасників, самостійність кожного з них та координуючий орган виконує організаційні, по-суті рекомендаційні функції” [95, с. 220-221]. При цьому координуючий орган має право здійснювати контроль за виконанням координаційних рішень. Такі відносини називають власне координаційними.

Як при субординаційних, так і при координаційних відносинах здійснюється управлінський вплив на ОВС. Однією з основних ознак такого впливу є наявність каналів зворотнього зв’язку. Координуючі органи, здійснюючи організацію взаємодії суб’єктів профілактики адміністративних правопорушень, повинні отримувати від ОВС та брати до уваги необхідну інформацію для прийняття управлінського рішення. Тобто, об’єкт управління здатний реально впливати на рішення суб’єкта, при цьому все ж таки остаточне рішення приймає суб’єкт самостійно. Такі відносини називають реординаційною взаємодією, “найбільш важливою організаційно-правовою формою якої є взаємне інформування” [23, с. 15] та при якій “інформаційне забезпечення носить комунікативний характер” [110, с. 183]. Реординаційна взаємодія , таким чином, відіграє інформаційну роль у підготовці та коригуванні управлінського процесу і повинна розглядатись як допоміжна в механізмі субординаційних та координаційних зв’язків.

Взаємодія територіальних ОВС із місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування у профілактиці адміністративних правопорушень здійснюється як на місцевому, так і на регіональному рівні. Управлінський вплив на ОВС із метою координації профілактичної діяльності на регіональному рівні здійснюють обласні державні адміністрації, обласні ради та обласні прокуратури.

Відносини обласних державних адміністрацій та обласних управлінь органів внутрішніх справ будуються на підставі субординаційних зв’язків, коли “вищі органи управління визначають зміст та спрямованість діяльності підпорядкованих суб’єктів для досягнення єдиної мети” [111, с. 205]. Згідно з п.2 ст. 119 Конституції України місцеві державні адміністрації забезпечують на відповідній території законність і правопорядок; додержання прав і свобод громадян. Це завдання деталізовано у п.11 ст. 16 та у ст. 25 Закону України “Про місцеві державні адміністрації”. Місцеві державні адміністрації здійснюють на відповідних територіях державний контроль за додержанням громадського порядку, забезпечують здійснення заходів щодо охорони громадської безпеки, громадського порядку, боротьби зі злочинністю; здійснюють заходи щодо організації правового інформування і виховання населення. Складовою частиною діяльності щодо забезпечення законності та правопорядку є профілактика правопорушень, у тому числі й адміністративних.

Таким чином, місцеві державні адміністрації є суб’єктами системи профілактики адміністративних правопорушень, а ОВС їм функціонально підпорядковуються. При цьому місце обласних державних адміністрацій як координаційного органу визначається статусом центру виконавчої влади на даній території. Відповідно, як було встановлено Указом Президента України “Про заходи щодо підвищення ефективності роботи і відповідальності територіальних підрозділів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади та забезпечення їх взаємодії з Радою Міністрів Автономної Республіки Крим та місцевими державними адміністраціями” від 5 листопада 1996 року № 1035/96 [112] та підтверджено у ст. 31 Закону України “Про місцеві державні адміністрації”, керівники територіальнихпідрозділів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади підзвітніта підконтрольні відповідно Голові Ради Міністрів Автономної Республіки Крим щодо повноважень органів виконавчої владиУкраїни,наданих законом Раді Міністрів Автономної Республіки Крим, та головам місцевих державних адміністрацій з питань,що віднесені законодавством до компетенції місцевих державних адміністрацій.

Координаційний вплив на ОВС та на інші суб’єкти профілактики адміністративних правопорушень місцеві державні адміністрації, і зокрема обласні, здійснюють за допомогою владних повноважень. При цьому використовуються як правові заходи (видання нормативно-правових актів), так і організаційні (проведення координаційних нарад, створення різноманітних робочих груп та ін.).

Для здійснення функції координації, у тому числі й суб’єктів профілактики адміністративних деліктів, на підставі постанови Кабінету Міністрів України “Про структуру місцевих державних адміністрацій” від 11 травня 2005 р. № 320 [113] у структурі апаратів обласних державних адміністрацій діють відділи взаємодії з правоохоронними органами та оборонної роботи. Основними завданнями таких відділів є організація взаємодії на території області органів виконавчої влади та місцевого самоврядування з судовими правоохоронними, контролюючими органами, органами юстиції та іншими державними органами, підприємствами, установами, організаціями різних форм власності, об’єднаннями громадян та окремими громадянами України для профілактики правопорушень, зміцнення законності та правопорядку в регіоні та ін. [114].

Крім того, при обласних державних адміністраціях створюються різноманітні координаційні органи (координаційні ради з питань неповнолітніх, координаційні штаби для боротьби з нелегальною міграцією, обласні комісії з питань дорожнього руху та інші), серед яких важливе значення у профілактиці адміністративних правопорушень мають координаційні комітети по боротьбі з корупцією і організованою злочинністю при обласних державних адміністраціях та обласні міжвідомчі координаційно-методичні ради з правової освіти населення.

Обласні ради як органи місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, не наділені законодавством1функціями забезпечення законності та правопорядку на певній території. Такі функції здійснюють сільські, селищні та міські ради, а обласні, представляючи інтереси перших, затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку відповідної області, цільові програми з інших питань, зокрема з питань профілактики адміністративних правопорушень. Наприклад, рішенням Київської обласної ради від 23.01.03 р. № 069-06-XXIV була прийнята Програма зміцнення законності, посилення боротьби зі злочинністю та запобігання терористичним проявам в Київській області на 2002-2005 роки [115], в якій також містяться заходи профілактики адміністративних деліктів. Прийняттям та контролем за виконанням таких програм (зокрема, заслуховування звітів керівників ОВС тощо) обласні ради здійснюють координаційний вплив на ОВС, який характеризується відсутністю зв’язків підпорядкування останніх обласним радам. ОВС та обласні ради діють як рівні та самостійні органи.

На регіональному рівні структура взаємодії ОВС характеризується координаційним впливом обласної прокуратури та зв’язками співробітництва з іншими органами. Детальніше ці питання будуть розглянуті при дослідженні взаємозв’язків ОВС на місцевому рівні, оскільки законодавством не передбачено суттєвих відмінностей у структурі взаємовідносин з ОВС при здійсненні цими органами профілактичних функцій.

На місцевому рівні зв’язки ОВС із іншими суб’єктами профілактики адміністративних правопорушень характеризуються відсутністю прямого підпорядкування. Узгодження досягається або за допомогою координації (присутні як мінімум три суб’єкти, при чому один з них організовує, створює умови для взаємодії інших), або за допомогою співробітництва.

Згідно зі ст. 38 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать:

сприяння діяльності органів суду, прокуратури, юстиції, служби безпеки, внутрішніх справ та адвокатури;
вжиття у разі стихійного лиха, екологічних катастроф, епідемій, епізоотій, пожеж, інших надзвичайних ситуацій необхідних заходів щодо забезпечення державного і громадського порядку, життєдіяльності підприємств, установ та організацій, врятування життя людей, захисту їх здоров'я, збереження матеріальних цінностей;
розгляд справ про адміністративні правопорушення, віднесені законом до їх відання; утворення адміністративних комісій та комісій з питань боротьби зі злочинністю, спрямування їх діяльності.

До відання виконавчих органів міських (за винятком міст районного значення) рад, крім зазначених повноважень, належить утворення комісій у справах неповнолітніх, спрямування її діяльності; сприяння органам внутрішніх справ у забезпеченні додержання правил паспортної системи та інше.

Крім того, ст. 6 Кодексу України про адміністративні правопорушення прямо вказує на обов’язок місцевих рад координувати на своїй території роботу всіх державних і громадських органів по запобіганню адміністративним правопорушенням.

Координаційний вплив органів місцевого самоврядування на ОВС також здійснюється за допомогою видання нормативно-правових актів та створення і діяльності спеціальних координаційних органів. Наприклад, у м. Львові створено Координаційну раду щодо боротьби з корупцією та організованою злочинністю при виконавчому комітеті Львівської міської ради (розпорядження від 02.07.2003 № 388),комісію з безпеки дорожнього руху (розпорядження від 02.06.2003 № 326),координаційну раду з питань суспільно-небезпечних узалежнень та груп ризику громадян при міськвиконкомі (розпорядження від 19.06.1997р. № 397), раду з питань безпечної життєдіяльності населення м.Львова (розпорядження від 27.05.2003 № 309) та ін.

У складі усіх зазначених координаційних органів є представники ОВС, які беруть участь у прийнятті узгоджувальних рішень і, таким чином, зобов’язуються виконувати ці рішення.

Взаємовідносини ОВС та прокуратури визначаються законодавчо закріпленими функціями. Щодо профілактики адміністративних правопорушень розглядають такі функції прокуратури:

координація правоохоронних органів по боротьбі із злочинністю (ст. 10 Закону України “Про прокуратуру” від 5 листопада 1991 року);
нагляд за додержанням законодавства про адміністративні правопорушення “як частина загальнонаглядової функції прокуратури” [116, с. 87](ст. 250 КУпАП).

У ст. 121 Конституції України функція загального нагляду не передбачена. Хоча згідно з п.9 Перехідних положень Основного Закону прокуратура продовжує виконувати функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів – до введення в дію законів, що регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законодавства. Таким чином, відносини прокуратури з ОВС, з точки зору нагляду за виконанням законів останніми при провадженні у справах про адміністративні правопорушення (і відповідно, здійснення взаємодії у профілактиці цих правопорушень), найближчим часом втратять свою актуальність.

Закон України “Про прокуратуру” обмежує координаційну діяльність прокурора лише питаннями боротьби зі злочинністю. Вище було розглянуто кореляційний зв’язок адміністративних правопорушень і злочинів зі схожим складом та вплив заходів профілактики злочинів на стан профілактики адміністративних правопорушень. Тому координаційний вплив прокуратури на ОВС та інші правоохоронні органи з метою налагодження взаємодії у профілактиці злочинів можна розглядати і як організацію профілактики певних адміністративних правопорушень. На це ж вказується і в літературі — “що стосується корупції, то діяльність прокуратури у цій сфері спрямована на запобігання та усунення не лише злочинних проявів, але й тих, які спричиняють адміністративну відповідальність, а за сприятливих умов здатні перерости у злочини” [117, с. 9].

Висловлювалась думка і про доцільність здійснення прокуратурою координації всієї діяльності правоохоронних органів у боротьбі з усіма правопорушеннями [118, с. 28-29]. На що М. Косюта цілком слушно зазначав: “Навряд чи такий підхід є реалістичним, оскільки він не враховує реальних можливостей прокуратури. До того ж реалізація цього задуму призвела б до розпорошування зусиль прокуратури та інших учасників координації” [117, с. 9-10]. Крім того, і припинення повноважень прокуратури щодо нагляду за додержанням законодавства про адміністративні правопорушення вказує на те, що застосування такого підходу не сприятиме більш ефективній організації профілактики адміністративних правопорушень.

Для повноцінного визнання прокуратури координаційним центром профілактики адміністративних правопорушень, крім обмеження сфери діяльності, перешкоджає і обмеження кола суб’єктів, щодо яких прокуратура наділена координаційними повноваженнями. Такими суб’єктами є лише правоохоронні органи.

Таким чином, у структурі зв’язків ОВС як суб’єкта профілактики адміністративних правопорушень на місцевому рівні існують два координаційні центри – органи місцевого самоврядування та прокуратура. При цьому основну роль відіграють органи місцевого самоврядування, оскільки прокуратура має координаційні повноваження лише до певного кола адміністративно-профілактичних відносин, пов’язаних з попередженням злочинів.

Зв’язки співробітництва у профілактиці адміністративних правопорушень характеризуються “рівністю суб’єктів діяльності у виконанні певного виду роботи, а деколи повною чи частковою автономією суб’єктів профілактики” [16, с. 99-100]. На регіональному та місцевому рівнях ОВС змушені вступати у взаємовідносини з різними суб’єктами при здійсненні профілактики адміністративних правопорушень. При цьому часто органи місцевого самоврядування чи місцеві державні адміністрації не мають можливості оперативно організувати взаємодію. І тому ОВС за своєю ініціативою вступають у взаємовідносини з іншими суб’єктами профілактики. На даний момент такі відносини здійснюються або на підставі спільних нормативно-правових актів, або на підставі договорів.

Прикладами спільних нормативно-правових актів є: наказ Державної митної служби України, Державної податкової адміністрації України, Служби безпеки України, Державного комітету у справах охорони державного кордону України, Міністерства внутрішніх справ України, Державного комітету стандартизації, метрології та сертифікації України від 15.02.01 р. №89/39/138/69/115/66 “Про проведення спільної операції "Тютюн"” [119], Інструкція “Про взаємодію правоохоронних та інших державних органів України у боротьбі із злочинністю”, затверджена спільним наказом Міністерства внутрішніх справ України, Служби безпеки України, Державного комітету у справах охорони державного кордону України, Державного митного комітету України, Національної гвардії України, Міністерства оборони України, Міністерства юстиції України № 4348 від 10.08.94 року, наказ Державного департаменту з питань виконання покарань, Міністерства внутрішніх справ України, Міністерства праці та соціальної політики від 12.12.03 р. № 250/1562/342 “Про порядок взаємодії органів і установ виконання покарань, територіальних органів внутрішніх справ та центрів зайнятості населення щодо надання особам, які звільненні від відбування покарання, допомоги в трудовому і побутовому влаштуванні, соціальній адаптації” [120], наказ Міністерства економіки України, Міністерства внутрішніх справ України, Служби безпеки України 29.07.05 р. № 221/615/415 “Про затвердження Порядку взаємодії Міністерства економіки України з правоохоронними органами України щодо забезпечення додержання чинного законодавства при здійсненні закупівель товарів, робіт і послуг за державні кошти” [121], наказ Міністерства України у справах сім'ї, дітей та молоді, Міністерства внутрішніх справ України від 09.03.04 р. № 3/235 “Про затвердження Інструкції щодо порядку взаємодії управлінь (відділів) у справах сім'ї та молоді, служб у справах неповнолітніх, центрів соціальних служб для молоді та органів внутрішніх справ з питань здійснення заходів з попередження насильства в сім'ї” [122], наказ Державного комітету зв’язку та інформатизації України, Міністерства внутрішніх справ України від 25.11.02 р. № 223/1205 “Про затвердження Інструкції про порядок взаємодії Державної інспекції електрозв'язку України та її регіональних підрозділів і органів внутрішніх справ України щодо запобігання порушенням законодавства в галузі зв'язку, у сфері інформатизації та використання радіочастотного ресурсу” [123] та інші.

В останньому наказі чітко визначений механізм взаємодії ОВС із регіональними підрозділами Державної інспекції електрозв'язку України — “Взаємодія регіональних державних інспекцій електрозв'язку та ОВС здійснюється на основі укладених договорів. При укладенні договорів про взаємодію регіональні ДІЕ визначають та погоджують з ОВС вид, розмір та характер забезпечення проведення спільних заходів”. Таким чином, визнається важливість договірних відносин у встановленні узгоджених дій. Договір є актом про взаємну згоду у встановленні зв’язків і відповідає “регулюванню профілактики адміністративних правопорушень за допомогою диспозитивного методу” [124, с. 136]. Який би не був зміст договору, при його укладенні одна сторона зобов’язана здійснити на користь іншої певний вид управлінської, профілактичної чи іншої діяльності, а інша має право вимагати їх здійснення. Тобто, виникають зобов’язальні відносини. Договірні зв’язки дозволяють суб’єктам профілактики адміністративних правопорушень передбачати та вносити у відносини певну автономність регулювання взаємодії між собою, але в межах чинного законодавства.

Крім налагодження взаємодії з рівними суб’єктами та здійснення взаємодії на підставі координаційного впливу місцевих державних адміністрацій, прокуратури та органів місцевого самоврядування, ОВС організовують, спрямовують і контролюють повсякденну профілактичну роботу громадських формувань з охорони громадського порядку.

Отже, органи внутрішніх справ займають одне з ключових місць у системі суб’єктів профілактики адміністративних правопорушень, що випливає із законодавчих завдань та структури взаємодії ОВС.

Висновки до розділу 1

У системі профілактики адміністративних деліктів взаємодія суб’єктів є одним із системоутворюючих факторів, який зумовлює детермінованість елементів та забезпечує нормальне функціонування системи. Взаємодію суб’єктів профілактики адміністративних правопорушень слід розуміти як управлінський процес, який полягає у діяльності кількох (не менше двох) суб’єктів профілактики, які впливають один на одного та на об’єкт засобами і методами, що властиві кожному учаснику, для досягнення спільної профілактичної мети. При цьомукоординація розглядається як необхідна передумова узгодженої діяльності кількох суб’єктів профілактики, які мають спільну мету, і є організаційним етапом управлінського процесу взаємодії. Саме як управлінський процес (цикл) зі стадіями розроблення і реалізації рішення та етапами збору інформації, її аналізу, підбору виконавців, планування, ресурсного забезпечення, контролю та іншими необхідно розглядати взаємодію суб’єктів профілактики адміністративних правопорушень — це дозволить створити цілісну управлінську картину цього явища.

При прийнятті нормативно-правових актів та розробці планів профілактики адміністративних правопорушень слід врахувати, що органи внутрішніх справ є одним із центральних суб’єктів системи профілактики, що зумовлюється їх законодавчими завданнями та структурою взаємодії з іншими суб’єктами. При цьому схематично організаційні зв’язки ОВС у системі суб’єктів профілактики адміністративних правопорушень виглядають так:

зв’язки субординаційного та координаційного впливу на ОВС із метою налагодження взаємодії з іншими суб’єктами системи;
зв’язки співробітництва ОВС із державними, самоврядними органами та громадськими організаціями в профілактиці адміністративних правопорушень;
зв’язки організаційного впливу ОВС на інших суб’єктів профілактики адміністративних деліктів.

При розробці планів узгоджених дій територіальних органів внутрішніх справ з органами місцевого самоврядування та місцевими органами виконавчої влади основною метою взаємодії суб’єктів профілактики адміністративних правопорушень слід вважати досягнення оптимального рівня організаційних зв’язків між суб’єктами, який дозволить найбільш ефективно здійснювати діяльність із нейтралізації причин та умов адміністративної деліктності.

Основні результати цього розділу опубліковані у наступних працях дисертанта: “Правове забезпечення взаємодії суб’єктів системи профілактики адміністративних правопорушень” [125], “Взаємодія суб’єктів системи профілактики адміністративних правопорушень”[126], “Взаємодія як інститут забезпечення діяльності органів місцевого управління” [127], “Органи внутрішніх справ як суб’єкти системи профілактики адміністративних правопорушень” [128]. "Взаємодія суб’єктів у профілактиці адміністративних правопорушень, що скоюються неповнолітніми” [129].

РОЗДІЛ 2

ВИКОРИСТАННЯ ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВИХ ФОРМ УПРАВЛІННЯ У ВЗАЄМОДІЇ ТЕРИТОРІАЛЬНИХ ОРГАНІВ ВНУТРІШНІХ СПРАВ ІЗ ОРГАНАМИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ ТА МІСЦЕВИМИ ОРГАНАМИ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ

Суб’єкти системи профілактики адміністративних правопорушень реалізовують свої функції за допомогою управлінського впливу на об’єкти. При цьому зовнішній вираз такого впливу набуває ознак форм управління.

Поняття “форма” є однією з основних категорій філософії і має кілька тлумачень. У правознавстві використовують, в основному, поняття “форма” як: 1) зовнішній вид, зовнішній обрис; 2) устрій, структура будь-чого, система організації [130, с. 294].

В юридичній літературі вживаються такі синонімічні поняття, що визначають зовнішній вираз управлінської діяльності: "форми управління", "форми діяльності органів щодо здійснення функцій держави", "форми управлінської діяльності", "адміністративно-правові форми", а також прояв цього виразу в окремих сферах діяльності — “форми державного управління", "форми здійснення виконавчої влади", "форми адміністративної діяльності органів внутрішніх справ" та інші. Серед зазначених понять “найбільш ємним поняттям слід визнати форми управління” [131, с. 146].

В адміністративно-правовій літературі та теорії управління існують різні точки зору щодо визначення поняття форм управління. Так, наприклад, В.К. Колпаков, О.В.Кузьменко зазначають, що у найзагальнішому вигляді під формою управлінської діяльності слід розуміти той чи інший спосіб зовнішнього вираження (оформлення) змісту цієї діяльності [132, с. 199]. Ф.Д. Фіночко зазначає, що “форма управління – це зовнішній вияв конкретних дій, які здійснюють органи виконавчої влади для реалізації поставлених перед ними завдань” [133, с. 132]. В.В. Новіков, Л.Г. Чистоклєтов, М.П.Федоров, О.І. Остапенко під формами управлінської діяльності розуміють зовнішній практичний прояв конкретних дій, що здійснюються органами державної виконавчої влади з метою і в процесі виконавчої та розпорядчої діяльності [134, с. 83]. Заслуговує на увагу думка І.П. Голосніченка, який під формою управління розуміє управлінські дії, які мають зовнішній вираз [135, с. 103]. З.С. Гладун запропонував наступне визначення форми державного управління — це зовнішньо виражена дія – волевиявлення органу виконавчої влади (посадової особи), здійснене у рамках режиму законності та його компетенції для досягнення управлінської мети [136, с. 94].

Таким чином, науковці, вказуючи на різні аспекти змісту форми управління, наголошують на тому, що форма управлінської діяльності :

це зовнішній вираз діяльності суб’єкта управління;
обмежується компетенцією суб’єкта управління;
метою зазначеного виразу є досягнення управлінських завдань.

Причому, якщо управлінські завдання мають комплексний характер (як управління профілактикою адміністративних правопорушень), виникає необхідність узгодженого впливу через відповідні форми взаємодії. Разом з тим конкретні форми взаємодії проявляються, залежно від того, при реалізації яких форм управління взаємодіють суб’єкти. Тому форми взаємодії суб’єктів профілактики адміністративних правопорушень доцільно розглядати через форми управлінської діяльності відповідних суб’єктів при реалізації профілактичних завдань.

Існують різні точки зору щодо визначення видів форм управління. На думку В.Б. Авер'янова, формами управлінської діяльності слід вважати: а) процесуальні (процедурні) форми; б) форми зовнішнього прояву — видання актів управління, здійснення інших юридично значущих дій, а також суто організаційні дії; в) морально-етичні прояви. Причому всі ці форми управління можуть виражатися через форми правового опосередкування, яке набуває значення своєрідної "форми форм" [131, с. 146]. Виділення форм правового опосередкування і зумовила певну одностайність при класифікації форм управління на правові та неправові.

Розмежування між ними проводиться, залежно від характеру юридичних наслідків – “виникнення юридичного ефекту” [132, с. 202]. Застосування правових форм спричиняє виникнення, зміну або припинення адміністративно-правових відносин.

Проблеми класифікації правових форм у юридичній літературі вирішуються неоднозначно. Єдиної точки зору щодо розв'язання цієї проблеми немає, оскільки погляди вчених-адміністративістів та фахівців теорії управління в цьому питанні мають деякі розбіжності.

Для найбільш повного, ґрунтовного дослідження класифікації форм управлінської діяльності необхідно звернутися до теорії держави та права, яка надає теорії управління методологічний інструментарій щодо вирішення поставлених проблем.

У теорії держави та права найбільш розповсюджений поділ правових форм реалізації державної влади на: 1) правоустановчі (правотворчість) — діяльність суб'єктів державної влади щодо створення правових норм, їх зміни та скасування; 2) правозастосовчі — діяльність щодо реалізації приписів правових норм; 3) правоохоронні — діяльність щодо охорони правових норм від порушень .

З деякими особливостями термінологічного характеру класифікують правові форми здійснення функцій держави М.І. Байтін, Г.В. Назаренко, які серед правових форм виділяють: а) правотворчу; б) правозастосовчу діяльність, яку розподіляють на виконавчо-розпорядчу, тобто "управлінську діяльність органів держави, яка здійснюється шляхом прийняття правозастосувальних актів розпорядчого (управлінського) характеру", та діяльність, яка здійснюється "шляхом прийняття правозастосувальних актів, спрямованих на захист прав і законних інтересів громадян, юридичних осіб та суспільства в цілому" [137, с. 28-29].

У науці адміністративного права більшість вчених вважає, що управлінська діяльність здійснюється в таких формах: а) видання правових актів; б) застосування норм права; в) здійснення організаційних дій; г) виконання матеріально-технічних операцій. При цьому перші дві форми відносять до правових, решта — до неправових. Зазначена класифікація виходить із характеру й змісту досліджуваних форм та підводить до виділення їх у більш значні групи, які пов'язані з установленням й застосуванням норм права (правові форми), та дії, які безпосередньо не мають юридичного значення.

Серед вчених-адміністративістів не склалося єдиної думки щодо класифікації форм державного управління. В.К. Колпаков за ступенем правової регламентації процесу використання виділяє такі форми державного управління: встановлення норм права (видання нормативних актів управління, адміністративна правотворчість); застосування норм права (видання ненормативних актів управління, індивідуальних актів управління, актів застосування норм права, адміністративне розпорядництво); укладання адміністративних договорів; здійснення реєстраційних та інших юридично значущих дій; провадження організаційних дій; виконання матеріально-технічних дій. За значенням наслідків, які виникають у результаті використання форм, виділяють: а) правові форми державного управління; б) неправові форми державного управління [7, с. 178]. Заслуговує уваги точка зору Б.М. Габрічидзе, який в систематизованому вигляді виділяє наступні форми управління: прийняття нормативних правових актів, видання індивідуальних (адміністративних) актів, укладання договорів, здійснення організаційних дій, виконання матеріально-технічних операцій [138, с. 232].

Використання тієї чи іншої форми залежить від конкретної ситуації, оскільки при вирішенні одного і того ж питання використовуються як правові, так і неправові форми, тому "тільки раціональне використання форм у взаємозв'язку, обґрунтований вибір основної серед них, вміле поєднання, а при необхідності й пошук нових, забезпечує досягнення запланованих результатів" [131, с. 147].

На практиці іноді важко розрізнити форми управлінської діяльності, оскільки "всі форми державного управління — правові (нормативні акти, видання індивідуальних актів, укладання адміністративних договорів тощо) й неправові (здійснення організаційних дій, наради, семінари тощо; матеріально-технічні дії) — в певному розумінні є правовими, які мають відповідну юридичну базу, ґрунтуються на правових актах та приписах, без яких не можуть виникати, функціонувати та застосовуватися на практиці. Правовий початок так чи інакше є в будь-якій з названих форм незалежно від того, до якої з існуючої класифікації до правових чи неправових їх слід віднести. Звичайно, це не свідчить про відсутність розбіжностей між ними" [138, с. 231-232]. Тому, зважаючи на певну умовність класифікації, форми управління профілактикою адміністративних правопорушень можна розділити на правові ( містять в собі “адміністративну правотворчість” [62, с. 95], правозастосування, в тому числі і правоохоронного спрямування, укладення адміністративних договорів та здійснення інших юридично значущих дій) і неправові (організаційні дії та матеріально-технічні операції). Відповідно, і взаємодію територіальних органів внутрішніх справіз місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування у профілактиці адміністративних правопорушень доцільно розглядати через зазначені форми управління.

Адміністративна правотворчість, метою якої є “розвиток (або поглиблення) нормативного регулювання відповідних суспільних відносин, що вже стали предметом законодавчої регламентації” [62, с. 189], відіграє важливу роль у профілактиці адміністративних правопорушень, про що неодноразово вказувалось у наукових дослідженнях. Зокрема, О.І. Остапенко вважає правотворчу форму однією з основних форм виконання профілактичної функції відповідними суб’єктами [51, с. 101], А.В. Мілашевич визначає органи профілактики адміністративних правопорушень на транспорті через їх “можливість впливати на стан профілактичної діяльності шляхом видання нормативно-правових або локальних(індивідуальних) актів управління” [139, с. 89].

В адміністративній науці загальноприйнятого визначення акта управління, як і термінологічної єдності щодо цього правового явища, немає. Українські та зарубіжні вчені вживаються поняття — акти управління [140, с. 319; 141], правові акти управління [142, с. 203; 143, с. 269; 144, с. 172; 145, с. 3], правові акти державного управління [132, с. 209; 146, с. 126], акти державного управління [134, с. 116], адміністративні акти [147, с. 33; 148, с. 102; 149, с. 73], акти державної адміністрації [150, с. 143]. Кожне із зазначених понять характеризується сукупністю ознак цієї форми управління. Більш конкретно визначили поняття правових актів державного управління В.К. Колпаков та О.В.Кузьменко: “правові акти державного управління – це владні, підзаконні, втілені у встановлену форму волевиявлення суб’єктів державного управління, що безпосередньо впливають на правові норми і відносини з метою їх удосконалення відповідно до державних інтересів” [132, с. 213]. Оскільки управління профілактикою адміністративних правопорушень здійснюється не тільки у формі правових актів державних органів, а й органів місцевого самоврядування, то (враховуючи зміст наведеного вище визначення правових актів державного управління) доцільно використовувати поняття “правові акти управління”. При цьому, зважаючи на вказівку про поділ зазначених правових актів, заслуговує, в контексті даного дослідження, особливої уваги визначення А.П. Коренєва: “правовий акт управління — це юридичний акт, який регулює управлінські відносини чи вирішує конкретну управлінську справу (питання), персонально визначає поведінку адресата, має державно-владний творчий характер, видається в односторонньому порядку уповноваженими на те органами і посадовими особами у відповідності із встановленою процедурою” [144, с. 173].

Існують різноманітні критерії класифікації правових актів управління, серед яких більшість авторів виділяє класифікацію за юридичним змістом (нормативні, індивідуальні і змішані) та територією дії (загальнодержавні і місцеві).

Не зменшуючи ролі загальнодержавних нормативно-правових актів управління, необхідно відзначити зростаюче значення для профілактики адміністративних правопорушень нормативно-правових актів місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування. Правові акти зазначених суб’єктів характеризуються тим, що їх положення ґрунтуються на нормах Конституції України та законів і спрямовані, з одного боку, на реалізацію конституційних прав і свобод громадян (як то право на безпечне довкілля, право на життя і здоров’я тощо), а з іншого, передбачені в них правові, економічні, матеріально-технічні, соціальні заходи щодо профілактики правопорушень, зумовлені конкретними умовами життя регіонів, розраховані на наявні ресурси. Крім того, підвищення організуючої ролі місцевої та регіональної нормотворчості (найбільше це стосується нормативно-правових актів місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування) відбувається внаслідок бездіяльності в сучасних умовах певних інститутів соціального контролю та фрагментарного характеру управління профілактикою правопорушень [151, с. 33].

За таких умов важливого значення у сфері профілактики адміністративних правопорушень набуває правотворча (нормотворча) діяльність органів внутрішніх справ як одного з основних суб’єктів профілактики зазначених деліктів. К.Л. Бугайчук у запропонованому проекті Концепції діяльності органів внутрішніх справ по профілактиці адміністративних проступків першим напрямком профілактики ОВС адміністративних проступків визначає прийняття підзаконних нормативно-правових актів, що регулюють зазначене питання [91, с. 159-160].Важливість нормотворчої діяльності відзначають і працівники міліції. Опитування співробітників ОВС показало, що 63% респондентів вважають нормативно-правове забезпечення профілактики адміністративних правопорушень недостатнім і, відповідно, таким, що потребує оновлення. При цьому, зважаючи на переважне використання ними при плануванні та здійсненні заходів щодо профілактики адміністративних правопорушень наказів та інструкцій Міністерства внутрішніх справ України — 38% і наказів начальників обласних і міських УМВС та РВ УМВС — 44%, основним напрямом підвищення ефективності нормативно-правового регулювання профілактичної діяльності співробітники ОВС вважають більш детальну регламентацію профілактики за допомогою нормативно-правових актів МВС та територіальних органів внутрішніх справ. Зокрема, на запитання що, передусім, необхідно для покращення нормативно-правового забезпечення діяльності з профілактики адміністративних правопорушень, 42% респондентів відповіли — прийняти відомчі нормативно-правові акти (накази МВС та ін.), які б комплексно регулювали профілактику адміністративних правопорушень, 27% — приймати спільні з іншими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування нормативно-правові акти, 17% — прийняти закон “Про профілактику адміністративних правопорушень”, 14% — прийняти нормативно-правові акти профілактичної спрямованості на рівні Кабінету Міністрів України (додаток В.1).

Нормотворча діяльність ОВС полягає у розробці, вдосконаленні, зміні, доповненні, скасуванні правових норм підзаконного характеру, що регулюють суспільні відносини у сфері внутрішніх справ [99, с. 60]. Як зазначають В.Л. Ортинський, З.Р. Кісіль, М.В. Ковалів, така діяльність ґрунтується насамперед на свідомому створенні правомочним органом можливості більш детального регулювання відносин у певній галузі управління [152, с. 29]. Як у законодавстві (Положення про МВС України, затверджене Указом Президента України від 17 жовтня 2000 року № 1138/2000,Типове положення про підрозділи юридичного забезпечення органів внутрішніх справ України, затверджене наказом МВС від 31 жовтня 2003 р. №1351 [153]), так і в науковій літературі [53, с. 591; 154, с. 751; 155, с. 277; 156, с. 12] відзначається, що ОВС здійснюють нормотворчу функцію за допомогою:

участі у проектно-консультативній роботі;
видання нормативно-правових актів.

Взаємодія територіальних ОВС із місцевими органами виконавчої влади та місцевого самоврядування у формі участі перших у підготовці нормативно-правових актів місцевого та регіонального значення відіграє важливу роль. Хоча дослідження праць як правників радянських часів [157; 158; 159], так і сучасних науковців дозволяє говорити про недооцінку важливості цієї форми взаємодії. При цьому аналіз нормортворчості місцевих органів виконавчої влади (передусім, місцевих державних адміністрацій) та органів місцевого самоврядування показує, що значна частина їх правових актів належить до актів управління, які мають координаційний потенціал, регламентують та уточнюють порядок і особливості взаємодії між учасниками управлінських відносин [160, с. 121]. “Координаційне рішення – це акт управління, за допомогою якого суб’єкт координації визначає підстави виникнення, зміни або припинення узгоджених дій об’єктів координації” [90, с. 265]. Діяльність органів внутрішніх справ, як правило, є безпосереднім об’єктом координаційного впливу у сфері профілактики адміністративних правопорушень. Тому, важливою є взаємодія територіальних органів внутрішніх справ (які будуть виконувати координаційні рішення – акти) з органами місцевого управління у формі “спільної розробки управлінських рішень”[53, с. 510].

У науковій літературі процес прийняття нормативно-правового акту управління розглядається як підвид адміністративно-процесуального провадження [160, с. 120; 132, с. 278]з відповідними стадіями. При цьому виділяється різна кількість стадій (4, 5 або 6 етапів) та вказується різний обсяг процесуальних дій на кожній стадії. Різниця у цьому питанні, як правило, полягає у віднесенні тієї чи іншої процесуальної дії до конкретної стадії нормотворчого процесу або ж виділення такої дії як самостійного етапу провадження. Окремі науковці вважать, що стадіями провадження з прийняття нормативних актів управління є:

підготовка проекту акта;
узгодження проекту (візування);
прийняття акта;
реєстрація акта;
доведення акта до виконавців (опублікування)[134, с. 125].

Територіальні органи внутрішніх справ беруть участь у проектно-консультативній роботі, або починаючи з етапу підготовки акта управління профілактичною діяльністю, або на етапі узгодження проекту. Саме на такі форми проектно-консультативної роботи вказується у відповідних нормативно-правових актах. Зокрема, згідно з п. 2.1. Типового положення про підрозділи юридичного забезпечення органів внутрішніх справ України, затвердженого наказом МВС України від 31 жовтня 2003 р. №1351, одним з основних завдань юридичних підрозділів, що утворені в головних управліннях МВС України в Автономній Республіці Крим, в обласних управліннях МВС України, органах, підрозділах та установах внутрішніх справ, є організація розробки нормативних актів з основних напрямків діяльності ОВС та безпосередня участь у підготовці проектів цих актів із найбільш важливих комплексних проблем. Деталізуючи це завдання у п.п. 3.1.3. та 3.1.4. зазначеного положення вказується на необхідність виконання ОВС наступних функцій:

здійснення авторського супроводу під час розгляду місцевими органами влади підготовлених юридичними підрозділами проектів нормативних актів;
розгляд (рецензування) проектів нормативних документів, що надходять до органу на відзив.

Варто детальніше розглянути взаємодію ОВС із органами місцевого самоврядування та місцевими органами виконавчої влади на етапах підготовки та узгодження проекту акту, спрямованого на профілактику адміністративних правопорушень.

Як неодноразово зазначалось, нормативно-правовий акт управління є управлінським рішенням [142, с. 176; 146, с. 127; 161, с. 92], тому при дослідженні форм взаємодії ОВС із органами місцевого управління у нормотворчому процесі щодо прийняття актів профілактичної спрямованості доцільно використати, розроблену наукою управління теорію управлінського рішення. В.М. Плішкін визначив 10 основних стадій підготовки та прийняття управлінського рішення [53, с. 242-243]. На етапі підготовки проекту нормативно-правового акта необхідно пройти такі стадії підготовки управлінського рішення:

діагноз стану системи та керованого об’єкта; виявлення, усвідомлення та формулювання проблеми; постановка мети;
висунення управлінських гіпотез;
оперування інформацією (збирання, обробка, аналіз управлінських гіпотез);
підготовка (розробка) варіантів рішення;
оцінка варіантів рішення, вибір оптимального варіанту;
оформлення вибраного варіанта у вигляді проекту рішення.

Нормотворча діяльність на місцевому та регіональному рівні достатньо не врегульована правовими нормами. Зокрема, потребує вирішення питання визначення суб’єктів ініціювання підготовки проекту нормативно-правового акту. Практична діяльність ОВС свідчить, що саме вони, як правило, є ініціаторами підготовки нормативних актів профілактичної спрямованості. Місцеві ради та місцеві державні адміністрації, в більшості, ініціюють взаємодію з ОВС на етапі узгодження та експертизи уже підготовленого проекту управлінського рішення. Хоча також є випадки (але поодинокі) звернень до відповідних органів внутрішніх справ із проханням підготувати проект нормативного акту. В обох випадках “важливе значення повинно бути приділено власне управлінським питанням прийняття акта управління, тобто мова йде про аналіз конкретної ситуації” [148, с. 112]. Відповідно до стадій підготовки управлінського рішення та використовуючи існуючий механізм підготовки ОВС законодавчих актів працівникам органів внутрішніх справ у нормотворчій роботі на місцевому та регіональному рівнях належить:

чітко з’ясувати суть пропозицій про видання нового акта і цілі, які передбачається досягнути його прийняттям;
вияснити чи достатньо глибоко і всебічно вивчена проблема, враховані пропозиції, які раніше вносились для вирішення цього питання до органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій, і результати їх розгляду;
впевнитись, що це питання дійсно не вирішене в законодавстві і прийняття нового акта забезпечить досягнення необхідних результатів;
встановити, яким чином підготовка акта зачіпає інтереси інших державних та самоврядних органів, вияснити, чи немає в них переконливих доказів, що перешкоджають розробці такого акта;
визначити витрати матеріальних, фінансових та інших ресурсів, необхідних для здійснення запланованих заходів, а також джерела покриття їх витрат.

Порядок подання підготовленого або погодженого з відповідним органом внутрішніх справ проекту правового акта управління до місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування регламентований відповідними нормативно-правовими актами. Зокрема, процес погодження та подання проектів розпоряджень голів місцевих державних адміністрацій вказується у п.п. 21-25 Типового регламенту місцевої державної адміністрації (затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 11 грудня 1999 р. № 2263 [162]) та в регламентах відповідних державних адміністрацій. При цьому органи внутрішніх справ співпрацюють із відділами взаємодії з правоохоронними органами, оскільки саме на ці структурні підрозділи апаратів державних адміністрацій, як правило, покладено завдання “розробки проектів рішень (актів) керівництва та дорадчих органів облдержадміністрації з правоохоронних питань” (п. 2.4. Тимчасового положення про відділ взаємодії з правоохоронними органами Львівської обласної державної адміністрації). Ініціатива прийняття таких рішень у багатьох випадках належить координаційним органам. Проектно-консультативну роботу ОВС щодо підготовки профілактичних рішень місцевих рад та їх виконавчих органів здійснюють також за допомогою відповідних координаційних органів при виконавчих комітетах або ж за допомогою співпраці з постійними комісіями, депутатськими групами чи окремими депутатами. Зокрема, координаційна рада м. Львова з питань соціального і правового захисту неповнолітніх та запобігання правопорушенням у їх середовищі (утворена і затверджено положення про неї розпорядженням міського голови м. Львова від 18/03/99 № 128), до складу якої входить заступник начальника Львівського міського управління УМВСУ у Львівській області, має завдання розробляти заходи запобігання вчиненню неповнолітніми правопорушень. А згідно з п.7 положення про зазначену раду, рішення координаційної ради є підставою для прийняття відповідних рішень органами місцевого самоврядування.

Особливого значення набуває проектно-консультативна робота ОВС у створенні комплексних програм профілактики злочинності та програм профілактики окремих видів правопорушень чи правопорушень окремих суб’єктів. Зокрема, у багатьох областях та містах активними учасниками підготовки програм профілактики злочинності були штаби органів внутрішніх справ. Інші служби ОВС також активно працюють у цьому напрямку. Так, кримінальною міліцією у справах неповнолітніх УМВС України у Луганській області в Луганську державну адміністрацію були направлені пропозиції до “Цільової програми діяльності державних органів і організацій з метою попередження злочинності і правопорушень серед неповнолітніх на 2001-2005рр.”, які були враховані в остаточному варіанті зазначеної програми [163, с. 276]. “Міськрайоргани внутрішніх справ беруть участь у підготовці комплексних заходів [щодо профілактики правопорушень, у тому числі й адміністративних], а нерідко повинні очолювати розробку таких заходів” [164, с. 68].

Іншим проявом взаємодії в межах адміністративної правотворчості з метою профілактики адміністративних проступків є видання спільних управлінських актів. У літературі [95, с. 229; 165, с. 179; 166, с. 128] та законодавстві [79; 167; 168] наголошується на необхідності видання правоохоронними органами спільних відомчих актів, що регламентують порядок взаємодії у профілактиці адміністративних правопорушень та злочинів. При цьому недооцінюється профілактичний потенціал узгодження управлінських дій з іншими державними та самоврядними органами. Лише останнім часом ОВС активніше почали використовувати можливості спільної адміністративної правотворчості з неправоохоронними органами. Прикладом використання цієї форми управління з метою здійснення заходів з профілактики адміністративних правопорушень є: спільний наказ Управління МВС України у Львівській області та УправлінняДержавної інспекції електрозв'язку України у Львівській області № 75/25 від 17.02.2003 року “Про створення координаційної комісії щодо запобігання правопорушенням законодавства в галузі зв’язку, у сфері інформатизації та використання радіочастотного ресурсу” [169], наказ Управління МВС України у Львівській області та Львівського територіального відділення Антимонопольного комітету № 6-од/81 від 19.02.2003 року “Про порядок взаємодії та заходи щодо координації діяльності” [170], наказ Управління МВС України у Львівській області та Управління освіти у Львівській області № 28/510 від 28.08.2003 року “Про організацію проведення всеукраїнського рейду “Урок” [171] та інші.

Адміністративна правотворчість як форма управління має значний потенціал у профілактиці адміністративних правопорушень. Безпосередньо здійснюючи заплановані заходи, працівники ОВС та інших державних і самоврядних органів у багатьох випадках використовували таку форму управління як правозастосування. “Найбільш дохідливим, найбільш сильним виховним і попереджувальним засобом є застосування норм права у конкретній справі” [172, с. 30]. Як зазначає П.М. Рабінович, застосування правових норм – це здійснювана компетентними державними органами, уповноваженими на це громадськими об’єднаннями або їх посадовими особами організаційно-правова діяльність, результатом якої є встановлення піднормативних, формально обов’язкових індивідуальних правил поведінки персоніфікованих суб’єктів [173, с. 528].

Правозастосовча форма управління пов’язана з виконанням законодавчих і інших нормативно-правових актів з метою застосування норм права в конкретному випадку, тобто в рамках цієї форми відбувається розгляд і вирішення управлінських справ і спорів [62, с. 95]. Така діяльність полягає у співставленні конкретних юридично значущих фактів із приписами адміністративно-правових норм та прийнятті відповідного управлінського рішення. Застосування норм права охоплюється правоохоронною або регулятивною (оперативно-виконавчою) діяльністю. Більша частина заходів щодо профілактики адміністративних правопорушень здійснюється в межах правоохоронного правозастосування. Науковці традиційно (хоча й існують певні розбіжності щодо “послідовності” [174, с. 126] чи “паралельності” [175, с. 36] діяльності із встановлення юридичного факту і діяльності щодо вибору норми, яка підлягає застосуванню, та включення стадії доведення рішення до відповідних суб’єктів [176, с. 148]) виділяють такі стадії правозастосування: встановлення юридично значущих фактів і пошук правової норми, яку належить застосовувати до них; аналіз вибраної правової норми, який включає перевірку достовірності й правильності тексту, визначення межі дії і тлумачення правової норми; вирішення юридичної справи, яке виражається у прийнятті акта застосування норми права [60, с. 180-186; 177, с. 112-113; 178, с. 219; 179, с. 330]. Для профілактики адміністративних правопорушень усі стадії адміністративно-правоохоронної правозастосовчої діяльності мають значення, як вважає Ю. Бондар, однією з умов ефективності зазначеної діяльності, здійснюваної ОВС, є проведення профілактичних заходів [180, с. 803]. Та особливе значення має такий етап як кваліфікація адміністративного делікту. Оскільки від повноти виявлених фактичних обставин, у тому числі й тих, що сприяють вчиненню правопорушення, та правильності підібраної норми адміністративного законодавства залежить “вироблення і здійснення мір та заходів по профілактиці адміністративних деліктів” [181, с. 55].

У науковій літературі [62, с. 170; 132, с. 203; 182, с.6] найчастіше в поняття правозастосування включають його кінцевий результат – правозастосовчий акт, який є одним із видів індивідуальних правових актів управління. Серед зазначених актів В.П. Чабан виділяє акти адміністративного примусу, ефект яких “проявляється у попередженні, припиненні протиправних діянь, а також в адміністративній відповідальності” [182, с. 7].

Взаємодія ОВС із органами місцевого самоврядування та місцевими органами виконавчої влади у правозастосовчій діяльності з метою профілактики адміністративних правопорушень здійснюється у процесі прийняття зазначених актів адміністративного примусу та в межах “комплексного провадження у справах про застосування заходів адміністративного примусу” [183, с. 68].

При різноманітності думок щодо обсягу та місця зазначеного провадження у загальній системі адміністративного права та процесу (одні науковці включають його у структуру адміністративного процесу, при цьому розглядаючи останній як у “вузькому” [175, с. 13; 184, с. 13; 47, с. 37], так і у “широкому” розумінні [62, с. 36; 185, с. 53; 186, с. 214; 187, с. 49-51], інші вважають його підгалуззю в межах адміністративного права [188, с. 42-43]) погляди щодо профілактичної спрямованості застосування заходів адміністративного примусу збігаються. Так, А.П. Клюшниченко у свій час вважав, що застосування заходів адміністративного примусу мало на меті, поряд з припиненням правопорушень та покаранням винних, “попередження різноманітних антисуспільних проявів, недопущення створення певної протиправної ситуації” [189, с. 18]. А Т.О. Коломієць, досліджуючи трансформацію традиційного адміністративного примусу в сучасних умовах у новий комплексний, поліструктурний різновид державно-правового примусу – адміністративний примус у публічному праві України, вказує на превенційну, запобіжно-виховну спрямованість останнього [190, с. 4].

Комплексним дане провадження вважається через неоднорідність заходів адміністративного примусу. Останній включає як традиційні для державного примусу, і зокрема кримінального, заходи юридичної відповідальності — накладення адміністративних стягнень за вчинення адміністративних правопорушень, так і заходи, застосування яких не вимагає протиправного діяння. Профілактичну спрямованість мають усі групи заходів адміністративного примусу, тому і взаємодію ОВС із органами місцевого самоврядування та місцевими органами виконавчої влади з метою профілактики адміністративних правопорушень доцільно розглядати комплексно. Природно, що така взаємодія характеризується та опосередковується адміністративно-процесуальними формами, оскільки комплексне провадження у справах про застосування заходів адміністративного примусу є видом адміністративно-процесуального правозастосовчого провадження.

Особливістю адміністративно-процесуальних відносин є те, що вони у своєму розвитку породжують низку процесуальних зв’язків [132, с. 271]. Серед зазначених зв’язків науковці виокремлюють організаційні (управлінські), “що найбільш рельєфно виділяються як процесуальні” [174, с. 92]. Це дає можливість стверджувати, що “адміністративно-процесуальні правовідносини належать до управлінських правовідносин”[191, с. 152] з притаманними останнім ознаками, зокрема щодо взаємодії як системоутворюючого елементу. При цьому вчені-процесуалісти, як правило, наголошують на взаємодії не як на узгодженій за місцем, часом і засобами спільній діяльності, а як взаємній поведінці суб’єктів [192, с. 69], що виникає внаслідок дії однієї особи і викликає обов’язок іншого суб’єкта здійснювати певні вчинки. Такий підхід зумовлює виокремлення таких ознак процесуальної взаємодії як стадійність та послідовність. Значимість цих ознак дозволяє розглядати їх, як одні з основних ознак всього юридичного процесу. А щодо управлінського поняття взаємодії зазначені ознаки дозволяють вести мову про послідовну взаємодію.

Питанням послідовної взаємодії у проведенні профілактичних заходів як у законодавстві, так і в наукових дослідженнях належної уваги приділено не було. Першою спробою визначення зазначеної взаємодії як виду зв’язків співробітництва суб’єктів профілактики злочинності було здійснено А.Е. Жалінським та М.В. Костицьким за допомогою поняття “преюдиційні зв’язки” [16, с. 112].

При цьому автори вказують на певну умовність такого визначення. Традиційно в юриспруденції преюдиціальність визначають як обов’язковість фактів, встановлених рішенням суду, яке набрало законної сили, для усіх інших судових органів та організацій при з’ясуванні цих фактів [193, с. 78; 194, с. 358; 195, с. 10]. Зважаючи на те, що преюдиційною, як правило, вважають саме юридично значущу діяльність, пов’язану з судовим розглядом справи, на нашу думку, у профілактиці доцільно використовувати поняття “послідовна взаємодія”. Оскільки послідовні зв’язки суб’єктів профілактики адміністративних деліктів характеризуються й неправовою (організаційною) формою, і тим більше, не вичерпується суто юрисдикційною діяльністю.

Послідовна взаємодія виникає, коли дії одного суб’єкта зумовлюють певні вчинки інших суб’єктів. Так, складення співробітником міліції та направлення протоколу про адміністративне правопорушення адміністративній комісії зумовлює дії останньої щодо підготовки до розгляду та вирішення справи по суті.

Вчені блоку кримінально-правових наук [106; 196; 197; 198; 199]звертали увагу на певні аспекти послідовної взаємодії у профілактиці злочинів. При цьому зазначена форма взаємодії у профілактиці розглядалась звужено, як правило, через реалізацію обов’язку суду за допомогою даних, зібраних органами дізнання і попереднього слідства, виявляти умови та причини конкретних злочинів. Також ці дослідження характеризувалися межами лише кримінально-процесуальної форми. Оскільки послідовна взаємодія здійснювалась компетентними державними органами та посадовими особами (органи дізнання, слідства, прокурор, суд) за допомогою профілактичних процесуальних заходів, що можуть застосовуватися тільки підчас провадження по конкретній кримінальній справі і на підставі матеріалів справи [200, с. 28].

На наявність послідовної взаємодії суб’єктів у профілактиці адміністративних проступків було звернено увагу у сучасних дослідженнях науковців. Так, О.І. Остапенко до основних форм зв’язку і взаємодії органів внутрішніх справ із іншими суб’єктами профілактики адміністративних правопорушень відносить форми взаємозв’язку адміністративно-процесуального характеру [51, с. 49], регламентувати які, поряд з процедурою здійснення профілактичного процесу, очевидно, покликані процесуально профілактичні норми [20, с. 255]. Д.П. Калаянов, розглядаючи діяльність суду та ОВС щодо профілактики адміністративних правопорушень, вказує, що “існує область профілактики, де їх інтереси і можливості тісно переплітаються, при чому кожен з них виконує певну частину профілактичної роботи, і лише їх сукупність може призвести до оптимального кінцевого результату” [201, с. 158]. При цьому на ознаки та особливості такого виду взаємодії уваги звернено не було.

Необхідність послідовної взаємодії суб’єктів у профілактиці адміністративних правопорушень зумовлена наступним:

необхідністю забезпечити рух профілактичного процесу [16, с. 112], тобто послідовність, узгодженість і постійність профілактичного і виховного впливу [198, с. 205] на усіх стадіях адміністративного процесу;
певні обставини, що мають профілактичну значимість, і повинні бути об’єктом профілактичного впливу одного суб’єкта, можуть бути виявлені та зафіксовані у встановленому законом порядку лише іншим суб’єктом;
наявністю профілактичних заходів, що мають протяжність у часі і вимагають зусиль кількох суб’єктів на різних стадіях процесу.

Зазначені особливості реалізовуються, передусім, через застосування заходів адміністративного попередження (запобігання), адміністративного припинення та адміністративної відповідальності, процесуальною формою якого є комплексне провадження у справах про застосування заходів адміністративного примусу.

Загальновизнаним є те, що заходи адміністративного попередження (запобігання) мають яскраво виражений профілактичний характер [202, с. 57; 203, с. 82; 204, с. 12; 205, с. 78; 206, с. 279]. Заходам адміністративної відповідальності профілактичний вплив також характерний [207, с. 22; 208, с. 59; 209, с. 185; 210, с. 114; 211, с. 39], а метою адміністративного стягнення є запобігання вчинення нових правопорушень як самим правопорушником, так і іншими особами (ст. 23 КУпАП). Адміністративно-правове попередження неможливе без застосування адміністративної відповідальності й покарання. Зміст такого попередження полягає: в позбавленні або обмеженні фізичної можливості вчинити делікт; у вихованні та виправленні за допомогою покарання; в недопущенні більш небезпечних і шкідливих дій(злочинів) способом встановлення відповідальності за дії, які створюють умови для їх вчинення; в усуненні деяких факторів, що негативно впливають на громадян [20, с. 240-241]. При цьому наголошується на тому, що накладення адміністративного стягнення досягає мети загального та спеціального попередження правопорушень після проходження правопорушника через усю систему адміністративної юрисдикції [97, с. 17, 23].

Серед завдань провадження у справах про адміністративні правопорушення законодавство (ст.245, ст.6 КУпАП) виділяє завдання органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, громадських організацій, трудових колективів розробляти і здійснювати заходи, спрямовані на запобігання адміністративним правопорушенням. Також у КУпАП вказано на основну процесуальну форму здійснення зазначених заходів органами адміністративної юрисдикції. Згідно зі ст. 282 КУпАП, орган (посадова особа), який розглядає справу, встановивши причини та умови, що сприяли вчиненню адміністративного правопорушення, вносить у відповідний державний орган, громадську організацію або посадовій особі пропозиції про вжиття заходів щодо усунення цих причин та умов. Направленню зазначеної пропозиції передує процес виявлення причин та умов конкретного адміністративного правопорушення. Робота щодо виявлення причин та умов адміністративного делікту проводиться не лише на стадії розгляду справи та її вирішення і не лише органом, що приймає постанову по справі та вносить пропозицію про усунення причин і умов. Ця робота проводиться і на інших стадіях провадження, й іншими суб’єктами (у випадках, коли порушення справи та адміністративне розслідування здійснює один орган, а розгляд справи — інший). Очевидно, результати такої роботи необхідні для внесення пропозицій щодо усунення причин та умов адміністративного правопорушення. Процесуальні зв’язки щодо передачі зазначеної інформації охоплюються відносинами послідовної взаємодії у профілактиці адміністративних правопорушень.

Послідовна взаємодія ОВС із місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування у профілактиці адміністративних деліктів здійснюється, як правило, у випадках, коли працівники міліції порушують та розслідують справу про адміністративне правопорушення, а відповідні посадові особи органів місцевого управління (створених ними спеціальних органів) розглядають і виносять рішення по справі. У КУпАП зазначено 11 складів адміністративних правопорушень, коли протоколи про адміністративне правопорушення складають співробітники ОВС, а розглядають справу виконавчі комітети селищних, сільських рад, і 28 складів, коли протоколи направляються адміністративним комісіям.

Серед суб’єктів адміністративної юрисдикції (крім судів) найінтенсивніше ОВС у профілактиці адміністративних проступків взаємодіють з адміністративними комісіями. Про це свідчить кількість рішень, прийнятих адміністративними комісіями на підставі матеріалів, переданих їм на розгляд співробітниками ОВС (додатки А.5, А.6, А.7).

Крім того, необхідно зважати на те, що здійснення провадження про адміністративні правопорушення регулюється КУпАП, на час видання якого найважливішими серед органів, уповноважених розглядати справи про адміністративні правопорушення, були адміністративні комісії при виконавчих комітетах сільських, селищних, міських рад і, безпосередньо, виконавчі комітети сільських, селищних рад [212, с. 122-123].

Адміністративні комісії виступають як суб’єкти профілактики адміністративних правопорушень. Форми їх профілактичної діяльності різноманітні: узагальнення та аналіз вчинених адміністративних проступків за категоріями справ; виявлення на підставі цієї діяльності умов та причин правопорушень; виступи у засобах масової інформації з роз’ясненням адміністративного законодавства; проведення інших видів виховної роботи [213, с. 20]. Хоча основною формою є, зважаючи на адміністративно-юрисдикційну природу комісій, внесення пропозицій про вжиття заходів щодо усунення причин та умов адміністративних правопорушень (ст. 282 КУпАП та ст. 9 Положення про адміністративні комісії Української РСР).

Зазначені пропозиції повинні відповідати певним вимогам (законності, реальності та ін.), серед яких виділяється вимога обґрунтованості, “тобто відповідності запропонованих заходів фактичній наявності ситуацій, що спричиняють адміністративні проступки” [93, с. 536]. У багатьох випадках (коли матеріали справи були передані працівниками міліції) ця вимога може бути виконана адміністративними комісіями лише за допомогою необхідної інформації, наданої співробітниками ОВС. При цьому слід враховувати, що інформація міститься як в матеріалах конкретної справи, так і поза цими матеріалами. Зокрема, для повного виявлення детермінант адміністративного правопорушення доцільно використовувати дані, зазначені у паспорті на адміністративну дільницю, де було вчинено правопорушення. Дільничні інспектори міліції вказують у цьому паспорті підприємства, організації, установи, кінотеатри, навчальні заклади, установи житлово-комунального господарства, підприємства торгівлі і громадського харчування, гуртожитки, об’єкти дозвільної системи, об’єкти торгівлі спиртними напоями та місця їх розташування. Також в ньому містяться відомості про місцезнаходження постів та маршрутів патрульно-постових нарядів міліції і громадських формувань, які беруть участь в охороні громадського порядку та профілактиці правопорушень на дільниці (Положення про службу дільничних інспекторів міліції в системі Міністерства внутрішніх справ України, затверджене наказом МВС України № 1212 від 20 жовтня 2003 р.). Ці та інші дані дозволять створити повнішу картину причин та умов вчинення як конкретного адміністративного правопорушення, так і полегшать роботу щодо внесення узагальнених пропозицій (“пропозиції на підставі узагальнення, аналізу і оцінки розгляду певної категорії справ або справ про правопорушення, вчинені особами, що перебувають у трудових чи інших відносинах з відповідним підприємством (установою, організацією” [93, с. 519]). Крім того, доцільно було б більше уваги приділяти виявленню причин та умов адміністративних правопорушень у самих матеріалах справи, що передаються на розгляд адміністративній комісії. Отже, для ефективної профілактичної роботи адміністративних комісій у багатьох випадках, зокрема щодо внесення пропозицій про усунення причин та умов адміністративних правопорушень, необхідною є тісна взаємодія з органами внутрішніх справ.

Інші адміністративно-попереджувальні заходи також відзначаються певними проявами взаємодії територіальних ОВС із органами місцевого самоврядування та місцевими органами виконавчої влади. Та серед цих заходів (обмеження руху транспорту по окремих ділянках вулиць, тимчасове обмеження доступу громадян на окремі ділянки місцевості та об’єкти, огляд вантажу, багажу, транспортних засобів з приводу відповідності їх різним вимогам, адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі та інші) особливою профілактичною спрямованістю та потенціалом щодо ефективної взаємодії виділяється взяття на облік і офіційне застереження осіб про неприпустимість протиправної поведінки.

Згідно з п.4 ст. 11 Закону України “Про міліцію” співробітникам міліції надано право виявляти і вести облік осіб, які підлягають профілактичному впливу, вносити їм офіційне застереження про неприпустимість протиправної поведінки. Єдиного законодавчого акту, який би встановлював категорії осіб, які беруться на профілактичний облік, на жаль, немає. Закон України “Про попередження насильства в сім'ї” від 15 листопада 2001 рокуу ст.ст. 6, 12 вказує, що членів сім'ї, яким було винесено офіційне попередження про неприпустимість вчинення насильства в сім'ї, служба дільничних інспекторів міліції чи кримінальна міліція у справах неповнолітніх беруть на профілактичний облік. На підставі Закону України “Про психіатричну допомогу” від 22 лютого 2000 року[214] та спільного наказу Міністерства охорони здоров’я України і Міністерства внутрішніх справ України № 346/877 від 19.12.2000 "Про заходи щодо запобігання небезпечним діям з боку осіб, які страждають на тяжкі психічні розлади” [215] для забезпечення безпеки надання психіатричної допомоги тазапобігання небезпечним діям з боку осіб, які страждають на тяжкі психічні розлади і відповідно до п. 10.1 Положення про службу дільничних інспекторів міліції в системі Міністерства внутрішніх справ України дільничні інспектори міліції здійснюють контроль і профілактичну роботу з психічно хворими, які є суспільно небезпечні і перебувають на спеціальному обліку в закладах охорони здоров’я.

Відповідно до Закону України “Про заходи протидії незаконному обігу наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів та зловживанню ними” від 15 лютого 1995 року та спільного наказу Міністерства охорони здоров’я України, Міністерства внутрішніх справ України, Генеральної прокуратури України та Міністерства юстиції України № 306/680/21/66/5 від 10.10.97 р. “Про затвердження Інструкції про порядок виявлення та постановки на облік осіб,які незаконно вживаютьнаркотичні засобиабопсихотропні речовини” [216], обліку в ОВС підлягають особи, які незаконно вживають наркотичні засоби або психотропні речовини.

Стаття 5 Закону України “Про органи і служби у справах неповнолітніх та спеціальні установи для неповнолітніх” від 24 січня 1995 року визначає, що кримінальна міліція у справах неповнолітніх зобов’язана вести профілактичний облік неповнолітніх правопорушників (зокрема (згідно з п. 3 Положення про кримінальну міліцію у справах неповнолітніх, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 8 липня 1995 р. № 502): звільнених з місць позбавлення волі; засуджених, але стосовно яких виконання вироку про позбавлення волі відстрочено, а також засуджених умовно або до виправних робіт; обвинувачуваних у вчиненні злочинів і не взятих під варту в період попереднього слідства; які вчинили злочин, але звільнені від кримінальної відповідальності у зв'язку із застосуванням заходів громадського впливу, акта про амністію, до яких застосовано примусові заходи виховного характеру, а також тих, які вчинили суспільно небезпечні дії до досягнення віку, з якого наступає кримінальна відповідальність; звільнених зі спеціальних навчально-виховних закладів; яким лікувальними закладами встановлений діагноз "наркоманія") та осіб, які втягують неповнолітніх в антигромадську діяльність.

Згідно зі ст. 7 Закону України “Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі” від 1 грудня 1994 року [217] осіб, щодо яких встановлено адміністративний нагляд, працівники міліції беруть на облік.

Крім вищезазначених категорій осіб, у п. 10.1 Положення про службу дільничних інспекторів міліції в системі Міністерства внутрішніх справ України вказано, що профілактична робота здійснюється з:

особами, звільненими з місць позбавлення волі, які відбули покарання за умисний злочин і з яких судимість не знято або не погашено у встановленому законом порядку;
засудженими за вчинення злочинів, виконання вироку щодо яких не пов’язано із позбавленням волі;
особами, які визнані в установленому порядку хронічними алкоголіками або зловживають спиртними напоями і на ґрунті пияцтва систематично допускають порушення громадського порядку.

Постановка особи на облік може бути здійснена лише при наявності певних, передбачених нормативно-правовими актами, підстав. Зокрема, підставою для постановки на профілактичний облік особи, яка вживає наркотичні засоби чи психотропні речовини без призначення лікаря, є відповідно оформлені дані від закладів охорони здоров’я; однією з підстав для взяття на профілактичний облік осіб, які вчинили насильство в сім'ї, є отримання повідомлення про застосування насильства в сім'ї або про реальну загрозу його вчинення стосовно неповнолітнього чи недієздатного члена сім'ї від органів та установ, на які покладається здійснення заходів із попередження насильства в сім'ї (спеціально уповноважені органи виконавчої влади з питань попередження насильства в сім'ї та інші органи виконавчої влади; органи опіки і піклування, органи місцевого самоврядування тощо). Крім того, для своєчасного виявлення та постановки на профілактичний облік дільничний інспектор міліції зобов’язаний щомісячно вивчати та узагальнювати повідомлення травматологічних пунктів, бюро судово-медичних експертиз, інших установ охорони здоров’я про заподіяння тілесних ушкоджень, пов’язаних із насильством у сім’ї; скарги та заяви громадян, повідомлення посадових осіб про правопорушення, учинені в сім’ях; матеріали громадських формувань щодо осіб, схильних до скоєння правопорушень (п. 10.6 Положення про службу дільничних інспекторів міліції в системі Міністерства внутрішніх справ України).

Результати зазначених спільних профілактичних заходів відображені у статистичних даних. На кінець червня 2006 року на профілактичному обліку в службі дільничних інспекторів міліції перебувало понад 930 тис. осіб, у тому числі майже 160 тис. осіб, звільнених з місць позбавлення волі, більш як 300 тис. хронічних алкоголіків та зловживаючих спиртними напоями, більш як 146 тис. наркоманів, майже 8,3 тис. психічно хворих, які становлять суспільну небезпеку, майже 80 тис. осіб, які вчиняють насильство в сім'ї та 28 тис. неповнолітніх правопорушників. При цьому зараз у державі нараховується понад 13,3 тис. дільничних інспекторів міліції та 2,7 тис.їх помічників, і відповідно, у середньому одним дільничним інспектором проводиться профілактична робота з 70,6 таких осіб. Одним дільничним інспектором міліції в середньому обслуговується 3,5 тис. населення. В органах внутрішніх справ на обліках перебуває 80 тис. неблагополучних сімей, в яких проживає понад 135 тисяч дітей. У 2005 році обстежено понад 30 тис. неблагополучних сімей, поставлено на профілактичні обліки 10,2 тис. таких сімей, а також за невиконання батьками та особами, що їх замінюють, обов'язків з виховання дітей до адміністративної відповідальності притягнуто 22,5 тис. осіб [218; 214].

Як бачимо у багатьох випадках без послідовної взаємодії місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та органів внутрішніх справ не обійтись. На що вказують і нормативно-правові акти, що регламентують зазначену діяльність (частина з них має характер спільної нормотворчості, що дозволяє ефективніше визначити способи взаємозв’язків) [66; 67; 103; 216], а також окремі дослідники [220, с. 79]. Обов’язковим елементом таких актів є включення норм, що визначають механізм взаємодії зазначених суб’єктів профілактики.

Відповідні дії одних суб’єктів профілактики (надання необхідної інформації місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування) зумовлюють необхідність юридично значущої діяльності інших суб’єктів (органів внутрішніх справ). Таким чином, забезпечується рух профілактичного процесу, основним механізмом якого є послідовна взаємодія суб’єктів.

Взаємодія ОВС з органами місцевого самоврядування і місцевими органами виконавчої влади здійснюється також за допомогою укладення адміністративних договорів. Загальновизнано, що будь-який договір визначає узгоджену поведінку сторін і відповідно є своєрідною формою взаємодії. Найглибше теорія договору досліджена у працях цивілістів. При цьому, визначаючи суть договору, більшість вказує на узгодженість дій сторін [221, с. 41; 222, с. 18; 223, с. 20], визнаючи договір формою взаємодії. Адміністративісти також вказують на адміністративний договір як засіб об’єднання зусиль для вирішення спільних завдань [132, с. 207], форму добровільної взаємодії між учасниками правових зв’язків [224, с. 24], акт, що виражає узгодження, інтеграцію, взаємодію воль договірних сторін [225, с. 31]. Найбільш яскраво ця ознака прослідковується при укладенні та виконанні такого виду адміністративних договорів, як договори про взаємодію і співпрацю. У літературі хоч і зазначалось, що договори про координацію та взаємодію не цілком відповідають вкладеному у поняття “адміністративний договір” значенню та змісту [62, с. 127], але більшість науковців [146, с. 145; 142, с. 174; 226, с. 174] відносять їх саме до цієї категорії договорів. Та й легальне визначення адміністративного договору як “дво- або багатосторонньої угоди, зміст якої складають права та обов'язки сторін, що випливають із владних управлінських функцій суб'єкта владних повноважень, який є однією із сторін угоди” (ст. 3 Кодексу Адміністративного судочинства України) [227], не виключає можливості укладення координаційних адміністративних договорів. Більше того, К.К. Афанасьєв вважає укладення договору про спільну управлінську діяльність одним із найбільш перспективних варіантів укладення адміністративних договорів у сфері державного управління [228, с. 133], а С.В. Ківалов доводить важливість адміністративних договорів, вважаючи їх дієвим і незамінним засобом вирішення цілого ряду питань, пов’язаних саме з спільною реалізацією владних повноважень, координацією зусиль для досягнення будь-яких спільних результатів управлінської діяльності [229, с. 351].

Про перспективність укладення таких договорів говорить і закордонний досвід. Так, у німецьких науковців допустимість укладення координаційних адміністративних договорів (це угода між суб’єктами публічного управління, які мають рівний правовий статус, і зумовлюється необхідністю публічно-правових узгоджень) не викликає сумніву [230, с. 322]. Угорські науковці здійснили дослідження договорів, які укладалися між місцевими радами і організаціями, які знаходяться на їх території. Як висновок було доведено, що скоординоване управління і розвиток обласних і місцевих колективів, узгодження їх різноманітних, іноді протилежних інтересів можна здійснювати лише за допомогою юридично врегульованого договором співробітництва між радами та іншими організаціями, як підпорядкованими їм, так і не підпорядкованими [228, с. 171-172]. Українські науковці останнім часом також усе більше уваги звертають на укладення “функціонально-управлінських угод” органами місцевого самоврядування з не підпорядкованими їм суб‘єктами (підприємствами, установами, організаціями) [231, с. 131, 132].

Такі договори можуть укладатись у різноманітних сферах управлінської діяльності, у тому числі сфері охорони громадського порядку та безпеки. Укладення договорів є правовою формою адміністративної діяльності органів внутрішніх справ. При цьому, як правило, мова йде про укладення угод на охорону окремих об’єктів (по суті, мають цивільно-правову природу) [96, с.11], а про використання договірної форми при реалізації владних повноважень не вказується.

В умовах демократизації процесів державного управління органи внутрішніх справ повинні активніше використовувати можливості укладення адміністративних договорів у своїй діяльності, зокрема, і в профілактиці адміністративних правопорушень. На сьогодні, коли ОВС та органи місцевого самоврядування виступають як рівноправні, організаційно не підпорядковані суб’єкти профілактики постає необхідність врегулювання їх відносин не за допомогою методу “влада-підпорядкування”, а за допомогою диспозитивного методу, однією з правових форм якого є укладення адміністративних договорів. Регулювання профілактики адміністративних правопорушень за допомогою диспозитивного методу буде досить ефективним на локальному рівні, коли учасники профілактики розподіляють свої повноваження на період її здійснення [124, с. 136].

Розподіл повноважень та вироблення засад узгодженої профілактичної діяльності на підставі договірних відносин вважають доцільними 33 опитаних працівника органів місцевого самоврядування та 123 співробітника ОВС західних областей України. При цьому така відносно нова форма взаємодії не набагато поступається іншим, апробованим десятиріччями, формами взаємодії у профілактиці правопорушень.

Разом з тим, лише 19% працівників органів місцевого самоврядування та 14% співробітників ОВС знають та використовують укладення договорів у практичній діяльності, пов’язаній з профілактикою адміністративних правопорушень (таблиця 2.1., додатки В.1 та В.2).

Таблиця 2.1. Результати опитування працівники органів місцевого самоврядування та співробітники ОВС

Питання	Працівники органів місцевого самоврядування, в %	Співробітники ОВС, в %
Які із зазначених форм доцільно використовувати підчас взаємодії органів внутрішніх справ з органами місцевого самоврядування та місцевими органами виконавчої влади у профілактиці адміністративних правопорушень?
Розроблення та реалізації планів спільних дій	83%	65%
Проведення координаційних нарад	65%	57%
Обмін інформацією, яка має профілактичне значення	57%	47%
Проведення семінарів з метою підвищення професійного рівня учасників та обміну досвідом	41%	38%
Підготовка спільних пропозицій щодо усунення причин та умов правопорушень	49%	53%
Укладення договорів між органами місцевого самоврядування, місцевих органів виконавчої влади і ОВС щодо форм діяльності кожного суб’єкта у профілактиці адміністративних правопорушень	52%	43%

Доцільність укладення адміністративних договорів про взаємодію між ОВС та органами місцевого самоврядування чи місцевими органами виконавчої влади зумовлена об’єктивними процесами децентралізації та деконцентрації державної влади. Відносини, побудовані на основі автономії, юридичної рівноправності суб’єктів, їх непідлеглості один одному і на узгоджувальній, договірній основі взаємовідносин, починають займати чільне місце не тільки в правовій системі, а й у державно-правових відносинах [232, с. 118]. Система суб’єктів профілактики адміністративних правопорушень, як уже зазначалось, достатньо складна та багаточисельна. У зв’язку з цим здійснення узгодження дій суб’єктів за допомогою управлінських актів не завжди ефективне та приводить до необхідного результату. Укладення адміністративних договорів про взаємодію ОВС з іншими суб’єктами системи профілактики адміністративних правопорушень як форма взаємодії має свої переваги.

Ці переваги, насамперед, визначаються загальними принципами договірного регулювання відносин. Такими принципами є: 1) диспозитивність правового регулювання (свобода договірних умов); 2) автономія волі сторін (добровільність укладення); 3) формально-юридична рівність сторін; 4) взаємна відповідальність сторін [226, с. 171]. Принцип диспозитивності (хоча й в обмеженому обсягу для адміністративних договорів [228, с. 110], враховуючи чітко визначену компетенцію сторін, а не загальну право-дієздатність) дозволяє не дотримуватись усіх стадій процедури ініціювання та прийняття акту управління. Ініціатором виникнення договірних відносин (з відповідним пропонуванням проекту договору) може бути будь-який із суб’єктів профілактики адміністративних правопорушень. При цьому координаційне управлінське рішення буде прийнято оперативніше, ніж відповідний акт управління. Крім того, принцип диспозитивності дозволяє включити у договір загальноприйнятні узгоджені умови, регламентувати лише ті права й обов’язки, що необхідні для виконання конкретного координаційного рішення, а також обумовити зміни обсягу дій та характеру взаємовідносин. І як наслідок – особлива точність регулювання відносин [90, с.257]взаємодії конкретних суб’єктів профілактики адміністративних правопорушень.

Принцип автономії волі сторін договору передбачає добровільність у прийнятті на себе зобов’язань. Це дасть змогу суб’єктам профілактики, зокрема територіальним ОВС, органам місцевого самоврядування, місцевим органам виконавчої влади, здійснювати координаційну діяльність без спеціальних вказівок, приписів до виконання.

Обов’язковість договірних відносин сприятиме побудові чітко визначених механізмів взаємодії сторін, які забезпечуватимуться заходами відповідальності. Суб’єкт профілактики адміністративних деліктів, що уклав договір про взаємодію, має право вимагати від іншої сторони виконання своїх зобов’язань. Це забезпечується в необхідних випадках “державним примусом, застосуванням заходів юридичної відповідальності, правом звернення до суду про захист порушеного права” [226, с. 182], що відповідає принципу взаємної відповідальності сторін.

Крім того, укладення договорів про взаємодію у здійсненні заходів профілактики адміністративних правопорушень дозволить вирішувати низку управлінських завдань, а саме:

<>····<!— [131, с. 147]. Хоча це не означає, що вона має другорядне значення, тому "від стану організаційної форми залежить спеціалізація й концентрація управління, його комплексність, правильний розподіл навантаження між різними частинами, при якій створюються умови для концентрації уваги на головних завданнях, не припускається дублювання функцій, забезпечується раціональне завантажування органів, їх структурних підрозділів, окремих службовців" [226, с. 169] .

Більшість управлінських дій із метою профілактики адміністративних правопорушень здійснюється в межах неправової форми. У багатьох випадках вони не потребують детального правового регламентування, але здійснюються відповідно до наданої компетенції та в межах діючих нормативних актів.

Для найбільш повного дослідження організаційних форм управлінської діяльності з профілактики адміністративних правопорушень, на наш погляд, необхідно звернутися до організаційних форм діяльності державних органів щодо здійснення функцій держави. При цьому слід визначитися з місцем функцій органів внутрішніх справ, місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування у функціях держави. Функції держави реалізуються через систему конкретних органів, причому частина функцій держави трансформується у функції цих органів. М.І. Байтін, Г.В. Назаренко [137, с. 28] до організаційних форм діяльності державних органів щодо здійснення функцій держави відносять:

а) організаційно-регламентуючу діяльність – поточна робота організаційно-технічного характеру, яка спрямована на забезпечення діяльності органів держави;

б) організаційно-господарчу діяльність – поточна робота господарчого характеру, яка спрямована на матеріальне забезпечення, виконання державних функцій;

в) організаційно-ідеологічну діяльність – повсякденна роз'яснювальна робота, яка спрямована на ідеологічне забезпечення виконання функцій держави.

В адміністративно-правовій літературі та літературі з теорії управління, як правило, організаційну форму управлінської діяльності, поділяють на: а) організаційні дії; б) матеріально-технічні операції.

Існує думка, що здійснення організаційних дій – це повсякденні та різноманітні прояви управлінської діяльності, що позбавлені юридичної оболонки. Ю.М. Козлов сформулював наступне визначення організаційних дій: "Організаційні дії органів державного управління (посадових осіб) – це повсякденні та різноманітні прояви їх управлінської діяльності, необхідні для забезпечення чіткої та ефективної роботи щодо виконання управлінських функцій" [233, с. 178].

Підводячи підсумки, слід зазначити, що “сутність суспільно-організаційних (організаційних) дій проявляється у тому, що держава здійснює організуючу діяльність шляхом роз'яснення значення певних заходів, організації їх проведення на добровільних засадах. Мається на увазі організуюча діяльність без видання акта та застосування примусу” [226, с. 182].

Отже, різноманітність підходів до визначення організаційних дій в юридичній літературі свідчить про різноплановість та багатоаспектність даної дефініції. Зазначена форма управління, як правило, не має та й не потребує, в більшості випадків, детальної правової регламентації, оскільки організаційні заходи безпосередньо не пов'язані з виникненням, зміною та припиненням правових відносин, вони здійснюються в процесі поточної управлінської діяльності.

Хоча й організаційні форми “або передують правовим, або настають за ними” [132, с. 202], але зважаючи на управлінський характер профілактики [19, с. 499], вони займають значне місце у системі попередження адміністративних правопорушень. Профілактика адміністративних деліктів характеризується сукупністю управлінських процесів, які виражаються за допомогою управлінського циклу. В.М.Плішкін, у свій час, вважав, що схематично модель управлінського циклу можна уявити так:

Перша процедура: формулювання мети.

Операції: діагноз, прогноз, формулювання кінцевої мети, стратегія дії, конкретні завдання.

Друга процедура: прийняття рішення.

Операції: виявлення проблемної ситуації, обґрунтування варіантів дії, вибір оптимального варіанту, затвердження рішення.

Третя процедура: організація соціальної дії.

Операції: розподіл завдань між виконавцями, забезпечення виконавців, координація та регулювання процесу виконання, контроль.

Четверта процедура: аналіз результатів.

Операції: зіставлення запланованих та досягнутих результатів, відкриття нових проблемних ситуацій, попереднє формулювання нової мети [53, с. 240-241].

Зазначені процедури та операції використовуються при прийнятті та реалізації спільних управлінських рішень з питань профілактики адміністративних правопорушень. Відповідно і взаємодія суб’єктів профілактики у тих чи інших організаційних формах проявляється під час здійснення тих же управлінських операцій. Вчені, визначаючи форми взаємодії у профілактиці правопорушень, якраз і враховують управлінський аспект. Так, О.М. Джужа називає такі форми взаємодії суб’єктів профілактики: 1) спільне вивчення стану злочинності та інших правопорушень на території обслуговування; 2) розроблення і вживання спільних заходів із запобігання злочинам; 3) спільні перевірки стану боротьби зі злочинністю на окремих об'єктах; 4) спільні виїзди до населених пунктів, навчальних закладів, на підприємства для подання допомоги в запобіганні злочинам; 5) підвищення кваліфікації осіб, які здійснюють попереджувальну діяльність; 6) обговорення результатів вживання заходів із запобігання правопорушень; 7) обмін інформацією, що становить взаємний інтерес [234, с. 231].

В.Г. Лихолоб, розглядаючи взаємодію державних органів у профілактиці правопорушень, що посягають на державну власність, виділяв як форми взаємодії: взаємну інформацію про стан збереженості державного майна; спільний аналіз обстановки в цій сфері діяльності; узгоджене або спільне планування окремих найбільш важливих напрямків попереджувальної діяльності служб і підрозділів органів внутрішніх справ, а також взаємодія з іншими державними органами і громадськими організаціями; здійснення попереджувальних заходів спільними зусиллями; спільну підготовку і проведення нарад та інших організаційних заходів; надання допомоги один одному відповідними силами і засобами та інші [200, с. 110-111].

О.Б. Андреєва вказує, що органи внутрішніх справ із питань профілактики правопорушень взаємодіють з різними державними органами, органами місцевого самоврядування, місцевими органами виконавчої влади у таких формах: 1)обмінінформацією; 2) спільний аналіз стану правопорушності і прогнозування тенденцій її розвитку; 3) спільна розробка і реалізація регіональних програм профілактики правопорушень; 4) координація профілактичної діяльності; 5) узгодження планів спільних дій за надзвичайних обставин; створення об'єднаних штабів; 6)проведення спільних цільових заходів і операцій із своєрідними алгоритмами комплексного вирішення проблем, які повторюються (цільові операції: “Перехоплення”, “Сирена”, “Грім”, “Хвиля” тощо); 7) надання взаємної допомоги в забезпеченні особистої безпеки [37, с. 12-13].

Крім цих форм взаємодії, можна назвати й інші, оскільки профілактика як соціальна діяльність та як управлінський процес характеризується великою різноманітністю організаційних проявів. Необхідно врахувати форми взаємодії, визначені нормативно-правовими актами. Так, згідно з главою 3 Настанови з організації роботи органу внутрішніх справ, затвердженої наказом МВС від 15 червня 1999 р. № 495 [235], взаємодія відділу органів внутрішніх справ з правоохоронними та іншими державними органами у профілактиці правопорушень здійснюється у таких формах:

— спільного визначення, на основі аналізу стану правопорядку, питань, що потребують комплексного, за участю всіх зацікавлених органів, вирішення;

— спільної розробки і реалізації комплексних заходів із зміцнення громадського порядку, профілактики правопорушень, у тому числі роз'яснення чинного законодавства серед населення.;

— обміну інформацією про причини та умови, що сприяють вчиненню правопорушень, та іншими відомостями;

— обміну досвідом роботи у сфері профілактичної діяльності.

Згідно з п. 3.2. Інструкції “Про взаємодію правоохоронних та інших державних органів України у боротьбі із злочинністю” формами взаємодії у профілактиці злочинів та інших правопорушень є:

а) розробка та подання до проектів державних програм боротьби зі злочинністю погоджених пропозицій із питань профілактики злочинів та інших правопорушень, в тому числі загальної та індивідуальної профілактики, запобігання найбільш поширеним видам правопорушень;

б) взаємне інформування правоохоронними органами один одного про виявлені ними, в процесі здійснення своїх функцій, причини та умови, що сприяють злочинам та іншим правопорушенням, безпосередня боротьба з якими віднесена до компетенції іншого правоохоронного органу;

в) погоджене визначення переліку інформації, оперативний обмін та використання якої може сприяти своєчасному вжиттю заходів щодо запобігання правопорушенням. Нормативне закріплення, у разі необхідності, порядку обміну такою інформацією між правоохоронними та іншими органами;

г) спільне вивчення проблем профілактики правопорушень і розробка пропозицій та заходів щодо їх вирішення;

д) підготовка та внесення до відповідних інстанцій, міністерств і відомств спільних пропозицій про усунення причин і умов, що сприяють вчиненню правопорушень.

Крім того, потрібно врахувати форми профілактики адміністративних правопорушень, які О.І. Остапенко умовно поділяє на організаційний та функціональний блоки. Зміст організаційного блоку складають: виявлення причин і умов адміністративної деліктності; організація профілактики окремих видів деліктів та інших негативних явищ, тісно пов'язаних з правопорушеннями;облік порушників і осіб з асоціальною поведінкою й організація щодо них профілактичного впливу та інші, — і відповідають етапу підготовки до прийняття та прийняття управлінського рішення. Виконавчому рівню профілактичного впливу відповідає функціональний блок. Зміст цього блоку складають: рейди і спеціальні операції, які проводяться силами органів міліції й громадськості щодо вилучення порушників із громадських місць; доповіді, лекції, звіти, індивідуальні та групові бесіди з питань недопущення вчинення протиправних дій; проведення зборів,сходів за місцем роботи і проживання населення з розглядом адміністративних деліктів; правова пропаганда із зміцнення правопорядку з використанням періодичних видань, радіо і телебачення; направлення на адресу державних органів і громадськихорганізацій, виробничих колективів різної форми власностіінформації, яка сприяє виявленню і усуненню причин та умов адміністративних деліктів; шефство, наставництво і залучення осіб, щодо яких здійснюється профілактика, до суспільно корисних занять [20, с. 253].

На нашу думку, варто згрупувати організаційні форми взаємодії, взявши за критерій найбільш характерні напрямки профілактики адміністративних правопорушень та апробовані у практичній діяльності форми взаємодії у процесі прийняття і реалізації управлінських рішень. Отже, основними організаційними формами взаємодії ОВС із органами місцевого самоврядування та місцевими органами виконавчої влади у профілактиці адміністративних правопорушень є:

участь у діяльності координаційних органів;
проведення спільних організаційних заходів (нарад, семінарів, конференцій тощо) із метою прийняття узгодженого управлінського рішення, забезпечення його виконання та аналізу процесу і підсумків виконання;
реалізація узгоджених профілактичних заходів;
форми взаємодії у роботі з правоохоронними громадськими формуваннями.

Останній блок форм взаємодії, оскільки він має комплексний характер і виходить за межі організаційних форм, детальніше буде розглянутий в окремому розділі.

У науковій літературі не раз зверталась увага на необхідність використання як у профілактиці правопорушень [106, с. 138], так і загалом у механізмі взаємовідносин на місцевому рівні [236, с. 145] такої організаційної форми взаємодії, як створення та участь у діяльності координаційних органів. Російські дослідники вважають, що постійно діючі чи оперативні комісії, штаби, ради з профілактики правопорушень є найбільш поширеними організаційними формами координації, яку здійснюють органи виконавчої влади як на федеральному, так і регіональному рівнях [95, с. 223].

Практика діяльності координаційних органів дозволяє виділити певні позитивні риси такої форми взаємодії. Передусім, створення координаційних органів дає можливість об’єднати зусилля суб’єктів профілактики, які мають різну компетенцію. Представники цих суб’єктів, зокрема органів внутрішніх справ, інших місцевих органів виконавчої влади, зберігають свою самостійність. При цьому вони виступають від імені суб’єктів, яких вони представляють, за допомогою методів і форм діяльності зазначених суб’єктів профілактики, використовуючи компетенцію, наявні ресурси суб’єктів для вирішення конкретних завдань взаємодії. Крім того, як зазначає В.Л. Ортинський, створення координаційних рад з профілактики правопорушень дозволяє накопичувати необхідну інформацію та приймати науково обґрунтовані рішення [237, с. 7]. Позитивним є також те, що об’єднання зусиль і вироблення узгоджених позицій здійснюється на добровільних засадах, шляхом спільного обговорення проблеми, а не за вказівкою. Так, при обласних державних адміністраціях1та виконавчих органах міських рад[2]створені координаційні ради з питань соціального і правового захисту неповнолітніх та запобігання правопорушенням у їх середовищі. Координаційна рада з питань соціального і правового захисту неповнолітніх та запобігання правопорушенням у їх середовищі, створена розпорядженням міського голови м. Львова від 18.03.99 № 128, об’єднує зусилля виконавчих органів Львівської міської ради загальної компетенції (голова координаційної ради — директор департаменту гуманітарної та соціальної політики виконкому міської ради, члени координаційної ради — керуючі справами райадміністрацій м. Львова), окремих управлінь та відділів (відповідальний секретар координаційної ради — начальник відділу у справах неповнолітніх виконкому міської ради, членами координаційної ради є начальник відділу координації соціальної допомоги і захисту населення та інші), правоохоронних органів (членом координаційної ради є заступник начальника ЛМУ УМВСУ у Львівській області), інших суб’єктів (за згодою, членами координаційної ради можуть бути — директор міського центру зайнятості, головний лікар обласного центру здоров’я, президент юридичної фірми “Фенікс“ та інші). Завданнями зазначеної ради є координація діяльності органів місцевого самоврядування, забезпечення взаємодії державних органів та органів місцевого самоврядування, на які нормативно-правовими актами покладено обов’язки здійснювати правовий та соціальний захист неповнолітніх, проводити роботу з профілактики правопорушень серед них. Рішення ради приймаються простою більшістю голосів та оформляються у формі протоколу, які підписують голова і відповідальний секретар. У рішеннях визначаються спільні заходи органів внутрішніх справ та органів місцевого самоврядування, форми контролю за реалізацією заходів, форми обміну необхідною інформацією.

Координаційні органи достатньо динамічні, спроможні адекватно реагувати на найменші зміни зовнішнього середовища. Вони можуть бути “швидко створені, реорганізовані, ліквідовані (оскільки тут немає труднощів, звичайно пов’язаних з переміщенням кадрів)” [16, с. 95]. Так, зміни у структурі виконавчих органів Львівської міської ради (створення сектору взаємодії з правоохоронними органами та з питань мобілізаційної і оборонної роботи) і реалізація заходів Комплексної програми профілактики злочинності у м. Львові на період до 2005 року зумовила зміни складу Координаційної ради з питань суспільно-небезпечних узалежнень та груп ризику громадян при міськвиконкоміта основних напрямків її роботи, згідно з розпорядженням виконавчого комітету Львівської міської ради від 07.02.2003 № 057 “Про внесення змін до розпорядження виконкому від 19.06.1997р. № 397 “Про координаційну раду з питань суспільно-небезпечних узалежнень та груп ризику громадян при міськвиконкомі“ [238]. Також, загальновідома динаміка змін функціонування місцевих координаційних комітетів по боротьбі з корупцією і організованою злочинністю1.

Крім того, як вважають А.Е. Жалінський та М.В. Костицький, поширення матричних організаційних структур (основними з яких є координаційні органи) пов’язано з отриманням важливих психологічних переваг. Справа у тому, що динамічний характер матричних оргструктур дозволяє в певних ситуаціях попередити згасання профілактичної діяльності. Матричні структури дають можливість оптимально поєднувати постійний і перемінний склад учасників групи і підтримувати, таким чином, належний тонус діяльності. Входження нової матричної структури (учасника групи) у роботу пожвавлює її, створює нові стимули для більш ефективного здійснення профілактичних заходів [16, с. 96].

При органах місцевого самоврядування та місцевих державних адміністраціях створено кілька координаційних органів, до складу яких входять представники органів внутрішніх справ, і які здійснюють координацію зусиль у профілактиці адміністративних правопорушень. До таких органів належать, крім зазначених вище Координаційної ради з питань суспільно-небезпечних узалежнень та груп ризику громадян та Координаційної ради з питань соціального і правового захисту неповнолітніх та запобігання правопорушенням у їх середовищі, робоча група зі сприяння реалізації Програми скоординованих дій правоохоронних і контролюючих органів по боротьбі з незаконним виробництвом, поширенням і реалізацією аудіо- і відеопродукції, компакт-дисків та інших об'єктів інтелектуальної власності1, міжвідомчі координаційно-методичні ради з правової освіти населення2та інші. Практика діяльності координаційних комітетів і рад по боротьбі з корупцією і організованою злочинністю при місцевих державних адміністраціях та органах місцевого самоврядування свідчить про певну роботу з профілактики адміністративних правопорушень, хоча така профілактика не входить до основних завдань цих комітетів. Зокрема, якщо адміністративні правопорушення та злочини знаходяться у корелятивному зв’язку, або якщо у них схожі причини та умови, координаційні заходи, спрямовані на профілактику певних злочинів, сприяють профілактиці адміністративних правопорушень. Так, профілактика злочинів, пов’язаних з корупційними діяннями одночасно є профілактикою корупційних адміністративних проступків. Концепція боротьби з корупцією на 1998-2005 роки, затверджена Указом Президента України від 24 квітня 1998 року [242],визначає комплексні заходи попередження корупції, розуміючи під цим явищем сукупність різних за характером і ступенем суспільної небезпеки, але єдиних за своєю суттю, корупційних діянь, інших правопорушень (кримінальних, адміністративних, цивільно-правових, дисциплінарних). Також і в інших нормативно-правових актах функції координаційних комітетів та рад по боротьбі з корупцією і організованою злочинністю не обмежуються лише попередженням злочинів. Координаційна рада щодо боротьби з корупцією та організованою злочинністю при виконавчому комітеті Львівської міської ради не тільки визначає пріоритетні напрямки боротьби з організованими формами злочинності та вжиття заходів щодо їх усунення і запобігання, але й вживає заходів щодо зміцнення законності та правопорядку. При цьому об’єднує зусилля органів місцевого самоврядування і громадськості у здійсненні спільних, скоординованих заходів щодо усунення причин та умов, які сприяють злочинності; взаємодіє з комісіями міської ради, органами прокуратури, судами та іншими зацікавленими органами у вирішенні завдань щодо забезпечення законності та правопорядку в межах міста ( п.п. 4.4., 5.1., 5.6. Положення про Координаційну раду щодо боротьби з корупцією та організованою злочинністю при виконавчому комітеті Львівської міської ради, затверджене розпорядженням міського голови від 02.07.2003 № 388 [243]). Або ж Координаційний комітет по боротьбі з корупцією і організованою злочинністю при Івано-Франківській обласній державній адміністрації аналізує інформацію з питань боротьби з різноманітними проявами злочинності (у тому числі й організованими формами), і на цій підставі визначає пріоритетні напрями боротьби з організованими формами злочинності, вжиття заходів щодо запобігання та усунення злочинних проявів, зміцнення законності і правопорядку, захисту прав і свобод громадян (п.5 та п.6 Положення про Координаційний комітет по боротьбі з корупцією і організованою злочинністю при Івано-Франківській обласній державній адміністрації, затверджене розпорядженням голови Івано-Франківської обласної державної адміністрації від 05.06.2003. № 513 [244]).

Основною метою діяльності зазначених координаційних органів залишається координація зусиль у попередженні злочинів. Профілактика адміністративних правопорушень здійснюється, так би мовити, побіжно, і лише тих проступків, що пов’язані зі злочинами. При цьому рідко здійснюється аналіз навіть стану вчинення зазначених деліктів. Назріла потреба у створенні органу, що займався б координацією зусиль суб’єктів профілактики адміністративних правопорушень. Доцільно було б такий орган зобов’язати проводити аналіз стану адміністративної деліктності у певній місцевості на підставі даних адміністративних комісій, адміністративно-юрисдикційної діяльності виконавчих комітетів, органів внутрішніх справ та інших суб’єктів адміністративної юрисдикції. На підставі аналізу та узагальнень практики застосування адміністративно-примусових заходів на засіданнях цього координаційного органу здійснювати планування та реалізацію узгоджених заходів щодо профілактики адміністративних правопорушень.

Найбільш характерною формою спільних організаційних заходів з метою прийняття узгодженого управлінського рішення, забезпечення його виконання та аналізу процесу і підсумків виконання є проведення координаційних нарад. Про необхідність та ефективність таких заходів зазначається як в науковій літературі [91, с.177], так і в нормативно-правових актах1.

Координаційні наради, метою яких є узгодження дій суб’єктів профілактики адміністративних правопорушень, можуть проводитися за ініціативою будь-якого із суб’єктів. Та практика свідчить, що найбільше використовують таку форму узгодження дій місцеві державні адміністрації, органи місцевого самоврядування та прокуратури. Причому прокуратура організовує координаційні наради, передусім, для узгодження дій правоохоронних органів у боротьбі з окремими видами злочинів, а не з адміністративними правопорушеннями. Органи внутрішніх справ організовують координаційні наради, як правило, з питань узгодження дій з іншими органами виконавчої влади та правоохоронними громадськими формуваннями.

Результати опитування практичних працівників ОВС свідчать, що близько 52% працівників ОВС беруть участь у координаційних нарадах, організованих місцевими державними адміністраціями,на яких розглядаються питання координації зусиль щодо профілактики адміністративних правопорушень.Відносно незначна частка участі співробітників ОВС в координаційних заходах, організованих органами прокуратури — 27% та виконавчими органами місцевого самоврядування -21 % (додаток В.1).

У нормативно-правових актах закріплено певні правила проведення таких організаційних заходів. Зокрема, у регламенті Закарпатської обласної адміністрації, прийнятому на підставі Типового регламенту місцевої державної адміністрації, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11 грудня 1999 р. № 2263, визначено основні процедурні елементи підготовки і проведення нарад. Великий досвід проведення координаційних нарад мають органи прокуратури та органи місцевого самоврядування.

Координаційні наради проводяться відповідно до плану роботи з метою оперативного розгляду та вирішення питань щодо узгодження дій суб’єктів профілактики адміністративних деліктів.

На координаційних нарадах розглядаються актуальні питання профілактики адміністративних правопорушень та, на підставі заслуханої інформації і обміну думок, узгоджуються відповідні спільні заходи.

Для участі в координаційних нарадах можуть запрошуватись керівники чи представники інших суб’єктів і учасників профілактичної діяльності [91, с. 177]- інші працівники правоохоронних органів, керівники місцевих органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування, органів військового управління, контролюючих органів, інші посадові особи, які можуть брати участь в обговоренні питань, що розглядаються.

Для врахування громадської думки і висвітлення прийнятих рішень на нараду можуть також запрошуватись представники громадських об'єднань та засобів масової інформації.

Належно оформлені рішення координаційної наради є обов'язковими для виконання органами та установами, що беруть участь у профілактичній діяльності. На виконання постанов координаційної наради керівники органів, у межах своїх повноважень і прийнятого сумісного рішення, можуть видавати накази, вказівки, розпорядження.

Координаційні наради та інші організаційні заходи (конференції, семінари, спільні інструктажі та інші) можуть проводитись на різних етапах управління. Найбільш поширеними є зазначені заходи на етапі прийняття управлінського рішення, але часто вони проводяться для навчання виконавців рішення, обміну передовим досвідом роботи, аналізу процесу і підсумків виконання управлінського рішення.

Координаційні наради з питань профілактики адміністративних правопорушень характеризуються і певними негативними тенденціями організаційних форм управлінської діяльності. Як зазначає Г.В.Атаманчук, недооцінюються умови та фактори раціональності: склад учасників, зацікавлених у вирішення управлінської проблеми; способи актуалізації інтелектуального та посадового потенціалу учасників; час та тривалість проведення заходів; фіксація результатів обговорення та надання їм публічної форми; контроль за виконанням результатів обговорення [245, с. 247]. Та все ж таки координаційні наради мають значний управлінський потенціал і сприяють ефективній діяльності з профілактики адміністративних правопорушень. Так, 57% опитаних працівників ОВС та 65% представників органів місцевого самоврядування вважають проведення координаційних нарад необхідними для вироблення узгоджених рішень щодо профілактики адміністративних правопорушень, а 76% працівників ОВС і 70% представників органів місцевого самоврядування брали участь у таких заходах (додатки В.1 та В.2).

Однак “організаційні зв’язки узгодження не вичерпуються прийняттям рішення” [16, с.111]. Такі рішення виконуються за допомогою наступної групи організаційних форм взаємодії. Реалізація узгоджених рішень може здійснюватись за допомогою різноманітних організаційних заходів. Визначаючи форми взаємодії ОВС із іншими суб’єктами профілактики адміністративних правопорушень, О.І.Остапенко виділяє як форму взаємодії факультативного змісту спільні профілактичні рейди [51, с. 50]. Спільні профілактичні рейди та перевірки1, як правило, здійснюються у межах комплексних операцій. Переваги таких спільних профілактичних заходів полягають у тому, що:

проводиться “оздоровлення” найбільш деліктних зон чи об’єктів;
на даних об’єктах, в результаті проведення операції, на довготривалий період встановлюється найменш сприятлива обстановка для скоєння адміністративних правопорушень;
об’єднання зусиль ряду суб’єктів профілактики, спрямованих на один об’єкт, за рахунок концентрації сил на вузькій ділянці профілактичної діяльності, значно підвищує ефективність спеціально-профілактичних заходів [49, с. 243].

Необхідність проведення скоординованих профілактичних заходів на певних об’єктах чи напрямках діяльності відзначається у відповідних загальнодержавних нормативно-правових актах та деталізується у нормативно-правових актах органів місцевого самоврядування чи місцевих органів виконавчої влади, залежно від регіональних та місцевих особливостей2.

Територіальні органи внутрішніх справ проводять спільні профілактичні рейди та перевірки з різними місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування. Заходи з профілактики адміністративних правопорушень у формі спільних рейдів та перевірок здійснювались разом із представниками управлінь освіти та науки державних адміністрацій, відділів освіти міськвиконкомів, служб у справах неповнолітніх обласних державних адміністрацій та міськвиконкомів під час всеукраїнського рейду “Урок”; з представниками відділів Державного комітету стандартизації, метрології і сертифікації, службовцями Державної митної служби України, працівниками місцевих Державних податкових адміністрацій під час операції “Тютюн”, “Здоровий побут” та інших.

Про ефективність зазначених заходів свідчать статистичні дані. Зокрема, під час проведення рейду “Урок-2003” виявлено 11 200 дітей шкільного віку, які ніде не навчаються [246, с.34]. А у Львівській області впродовж 2003 року працівники кримінальної міліції у справах неповнолітніх склали 433 протоколи, в яких йдеться про протиправні дії, вчинені щодо неповнолітніх, під час рейду “Урок” виявлено 180 дітей без нагляду, 71 з яких застали за вживанням наркотичних речовин [247, с.4]. Протягом першого півріччя 2006 року співробітниками ОВС спільно з працівниками служб у справах неповнолітніх та управлінь і відділів освітипроведено майже 20 тис. рейдів, спрямованих на виявлення неблагополучних сімей, у яких проживають неповнолітні діти, батьків, які вчиняють насильство в сім'ї. У результаті обстежено більше 30 тис. неблагополучних сімей, додатково виявлено та поставлено на профілактичні обліки близько 9 тис. таких сімей [219].

Крім того, значний профілактичний потенціал мають організаційні заходи, спрямовані на правове виховання та освіту населення. Ефективність заходів загального адміністративно-правового попередження залежить від ступеня та якості інформування про адміністративне законодавство [20, с.250]. Взаємодія ОВС у цій діяльності з іншими суб’єктами профілактики адміністративних правопорушень здійснюється через участь у засіданнях міжвідомчих координаційно-методичних рад з правової освіти населення, через спільні виступи у засобах масової інформації, у трудових колективах, у навчальних закладах та інше. За перше півріччя 2006 року дільничними інспекторами міліції проведено майже 64 тис. виступів у трудових колективах та перед населенням [219]. В окремих регіонах також широко використовують зазначені організаційні заходиТак, у 2001 році дільничними інспекторами міліції у Львівській області було проведено 2867 виступів у трудових колективах та серед населення, у 2002 – 3194, у 2003 – 3132, у 2004 – 3408, у 2005 – 2834, а за 6 місяців 2006 року — 775виступів (додаток Б).

Таким чином, організаційні форми взаємодії територіальних ОВС із місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування у профілактиці адміністративних правопорушень відіграють важливу роль у всьому профілактичному процесі. За допомогою цих форм реалізовується широке коло заходів профілактики адміністративних правопорушень. При цьому ефективність всієї системи профілактики адміністративних деліктів у багатьох випадках залежить від належної організації взаємодії суб’єктів. Організаційні форми взаємодії дозволяють прийняти ефективне узгоджене управлінське рішення та здійснювати заходи щодо реалізації цього рішення.

Проте актуальним залишається питання вирішення таких проблем, як:

вибір та пошук таких організаційних форм взаємодії, які б створювали умови для повної реалізації можливостей суб’єктів профілактики адміністративних правопорушень;
підвищення ефективності існуючих організаційних форм взаємодії територіальних ОВС із місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування у профілактиці адміністративних правопорушень.

Не завжди взаємодія суб’єктів профілактики досягає запланованої мети через нераціональний вибір організаційних форм взаємодії. Інколи необхідні рішучі дії – проведення спільних рейдів та перевірок з метою виявлення та усунення причин правопорушень — заміняються різноманітними обговореннями, нарадами і таке інше. Тому, доцільно у виборі організаційних форм взаємодії у профілактиці адміністративних правопорушень чітко слідувати, виробленим наукою управління, принципам організації управлінського процесу. Відповідно до них, управлінський процес не завершується прийняттям рішення, потрібно також й ефективне виконання цього рішення. Крім того, узгоджене управлінське рішення повинно ґрунтуватись на реальних можливостях взаємодіючих суб’єктів профілактики. Варто активніше запроваджувати нові організаційні форми взаємодії суб’єктів профілактики, зокрема у нові методи навчання учасників профілактичного процесу.

Висновки до розділу 2

Взаємодія суб’єктів системи профілактики адміністративних правопорушень здійснюється за допомогою правових та неправових (організаційних) форм управління. ОВС взаємодіють із місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, використовуючи такі правові форми як нормотворчість, правозастосування та укладення адміністративних договорів. Основними ж організаційними формами взаємодії ОВС з іншими суб‘єктами профілактики адміністративних правопорушень є: участь у діяльності координаційних органів; проведення спільних організаційних заходів (нарад, семінарів, конференцій тощо) з метою прийняття узгодженого управлінського рішення, забезпечення його виконання та аналізу процесу і підсумків виконання; реалізація узгоджених профілактичних заходів; форми взаємодії у роботі з правоохоронними громадськими формуваннями.

З метою підвищення ефективності правових актів органів місцевого самоврядування та місцевих органів виконавчої влади з питань профілактики адміністративних правопорушень необхідно активізувати проектно-консультативну роботу територіальних ОВС. Для цього потрібно здійснити удосконалення правового забезпечення (прийняти нормативно-правові акти, які б визначали механізм проектно-консультативної роботи органів внутрішніх справ на місцевому та регіональному рівнях) та визначити чіткі критерії обліку і звітності такої роботи працівниками ОВС.

У плануванні та здійсненні профілактики адміністративних правопорушень має враховуватися управлінська категорія “послідовна взаємодія”, яка визначає відносини, при яких дії одних суб’єктів профілактики (надання інформації про причини та умови вчинення адміністративного правопорушення чи інших даних органами місцевого самоврядування чи місцевими органами виконавчої влади) зумовлюють необхідність юридично значущої діяльності інших суб’єктів (дій органів внутрішніх справ, наприклад, щодо постановки особи на профілактичний облік та інші). Зазначений вид взаємодії забезпечує рух профілактичного процесу.

При визначенні критеріїв ефективності адміністративно-юрисдикційної діяльності органів внутрішніх справ, органів місцевого самоврядування, місцевих органів виконавчої влади і прийнятті відповідних нормативно-правових актів необхідно враховувати вимоги процесу послідовної взаємодії суб’єктів профілактики адміністративних правопорушень. Зокрема, доцільно ставити вимоги щодо визначення умов та причин адміністративного делікту перед особами, що складають протокол про адміністративне правопорушення.

Одним із ефективних механізмів покращення взаємодії органів внутрішніх справ з органами місцевого самоврядування та місцевими органами виконавчої влади у профілактиці адміністративних правопорушень у сучасних умовах має стати адміністративний договір про взаємодію. Актуальними є теоретичні дослідження зазначеної форми взаємодії у профілактиці адміністративних правопорушень та рекомендації щодо її застосування територіальними органами внутрішніх справ у окремих напрямках попереджувальної діяльності.

Співробітникам ОВС потрібно активніше співпрацювати з представниками органів місцевого самоврядування та місцевих органів виконавчої влади у профілактиці адміністративних правопорушень за допомогою різноманітних організаційних форм взаємодії (участь у роботі координаційних органів, участь та безпосереднє проведення координаційних нарад, реалізація узгоджених профілактичних заходів та інше). При цьому необхідно, крім кількісних показників такої взаємодії, враховувати якісні – результат проведення організаційного заходу для узгодження діяльності суб’єктів та його вплив на стан адміністративної деліктності.

Основні результати цього розділу опубліковані у наступних працях дисертанта: “Важлива форма взаємодії у профілактиці адміністративних правопорушень”[248], “Послідовна взаємодія суб’єктів у профілактиці адміністративних правопорушень”[249], “Адміністративний договір як форма взаємодії ОВС з органами місцевого самоврядування та місцевими органами виконавчої влади у профілактиці адміністративних правопорушень”[250], “Взаємодія державних органів при профілактиці правопорушень на ринку цінних паперів”[251].

РОЗДІЛ 3

РОЛЬ І ЗНАЧЕННЯ ТЕРИТОРІАЛЬНИХ ОВС, МІСЦЕВИХ ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ ТА ОРГАНІВ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ У КООРДИНАЦІЇ ПРОФІЛАКТИЧНОЇ ДІЯЛЬНОСТІ ПРАВООХОРОННИХ ГРОМАДСЬКИХ ФОРМУВАНЬ

Профілактика адміністративних правопорушень як складова соціальної профілактики може бути ефективною лише за умови поєднання державно-владного впливу із заходами громадського впливу. Участь населення у профілактичній роботі – один з важливих елементів усієї системи профілактики адміністративних деліктів. Однією із форм такої участі виступають громадські формування з охорони громадського порядку, чисельність яких на середину 2006 року складала понад 15,3 тисячі (учасниками цих формувань були понад 421,6 тисяч чоловік) [219].

Профілактична спрямованість діяльності громадських формувань з охорони громадського порядку є однією з характерних рис зазначених формувань. Так, згідно зі ст. 1 Закону України “Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону” від 22 червня 2000 року, одним із завдань громадських формувань з охорони громадського порядку є сприяння органам місцевого самоврядування, правоохоронним органам та органам виконавчої влади, а також посадовим особам у запобіганні та припиненні адміністративних правопорушень і злочинів.

У науковій літературі [95, с. 102; 94, с. 151; 252, с. 62; 253, с. 41] профілактика вважається однією з основних функцій правоохоронних громадських формувань. “Громадським формуванням з охорони громадського порядку визнається… громадська організація, діяльність якої має бути спрямована на попередження та припинення правопорушень…” [254, с. 11], а “…головною особливістю громадських формувань є профілактична, попереджувальна направленість їх роботи” [255, с. 322]. При цьому направленість, насамперед, на профілактику адміністративних правопорушень. Не зменшуючи ролі громадських формувань у попередженні злочинів, відзначимо, що ці суб’єкти значну кількість своїх завдань виконують у сфері профілактики адміністративних деліктів. Це зумовлено тим, що, по-перше, функціонування громадських формувань відбувається у сфері охорони громадського порядку, де переважна кількість суспільних відносин регулюється адміністративно-правовими та адміністративно-процесуальними нормами. Ці ж норми та відносини, що виникають на їх основі, спрямовані, передусім, на попередження адміністративних проступків. По-друге, законодавство наділяє громадські формування статусом активного учасника адміністративно-деліктного процесу, надаючи їм можливість застосовувати заходи адміністративного примусу та зобов’язуючи вживати заходів щодо попередження адміністративних правопорушень (ст. 6 КУпАП).

Громадські формування мають право:

1) вимагати від громадян додержання правопорядку, припинення адміністративних правопорушень;

2) у разі підозри у вчиненні адміністративних правопорушень, перевіряти у громадян документи, що посвідчують їх особу;

3) спільно з працівниками органів внутрішніх справ затримувати і доставляти до органу внутрішніх справ, штабу громадського формування з охорони громадського порядку або громадського пункту охорони порядку осіб, які виявили злісну непокору законним вимогам члена громадського формування з охорони громадського порядку і державного кордону і не виконують вимог щодо припинення адміністративного правопорушення;

4) складати протоколи про адміністративні правопорушення;

5) входити до клубів, кінотеатрів, стадіонів, інших громадських місць і приміщень, за згодою власника чи уповноваженого ним органу, для переслідування правопорушника, який переховується, або припинення адміністративних правопорушень;

6) у разі порушення водіями Правил дорожнього руху, створення реальної загрози життю або здоров'ю громадян, вживати заходів до припинення цього правопорушення, здійснювати перевірку документів у водіїв на право користування та керування транспортними засобами, а також не допускати осіб, які не мають документів або перебувають у стані сп'яніння, до подальшого керування транспортними засобами;

7) застосовувати в установленому порядку заходи фізичного впливу, спеціальні засоби індивідуального захисту та самооборони;

8) вносити до органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій, незалежно від форм власності, пропозиції щодо запобігання адміністративним правопорушенням, виникненню причин і умов, що сприяють їх вчиненню.

Використовуючи надані права, громадські формування мають змогу брати активну участь у профілактиці адміністративних правопорушень. Так, згідно із статистичними даними про роботу громадських формувань у Львівській області, протягом 2005 року членами громадських формувань проведено 2297 рейдів та інших заходів щодо відпрацювання населених пунктів, під час яких особисто затримано 702 та з участю співробітників ОВС 1831 осіб, які вчинили адміністративні правопорушення. Протягом 6 місяців 2006 року членами громадських формувань проведено 705 рейдів та інших заходів щодо відпрацювання населених пунктів, під час яких особисто затримано 139 та з участю співробітників ОВС 1315 осіб, які вчинили адміністративні правопорушення (додаток Б).

Це свідчить про те, що громадські формування виконують значну профілактичну роботу щодо попередження адміністративних проступків. Хоча, як справедливо зазначають Є.В. Додін та Д.П. Калаянов, їх профілактичний вплив обмежується, головним чином, сферою громадського порядку, а щодо порушень норм із технічним змістом, то тут зазначений вплив не спрацьовує [41, с. 88, 89].

Незважаючи на це, діяльність громадських формувань залишається одним із вагомих чинників ефективності профілактики адміністративних правопорушень. Так, 25% співробітників ОВС вказали на те, що взаємодія з правоохоронними громадськими формуваннями найбільше впливає на ефективність попередження адміністративних правопорушень, при цьому цей показник є одним з найвищих щодо ефективності взаємодії ОВС з іншими суб‘єктами профілактики. Взаємодію з органами місцевого самоврядування (місцевими радами, виконавчими комітетами місцевих рад, районними адміністраціями у містах тощо) як найважливіший чинник ефективності профілактики виділили – 31 % опитаних, з місцевими органами виконавчої влади (місцевими державними адміністраціями, держаними податковими інспекціями тощо) – 29 %, з адміністративними комісіями — 8%, а з органами прокуратури лише 7% опитаних співробітників ОВС. Крім того, 83% опитаних співробітників ОВС використовували громадські формування у реалізації профілактичних заходів, що значно перевищує використання співробітниками ОВС представників інших суб‘єктів профілактики адміністративних правопорушень. Допомогою органів місцевого самоврядування скористались 53% опитаних, місцевих органів виконавчої влади – 31%, органів прокуратури – 3%, адміністративних комісій — 6%. (додаток В.1).

Подібні результати отримали російські вчені. 34,3% опитаних експертів зазначили, що згортання діяльності громадських формувань профілактичної спрямованості було одним з основних факторів демонтажу системи профілактики (зниженню ефективності профілактичної діяльності) [256, с. 99].

Громадські формування як суб’єкти профілактичної діяльності характеризуються сукупністю певних особливостей. Однією з таких особливостей є необхідність взаємодіяти з іншими суб’єктами профілактики адміністративних правопорушень. Стаття 3 Закону України “Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону” прямо вказує, що громадські формування з охорони громадського порядку створюються і діють у взаємодії з правоохоронними органами, органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування. Причому для громадських формувань взаємодія є чи найважливішим чинником ефективності роботи. Адже більша частина заходів, що здійснюються громадськими формуваннями, проводяться або спільно з державними та самоврядними органами, або узгоджуються з ними. Попереджувальні заходи громадські формування можуть проводити і самостійно — зокрема, “на більш ранньому етапі, ніж стає необхідним вплив державних органів” [50, с. 74]. Та загально визнаною є думка, що успішна робота громадських формувань з профілактики правопорушень у багатьох аспектах залежить від того, наскільки правильно і дієво здійснюється ділова взаємодія з правоохоронними органами і, передусім, з органами внутрішніх справ [200, с. 46].

Для органів внутрішніх справ взаємодія з населенням загалом, та громадськими формуваннями зокрема, є одним із пріоритетних завдань у всіх сферах діяльності. Щодо профілактики правопорушень, то рівень такої взаємодії у багатьох чинниках визначає як рівень ефективності профілактичної діяльності ОВС, так і рівень деліктності загалом. Досліджуючи стан боротьби зі злочинами та адміністративними правопорушеннями, О.М. Кучерявенко констатує, що, “завдяки правильно організованій і грамотно налагодженій роботі з населенням і тісній взаємодії із громадськими формуваннями в забезпеченні правопорядку на залізничному транспорті, значно знизилось число різного роду правопорушень як кримінально, так і адміністративно карних” [257, с. 27]. У відомчих нормативно-правових актах також прямо вказується на те, що організація роботи з населенням, громадськими формуваннями вважається однією з важливих умов успішного вирішення завдань, поставлених перед органами внутрішніх справ профілактичних завдань (п.3.4. наказу МВС України від 24 червня 1997р. №400 “Про затвердження типових штатів та Типового положення про підрозділи органів внутрішніх справ по роботі з населенням та громадськими формуваннями” [258]). На важливість залучення громадськості до профілактичної роботи поліцейських органів вказує і закордонний досвід. Так, досліджуючи діяльність поліції США, В.Л. Ортинський, О.І. Остапенко, О.В. Ряшко зазначають, що дієвим резервом американської поліції у здійсненні заходів соціальної профілактики є народні дружинники та волонтери [259, с. 126].

Ф.Є. Колонтаєвський у кінці минулого століття вважав, що найбільш широка сфера взаємодії органів внутрішніх справ із громадськими формуваннями (добровільними народними дружинами) існує у процесі здійснення адміністративних функцій. Формами взаємодії у зазначеному випадку будуть:

спільний аналіз стану адміністративно-правової охорони громадського порядку;
взаємне інформування про проведену роботу щодо боротьби з адміністративними правопорушеннями;
планування спільних заходів;
інструктаж та навчання членів громадських формувань формам і методам боротьби з адміністративними правопорушеннями;
спільне патрулювання та проведення інших заходів адміністративно-правової охорони громадського порядку;
надання громадським формуванням методичної допомоги у плануванні та обліку їх роботи;
обмін позитивним досвідом роботи з попередження адміністративних правопорушень [260, с. 42-43].

У наукових дослідженнях вказується й на інші форми взаємодії ОВС і громадських формувань – спільне обслуговування поточних та перспективних питань організації роботи громадських формувань [102, с. 294], передача громадськими формуваннями матеріалів про правопорушення в органи внутрішніх справ [99, с. 300], проведення членами громадських формувань індивідуальної виховної роботи з особами, які перебувають на профілактичному обліку в органах внутрішніх справ [261, с. 69]. Ґрунтовне дослідження форм взаємодії органів внутрішніх справ із правоохоронними громадськими формуваннями було здійснено В.К.Колпаковим [262]. Однак, у всіх випадках йдеться про координаційну функцію підрозділів ОВС, що забезпечує, організовує взаємодію.

“Координація – узгодження, поєднання, приведення до певного порядку чи відповідно до поставлених завдань складових частин чогось (понять, дій, речей тощо)” [263, с. 345]. Як зазначалось вище, єдиного підходу до поняття змісту координації як управлінської категорії серед науковців не існує. Та є певна одностайність щодо основної функції координації – організаційної. Як зазначає В.Т. Білоус, координація як самостійний засіб та форма організації управління створює особливий апарат приведення до загальних цілей автономних організаційних систем, узгоджує їх діяльність у тій її частині, що належить або до сфери взаємних, загальних інтересів, або пов‘язана із задоволенням загально значимих пріоритетів [90, с. 38]. Сутність координації полягає у створенні (організації) умов для виконання об‘єктами управління дій, необхідних для досягнення цілей системи; проблема координації – це проблема інтеграції, об‘єднання зусиль об‘єктів управління з метою досягнення упорядкованості системи, узгодженості функціонування її елементів [15, с. 304].

Відповідно, суб‘єкти координації характеризуються наявністю організаційних повноважень [236, с. 115] та виконують організаційні функції [95, с. 221]. Відносини, в які вступають суб‘єкти координації, також мають організаційний характер. М. Косюта вважав, що координаційні відносини за участю прокуратури та інших правоохоронних органів, змістом яких є вироблення та реалізація спільних заходів у межах компетенції кожного з учасників, спрямованих на усунення причин та умов злочинів та інших правопорушень, слід вважати організаційно-правоохоронними [117, с. 11]. Зміст відносин координування у сфері профілактики визначили А.Е. Жалінський та М.В.Костицький:

координуючий орган має право та обов’язок виявити ініціативу у питанні про узгодженість дій – обов’язок органів, які піддаються координуванню взяти участь в узгоджені;
обов’язок координуючого органу створити, забезпечити організаційні умови взаємодії (скликати нараду, організувати обмін думками та ін.) – обов’язок іншої сторони використовувати ці умови і зробити все необхідне для узгодження заходів;
право і обов’язок координуючого органу контролювати виконання заходів взаємодії — обов’язок іншої сторони надавати необхідну інформацію [16, с.103].

Як бачимо, визначення змісту таких відносин дає можливість виокремити не лише організаційну функцію координації, але й контрольні повноваження координуючого органу. На наявність імперативних повноважень координуючого органу, які б дозволяли йому не тільки організовувати взаємодію, але і контролювати процес її здійснення, вказувалось як в науковій літературі радянського часу, так і в сучасних дослідженнях. Зокрема, О.Ф. Фрицький зазначає, що координації притаманні певні риси керівництва [264, с. 127], Б.М. Лазарєв вважав, що координація може здійснюватись з урахуванням обов‘язковості факторів координатора без підпорядкування йому [265, с. 160], а В.М. Плішкін, В.П. Лисюченко, І.В. Хорт вказують на те, що координація реалізується успішно при наявності владного розпорядництва у суб‘єктів управління [108, с. 82]. Досліджуючи сферу запобігання правопорушенням О.М.Литвинов також вважає, що організатором адміністративно-територіальної координації профілактики має бути орган, наділений владно-розпорядчими повноваженнями [266, с. 12]. Зазначеними імперативними повноваженнями координуючий орган наділяється, передусім, для контролю за виконанням координаційних рішень. При цьому контроль є ефективним засобом покращення організаційної роботи у сфері координації профілактики правопорушень, методом виховання суб'єктів, способом реального виконання спільних координаційних рішень, усунення формалізму в цій справі, а також, що вкрай важливо, своєрідною формою зворотного зв'язку, яка дозволяє визначити, наскільки точно дотримуються задані системі параметри [266, с. 14].

Зазначені риси повністю притаманні координаційній діяльності ОВС у сфері профілактики адміністративних правопорушень.

Відносини управлінського характеру між органами місцевого самоврядування, місцевими державними адміністраціями, органами внутрішніх справ та громадськими формуваннями, зокрема відносини щодо організації взаємодії у профілактиці адміністративних проступків, отримали певне закріплення у Законі України “Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону”. Так, місцеві державні адміністрації, органи місцевого самоврядування та правоохоронні органи надають всіляку допомогу та підтримку у створенні громадських формувань з охорони громадського порядку (ст. 4 Закону України “Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону”), а також сприяють зазначеним формуванням в охороні громадського порядку (ст. 15 Закону) та забезпечують їх діяльність (ст. 19 Закону). Зазначені відносини деталізовані в інших нормах цього Закону. Ст. 3 Закону розмежовує характер повноважень органів внутрішніх справ і місцевих органів управління (місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування) — повсякденна (оперативна) діяльність громадських формувань організовується, спрямовується і контролюється відповідними органами внутрішніх справ, а координацію здійснюють місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування.

Обсяг та характер повноважень ОВС щодо організації, спрямування та контролю діяльності громадських формувань, у тому числі й щодо діяльності з профілактики адміністративних правопорушень, закріплений як у законодавчих актах, так і в підзаконних нормах. Відомчими наказами [258; 267] основні функції щодо організації та здійснення взаємодії з правоохоронними громадськими формуваннями покладено на служби адміністративного блоку.

Організаційні повноваження визначаються залежно від рівня управління та галузевої спрямованості підрозділів. Прикладами зазначених повноважень ОВС щодо громадських формувань (зважаючи на їх значимість для профілактики адміністративних правопорушень) є:

проведення занять на базі ОВС, згідно з розробленою тематикою, та видача сертифікатів встановленого зразка членам громадських формувань про проходження ними правової та спеціальної підготовки. У межах цієї діяльності проводиться навчання членів громадських формувань формам і методам профілактичної роботи, роз’яснення положень міжнародних правових документів, вітчизняних нормативно-правових актів щодо профілактики правопорушень, зокрема деліктів неповнолітніх та прав останніх; передання співробітниками ОВС досвіду та навичок профілактичної роботи під час несення патрульно-постової служби;
надання постійної методичної допомоги керівним органам громадських формувань в організації їх профілактичної роботи, у впровадженні в діяльність громадських формувань найбільш ефективних форм і методів профілактики та боротьби з правопорушеннями; надання допомоги в забезпеченні методичною та юридичною літературою;
надання допомоги членам громадських формувань у веденні документації (журналу проведення інструктажів, журналу виходу на службу, окремих доручень керівника органів внутрішніх справ у сільській місцевості, планів профілактики правопорушень тощо);
спільна з керівництвом громадських формувань розробка профілактичних заходів, зокрема щодо осіб схильних до вчинення адміністративних правопорушень, неповнолітніх, які знаходяться на профілактичних обліках в КМСН та інших службах ОВС, а також дорослих осіб, які негативно впливають на виховання дітей;
надання окремих доручень членам громадських формувань у сільській місцевості щодо профілактичної роботи;
проведення інструктажів членів громадських формувань з ознайомленням їх з особливостями маршруту та інформуванням про стан оперативної обстановки;
спільне проведення з членами громадських формувань профілактичних заходів щодо усунення причин та умов, що сприяють вчиненню адміністративних правопорушень, а також щодо неповнолітніх, які потребують проведення з ними профілактичної роботи, дорослих осіб, які втягують неповнолітніх у протиправну діяльність та інших;
надання допомоги щодо висвітлення у засобах масової інформації профілактичної роботи громадських формувань та поширення передового досвіду їх діяльності.

Приблизний перелік організаційних повноважень співробітників ОВС щодо громадських формувань свідчить про особливе місце перших та про “провідну роль в організації взаємодії з громадськістю, що бере участь в охороні правопорядку” [99, с. 299]. Особливість статусу працівника ОВС у системі взаємодій з громадськими формуваннями В.К.Колпаков пояснює такими факторами:

працівник міліції як представник органу внутрішніх справ належить до державно-владних структур;
обов’язком працівника міліції є боротьба з правопорушеннями, зміцнення правопорядку та законності, захист прав та свобод громадян, при цьому він повинен опиратись на довіру та підтримку народу, допомогу громадськості та трудових колективів;
забезпечення взаємодії з правоохоронними громадськими формуваннями, зміцнення зв’язків із населенням є одним з найважливіших посадових обов’язків працівника міліції;
працівник міліції є професіоналом у сфері забезпечення охорони громадського порядку, боротьби з правопорушеннями, який отримав відповідну освіту, призначений на посаду після відповідної спеціальної підготовки, забезпечений необхідними матеріально-технічними засобами;
працівник міліції використовує для вирішення завдань інформаційний, оперативно-розшуковий, технічний потенціал служб органів внутрішніх справ (обліки, спеціальну літературу тощо);
компетенція працівника міліції у сфері забезпечення охорони громадського порядку, боротьби з антисуспільними явищами значно ширша, ніж компетенція правоохоронних громадських формувань та їх представників [262, с. 38].

У межах координаційної діяльності організаційні повноваження ОВС, відповідно до Закону України “Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону”, забезпечуються певними контрольними функціями. Так, законодавчі положення про те, що громадські формування з охорони громадського порядку проводять свою діяльність під контролем органів внутрішніх справ шляхом спільного з працівниками органів внутрішніх справ патрулювання і виставлення постів, участі в забезпеченні охорони громадського порядку під час проведення масових заходів, участі у заходах правоохоронних органів, спрямованих на боротьбу з окремими видами правопорушень, реалізовуються через положення підзаконних нормативно-правових актів. Зокрема:

начальники відділень дільничних інспекторів, начальники відділів охорони громадського порядку, інспектори по роботі з населенням та громадськими формуваннями міськрайлінорганів здійснюють перевірку кандидатів у члени громадських формувань;
члени громадських формувань з охорони громадського порядку можуть брати участь у забезпеченні правопорядку лише після проходження відповідної правової та спеціальної підготовки в органах внутрішніх справ;
начальники міськрайлінорганів та їх заступники здійснюють узгодження положень громадських формувань та затвердження списків членів цих формувань;
начальники міськрайлінорганів, їх заступники, начальники відділень по керівництву дільничними інспекторами міліції, інспектори по роботі з населенням та громадськими формуваннями здійснюють контроль за організацією роботи на громадських пунктах охорони порядку, про що обов’язково робиться запис у службовій документації громадських формувань;
кожен працівник міліції під час спільного з членами громадського формування несення наряду є старшим.

Наділення управлінськими повноваженнями органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій щодо правоохоронних громадських формувань зумовлено, передусім, координаційними функціями зазначених органів у всіх сферах місцевого громадського життя, у тому числі й сфері профілактики адміністративних правопорушень. Громадські ж формування, як було зазначено вище, активно проводять профілактичні заходи. Крім того, як зазначає Г.М.Міньковський, “відродження і розвиток різних форм участі громадськості в профілактичній діяльності у багатьох випадках пов’язані з урахуванням місцевих умов та можливостей. Звідси … все більше зростає роль місцевого самоуправління” [54, с. 176]. Визначивши повноваження органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій щодо громадських формувань як координаційні, законодавець вказав, що зазначені органи здійснюють:

надання допомоги та сприяння громадським формуванням у їх профілактичній роботі;
забезпечення діяльності громадських формувань шляхом надання їм службових приміщень, необхідного інвентарю та засобів зв'язку;
заслуховування повідомлень і звітів керівників громадських формувань;
узгодження положення (статуту) громадського формування.

Щодо безпосередньо координаційних функцій, законодавство зазначає, що місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування у межах своєї компетенції здійснюють їх спільно з органами внутрішніх справ. Таким чином, йдеться про взаємодію місцевих органів управління та територіальних органів внутрішніх справ в організації профілактичної діяльності громадських формувань. У ст. ст. 15, 16 Закону України “Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону” вказуються певні форми та елементи механізму такої взаємодії. Для реалізації цілей і завдань громадських формувань місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування мають право вводити, за рахунок коштів місцевого бюджету, посади інструктора з питань роботи з цими формуваннями, начальника загону народної дружини підприємства, установи, організації. Прикладом використання цих повноважень є введення посади інспектора по охороні громадського порядку у структуру апарату виконавчого комітету Чортківської міської ради Тернопільської області (на підставі рішення Чортківської міської ради № 126 від 14 лютого 2003 року та розпорядження Чортківського міського голови № 99 від 10 квітня 2003 року). Відповідно до посадових обов’язків інспектор по охороні громадського порядку здійснює функції щодо налагодження взаємодії структурних підрозділів Чортківської міської ради, правоохоронних громадських формувань з органами внутрішніх справ у профілактиці адміністративних правопорушень. Зокрема, інспектор по охороні громадського порядку забезпечує взаємодію Муніципальної дружини м.Чорткова, інших громадських організацій по охороні громадського порядку з органами внутрішніх справ у:

проведенні індивідуально-профілактичної роботи з особами, схильними до вчинення адміністративних правопорушень та злочинів;
проведенні заходів щодо боротьби з пияцтвом, наркоманією, а також порушеннями правил торгівлі на території міста;
забезпеченні безпеки дорожнього руху;
забезпеченні дотримання правил благоустрою м. Чорткова.

Відповідно до ст. 15 Закону України “Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону”, формами спільної координаційної роботи органів місцевого управління та ОВС будуть:

залучення членів громадських формувань до проведення патрулювання та інших спільних профілактичних заходів;
проведення спільних інструктажів;
оперативне надання відповідної інформації;
залучення членів громадських формувань до правового навчання та ознайомлення з формами та методами боротьби з правопорушеннями.

Залучення членів громадських формувань до проведення патрулювання та інших спільних профілактичних заходів здійснюється співробітниками органів внутрішніх справ або відповідними працівниками органів місцевого самоврядування чи місцевих адміністрацій. Таке залучення, як правило, зазначається у планах роботи відповідних органів. Найбільш ефективно взаємодіють у залученні громадських формувань до проведення спільних профілактичних заходів співробітники кримінальної міліції у справах неповнолітніх та працівники служб у справах неповнолітніх. Зокрема, часто громадські формування залучаються до спільних рейдів співробітниками зазначених органів з метою перевірки неповнолітніх, які знаходяться на профілактичних обліках у кримінальній міліції у справах неповнолітніх або відділах у справах неповнолітніх, а також дорослих осіб, які негативно впливають на виховання дітей.

Проведення інструктажів членів громадських формувань “Інструкцією з організації роботи органів внутрішніх справ України по забезпеченню взаємодії з громадськими формуваннями з охорони громадського порядку” покладається практично на працівників більшості підрозділів ОВС. Це пов’язано з тим, що кожен підрозділ ОВС зосереджує свої профілактичні зусилля на конкретному напрямку боротьби з правопорушеннями, які певною мірою відрізняються і потребують специфічних підходів. Тому і є потреба проведення інструктажу членів громадських формувань, відповідно до спеціалізації служб ОВС. При цьому ефективність проведення інструктажу зростає, якщо у ньому беруть участь представники органів місцевого управління, оскільки звертається посилена увага на місцеві особливості, що можуть сприяти вчиненню адміністративних проступків.

Одним із завдань проведення інструктажів є надання членам правоохоронних громадських формувань оперативної інформації профілактичного змісту. “Надзвичайно важливою є діяльність народних дружин в такому напрямку, як проведення індивідуальної виховної роботи з особами, які стоять на профілактичному обліку в органах внутрішніх справ” [268, с. 38]. Відповідну інформацію надають працівники підрозділів ОВС. Не менш важливою є профілактична робота з особами, які стоять на обліках у службах у справах неповнолітніх та інших підрозділах органів місцевого управління. Тому, важливо забезпечити громадські формування як інформацією з органів внутрішніх справ, так і інформацією з органів місцевого самоврядування та місцевих органів виконавчої влади.

Правове та спеціальне навчання членів громадських формувань може бути як першочергове (ознайомлення з правами та обов’язками, основними нормативними актами, формами та методами їх діяльності), так і систематичне (направлене на розширення і поглиблення правових знань, придбання необхідних практичних навичок, враховуючи спеціалізацію громадського формування) [255, с. 321]. Законодавство покладає першочергове правове та спеціальне навчання на органи внутрішніх справ. І лише після проходження такого навчання члени громадських формувань з охорони громадського порядку можуть брати участь у забезпеченні правопорядку. Навчання членів громадських формувань здійснюється найбільш підготовленими працівниками міліції, які мають необхідну теоретичну підготовку та достатній досвід практичної роботи. Їх склад затверджується наказом начальника міськрайоргану. Працівники міліції проводять заняття з членами громадських формувань, згідно з розробленою тематикою та профілем спеціалізації відповідних підрозділів (блоку громадської безпеки, карного розшуку, державної служби боротьби з економічною злочинністю, кримінальної міліції у справах неповнолітніх та ін.) на базі органів внутрішніх справ, на семінарах, нарадах, а також у ході спільних заходів щодо охорони громадського порядку та попередження адміністративних правопорушень. Після проходження навчання кожному члену громадського формування видається сертифікат, що підписується начальником міськрайоргану. Крім того, працівники підрозділів по роботі з населенням та громадськими формуваннями сприяють забезпеченню громадських формувань необхідними посібниками та документацією з питань їх взаємодії з органами внутрішніх справ при виконанні функцій щодо профілактики правопорушень. Також в обсяг правового та спеціального навчання входить надання практичних консультацій, розробка облікової та робочої документації [255, с. 321] і навчання щодо застосування заходів адміністративного переконання і примусу [269, с. 181].

Систематичне навчання членів громадських формувань необхідно здійснювати у взаємодії з представниками органів місцевого самоврядування та місцевих органів виконавчої влади та повною мірою використовувати можливості останніх. Очевидно, що профілактична діяльність громадських формувань не обмежується попередженням адміністративних правопорушень, підвідомчих ОВС. Для членів громадських формувань необхідні знання та навички профілактики адміністративних правопорушень у галузі екології, торгівлі, ветеринарної медицини тощо. Тому, необхідно забезпечити ефективну взаємодію органів внутрішніх справ та органів місцевого управління з метою залучення до проведення занять відповідних спеціалістів.

Взаємодія місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування з територіальними ОВС в організації профілактичної діяльності громадських формувань не вичерпується зазначеними законодавчо закріпленими формами. Узгоджена діяльність здійснюється при створенні громадських формувань, плануванні спільної з ними роботи, аналізу причин та умов скоєння адміністративних правопорушень. Так, у 2001 році тільки дільничними інспекторами міліції у Львівській області було направлено до органів місцевого самоврядування та місцевих органів державної влади 512 листів із пропозиціями щодо створення, відновлення та удосконалення роботи громадських формувань, у 2002 – 642, у 2003 – 637, у 2004 – 784, у 2005 – 315, а за 6 місяців 2006 року — 128 (додаток Б).

Координація діяльності правоохоронних громадський формувань здійснюється також і за допомогою прийняття нормативно-правових актів органами місцевого самоврядування та місцевими державними адміністраціями за участю органів внутрішніх справ1.

Однією з ефективних форм взаємодії місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування з територіальними ОВС в організації профілактичної діяльності громадських формувань є участь представників зазначених суб’єктів в координаційних структурах. Такою структурою за місцем проживання громадян є громадські пункти охорони порядку (ГПОП). Вони створюються з метою: об’єднання профілактичної діяльності державних і громадських органів на території мікрорайону; координації попереджувальної роботи усіх профілактичних підрозділів, що функціонують в мікрорайоні; посилення боротьби зі злочинністю та правопорушеннями у житловому секторі [41, с. 90], а загалом, як вважає Г.А. Аванесов, для забезпечення більш тісної взаємодії органів та організацій, які беруть участь у профілактиці правопорушень [19, с. 438]. Активізація роботи щодо нормативно-правового забезпечення діяльності ГПОП та наповнення їх функціонування новим змістом [268, с. 37] почалась після прийняття Указу Президента України від 16 червня 1999 року “Про додаткові заходи щодо поліпшення діяльності органів внутрішніх справ та громадських формувань з охорони громадського порядку“. На підставі цього Указу на місцевому рівні було прийнято низку нормативно-правових актів щодо діяльності ГПОП. Зокрема, у Львівській області було видано розпорядження голови Львівської обласної державної адміністрації від 13 грудня 1999 року № 1338 “Про затвердження Примірного Тимчасового положення про ради громадських пунктів охорони порядку Львівської області“ [270]та розпорядження міського голови м. Львова від 26 січня 2000 № 036 “Про затвердження Тимчасового положення про ради громадських пунктів охорони порядку м. Львова”.

Відповідно до останнього розпорядження, ради громадського пункту охорони порядку у м. Львові утворюються для забезпечення погодженої діяльності виконавчих органів міської ради, робітничих колективів та громадських організацій, представлених у громадських пунктах охорони порядку. Керівництво роботою рад громадських пунктів охорони порядку здійснюють районні адміністрації, що є виконавчими органами міської ради. Міська рада та її виконавчі органи організовують і спрямовують діяльність рад громадських пунктів охорони порядку; забезпечують їх взаємодію з державними органами, громадськими організаціями та органами громадської самодіяльності, заслуховують звіти про роботу рад громадських пунктів, а також повідомлення керівників підприємств, установ та організацій, незалежно від їх відомчої підпорядкованості, з питань надання допомоги радам громадських пунктів охорони порядку. Склад ради громадського пункту охорони порядку затверджується розпорядженням голови районної адміністрації.

Робота ради ГПОП організовується за групами:

— група індивідуальної профілактики;

— група загальної профілактики;

— група охорони громадського порядку.

Група індивідуальної профілактики проводить роботу щодо виявлення та профілактики осіб, які скоюють правопорушення або схильні до скоєння злочинів, а також осіб, які звільнилися з місць позбавлення волі тощо.

Група загальної профілактики здійснює правову пропаганду серед населення, готує матеріали для висвітлення у засобах масової інформації, вивчає причини та умови, що сприяють скоєнню правопорушень на території міста, та готує пропозиції у державні інстанції для їх усунення.

Група охорони громадського порядку організовує взаємодію громадських формувань з органами міліції для забезпечення громадського порядку, проводить з цією метою рейди та організовує патрулювання, вживає заходи щодо залучення громадськості до боротьби зі злочинністю.

Таким чином, рада ГПОП виступає активним суб’єктом профілактики адміністративних правопорушень та важливим координатором дій учасників ГПОП, представляючи, передусім, управлінський вплив органів місцевого самоврядування. Органи внутрішніх справ взаємодію з ГПОП здійснюють в основному через дільничного інспектора міліції, який є “однією з центральних фігур ГПОП” [41, с. 91]. Важливість такої діяльності дільничного інспектора міліції важко переоцінити, оскільки “стан взаємодії дільничного інспектора міліції і ради громадськості пункту охорони порядку відіграє важливу роль у розвитку, удосконаленні, зміцненні зв’язків між органами внутрішніх справ в цілому і населенням. Їх спільними зусиллями в багатьох випадках забезпечується залучення громадян у правоохоронну роботу” [262, с.38]. У зв’язку з специфікою повноважень, від дільничного інспектора міліції в багатьох чинниках залежить організація взаємодії усіх структур ГПОП між собою та органами внутрішніх справ. Оскільки дільничний інспектор міліції володіє значним обсягом (порівняно з іншими членами ГПОП) оперативної інформації про стан охорони громадського порядку в мікрорайоні, то він в стані, на підставі її аналізу, рекомендувати раді ГПОП різноманітні заходи, тимчасові зміни маршруту патрулювання, посилення нарядів на певних маршрутах [41, с. 91]. Отже, важливим є налагодження взаємодії співробітників ОВС із працівниками органів місцевого самоврядування в межах громадських пунктів охорони порядку для ефективної організації діяльності громадських формувань, що входять у структуру ГПОП.

Таким чином, правоохоронні громадські формування як суб’єкти профілактики адміністративних правопорушень будують свою діяльність у тісній взаємодії з органами внутрішніх справ, органами місцевого самоврядування та місцевими державними адміністраціями. Управлінський вплив зазначених державних та самоврядних органів на громадські формування характеризується координаційними та контрольними функціями. Законодавство, визначаючи характерну різницю між управлінськими повноваженнями органів місцевого самоврядування, місцевих державних адміністрацій та ОВС, достатньо повно не розкриває конкретний механізм впливу на громадські формування. Якщо багаторічною практикою діяльності ОВС напрацьовані форми та методи роботи з членами правоохоронних громадських формувань і така робота проводиться, то місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування, в силу об’єктивних обставин, не повністю використовують надані їм можливості [271, с. 137].

Висновки до розділу 3

Правоохоронні громадські формування наділені як законодавчими, так і організаційними можливостями для активної роботи щодо усунення причин та умов адміністративних правопорушень. Разом з тим, ще не в повній мірі враховуються зазначені можливості при створенні нормативно-правових актів, комплексних планів попереджувальних заходів та цільових програм профілактики. Однією з причин цього є недостатньо чітко визначений механізм управлінського впливу на громадські формування. Коли діяльність ОВС щодо взаємодії з правоохоронними громадськими формуваннями врегульована нормами права та відзначається певними здобутками (в більшості кількісними), то управлінський вплив з боку органів місцевого самоврядування не відзначається чіткістю та системністю.

Одним із можливих факторів активізації роботи державних та самоврядних органів щодо правоохоронних громадських формувань є покращення взаємодії у цій сфері органів внутрішніх справ з органами місцевого самоврядування та місцевими державними адміністраціями. На законодавчому рівні чіткого механізму такої взаємодії не визначено, тому доцільно зробити це на місцевому рівні, з врахуванням конкретних умов правоохоронної діяльності, закріпити основні форми та методи взаємовідносин органів внутрішніх справ із місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування щодо управлінського впливу на діяльність правоохоронних громадських формувань, у тому числі й на діяльність щодо профілактики адміністративних правопорушень.

Аналіз нормативно-правових актів та практики їх застосування свідчить, що під час проведення спільних інструктажів ОВС для правоохоронних громадських формувань питання профілактики адміністративних правопорушень розглядається, як правило, лише у зв‘язку з попередженням злочинів. Тому, варто при здійсненні координації роботи правоохоронних громадських формувань органам місцевого самоврядування, місцевим державним адміністраціям, ОВС більше уваги звертати на профілактику адміністративних правопорушень як окремого напрямку соціальної профілактики.

Основні результати цього розділу опубліковані у наступних працях дисертанта: “Громадські формування з охорони громадського порядку як суб’єкти профілактики адміністративних правопорушень”[272], “Взаємодія з місцевими органами державної влади й самоврядування як основа діяльності правоохоронних громадських формувань”[273].

ВИСНОВКИ

У результаті дисертаційного дослідження, виконаного на основі аналізу чинного законодавства України і практики його реалізації, теоретичного осмислення чисельних наукових праць із різних галузей юриспруденції, автором сформульовано ряд висновків, пропозицій і рекомендацій, спрямованих на удосконалення процесу взаємодії територіальних органів внутрішніх справ з органами місцевого самоврядування та місцевими органами виконавчої влади у профілактиці адміністративних правопорушень.

До основних результатів, одержаних внаслідок проведеного дослідження, можна віднести:

Взаємодію суб’єктів профілактики адміністративних правопорушень слід розуміти як управлінський процес, який полягає у діяльності кількох (не менше двох) суб’єктів профілактики, які впливають один на одного та на об’єкт засобами і методами, що властиві кожному учаснику, для досягнення спільної профілактичної мети. При цьомукоординація розглядається як необхідна передумова узгодженої діяльності кількох суб’єктів профілактики, які мають спільну мету, і є організаційним етапом управлінського процесу взаємодії. Саме як управлінський процес (цикл) із стадіями розроблення і реалізації рішення та етапами збору інформації, її аналізу, підбору виконавців, планування, ресурсного забезпечення, контролю та іншими необхідно розглядати взаємодію суб’єктів профілактики адміністративних правопорушень, що дозволить створити цілісну управлінську картину цього явища.
При розробці планів узгоджених дій територіальних органів внутрішніх справ із органами місцевого самоврядування та місцевими органами виконавчої влади основною метою взаємодії суб’єктів профілактики адміністративних правопорушень слід вважати досягнення оптимального рівня організаційних зв’язків між суб’єктами, який дозволить найбільш ефективно здійснювати діяльність з нейтралізації причин та умов адміністративної деліктності.
При прийнятті нормативно-правових актів та розробці планів профілактики адміністративних правопорушень слід врахувати, що органи внутрішніх справ є одним з центральних суб’єктів системи профілактики, що зумовлена їх законодавчими завданнями та структурою взаємодії з іншими суб’єктами. Організаційні зв’язки ОВС у системі суб’єктів профілактики адміністративних правопорушень мають наступний вигляд:
зв’язки субординаційного та координаційного впливу на ОВС із метою налагодження взаємодії з іншими суб’єктами системи;
зв’язки співробітництва ОВС з державними, самоврядними органами та громадськими організаціями в профілактиці адміністративних правопорушень;
зв’язки організаційного впливу ОВС на інші суб’єкти профілактики адміністративних деліктів.
Із метою підвищення ефективності правових актів органів місцевого самоврядування та місцевих органів виконавчої влади з питань профілактики адміністративних правопорушень необхідно активізувати проектно-консультативну роботу територіальних ОВС. Для цього потрібно здійснити удосконалення правового забезпечення (прийняти нормативно-правові акти, які б визначали механізм проектно-консультативної роботи органів внутрішніх справ на місцевому та регіональному рівнях) та визначити чіткі критерії обліку і звітності такої роботи працівниками ОВС.
У плануванні та здійсненні профілактики адміністративних правопорушень має бути врахована управлінська категорія “послідовна взаємодія”, яка визначає відносини, при яких дії одних суб’єктів профілактики (надання інформації про причини та умови вчинення адміністративного правопорушення чи інших даних органами місцевого самоврядування чи місцевими органами виконавчої влади) зумовлюють необхідність юридично значущої діяльності інших суб’єктів (дій органів внутрішніх справ, наприклад, щодо постановки особи на профілактичний облік та інші). Зазначений вид взаємодії забезпечує рух профілактичного процесу.
При визначенні критеріїв ефективності адміністративно-юрисдикційної діяльності органів внутрішніх справ, органів місцевого самоврядування, місцевих органів виконавчої влади і прийнятті відповідних нормативно-правових актів необхідно враховувати вимоги процесу послідовної взаємодії суб’єктів профілактики адміністративних правопорушень. Зокрема, доцільно ставити вимоги щодо визначення умов та причин адміністративного делікту перед особами, що складають протокол про адміністративне правопорушення.
Необхідно або за допомогою відповідного місцевого правового акту, або за допомогою адміністративного договору між територіальними ОВС та іншими місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування визначити перелік та порядок передання інформації, яка має значення для профілактичної діяльності відповідних суб’єктів.
Одним із ефективних механізмів покращення взаємодії органів внутрішніх справ із органами місцевого самоврядування та місцевими органами виконавчої влади у профілактиці адміністративних правопорушень у сучасних умовах має стати адміністративний договір про взаємодію. Актуальними є теоретичні дослідження зазначеної форми взаємодії у профілактиці адміністративних правопорушень та рекомендації щодо її застосування територіальними органами внутрішніх справ в окремих напрямках попереджувальної діяльності.
Доцільним, видається, налагодження активної співпраці співробітників ОВС із представниками органів місцевого самоврядування та місцевих органів виконавчої влади у профілактиці адміністративних правопорушень за допомогою різноманітних організаційних форм взаємодії (участь у роботі координаційних органів, участь та безпосереднє проведення координаційних нарад тощо). При цьому необхідно, крім кількісних показників такої взаємодії, враховувати якісні – результат проведення організаційного заходу для узгодження діяльності суб’єктів та його вплив на стан адміністративної деліктності.
Одним із можливих факторів активізації роботи державних та самоврядних органів щодо правоохоронних громадських формувань є покращення у цій сфері взаємодії органів внутрішніх справ із органами місцевого самоврядування та місцевими державними адміністраціями. Відсутність на законодавчому рівні чіткого механізму такої взаємодії вимагає на місцевому рівні, враховуючи конкретні умови правоохоронної діяльності, закріплення основних форм і методів взаємовідносин органів внутрішніх справ із місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування щодо управлінського впливу на діяльність правоохоронних громадських формувань, у тому числі й на діяльність щодо профілактики адміністративних правопорушень.
Аналіз нормативно-правових актів та практики їх застосування свідчить, що під час проведення спільних інструктажів ОВС для правоохоронних громадських формувань питання профілактики адміністративних правопорушень розглядається, як правило, лише у зв‘язку з попередженням злочинів. Тому варто при здійсненні координації роботи правоохоронних громадських формувань органам місцевого самоврядування, місцевим державним адміністраціям, ОВС більше уваги приділяти профілактиці адміністративних правопорушень як окремого напрямку соціальної профілактики.

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

Аверьянов А.Н.Системное познание мира: Методологические проблемы. – М., 1985. – 212 с.
Спиркин А.Г. Взаимодействие// БСЭ.- 3 изд. — М., 1971. — Т.5. – С. 7.
Український Радянський енциклопедичний словник: В 3-х т. / Уклад. М.П. Бажан, І.К. Білодід, О.І. Гурій та ін. – К., 1966. – Т.1. – 892 с.
Великий тлумачний словник сучасної української мови / Уклад і голов. ред. В.Т. Бусел. – К. – Ірпінь: ВТФ “Перун”, 2002. – 1440 с.
Советскийэнциклопедический словарь / Под ред. А.М. Прохорова. – М., 1987. – 1056 с.
Бандурка О.М.Основи управління в органах внутрішніх справ України: теорія. досвід, шляхи удосконалення. – Х.: “Основа”, 1996. – 398 с.
Колпаков В.К.Адміністративне право України: Підручник. — К.: Юрінком Інтер, 1999. — 736 с.
Основыуправления в органах внутренних дел. Учебник. Под ред. проф. А.П. Коренева. – М.: МЮИ МВД России, изд-во «Щит -М»,1999. – 356 с.
Паньонко І.М. Основи управління в органах внутрішніх справ. Навчальний посібник. Львів, 1998. – 132 с.
Шванков В.М.Теоретические основы координации и взаимодействия в органах внутренних дел. – М., 1978. – 87 с.
Козлов Ю.М.Координация в управлении народным хозяйством СССР. – М.: Изд-во МГУ, 1976. – 216 с.
Лунев А.Е.Координация в государственном управлении // Советское государство и право. – 1971. — №11. – С. 27-33.
Зарипов З.С.Профилактическая функция следственных подразделений органов внутренних дел. – Томск, 1980. – 84 с.
Васильева О.М.Некоторые теоретические вопросы взаимодействия органов внутренних дел с добровольными народными дружинами // Вопросы взаимодействия с общественностью. – М., 1977. – С. 98-104.
Організаціяуправління персоналом в органах внутрішніх справ. Монографічне дослідження / В.Д. Сущенко, А.М. Смирнов, О.І. Коваленко, А.А. Смирнов. – К.: Національна академія внутрішніх справ України, 1999. – 352 с.
Жалинский А.Э., Костицкий М.В.Эффективность профилактики преступлений и криминологическая информация. – Львов: Вища школа. Изд-во при Львов. ун-те, 1980. – 212 с.
Жалинский А.Э.Организационные связи органов внутренних дел в системе профилактики правонарушений // Вопросы взаимодействия с общественностью. – М., 1977. – С. 89 — 94.
Загорный А.В. Координация деятельности органов внутренних дел с другими государственными органами и общественными организациями в предупреждении правонарушений и укреплении общественного порядка. Учебное пособие. – М.,1981. – 169 с.
Аванесов Г.А.Криминология и социальная профилактика.- М. Академия МВД СССР, 1980. – 528 с.
Остапенко О.І. Адміністративна деліктологія: соціально-правовий феномен і проблеми розвитку. – Львів, 1995. – 312 с.
Сахаров А.Б.Правовое обеспечение предупреждения преступлений // Советское государство и право. – 1975. — № 11. – С. 83-85.
Про місцевесамоврядування: Закон України від 21.05.97 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1997. — № 24. — Ст.170.
Крусян А.Р. Взаємодія місцевих органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування в Україні. – Автореф. дис… канд. юрид. наук: 12.00.02 / Одес. держ. юрид. акад. – Одеса, 1999. — 18 с.
Конституційне право України / В,Ф, Погоріло, , О.Ф. Фріцькмй, О.В. Городецькмй та ін.; За ред. В.Ф.Погорілка. – К. : Наукова думка, 1999 . – 787 с.
Про місцевідержавні адміністрації: Закон України від 09.04.99 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1999.- №20-21. — Ст.190.
Делія Ю.Компетенційні спори: причини і шляхи їх подолання // Право України. – 2000. — №6.- С. 34-37.
Про станреалізації адміністративної реформи стосовно вдосконалення діяльності органів виконавчої влади: Постанова Верховної Ради України від 02.11.00 р. // Голос України, 21 листопада.
Про заходищодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні: Указ Президента України від 22.07.98 р. //www. zakon.rada.gov.ua.
Про Національну раду з питань державного будівництва, місцевого самоврядування і регіонального розвитку: Указ Президента України від 25.04.05 р. // Офіційний вісник України. – 2005.- №34. — Ст.192.
Любченко П.М.Компетенція місцевого самоврядування: організаційно-правові питання реалізації: Автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.02 / Нац. юрид. акад. України ім. Я.Мудрого. — Х., 1998. — 17 с.
Європейськахартія про місцеве самоврядування від 15 жовтня 1985 року // Актуальні проблеми формування органів місцевого самоврядування в Україні. – Ужгород, 1997. – С. 269-277.
Коментар до Конституції України. Друге видання. – К.: Інститут законодавства Верховної Ради України, 1998. – 412 с.
Монтескье Ш.О духе законов. Избранные произведения. — М., 1955. — 457с.
Концепція Комплексної програми профілактики правопорушень на 2006-2008 роки: Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 01.03.06 р. № 116-р // Офіційний вісник України. – 2006.- №29. — Ст.156.
Комплексна програма профілактики злочинності на 2001-2005 роки: Указ Президента України від 25.12.00 р. № 1376 // Офіційний вісник України. – 2000. — №52. – Ст.2258.
Про Концепціюдіяльності центрів соціальних служб для молоді: Наказ Українського державного центру соціальних служб для молоді від 03.03.00 р. № 24.
Андрєєва О.Б.Діяльність органів внутрішніх справ по профілактиці правопорушень в сучасних умовах. – Автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.07 / Університет внутрішніх справ. – Х., 1999. – 17 с.
Клюєв О.Розмежування запобіжної і профілактичної діяльності органів внутрішніх справ // Право України. – 2005. — №3. – С. 98 — 101.
Зудин В.Ф. Социальная профилактика преступлений. – Саратов: Изд-во Саратовского университета, 1983. – 188 с.
Остапенко О.І.Поняття і система суб’єктів та об’єктів профілактики адміністративних правопорушень // Вісник Львівського інституту внутрішніх справ. – 2001. — №1. – С. 119 – 123.
Додин Е.В. Административная деликтология: Курс лекций. – Одесса: АО БАХВА, 1997. – 116 с.
Кудрявцев В.Н. Причины правонарешений. – М., 1976. – 235 с.
Административная юрисдикция органов внутренних дел / Е.В. Додин, А.П. Клюшниченк., О.И. Коваленко, Е.С. Шатский. – К., 1981. – 189 с.
Лозбяков В.П., Овчинский С.С.Административно-правовые меры предупреждения преступности. М., «Юрид. лит.», 1978 – 152 с.
Криминология:приглашение к дискуссии: Монография / А.В. Баляба, Э.В. Виленская, Э.А. Дидоренко, Б.Г. Розовский. – Луганск: РИО ЛИВД, 2000. – 316с.
Лунеев В.В.Преступность ХХ века. Мировые, региональные и российские тенденции. – М.: Норма, 1997. – 525 с.
Клюшниченко А.П. Производство по делам о мелком хулиганстве /Киевская высшая школа МВД СССР. — К., 1970. — 150 с.
Шергин А.П.Проблемы административно-деликтного права. // Государство и право . – 1994. — №8-9. – С. 57 — 69.
Криминология. Учебник для юридических вузов / Р.М. Акутаев, В.Н. Бурлаков, В.В. Вандышев и др.; Под ред. В.Н.Бурлакова, В.П.Сальникова. – СПб.: Санкт-Петербургская академия МВД России, 1998. – 576 с.
Курссоветской криминологии: Предупреждение преступности / В.К. Звирбуль, И.И. Карпец, Б.В. Коробейников и др. – М.: Юрид. лит., 1986. – 352 с.
Остапенко О.І. Профілактика адміністративних правопорушень (адміністративно-правовий аспект). – Львів, 2001. – 155 с.
Оніщенко Н. Система // Міжнародна поліцейська енциклопедія: У 10 т. / Відп. ред. Ю.І. Римаренко, Я.Ю. Кондратьев, В.Я. Тацій та ін. — К.: Концерн «Видавничий Дім «ІН Юре», 2003. — Т.1: Теоретико-методологічні та концептуальні засади поліцейського права та поліцейської деонтології. – С. 950-951.
Плішкін В.М. Теорія управління органами внутрішніх справ: Підручник. – К.: Національна академія внутрішніх справ України, 1999. – 702 с.
Криминология/ Г.М. Миньковский, Н.Ф. Кузнецова, А.И Гуров и др. – М., Изд-во МГУ, 1994. – 415 с.
Теоретические основы предупреждения преступности / Ю.М. Антонян, А.Э. Жалинский, В.К. Звирбуль и др.- М.: Юрид. лит., 1977.– 256 с.
Вицин С.Е.Системный подход к преступности. – М., 1980. – 178 с.
Люблін В.Д.Адміністративно-юрисдикційна діяльність органів державного пожежного нагляду. — Автореф. дис… канд. юрид. наук: 12.00.07 / Національна академія держ. податкової служби України.– Ірпінь, 2005.- 16 с.
Литвинов О.М.Поняття, зміст та значення координації дій суб’єктів профілактики злочинів. // Вісник університету внутрішніх справ України. – Спецвипуск. – Харків, 2000. – С. 56-58.
Зарипов З.С.Правовое обеспечение эффективности профилактики правонарушений.- Ташкент, 1988. – 60 с.
Загальна теорія держави і права / А.М. Колодій, В.В. Копєйчиков, С.Л. Лисенков та ін.; За ред. В.В. Копейчикова. — К.: Юрінком, 1997. – 320 с.
Кузьменко О. Адміністративний процес: сутність та структура // Право України. – 2003. — №2. – С.23-26.
Стефанюк В.С.Судовий адміністративний процес: Монографія. – Харків: Фірма «Консум», 2003.- 464 с.
Стахурський М.Ф.Адміністративно-процесуальне законодавство потребує оновлення // Право України. – 2001. — № 10. – С. 49-51.
64.Сорокин В.Д.Административный процесс и административно-процессуальное право. — СПб.: Изд-во Юрид. ин-та (Санкт-Петербург). — 2002. — 474 с.
Про міліцію:Закон України від 20.12.90 р. // Відомості Верховної Ради України. — 1991.- №4.- Ст.20.
Про попередженнянасильства у сім’ї: Закон України від 15.11.01 р. // Відомості Верховної Ради України. – 2002.- № 10. — Ст.70.
Положення про службу дільничних інспекторів міліції в системі Міністерства внутрішніх справ України: Наказ МВС України від 20.10.03 р. № 1212 // www. zakon.rada.gov.ua
Про затвердженняСтатуту патрульно-постової служби міліції України: Наказ МВС України від 28.07.94 р. № 404 // www. zakon.rada.gov.ua
Положенняпро адміністративні комісії: Указ Президії Верховної Ради УРСР від 9.03.88 р. // Відомості Верховної Ради УРСР. — 1988. — №12 .-Ст.318.
Положення про товариські суди Української РСР: Указ Президії Верховної Ради УРСР від 23.03.77 р. // Відомості Верховної Ради УРСР. — 1977. — №14.- Ст.132.
Положення про громадські пункти охорони порядку: Указ Президії УРСР від 24.07.80 р. // Відомості Верховної Ради УРСР. — 1980. — №32. — Ст. 597.
Про додатковізаходи щодо поліпшення діяльності ОВС та громадських формувань з охорони громадського порядку: Указ Президента України від 16.06.99 р. // Урядовий кур’єр. – 1999. – 15 липня.
Про участьгромадян в охороні громадського порядку і державного кордону: Закон України від 22.06.00 р. // Відомості Верховної Ради України. — 2000. — №40.- Ст. 338.
Типовий статут громадського формування з охорони громадського порядку і державного кордону: Постанова Кабінету Міністрів від 20.12.00 р. // Офіційний вісник України. – 2000. — №52. – Ст. 2259.
Про благоустрійнаселених пунктів:Закон Українивід 06.09.05 р. // Відомості Верховної Ради України. – 2005. — № 49 — Ст.517.
Про заходищодо попередження та зменшення вживання тютюнових виробів і їх шкідливого впливу на здоров'я населення: Закон Українивід22.09.05 р. // Відомості Верховної Ради України. – 2005. — № 52. — Ст.565.
Про прокуратуру: Закон України від 05.11.91 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1991. — № 53. — Ст.793.
Про заходипротидії незаконному обігу наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів та зловживанню ними: Закон України від 15.02.95 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1995. — № 10. — Ст.62.
Інструкціяпро взаємодію правоохоронних та інших державних органів України у боротьбі із злочинністю: Наказ МВС України, СЬУ, Державного комітету у справах охорони державного кордону України, Державного митного комітету України, Національної гвардії України, Міністерства оборони України, Міністерства юстиції України від 10.08.94 р. № 4348 // www. zakon.rada.gov.ua
Про затвердженнядодаткових заходів для поліпшення криміногенної ситуації в м. Львові: Розпорядження міського голови м. Львова від 08.12.98 р. // www.city-adm.lviv.ua.
Про затвердженняскоординованих заходів щодо посилення боротьби з корупцією та попередження навмисних вбивств у м. Львові: Розпорядження міського голови м. Львова від 31.08.99 р. // www.city-adm.lviv.ua.
Про затвердженняТимчасового положення про ради громадських пунктів охорони порядку м. Львова: Розпорядження міського голови м. Львова від26.01.00 р. // www.city-adm.lviv.ua.
Про спільнуроботу органів виконавчої влади, місцевого самоврядування, правоохоронних органів і громадськості мм. Чернігова, Ніжина та Куликівського району щодо забезпечення законності та правопорядку на відповідних територіях: Розпорядженняголови Чернігівської обласної державної адміністрації від26.11.01 р.№637 //www.liga.net/zakon.
Про організаційнізаходи щодо виконання Закону України "Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону”: Розпорядження голови Одеської обласної державної адміністрації від02.07.01 р.№606/А-2001 // www.liga.net/zakon.
Про посиленнявпливу громадських формувань, добровільних народних дружин на стан правопорядку в області: Розпорядження голови Черкаської обласної державної адміністрації від14.07.99 р.№268 // www.liga.net/zakon.
Про координаційнураду з питань суспільно-небезпечних узалежнень та груп ризику громадян при міськвиконкомі: Розпорядження міського голови м. Львова від 19.06.97 р. // www.city-adm.lviv.ua.
Про утворення координаційної ради з питань соціального і правового захисту неповнолітніх та запобігання правопорушенням у їх середовищі: Розпорядження міського голови м. Львова від 18.03.99 р. //www.city-adm.lviv.ua.
Про стан боротьби з дитячою безпритульністю та підлітковою злочинністю у м. Львові: Розпорядження міського голови м. Львова від 18.06.99 р. // www.city-adm.lviv.ua.
Про додаткові заходи щодо залучення громадських формувань Автономної Республіки Крим до охорони громадського порядку і профілактичної роботі з попередження злочинності: ПостановаВерховної Рада Автономної Республіки Крим від21.06.00 р.№1243-2/2000 // www.liga.net/zakon.
Білоус В.Т. Координація боротьби з економічною злочинністю: Монографія. – Ірпінь, Академія держ. податкової служби України, 2002. – 449 с.
Бугайчук К.Л. Адміністративні проступки: сутність та організаційно-правові заходи їх профілактики. – Дис. … канд. юрид. нак: 12.00.07. – Х., 2002. – 243 с.
Зарипов З.С.Правовой механизм профилактики правонарушений. – Ташкент : Узбекестон. – 1990. – 158 с.
Кодекс Украинской ССР об административных нарушениях: Науч.-практ. коммент. / В.С. Аджиевский, Э.Г. Герасименко, Е.В. Додин и др. – К.: Изд-во «Украина», 1991. – 623 с.
Курскримінології: Загальна частина: Підручник: У 2 кн. / О.М. Джужа, П.П. Михайленко, О.Г. Кулик та ін.; За заг. ред. О.М. Джужи. – К.: Юрінком Інтер, 2001. – 352 с.
Алексеев А.И., Герасимов С.И., Сухарев А.Я.Криминологическая профилактика: теория, опыт, проблемы. Монография. – М.: Издательство НОРМА, 2001. – 496 с.
Адміністративна діяльність. Частина особлива. Підручник / За заг. ред. проф. О.М. Бандурки. – Х.: Вид-во Університету внутрішніх справ України, “Еспада”, 2000. – 356 с.
Саввин М.Я., Силаев А.И. Эффективность административно-правовой деятельности органов внутренних дел в сфере охраны общественного порядка и ее оценка: пособие. – М.: ВНИИ МВД СССР, 1990. – 64 с.
Кулешов О.О. Діяльність адміністративної служби міліції по припиненню правопорушень (організаційно-правовий аспект). — Автореф. дис… канд. юрид. наук: 12.00.07 / Національна академія держ. податкової служби України. — Ірпінь, 2005. — 20с.
Административная деятельность органов внутренних дел. Часть общая. Учебник. / Бочаров С.Н., Герт Г.П., Еремичев И.А. и др.; Под ред. А.П. Коренева. – М.: Изд-во «Щит-М», 2002. – 309 с.
Бельский К.С., Елисеев Б.П., Кучеров И.И.Полицейское право как подотрасль административного права // Государство и право. – 2001. — №12. – С. 47 — 56.
Лошицький М.В.Міліцейське право як підгалузь адміністративного права. // Науковий вісник НАВС України. – 2000. — №2. – С.61-66.
Филонов В.П.Состояние, причины преступности в Украине и ее предупреждение: Монография. — Донецк: Изд-во «Донеччина», 1999. – 640 с.
Про органиі служби у справах неповнолітніх та спеціальні установи для неповнолітніх: Закон України від 24.01.95 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1995. — № 6. – Ст. 35.
Про міліціюмісцевого самоврядування: Проект Закону України від 31.10.02 р.// portal.rada.gov.ua.
Криминология: Учебник (для учебных заведений МВД Украины) / В.Г. Лихолоб, В.П. Филонов, О.И. Коваленко, А.Е. Михайлов. — Под ред. В.Г. Лихолоба и В.П. Филонова. – Киев-Донецк, 1997. – 398 с.
Криминологические проблемы профилактики правонарушений молодежи (опыт конкретно-социологического исследования) / Ф.А. Лопушанский, Н.Ю. Крупка, И.К. Туркевич и др. – К.: Наукова думка. – 1986. – 208 с.
Пєтков В.П., Ворушило В.П.Характеристика управлінських рішень щодо зміцнення законності в ОВС // Вісник Запорізького юридичного інституту. – 2000. – №1. – С.82-90.
Плішкін В.М., Лисюченко В.П., Хорт І.В.Теорія управління органами внутрішніх справ (у визначеннях, поняттях і схемах).: Навчальний посібник. Альбом схем. – НАВС України, 1999. – 120 с.
Положення про Міністерство внутрішніх справ України: Указ Президента України від 17.10.00 р. № 1138/2000 // Офіційний вісник України. – 2000. — №42. – Ст. 1774.
Крусян А.Р. Інформаційно-комунікативні зв’язки в механізмі взаємодії місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування // Актуальні проблеми держави і права. – 2001. — №11.- С. 183 — 186.
Козлов Ю.М., Фролов Е.С.Научная организация управления и право. – М.: Изд-во МГУ, 1986. – 245 с.
Про заходищодо підвищення ефективності роботи і відповідальності територіальних підрозділів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади та забезпечення їх взаємодії з Радою Міністрів Автономної Республіки Крим та місцевими державними адміністраціями: Указ Президента України від 05.11.96 р. № 1035/96 // www. zakon.rada.gov.ua.
Про структурумісцевих державних адміністрацій: Постанова Кабінету Міністрів України від 11.05.05 р. № 328 // www. zakon.rada.gov.ua.
Тимчасове положення про відділ взаємодії з правоохоронними органами апарату Львівської обласної державної адміністрації: Розпорядження голови Львівської обласної державної адміністрації 20.07.01 р. №803.
Програмазміцнення законності, посилення боротьби зі злочинністю та запобігання терористичним проявам в Київській області на 2002-2005 роки: Рішення Київської обласної ради від 23.01.03 р. № 069-06-XXIV.
Косюта М.Роль прокуратури у забезпеченні законності при провадженні у справах про адміністративні правопорушення // Актуальні проблеми держави і права. Вип. 12. Одеса. Юрид. л-ра. – 2002. – С. 86-91.
Косюта М.Взаємодія правоохоронних органів у боротьбі зі злочинністю. Теоретичні проблеми // Вісник прокуратури. – 2001. — №6 (12). – С. 7-15.
Маршунов М.Н. Комментарийк закону о прокуратуре Российской Федерации : (Науч.-практ. рекомендации).- М.; СПб. : Герда, 2001. — 206 с.
Про проведенняспільної операції "Тютюн": Наказ Державної митної служби України, ДПА України, СБУ, Державного комітету у справах охорони державного кордону України, МВС України, Державного комітету стандартизації, метрології та сертифікації України від 15.02.01 р. № 89/39/138/69/115/66.
Про порядок взаємодії органів і установ виконання покарань, територіальних органів внутрішніх справ та центрів зайнятості населення щодо надання особам, які звільненні від відбування покарання, допомоги в трудовому і побутовому влаштуванні, соціальній адаптації: Наказ Державного департаменту з питань виконання покарань, МВС України, Міністерства праці та соціальної політики від 12.12.03 р. № 250/1562/342 // www. zakon.rada.gov.ua.
Про затвердженняПорядку взаємодії Міністерства економіки України з правоохоронними органами України щодо забезпечення додержання чинного законодавства при здійсненні закупівель товарів, робіт і послуг за державні кошти: Наказ Міністерства економіки України, МВС України, СБУ від 29.07.05 р. № 221/615/415 // www. zakon.rada.gov.ua.
Про затвердженняІнструкції щодо порядку взаємодії управлінь (відділів) у справах сім'ї та молоді, служб у справах неповнолітніх, центрів соціальних служб для молоді та органів внутрішніх справ з питань здійснення заходів з попередження насильства в сім'ї: Наказ Міністерства України у справах сім'ї, дітей та молоді, МВС України від 09.03.04 р. № 3/235 // www. zakon.rada.gov.ua.
Про затвердження Інструкції про порядок взаємодії ДІЕ України та її регіональних підрозділів і ОВС України щодо запобігання порушенням законодавства в галузі зв'язку, у сфері інформатизації та використання радіочастотного ресурсу: Наказ Державного комітету зв’язку та інформатизації України, МВС України від 25.11.02 р. № 223/1205 // www. zakon.rada.gov.ua.
Остапенко О. Методи як засоби регулювання профілактики адміністративних правопорушень // Вісник Львівського інституту внутрішніх справ. – 2002. — №2. — С 133-137.
Назар Ю.Правове забезпечення взаємодії суб’єктів системи профілактики адміністративних правопорушень // Вісник Львівського інституту внутрішніх справ. – 2001. — №1. – С. 215-220.
Назар Ю.Взаємодія суб’єктів системи профілактики адміністративних правопорушень // Вісник Львівського інституту внутрішніх справ. – 2001. — №2. — С. 276-283.
Назар Ю.Взаємодія як інститут забезпечення діяльності органів місцевого управління // Молода Українська держава на межі тисячоліть: погляд в історичне майбутнє демократичної, правової держави Україна. – Львів: ЛІВС при НАВС України, 2001. — С. 160-168.
Назар Ю.С.Органи внутрішніх справ як суб’єкти системи профілактики адміністративних правопорушень // Вісник Львівського інституту внутрішніх справ. – 2003. — №2. – С.132-140.
Назар Ю.С.Взаємодія суб’єктів у профілактиці адміністративних правопорушень, що скоюються неповнолітніми // Матеріали науково-практичної конференції “Актуальні проблеми профілактики злочинності та правопорушень серед неповнолітніх” (22-23 листопада 2002 р.) — Львів: ЛІВС при НАВС України, 2004. — С. 262-267.
Нагребельний В.П. Форма // Юридичнаенциклопедія: В 6 т. – К.: “Укр. енцикл.”, 1998. — Т.6: Т-Я. – 2004.- С. 294.
Державне управління: теорія і практика / За заг. ред. В.Б. Авер'янова.— К.: Юрінком, 1998. — 432 с.
Колпаков В.К., Кузьменко О.В. Адміністративне право України: Підручник. К.: Юрінком Інтер, 2003. – 544 с.
Адміністративне право України: Підручник / Ю.П. Битяк, В.М. Паращук, О.В. Дьяченко та ін.; За ред Ю.П. Битяка. – К.: Юрінком Інтер, 2006. – 544 с.
Адміністративне право України. Загальна частина: Навчальний посібник / В.В. Новиков, Л.Г. Чистоклєтов, М.П. Федоров, О.І. Остапенко / За редакцією Остапенка О.І. – Львів: Львівський інститут внутрішніх справ, 2001. –320 с.
Адміністративнадіяльність органів внутрішніх справ. Загальна частина: Підручник / Під ред. І.П. Голосніченко, Я.Ю. Кондратьєва.— К.: Українська академія внутрішніх справ, 1995.—352 с.
Гладун З.С. Адміністративне право України: Навч. посібник. – Тернопіль: Карт-бланш, 2004. – 579 с.
Назаренко Г.В.Теория государства и права: Учеб. пособие. – М.: Ось-89, 1998. — 175 с.
Габричидзе Б.Н., Елесеев Б.П.Российское административное право: Учебник для вузов. — М.: НОРМА-ИНФРА-М, 1998.- 622 с.
Мілашевич А. В.Проблеми профілактики адміністративних правопорушень на транспорті. – Дис. … канд. юрид. наук: 12.00.07 / Одеський національний ун-т ім. І.І.Мечникова. – Одеса, 2001. – 195 с.
Виконавчавлада і адміністративне право/ За заг. ред. В.Б. Авер'янова.— К.: Видавничий Дім “Ін-юре”, 2002. – 668 с.
Васильев Р.Ф.Акты управления: значения, проблемы исследования, понятие. — М.: Изд-во МГУ, 1987. – 140 с.
Адміністративнеправо України: Підручник / За заг. ред. С.В.Ківалова. – Одеса: Юридична література, 2003. – 893 с.
Административное право: Учебник/ Под ред. Козлова Ю.М., Попова Л.Л. – М., 1999. – 765 с.
Коренев А.П.Административное право России. Учебник. В 3-х частях. Часть I. M.: МЮИ МВД России. Изд-во «Щит-М», 1999. — 280 с.
Стефанюк В.Правові акти управління // Право України. — 2003. — №7. — С. 3 – 9.
Адміністративнеправо України [Підручник для юрид. вузів і факультетів / Ю.П. Битяк, В.В. Богуцький, В.М. Гаращук та ін]. – Х.: Право, 2001. – 528 с.
Голосніченко І.П.Адміністративне право України (основні категорії і поняття): Посібник, Ірпінь, 1998. – 86 с.
Галлиган Д., Полянский В.В., Старилов Ю.Н. Административное право: история развития и основные современные концепции.- М.: Юристъ, 2002.- 410с.
NedjatiZ.M., TriceJ.E.EnglishandContinentalSystemsofAdministrativeLaw, 1978.- 322 р.
БахрахД. Н. Административное право России. Учебник для вузов. — М.: НОРМА, 2002.- 640 с.
Косоплечев Н.П., Измайлова Ф.Ш.Местное самоуправление: организация профилактики преступлений. – М., 2000. – 72 с.
Ортинський В.Л., Кісіль З.Р., Ковалів М.В. Організаційні засади регулювання управлінської діяльності в органах внутрішніх справ України: Навчально-методичний посібник. – Львів, Львівський державний університет внутрішніх справ, 2006. – 248 с.
Типовеположення про підрозділи юридичного забезпечення органів внутрішніх справ України: Наказ МВС від 31.10.03 р. №1351.
Бельский К.С. Полицейское право: Лекционный курс / Под ред. А.В. Куракина. – М.: Издательство «Дело и Сервис», 2004. – 816 с.
Рибалкін А.О.Компетенція органів внутрішніх справ щодо видання актів нормативного змісту // Вісник Запорізького юридичного інституту. – 1999. — №2. – С. 277 — 286.
Лазнюк Н.В.Нормативно-правові акти Міністерства внутрішніх справ України (теоретичні питання): Автореф. дис… канд. юрид. наук: 12.00.01 / Київський національний ун-т ім. Тараса Шевченка. — К., 2002. — 18 с.
Каюмов Р.К. Взаимодействие местных советов с органами внутренних дел, прокуратуры и суда в борьбе с правонарушениями: Учебное пособие. – Ташкент, 1983 – 55 с.
Кронский В.С.Деятельность местных советов по охране социалистической собственности: Лекция. – Горький. — 1982. – 48 с.
Скибицкий В.М. Депутаты местных советов в охране правопорядка и борьбе с правонарушениями: Учебное пособие. – К., 1981. – 62 с.
Бандурка О.М., Тищенко М.М.Адміністративний процес: Підручник для вищих навч. закл. – К.: Літера ЛТД, 2001. – 336 с.
Четвериков В.С.Административное право: Учебн. пособие. – М.: Новый Юрист, 1998. – 286 с.
Типовийрегламент місцевої державної адміністрації: Постанова Кабінету Міністрів України від 11.12.99 р. № 2263 //www. zakon.rada.gov.ua.
Широкая К.Ю.К вопросу о формах и методах деятельности КМДН УМВД Украины в Луганской области // Проблеми взаєморозуміння ОВС з населенням: Мат. міжвузівської курсантської (студентської) наук.-практ. конференції. Донецьк, 26 жовтня 2001 р. – Донецьк: ДІВС, 2002. –С. 273-276.
Андрєєва О.Б.Форми взаємодії органів внутрішніх справ з іншими державними органами та органами місцевого самоврядування щодо профілактики правопорушень // Вісник Університету внутрішніх справ. Вип. 3-4.- Харків, 1998. – С.65-72.
Прокурорськийнагляд в Україні: Курс лекцій для студентів юридичних вищих навчальних закладів / Нор В.Т., Береський Я.О., Когутич І.І. та ін. // За ред. проф. В.Т. Нора. – Львів: Тріада плюс, 2002. – 280 с.
Продайко С.В.Деякі особливості взаємодії підрозділів внутрішніх справ на транспорті з Державною митною службою, іншими правоохоронними органами, перспективи їх удосконалення // Вісник Одеського інституту внутрішніх справ. – 2002. — №1. – С.125-128.
Про вдосконалення координації діяльності правоохоронних органів по боротьбі з корупцією та організованою злочинністю: Указ Президента України від 12.02.00 р. № 229 // Офіційний вісник України. — 2000. — №7. – Ст. 267.
Про координацію діяльності правоохоронних органів по боротьбі зі злочинністю: Наказ Генерального прокурора України від 21.02.00 р. №2 // www.liga.net/zakon.
Про створеннякоординаційної комісії щодо запобігання правопорушенням законодавства в галузі зв’язку, у сфері інформатизації та використання радіочастотного ресурсу: Наказ Управління МВС України у Львівській області та УправлінняДІЕ України у Львівській області від 17.02.03 р. № 75/25.
Про порядок взаємодії та заходи щодо координації діяльності: Наказ Управління МВС України у Львівській області та Львівського територіального відділення Антимонопольного комітету від 19.02.03 р. № 6-од/81.
Про організаціюпроведення всеукраїнського рейду “Урок”: Наказ Управління МВС України у Львівській області та Управління освіти у Львівській області від 28.08.03 р. № 28/510.
Рагинский М.Ю.Воспитательная роль советского суда. — М., 1959. –152 с.
Рабинович П.М. Застосування правових норм // Юридична енциклопедія: В 6 т. – К.: “Укр. енцикл.”, 1998. — Т.2: Д-Й. – 1999.- С. 528-529.
Теорияюридического процесса / В.М. Горшенев, В.Г. Крупин, Ю.И. Мельников и др. / Под общ. ред. В.М. Горшенева.- Х.: Вища школа, 1985. — 191 с.
Салищева Н.Г.Административный процесс в СССР. – М.: Юрид. лит., 1964. – 158 с.
Котюк В.О.Теорія права: Курс лекцій: Навч. посібник для юридичних факультетів вузів. – К.: Вентурі, 1996. – 208 с.
Рабінович П.М. Основи загальної теорії права та держави. Посібник для студентів спеціальності “Правознавство”. – К., 1994. – 236 с.
Кельман М.С.Теорія права. Навчальний посібник. – Тернопіль: “Поліграфіст”, 1998. – 382 с.
Алексеев С.С.Общая теория права: В 2-х т. – М.: Юрид. лит., 1982. –Т.2. – 360 с.
Бондар Ю. Правозастосовчої діяльності органів внутрішніх справ умови та фактори підвищення // Міжнародна поліцейська енциклопедія: У 10 т. / Відп. ред. Ю.І. Римаренко, Я.Ю. Кондратьев, В.Я. Тацій та ін. — К.: Концерн «Видавничий Дім «ІН Юре», 2003. — Т.1: Теоретико-методологічні та концептуальні засади поліцейського права та поліцейської деонтології. – С. 803.
Остапенко О.І.Кваліфікація адміністративних правопорушень. – Львів, Львівський інституту внутрішніх справ при Національній академії внутрішніх справ України, 2000. – 173 с.
Чабан В.П.Акти адміністративного примусу в діяльності міліції України. Навч. посібник. – Київ: Атіка, 2002. – 144с.
Застрожная О.К.Советский административный процесс. – К., 1985. – 99 с.
Масленников М.Л.Производство по делам об административных правонарушениях / Учебное пособие. — М. – Изд-ство МНЭПУ, 1994. – 306 с.
Додин Е.В.Доказывание и доказательства в правоприменительной деятельности органов советского государственного управления. – К.- Одесса: Из-во «Вища школа», 1976. – 128 с.
Кузьменко О.В.Теоретичні засади адміністративного процесу: Монографія. – К.: Атака, 2005. – 352 с.
Стахурський М.Ф. Адміністративно-процесуальне законодавство потребує оновлення // Право України. – 2001. — № 10. – С.49-51.
Державне управління: проблеми адміністративно-правової теорії та практики / За заг. ред. В.Б. Авер’янова. – К., Факт, 2003. – 384 с.
Клюшниченко А.П.Меры административного принуждения, применяемые милицией (Особенности. Классификация. Системовыражение): Учебное пособие. – К.: КВШ МВД СССР, 1979. – 87 с.
Коломоєць Т. Адміністративний примус у публічному праві як новітній інститут системи права України // Право України. — 2005. — № 10. – С. 3 — 6.
Перепелюк В.Г.Адміністративний процес. Загальна частина: Навчальний посібник. – Чернівці: Рута, 2003. – 367 с.
Штефан М.Й.Цивільний процес. – Вид. 2-ге, переоб. та доп. — К.: Видавничий Дім “Ін Юре”, 2001. – 696 с.
Штефан М.Й. Преюдиціальність // Юридичнаенциклопедія: В 6 т. – К.: “Укр. енцикл.”, 1998. Т.5: П-С. – 2003.- С. 78.
Тихомирова Л.В., Тихомиров М.Ю.Юридическая энциклопедия / Под ред. М.Ю. Тихомирова. – М.: 1998. – 526 с.
Бережний О.Правова природа і галузева належність преюдицій // Право України. – 2002. — №2. – С. 10-12.
Гуковская Н. И.Деятельность следователя и суда по предупреждению преступлений несовершеннолетних. – М.: Изд-во «Юрид. лит». 1967. – 112 с.
Рахунов Р.Д., Якименко И.Д.Выявление судом причин и условий, способствовавших совершению преступлений. — М.: Изд-во «Юрид. лит», 1967. -95 с.
Теоретические проблемы предупреждения правонарушений несовершеннолетних / Т.С. Барило, Э.Н. Дранищева, И.П. Лановенко и др. – К.: Наукова думка, 1977. – 328 с.
Гапанович Н.Н., Мартинович И.И.Основы взаимодействия следователя и органа дознания при расследовании преступлений: [Учеб. пособие для вузов]. – Мн.: Изд-во БГУ, 1983. – 104 с.
Лихолоб В.Г.Правовые и нравственные вопросы предупреждения преступности органами внутренних дел: Учебное пособие. – К.: НИиРИО Украинской академии внутренних дел, 1992. – 119 с.
Калаянов Д.П.Административные проступки, подведомственные милиции, и их профилактика. Дис. … канд. юрид. наук: 12.00.07. — Одесса, 1998. — 187 с.
Бессмертный Е.А.Правовые основы применения органами внутренних дел административно-предупредительных мер // Актуальні проблеми сучасної науки в дослідженнях молодих учених. Вип.1: Мат. Наукової конференції молодих учених. Університет внутрішніх справ, 1997. – С. 57-58.
Коломоєць Т.О.Методичний посібник з курсу “Адміністративне право України” для студентів юридичного факультету. – Запоріжжя: ЗДУ, 2001. — 207с.
Кисин В.Р.Меры административно-процессуального принуждения, применяемые милицией. – М., МВШМ МВД СССР, 1987. – 60 с.
Комзюк А.Т.Заходи адміністративного примусу в правоохоронній діяльності міліції: поняття, види та організаційно-правові питання реалізації.: Монографія (За заг. ред. проф. О.М. Бандурки.) – Х.: В-во НУВС, 2002. – 336 с.
Колпаков В.К. Адміністративно-деліктний правовий феномен: Монографія. – К.: Юрінком Інтер, 2004. – 528 с.
Адміністративнавідповідальність (загальні положення та правопорушення у сфері обігу наркотиків): Навч. посібник / За заг. ред. д.ю.н., проф. І.П. Голосніченка. – К.: КІВС, 2002. – 141 с.
Лук’янець Д.М.Інститут адміністративної відповідальності: проблеми розвитку: Монографія. – К.: Ін-т держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, 2001. –220 с.
Галаган И.А.Административная ответственность в СССР (государственное и материально-правовое исследование). – Воронеж: Из-во Воронеж. ун-та, 1970. – 252 c.
Коваль Л.Адміністративне право України Курс лекцій (Загальна частина). – К.: Основи, 1994. – 154 с.
Коломоєць Т.О.Мета адміністративних стягнень: генеза в теорії та законодавчому закріпленні // Держава та регіони. Серія: право, №1, 2001. — С.36-39.
Голосніченко І.П., Стахурський М.Ф.Адміністративний процес: Навчальний посібник. – К.: ГАН, 2003. – 256 с.
Каюмов Р.К.Административные комиссии исполкомов местных советов депутатов трудящихся и их роль в предупреждении правонарушений. – Лекция. – Ташкент, 1974. – 47 с.
Про психіатричнудопомогу: Закон України від 22.02.00 р. // Відомості Верховної Ради України.– 2000. — № 19. — Ст.143.
Про заходищодо запобігання небезпечним діям з боку осіб, які страждають на тяжкі психічні розлади: Наказ МОЗ України і МВС України від 19.12.00 р. № 346/877 //www. zakon.rada.gov.ua.
Про затвердженняІнструкції про порядок виявлення та постановки на облік осіб,які незаконно вживаютьнаркотичні засобиабопсихотропні речовини: Наказ МОЗ України, МВС України, Генеральної прокуратури України та Міністерства юстиції України від 10.10.97 р. № 306/680/21/66/5 // www. zakon.rada.gov.ua.
Про адміністративнийнагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі: Закон України від 01.12.94 р. // Відомості Верховної Ради України. — 1994. — № 52. — Ст.455.
Криміногеннаситуація в Україні у 2005 році (Основні показники оперативно-службової діяльності органів внутрішніхсправ) // www.mvsinfo.gov.ua/official.
Про станзлочинності в Україні та результати оперативно – службової діяльності органів внутрішніх справ за січень-червень 2006 року // www.mvsinfo.gov.ua/official.
Бережной А.В., Бахтізін Г.В.Профілактичний облік осіб, які вживають наркотичні засоби або психотропні речовини без призначення лікаря: Практичний посібник / Відп. ред. К.К. Афанасьєв; МВС України, Луган. акад. внутр ім. 10-річчя незалежності України. – Луганськ: РВВ ЛАВС, 2005. – 144 с.
Луць В.Контракти у підприємницькій діяльності: Навч. посібник. — 2-е вид., стер. – К.: Юрінком Інтер, 2001.- 560 с.
Зобов`язальне право: теорія і практика / О.В.Дзера, Н.С. Кузнєцова, В.В. Луць та ін.;За ред. О.В.Дзери,-К .: Юрінком Інтер, 1998.- 912 с.
Ансон В.Договорное право. – М.: Юрид.лит.- 1984. –464 с.
Селіванов А.О. Адміністративний процес в Україні: реальність і перспективи розвитку правових доктрин: Наукове видання. К.: Видавничий Дім “Ін Юре”, 2000. – 68 с.
Афанасьєв К.К. Административный договор: Учебное пособие / МВД Украины, Луган. ин-т внутр. дел. – Луганск: РИО ЛИВД, 2001. – 72 с.
Бахрах Д.Н.Административное право России: учебник для вузов. – М.: БЕК, 1996. – 369 с.
Кодекс Адміністративного судочинства України від 06.07.05 р. // Офіційний вісник України. – 2005. — №32. – Ст. 1918.
Афанасьєв К.К. Адміністративні договори: реалії та перспективи: Монографія / МВС України, Луган. акад. внутр. справ ім. 10-річчя незалежності України. – Луганськ: РВВ ЛАВС, 2004. – 320 с.
Ківалов С.В.Основні завдання реформування адміністративного права // Актуальні проблеми держави та права. – Одеса. — №11. – 2001. – С. 350-355.
Hill H.Das hoheitlihe Moment im Verwaltungsrecht der Gehenwart // DVBI.-1989.-478 s.
Місцевесамоврядування в Україні: проблеми та перспективи: Монографія / В.М. Бесчастний, Ю.В. Делія, В.А. Устименко та ін. – Донецьк: Донецький юридичний інститут при Донецькому національному університеті, 2005. – 272 с.
Резніченко В. Договір у системі джерел конституційного права України. – Одеса: АстроПринт, 1999. – 136 с.
Алехин А. П., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. — М.: БЕК, 1996. – 479 с.
Курскримінології: Особлива частина: Підручник: У 2 кн. / М.В. Корнієнко, Б.В. Романюк, І.М. Мельник та ін.; За заг. ред. О.М. Джужи. – К.: Юрінком Інтер, 2001. – 480 с.
Настанова з організації роботи органу внутрішніх справ: Наказ МВС від 15.06.99 р. № 495.
Крусян А.Р. Взаємодія місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування в Україні: Навчальний посібник. – Одеса: Юридична література, 2001- 164 с.
Ортинський В.Л.Вплив розвитку демократії на роль громадськості у програмах профілактики та запобігання злочинності в Україні // Вісник Львівського інституту внутрішніх справ. – 2003. — №2. – С. 3-10.
Про внесеннязмін до розпорядження виконкому від 19.06.1997р. № 397 “Про координаційну раду з питань суспільно-небезпечних узалежнень та груп ризику громадян при міськвиконкомі”. Розпорядження виконавчого комітету Львівської міської ради від 07.02.03 р. № 057 // www.city-adm.lviv.ua.
Про новийсклад обласного координаційного комітету по боротьбі з корупцією і організованою злочинністю та нове тимчасове положення про координаційний комітет: Розпорядження голови Херсонської обласної державної адміністрації від14.01.00 р.№50 //www.liga.net/zakon.
Прокоординаційнийкомітет по боротьбі з корупцією і організованою злочинністю при Дніпропетровській обласній державній адміністрації: Розпорядження голови Дніпропетровської обласної державної адміністрації відвід14.02.00 р.№49-р//www.liga.net/zakon.
Положенняпро Кіровоградську обласну міжвідомчу координаційно-методичну раду з правової освіти населення: Розпорядженням голови Кіровоградської обласної державної адміністрації від 21.07.03 р. № 369-р.
Про затвердження Концепції боротьби з корупцією на 1998-2005 роки: Указ Президента України від 24.04.98 р. //Офіційний вісник України. — 1998. — № 17 . – Ст. 621.
Положення про Координаційну раду щодо боротьби з корупцією та організованою злочинністю при виконавчому комітеті Львівської міської ради: Розпорядження міського голови міста Львова від 02.07.03 р. № 388 // www.city-adm.lviv.ua.
Положення про Координаційний комітет по боротьбі з корупцією і організованою злочинністю при Івано-Франківській обласній державній адміністрації: Розпорядження голови Івано-Франківської обласної державної адміністрації від 05.06.03 р. № 513.
Атаманчук Г.В.Теория государственного управления. Курс лекций. Изд.2-е, дополн. – М.: Омега-Л, 2004. – 584 с.
Волинець Л.С., Січкар О.О.“Діти вулиці” в Україні: ситуаційний аналіз. – К.: Сфера, 2004. – 80 с.
Сиривко І.Діти як жертви насильства // Поступ. — №40 (1349). – 19-25 лютого 2004 р. – С.4.
Назар Ю.С.Важлива форма взаємодії у профілактиці адміністративних правопорушень // Вісник Львівського інституту внутрішніх справ. – 2004. — №1. — С. 248-257.
Назар Ю.С.Послідовна взаємодія суб’єктів у профілактиці адміністративних правопорушень // Науковий вісник Львівського юридичного інституту. – 2004. — №2 (2). – С. 93-101.
Назар Ю.С. Адміністративний договір як форма взаємодії ОВС з органами місцевого самоврядування та місцевими органами виконавчої влади у профілактиці адміністративних правопорушень // Науковий вісник Львівського державного університету внутрішніх справ. Серія юридична. – 2006. – Вип. 2. – С. 120-125.
Назар Ю.С.Взаємодія державних органів при профілактиці правопорушень на ринку цінних паперів // Правове регулювання корпоративних відносин в Україні: Матеріали науково-практичного семінару (28 лютого 2003 р.). – Львів: ЛІВС при НАВС України, 2003. — С. 87-91.
Андрєєва О.Б.Профілактиці правопорушень потрібен Закон “Про участь громадськості в охороні громадського порядку” // Вісник Університету внутрішніх справ. Вип. 5. – Харків, 1998. – С. 61-65.
Запорожцев Є.Г., Запорожцева Г Є.Проблеми реалізації законодавства про участь громадськості в охороні правопорядку // Вісник Одеського інституту внутрішніх справ. – 2002. — № 1. – С. 38-43.
Музичук О.М.Організаційно-правові основи участі громадян в охороні громадського порядку і боротьбі з правопорушеннями. –Автореф. дис. …канд.юрид. наук: 12.00.07 /Національний ун-т внутрішніх справ. -Харків, 2003.- 19 с.
Кравченко Ю.Ф.Міліція України. – К: Генеза, 1999. – 431 с.
Герасимов С.И. Организация криминологической профилактике в городе Москве (опыт и перспективы). – М.: Изд-во «Щит-М», 2000. – 272 с.
Кучерявенко О.М.Шляхи удосконалення взаємодії органів внутрішніх справ на залізничному транспорті з громадськістю // Проблеми правознавства та правоохоронної діяльності. Збірник наукових статей. – Донецьк, 2000. — №2. – С.22-30.
Про затвердженнятипових штатів та Типового положення про підрозділи органів внутрішніх справ по роботі з населенням та громадськими формуваннями: Наказ МВС України від 24.06.97р. №400.
Ортинський В.Л., Остапенко О.І., Ряшко О.В. Поліція США. – Львів, 2003. – 140 с.
Колонтаевский Ф.Е.Взаимодействие органов внутренних дел с добровольными народными дружинами в процессе осуществления административных функций // Участие трудящих в охране общественного порядка. Труды академии МВД СССР.- М., 1986. – С.41-45.
Адміністративна діяльність /Новіков В. В., Ковалів М. В., Столбовий В. П.та ін.За заг. ред. О.І.Остапенка. – Львів: ЛІВС, 2002. – 252с.
Колпаков В.К.Взаимодействие милиции и общественности в сфере правопорядка: Учебное пособие. – К.: Украинская академия внутренних дел, 1993. – 80 с.
Кубко Є.Б. Координація // Юридична енциклопедія: В 6 т.– К.: “Укр. енцикл.”, 1998. Т.3: К-М. – 2001. – С. 345-346.
Фрицкий О.Ф.Местные Советы народных депутатов и управление. – К., 1977. – 189 с.
Лазарев Б.М.Государственное управление на этапе перестройки. – М.: Юрид. лит-ра, 1988. – 318 с.
Литвинов О.М.Адміністративно-територіальна координація діяльності суб'єктів профілактики злочинів в Україні на місцевому рівні: Автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.07 / Національний ун-т внутрішніх справ. — Х, 2002.- 20с.
Про затвердженняІнструкції з організації роботи органів внутрішніх справ України щодо забезпеченню взаємодії з населенням та громадськими формуваннями по охороні громадського порядку: Наказ МВС від 09.02.04 р. № 133.
Московець В.І.Основні форми взаємодії міліції і громадськості в правоохоронній діяльності // Вісник Університету внутрішніх справ. – 2001. — №13. – С. 36-40.
Данильченко П.А.Місце і роль переконання і примусу у взаємодії органів внутрішніх справ з населенням // Проблеми взаєморозуміння ОВС з населенням: Матеріали міжвузівської курсантської (студентської) наук.-практ. конференції. Донецьк, 26 жовтня 2001 р. – Донецьк: ДІВС, 2002. –С. 176-182.
Про затвердженняПримірного Тимчасового положення про ради громадських пунктів охорони порядку Львівської області: Розпорядження голови Львівської обласної державної адміністрації від 13.12.99 р. № 1338.
Ярмаки Х.П., Рудой Е.Н.Проблемы организационно-правовых форм основ общественных формирований по охране общественного порядка // Проблеми взаєморозуміння ОВС з населенням: Мат. міжвуз. курсантської (студентської) наук.-практ. конф. Донецьк, 26.10.2001 р. – Донецьк: ДІВС, 2002. – С. 135-138.
Назар Ю.С.Громадські формування з охорони громадського порядку як суб’єкти профілактики адміністративних правопорушень // Митна справа. – 2004. — № 6. – С. 77-81.
Чистоклєтов Л.Г., Назар Ю.С.Взаємодія з місцевими органами державної влади й самоврядування як основа діяльності правоохоронних громадських формувань // Вісник Запорізького юридичного інституту. – 2005. — №1 (30). – С. 69-75.

referat-ok.com.ua

ВИСНОВКИ

Розділи