Управління соціальним страхуванням

ВСТУП

РОЗДІЛ 1. Становлення і розвиток системи державного соціального страхування в Україні

1.1. Передумови становлення і загальна характеристика системи соціального страхування в Україні

1.2. Поняття, правові засади і принципи управління соціальним страхуванням

Висновки до Розділу 1

РОЗДІЛ 2. Організаційно-структурне забезпечення управління соціальним страхуванням

2.1. Адміністративно-правовий статус органів, які здійснюють безпосереднє управління соціальним страхуванням в Україні

2.2. Організаційне забезпечення здійснення нагляду у сфері соціального страхування

Висновки до Розділу 2

РОЗДІЛ 3. Правові акти управління у сфері соціального страхування

3.1. Поняття і ознаки правових актів управління у сфері соціального страхування

3.2. Судовий контроль за законністю правових актів управління у сфері соціального страхування

Висновки до Розділу 3

ВИСНОВКИ

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

Вступ

Актуальність теми дослідження. Конституція проголосила Україну суверенною і незалежною, демократичною, соціальною, правовою державою. На жаль, розбудова України як нової незалежної держави супроводжується виникненням багатьох проблем у соціальній сфері, що спричинені, насамперед, реформуванням засад функціонування економіки, втратою традиційних ринків продажу товарів вітчизняного виробництва, звуженням сфер економічного і політичного впливу та інтересів тощо. Подолання негативних наслідків соціального характеру, зумовлених цими та іншими процесами, потребує ґрунтовного та цілісного підходу до реформування системи соціального захисту громадян.

Статтею46 Конституції України установлено право громадян на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом.

Відповідно до Конституції України однією з форм здійснення соціального захисту громадян є система загальнообов’язкового державного соціального страхування, засади упровадження та функціонування якої було визначено Основами законодавства України про загальнообов’язкове державне соціальне страхування, ухваленими Верховною Радою України 14січня1998р.

З точки зору адміністративного права у зазначених Основах звертають на себе увагу насамперед ті визначальні норми, які стосуються засад управління кожним окремим видом соціального страхування, і в першу чергу, – створення автономних самоврядних організацій – цільових страхових фондів, на які покладаються функції страховиків з окремих видів соціального страхування і управління якими здійснюється за принципом паритетності держави, застрахованих осіб і роботодавців.

Слід відзначити, що такий підхід до управління соціальним страхуванням є принципово новим для України. За часів Радянського Союзу управління таким видом соціального забезпечення, як пенсійне, здійснювалося виключно державою, а функції щодо управління тим видом соціального страхування, який на цей час реорганізовано у соціальне страхування у зв’язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими похованням, було делеговано професійним спілкам.

Такі ж види соціального страхування, як медичне страхування, страхування на випадок безробіття, а також страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, у Радянському Союзі взагалі не існували. Управління охороною здоров’я здійснювалося державою і фінансувалося за рахунок бюджетних коштів, безробіття у плановій системі економічних відносин взагалі не існувало як явища (за винятком початкового періоду існування Радянського Союзу та часів нової економічної політики), а соціальне забезпечення потерпілих унаслідок нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань і членів їх сімей здійснювалося за рахунок власних коштів підприємствами, установами та організаціями, винними в ушкодженні здоров’я або смерті потерпілого.

Отже, галузі соціального забезпечення у Радянському Союзі не являли собою єдиної системи і функціонували на різних організаційно-управлінських за.

З цієї причини створення цілісної автономної системи соціального страхування і упровадження нового для України принципу соціального партнерства в управлінні соціальним страхуванням як багатогалузевою системою вимагає ретельного опрацювання норм спеціальних законів, які регламентують функціонування кожного окремого виду соціального страхування.

Побудова системи управління соціальним страхуванням і правове регулювання управлінської діяльності у цій сфері посідають провідне місце серед факторів, що є визначальними для ефективного здійснення соціального страхування. Разом із тим, комплексний аналіз усієї сукупності норм, які регулюють здійснення управління у сфері соціального страхування, виявляє серйозні недоліки у правовій регламентації організаційно-управлінських засад побудови соціального страхування в Україні.

Саме тому наукова проблема, на розв’язання якої спрямоване це дослідження, полягає у системному науковому аналізі правового регулювання управління соціальним страхуванням, виявленні наявних вад правової регламентації управлінської діяльності у цій сфері, пошуку і науковому обґрунтуванні шляхів та способів удосконалення правового регулювання управління соціальним страхуванням.

Робота виконана на матеріалах аналізу офіційних, наукових та літературних джерел часів Російської імперії, Радянського Союзу, незалежної України з питань соціального страхування, адміністративного права, теорії управління.

Проблематика державного управління як центрального об’єкта загальних досліджень у галузі адміністративного права, питання правових актів управління і державного контролю, відповідальності у системі управління, а також теоретичні питання здійснення соціального страхування глибоко вивчалися такими дослідниками, як В.Авер’янов, О.Андрійко, В.Афанасьєв, С.Ашмаріна, І.Бачило, М.Боднарук, Р.Васильєв, М.Вігдорчик, Б.Данський, Л.Забєлін, Ю.Козлов, М.Краснов, Б.Лазарєв, О.Луньов, В.Марчук, Л.Ніколаєва, М.Ніколаєва, В.Новосьолов, М.Студенікіна, З.Таттенборн, Ю.Тихомиров, В.Цвєтков, багатьма іншими науковцями.

Проте у дослідженнях вчених-адміністративістів не висвітлюється проблематика правового регулювання управління у такій специфічній сфері, як соціальне страхування. Тому є усі підстави стверджувати, що теоретичні питання управлінської діяльності у сфері соціального страхування, проблеми управління соціальним страхуванням за принципом паритетності сторін соціального партнерства, питання здійснення нагляду у сфері соціального страхування, місця держави у системі управління соціальним страхуванням, а також правових актів управління у сфері соціального страхування і судового контролю у цій галузі залишаються недостатньо дослідженими і потребують більш докладного вивчення.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Напрям дисертаційного дослідження безпосередньо пов’язаний з реформою системи соціального захисту в Україні, у тому числі з реформуванням і удосконаленням механізмів адміністративно-правового регулювання соціального захисту. Дисертаційне дослідження тісно пов’язане з темами, передбаченими планом наукових досліджень Київського національного торговельно-економічного університету, кафедри комерційного права і кафедри адміністративного права. Напрям дослідження відповідає Концепції соціального забезпечення населення України, що схвалена Постановою Верховної Ради України "Про проект Концепції соціального забезпечення населення України" від 21.12.1993р. №3758-XII.

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є аналіз правових норм, які регулюють відносини з приводу здійснення управління соціальним страхуванням; виявлення адміністративно-правових механізмів регулювання зазначених відносин, вивчення ефективності їхнього правового регулювання, виявлення недоліків у правовому забезпеченні управління соціальним страхуванням, формулювання пропозицій щодо удосконалення правового регулювання механізмів управління соціальним страхуванням.

Реалізація поставленої мети передбачає вирішення таких завдань:

дослідити еволюцію інституту соціального страхування в Україні, зосереджуючи основну увагу на організаційно-правових засадах управління ним;
дати характеристику поняття управління соціальним страхуванням як специфічної сфери соціального управління, з’ясувати природу і виявити основні властивості управління соціальним страхуванням;
провести аналіз правового статусу органів, які здійснюють безпосереднє управління цільовими страховими фондами, адміністративно-правового регулювання порядку реалізації покладених на них повноважень;
установити місце нагляду як специфічного механізму контролю у сфері соціального страхування; дослідити правовий статус органів нагляду і способи його здійснення;
визначити поняття і виявити основні ознаки правових актів управління у сфері соціального страхування, дати характеристику цих актів, здійснити їхню класифікацію за основними критеріями;
установити місце судового контролю у галузі управління соціальним страхуванням, приділивши основну увагу дослідженню предметної підсудності спорів, суб’єктів і об’єкту судового контролю у сфері управління соціальним страхуванням.

Об’єктом дослідженняє суспільні правові відносини, що виникають з приводу здійснення управління загальнообов’язковим державним соціальним страхуванням.

Предметом дисертаційного дослідженняє правові норми, що регулюють відносини у сфері здійснення управління системою загальнообов’язкового державного соціального страхування у цілому та його окремими видами, управління страховиками з кожного з видів соціального страхування, порядок реалізації управлінських повноважень у цій сфері, здійснення контролю за додержанням законності під час провадження управлінської діяльності у галузі соціального страхування.

Методи дослідження.Дисертаційна робота ґрунтується на використанні загальнонаукових і спеціальних методів юридичної науки, зокрема, на вимогах об’єктивного і всебічного аналізу суспільних явищ адміністративно-правового характеру. Первинні дані для проведення дисертаційного дослідження накопичуються із застосуванням, зокрема, методу спостереження. Процес дисертаційного дослідження супроводжується діалектичним методом пізнання, що дає можливість розглянути напрями розвитку відносин з приводу управління соціальним страхуванням. Методи системного аналізу і синтезу використано для дослідження кожного з елементів правовідносин з управління соціальним страхуванням. Розвиток правового інституту управління соціальним страхуванням досліджується за допомогою історичного підходу через взаємозв’язок з конкретно-історичним станом економіки та законодавчої бази. Метод наукової абстракції застосовується для систематизації теоретичних уявлень про елементи правовідносин з управління соціальним страхуванням. Для вивчення окремих проблемних аспектів, що є предметом дослідження, застосовуються методи гіпотези та припущення. В роботі використано також інші методи, зокрема, порівняльно-правовий (при порівнянні законодавства України про соціальне страхування із законодавством інших держав та міжнародними правовими актами), формально-юридичний (при аналізі змісту актів законодавства та практики їх застосування) тощо. Теоретичною та методологічною основою дисертаційного дослідження стало вивчення і творче переосмислення основних досягнень вітчизняної та зарубіжної науки у галузі правового регулювання управління соціальним страхуванням.

Наукова новизна одержаних результатів.Основні результати дослідження, що становлять наукову новизну і особистий внесок автора, полягають у системному теоретико-прикладному дослідженні особливостей правового регулювання управління загальнообов’язковим державним соціальним страхуванням, проблематики здійснення управління у цій сфері.

Найсуттєвіші результати, що мають наукову новизну, можна визначити таким чином.

Уперше:

дано визначення поняття управління соціальним страхуванням і сформульовано мету управління у цій сфері; проведено розмежування управлінської діяльності у межах цільового страхового фонду (внутрішньої управлінської діяльності) і виконавчо-розпорядчої (зовнішньої) управлінської діяльності у сфері соціального страхування; одночасно обґрунтовано висновок про органічний взаємозв’язок і взаємну обумовленість цих двох видів управлінської діяльності;
сформульовано наукову тезу про державний характер управління у сфері соціального страхування, незважаючи на те, що органи, які здійснюють управлінські повноваження у цій галузі, не мають статусу державних; наведено обґрунтування на користь розгляду повноважень органів управління у сфері соціального страхування як таких, що делеговані цим органам державою;
обґрунтовано необхідність здійснення нагляду у сфері соціального страхування; за результатами системного аналізу повноважень органів нагляду у сфері соціального страхування запропоновано розглядати наглядові органи як один з рівнів управління соціальним страхування у широкому розумінні цього терміна;
здійснено класифікацію інституту нагляду у сфері соціального страхування як виду (форми) контролю за основними критеріями, виявлено функції, притаманні нагляду у сфері соціального страхування як виду (формі) контролю;
у межах соціального страхування як спеціальної сфери управлінської діяльності досліджено суб’єктний склад правовідносин з приводу здійснення судового контролю за законністю правових актів управління і об’єкт судового контролю у цій сфері.

Дістало подальшого розвиткупоняття правових актів управління за рахунок виокремлення особливого їх виду – правових актів управління у сфері соціального страхування, досліджено основні ознаки правових актів управління у сфері соціального страхування, виявлено основні відмінності цих актів від правових актів управління в інших сферах; здійснено класифікацію цих актів за основними критеріями.

Практичне значення одержаних результатів.За результатами проведеного дослідження одержано теоретичні висновки, які можуть бути базою для подальших правових досліджень у сфері соціального страхування і управління ним.

Результати проведеного дослідження мають на меті подальшу систематизацію наукових знань у сфері управління соціальним страхуванням, виявлення можливих напрямів розвитку та удосконалення системи управління соціальним страхуванням. Конкретні пропозиції з нормативно-правового врегулювання порушених проблемних питань, як убачається, сприятимуть підвищенню якісного рівня управління у сфері соціального страхування.

Пропозиції та рекомендації дисертанта можуть бути використанні у правотворчій та правозастосовчій діяльності при розробленні проектів нормативно-правових актів та формуванні судової практики.

Апробація результатів дослідження.Основні теоретичні положення і практичні рекомендації дисертаційного дослідження доповідалися автором на Міжвузівській науковій конференції "Конституція України і правове забезпечення розбудови ринкової економіки" (м.Київ, 23березня 2006р.; тези опубліковані), що проводилася в Університеті економіки та права "Крок".

Публікації.Теоретичні та практичні результати дослідження, висновки і пропозиції автора відображено у чотирьох публікаціях у наукових фахових виданнях, усі одноосібні.

Структура дисертації. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, які поділяються на підрозділи, висновків та списку використаних джерел. Загальний обсяг дисертації складає 182сторінки, з яких 13сторінок – список використаних джерел (154найменування).

Р О З Д І Л 1

СТАНОВЛЕННЯ І РОЗВИТОК СИСТЕМИ ДЕРЖАВНОГО

СОЦІАЛЬНОГО СТРАХУВАННЯ В УКРАЇНІ

1.1.Передумови становлення і загальна характеристика

системи соціального страхування в Україні

Започаткування системи соціального страхування було обумовлене структурними змінами в економіці європейських держав унаслідок зростання і зміцнення капіталістичних відносин, розвитку промислового виробництва, які призвели до революційних змін у відносинах праці. Якщо за часів феодалізму основною продуктивною одиницею була людина-кріпак, то з розвитком капіталістичних відносин на зміну їй приходить вільна людина – найманий працівник, який самостійно обирає роботодавця і місце роботи[1, с.35]. На тлі загального зростання економіки роль найманого працівника у процесі виробництва підвищувалася, оскільки істотною мірою саме завдяки його зусиллям, фізичному та інтелектуальному потенціалові забезпечувалося зростання обсягів виробництва та економічний розвиток європейських держав узагалі.

Як наслідок, активізувався профспілковий і політичний рух, дедалі більше працівників вступали до лав професійних об’єднань. Наймані працівники та їх об’єднання, відчувши власну роль та значущість у створенні національного продукту, почали вимагати від роботодавця підвищення рівня економічних, трудових і соціальних гарантій, захисту у разі неспроможності заробляти собі на життя[2, с.5].

Потужність цих нових організованих рухів відчували як політичні сили, так і роботодавці. Політики, розуміючи необхідність діалогу з новим класом та усвідомлюючи невідворотність пошуку компромісу з ним, схилялися до співпраці з найманими працівниками та їх представниками і об’єднаннями. Роботодавці ж, шукаючи шляхів порозуміння і прагнучи збереження і розвитку своїх виробництв, поступалися певними позиціями, погоджуючись на поетапне підвищення рівня оплати праці, надання пільг окремим категоріям найманих працівників, підвищуючи рівень їхнього соціального захисту, а також залучаючи працівників до участі у створенні системи їхньої матеріальної підтримки і мотивації до продуктивної праці. Як зазначають дослідники, між професійними спілками і підприємцями йшла важка, наполеглива, часто і трагічна боротьба за вплив на найманих працівників[3, с.13].

У цей період особливого значення набула здатність особи своєю працею не лише брати участь у створенні національного продукту, але й забезпечувати таким чином власний статок і благополуччя своєї родини[2, с.5]. Відсутність роботи або неспроможність особи своєю працею заробляти собі на життя зумовлювала зниження рівня соціального захисту працівника, його купівельної спроможності[4, с.55]. В кінцевому ж результаті така ситуація негативно позначалася і на рівні розвитку національної економіки, стримувала її зростання.

Упровадженню соціального страхування, що було покликане вирішити ці проблеми, передувало функціонування інших механізмів соціального захисту працівників. Ці механізми не можна беззастережно віднести до тих чи інших видів соціального страхування, але не можна заперечувати і той факт, що їм були властиві певні риси, характерні для сучасного інституту соціального страхування.

Із середини XVIIIст. однією з таких форм соціального захисту найманих працівників від хвороби як найбільш розповсюдженої причини втрати заробітку стали товариства (каси) взаємодопомоги, які набули особливого розвитку в Англії ("дружні товариства") і Німеччині. Такі товариства діяли і в інших країнах Європи – Франції ("компаньйонажі"), Бельгії, Швейцарії, Італії тощо.

Іншою формою добровільного страхування стали "робітничі спілки", що надавали матеріальну допомогу своїм членам лише у якості одного з видів своєї діяльності, який не мав пріоритетного характеру. Найбільш давніми організаціями такого роду були "тред-юніони". Наприкінці XVIIIст. і протягом першої половини XIXст. професійні робітничі спілки з’явилися в усіх капіталістичних країнах Європи[5, с.31].

Хоча товариства взаємодопомоги частково й вирішували гостру проблему соціального захисту найманого працівника у разі втрати ним заробітку унаслідок хвороби, проте практика їхньої роботи мала низку вад з точки зору працівника, зокрема, обмеження строку, протягом якого працівник мав право на одержання допомоги за рахунок коштів товариства[2, с.8], добровільність участі у цих товариствах, а також застосування принципу, за яким кошти товариства формувалися зі внесків його членів – працівників, а роботодавці не брали участі у фінансуванні його витрат.

Об’єктивні обставини вимагали від політиків і власників засобів виробництва шукати нових механізмів соціального захисту працівників. На перший план поставало питання упровадження принципу обов’язковості (примусовості) страхування найманих працівників, що дозволив би охопити якомога ширше коло осіб, і підвищення рівня матеріальної допомоги працівникам.

Якщо проблему обов’язковості страхування можна було вирішити завдяки законодавчому закріпленню принципу примусовості, то підвищення рівня виплат на той час можна було забезпечити лише шляхом часткового перекладення фінансування системи матеріальної підтримки на більш заможні верстви населення – насамперед на підприємців, а завдяки підтримуваному державою механізмові оподаткування – також на інші категорії населення[5, с.34].

За таких передумов у другій половині та наприкінці XIXст. у провідних країнах Європи зароджується інститут, який згодом іменуватиметься "соціальне страхування". Його особливостями порівняно з традиційними і добровільними видами страхування стали обов’язковість участі у ньому як найманих працівників, так і роботодавців, а також матеріальне і організаційне сприяння здійсненню цього виду страхування з боку держави.

Утім на початковому етапі принцип обов’язковості не було втілено у повному обсязі. Першою формою обов’язкового страхування, упровадженою у Прусії, стали так звані факультативно-обов’язкові каси страхування на випадок хвороби, у яких принцип обов’язковості був умовним, оскільки власне застраховані особи або місцеві органи влади мали право визнавати участь у цих касах обов’язковою з покладенням на роботодавців певної частини страхових внесків. Аналогічний вид страхування у Росії було упроваджено Гірничим статутом, який передбачав можливість угоди між роботодавцем і найманими працівниками про обов’язковість участі у "допоміжних касах"[5, с.37].

У повній мірі принцип обов’язковості страхування найманих працівників уперше було застосовано до робітників певних категорій, які працювали в особливо важких умовах, і насамперед – для гірничих робітників. Відповідні закони з’явилися у 1854р. в Австрії та Прусії, у 1868р. – у Бельгії, у 1861р. – у Росії, у 1881р. – у Франції (останній стосувався не гірничих робітників, а робітників суднобудівних заводів)[5, с.38].

Окремим видом страхування, що набував свого розвитку у цей період, було страхування від нещасних випадків, які на той час, поряд із хворобою, були однією з основних причин настання непрацездатності серед осіб працездатного віку, що було зумовлено стрімким розвитком промислового виробництва за майже повної відсутності обов’язкових вимог щодо безпеки і охорони праці[6, с.51].

Цей вид страхування бере свій початок від запровадження загальної цивільно-правової відповідальності роботодавця за нещасні випадки, що сталися з його робітниками. Серед країн Європи таку відповідальність роботодавця першою запровадила Німеччина у 1871р. За декілька років такий самий закон з’явився у Швейцарії, а наприкінці 1890-х років – в Англії, Франції та Данії, на початку ХХст. – у Росії[5, с.40].

Із запровадженням цього виду цивільно-правової відповідальності роботодавці відчули об’єктивну потребу і усвідомили економічну доцільність страхування своїх ризиків, пов’язаних із проведенням виплат потерпілим та членам їх сімей. Роботодавцям виявилося вигідніше сплачувати страхові внески до страхової організації (приватної страхової компанії чи товариства взаємного страхування роботодавців), яка у подальшому компенсувала б їм збитки, зазнані ними у зв’язку з проведенням виплат потерпілим від нещасних випадків.

Вже на початку 1880-х років у Німеччині налічувалося 52 товариства добровільного взаємного страхування роботодавців[5, с.41]. Таким чином було створено передумови для запровадження у Німеччині загальнообов’язкового соціального страхування від нещасних випадків, що передбачало б сплату роботодавцями страхових внесків до спеціалізованих страхових організацій, які проводили б необхідні виплати безпосередньо застрахованим особам у разі настання нещасних випадків.

Перший страховий закон – закон про обов’язкове страхування на випадок хвороби – було прийнято у Німеччині 15червня 1883р. За рік – 6липня 1884р. прийнято закон про страхування від нещасних випадків, а 22червня 1889р. – закон про страхування у зв’язку зі старістю і на випадок інвалідності. Саме цей період прийнято вважати початковим стосовно соціального страхування, оскільки запроваджений у Німеччині механізм страхування містив елементи примусовості та обов’язковості, охоплюючи порівняно широке коло осіб і покладаючи на роботодавців обов’язок брати участь у витратах на страхування[2, с.8].

Приклад Німеччини наслідували інші країни Європи. Так, в Австрії закон про страхування від нещасних випадків прийнято у 1887р., у Норвегії – у 1894р., у Фінляндії – у 1895р., в Англії – у 1897р., у Данії, Франції та Італії – у 1898р., в Іспанії – у 1900р., у Швеції, Голландії та Бельгії – у 1901р., у Люксембурзі – у 1902р., у Росії – у 1912р.[7, с.70].

У той самий період – наприкінці XIXст. і на початку ХХст. – об’єктами обов’язкового страхування стають такі види соціальних ризиків, як хвороба, інвалідність, вдівство і сирітство, материнство, старість, професійні захворювання, безробіття[5, с.43]. Так, наприклад, в Австрії у 1888р. прийнято закон про страхування на випадок хвороби[5, с.43], а у 1891р. в Угорщині – закон про загальнообов’язкове медичне страхування[8]. Цього ж року у Бельгії упроваджено систему страхування на випадок безробіття, що передбачала надання субсидій за рахунок публічних коштів професійним спілкам, які проводили відповідні виплати своїм членам. У 1909р. у Норвегії упроваджено систему обов’язкового страхування на випадок хвороби.

У Великобританії у 1911р. прийнято національний акт про страхування, що передбачав формування фонду на випадок безробіття за рахунок обов’язкових внесків найманих працівників і роботодавців, а також унесення однієї третини цього фонду за рахунок коштів держави. Зазначеним актом передбачалося й утворення національної системи медичного страхування, що також мала формуватися за рахунок коштів працівників, роботодавців і держави[9].

Того самого 1911р. в Італії упроваджено централізовану систему загальнообов’язкового державного страхування на випадок материнства для жінок, які працюють.

Незважаючи на те, що процес розвитку капіталістичних відносин у Росії розпочався пізніше, ніж у країнах Європи, окремі види страхування найманих працівників з’явилися у Росії майже одночасно з їхнім виникненням у провідних і найбільш економічно розвинутих європейських країнах. Деякі дослідники[6, с.57] висловлюють думку, що власне питання запровадження обов’язкового страхування робітників у Росії порушувалося навіть раніше, ніж у Німеччині.

У 1912р. Державною Думою Росії прийнято закони "Про забезпечення робітників на випадок хвороби", "Про страхування робітників від нещасних випадків на виробництві"[2, с.6], які передбачали сплату внесків на соціальне страхування як працівниками, так і роботодавцями (крім страхування від нещасних випадків, яке, як і у провідних країнах Європи, здійснювалося за рахунок роботодавця).

Зазначені закони визначали й організаційну структуру відповідних видів страхування – страховими органами на місцях були лікарняні страхові каси і страхові товариства, що існували на підприємствах із кількістю робітників не менше двохсот. На більш дрібних підприємствах створювалися кооперативні каси. У центрі функції органу соціального страхування здійснювала Рада у справах страхування[10, с.22], а в губерніях – спеціальні органи – страхові присутствія.

Таким чином, ці страхові закони не лише упровадили новітні моделі соціального страхування найманих працівників, притаманні економічним системам провідних країн Європи, але й визначили вертикаль організаційно-управлінської структури страхування робітників у Росії[10, с.22].

Дореволюційне законодавство про соціальне страхування стало базою і для ухвалених Тимчасовим урядом у 1917р. документів у цій сфері. Проголошена 11жовтня 1917р. реформа страхових присутствій і Ради у справах страхування мала на меті кількісно-якісні зміни у складі цих органів, передбачивши запровадження принципу рівного представництва підприємців та робітників у їхньому складі[10, с.22].

Одразу ж після подій жовтня 1917р. було здійснено спробу запровадити альтернативну програму соціального страхування, розроблену В.Леніним і схвалену 6-ю (Празькою) Всеросійською конференцією Російської соціал-демократичної робочої партії у 1912р.[11, с.13]. Вже 14листопада 1917р. було опубліковано "Урядове повідомлення про соціальне страхування"[12, с.13], що фактично являло собою перший програмний документ нової влади із соціальних питань. У ньому було закладено такі принципи радянського страхування, як його загальний характер, самоврядування робітників у страхових органах, максимально можливий рівень матеріального забезпечення за всіма видами страхування. При цьому тягар фінансування системи соціального страхування покладався на роботодавців[10, с.23].

Перші зміни, упроваджені правовими актами 1917–1918рр., передбачили, зокрема, збільшення кількості представників робітників порівняно з кількістю представників роботодавців у складі як Ради у справах страхування, так і присутствій[10, с.23].

Одним із питань, урегульованих постановою Ради Народних Комісарів (РНК) РРФСР від 15листопада 1921р. "Про соціальне страхування осіб, зайнятих найманою працею"[13, с.156], було упорядкування організації соціального страхування, визначення керівних та контролюючих органів. Зокрема, було створено центральний відділ соціального забезпечення і охорони праці Народного комісаріату праці, а на місцях було відкрито підвідділи.

Упродовж короткого періоду – протягом 1,5–2років – відбулася неодноразова реорганізація керівних органів у галузі соціального страхування – Народного комісаріату праці та Народного комісаріату соціального забезпечення. Врешті решт 1грудня 1920р. було видано декрет про передання функцій управління соціальним забезпеченням до Народного комісаріату соціального забезпечення[10, с.24].

Ситуація залишалася незмінною до вересня 1922р., коли на Vз’їзді професійних спілок було прийнято рішення про передачу повноважень з управління соціальним страхуванням до Народного комісаріату праці[13, с.159], у структурі якого на початку 1923р. було створено Союзну раду соціального страхування та її виконавчий орган – Центральне управління соціального страхування[14, с.9].

Робочими органами центральних структур управління були страхові каси, які, будучи виборними органами, втім мали статус державних організацій, входили до загальної системи Народного комісаріату праці[14, с.6] і, являючи собою єдину централізовану систему, були побудовані за територіальною та галузевою ознаками від вищого рівня (центральних галузевих страхових кас і республіканських територіальних страхових кас союзних республік) до обласних і районних страхових кас.

На Vпленумі ВЦСПС (червень 1928р.) було прийнято рішення про відмову від територіального принципу організації соціального страхування і розвиток його галузевої структури[15, с.123]. На рівні підприємств функції первинних органів соціального страхування виконували виплатні пункти[16, с.4].

Відповідно до постанови ЦВК, РНК і ВЦРПС від 23червня 1933р. "Про об’єднання НКП Союзу РСР із ВЦРПС"[17] функції управління соціальним страхуванням, кошти соціального страхування, що перебували у віданні НКП, а також санаторії, будинки відпочинку й інші установи були передані професійним спілкам[18, с.9].

Теоретики соціального страхування цього періоду підкреслювали, що відтоді професійні спілки не брали участь в управлінні у галузі соціального страхування, як це було раніше, а безпосередньо здійснювали функцію управління соціальним страхуванням, перейшли від контролю до безпосереднього управління соціальним страхуванням[12, с.127].

ВЦРПС здійснювала загальне керівництво соціальним страхуванням, функції контролю та інструктування, розробляла і подавала РНК на затвердження зведений бюджет соціального страхування. Функції з безпосереднього управління соціальним страхування покладалися спочатку на галузеві, а потім – на територіальні міжсоюзні профспілкові органи. На підприємствах роботу з призначення допомоги, контролю за правильністю її надання, забезпечення путівками виконували профспілкові комітети.

З 1938р. і до 1990р. бюджет соціального страхування являв собою складову частину єдиного державного бюджету Союзу РСР, що мало наслідком перетворення соціального страхування на систему соціального забезпечення. У наукових дослідженнях цього періоду відзначається, що економічно правильно витрати на соціальне страхування повністю здійснювати за рахунок бюджетного фінансування і відмовитися від системи внесків підприємств до фонду соціального страхування, тобто перейти до єдиної форми забезпечення непрацездатних і літніх громадян – соціального забезпечення[19, с.4].

Потреба у реорганізації системи соціального страхування стала особливо відчутною з проголошенням у Радянському Союзі всередині 1980-х років перебудови, яка призвела до істотних змін в економіці держави. З 1січня 1991р. створено Фонд соціального страхування СРСР, що залишався у віданні ВЦРПС, і відтоді кошти соціального страхування не включалися до складу державного бюджету.

Отримана Україною у спадок від Радянського Союзу система соціального захисту громадян, у тому числі система соціального страхування, ґрунтувалася на специфічній концепції соціально-економічних відносин, виходила з принципів планової економіки та протягом тривалого часу – виключно державного управління системою соціального забезпечення громадян. Із різкою зміною природи економічних процесів у державі система соціального забезпечення перетворилася на таку, що неспроможна гарантувати належний рівень соціальної захищеності громадян, оскільки втратила свою економічну базу.

Слід відзначити і такий вагомий фактор соціально-економічного розвитку 90-х років ХХст., як істотна зміна структури суб’єктів права власності на засоби виробництва в Україні. Як відомо, аж до останніх років існування Радянського Союзу чи не єдиним суб’єктом права власності як на засоби виробництва, так і на вироблену продукцію була держава. Державна частка власності домінувала майже в усіх сферах економічного життя. З початком перебудови структура відносин власності змінилася. Дедалі більшого розвитку набували кооперативи, приватний сектор, а наприкінці 1980-х – початку 1990-х років почали з’являтися спільні та колективні підприємства, недержавні банки тощо.

Держава, не маючи досвіду регулювання недержавного сектора національної економіки, фактично втратила контроль над економічними процесами у країні[20, с.6]. Неспроможність держави контролювати тенденції економічного розвитку підсилювалася і впливом зовнішньополітичних та зовнішньоекономічних факторів.

Фактично механізми соціального захисту, що існували на той час, вичерпали себе[21, с.44]. Існування цієї системи у нових умовах спричинило виникнення та подальше загострення таких негативних тенденцій, як зростання заборгованості з виплат у системі соціального захисту, випадки нецільового використання коштів соціального страхування тощо. Форми управління коштами соціального страхування не відповідали принципам формування цих коштів[22, с.3].

Водночас процеси в економічній та соціальній сферах зумовили виникнення потреби у нових напрямах соціального захисту громадян. Зокрема, гостро постало питання про необхідність соціального забезпечення і захисту безробітних, тоді як з 1930-х років уважалося, що безробіття в Радянському Союзі не існує як явища[23, с.31]. Вирішити цю проблему вбачалося за можливе шляхом запровадження загальнообов’язкового державного соціального страхування на випадок безробіття.

Умови та показники функціонування економіки не забезпечували повноцінного наповнення державного бюджету, що, своєю чергою, унеможливило належне фінансування галузі охорони здоров’я населення. З огляду на це, а також у руслі світових тенденцій та практики виявилася потреба у запровадженні загальнообов’язкового державного медичного страхування.

Для України як держави з потужним промисловим потенціалом високої актуальності набуло й питання упровадження загальнообов’язкового державного соціального страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності.

Нові економічні умови вимагали також посиленої уваги до інституту пенсійного забезпечення. Дедалі активніше обстоювалася думка про необхідність розроблення та упровадження механізму індивідуального державного пенсійного страхування, що також є складовою цілісної системи державного соціального страхування. Разом із тим, вбачалосяза доцільне започаткувати інститут недержавного пенсійного забезпечення.

Необхідність концептуального перегляду системи соціального страхування зумовлювалася потребою не лише у пристосуванні проголошених соціальних гарантій до нових умов функціонування економіки та управління нею[24, с.27], але і у чіткому визначенні принципів функціонування системи соціального страхування, порядку формування його коштів та їхнього розподілу з метою забезпечення виконання покладених на систему соціального страхування функцій та завдань.

Звісно, такий ґрунтовний перегляд усієї системи соціального страхування не міг не зумовити потребу у реформуванні власне засад управління соціальним страхуванням.

Для закріплення на належному правовому рівні нових підходів до здійснення соціального захисту громадян, визначення пріоритетів у реформуванні цієї системи Постановою Верховної Ради України від 21грудня 1993р. №3758-XII було схвалено Концепцію соціального забезпечення населення України[25].

Концепцією зафіксовано базові принципи реорганізації та розвитку соціального страхування як складової системи соціального захисту. В окремих розділах Концепції уміщено положення щодо напрямів та цілей реформування або запровадження і сфери реалізації таких видів соціального страхування, як страхування на випадок безробіття, медичне страхування, страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань, пенсійне страхування.

Закладена у Концепції ідеологія реформування системи соціального страхування передбачала не лише визначення нових джерел формування і напрямів використання коштів соціального страхування, але і визначення принципово нових засад управління соціальним страхуванням. На особливу увагу заслуговує таке положення Концепції, як автономність управління діяльністю фондів соціального страхування на принципах соціального партнерства і самоврядності під контролем держави.

Принципи, закріплені у Концепції, дістали свого подальшого розвитку і реалізації в Основах законодавства України про загальнообов’язкове державне соціальне страхування[26], розроблення яких відбувалося з урахуванням положень і Конституції України[27], що вже була ухвалена і набрала чинності на той час. Зазначені Основи установили принципи і загальні правові, фінансові та організаційні умови здійснення загальнообов’язкового державного соціального страхування громадян, закріпивши принципово нові для України організаційно-правові засади управління соціальним страхуванням.

Залежно від історичного етапу розвитку інституту соціального страхування, зміст поняття соціального страхування зазнавав певних змін, які відображали характер відносин з приводу здійснення соціального страхування на певній стадії еволюції цього інституту.

Чи не першу у Росії спробу дати системну відповідь на запитання про зміст поняття соціального страхування зробив відомий теоретик соціального страхування початку ХХст. професор М.Вігдорчик у своїй багатотомній праці "Теорія і практика соціального страхування".

Дослідник зауважує, що порівняно із загальними видами страхування соціальне страхування має особливості, що властиві його об’єктові та колу осіб, які беруть участь у цьому виді страхування. Спеціальний характер об’єкта соціального страхування випливає насамперед із причин, що зумовили виникнення соціального страхування як окремого інституту. Як зазначалося вище, цими причинами стали підвищення ризику втрати робітником заробітку унаслідок тимчасової непрацездатності, нещасного випадку, безробіття тощо. Отже, первинним (основним) об’єктом соціального страхування став власне ризик втрати заробітку. Цей об’єкт свого часу був новим для інституту страхування, хоча ризики, які зумовлювали, зокрема, і втрату заробітку, були здавна відомі таким видам особистого страхування, як страхування життя, медичне страхування, страхування від нещасного випадку тощо.

На відміну від традиційних видів страхування, що мають індивідуальний характер, соціальне страхування охоплює широке коло осіб, які беруть участь у цьому виді страхування в "безособовій" формі, лише унаслідок набуття статусу особи, яка підлягає соціальному страхуванню. Іншими словами, найманий працівник стає застрахованою особою в той момент, коли набуває статусу найманого працівника, тобто коли для нього створюється ризик, що є об’єктом соціального страхування, – ризик втрати заробітку.

Дослідивши особливості об’єкта соціального страхування, коло осіб, що охоплюються соціальним страхуванням, М.Вігдорчик пропонує розглядати соціальне страхування як сукупність усіх тих форм і видів страхування, які мають на меті боротьбу з незабезпеченістю широких мас населення[5, с.18].

Його сучасниця З.Таттенборн запропонувала визначати поняття соціального страхування більш деталізовано, а саме як сукупність заходів, спрямованих на забезпечення життєвого рівня робітників у разі втрати ними заробітку чи іншої матеріальної шкоди шляхом завчасного урахування ризику втрати заробітку і перекладення матеріального тягаря цього ризику на колектив платників внесків[28, с.35].

У дослідженнях післявоєнної доби соціальним страхуванням (яке на той час фактично перетворилося на соціальне забезпечення, втративши свій страховий характер) вважалася заснована на дії принципів соціалістичної взаємодопомоги система державного забезпечення робітників і службовців (а у деяких випадках – і членів їхніх сімей) пенсіями і допомогами, на яку покладається також здійснення оздоровчих і деяких матеріально-побутових заходів[12, с.76].

У сучасній науковій літературі соціальне страхування визначають як систему правових, економічних і організаційних заходів з компенсування і мінімізації окремих видів соціального ризику[29, с.5].

Стаття1 згаданих вище Основ законодавства України про загальнообов’язкове державне соціальне страхування визначає соціальне страхування як систему прав, обов’язків і гарантій, яка передбачає надання соціального захисту, що включає матеріальне забезпечення громадян у разі хвороби, повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом, за рахунок грошових фондів, що формуються шляхом сплати страхових внесків власником або уповноваженим ним органом, громадянами, а також бюджетних та інших джерел, передбачених законом.

Як бачимо, сучасне бачення законодавцем змісту поняття соціального страхування істотним чином збігається із тим визначенням цього терміна, яке пропонувалося дослідниками 1910-х – 1920-х років. І у той час, і тепер підкреслюється мета здійснення соціального страхування, яка полягає у матеріальному захистові застрахованих осіб у разі настання передбачених законом обставин – страхових випадків. Водночас на відміну від визначення, пропонованого дослідниками тієї доби соціального страхування, коли фінансування цього інституту здійснювалося за рахунок бюджетних коштів, на початку радянського періоду соціального страхування і на сучасному етапі підкреслюється така важлива складова інституту соціального страхування, як страховий характер формування його коштів.

Звісно, місце страхових внесків як основного джерела коштів соціального страхування не виключає участі держави або місцевих громад, інших суб’єктів у формуванні цих коштів, проте така участь не має і не повинна мати переважного порівняно зі страховими внесками характеру. В іншому разі, тобто коли значення страхових внесків як джерела коштів соціального страхування буде меншим від значення інших джерел цих коштів, соціальне страхування як інститут знову втратить свій страховий характер (фактично – припинить своє існування), що потягне за собою такі негативні наслідки, як нестабільність фінансової системи соціального страхування, втрата заінтересованості суб’єктів соціального страхування (насамперед, застрахованих осіб) в участі у фінансуванні витрат цільових страхових фондів шляхом сплати страхових внесків тощо.

На нашу думку, сучасне визначення поняття "соціальне страхування", запропоноване законодавцем, достатнім чином відображає його зміст і може бути взяте за основу для проведення подальшого дослідження.

Класифікація соціального страхування може здійснюватися в залежності від тих чи інших його ознак – критеріїв класифікації. У згаданій вище праці професор М.Вігдорчик виділяє декілька класифікаційних ознак соціального страхування, а саме – форми, у яких виявляється соціальний ризик втрати заробітку, організаційний характер страхових установ, внутрішня організаційна структура страхових установ, а також коло дії соціального страхування[5, с.21].

За ознакою форм соціального ризику втрати заробітку М.Вігдорчик виокремлює такі види соціального страхування, як страхування на випадок хвороби, страхування від нещасних випадків, страхування на випадок інвалідності, страхування на випадок старості, страхування на випадок материнства, страхування на випадок смерті (страхування вдів та сиріт), а також страхування на випадок безробіття.

За характером організації страхових установ дослідник пропонує виділити такі види соціального страхування, як добровільне, факультативно-обов’язкове, обов’язкове, пенсійне. За колом дії соціального страхування запропоновано поділяти його на місцеве і приватне, загальне (загальнодержавне), міжнародне.

Беручи до уваги предмет нашого дослідження, не вбачається за доцільне більш глибоко аналізувати справедливість чи обґрунтованість запропонованої М.Вігдорчиком класифікації видів соціального страхування. Натомість, на нашу думку, слід більше уваги приділити тій класифікації, яку дослідник проводить за ознакою внутрішньої організаційної структури страхових установ, тобто способу управління і ведення справ в організації, що здійснює соціальне страхування.

За цією ознакою М.Вігдорчик пропонує виділяти такі види соціального страхування, як:

державне, здійснюване центральною урядовою владою;
муніципальне – страхування, управління яким здійснюють органи місцевого самоврядування;
взаємне – такий вид соціального страхування, що здійснюється виборними органами на добровільних засадах;
комерційне – страхування, здійснюване приватними особами чи товариствами, що мають комерційні цілі[5, с.23].

У сучасних умовах України соціальне страхування здійснюється лише за одним із видів, передбачених наведеною вище класифікацією, – державним. Законодавство України не передбачає таких видів соціального страхування, як муніципальне, взаємне та комерційне. Фактично такі види соціального страхування відсутні й у практиці соціального страхування в Україні. Здійснюване на цей час комерційне страхування ризиків, близьких за своїм характером до тих, що є об’єктом соціального страхування, не має характеру соціального страхування в сучасному розумінні цього терміна вже тому, що є особистим, а не безособовим.

Лише із повним запровадженням третього рівня системи пенсійного забезпечення, передбаченого Законом України "Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування"[30] та Законом України "Про недержавне пенсійне забезпечення"[31], в Україні створено недержавні корпоративні та професійні пенсійні фонди. До певної міри діяльність цих фондів базується на принципах взаємного та комерційного видів страхування.

Проте ці фонди не є формою загальнообов’язкового державного соціального страхування, а власне їх діяльність не є складовою системи загальнообов’язкового державного соціального страхування, оскільки через ці фонди здійснюється не пенсійне страхування, а пенсійне забезпечення, яке до того ж не є державним. У зв’язку із цим вивчення засад управління недержавними корпоративними та професійними пенсійними фондами виходить за межі цього дослідження.

Відповідно до чинного законодавства України суб’єктами соціального страхування є страховики, застраховані особи і страхувальники. Слід узяти до уваги, що законодавець не відносить до кола суб’єктів соціального страхування ані наглядові ради, що здійснюють нагляд за діяльністю цільових страхових фондів, ані органи державного нагляду у сфері соціального страхування. У розумінні законодавця не є суб’єктами соціального страхування і сторони соціального партнерства, які беруть участь у формуванні правлінь цільових страхових фондів і наглядових рад.

Протягом майже усього періоду свого розвитку інститут соціального страхування поділявся на окремі види соціального страхування. Підставою і критерієм такого поділу завжди були і залишаються соціальні ризики – об’єктивні соціальні обставини, настання яких має наслідком утрату заробітку або інші випадки матеріального обтяження застрахованої особи[32, с.37].

Якщо уважно проаналізувати еволюцію цих видів соціальних ризиків, можна побачити, що незважаючи на певні відхилення, їхнє коло завжди було досить сталим. Суспільство ніби визначило для себе групу тих негативних соціальних факторів, які є найбільш розповсюдженими, пов’язані з найбільшим матеріальним обтяженням і тому призводять до найбільших соціальних негараздів, і запровадило систему соціального страхування для пом’якшення цих соціальних ризиків.

Можна з упевненістю стверджувати, що перелік тих видів соціальних ризиків, на подолання і матеріальну компенсацію яких спрямований інститут соціального страхування, зберігся майже незмінним до нашого часу.

Сьогодні обставини, унаслідок яких застраховані особи можуть втратити засоби до існування і потребуватимуть матеріальної підтримки або соціальних послуг у межах системи соціального страхування, іменуються страховими ризиками.

Саме ці страхові ризики і покладені в основу класифікації видів соціального страхування, які вже запроваджені або запровадження яких передбачене національним законодавством. Відповідно до Конституції України та Основ законодавства України про загальнообов’язкове державне соціальне страхування такими видами соціального страхування є:

пенсійне страхування;
страхування у зв’язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими похованням;
медичне страхування;
страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності;
страхування на випадок безробіття.

Водночас законодавець допустив можливість ухвалення законів, які запроваджували б інші, не перелічені вище види соціального страхування.

Сьогодні в Україні відносини у сфері соціального страхування регулюються декількома нормативно-правовими актами вищої юридичної сили. Власне існування інституту соціального страхування в Україні та його основні завдання передбачені ст.46 Конституції України.

Загальні засади функціонування системи соціального страхування у цілому, організації управління нею, види соціального страхування та їхні пріоритетні завдання визначаються згадуваними вище Основами законодавства України про загальнообов’язкове державне соціальне страхування.

Правовідносини у сфері кожного з видів соціального страхування, що запроваджуються в Україні, та управління ними регламентуються законами з окремих видів соціального страхування. На сьогодні в Україні ухвалені спеціальні закони з чотирьох видів загальнообов’язкового державного соціального страхування:

–у сфері соціального страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності, – Закон України "Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності" від 23вересня 1999р. №1105-XIV[33];

–у сфері соціального страхування на випадок безробіття – Закон України "Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття" від 2березня 2000р. №1533-III[34];

–у сфері соціального страхування у зв’язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими похованням, – Закон України "Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування у зв’язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими похованням" від 18січня 2001р. №2240-III[35];

–у сфері пенсійного страхування – Закон України "Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування" від 9липня 2003р. №1058-IV[30].

Проводиться робота з формування правових та фінансово-економічних засад для упровадження ще одного виду соціального страхування – медичного.

Зазначеними вище законами з окремих видів соціального страхування конкретизуються норми ст.46 Конституції України та Основ законодавства України про загальнообов’язкове державне соціальне страхування і визначаються основні завдання кожного з видів соціального страхування, організаційна структура і система управління кожним із видів соціального страхування, права, обов’язки та відповідальність суб’єктів правовідносин у сфері соціального страхування, види страхових виплат (матеріального забезпечення) і соціальних послуг за відповідними видами соціального страхування, порядок проведення цих страхових виплат і надання соціальних послуг, джерела формування і порядок використання коштів кожного з видів соціального страхування тощо.

Проте у цьому дослідженні ми зосередимося на вивченні та аналізі саме тих норм зазначених вище законів з окремих видів соціального страхування та інших нормативно-правових актів, які спрямовані на регулювання відносин саме у сфері управління соціальним страхуванням, зокрема, тих із них, які визначають порядок створення, функції і повноваження, порядок здійснення своїх повноважень органами управління цільових страхових фондів – правлінь і виконавчих дирекцій, а також іншими органами, які хоча і не є органами управління зазначеними фондами, проте можуть безпосередньо чи опосередковано впливати на діяльність страховиків з окремих видів соціального страхування, їх органів управління, а також на функціонування системи соціального страхування у цілому. Насамперед, ідеться про наглядові ради, які здійснюють нагляд за діяльністю цільових страхових фондів і створення яких передбачено Основами законодавства України про загальнообов’язкове державне соціальне страхування та кожним із законів з окремих видів соціального страхування, а також про органи державного нагляду у сфері соціального страхування.

Переходячи до загальної характеристики існуючої в Україні організаційної системи управління соціальним страхуванням, слід насамперед відзначити, що кожний з видів соціального страхування, запровадження яких передбачено Основами законодавства України про загальнообов’язкове державне соціальне страхування, є достатньо автономним, до певної міри незалежним від інших видів соціального страхування як з точки зору організаційної та управлінської структури кожного з них, так і у частині джерел формування та напрямів використання коштів, видів страхових виплат і соціальних послуг, що призначаються і проводяться (надаються) у разі настання визначених законами страхових випадків, тощо.

Кожний з видів соціального страхування є складною з фінансової, правової, організаційної точки зору системою. Для забезпечення належного і якісного функціонування окремих видів соціального страхування та згідно зі ст.14 Основ законодавства України про загальнообов’язкове державне соціальне страхування управління кожним із них покладено на відповідного страховика – цільовий страховий фонд з окремого виду соціального страхування.

Згідно зі ст.15 Закону України "Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності" страхування від нещасного випадку здійснює Фонд соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України.

Відповідно до ст.8 Закону України "Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття" для управління страхуванням на випадок безробіття створено Фонд загальнообов’язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття.

Статтею9 Закону України "Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування у зв’язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими похованням" керівництво та управління загальнообов’язковим державним соціальним страхуванням у зв’язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими похованням, покладено на Фонд соціального страхування з тимчасової втрати працездатності.

Управління солідарною системою загальнообов’язкового державного пенсійного страхування здійснює Пенсійний фонд, що передбачено ст.58 Закону України "Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування".

Основи законодавства України про загальнообов’язкове державне соціальне страхування, зазначені вище закони з окремих видів соціального страхування, а також затверджені на їхній підставі статути страховиків визначають правовий статус страховиків з окремих видів соціального страхування – відповідних фондів загальнообов’язкового державного соціального страхування.

Цільові страхові фонди з кожного з видів соціального страхування є юридичними особами, мають відокремлене майно, рахунки у банках, власне найменування, здатні від власного імені набувати і здійснювати права і обов’язки відповідно до законодавства.

Відповідно до Основ законодавства України про загальнообов’язкове державне соціальне страхування, законів з окремих видів соціального страхування кожний із цільових страхових фондів є некомерційною самоврядною організацією.

На нашу думку, передбачений національним законодавством некомерційний характер цільових страхових фондів з окремих видів соціального страхування слід розглядати як вказівку законодавця на те, що їхня діяльність не має на меті одержання прибутку, а ознака самоврядності свідчить про право органів, які відповідно до закону здійснюють управління відповідним цільовим страховим фондом, самостійно користуватися своїми повноваженнями у цій сфері і про недопустимість неправомірного втручання будь-яких третіх осіб у здійснення цих повноважень.

Правовій системі України досить давно відомі поняття "некомерційності" ("неприбутковості") і "самоврядності" у тій частині, в якій ці поняття застосовуються до об’єднань громадян. Проте застосування цих понять до організацій, які за всіма своїми ознаками не можуть бути віднесені до об’єднань громадян, є новим феноменом у національному законодавстві, що позначається на якості правового регулювання діяльності цільових страхових фондів.

У структурі кожного цільового страхового фонду створені органи, які здійснюють безпосереднє управління ним, – правління і виконавча дирекція. Правління діє на засадах колегіальності і є вищим органом безпосереднього управління цільовим страховим фондом. Виконавча дирекція цільового страхового фонду є постійно діючим виконавчим органом його правління. Основне завдання виконавчої дирекції полягає в організації та забезпеченні виконання рішень правління. Виконавча дирекція діє на засадах єдиноначальності, її очолює директор (керівник) виконавчої дирекції.

Необхідно зазначити, що поряд зі спільними рисами та ознаками їхнього правового статусу, кожний з перелічених вище страховиків має певні особливості у частині його побудови, організації його функціонування і управління ним. Ці особливості зумовлені різними причинами, що пов’язані як із раніше застосовуваними принципами здійснення відповідного виду соціального забезпечення громадян, так і з впливом тієї чи іншої політичної позиції, що превалювала на момент розроблення та ухвалення закону з відповідного виду соціального страхування.

На центральному рівні найбільш виразною є ситуація з Фондом загальнообов’язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття, при створенні якого функції його виконавчої дирекції та її робочих органів законом було покладено на вже існуючі органи державної служби зайнятості. Останні є структурою Міністерства праці та соціальної політики України, а їхні працівники є державними службовцями. Фактично Фонд загальнообов’язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття не має повноцінної власної виконавчої дирекції. Суміщення ж статусу і функцій працівників виконавчої дирекції як органу некомерційної самоврядної організації, з одного боку, і державних службовців, з іншого боку, призводить до істотного порушення принципу самоврядності цього цільового страхового фонду, створює плутанину, насамперед, у відносинах підпорядкування, підзвітності та підконтрольності виконавчої дирекції цього цільового страхового фонду та її робочих органів, їхніх працівників.

При проведенні аналізу закріпленої Основами законодавства України про загальнообов’язкове державне соціальне страхування та законами з окремих видів соціального страхування, іншими нормативно-правовими актами організаційної структури кожного із цільових страхових фондів звертають на себе увагу і наявні відмінності у правовій регламентації побудови місцевих органів страховиків з окремих видів соціального страхування.

Очевидно, що виконання істотної частини завдань, що покладаються на виконавчу дирекцію цільового страхового фонду, здійснюється на місцевому, а не на центральному рівні. Йдеться переважно про безпосередню оперативну роботу зі страхувальниками та застрахованими особами, що має на меті практичну реалізацію відповідних норм законів з окремих видів соціального страхування, а також інших нормативно-правових актів із цих питань.

Розгляд цих аспектів роботи цільових страхових фондів вимагає більш детального вивчення норм Основ законодавства України про загальнообов’язкове державне соціальне страхування, законів з окремих видів соціального страхування, що визначають структуру кожного із цільових страхових фондів на місцевому рівні.

Ключові правила побудови місцевої організаційної структури цільового страхового фонду визначені ст.15 Основ законодавства України про загальнообов’язкове державне соціальне страхування, згідно з якою виконавча дирекція цільового страхового фонду має робочі органи – відділення, страхові каси тощо.

Кожний із законів з окремих видів соціального страхування передбачає створення мережі місцевих органів відповідного цільового страхового фонду. Водночас ці місцеві органи кожного із цільових страхових фондів мають різні найменування, а подекуди – і різний статус.

Вище вже йшлося про суміщення одними і тими особами статусу і функцій працівників виконавчої дирекції Фонду загальнообов’язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття і державних службовців – працівників державної служби зайнятості. Таке суміщення відбувається не лише на центральному рівні, але й на рівні робочих органів виконавчої дирекції цього цільового страхового фонду, функції яких покладені на місцеві центри зайнятості. Отже, грубе порушення принципу самоврядності страховика з цього виду соціального страхування, а також безсистемність у відносинах підпорядкування, підзвітності та підконтрольності працівників виконавчої дирекції цього цільового страхового фонду мають місце і на рівні місцевих органів.

Свої особливості є і в структурі органів Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності. Найбільш виразною з них є те, що, на відміну від законів з інших видів соціального страхування, Закон України "Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування у зв’язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими похованням" передбачає створення у структурі цього цільового страхового фонду відділень Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності (а не відділень його виконавчої дирекції) на рівні Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя. Крім того, на рівні цих відділень утворюються правління і виконавчі дирекції. Останні одночасно є робочими органами як виконавчої дирекції Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності, так і власне правління відділення цього цільового страхового фонду.

Ця особливість структури Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності обумовлена раніше напрацьованою практикою його роботи, оскільки до утворення цього цільового страхового фонду управління Фондом соціального страхування України (правонаступником якого є Фонд соціального страхування з тимчасової втрати працездатності) здійснювали професійні спілки за галузевим та територіальним принципом.

Закріпивши на законодавчому рівні цю особливість управління новоствореним Фондом соціального страхування з тимчасової втрати працездатності, Закон України "Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування у зв’язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими похованням" передбачив систему подвійного підпорядкування виконавчих дирекцій відділень Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності і цим заклав, на нашу думку, передумови для потенційних конфліктів при здійсненні управління цим цільовим страховим фондом.

На відміну від фондів з інших видів соціального страхування, Фонд соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України було створено з "чистого аркуша", без участі будь-яких інших структур, що здійснювали б раніше функції, притаманні цьому цільовому страховому фондові. Саме з цієї причини, на нашу думку, при реалізації норм Закону України "Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності" дістали свого найповнішого втілення принципи здійснення управління соціальним страхуванням, закладені в Основах законодавства України про загальнообов’язкове державне соціальне страхування.

У структурі цього цільового страхового фонду більш чітко, аніж в інших цільових страхових фондах, відслідковується принцип послідовного підпорядкування структур нижчого рівня структурам вищого рівня. Так, виконавча дирекція Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України підконтрольна і підзвітна правлінню цього цільового страхового фонду. Робочими органами виконавчої дирекції на рівні Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя є її управління, а на рівні районів та міст обласного значення – відділення, які підпорядковуються відповідному управлінню виконавчої дирекції.

Що стосується Пенсійного фонду України, то на сьогодні і до прийняття спеціального закону про його перетворення він продовжує діяти як центральний орган виконавчої влади, а не як цільовий страховий фонд, оскільки це передбачено Прикінцевими положеннями Закону України "Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування". Діючи у статусі центрального органу виконавчої влади, Пенсійний фонд України виконує функції страховика з пенсійного страхування.

Як сьогодні, так і у майбутньому – після перетворення Пенсійного фонду України на повноцінний цільовий страховий фонд і неприбуткову самоврядну організацію, у структурі Пенсійного фонду територіальними органами його виконавчої дирекції визначаються головні управління Пенсійного фонду в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, управління Пенсійного фонду в районах, містах, районах у містах.

Крім органів, які здійснюють безпосереднє управління цільовими страховими фондами, – правлінь і виконавчих дирекцій, Основи законодавства України про загальнообов’язкове державне соціальне страхування і закони з окремих видів соціального страхування передбачають функціонування таких органів, як наглядові ради, що здійснюють нагляд за діяльністю кожного із цільових страхових фондів, та органи державного нагляду у сфері соціального страхування.

Ці наглядові органи хоча і не віднесені законом до органів управління цільових страхових фондів, проте, як свідчить аналіз відповідних приписів законодавства, наділені достатніми повноваженнями для правомірного впливу на управлінську діяльність правлінь та виконавчих дирекції страховиків як органів безпосереднього управління.

Певною мірою ця обставина дає підстави розглядати створену на цей час в Україні систему управління соціальним страхуванням як трирівневу, у якій першим рівнем виступають органи, які здійснюють безпосереднє управління цільовими страховими фондами, другим – наглядові ради, що здійснюють нагляд за діяльністю кожного зі страховиків, і третім – органи державного нагляду.

1.2.Поняття, правові засади і принципи управління

соціальним страхуванням

Потреба в управлінні певною системою, у тому числі соціальною, об’єктивно обумовлюється власне існуванням такої системи. Цілеспрямований характер функціонування соціальної системи, як і будь-якої іншої, вимагає упорядковувального впливу на її життєдіяльність і процеси, що відбуваються у її межах, а наявність такого впливу є умовою нормального існування і розвитку системи[36, с.9]. Управління є особливою функцією, котра виникає із самої природи суспільного процесу праці; воно є об’єктивно необхідним елементом будь-якого способу виробництва[37, с.3]. Без управління неможливе цілеспрямоване функціонування суспільства[37, с.21].

Науковці відзначають, що соціальне управління є іманентним людському суспільству і його розвиток обумовлюється ступенем різноманітності і складності суспільних відносин, потреба в упорядкуванні яких є об’єктивною умовою існування суспільства як такого[38, с.18].

У довідковій літературі загальний термін "управління (керування)" пропонується розуміти як притаманний високоорганізованим системам (соціальним, біологічним, технічним) процес, спрямований на забезпечення їхньої цілісності, структури, підтримання заданого режиму їхнього функціонування, досягнення певної мети (шляхом обміну інформацією між підсистемами – керуючою і керованою системами)[39, с.492].

При цьому управління соціальними системами розглядається як цілеспрямований процес регулювання суспільства в цілому або його окремих сфер, метою якого є впорядкування, збереження, вдосконалення і розвиток якісної специфіки суспільства[40, с.494].

Серед науковців у галузі адміністративного права і теорії управління немає цілковитої єдності у розумінні поняття управління взагалі і соціального управління зокрема. Утім варто зауважити, що бачення дослідників хоча і не завжди збігаються, проте не мають істотних змістовних розбіжностей, що дає підстави для висновку про майже однакове розуміння дослідниками змісту поняття управління і природи цього явища.

Так, В.Цвєтков підкреслює, що управління – це насамперед організація діяльності з координації, об’єднання в систему спеціалізованих зусиль групи людей. На його думку, соціальне управління – це свідомий, цілеспрямований, упорядковуючий вплив людей на соціальні процеси з урахуванням властивих для соціальної системи об’єктивних закономірностей і тенденцій досягнення найоптимальнішого функціонування і розвитку цієї системи та поставлених цілей. Дослідник зауважує, що соціальне управління зводиться до упорядкування та розвитку суспільних відносин[37, с.30–33]. Водночас державне управління розглядається як соціальна функція, що виявляється у владно-організуючій діяльності держави, яка забезпечує узгодженість спільної праці й побуту людей для досягнення суспільно значущих цілей та завдань[41, с.222].

Ф.Шамхалов пропонує розглядати управління як спосіб упорядковувального, цілеспрямованого впливу на соціальні та економічні процеси[42, с.210].

В.Авер’янов зауважує, що соціальним управлінням є відносини між людьми, які полягають в упорядкуванні зв’язків між ними заради досягнення певної мети[38, с.18].

На думку В.Мартиненка, державне управління як процес – це дійова система форм, методів, механізмів створення і впливу органів державної влади та управління на процеси формування, реалізації та розвитку суспільних відносин між людьми під час реалізації державної стратегії соціально-економічного розвитку[43, с.103–104].

В.Козбаненко пропонує розглядати процес державного управління як свідому і цілеспрямовану діяльність, пов’язану з реалізацією державно-владних повноважень суб’єктами публічної влади і регламентовану юридичними нормами, унаслідок чого відбувається безпосередня зміна суспільного стану, подій і явищ[44, с.47].

Залежно від властивостей об’єкта, на який спрямовано управлінський вплив, у теорії управління зазвичай виділяють такі сфери управління, як біологічне, технічне, соціальне.

У межах соціального управління в науковій літературі виокремлюють управління суспільством, управління державою, управління галузями, управління в межах організаційної системи, управління в межах виробничого колективу[45, с.21].

Одним із різновидів соціального управління виступає управління соціальним страхуванням, оскільки воно спрямоване на певну, специфічну сферу життєдіяльності людського суспільства. Ця обставина обумовлює наявність у управління соціальним страхуванням як виду і сфери діяльності ознак, властивих будь-якому іншому процесові соціального управління, але водночас – і низки особливостей, притаманних управлінню соціальним страхуванням, насамперед, у силу специфіки процесів, що зазнають управлінського впливу у сфері соціального страхування.

Беручи за основу ті ключові складові змісту поняття соціального управління, які виокремлюються сучасними дослідниками, пропонується розглядати управління соціальним страхуванням як свідому компетентну діяльність, що справляє упорядковувальний вплив на людське суспільство і спрямована на виконання завдань соціального страхування.

У межах будь-якої управлінської діяльності завжди можна виділити суб’єкта управління і об’єкт його управлінського впливу[46, с.26]. Під суб’єктом управління прийнято розуміти одиницю (особу, орган, систему), яка здійснює управлінський вплив. Натомість об’єктом управління зазвичай вважають ту одиницю, яка зазнає управлінського впливу з боку суб’єкта управління. У сукупності суб’єкт і об’єкт управління, а також взаємозв’язок між ними розглядаються як цілісна система, у межах якої відбуваються процеси управління[36, с.9]. У контексті соціального управління пропонують розуміти як структурно організовану соціальну спільноту, яка виконує функції керівництва і впливає на об’єкт з метою переведення його до нового стану; натомість об’єкт управління визначається як структурована соціальна спільнота, яка функціонує під таким, що спрямовує, впливом суб’єкта для досягнення спільних цілей системи управління[47, с.27].

Як справедливо відмічають дослідники, характерною властивістю соціального управління є те, що в ролі як суб’єкта управління, так і його об’єкта виступають люди. При цьому, як правило, суб’єктом соціального управління є певний колектив людей, що виступає в ролі уповноваженого органу, або посадова особа[48, с.14; 49, с.3].

Можливість ідентифікувати суб’єкта і об’єкт управління обумовлюється вибором системи, у межах якої відбувається взаємодія між ними. Свідченням тому є висловлювана у раніше виконаних і сучасних наукових дослідженнях у галузі адміністративного права думка про те, що розуміння змісту поняття "управління" (ідеться, насамперед, про державне управління) повинно уключати суспільні відносини, що виникають як у внутрішньоорганізаційній діяльності суб’єктів управління, так і у процесі реалізації покладених на ці суб’єкти функцій (профілюючої зовнішньої діяльності, або виконавчо-розпорядчої діяльності)[50, с.130–134; 38, с.22]. Цілком підтримуючи такий підхід, ми запропонували б використовувати для позначення внутрішньоорганізаційної діяльності термін "внутрішня управлінська діяльність", а для позначення управління, здійснюваного під час практичної реалізації покладених на суб’єкти основних функцій управління, – термін "зовнішня управлінська діяльність".

Вбачається, що справедливість такого поділу управлінської діяльності досить яскраво ілюструється на прикладі управління соціальним страхуванням.

Так, у межах зовнішньої управлінської діяльності у сфері соціального страхування суб’єктом управління виступатиме цільовий страховий фонд, на який покладаються функції практичної реалізації норм законів та інших нормативно-правових актів з відповідного виду соціального страхування, а об’єктом управлінського впливу з його боку виступатиме найширше коло інших двох категорій суб’єктів соціального страхування – застрахованих осіб і страхувальників. Іншими словами, систему управління у такому разі становитимуть цільовий страховий фонд як суб’єкт управління, застраховані особи і страхувальники як об’єкти управління, а також управлінські зв’язки, що існують між ними.

Натомість у випадку внутрішньої управлінської діяльності у сфері соціального страхування допускається множинність варіантів вибору як суб’єкта управління, так і його об’єкта. Зокрема, суб’єктом управління може виступати правління цільового страхового фонду, а місце об’єкта його управлінського впливу у такому разі посідатиме виконавча дирекція як підпорядкований йому орган. Варто зауважити, що суб’єктом управління у межах внутрішньої управлінської діяльності може виступати не лише правління цільового страхового фонду як колегіальний орган, але й його голова, оскільки останній наділений повноваженнями з організації роботи правління. Директор (керівник) виконавчої дирекції цільового страхового фонду також виступає суб’єктом управління стосовно працівників виконавчої дирекції, які у такому разі діють у якості об’єктів управлінського впливу.

Викладене дає нам підстави для висновку про розбіжність понять "управління соціальним страхуванням" (або окремим його видом) і "управління цільовим страховим фондом". Вбачається, що зміст першого поняття відповідає змісту зовнішньої управлінської діяльності у сфері соціального страхування, в той час як зміст другого поняття відбиває сутність внутрішньої управлінської діяльності у цій сфері.

Ці два види управлінських відносин (управління соціальним страхуванням, з одного боку, і управління цільовим страховим фондом, з іншого боку) різняться за колом осіб, які беруть участь в управлінських процесах, тобто за суб’єктом і об’єктом управління. Вони є відмінними одне від одного і за змістом управлінської діяльності.

Поняття "безпосереднього управління цільовим страховим фондом" передбачає ухвалення рішень (або участь в ухваленні рішень) органом безпосереднього управління (правлінням або виконавчою дирекцією) цільового страхового фонду, що мають на меті лише спрямування діяльності органів та/або працівників цього цільового страхового фонду на організацію виконання приписів законодавства. Натомість зміст поняття "управління соціальним страхуванням" передбачає фактичне здійснення управлінських повноважень цільовим страховим фондом (хоча і уособлюваним для цих цілей певним органом або посадовою особою) як суб’єктом управління стосовно застрахованих осіб і страхувальників як об’єктів його управлінського впливу, тобто сутність цього поняття полягає у практичному здійсненні (забезпеченні практичного здійснення) соціального страхування.

Більше того, якщо виходити з тези про підпорядкованість усієї діяльності цільового страхового фонду як суб’єкта управління єдиній меті – виконанню завдань соціального страхування, то можна говорити про те, що управління соціальним страхуванням як зовнішня управлінська діяльність опосередковується управлінням цільовим страховим фондом як внутрішньою управлінською діяльністю. Іншими словами, управління соціальним страхуванням ґрунтується на управлінні цільовим страховим фондом, оскільки перше не можна уявити без другого. Управління цільовим страховим фондом ніби передує управлінню соціальним страхуванням, але водночас і втрачає смисл без нього, а тому (з певним ступенем умовності) може уважатися складовою частиною управління соціальним страхуванням як більш загального явища.

Національне законодавство про соціальне страхування передбачає функціонування у межах кожного виду соціального страхування таких суб’єктів, як наглядова рада і органи державного нагляду. Ці утворення власне не є органами цільового страхового фонду і не здійснюють безпосереднього управління ним. У кожного із цих органів є свої, визначені Основами законодавства України про загальнообов’язкове державне соціальне страхування і законами з окремих видів соціального страхування, а також іншими нормативно-правовими актами завдання, функції та повноваження.

Проте, як ітиметься нижче, рішення наглядових рад і органів державного нагляду можуть прямим чином впливати як на діяльність органів, які здійснюють безпосереднє управління цільовим страховим фондом (і таким чином опосередковано визначати характер управлінських дій цільового страхового фонду чи його органів), так і на діяльність такої категорії суб’єктів соціального страхування, як страхувальники (у випадку державного нагляду). Відтак, діяльність наглядових рад і органів державного нагляду хоча і не має на меті здійснення безпосереднього управління цільовими страховими фондами, але не може бути відокремлена від здійснення управління кожним із видів соціального страхування у цілому.

У наведених вище визначеннях змісту поняття соціального управління достатньо чітко проявляється така його риса, як цілеспрямований вплив суб’єкта управління на об’єкт управління. У цьому контексті метою, на яку орієнтоване управління соціальним страхуванням, є забезпечення належної реалізації прав і гарантій та належного виконання своїх обов’язків суб’єктами соціального страхування – страховиками, застрахованими особами і страхувальниками.

Як і будь-який інший вид соціального управління, у тому числі державне управління, управління соціальним страхуванням підпорядковується низці загальних, найбільш визначальних правил, відомих як принципи управління.

В контексті державного управління дослідники пропонуються розглядати принципи як основні теоретичні ідеї, що відображають об’єктивні закономірності розвитку суспільства і держави[48, с.40].

Під принципами управління у науковій літературі пропонується розуміти основоположні ідеї, що визначають будову і функціонування апарату управління і, діставши вираження у праві, стають правовими засадами. У науці адміністративного права принципи управління (у контексті державного управління) прийнято поділяти на організаційно-політичні (науковість, законність, плановість тощо) та організаційно-технічні (галузевий, функціональний та ін.). Якщо організаційно-політичні принципи мають загальний, універсальний і обов’язковий характер, є (у якості конститутивних засад) єдиними для всіх видів виконавчо-розпорядчої діяльності, то організаційно-технічні принципи (як локальні) підпорядковані першим і стають обов’язковими там, де це поліпшує організацію управлінської діяльності[51, с.5–8].

Система управління соціальним страхуванням як різновид діяльності у сфері соціального управління також підпорядковується зазначеним принципам. Проте у сфері управління системою соціального страхування, запровадженою в Україні, особливої виразності набуває принцип соціального партнерства, що має визначальне значення для будови і функціонування всієї системи соціального страхування. Саме цей об’єктивований у нормах права, які регулюють управління соціальним страхуванням, принцип, зважаючи на його новітній для України характер і беручи до уваги його вплив на правове регулювання і практичне здійснення управлінської діяльності у сфері соціального страхування, визначає специфіку цієї діяльності і потребує, на нашу думку, спеціального дослідження у межах цієї роботи.

Національне законодавство про соціальне страхування покладає принцип соціального партнерства в основу формування правлінь цільових страхових фондів і наглядових рад, що здійснюють нагляд за діяльністю страховиків.

Сьогодні у Європі концепція соціального партнерства як форми соціального діалогу між урядом, організаціями роботодавців і працівників загальновизнана як невід’ємна складова успішного управління[52, с.106], входячи складовою частиною до концепції державного регулювання[42, с.251]. Найважливішими очікуваними результатами соціального діалогу визначаються досягнення і зміцнення консенсусу в суспільстві, більш повне залучення різноманітних соціальних суб’єктів, що представляють інтереси значних соціальних груп, до досягнення узгоджених цілей[53, с.145].

Соціальне партнерство – це відносини між суб’єктами, сторонами, які поряд із тотожними інтересами мають і принципово різні, подекуди – протилежні[21, с.45] соціальні, економічні, а часом – і політичні інтереси. Проте відносини між цими сторонами повинні орієнтуватися не на конфронтацію, а на пошук і досягнення соціального консенсусу, компромісу[54, с.91], за якого роботодавець може забезпечити стале одержання прибутку, а найманий працівник – гідні оплату і умови праці.

Соціальне партнерство є таким типом відносин, у якому об’єктивно заінтересовані усі найбільш важливі конструктивно налаштовані соціальні групи, держава у цілому, оскільки при соціальному партнерстві досягаються соціальна стабільність суспільства, його прогрес, соціально-економічний і політичний розвиток[21, с.45].

Головною метою соціального партнерства визначається забезпечення соціального миру через віднайдення балансу соціально-економічних інтересів найманих працівників і роботодавців, сприяння порозумінню між ними, запобігання гострим конфліктам і розв’язання суперечностей на основі соціального діалогу[55, с.25]. У цьому контексті соціальне партнерство слід уважати інструментом регулювання протиріч між найманими працівниками, роботодавцями і державою як головними суб’єктами сучасних економічних процесів[21, с.45].

У законодавстві України соціальне партнерство визначається як система колективних відносин між найманими працівниками, роботодавцями, виконавчою владою, які виступають сторонами соціального партнерства у ході реалізації їх соціально-економічних прав та інтересів (ст.1 Закону України "Про організації роботодавців" від 24травня 2001р. №2436-III[56]).

Принцип соціального партнерства в управлінні соціальним страхуванням слід, на нашу думку, розуміти як паритетну участь в управлінні відносинами з приводу здійснення соціального страхування усіх заінтересованих сторін – держави як гаранта додержання прав та інтересів учасників соціальних відносин; роботодавців, які істотною мірою формують економічне підґрунтя для функціонування системи соціального захисту найманих працівників та інших верств застрахованих осіб; громадян, оскільки саме для задоволення їхніх матеріальних і соціальних потреб створюється і функціонує система соціального страхування[57, с.16].

У сучасних наукових дослідженнях соціальне партнерство розглядають насамперед як інститут права соціального забезпечення або трудового права. Натомість соціальне партнерство як один із ключових принципів управління соціальним страхуванням (тобто як категорія адміністративного права і теорії управління) практично не виступає об’єктом уваги науковців. Вважаємо за необхідне підкреслити, що у межах цього дослідження ми розглядаємо соціальне партнерство саме у його якості принципу управління соціальним страхуванням, застосування якого вирішальним чином позначається на змісті і якості нормативно-правового регулювання, характері та рівні відносин усіх суб’єктів соціального страхування.

Фактично, управління соціальним страхуванням на принципах соціального партнерства є новою, більш досконалою, але водночас більш складною і "уразливою" формою залучення різних соціальних верств до участі у виконанні функцій держави.

Управління соціальним страхуванням на засадах соціального партнерства відкриває нові можливості для узгодження інтересів найбільших соціальних груп, є інструментом для прийняття більш виважених і обґрунтованих управлінських рішень[58, с.185]. Прийняті у такому порядку рішення потенційно мають більшу підтримку учасників відповідних відносин, аніж рішення, прийняті одноосібно однією зі сторін соціального партнерства. З огляду на таку підтримку прийняті рішення можуть мати більший позитивний соціальний та економічний, а у підсумку – і політичний ефект.

Функції управління соціальним страхуванням покладено на зазначені вище три сторони у зв’язку із тим, що інтереси саме цих суб’єктів зачіпаються у процесі здійснення соціального страхування. Так, інтереси держави у соціальному страхуванні визначені ст.1, 3 та 46 Конституції України. Саме на державу покладено обов’язок здійснювати соціальний захист громадян шляхом забезпечення функціонування інституту соціального страхування. При цьому держава повинна забезпечити ефективність функціонування системи соціального страхування – додержати визначений законами рівень соціальних гарантій для громадян, які потребують додаткової підтримки, і сприяти захисту економічних інтересів держави, убезпечуючи роботодавців від надмірно високого рівня страхових тарифів на відповідні види соціального страхування.

Інтереси застрахованих осіб в управлінні соціальним страхуванням полягають у повній реалізації визначених відповідними законами гарантій щодо матеріального забезпечення застрахованих осіб у разі настання страхового випадку, а також у додержанні інших прав застрахованих осіб у сфері соціального страхування. Застраховані особи безпосередньо заінтересовані у дотриманні установленого для них законами рівня соціальних гарантій.

Інтереси роботодавців у сфері соціального страхування зумовлені тим, що саме за рахунок їхніх коштів формується основна частина фінансових ресурсів системи соціального страхування[59, с.21]. Основи законодавства України про загальнообов’язкове державне соціальне страхування та закони з окремих видів соціального страхування визначають, що страхові внески роботодавців є основним джерелом коштів відповідного виду соціального страхування. Таким чином, усвідомлюючи необхідність належної реалізації прав застрахованих осіб на матеріальне забезпечення у разі настання страхового випадку, роботодавці об’єктивно заінтересовані у тому, аби водночас рівень страхових тарифів на кожний із видів соціального страхування не перевищував фактичної потреби, визначеної завданнями відповідного виду соціального страхування. Іншими словами, роботодавці безпосередньо заінтересовані в адекватності рівня страхових тарифів на соціальне страхування фактичним фінансовим потребам відповідного цільового страхового фонду.

Із наведених вище інтересів кожної зі сторін соціального партнерства у сфері управління соціальним страхуванням випливає також спільний для усіх цих сторін інтерес, що полягає у необхідності забезпечення цільового використання коштів соціального страхування. Дотримання цього принципу дозволяє створити умови, необхідні для реалізації зазначених вище прагнень кожної з трьох сторін соціального партнерства.

Таким чином, у випадку із державним соціальним страхуванням держава як безпосередній учасник відносин щодо такого страхування не може бути відокремлена від двох інших соціальних груп – застрахованих осіб і страхувальників, які також заінтересовані у належному та ефективному управлінні соціальним страхуванням.

Саме з метою пошуку компромісу, якомога повного узгодження інтересів держави, застрахованих осіб і роботодавців у сфері соціального страхування законодавство передбачає залучення і безпосередню участь зазначених суб’єктів в управлінні соціальним страхуванням, тобто упровадження принципу соціального партнерства у якості ключового принципу управління соціальним страхуванням.

Власне застосування принципу соціального партнерства в Україні для правового регулювання певного кола суспільних відносин має ще досить нетривалу історію, і вбачається за доцільне дещо докладніше зупинитися на причинах, що спонукали до упровадження цього принципу в управлінні соціальним страхуванням.

Як зазначалося вище, до недавнього часу управління соціальним страхуванням в Україні здійснювалося професійними спілками. Водночас наймані працівники, а надто ті з них, які були членами професійних спілок, брали участь у формуванні лише певної частини коштів соціального страхування, і істотною мірою формування цих коштів відбувалося також за рахунок роботодавців, які не брали участі в управлінні соціальним страхуванням.

Диверсифікація форм власності на засоби виробництва, що відбулася у зв’язку з переходом на ринкові засади функціонування економіки та унаслідок широкої приватизації об’єктів права державної власності, зумовила підвищення ролі роботодавців недержавного сектора економіки і послаблення ролі державних підприємств у фінансуванні системи соціального страхування.

Крім того, держава також не мала належним чином законодавчо закріплених важелів достатньо ефективного впливу на процеси збирання і використання коштів соціального страхування, хоча також брала участь у їхньому формуванні, виділяючи відповідні кошти з державного бюджету. Навпаки, загальновідомий у світі принцип незалежності професійних спілок від органів державної влади, неприпустимості втручання держави у діяльність професійних спілок певною мірою ставав на заваді здійсненню державного контролю у сфері соціального страхування.

Участь трьох зазначених вище суб’єктів – роботодавців, найманих працівників і держави у формуванні коштів соціального страхування стала підставою для залучення цих сторін і до розподілу цих коштів, більше того – до спільного управління цільовими страховими фондами і соціальним страхуванням у цілому.

Це відповідає позиції Міжнародної організації праці, яка, висловлюючись із приводу організації управління соціальним страхуванням, наголошує у своїх документах на важливості залучення соціальних партнерів, як застрахованих працівників, так і роботодавців, які роблять внески у фінансування системи соціального захисту, до розроблення та управління системами соціального забезпечення, а також представлення осіб, які роблять страхові внески, через свої організації в органах, які визначають адміністративну політику чи дають поради щодо цієї політики і пропонують законодавство або розробляють правила[52, с.117].

Важливим політичним наслідком упровадження принципу соціального партнерства в управлінні соціальним страхуванням став перерозподіл політичної та економічної відповідальності за реалізацію проголошених державою соціальних гарантій у сфері соціального страхування між державою, роботодавцями і громадянами[42, с.252].

Водночас вважаємо за необхідне докладніше зупинитися на питанні про те, які ж саме особи (органи, організації) відповідно до законів з питань соціального страхування мають бути уповноважені брати участь від імені відповідної сторони соціального партнерства в управлінні соціальним страхуванням.

У цьому контексті досить слушним є поділ суб’єктів відносин у системі соціального партнерства на первинних носіїв прав та інтересів (найманих працівників, власників засобів виробництва, держави і територіальних громад), з одного боку, і представницькі організації та їхні органи як носіїв делегованих повноважень (в умовах України – це професійні спілки, організації роботодавців, органи виконавчої влади і органи місцевого самоврядування), з іншого боку[60, с.36].

Закони з окремих видів соціального страхування неоднаковим чином визначають коло організацій, які уособлюють сторони соціального партнерства при управлінні соціальним страхуванням, і повне співпадіння норм зазначених законів у цій частині спостерігається лише стосовно сторони держави.

Відповідно до національного законодавства право діяти від імені держави при здійсненні управління відповідним видом соціального страхування надано Кабінету Міністрів України. Саме Кабінет Міністрів України призначає персональний склад осіб, які представляють інтереси держави у правліннях цільових страхових фондів і наглядових радах, що здійснюють нагляд за діяльністю цих фондів. Проте норми законів з окремих видів соціального страхування, що регулюють порядок затвердження Кабінетом Міністрів України цього складу осіб, не є ідентичними.

Так, норми ст.17 Закону України "Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності" та ст.10 Закону України "Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування у зв’язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими похованням" лише установлюють право Кабінету Міністрів України затвердити склад осіб, які представляють інтереси держави, але не визначають, які саме особи можуть увійти до цього складу.

За наявною практикою право представляти інтереси держави у правліннях Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України і Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності, а також у наглядових радах, що здійснюють нагляд за діяльністю цих цільових страхових фондів, Кабінет Міністрів України надає особам, які обіймають посади керівного складу міністерств та інших центральних органів виконавчої влади. Це підтверджується, зокрема, розпорядженнями Кабінету Міністрів України від 23квітня 2005р. №120-р[61] та від 13квітня 2005р. №94-р[62]. Проте слід зауважити, що зазначені вище норми ст.17 Закону України "Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності" та ст.10 Закону України "Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування у зв’язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими похованням" дають можливість Кабінету Міністрів України включити до цього складу осіб, які не лише не відносяться до керівного складу міністерства чи іншого центрального органу виконавчої влади, але і взагалі не є державними службовцями і не виконують функцій публічного управління.

Натомість ст.10 Закону України "Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття" вже більш чітко окреслює коло осіб, які можуть бути призначені Кабінетом Міністрів України до складу правління Фонду загальнообов’язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття і наглядової ради. Такими особами є представники від центральних органів виконавчої влади.

На нашу думку, саме такий – останній спосіб визначення кола осіб, які можуть бути включені до складу правлінь цільових страхових фондів і наглядових рад від сторони держави, є більш прийнятним і доцільним, оскільки забезпечує необхідний рівень представництва держави у складі цих колегіальних органів, а також до певної міри усуває елемент випадковості при прийнятті Кабінетом Міністрів України рішення щодо включення тієї чи іншої особи до складу представників держави у правлінні цільового страхового фонду чи наглядовій раді.

Що ж стосується участі в управлінні цільовими страховими фондами двох інших сторін, то слід відзначити, що на цей час в Україні реалізована модель непрямого представництва[63, с.35] застрахованих осіб і роботодавців в органах управління страховиків, коли представників до складу цих органів делегують не первинні суб’єкти соціального партнерства (як це відбувається у разі прямого представництва шляхом виборів), а їх представницькі організації. Визначення ж організацій, які можуть представляти ці дві сторони, а також практична реалізація норм законів щодо здійснення такого представництва зумовлюють виникнення низки важливих питань.

Закони України з окремих видів соціального страхування неоднаковим чином визначають, які організації уповноважені брати участь в управлінні кожним із видів соціального страхування від імені сторін застрахованих осіб і роботодавців.

Так, відповідно до ст.10 Закону України "Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття" організаціями, які діють від імені сторони застрахованих осіб, є професійні спілки та їх об’єднання, а від імені сторони роботодавців – об’єднання роботодавців.

Водночас відповідно до ст.10 Закону України "Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування у зв’язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими похованням" від імені сторони застрахованих осіб мають право діяти профспілки або їх об’єднання чи інші уповноважені найманими працівниками органи, а щодо сторони роботодавців такої організації (організацій) Законом України "Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування у зв’язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими похованням" взагалі не визначено.

Відповідно ж до ст.17 Закону України "Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності" право формувати від імені сторін застрахованих осіб і роботодавців склад правління страховика з цього виду соціального страхування і наглядової ради мають лише ті об’єднання професійних спілок і роботодавців, які мають статус всеукраїнських.

Для більш глибоко вивчення викладених розбіжностей, а також можливих проблем, зумовлених таким недосконалим визначенням кола уповноважених організацій, необхідно дещо детальніше розглянути ті норми законів, які регулюють діяльність відповідно професійних спілок і об’єднань роботодавців.

Насамперед слід відзначити, що з певних об’єктивних і суб’єктивних причин на сьогодні структура представницьких сторін застрахованих осіб і роботодавців в Україні ще не є остаточно сформованою і має чимало внутрішніх суперечностей. Дослідники відзначають, що незрілість цих основних суб’єктів негативно позначається на застосуванні принципу паритетності сторін в управлінні соціальним страхуванням[64, с.53].

На відміну від Конституції України та відповідних законів, які більш-менш чітко окреслюють структуру і статус органів державної влади, у тому числі центральних і місцевих органів виконавчої влади, закони України, які регулюють порядок створення, статус і порядок діяльності органів та організацій, на які покладено функції представлення інтересів застрахованих осіб і роботодавців у сфері управління соціальним страхуванням, не визначають чіткої єдиної структури цих органів, а також не передбачають створення єдиної організації, що була б уповноважена представляти на всеукраїнському (загальнодержавному) рівні інтереси застрахованих осіб, і подібної організації для представлення інтересів роботодавців.

Проте зазначені норми законів України, що не передбачають створення єдиних організацій для представлення інтересів застрахованих осіб і роботодавців на всеукраїнському рівні, не можна назвати недосконалими.

Справді, з одного боку, відсутність таких єдиних представницьких організацій істотно ускладнює співпрацю органів державної влади з найманими працівниками та роботодавцями, вимагає докладання додаткових зусиль для налагодження такої співпраці, досягнення необхідного компромісу, узгодження тих чи інших рішень. Така ситуація додатково ускладнюється і тим, що відсутність норм законів, що передбачали б існування єдиних всеукраїнських організацій для представництва інтересів найманих працівників і роботодавців, створює умови для формування численних організацій, що претендують (обґрунтовано чи ні) на роль всеукраїнського об’єднання відповідно найманих працівників і роботодавців.

Так, відповідно до ст.1 Закону України "Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності"[65] професійна спілка – це добровільна неприбуткова громадська організація, що об’єднує громадян, пов’язаних спільними інтересами за родом їх професійної (трудової) діяльності (навчання), а згідно зі ст.2 цього Закону професійні спілки створюються з метою здійснення представництва та захисту трудових, соціально-економічних прав та інтересів членів профспілки.

Як визначено ст.11 зазначеного Закону, професійні спілки, їх об’єднання можуть мати статус первинних, місцевих, обласних, регіональних, республіканських, всеукраїнських. Порядок легалізації об’єднань профспілок визначено ст.16 Закону України "Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності".

У контексті статусу і завдань, для виконання яких утворюються професійні спілки та їхні об’єднання, на особливу увагу заслуговує питання щодо обґрунтованості обмеження кола організацій, які можуть представляти інтереси застрахованих осіб в управлінні соціальним страхуванням, виключно професійними спілками та їхніми об’єднаннями.

З одного боку, основну частину осіб, які є застрахованими за загальнообов’язковим державним соціальним страхуванням, становлять наймані працівники. І хоча професійні спілки на сьогодні є найбільш масовим об’єднанням найманих працівників, не секрет, що дедалі більша кількість працівників не вступає до лав професійних спілок. Ця тенденція особливо відчутна на недержавних підприємствах із порівняно невеликою кількістю найманих працівників на кожному із них. Істотна кількість найманих працівників не є членами професійних спілок і на великих державних і недержавних підприємствах.

Цей процес обумовлений низкою об’єктивних чинників. Посилення приватного сектора економіки істотним чином позначилося на ролі професійних спілок не лише у здійсненні соціального захисту громадян, але і в інших сферах діяльності цих організацій, у тому числі у сфері захисту трудових прав та інтересів найманих працівників[66, с.87]. Дедалі більша кількість працівників не брала участі у профспілковому русі та у діяльності професійних спілок. Кількість активних членів профспілок істотно зменшилася. За даними Федерації професійних спілок України, за роки проведення економічних реформ кількість осіб, інтереси яких представляють українські профспілки, скоротилася приблизно на 9млн. осіб[55, с.26]. Отже, професійні спілки істотно втратили економічний і політичний ресурс своєї діяльності.

За результатами проведених досліджень з’ясувалося, що у разі порушення їхніх трудових прав лише 9,7% респондентів звернулися б за допомогою до професійних спілок[54, с.94]. Це означає, що рівень довіри найманих працівників до професійних спілок як представників їхніх інтересів є дуже низьким.

Необхідно зауважити і те, що якщо за часів Радянського Союзу профспілковий рух був єдиним, консолідованим, то із запровадженням ринкових засад функціонування економіки виникають так звані "незалежні" ("автономні", "жовті")[54, с.92] професійні спілки. Більше того, їхня кількість дедалі зростала. У професійних колах цей процес дістав назви "профспілковий плюралізм"[55, с.26].

Ці нові об’єднання, які до того ж у багатьох випадках створювалися штучно, без реальної економічної та соціальної потреби і бази, конкурували з "традиційними" профспілками за вплив у тій чи іншій галузі економіки, переманювали їхніх членів, усіляко намагалися довести більшу ефективність своєї діяльності порівняно з конкурентами. Зазначені процеси також істотно підірвали засади роботи профспілок, в тому числі у сфері соціального захисту їхніх членів.

З огляду на це вже тривалий час обговорюється питання про те, наскільки правомочні професійні спілки та їх об’єднання виступати від імені широких верств зайнятого населення України.

Актуальність цього питання додатково посилюється і тим, що за законодавством України професійна спілка не є єдиним можливим об’єднанням найманих працівників, що уповноважене представляти інтереси своїх членів. Наймані працівники вправі утворити об’єднання громадян у загальному порядку згідно з Законом України "Про об’єднання громадян"[67], яке представляло б їхні інтереси у відносинах із роботодавцем, але при цьому не мало б статусу професійної спілки. Більше того, ст.1 Закону України "Про колективні договори і угоди"[68] прямо передбачає випадки, коли інтереси найманих працівників вправі представляти не професійна спілка, а інше об’єднання найманих працівників.

Крім викладеного вище слід згадати і про те, що наймані працівники не є вичерпним колом осіб, які заінтересовані у належному та ефективному функціонуванні системи соціального страхування.

По-перше, кожен із законів з окремих видів соціального страхування визначає групи осіб, які нарівні з найманими працівниками є або можуть бути застрахованими за відповідним видом соціального страхування.

Так, наприклад, відповідно до ст.11 Закону України "Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності" добровільно, за письмовою заявою, від нещасного випадку у Фонді соціального страхування від нещасних випадків можуть застрахуватися:

священнослужителі, церковнослужителі та особи, які працюють у релігійних організаціях на виборних посадах;
особи, які забезпечують себе роботою самостійно;
громадяни – суб’єкти підприємницької діяльності.

Аналогічні норми вміщені у законах з інших видів соціального страхування.

Зазначені категорії осіб не є найманими працівниками і на практиці лише в небагатьох випадках є членами професійних спілок.

По-друге, окремі види соціального страхування стосуються прав осіб, які вже не є найманими працівниками, не відносяться до інших груп застрахованих осіб, але одержують страхові виплати (матеріальне забезпечення) від того чи іншого цільового страхового фонду. Питання про те, наскільки професійні спілки вправі вважати себе представниками цієї групи осіб, залишається спірним.

Так, наприклад, Фонд соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України проводить страхові виплати великій кількості осіб, які визнані інвалідами внаслідок нещасного випадку на виробництві або професійного захворювання, вже тривалий час не займаються трудовою діяльністю і не є членами будь-якої професійної спілки. Така ситуація особливо властива для колишніх працівників підприємств вугільної промисловості. Ця категорія потерпілих осіб є масовою, достатньо організованою і в багатьох випадках ці потерпілі є членами об’єднань, різних за своїми назвами (союзи шахтарів-інвалідів, асоціації потерпілих, об’єднання інвалідів праці тощо), але кожне з яких формально не є професійною спілкою.

Дещо подібна ситуація склалася у галузі сільського господарства. Як відомо, чимало працівників сільськогосподарських підприємств ніколи не були членами професійних спілок. Це особливо властиво для працівників колишніх колективних господарств, які одночасно були і їхніми членами.

На цей час Закон України "Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності" не передбачає можливості представлення інтересів зазначених вище верств населення в управлінні соціальним страхуванням об’єднаннями, членами яких насправді є ці особи.

Закони з окремих видів соціального страхування створюють передумови і для виникнення інших складнощів при реалізації їхніх норм, що визначають професійні спілки, їхні об’єднання як організації, уповноважені представляти сторону застрахованих осіб.

На відміну від сторони держави, сторона застрахованих осіб не вирізняється такою самою єдністю своєї організаційної структури. Так, якщо вищим і єдиним органом представницької сторони держави, до компетенції якого віднесено питання про призначення представників держави у складі правлінь цільових страхових фондів і наглядових рад, є Кабінет Міністрів України, то у структурі представницької сторони застрахованих осіб такого органу (організації) законами з окремих видів соціального страхування не визначено. Більше того, такого органу (організації) просто не існує. Хоча, за наявними даними, на сьогодні найбільшим об’єднанням професійних спілок в Україні є Федерація професійних спілок України, яка представляє інтереси близько 13,5млн. осіб[55, с.25], проте ця організація не може претендувати на монополію в представленні інтересів застрахованих осіб як з огляду на викладені вище проблеми, так і у зв’язку із тим, що на цей час чимала кількість первинних профспілкових організацій та об’єднань професійних спілок не входить до складу Федерації професійних спілок України. Деякі з них увійшли до Конфедерації вільних профспілок України, яка згідно з відповідними нормами законів з окремих видів соціального страхування має право нарівні з Федерацією професійних спілок України делегувати своїх представників до складу правлінь цільових страхових фондів і наглядових рад. Представники профспілкової сторони і самі визнають наявність цієї проблеми і необхідність її вирішення[55, с.33]. Така сама думка висловлюється і науковцями, які (маючи на увазі Федерацію професійних спілок України) зауважують на неприпустимості концентрації системи управління соціальним страхуванням у руках лише одного профспілкового об’єднання як з позиції закону, так і з точки зору соціальної справедливості[69, с.110].

Якщо проаналізувати норми ст.1 і 10 Закону України "Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття", можна зробити обґрунтований висновок про імовірність виникнення ситуації, у якій на своє право делегувати представника до складу правління Фонду загальнообов’язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття можуть одночасно претендувати більше профспілкових організацій (у тому числі первинних профспілкових організацій, що не входять до складу об’єднань професійних спілок), аніж передбачені зазначеним Законом 15осіб, що можуть бути делеговані до складу правління цього цільового страхового фонду від сторони застрахованих осіб. Така ситуація може виникнути і тоді, коли наявні профспілкові організації, разом узяті, делегують до складу правління цільового страхового фонду більше ніж 15представників.

Ні в тому, ні в іншому випадку Закон України "Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття" не визначає механізму розподілу "квоти" представництва між організаціями, які бажають делегувати свого представника до складу правління Фонду загальнообов’язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття. Закон лише надає право самостійно визначити порядок делегування представників від сторони застрахованих осіб власне цій стороні.

Не є панацеєю від цієї проблеми і норма ст.17 Закону України "Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності", згідно з якою право делегувати представників від сторони застрахованих осіб надано виключно тим об’єднанням професійних спілок, які мають статус всеукраїнських. Як зазначалося вище, з аналізу норм Закону України "Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності" випливає, що в Україні одночасно може діяти більше ніж одне об’єднання професійних спілок, яке має статус всеукраїнського.

Саме така ситуація спостерігається сьогодні в Україні. За даними Міністерства юстиції України, отриманими у квітні 2004р., на загальнодержавному (всеукраїнському) рівні зареєстровано 103 всеукраїнські професійні спілки та профспілкові об’єднання[70, с.6]. За оцінкою Федерації професійних спілок України, загальна кількість найманих працівників, що їх представляють ці організації, становить близько 16млн. осіб. При цьому близько 30 професійних спілок, які мають статус всеукраїнських, не входять до жодного об’єднання професійних спілок[55, с.25].

Таким чином, зазначене вище обмеження кола організацій, які мають право формувати склад сторони застрахованих осіб у правлінні Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України та наглядовій раді, лише тими з них, що мають статус всеукраїнських, не убезпечує від виникнення ситуації, в якій за відсутності єдиного порядку делегування представників до складу правлінь цільових страхових фондів від сторони застрахованих осіб до складу кожного з цих колегіальних органів управління буде делеговано у сумі більшу кількість представників, аніж їх максимальна чисельність, визначена відповідними законами з окремих видів соціального страхування.

Подібні організаційно-правові проблеми властиві і представницькій стороні роботодавців. Фахівці зауважують, що в Україні, як і в багатьох країнах колишнього соціалістичного блоку, саме сторона роботодавців має найбільші проблеми з точки зору організаційного забезпечення представлення інтересів[55, с.33]. Якщо у більшості європейських країн, надто у тих, де принцип соціального партнерства розвивається і застосовується вже протягом тривалого часу, роботодавці сформовані у певні об’єднання, створені, зокрема, за галузевим або територіальним принципом, то в Україні цей процес розпочався порівняно недавно.

З огляду на історичні чинники об’єднання роботодавців в Україні є молодими утвореннями. Відомо, що за часів Радянського Союзу основним власником засобів виробництва була держава. Отже, саме держава представляла інтереси підприємств, а управління сферою матеріального виробництва здійснювалося міністерствами, що створювалися за галузевим принципом. Тобто, реалізацію інтересів підприємств певної галузі і одночасно проведення державної політики в цій галузі здійснювало уповноважене міністерство.

Оскільки за таких умов інтереси власника засобів виробництва фактично уособлювало в собі відповідне міністерство, об’єктивних передумов для створення будь-якого об’єднання роботодавців (власників засобів виробництва) не існувало.

Лише із запровадження засад ринкової економіки, широким роздержавленням засобів виробництва в Україні, ліквідацією багатьох міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, концернів, корпорацій, консорціумів, створених за галузевим принципом, держава передала управління колишніми державними підприємствами новим власникам. На сьогодні менше ніж 30% працівників зайнято у державному секторі економіки України, а решта – понад 70% – припадає на підприємства інших форм власності[71, с.15]. При цьому понад 70% валового внутрішнього продукту України виробляється у недержавному секторі економіки[59, с.18]. Коло роботодавців розширилося, і держава вже не мала достатніх підстав для того, аби монопольно виступати на стороні роботодавців при веденні соціального діалогу. Виникла потреба у створенні об’єднань роботодавців, які були б самостійними, достатньо незалежними від органів державної влади і могли б представляти інтереси нових власників у відносинах із державою та іншими суб’єктами.

Проте у зв’язку з нетривалою історію застосування ринкових підходів в економіці, фактичним браком досвіду взаємодії між роботодавцями тієї чи іншої галузі, відсутністю координації під час реалізації інтересів роботодавців створення їхніх об’єднань відбувалося дуже повільно. Більш того, ці об’єднання були здебільшого розрізнені. З цих причин вони не могли спільно визначити політичні пріоритети своєї діяльності, координувати свої зусилля при реалізації покладених на них завдань[72, с.93].

Лише у 2001р. в Україні було прийнято спеціальний Закон України "Про організації роботодавців".

Цей Закон, аналогічно Закону України "Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності", не містить норми, яка б визначала єдину організацію (об’єднання), що була б уповноважена представляти інтереси роботодавців та їхніх об’єднань на загальнодержавному рівні. Станом на 2004р. в Україні було зареєстровано 4 всеукраїнські організації роботодавців, створені відповідно до Закону України "Про організації роботодавців"[70, с.12].

У цьому аспекті цікавою є справа за конституційним поданням Президента України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень п.3 розділуX "Прикінцеві положення" Закону України "Про організації роботодавців". У зазначеному конституційному поданні Президент України звернувся до Конституційного Суду України з клопотанням розглянути питання про конституційність положень п.3 розділуX "Прикінцеві положення" Закону України "Про організації роботодавців", посилаючись на те, що законодавче визначення однієї організації, уповноваженої представляти інтереси роботодавців на загальнодержавному рівні, не відповідає нормам частини першої ст.15 Конституції України, що встановлюють принцип багатоманітності суспільного життя, ч.4 та 5 ст.36 Конституції України, згідно з якими ніхто не може бути примушений до вступу в будь-яке об’єднання громадян чи обмежений у правах за належність чи неналежність до громадських організацій, а усі об’єднання громадян рівні перед законом.

На жаль, Конституційний Суд України не висловив свою позицію з приводу порушеного питання, припинивши провадження в зазначеній справі[73] у зв’язку з втратою чинності розглядуваними положеннями Закону України "Про організації роботодавців".

Безперечно, висновки Конституційного Суду України по суті зазначеного конституційного подання могли б мати принципово важливе значення для управління системою соціального страхування в Україні, оскільки істотно сприяли б вирішенню спірного питання щодо права тієї чи іншої організації (не лише з боку представницької сторони роботодавців, але і з боку представницької сторони застрахованих осіб) брати від імені відповідної сторони участь в управлінні соціальним страхуванням, у тому числі делегувати представників відповідної сторони до складу правлінь цільових страхових фондів і наглядових рад.

Організаційній структурі сторони роботодавців властиві й інші проблеми, притаманні стороні застрахованих осіб, а саме – потенційна можливість одночасного делегування до складу правління цільового страхового фонду більше ніж 15 представників від цієї сторони соціального партнерства.

Дискутується і питання про те, наскільки виправданим є покладення функцій з представлення інтересів роботодавців в управлінні соціальним страхуванням виключно на ті організації, які створені відповідно до Закону України "Про організації роботодавців" і мають відповідний статус. Адже відповідно до національного законодавства інтереси роботодавців можуть представляти й інші організації, які створені у загальному порядку, установленому Законом України "Про об’єднання громадян", і не мають спеціального статусу організації роботодавців.

Зауважимо, що дослідники проблем соціального діалогу іноді висловлюють думку щодо наявності передумов для розширення представницьких рамок соціального діалогу шляхом включення до них інших учасників, оскільки сьогодні професійні спілки та організації роботодавців не є достатньо вичерпними формами представлення різноманітних інтересів[53, с.146].

В аспекті управління соціальним страхуванням створення численних об’єднань застрахованих осіб і роботодавців ставить проблему щодо порядку делегування ними представників до складу правлінь цільових страхових фондів і наглядових рад за відсутності законодавчо визначеного механізму розподілу між такими організаціями "квот представництва".

З іншого боку, запровадження обмежувальних норм зазначених вище законів, які б надавали право представляти інтереси відповідно застрахованих осіб і роботодавців лише одній організації, істотною мірою обмежувало б свободу об’єднань громадян у громадські організації, закріплену ст.36 Конституції України та преамбулою Закону України "Про об’єднання громадян", а також міжнародними правовими актами.

Питання розподілу квот представництва численних організацій застрахованих осіб і роботодавців у правліннях цільових страхових фондів і наглядових радах в умовах законодавчого обмеження максимальної кількості представників цих організацій у складі зазначених колегіальних органів тісно пов’язане з проблемою репрезентативності ("представницькості") організацій застрахованих осіб і роботодавців.

У контексті соціального страхування принцип репрезентативності організацій найманих працівників і роботодавців мав би на меті гарантувати участь в управлінні соціальним страхуванням саме тих організацій, які найбільш повно представляють відповідні сторони соціального партнерства.

Слід зауважити, що Міжнародна організація праці не дає визначення і не вказує критеріїв представницької чи найбільш представницької організації, залишаючи вирішення цього питання у компетенції відповідної країни.

Експерти ж відзначають, що в умовах України критерій репрезентативності організацій найманих працівників і роботодавців на національному рівні найбільше значення має саме для представництва в органах управління фондами загальнообов’язкового державного соціального страхування[70, с.20].

За таких умов своє рішуче слово повинна сказати держава, оскільки в кінцевому рахунку саме на неї покладено відповідальність за належну реалізацію прав суб’єктів соціального страхування[74, с.26] на засадах взаємної узгодженості їхніх інтересів.

У зв’язку із цим держава повинна або проводити жорстку лінію щодо кола організацій, що здійснюють представництво застрахованих осіб і роботодавців (принаймні на загальнодержавному рівні), або створити такі механізми участі цих сторін в управлінні ввіреними їм відповідними інститутами (у тому числі системою соціального страхування), за яких організаційні зміни та недоліки у структурі цих представницьких сторін не впливали б на ефективність управління зазначеними інститутами.

На нашу думку, законодавче запровадження репрезентативності як критерію участі організацій роботодавців і найманих працівників в управлінні соціальним страхуванням певним чином убезпечило б систему соціального страхування від змін в організаційній інфраструктурі цих сторін соціального партнерства. При цьому закріплена на цей час у законах вимога щодо обов’язкової наявності у представницьких організацій статусу всеукраїнських не є достатнім критерієм для формування сталої системи управління соціальним страхуванням, оскільки сама лише наявність такого статусу не свідчить про достатній рівень репрезентативності цих організацій.

Звісно, думки експертів щодо прийнятних критеріїв репрезентативності істотним чином різняться[70, с.22]. Проте з результатів проведених досліджень можна вивести певні, єдині для всіх представницьких організацій сторін найманих працівників і роботодавців критерії, за якими можна було б судити про достатній рівень репрезентативності тих із них, які претендують на участь в управлінні соціальним страхуванням. Такими критеріями могли б стати чисельність членів представницької організації (так звана "юніонізація"), показники активності діяльності (участь у двосторонніх і тристоронніх консультаціях, у переговорному процесі з укладення генеральної та галузевих угод тощо), членство у міжнародних організаціях відповідно найманих працівників і роботодавців та ін.

Такі критерії мають бути достатньо чітко сформульовані та закріплені законом[70, с.28], аби гарантувати їхню відкритість, необхідну об’єктивність, а також можливість їхнього прозорого застосування для визначення кола найбільш представницьких організацій роботодавців і найманих працівників. Це питання могло б стати одним із предметів регулювання закону, що установлював би порядок формування складу колегіальних органів управління цільових страхових фондів[75, с.42].

Особлива природа органів, що здійснюють безпосереднє управління соціальним страхуванням, у поєднанні з вагомістю інституту соціального страхування у системі соціального захисту як сфери діяльності держави ставить питання про належність управління соціальним страхуванням, здійснюваного на засадах соціального партнерства, як виду діяльності до сфери державного управління.

Відповідь на це запитання залежить від змісту поняття державного управління. Якщо виходити з того, що ключовою ознакою належності певної управлінської діяльності до категорії державного управління є статус органів, що здійснюють таку діяльність, як суб’єктів державної влади, то здійснюване органами цільових страхових фондів управління соціальним страхуванням не можна віднести до категорії державного управління, оскільки і цільові страхові фонди, і їхні органи, безперечно, не є органами державної і, зокрема, виконавчої влади.

Проте науковці у галузі адміністративного права цілком слушно зауважують, що демократична держава допускає здійснення функцій виконавчої влади не лише державними суб’єктами, але і деякими недержавними структурами[76, с.11]. Вбачається, що саме такий погляд на категорію державного управління підкріплюється характером сучасних правових відносин у сфері управління соціальним страхуванням.

Цілком поділяючи таку позицію, зазначимо лише, що покладення певних функцій суб’єктів державної влади на недержавні інституції не є новиною у правовій системі України. Вчені і раніше констатували той факт, що вітчизняна правова система допускає виконання повноважень держави у певних сферах органами, які не належать до структури державно-владної вертикалі (професійні спілки, добровільні народні дружини, товариські суди та ін.), і така діяльність недержавних структур (а саме – громадських організацій) є однією зі сфер їх співробітництва з органами державного управління[77, с.128]. Водночас, дослідники зауважували, що така ситуація є скоріше винятком із загального правила про орган державного управління як обов’язковий суб’єкт адміністративних правовідносин[36, с.114]. У такому разі говорили про передання цим недержавним органам (громадським організаціям) повноважень державно-владного характеру[78, с.187–214; 79, с.144–163].

Разом із тим, передання функцій державних органів недержавним організаціям (наприклад, громадським організаціям) не має наслідком втрату такими функціями державно-владного характеру. Натомість вважаємо справедливим розглядати характер делегованих (переданих) повноважень через призму їхньої владної природи, а не за критерієм правового статусу органів, на які ці повноваження були покладені[80, с.36; 81, с.8].

Висновки до Розділу1

Як підсумок зазначимо, що передумовами зародження соціального страхування стали докорінні зміни у відносинах виробництва і праці, які мали наслідком посилення ролі найманого працівника, але водночас призвели до підвищення соціальних ризиків, пов’язаних зі втратою заробітку. Запровадження соціального страхування мало на меті компенсацію, пом’якшення цих нових соціальних ризиків.

Зародження соціального страхування відбувалося у межах традиційних видів страхування. Поступово цей новий інститут набував унікальних властивостей, які дозволили йому відокремитися від загального інституту страхування.

Одночасно сформувалася і організаційна структура соціального страхування, яка у подальшому змінювалася залежно від історичного етапу розвитку системи соціального страхування, умов її функціонування. Унаслідок низки змін соціальне страхування на початку 1930-х років передається у відання професійних спілок, які, в основному, і зберігаються контроль на цим інститутом аж до початку 2000-х років.

Стрімкі соціально-економічні та політичні зміни кінця 1980-х – 1990-х років спричинили занепад системи соціального страхування і усього комплексу соціальних гарантій, вимагаючи серйозних змін як за видами соціального страхування, так і за принципами управління ним і формування його коштів.

Основи законодавства України про загальнообов’язкове державне соціальне страхування передбачили утворення автономних і самоврядних цільових страхових фондів, на які покладалися б функції страховиків з окремих видів соціального страхування, і визначили застосування принципу соціального партнерства в управлінні соціальним страхуванням як продовження принципу участі застрахованих осіб і роботодавців у формуванні коштів соціального страхування.

Зміст поняття соціального страхування дещо змінювався залежно від того, на якому історичному етапі свого розвитку перебував цей інститут. Якщо у період початкового розвитку соціального страхування дослідники підкреслювали страховий порядок формування його коштів, то після перетворення системи соціального страхування на соціальне забезпечення наукова література вже не зауважує на страховому порядку фінансування інституту соціального страхування. Для сучасного етапу розвитку соціального страхування властиве відновлення його страхової природи, що і знаходить своє відображення у тому визначенні, яке надається цьому термінові.

Суб’єктами соціального страхування є застраховані особи, страхувальники та цільові страхові фонди – страховики з відповідних видів соціального страхування. До кола суб’єктів соціального страхування законодавець не відносить наглядові ради, що здійснюють нагляд за діяльністю цільових страхових фондів, і органи державного нагляду у сфері соціального страхування.

Різні види наявних у суспільстві соціальних ризиків стали основою для виокремлення різних видів соціального страхування. Перелік видів соціальних ризиків, на подолання яких спрямовувався інститут соціального страхування, в основному залишався незмінним протягом усього періоду еволюції цього інституту.

Правовою підставою запровадження в Україні соціального страхування є Конституція України. Основні умови і засади функціонування системи соціального страхування визначені Основами законодавства України про загальнообов’язкове державне соціальне страхування. Відносини з окремих видів соціального страхування регулюються спеціальними законами і виданими на їх підставі іншими нормативно-правовими актами.

Управління кожним із видів соціального страхування здійснюють відповідні цільові страхові фонди, на які покладаються функції страховиків. Органами, які здійснюють безпосереднє управління цільовими страховими фондами, є правління і виконавча дирекція. Нагляд за діяльністю цільових страхових фондів здійснюють сформовані з цією метою наглядові ради. Державний нагляд у сфері соціального страхування здійснюють спеціально уповноважені центральні органи виконавчої влади.

Управління соціальним страхуванням є різновидом соціального управління, оскільки справляє упорядковувальний вплив на соціальні відносини у сфері соціального страхування. Метою управління соціальним страхуванням є виконання завдань соціального страхування.

Управління соціальним страхуванням є складним процесом. З одного боку процес управління соціальним страхуванням уключає зовнішню управлінську діяльність – діяльність з управління певним видом соціального страхування, зміст якої зводиться до фактичного здійснення управлінських повноважень цільовим страховим фондом як суб’єктом управління стосовно застрахованих осіб і страхувальників як об’єктів його управлінського впливу, тобто до практичного здійснення соціального страхування. З іншого боку, складовою управління соціальним страхуванням є внутрішня управлінська діяльність – діяльність з управління цільовим страховим фондом, яка полягає у спрямуванні діяльності органів та/або працівників відповідного цільового страхового фонду на організацію виконання приписів законодавства про соціальне страхування.

Внутрішня управлінська діяльність передує зовнішній, є її підґрунтям і передумовою. Уся внутрішня управлінська діяльність має на меті здійснення зовнішньої управлінської діяльності. У цьому контексті можна говорити про управління цільовим страховим фондом як складову управління соціальним страхуванням у цілому.

Особливим аспектом такого поділу управлінської діяльності у сфері соціального страхування є місце наглядових рад, що здійснюють нагляд за діяльністю цільових страхових фондів, і органів державного нагляду. Ці наглядові органи хоча і не є органами цільових страхових фондів, проте їхні рішення можуть істотно впливати на діяльність органів, які здійснюють безпосереднє управління цільовим страховим фондом, і на діяльність страхувальників. З цієї підстави діяльність наглядових рад і органів державного нагляду є складовою управління кожним із видів соціального страхування у широкому розумінні цього терміна.

Управління соціальним страхуванням спрямоване і має на меті забезпечення належної реалізації прав і гарантій та належного виконання своїх обов’язків суб’єктами соціального страхування – страховиками, застрахованими особами і страхувальниками.

Ключовим принципом управління соціальним страхуванням в Україні є принцип соціального партнерства, зміст якого у цьому контексті зводиться до паритетної участі в управлінні відносинами з приводу здійснення соціального страхування держави, роботодавців і громадян. Залучення цих сторін до управління соціальним страхуванням обумовлене їхньою участю у формуванні коштів соціального страхування і заінтересованістю у належному, якісному та ефективному функціонуванні усієї системи соціального страхування.

Застосування принципу соціального партнерства в управлінні соціальним страхуванням створює умови для ухвалення найбільш виважених рішень у цій сфері, рішень, які найповніше ураховували б інтереси усіх заінтересованих сторін, а відтак – мали б більшу підтримку з їхнього боку під час виконання цих рішень.

У кінцевому рахунку паритетна участь трьох сторін соціального партнерства в управлінні соціальним страхуванням має наслідком перерозподіл між ними економічної та політичної відповідальності за здійснення соціального страхування.

Разом із тим, в умовах України ефективному застосуванню принципу соціального партнерства в управлінні соціальним страхуванням загрожує нестабільна і не до кінця сформована інфраструктура представницьких органів (організацій) сторін застрахованих осіб і роботодавців. Національне законодавство про соціальне страхування недостатньо повно враховує ці недоліки сучасного стану розвитку організаційної структури соціального партнерства, створюючи таким чином додаткові фактори ризику для тристороннього управління соціальним страхуванням.

Для подолання цього ризику законодавство повинно передбачати ознаку репрезентативності як критерій для надання певній представницькій організації права на участь у формуванні складу правління цільового страхового фонду.

Застосування принципів соціального партнерства у межах управління соціальним страхуванням в Україні не виключає соціальне страхування як таке зі сфери, управління у якій має державний характер. Відсутність у цільових страхових фондів та їхніх органів статусу органів державної влади не є перешкодою для того, аби вважати здійснюване ними управління соціальним страхуванням державним за своїм змістом. Натомість слід говорити про те, що держава делегувала цим органам частину своїх управлінських повноважень у сфері соціального страхування.

Р О З Д І Л 2Організаційно-структурне забезпечення управліннясоціальним страхуванням

2.1.Адміністративно-правовий статус органів, які здійснюютьбезпосереднє управління соціальним страхуванням в Україні

Відповідно до національного законодавства про соціальне страхування у структурі кожного цільового страхового фонду виділено органи, на які покладено функції безпосереднього управління відповідним цільовим страховим фондом. Такими органами є правління цільового страхового фонду і виконавча дирекція цільового страхового фонду.

Законодавець досить чітко розмежовує компетенцію цих двох органів з безпосереднього управління цільовим страховим фондом. Разом із тим, спільною рисою їхнього правового статусу і призначення є саме безпосередній характер вчинюваних ними управлінських дій, їхнього управлінського впливу.

Ознаку безпосередності управлінського впливу слід, на нашу думку, розуміти як найтісніший, не опосередковуваний іншими суб’єктами зв’язок між кожним із цих органів у якості суб’єкта управління, з одного боку, і об’єктом управління – цільовим страховим фондом, з іншого боку.

Зрештою, безпосередній характер управлінських повноважень правління і виконавчої дирекції цільового страхового фонду виявляється, на нашу думку, у тому, що саме ці два органи є органами цільового страхового фонду, входять до його організаційної структури.

Усвідомлюючи, що велика частина дій з приводу управління соціальним страхуванням відбувається на місцевому рівні, у межах цього дослідження ми зосереджуємося насамперед і в основному на правовому регулюванні управління соціальним страхуванням, здійснюваного на центральному, або загальнодержавному рівні, адже саме тут найбільш яскраво виявляються і новітній характер моделі управління соціальним страхування, запровадженій в Україні, і специфіка правовідносин з приводу управлінням соціальним страхуванням між різними їх суб’єктами, і прогалини або недоліки правового регулювання управлінської діяльності у галузі соціального страхування.

Для більш детального вивчення ролі правління у роботі цільового страхового фонду слід розпочати з порядку формування цього колегіального органу, а потім перейти до його функцій і повноважень.

Як зазначалося вище, правління є колегіальним органом, що здійснює безпосереднє управління цільовим страховим фондом з окремого виду соціального страхування. Закони з кожного з видів соціального страхування фактично установлюють, що правління є вищим органом, що здійснює безпосереднє управління цільовим страховим фондом.

Правління цільового страхового фонду формується на тристоронній основі представниками сторін соціального партнерства – державою, застрахованими особами і роботодавцями. Закони з окремих видів соціального страхування визначають, що до складу правління цільового страхового фонду входять по 15осіб – членів правління від кожної з зазначених сторін, крім правління Пенсійного фонду, до складу якого входять лише по 5 представників від кожної з представницьких сторін. Крім того, відповідно до ст.17 Закону України "Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності" кожна з представницьких сторін призначає і обирає (делегує) також по 5 дублерів членів правління Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України, які за тимчасової відсутності членів правління за рішенням голови правління виконують їх обов’язки.

Правління цільового страхового фонду як колегіальний орган очолює голова, який обирається зі складу правління строком на два роки. Закони з окремих видів соціального страхування передбачають також обрання правлінням двох заступників голови правління від інших двох сторін і установлюють обов’язковість почергового виконання повноважень голови правління і його заступників представниками кожної з трьох сторін (так звану "ротацію").

Згідно зі ст.10 Закону України "Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття" та ст.10 Закону України "Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування у зв’язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими похованням" голова правління відповідного цільового страхового фонду разом із двома його заступниками представляють три сторони. Закон України "Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності" та Закон України "Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування" такої норми не містять.

Зазначені вище два закони, що передбачають представлення інтересів трьох сторін головою правління та двома його заступниками, не установлюють, у яких саме відносинах та з яких питань може здійснюватися таке представництво. Виходячи з цього та взявши до уваги те, що, як правило, до складу правління цільового страхового фонду не обираються (не делегуються) керівники та заступники керівників організацій (органів), що уособлюють представницькі сторони соціального партнерства, ці норми зазначених законів створюють передумови для виникнення конфліктних ситуацій, коли правомочність представлення головою правління та двома його заступниками інтересів трьох представницьких сторін у тій чи іншій ситуації може ставитися під сумнів.

Слід відзначити, що, незважаючи на наділення голови правління і його заступників повноваженнями з організації роботи правління цільового страхового фонду, жоден із законів з окремих видів соціального страхування не містить норм, які б надавали право голові правління або його заступникам діяти від імені як правління, так і власне цільового страхового фонду. Правильне розуміння суб’єктами відносин у сфері управління цільовими страховими фондами цього правового нюансу має принципове значення. Відсутність такої норми у законах з окремих видів соціального страхування дає підстави обґрунтовано стверджувати, що лише правління цільового страхового фонду як колегіальний орган вправі прийняти від свого імені правомочне рішення з того чи іншого питання.

При цьому той факт, що саме голова правління як особа, яка очолює колегіальний орган, підписує зазначене рішення, не можна тлумачити як свідчення наявності у голови правління будь-яких розпорядчих чи інших повноважень для самостійного або спільно з іншими особами прийняття будь-якого рішення з питань, віднесених законом чи іншим нормативно-правовим актом до компетенції правління цільового страхового фонду. З точки зору закону не може бути підставою для таких дій і фактична неможливість або неспроможність правління прийняти відповідне рішення.

На нашу думку, така ситуація цілком відповідає колегіальним засадам організації роботи правління цільового страхового фонду і здійснення ним своїх повноважень.

Організаційною формою роботи правління цільового страхового фонду є засідання, періодичність проведення яких визначається правлінням з урахуванням мінімальних вимог щодо такої періодичності, установлених законом.

Докладні правила підготовки і проведення засідання правління цільового страхового фонду визначаються статутом страховика і затверджуваним правлінням регламентом.

З усіх законів з окремих видів соціального страхування лише Закон України "Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття" містить обмеження щодо кола осіб, які можуть представляти сторону у складі правління цільового страхового фонду. Лише зазначений Закон установлює, що представниками держави у складі правління Фонду загальнообов’язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття є представники від центральних органів виконавчої влади, а сторону у складі правління цього цільового страхового фонду не може представляти особа, яка не є громадянином України або має судимість за вчинення умисного злочину, якщо ця судимість не погашена і не знята в установленому законом порядку, а також особа, яка звільнена з останнього місця роботи з підстав, передбачених ст.37, п.3, 4, 7, 8 ст.40, ст.41 і 45 Кодексу законів про працю України.

Згідно з законами з окремих видів соціального страхування члени правління страховика виконують свої обов’язки на громадських засадах. Таким чином, члени правління не є найманими працівниками відповідного цільового страхового фонду, тобто не перебувають як члени правління у трудових відносинах зі страховиком, а останній не є їхнім роботодавцем. Цей припис законодавства має принципове значення для визначення ступеня і видів юридичної відповідальності, що її несе член правління цільового страхового фонду за неналежне виконання покладених на нього обов’язків, а також за інші неправомірні діяння.

З чотирьох ухвалених на сьогодні законів з окремих видів соціального страхування лише Закон України "Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності" та Закон України "Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування" визначають підстави для дострокового припинення повноважень члена правління відповідного цільового страхового фонду.

Так, відповідно до ст.17 Закону України "Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності" підставою для позбавлення особи повноважень члена правління Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України є невиконання цією особою своїх обов’язків. Таке позбавлення повноважень здійснюється органом, який делегував цю особу до складу правління, за рекомендацією органів державного нагляду.

В доповнення до цього Закон України "Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування" установлює і такі підстави для відкликання члена правління Пенсійного фонду:

подання заяви про вихід з правління;
якщо він перестав бути представником відповідної сторони;
набрання законної сили обвинувальним вироком щодо нього;
неможливість виконання покладених на нього обов’язків за станом здоров’я, підтвердженої відповідним медичним висновком;
припинення громадянства України або виїзду за межі України на постійне місце проживання.

Крім того, відповідно до ст.60 Закону України "Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування" повноваження члена правління Пенсійного фонду припиняються у разі його смерті.

Кожен із законів з окремих видів соціального страхування установлює загальне правило про шестирічний строк повноважень членів правління відповідного цільового страхового фонду.

Основи законодавства України про загальнообов’язкове державне соціальне страхування, закони з окремих видів соціального страхування закріплюють за правлінням кожного цільового страхового фонду функції та повноваження, що зазвичай притаманні вищому органові управління певної організації. Аналіз цих функцій і повноважень дає підстави розділити їх на декілька сфер:

визначення завдань і напрямів діяльності цільового страхового фонду;
нормотворчість і регламентація внутрішньої діяльності цільового страхового фонду;
бюджетна і фінансова політика;
спрямування і контроль за діяльністю виконавчої дирекції цільового страхового фонду;
кадрові рішення і кадрова політика.

Розглянемо кожну із наведених сфер компетенції правління цільового страхового фонду дещо детальніше.

Основами законодавства України про загальнообов’язкове державне соціальне страхування та законами з окремих видів соціального страхування в основному визначені завдання і напрями діяльності кожного із цільових страхових фондів. У цих визначених законодавством межах правління цільового страхового фонду вправі, виходячи з конкретних обставин і ситуації, більш чи менш активно розвивати певний напрям роботи цільового страхового фонду, зосереджувати власну увагу і увагу виконавчої дирекції на тому чи іншому аспектові діяльності страховика. У своїй діяльності правління може порушувати окремі проблемні питання функціонування відповідного виду соціального страхування, залучати до їхнього вирішення інші органи.

Вбачається, що здебільшого повноваження правління цільового страхового фонду у цій сфері реалізуються через виконання ним інших функцій, покладених законодавством на цей колегіальний орган.

Повноваження правління цільового страхового фонду як вищого органу управління щодо нормотворчості та регламентації внутрішньої діяльності цільового страхового фонду визначаються Основами законодавства України про загальнообов’язкове державне соціальне страхування та законами з відповідних видів соціального страхування.

Одним із основних актів, що затверджується правлінням, є статут відповідного цільового страхового фонду. Цей правовий акт має особливе значення серед інших документів цільових страхових фондів, оскільки відповідно до ст.14 Основ законодавства України про загальнообов’язкове державне соціальне страхування страховики діють саме на підставі їхніх статутів.

Крім того, кожен із законів з окремих видів соціального страхування (крім Закону України "Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття") установлює, що відповідний цільовий страховий фонд набуває статусу юридичної особи саме з моменту реєстрації його статуту у спеціально уповноваженому центральному органі виконавчої влади. Згідно з Положенням про Міністерство юстиції України, затвердженим Указом Президента України від 30.12.1997р. №1396/97[82], таким спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади є Міністерство юстиції України.

З чотирьох прийнятих на сьогодні законів з окремих видів соціального страхування лише Закон України "Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття" та Закон України "Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування" містять докладні норми, що визначають обов’язкові вимоги до змісту статуту відповідного цільового страхового фонду. Зазначені два закони з окремих видів соціального страхування містять схожі норми, згідно з якими статут кожного із цих цільових страхових фондів повинен містити відомості про:

найменування та місцезнаходження цільового страхового фонду;
напрями діяльності цільового страхового фонду;
права, обов’язки та відповідальність цільового страхового фонду;
органи управління цільовим страховим фондом, їхні права, обов’язки та відповідальність;
порядок прийняття рішень правлінням цільового страхового фонду, перелік питань, рішення з яких приймаються правлінням цільового страхового фонду двома третинами від загальної кількості голосів та більшістю голосів від кожної сторони;
права, обов’язки та відповідальність членів правління цільового страхового фонду, порядок їх призначення або обрання (делегування), підстави і порядок позбавлення їх повноважень та відкликання, у тому числі за рішенням органу державного нагляду;
порядок обрання, повноваження і відповідальність голови правління цільового страхового фонду та його заступників, підстави та порядок позбавлення їх повноважень;
функції виконавчої дирекції цільового страхового фонду та її робочих органів;
порядок здійснення правлінням цільового страхового фонду контролю за діяльністю виконавчої дирекції цього цільового страхового фонду;
джерела формування і напрями використання коштів цільового страхового фонду;
порядок формування та використання резерву коштів цільового страхового фонду;
порядок фінансування витрат, пов’язаних з виконанням функцій виконавчої дирекції цільового страхового фонду, управлінням цільовим страховим фондом, розвитком його матеріальної та інформаційної бази;
порядок внесення змін до статуту цільового страхового фонду;
інші положення, які стосуються діяльності цільового страхового фонду.

Крім того, Закон України "Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування" передбачає також включення до статуту Пенсійного фонду норм щодо порядку прийняття у межах компетенції правління і виконавчої дирекції Пенсійного фонду нормативно-правових актів, а також щодо порядку утворення, функціонування Накопичувального фонду.

Крім статуту, правління цільового страхового фонду затверджує й інші необхідні акти. Так, наприклад, ст.17 Закон України "Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності" визначає перелік інших нормативно-правових актів та актів розпорядчого характеру, затвердження яких відноситься до виключної компетенції правління Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України, а саме:

регламент роботи правління цього цільового страхового фонду;
річні бюджети цільового страхового фонду та звіти про їх виконання, порядок використання коштів бюджету та коштів резерву цільового страхового фонду;
Положення про виконавчу дирекцію Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України та її структуру;
чисельність виконавчої дирекції цього цільового страхового фонду, посадові оклади її працівників та адміністративні витрати цільового страхового фонду;
річні програми робіт та звіти про їх виконання;
Положення про службу страхових експертів з охорони праці, профілактики нещасних випадків на виробництві і професійних захворювань;
Положення про порядок використання коштів лікувально-профілактичними, навчальними та іншими закладами, які надають цільовому страхового фонду соціальні послуги, та контроль за їх цільовим використанням;
Положення про подання цим цільовим страховим фондом на безповоротній основі фінансової допомоги підприємствам для розв’язання особливо гострих проблем з охорони праці;
Інструкція про порядок перерахування, обліку та витрачання страхових коштів.

Статтею61 Закону України "Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування" передбачено, що правління Пенсійного фонду затверджує також:

регламент засідань правління, положення про виконавчу дирекцію Пенсійного фонду, положення про територіальні органи Пенсійного фонду;
річний бюджет Пенсійного фонду, зміни до нього та звіт про його виконання;
граничну чисельність працівників виконавчої дирекції Пенсійного фонду, умови оплати праці працівників відповідно до законодавства, граничну межу адміністративних витрат та кошторис Пенсійного фонду на виконання функцій, покладених на виконавчу дирекцію відповідно до зазначеного Закону;
правила інвестування резерву коштів для покриття дефіциту бюджету Пенсійного фонду в майбутніх періодах;
щорічні звіти про діяльність Пенсійного фонду.

Закон України "Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування" уповноважує правління Пенсійного фонду затверджувати також низку інших документів, що регламентують відносини між цим цільовим страховим фондом, застрахованими особами, страхувальниками, третіми особами.

Іншою важливою сферою повноважень правління цільового страхового фонду є його повноваження у сфері бюджетної та фінансової політики. Насамперед ідеться про повноваження правління затверджувати річний бюджет відповідного цільового страхового фонду. Лише два закони з окремих видів соціального страхування – Закон України "Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування у зв’язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими похованням" та Закон України "Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування" визначають зміст поняття бюджету цільового страхового фонду. І хоча ці визначення не збігаються у повній мірі, за своєю суттю вони є подібними.

Важливість і вагомість бюджетних питань у діяльності цільового страхового фонду важко переоцінити. Не можна не погодитися з тим, що бюджет цільового страхового фонду є одним із ключових документів у роботі страховика, що не лише відображає його фінансовий стан, але і визначає очікувані результати його роботи у відповідному році, пріоритетні напрями цієї роботи і проблеми, на розв’язання яких цю роботу має бути спрямовано. Саме при розробленні і затвердженні бюджету цільового страхового фонду установлюються відповідно до законодавства напрями використання коштів відповідного виду соціального страхування.

Бюджет цільового страхового фонду дає можливість правлінню цільового страхового фонду визначити і подати пропозиції щодо страхових тарифів (розмірів страхових внесків) на відповідний вид соціального страхування. Як визначають Основи законодавства України про загальнообов’язкове державне соціальне страхування і кожен із законів з окремих видів соціального страхування, саме страхові внески є основним джерелом коштів кожного з видів соціального страхування, а тому правильно сформована і якісним чином проведена політика з питань установлення страхових тарифів (розмірів страхових внесків) на відповідний вид соціального страхування може забезпечити фінансову стабільність системи соціального страхування, належну реалізацію визначених законами з відповідних видів соціального страхування гарантій прав застрахованих осіб у сфері соціального страхування.

Відповідно до законів з окремих видів соціального страхування правління цільового страхового фонду не лише затверджує бюджет, але і визначає порядок його складання, порядок використання коштів цільового страхового фонду на напрями, визначені його бюджетом, контролює виконання бюджету, а також затверджує звіти про його виконання.

Поряд зі складанням проекту бюджету, його затвердженням правління цільового страхового фонду виконує також інші функції у сфері фінансової політики.

Серед цих функцій доцільно виокремити забезпечення формування резерву коштів відповідного цільового страхового фонду, його розміщення і використання. Саме резерв коштів має на меті зберегти фінансову стабільність страховика у разі настання непередбачуваних обставин, які потребують використання коштів цільового страхового фонду в обсягах, що перевищують заплановані при складанні та затвердженні бюджету.

Важливою є і така функція правління цільового страхового фонду у сфері фінансової політики, як розміщення тимчасово вільних коштів на депозитному рахунку. За умови достатньої фінансової стабільності системи соціального страхування таке розміщення тимчасово вільних коштів є не лише джерелом додаткових надходжень до відповідного цільового страхового фонду у вигляді відсотків, що нараховуються на суму депозитного вкладу, але і механізмом інвестування тимчасово вільних коштів або їх частини в економіку держави. Розміщені на депозитному рахунку тимчасово вільні кошти страховиків з окремих видів соціального страхування є тим фінансовим ресурсом, що може використовуватися банківськими установами, зокрема, для надання банківських кредитів, фінансування в інший спосіб потреб національної економіки.

Іншою сферою функцій та компетенції правління цільового страхового фонду є кадрові рішення і кадрова політика. У цьому зв’язку, насамперед, зауважимо, що Основи законодавства України про загальнообов’язкове державне соціальне страхування і кожен із законів з окремих видів соціального страхування відносить саме до виключної компетенції правління цільового страхового фонду питання про призначення на посаду директора (керівника) виконавчої дирекції цільового страхового фонду і його заступників. Єдиним винятком із цього правила є норма ст.11 Закону України "Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття", згідно з якою правління Фонду загальнообов’язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття не призначає, а дає згоду на призначення керівника виконавчої дирекції цього цільового страхового фонду і його заступників у встановленому порядку. Наявність такої норми обумовлена передбаченими цим Законом особливостями статусу виконавчої дирекції Фонду загальнообов’язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття, функції якої на цей час покладено на державну службу зайнятості як структуру Міністерства праці та соціальної політики України.

Зауважимо, що норма кожного із законів з окремих видів соціального страхування щодо права правління цільового страхового фонду призначати директора виконавчої дирекції та його заступників є визначальною для застосування принципу відповідальності директора виконавчої дирекції та його заступників саме перед правлінням цільового страхового фонду, їх підзвітності та підконтрольності цьому колегіальному органові управління.

Поряд із правом правління цільового страхового фонду призначати керівника виконавчої дирекції та його заступників правління має й інші повноваження у сфері кадрової політики, до кола яких, насамперед, слід віднести питання структури виконавчої дирекції цільового страхового фонду, умов оплати праці її працівників, порядку відбору кандидатур на заміщення вакантних посад у виконавчій дирекції, перевірки рівня фахових знань працівників виконавчої дирекції тощо.

Ще однією важливою сферою функцій і повноважень правління цільового страхового фонду є спрямування і контроль за діяльністю виконавчої дирекції відповідного цільового страхового фонду.

Беручи до уваги, що виконавча дирекція цільового страхового фонду є постійно діючим виконавчим органом його правління, а її основним завданням є забезпечення виконання рішень правління, глибоко продумана і виважена політика правління щодо напрямів роботи виконавчої дирекції має принципово важливе значення для якісного виконання відповідним страховиком покладених на нього обов’язків та функцій, а в кінцевому результаті – належної реалізації норм законів з відповідних видів соціального страхування.

Яким же чином, якими засобами і методами правління цільового страхового фонду може спрямовувати і контролювати діяльність виконавчої дирекції? Безперечно, одним із основних важелів спрямування діяльності виконавчої дирекції цільового страхового фонду є розглядувана вище нормотворча діяльність правління, а також робота з регламентації внутрішньої діяльності страховика.

Дійсно, переважно шляхом видання нормативно-правових актів та з урахуванням основного завдання виконавчої дирекції – забезпечення виконання рішень правління – правління цільового страхового фонду визначає, у якому напрямі слід проводити свою роботу виконавчій дирекції, на чому зосереджувати свої зусилля, яким питанням приділяти більшу увагу.

Питання щодо порядку здійснення контролю з боку правління цільового страхового фонду за діяльністю виконавчої дирекції перебуває у межах компетенції власне правління і Основами законодавства України про загальнообов’язкове державне соціальне страхування та законами з окремих видів соціального страхування не регулюється. Проте зважаючи на ступінь важливості здійснення правлінням цільового страхового фонду контролю за діяльністю його виконавчої дирекції, вбачається, що потреба у нормативному врегулюванні порядку здійснення такого контролю існує. Таке нормативне врегулювання можливе, наприклад, на етапі розроблення і затвердження правлінням цільового страхового фонду статуту відповідного страховика, до якого доцільно було б уключити норми щодо мети, порядку, методів і механізмів здійснення правлінням цільового страхового фонду контролю за діяльністю виконавчої дирекції.

Вибір тих чи інших засобів і механізмів для здійснення контролю за діяльністю виконавчої дирекції – виключна прерогатива правління цільового страхового фонду. При визначенні способів, механізмів і методів контролю за діяльністю виконавчої дирекції правлінню цільового страхового фонду доцільно виходити насамперед із критеріїв ефективності такого контролю, принципової важливості та значущості тих чи інших об’єктів контролю, а також очікуваного впливу результатів здійснення такого контролю та їхнього аналізу на подальше функціонування як власне виконавчої дирекції, так і страховика і відповідного виду соціального страхування взагалі.

Виходячи зі змісту відповідних норм Основ законодавства України про загальнообов’язкове державне соціальне страхування, законів з окремих видів соціального страхування, директор виконавчої дирекції цільового страхового фонду, його заступники є найманими працівниками, перебувають у трудових відносинах із відповідним цільовим страховим фондом. Таким чином, на цих осіб у повній мірі поширюється дія законів та інших нормативно-правових актів (у тому числі Кодексу законів про працю України[83], Кодексу України про адміністративні правопорушення[84], Кримінального кодексу України[85]) щодо підстав, видів та меж юридичної відповідальності за невиконання або неналежне виконання ними своїх посадових обов’язків, зловживання своїм посадовим становищем тощо.

Реалізація зазначених вище норм Основ законодавства України про загальнообов’язкове державне соціальне страхування та законів з окремих видів соціального страхування у частині призначення керівника виконавчої дирекції цільового страхового фонду і його заступників (а у випадку з Пенсійним фондом – також деяких інших посадових осіб) не є складною з правової точки зору і, в принципі, лише незначним чином відрізняється від процедури призначення на посаду будь-якого іншого найманого працівника.

Водночас передбачене окремими законами з питань соціального страхування право правління цільового страхового фонду звільняти таку посадову особу із займаної посади, на нашу думку, не слід розглядати як виняток із загальних правил припинення трудового договору, установлених нормами законодавства про працю. Іншими словами, ці норми законів з окремих видів соціального страхування не установлюють права правління цільового страхового фонду безпідставно та на порушення визначеного законодавством про працю порядку припинити трудовий договір із зазначеною посадовою особою.

За своїм статусом працівники виконавчої дирекції цільового страхового фонду не є державними службовцями, не прирівняні до них, і дія Закону України "Про державну службу"[86], інших нормативно-правових актів із цих питань на них не поширюється. Трудові відносини між працівниками виконавчої дирекції цільового страхового фонду і цільовим страховим фондом як роботодавцем регулюються загальними нормами законодавства про працю.

Правовий статус працівників виконавчої дирекції цільового страхового фонду принципово відрізняється від правового статусу членів його правління, оскільки останні не є найманими працівниками цільового страхового фонду, не обіймають будь-якої посади, не мають посадових обов’язків і трудової функції.

Така побудова управлінських відносин, коли члени правління цільового страхового фонду беруть участь у роботі цього колегіального органу на громадських засадах, фактично унеможливлює притягнення члена цього колегіального органу до будь-якого виду юридичної відповідальності у разі невиконання чи неналежного виконання ним своїх обов’язків.

Невизначеність видів і форм ретроспективної юридичної відповідальності членів колегіальних органів управління цільових страхових фондів створює передумови для конфліктів у процесі здійснення управління відповідним цільовим страховим фондом, а також до прийняття правлінням "політичних" рішень, що не відповідають закону, але є обов’язковими для виконавчої дирекції. Без упровадження механізмів відповідальності членів колегіальних органів управління цільових страхових фондів принципи функціонування цих органів не стимулюють їхніх членів до належного та якісного виконання ними своїх обов’язків[87, с.182].

Слід зауважити, що проблема юридичної відповідальності членів колегіальних органів управління вже досить давно є предметом уваги науковців. Так, Є.Старосцьяк зауважує, що у колегіальному органі відповідальність за вирішення питання розпорошується і її складно установити. На його думку, це може спричинити недбале ставлення до вирішення справ з боку членів колегіального органу. Дослідникдоходить висновку, що однією з основних гарантій усунення недоліків функціонування колегіальних органів управління є проведення такого поділу праці всередині колегіального органу, коли можливо було б установити персональну відповідальність кожного його члена за зайняту позицію[88, с.122–127].

Такої самої думки додержується і Ю.Козлов, зазначаючи, що одним з основних шляхів зміцнення колегіальності в діяльності органів (радянського) державного управління є посилення персональної відповідальності працівників колегіальних органів за доручену справу. Проте вважаємо за необхідне зауважити, що далі у своєму дослідженні автор необґрунтовано підміняє поняття відповідальності членів колегіального органу управління за прийняте рішення принципово іншим поняттям – персональною відповідальністю за виконання прийнятого рішення[89, с.52–58].

На розмитості, аморфності категорії відповідальності члена колегіального органу наголошує М.Краснов, досліджуючи інститут відповідальності в системі народного представництва[90, с.4], та І.Давітнідзе, який вивчає організацію функціонування органів державного управління на засадах колегіальності і єдиноначальності[91, с.13].

Проблемі відповідальності в роботі колегіальних органів управління присвячено і інші дослідження[92; 93; 94; 95].

Убачається, що негативні наслідки відсутності механізмів притягнення члена правління цільового страхового фонду до будь-якого виду відповідальності можуть бути подолані у два способи.

З одного боку, робота правління може бути побудована за професійною ознакою, коли особа, делегована до складу цього колегіального органу, вважатиметься посадовою особою, одержуватиме відповідну заробітну плату (отже, перебуватиме у трудових відносинах із відповідним страховиком). У такому разі за прийняття рішення, що суперечить закону або заподіяло шкоду цільовому страховому фонду чи іншій особі, член правління міг би бути притягнутий до певного виду юридичної відповідальності (у тому числі кримінальної). Але запровадження такого підходу до організації роботи правлінь цільових страхових фондів не лише не відповідатиме концепції управління соціальним страхуванням, схваленій Міжнародною організацією праці та прийнятій європейськими країнами, але і зумовлює необхідність упровадження таких принципів роботи, що невластиві колегіальним органам управління, а саме – персональна відповідальність члена колегіального органу за прийняте таким колегіальним органом рішення.

Отже, залишаючи незмінним принцип роботи колегіальних органів управління цільових страхових фондів, за якого члени цих органів виконують свої функції на громадських засадах і не є посадовими особами відповідних цільових страхових фондів, необхідно створювати і запроваджувати інші механізми відповідальності членів цих колегіальних органів за виконання ними своїх обов’язків, а також за негативні наслідки їх роботи і неефективність управління відповідним страховиком.

Саме тому пропонується застосовувати такий підхід до створення механізмів відповідальності членів правлінь цільових страхових фондів, у межах якого усіляко заохочуватиметься упровадження засобів контролю з боку представницьких органів сторін соціального партнерства за роботою осіб, делегованих ними до складу правлінь цільових страхових фондів. У державі має бути створено систему, у якій кожний із членів правлінь страховиків усвідомлюватиме, що у разі прийняття чи підтримки ним рішення, що суперечить закону, а також у разі неналежного виконання ним своїх обов’язків члена правління, його буде відкликано зі складу такого колегіального органу управління.

Закріплення цього принципу на рівні закону спонукатиме сторони соціального партнерства до створення механізмів реалізації цього принципу стосовно делегованих ними представників. Для більш чіткого законодавчого установлення принципу відповідальності усіх представницьких організацій сторін соціального партнерства до законів з окремих видів соціального страхування необхідно внести відповідні зміни, доповнивши перелік принципів здійснення кожного з видів соціального страхування принципом відповідальності представницьких сторін і делегованих ними представників за виконання своїх обов’язків з управління цільовим страховим фондом та відповідним видом загальнообов’язкового державного соціального страхування.

Слід відзначити, що до певної міри зазначений принцип уже втілений у чинних законах з окремих видів соціального страхування. Так, виходячи з норми ст.17 Закону України "Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності" у разі невиконання членом правління своїх обов’язків його може бути відкликано зі складу цього органу стороною, що делегувала його, за поданням органу державного нагляду.

Натомість ст.19 Основ законодавства України про загальнообов’язкове державне соціальне страхування, ст.9 Закону України "Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття" і ст.58 Закону України "Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування" містять ще більш сувору норму, зі змісту якої випливає, що орган державного нагляду у сфері відповідного виду соціального страхування вправі самостійно, не звертаючись до інших суб’єктів, прийняти рішення про позбавлення членів правління їх повноважень.

Таким чином, законодавець наділив органи державного нагляду у сфері соціального страхування правом ставити питання, а у відповідних випадках – і самостійно вирішувати питання про позбавлення повноважень члена правління цільового страхового фонду.

У науковій літературі такий спосіб впливу одного суб’єкта на іншого у межах адміністративних відносин іноді розглядають як форму відповідальності в управлінні[96, с.183; 97, с.17–18]. Дослідники справедливо відмічають, що концепція юридичної відповідальності допускає обов’язок порушника зазнати не лише особистих або майнових санкцій, але і певних санкцій організаційного порядку[98, с.277]. У цьому контексті можна говорити про позбавлення управлінських повноважень як міру відповідальності члена колегіального органу управління за невиконання ним своїх обов’язків. Як про приклад такої відповідальності вітчизняні науковці говорять про припинення повноважень всього складу Кабінету Міністрів України (як колегіального органу) або окремих його членів[99]. Звільнення з посади пропонують запровадити як вид адміністративного стягнення, що може бути накладене на державного службовця у разі вчинення адміністративного проступку[100, с.16]. Як захід негативної відповідальності розглядають і відкликання депутата[101, с.15].

На нашу думку, право органу державного нагляду застосовувати до члена правління цільового страхового фонду такий інструмент впливу, як позбавлення повноважень, повинно бути закріплене законом з кожного з видів соціального страхування. Разом із тим, питання про те, чи має орган державного нагляду бути уповноважений самостійно вирішувати це питання або звертатися за його вирішенням до сторони, яка делегувала цього члена правління, повинно бути урегульоване однаковим чином, і перевага, на нашу думку, повинна бути віддана праву органу державного нагляду порушувати питання про позбавлення члена правління його повноважень перед відповідною представницькою стороною соціального партнерства. Остання ж повинна мати право прийняти пропозицію органу державного нагляду або відмовити у її задоволенні.

Розглянувши функції та повноваження правління цільового страхового фонду як вищого органу управління, логічно перейти до вивчення порядку утворення, функцій та компетенції, інших питань діяльності виконавчої дирекції цільового страхового фонду.

Стаття15 Основ законодавства України про загальнообов’язкове державне соціальне страхування визначає статус виконавчої дирекції цільового страхового фонду як виконавчого органу правління і установлює її основним завданням забезпечення виконання рішень правління цільового страхового фонду. Аналогічні норми містяться у кожному із законів з окремих видів соціального страхування.

Як виконавчий орган правління цільового страхового фонду виконавча дирекція підзвітна цьому колегіальному органові. Слід припустити, що на реалізацію цього припису Основ законодавства України про загальнообов’язкове державне соціальне страхування та законів з окремих видів соціального страхування правління цільового страхового фонду вправі вимагати від керівника його виконавчої дирекції та його заступників звіти про їхню діяльність і про діяльність виконавчої дирекції (в цілому або з окремих напрямів її роботи), самостійно вивчати стан реалізації виконавчою дирекцією рішень правління цільового страхового фонду, додержання норм законів та інших нормативно-правових актів як із питань соціального страхування, так і з інших питань.

З метою організації та забезпечення виконання рішень правління цільового страхового фонду виконавча дирекція здійснює низку повноважень, які зазвичай входять до компетенції будь-якого постійно діючого виконавчого органу юридичної особи. При цьому у деяких випадках до компетенції виконавчої дирекції цільового страхового фонду віднесено питання, пов’язані зі специфікою роботи щодо здійснення саме загальнообов’язкового державного соціального страхування.

Закони з різних видів соціального страхування не завжди однаково визначають функції та сферу повноважень виконавчої дирекції цільового страхового фонду, відносячи час від часу ті чи інші питання до сфери компетенції правління відповідного цільового страхового фонду. У цьому зв’язку особливо вирізняються норми Закону України "Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування", що надають правлінню Пенсійного фонду значно ширші повноваження (у тому числі з питань оперативної роботи виконавчої дирекції Пенсійного фонду), аніж їх мають правління інших цільових страхових фондів.

Проте за результатами аналізу відповідних норм законів з окремих видів соціального страхування можна зробити і висновки щодо загальних, властивих для кожного цільового страхового фонду функцій виконавчої дирекції.

Норми законів з окремих видів соціального страхування (за винятком, хіба що, Закону України "Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності", який детально не визначає функції та повноваження виконавчої дирекції Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України) є практично ідентичними у частині таких функцій та повноважень виконавчої дирекції відповідного цільового страхового фонду, як:

ведення реєстру страхувальників за відповідним видом соціального страхування;
забезпечення збору та акумуляції страхових внесків на відповідний вид соціального страхування;
оперативне розпорядження фінансовими ресурсами (страховими коштами) відповідного цільового страхового фонду;
призначення та проведення страхових виплат (надання матеріального забезпечення) і надання соціальних послуг у порядку, встановленому законом з відповідного виду соціального страхування та іншими нормативно-правовими актами;
здійснення контролю за правильністю нарахування, сплати страхових внесків та використання коштів відповідного виду соціального страхування;
представлення інтересів страховика у відносинах з органами державної влади та органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями, фізичними особами тощо;
підготовка та внесення на розгляд правління цільового страхового фонду проекту бюджету, звіту про його виконання, пропозицій щодо страхових тарифів (розміру страхових внесків) на відповідний вид соціального страхування тощо.

Як бачимо, сфера компетенції виконавчої дирекції цільового страхового фонду в основному визначається необхідністю поточного і повсякденного, оперативного забезпечення практичної реалізації законів та інших нормативно-правових актів з відповідних видів соціального страхування.

Безпосереднє керівництво роботою виконавчої дирекції як постійно діючого органу здійснює її керівник (директор), який має заступників. З усіх законів з окремих видів соціального страхування лише Закон України "Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування" досить докладно визначає функції, права та обов’язки директора виконавчої дирекції цільового страхового фонду. Таким чином, для інших видів соціального страхування врегулювання цих питань віднесено до компетенції правління цільового страхового фонду, яке приймає відповідні рішення під час затвердження статуту цільового страхового фонду та положення про його виконавчу дирекцію.

Згідно з Основами законодавства України про загальнообов’язкове державне соціальне страхування та законами з окремих видів соціального страхування керівник виконавчої дирекції входить до складу правління цільового страхового фонду з правом дорадчого голосу. В цьому аспекті дещо особливу норму містить Закон України "Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування", згідно з яким директор виконавчої дирекції Пенсійного фонду хоча і має право дорадчого голосу, але не входить до складу правління цього цільового страхового фонду, а лише бере участь у засіданнях цього колегіального органу.

Серед приписів Основ законодавства України про загальнообов’язкове державне соціальне страхування та кожного із законів з окремих видів соціального страхування щодо статусу і сфери компетенції виконавчої дирекції цільового страхового фонду на особливу увагу заслуговують норми, які установлюють, що саме виконавча дирекція цільового страхового фонду діє від імені відповідного цільового страхового фонду як юридичної особи.

Разом із тим, на нашу думку, визначення виконавчої дирекції як постійно діючого виконавчого органу правління цільового страхового фонду не є достатньо вдалим кроком законодавця. Виконавчий орган як кінцево відповідальний за організацію виконання певного рішення, вчинення певної дії повинен бути одноосібним, а виконавча дирекція цільового страхового фонду у визначенні, даному їй законодавцем, не асоціюється з одноосібним органом.

Протилежністю одноосібному характерові дій є колегіальний порядок їх учинення. Але за всіма ознаками законодавець не розглядає виконавчу дирекцію як колегіальний орган, оскільки навіть не визначає, які особи входять до її складу.

Вбачається, що у розумінні законодавця постійно діючим виконавчим органом правління цільового страхового фонду є скоріше виконавчий директор, а не виконавча дирекція, яку він очолює. Натомість виконавчу дирекцію слід розглядати як апарат, що забезпечує діяльність директора (керівника) виконавчої дирекції цільового страхового фонду як одноосібного виконавчого органу. Саме такий погляд на структуру виконавчих органів слід, на нашу думку, закріпити на законодавчому рівні шляхом унесення відповідних змін до Основ законодавства України про загальнообов’язкове державне соціальне страхування та законів з окремих видів соціального страхування.

Відзначаючи зовнішню схожість функцій правлінь цільових страхових фондів з окремих видів соціального страхування та виконавчих дирекцій, не можна оминути увагою ті дискусії, які тривають на цей час і зміст яких полягає у пошуку шляхів удосконалення організаційної інфраструктури соціального страхування. Обговорюються різні варіанти таких організаційних змін – від об’єднання окремих функцій цільових страхових фондів (у частині роботи зі страхувальниками, справляння страхових внесків та здійснення контролю за їх сплатою) і покладення цих функцій на одного зі страховиків і до повного об’єднання цільових страхових фондів у єдиний фонд соціального страхування. У цьому зв’язку дискутується і питання запровадження єдиного соціального внеску.

Обґрунтовуючи практичну потребу у реалізації таких організаційних змін у системі соціального страхування, в останніх наукових дослідженнях висловлюється думка, що в теперішній ситуації вищезазначені функції цільових страхових фондів щодо роботи зі страхувальниками дублюються і їх концентрація в єдиному органі дозволить збільшити кількість платників страхових внесків, зміцнити їх платіжну і звітну дисципліну, підвищить ефективність контролю за повнотою надходження коштів до фондів соціального страхування[81, с.10]. Стверджується, що така реорганізація обумовить скорочення адміністративних витрат у системі соціального страхування, зменшення навантаження на фонд оплати праці, підвищення якості соціальних послуг, збільшення сум страхових виплат. Що стосується упровадження єдиного соціального внеску, то дослідники вважають, що законодавче врегулювання цього питання і реалізація такої концепції стимулюватимуть підвищення рівня оплати праці, зростання надходжень до цільових страхових фондів і, відповідно, підвищення розмірів страхових виплат[102, с.12–13].

На рівні законодавства основні напрями реформи у сфері соціального страхування було визначено (у формі доручень Кабінетові Міністрів України) розпорядженням Президента України "Про заходи щодо вдосконалення системи загальнообов’язкового державного соціального страхування" від 11липня 2005р. №1114/2005-рп[103].

Тези про перспективні зміни у системі соціального страхування знаходять підтримку і серед вітчизняних підприємців[104]. Втім, варто зазначити, що потребу в реорганізації інфраструктури органів, які здійснюють окремі види соціального страхування, суб’єкти господарювання відчувають здебільшого через призму бажаних змін у сплаті страхових внесків на окремі види соціального страхування. Іншими словами, підприємців цікавлять не стільки організаційні зміни в системі соціального страхування, скільки зменшення в цілому розмірів страхових внесків, що сплачуються ними, а також (але значно меншою мірою) спрощення процедур взаємодії з органами соціального страхування під час проведення перевірок фінансово-господарської діяльності роботодавців.

На перший погляд, доцільність реорганізації системи соціального страхування здається очевидною. Проте, якщо позиція підприємців із цього питання є цілком зрозумілою, то органам державної влади, на нашу думку, варто було б детальніше вивчити аргументи, що наводяться на користь такого реформування інфраструктури соціального страхування, і спробувати спрогнозувати наслідки пропонованої реорганізації.

Виходитимемо з того, що будь-яке управління суспільними процесами має орієнтуватися на досягнення певних позитивних і соціально значущих цілей, оскільки це випливає із сутності управління як цілеспрямованого впливу. У цьому контексті процес реформування заради власне процесу не повинен існувати як явище.

Саме лише "арифметичне" зменшення кількості організацій, які здійснюють загальнообов’язкове державне соціальне страхування, не є складним з технічного погляду, але жодним чином не свідчить про оптимізацію цієї системи, так само, наприклад, як і зменшення кількості центральних органів виконавчої влади як таке не формує змісту удосконалення системи і функцій виконавчої влади – адміністративної реформи.

Натомість змістовне наповнення процесу реорганізації системи соціального страхування у тому вигляді, в якому це пропонується зробити, має, на нашу думку, досить серйозні вади як в аспекті сформульованої на цей час аргументації доцільності цього процесу, так і в контексті можливих управлінських наслідків цих змін.

Так, одним із аргументів на користь доцільності проведення запропонованих реформ у сфері соціального страхування, і чи не ключовим із них, є думка про можливість зменшення розмірів внесків на соціальне страхування шляхом об’єднання страховиків у єдиний цільовий страховий фонд. Слід зазначити, що наявний на цей час (і дуже високий) сукупний розмір внесків на соціальне страхування зумовлений, насамперед, двома основними чинниками – з одного боку, величезною сумою виплат, що проводяться у системі соціального страхування на користь застрахованих осіб, а з іншого боку, – недостатньо великою базою для нарахування сум страхових внесків, за рахунок яких і формується, здебільшого, доходна частина бюджетів цільових страхових фондів.

У певних випадках виплати, що проводяться застрахованим особам за рахунок коштів соціального страхування, за своїм соціально-економічним змістом просто повторюють одна одну або взагалі не мають будь-якого економічного і соціального навантаження. До того ж певні види страхових виплат, передбачені законодавством України, є значно більшими, ніж в інших, провідних і промислово розвинених країнах світу. У цілому така ситуація є наслідком безсистемності у законодавстві про соціальне страхування, що формувалося у різні часи і під впливом різних політичних і соціальних концепцій. До цього часу нормативно-правові акти з окремих видів соціального страхування залишаються розрізненими, не перебувають у системному зв’язку один з одним. Така хаотичність у видах і розмірах виплат за рахунок коштів соціального страхування призводить до завищення витратної частини бюджетів кожного з цільових страхових фондів і, як наслідок, вимагає високого рівня розмірів внесків на соціальне страхування, що сплачуються роботодавцями та найманими працівниками.

Зауважимо, що сьогодні запропоновані концепції реформування системи соціального страхування, її інфраструктури жодним чином не спрямовані на раціоналізацію, системний перегляд усього комплексу видів і розмірів виплат, які проводяться у межах інституту соціального страхування.

З іншого боку, великі проблеми спостерігаються і щодо доходної частини бюджетів страховиків. Навіть наявний сьогодні високий рівень внесків на соціальне страхування не дає можливості у повній мірі покривати витрати, які ці страховики мають нести на фінансування страхових виплат застрахованим особам, не кажучи вже про такі види витрат, як профілактичні заходи з попередження настання страхових випадків.

Сьогодні цю проблему пропонують вирішувати шляхом запровадження так званого "єдиного соціального внеску", оминаючи увагою ті негативні наслідки, що вочевидь можуть бути зумовлені запровадженням цієї концепції. Зокрема, автори реформи не беруть до уваги особливості, які об’єктивно властиві кожному видові соціального страхування, пропонують розглядати окремі види соціального страхування як абсолютно ідентичні інститути, єдиною розбіжністю між якими є цільове призначення коштів, що формуються у межах кожного виду соціального страхування.

Разом із тим, на нашу думку, розробляючи концепцію єдиного соціального внеску, відповідних законопроектів, їхнім авторам слід мати на увазі, що передумовою запровадження єдиного соціального внеску є ідентичність видів виплат, на які нараховуються страхові внески (так звана "база нарахування страхових внесків"), в той час як сьогодні для кожного виду соціального страхування ця база є відмінною і ця відмінність не є примхою законодавця, а спричинена об’єктивними властивостями того чи іншого виду соціального страхування, відображаючи таким чином специфіку кожного із цих видів порівняно з іншими. Так, наприклад, у межах страхування на випадок безробіття страхові внески не нараховуються на виплати, які роботодавець проводить відповідно до трудового договору найманим працівникам, які досягли пенсійного віку або мають право на пенсію (оскільки вони не є застрахованими за цим видом соціального страхування). Разом із тим, і це цілком логічно, зазначені виплати у повному обсязі включаються до складу бази, на яку нараховуються внески на інші види соціального страхування. Автори реформи не беруть до уваги, наприклад, і той факт, що базою для обчислення внесків на пенсійне страхування є винагорода, що виплачується за цивільними договорами, які передбачають виконання робіт (наприклад, за договором підряду), в той час як ці виплати не враховуються для обчислення внесків на всі інші види соціального страхування. Цей перелік розбіжностей можна продовжувати.

Проста уніфікація бази обчислення страхових внесків на різні види соціального страхування вольовим рішенням законодавця, як це пропонують зробити автори обговорюваної реформи, призведе до численних випадків непослідовності в обчисленні і сплаті страхових внесків, коли останні сплачуватимуться за осіб, які не підлягають певному видові соціального страхування, або сплачуватимуться з тих видів платежів, які не враховуються при обчисленні розмірів страхових виплат застрахованим особам у разі настання страхових випадків.

Автори концепції єдиного соціального внеску в сучасному її вигляді оминають увагою і той факт, що розмір внесків, що нараховуються на одні й ті самі виплати, може бути різним залежно від категорії особи, на користь якої ці виплати проводяться, а також галузі (виду діяльності) відповідного підприємства. Так, наприклад, страхові внески на пенсійне страхування, що сплачуються за рахунок роботодавця, обчислюються за різними ставками залежно від того, чи є особа, на користь якої ці виплати проводяться, інвалідом, а страхові внески на пенсійне страхування, що сплачуються за рахунок, скажімо, застрахованої особи – державного службовця, обчислюються за іншою ставкою, ніж внески, сплачувані за рахунок усіх інших категорій найманих працівників (це пов’язано з різним рівнем пенсійного забезпечення тих і інших осіб). Окремо слід згадати і про розмаїття страхових тарифів (67 різних розмірів лише "базових страхових тарифів", не враховуючи знижок і надбавок до них тощо) на страхування від нещасного випадку, які є відображенням рівня охорони праці, виробничого травматизму у відповідній галузі (за відповідним видом робіт) і які просто неможливо включити в рамки єдиного соціального внеску, не знехтувавши ідеологією цього особливого виду соціального страхування.

Автори концепції єдиного соціального внеску обстоюють необхідність позбавлення цільових страхових фондів функцій збору страхових внесків на кожен із відповідних видів соціального страхування з одночасним покладенням цих функцій на єдину установу (як варіант, розглядається Пенсійний фонд або створення спеціалізованої установи у статусі центрального органу виконавчої влади). У такому разі цільові страхові фонди, отримуючи кошти від такої єдиної установи, фактично перетворяться на "виплатні каси", єдиним повноцінним обов’язком яких буде розподіл отриманих коштів між застрахованими особами, які мають право на страхові виплати.

Насправді, застосування такого підходу, на нашу думку, призведе до нівелювання управлінських принципів, які закладалися при формуванні системи соціального страхування і кожного з цільових страхових фондів як автономних утворень, які (на тристоронній основі, за участю представників усіх зацікавлених осіб – держави, застрахованих осіб і роботодавців) самостійно визначають напрями використання коштів (у межах, дозволених спеціальним законодавством), що дає страховикам можливість, реагуючи на потреби поточної ситуації та перспективи її розвитку, відповідаючи за формування і наповнення доходної частини бюджету відповідного фонду, використовувати кошти найбільш раціонально, спрямовувати їх на подолання найбільш гострих проблем у відповідній сфері, у тому числі на проведення профілактичних заходів з метою попередження настання страхових випадків у майбутньому.

Більше того, позбавлення цільових страхових фондів функцій збору страхових внесків матиме об’єктивним наслідком розірвання ланцюга "право-обов’язок" як наріжного каменя всієї системи управління у будь-якій сфері. Страховики, позбавлені функцій збору страхових внесків, фактично не відповідатимуть за формування доходної частини їхніх бюджетів, а лише розподілятимуть кошти, отримані від згаданої вище єдиної установи. Натомість ця установа не нестиме відповідальності за використання цих коштів і за відповідність отриманої їх суми реальним потребам цільових страхових фондів. Тобто, у разі недостатності коштів для будь-якої з цілей, передбачених законодавством про соціальне страхування, буде фактично неможливо установити відповідальну за це особу – страховики посилатимуться на недостатній рівень збору страхових внесків, що провадиться спеціалізованою установою, а остання наполягатиме на нераціональності використання коштів, що здійснюється кожним зі страховиків.

Що стосується важливого для суб’єктів господарювання питання зменшення кількості і тривалості перевірок страховиками фінансово-господарської діяльності платників страхових внесків, то для вирішення цього питання достатньо лише упровадити практику проведення спільних перевірок роботодавців одночасно представниками усіх цільових страхових фондів. Чинне законодавство дає всі можливості для цього, і перегляд з цією метою засад функціонування системи соціального страхування не є необхідним.

Окремо варто зупинитися і на такому питанні, як можливість скорочення адміністративних витрат страховиків на виконання покладених на них функцій. Автори концепції запропонованої реформи вважають, що реалізація розробленого підходу призведе чи не до автоматичного скорочення цих витрат. На нашу думку, ця теза не витримує жодної критики, оскільки сума необхідних адміністративних витрат обумовлюється, насамперед, обсягом робіт, які необхідно виконати для належної реалізації функцій страховиків, покладених на них відповідно до законодавства. Цей обсяг робіт визначається, у першу чергу, кількістю страхувальників і застрахованих осіб, системою і видами страхових виплат (які не передбачається переглядати у рамках запропонованої реформи). За такого підходу, запропонованого авторами реформи, скорочення адміністративних витрат можна буде досягти лише владним розпорядженням – авторитарним обмеженням їхньої суми, яке, втім, дасть лише тимчасовий результат, оскільки не буде підкріплене реальними, об’єктивними можливостями (підставами) для скорочення цих витрат.

Слід також звернути увагу на особливий аспект, про який автори реформи взагалі не згадують. На нашу думку, безперечним негативним для системи управління наслідком об’єднання цільових страхових фондів у єдиний фонд загальнообов’язкового державного соціального страхування стане фактична втрата спеціалізації в діяльності органів соціального страхування.

Водночас саме принцип спеціалізації є одним із вагомих чинників, що сприяють досягненню необхідного рівня компетенції співробітників тієї чи іншої установи, забезпечуючи відповідний якісний рівень їхньої роботи, підвищення ефективності виконання покладених на установу завдань. Спеціалізація як принцип управління дозволяє фахівцям сконцентруватися на вирішенні саме тих специфічних проблем, на роботу з якими зорієнтована діяльність певної установи. Втрата цього принципу, з огляду на специфіку кожного з видів соціального страхування, призведе до різкого зниження якісного рівня роботи страховиків, втрати кваліфікованих кадрів і напрацьованих принципів і методів взаємодії як із роботодавцями, так і з найманими працівниками та іншими категоріями застрахованих осіб.

В цілому слід відзначити, що, на нашу думку, пошук шляхів оптимізації функціонування системи соціального страхування (потреба у якій є очевидною) має відбуватися у площині систематизації, комплексного перегляду видів і розмірів виплат за кожним із видів соціального страхування, приведення їх у відповідність до реальних можливостей економіки держави з урахуванням загальносвітових принципів, а також у площині розширення бази обчислення страхових внесків за рахунок різкого збільшення кількості робочих місць і підвищення рівня оплати праці. Отже, можливість удосконалення системи соціального страхування, задекларована авторами реформи, обумовлюється, насамперед, економічними чинниками, а не факторами управлінського характеру чи інфраструктури органів соціального страхування.

2.2.Організаційне забезпечення здійснення наглядуу сфері соціального страхування

Потреба у запровадженні системи нагляду у сфері соціального страхування об’єктивно обумовлена специфікою функціонування власне інституту соціального страхування, значущістю дій суб’єктів відносин соціального страхування, необхідністю захисту інтересів застрахованих осіб і держави. Створення системи нагляду у сфері соціального страхування мотивоване такими чинниками.

Рішення правління цільового страхового фонду як колегіального органу управління до певної міри є новелою у правовій системі України, а його новизна як акта полягає у тому, що закони з окремих видів соціального страхування надають таким рішенням, прийнятим у межах компетенції правлінь цільових страхових фондів, обов’язкової сили не лише для підпорядкованих правлінням цільових страхових фондів органів управління (виконавчих дирекцій цільових страхових фондів та їхніх робочих органів), але в окремих випадках – і для всіх страхувальників і застрахованих осіб.

При цьому на відміну від звичних для правової системи України нормативно-правових актів органів державної влади та інших органів, наділених управлінськими чи розпорядчими повноваженнями, суб’єктом ухвалення рішення правління цільового страхового фонду виступає колегіальний орган некомерційної самоврядної організації – цільового страхового фонду з певного виду соціального страхування.

Іншими словами, своїм рішенням правління цільового страхового фонду може урегульовувати відносини між відповідним страховиком і необмеженим колом застрахованих осіб і роботодавців. У окремих випадках таке рішення правління цільового страхового фонду може визначати або впливати і на правовідносини між роботодавцями та найманими працівниками.

За таких обставин навіть із суто теоретичної точки зору не можна не допускати імовірності прийняття органом управління того чи іншого цільового страхового фонду рішення, що суперечитиме законодавству про соціальне страхування. У такому разі права та охоронювані законом інтереси страхувальників і застрахованих осіб порушуватимуться, оскільки правовідносини за їхньою участю регулюватимуться іншим чином, аніж це передбачено законами та іншими нормативно-правовими актами у сфері соціального страхування.

Відповідно, законодавство повинно передбачати механізми правового впливу на страховика за будь-яким із видів соціального страхування з метою забезпечення приведення його рішень у відповідність до законодавства, усунення таким чином порушень, допущених страховиком при ухваленні того чи іншого рішення, а також з метою відновлення порушених прав і охоронюваних законом інтересів суб’єктів соціального страхування.

Звісно, будь-який із суб’єктів соціального страхування (ідеться про страхувальників і застрахованих осіб), який вважає, що рішенням страховика порушено його права чи охоронювані законом інтереси у відповідному виді соціального страхування, вправі звернутися за захистом свого порушеного права до суду, оскільки таке право гарантовано Конституцією та законами України. Проте, з огляду на об’єктивні обставини, насамперед процесуального характеру, такий механізм захисту прав і законних інтересів страхувальників і застрахованих осіб не є у достатній мірі оперативним. Зволікання ж із усуненням допущених порушень прав суб’єктів соціального страхування може мати істотні негативні наслідки як безпосередньо для цих суб’єктів, так і для правопорядку у цілому.

Необхідність законодавчого встановлення механізмів оперативного реагування на неправомірні рішення страховиків з окремих видів соціального страхування посилюється і тим, що кожен із цільових страхових фондів здійснює управління значними за своїми обсягами фінансовими ресурсами, які повинні спрямовуватися виключно на цілі, передбачені законодавством про соціальне страхування (принцип цільового використання коштів соціального страхування, закріплений спеціальними законами).

Для часткового вирішення викладених вище проблем національне законодавство передбачає функціонування в Україні інституту нагляду у сфері соціального страхування. Нагляд у цій сфері є тим механізмом, що спеціально покликаний забезпечити оперативне реагування на випадки порушення законодавства про соціальне страхування. Утім нижче зазначатиметься, що завданнями нагляду у сфері соціального страхування є не лише усунення порушення з боку страховиків чи страхувальників законодавства про соціальне страхування при прийнятті ними рішень і виконання своїх обов’язків, але і низка інших цілей.

Система нагляду у сфері соціального страхування поділяється на дві складові частини, відмінні між собою за об’єктом нагляду, номенклатурою органів, що здійснюють відповідний вид нагляду, повноваженнями цих органів, а також обсягом і засобами здійснення відповідного виду нагляду. Відмінними є й цілі здійснення кожного з видів нагляду, хоча подекуди цілі обох його видів перетинаються або взаємно доповнюють одна одну.

Отже, кожен із законів з окремих видів соціального страхування виділяє такі самостійні види нагляду у сфері соціального страхування:

нагляд за діяльністю цільового страхового фонду, що здійснюється відповідною наглядовою радою;
державний нагляд у сфері соціального страхування, що здійснюється органами державної влади.

Нижче буде розглянуто кожен із цих видів нагляду детальніше.

Однією зі складових системи нагляду у сфері соціального страхування є нагляд за діяльністю цільового страхового фонду, здійснюваний відповідною наглядовою радою. Національним законодавством про соціальне страхування передбачено створення окремої наглядової ради для здійснення нагляду за діяльністю кожного із цільових страхових фондів.

Порядок формування складу наглядової ради принципово не відрізняється від передбаченої законами з питань соціального страхування процедури формування складу правління кожного із цільових страхових фондів. Так, кожен із законів з питань соціального страхування установлює, що до складу наглядової ради на громадських і паритетних засадах входять представники тих самих трьох представницьких сторін, що представлені й у правліннях цільових страхових фондів, – держави, застрахованих осіб і роботодавців. При цьому від кожної з цих сторін до складу наглядової ради входять по п’ять представників, які делегуються (обираються) сторонами на визначений законом строк – шість років.

Як і правління цільового страхового фонду, наглядова рада не має статусу юридичної особи.

Відсутність принципових розбіжностей у засадах формування складу і здійснення своїх повноважень правлінням цільового страхового фонду і наглядовою радою зумовлює наявність у правовому забезпеченні та практиці діяльності наглядової ради тих самих проблем, що були визначені вище стосовно адміністративно-правового регулювання діяльності правління.

Основними нормативно-правовими актами, що регулюють діяльність наглядових рад, є Основи законодавства України законодавства України про загальнообов’язкове державне соціальне страхування і закони з відповідних видів соціального страхування.

Крім того, діяльність наглядової ради, що здійснює нагляд за діяльністю Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України, урегульована Положенням, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 5травня 2000р. №752[105].

Відповідно до ст.13 Закону України "Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття" положення про наглядову раду, що здійснює нагляд за діяльністю цільового страхового фонду з цього виду соціального страхування, затверджує Міністерство праці та соціальної політики України за погодженням з Українським координаційним комітетом сприяння зайнятості населення.

Закони з кожного з видів соціального страхування установлюють, що завданням наглядової ради при здійсненні нею наглядових функцій, є забезпечення виконання відповідним цільовим страховим фондом його статутних завдань і цільового використання коштів.

При цьому відповідно до Закону України "Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування" нагляд, здійснюваний наглядовою радою за діяльністю Пенсійного фонду, має на меті, крім того, здійснення контролю за виконанням Пенсійним фондом законодавства про цей вид соціального страхування.

Сфера нагляду, що здійснюється наглядовою радою, вичерпується наглядом за діяльністю відповідного цільового страхового фонду. Іншими словами, суб’єктом, на якого поширюється дія засобів нагляду, здійснюваного наглядовою радою, є власне той чи інший страховик, і наглядова рада не може застосовувати надані їй законом наглядові повноваження до інших суб’єктів відповідного виду соціального страхування – застрахованих осіб і страхувальників.

З метою реалізації завдань, покладених на наглядову раду, закони про соціальне страхування надають наглядовій раді низку необхідних повноважень. Зазначені повноваження включають право проводити перевірки діяльності цільового страхового фонду, отримувати інформацію про його роботу, призначати аудиторські перевірки його діяльності, порушувати питання про відповідальність посадових осіб цільового страхового фонду у разі виявлення порушень законодавства про соціальне страхування.

На відміну від законів з інших видів соціального страхування, Законом України "Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності" установлено право наглядової ради у разі виявлення нею порушень законодавства про соціальне страхування з боку Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України вказати йому на допущене порушення і установити строк для його усунення, а у разі коли зазначене порушення не усунено – порушити питання про відповідальність посадових осіб цільового страхового фонду.

Утім слід зауважити, що Закон України "Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності" недостатньо чітко визначив правовий статус такого рішення наглядової ради, у тому числі лише непрямим чином передбачив його обов’язковість для правління цільового страхового фонду і виконавчої дирекції. Зокрема, зазначена норма Закону залишила поза увагою питання про те, чи залишається чинним рішення страховика у тому разі, коли наглядовою радою прийнято рішення про його невідповідність законодавству про соціальне страхування. Відтак, підстав стверджувати, що дія такого рішення страховика зупиняється або що таке рішення із закінченням строку, установленого наглядовою радою, скасовується, немає.

Законом не передбачено і засобів захисту прав страховика у тому разі, коли, на його думку, позиція наглядової ради про невідповідність певного рішення страховика законодавству про соціальне страхування є необґрунтованою. Зокрема, Закон не передбачив механізмів оскарження зазначеного (як і будь-якого іншого) рішення наглядової ради страховиком чи іншою заінтересованою особою.

Значення цих прогалин у законодавстві істотно посилюється і тим, що правове регулювання порядку формування наглядової ради і правового статусу її членів нічим принципово не відрізняється від регламентації формування і виконання своїх повноважень правлінням цільового страхового фонду. Отже, члени наглядової ради як такі не є посадовими особами страховика, виконують свої обов’язки на громадських засадах і взагалі не пов’язані з ним особисто будь-якими правовідносинами. Правовий зв’язок існує лише між страховиком, з одного боку, і наглядовою радою як колегіальним органом, з іншого боку.

Окремо слід зауважити, що на відміну від правління цільового страхового фонду, наглядова рада не є органом управління страховика, і в силу закону через діяння наглядової ради страховик не може набувати прав і обов’язків перед третіми особами. Іншими словами, якщо дії чи бездіяльність наглядової ради призвели до порушення прав і законних інтересів третіх осіб, страховик не може відповідати перед такими третіми особами за ці діяння наглядової ради.

Таким чином закони та інші нормативно-правові акти практично не передбачають механізмів юридичної відповідальності наглядової ради як органу і окремих її членів у разі, коли вони не виконують або неналежним чином виконують покладені на них згідно із законом обов’язки або зловживають наданими їм згідно із законом повноваженнями.

У цій частині особливу норму містить Закон України "Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття", згідно з яким орган державного нагляду у сфері цього виду соціального страхування може прийняти рішення про розпуск наглядової ради у разі допущення нею порушень, передбачених положенням про наглядову раду.

Крім того, відповідно до Закону України "Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування" сторона, яка делегувала особу до складу наглядової ради, що здійснює нагляд за діяльністю цільового страхового фонду з цього виду соціального страхування, вправі відкликати цю особу зі складу наглядової ради у разі систематичного невиконання або неналежного виконання покладених на таку особу обов’язків.

У цілому ж, надавши наглядовій раді право приймати рішення, які безпосередньо стосуються реалізації норм законодавства про соціальне страхування і, таким чином, можуть зачіпати права та охоронювані законом інтереси не лише відповідного цільового страхового фонду, але й необмеженого кола юридичних і фізичних осіб, закон не створив механізмів попередження неправомірних рішень наглядової ради і, тим більше, неправомірних дій окремих її членів.

Таким чином, як і у випадку з правлінням цільового страхового фонду, закони з кожного з видів соціального страхування передбачили створення органу, що має досить серйозні повноваження (реалізація яких може тягнути за собою істотні правові наслідки), але не несе будь-якої юридичної відповідальності за їхню реалізацію. Безперечно, така система не може гарантувати ефективну роботу наглядової ради і стимулювати її до належного виконання покладених на неї обов’язків.

З іншого боку, відсутність реальної можливості примусового виконання рішення наглядової ради ставить під сумнів ефективність функціонування цього органу як такого і перетворює його переважно на консультативний орган, доцільність існування якого нам видається сумнівною.

Цілком інший підхід законодавець виявляє до адміністративно-правового регулювання державного нагляду у сфері соціального страхування. Як зазначалося вище, інтерес держави у системі соціального страхування полягає у тому, аби в межах виконання завдань соціального страхування належним чином реалізовувалася покладена на державу функція здійснення соціального захисту громадян за умови одночасного додержання прав та інтересів інших суб’єктів відносин у сфері соціального страхування (насамперед – роботодавців).

Завдання держави у сфері соціального страхування можуть реалізовуватися у різні способи, деякі з яких і визначено законами з питань соціального страхування. Так, законодавство про соціальне страхування, що визначає державу як представницьку сторону, яка бере участь в управлінні цільовими страховими фондами, фактично надає державі засоби оперативного управління інститутом соціального страхування, тобто право безпосередньої участі у прийнятті правліннями цільових страхових фондів рішень, спрямованих на реалізацію норм законодавства про соціальне страхування.

З іншого боку, держава як одна з представницьких сторін бере участь і у роботі таких колегіальних органів, як наглядові ради, які відповідно до законодавства здійснюють нагляд за діяльністю цільових страхових фондів. Це право держави є вже не засобом безпосереднього управління діяльністю кожного зі страховиків, а одним із способів контролю за їхньою діяльністю.

Проте відповідно до законів з кожного з видів соціального страхування держава, на відміну від інших представницьких сторін, які беруть участь в управлінні окремими видами соціального страхування, цільовими страховими фондами та нагляді за їхньою діяльністю, має комплекс додаткових повноважень, які разом являють собою інститут державного нагляду у сфері соціального страхування.

Система державного нагляду у сфері соціального страхування принципово відрізняється від системи нагляду за діяльністю цільового страхового фонду, здійснюваного наглядовою радою, в усіх аспектах – від складу органів, що здійснюють цей вид нагляду, до мети, об’єкта і засобів здійснення такого нагляду.

Зауважимо, що закони з окремих видів соціального страхування неоднаковим чином урегульовують питання про те, які органи уповноважені здійснювати державний нагляд у сфері того чи іншого виду соціального страхування.

Так, якщо Закон України "Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття" та Закон України "Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування у зв’язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими похованням" містять прямі норми, які вказують на здійснення державного нагляду у сфері кожного із цих видів соціального страхування спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади у сфері праці та соціальної політики (тобто Міністерством праці та соціальної політики України), то Закон України "Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності" установлює інше правило, згідно з яким державний нагляд у сфері страхування від нещасного випадку здійснюють спеціально уповноважені центральні органи виконавчої влади, роботу яких із зазначених питань спрямовує і координує Кабінет Міністрів України.

Отже, якщо у сфері перших двох видів соціального страхування функції державного нагляду є централізованими – покладені на єдиний орган, то законодавство про страхування від нещасного випадку створює підстави для розподілу зазначених функцій між двома або більшою кількістю центральних органів виконавчої влади. На цей час Кабінетом Міністрів України зазначені функції покладені на Міністерство праці та соціальної політики України, Головне контрольно-ревізійне управління України та Державний департамент промислової безпеки, охорони праці та гірничого нагляду[106].

З одного боку, такий розподіл функцій державного нагляду у сфері страхування від нещасного випадку може бути виправданий тим, що цей вид соціального страхування порівняно з іншими видами є значно більш складним як за своїми завданнями, так і за організаційними та фінансовими засадами його здійснення. На відміну від інших видів соціального страхування, законодавство про страхування від нещасного випадку тісно пов’язане із законодавством про охорону праці і, до певної міри, із законодавством про охорону здоров’я. У такому разі здійснення функцій державного нагляду у сфері страхування від нещасного випадку вимагає спеціалізації органів, що здійснюють цей нагляд, із тим, аби їхні рішення як органів державного нагляду були законними і обґрунтованими.

Проте, з іншого боку, розділення функцій державного нагляду у сфері страхування від нещасного випадку між декількома центральними органами виконавчої влади створює об’єктивні умови для недостатньої координованості дій цих органів, що може призвести до безсистемної реалізації їхніх повноважень у сфері державного нагляду. Як наслідок, значно зменшиться ефективність здійснення державного нагляду у відповідній сфері соціального страхування, а досягнення цілей державного нагляду істотно ускладниться.

Подібним чином розділені повноваження зі здійснення державного нагляду у сфері пенсійного страхування. Відповідно до Закону України "Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування" та з урахуванням специфіки цього виду соціального страхування функції державного нагляду у цій сфері покладені на Міністерство праці та соціальної політики України, Міністерство фінансів України, Рахункову палату, Державну комісію з регулювання ринків фінансових послуг України, Державну комісію з цінних паперів та фондового ринку, Національний банк України.

Органи державного нагляду у сфері соціального страхування є центральними органами виконавчої влади, а Державний департамент промислової безпеки, охорони праці та гірничого нагляду – урядовим органом державного управління. Саме у такій своїй якості органів державної влади вони здійснюють функції державного нагляду у сфері соціального страхування.

Цим обумовлюється застосування до органів державного нагляду у сфері соціального страхування низки вимог, у тому числі вимог ст.19 Конституції України діяти на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правовими підставами здійснення органами державного нагляду у сфері соціального страхування своїх функцій є Основи законодавства України про загальнообов’язкове державне соціальне страхування і закони з відповідних видів соціального страхування.

Крім того, здійснення державного нагляду у сфері страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності, урегульоване Порядком, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 26листопада 2003р. №1845[106].

Здійснення державного нагляду у сфері страхування на випадок безробіття та у сфері страхування у зв’язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими похованням, регулюється Порядком, затвердженим наказом Міністерства праці та соціальної політики України від 13квітня 2005р. №113[107] на виконання розпорядження Кабінету Міністрів України від 21січня 2004р. №24-р, хоча правомірність надання Кабінетом Міністрів України відповідних повноважень Міністерству праці та соціальної політики України можна поставити під сумнів, оскільки це не передбачено законом.

Основи законодавства України про загальнообов’язкове державне соціальне страхування та закони з окремих видів соціального страхування (крім Закону України "Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування", який передбачає суміщення понять державного регулювання і державного нагляду, унаслідок чого коло завдань державного регулювання і державного нагляду істотно розширюється) єдині у баченні мети державного нагляду у сфері соціального страхування і установлюють, що такою метою є контроль за додержанням законодавства про відповідний вид соціального страхування.

Отже законодавець (цілком обґрунтовано, на нашу думку) розуміє державний нагляд у сфері соціального страхування як спосіб (форму) здійснення державного контролю за додержанням законодавства про соціальне страхування, що співпадає із сучасним баченням провідними вітчизняними науковцями у галузі адміністративного права співвідношення понять контролю як родового поняття і нагляду як різновиду контролю[108, с.91; 109, с.172]. Такий самий погляд висловлювали і деякі адміністративісти радянської доби[110, с.18].

Об’єкт державного нагляду у сфері соціального страхування є значно ширшим порівняно з наглядом, здійснюваним наглядовою радою. Так, якщо коло повноважень наглядової ради обмежується виключно забезпеченням виконання страховиком його статутних завдань і цільового використання коштів, то до повноважень органів державного нагляду відноситься забезпечення виконання законодавства про соціальне страхування не лише цільовим страховим фондом, але і страхувальниками. При цьому забезпечення виконання законодавства про соціальне страхування, без сумніву, включає і дотримання його вимог стосовно цільового використання коштів того чи іншого виду соціального страхування.

Таким чином, сфера державного нагляду, визначена законодавством про соціальне страхування, розширена за рахунок включення до неї завдань органів державного нагляду із забезпечення виконання вимог законодавства про соціальне страхування не лише цільовими страховими фондами, але і страхувальниками.

Що стосується державного нагляду у таких сферах, як страхування від нещасного випадку і страхування у зв’язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими похованням, то предмет державного нагляду, що здійснюється стосовно цільових страхових фондів із цих видів соціального страхування, дещо відмінний від предмета державного нагляду, здійснюваного стосовно страхувальників. Закони із зазначених видів соціального страхування визначають, що метою державного нагляду у відповідній сфері соціального страхування, що здійснюється стосовно цільового страхового фонду, є забезпечення відповідності рішень страховика нормам законів та інших нормативно-правових актів про соціальне страхування.

Натомість метою державного нагляду, здійснюваного стосовно страхувальників, як це визначено законами із зазначених двох видів соціального страхування, є забезпечення додержання страхувальниками законодавства про соціальне страхування.

Зазначені розбіжності заслуговують на увагу. Так, аналіз визначеного законами завдання державного нагляду щодо забезпечення відповідності рішень страховика законодавству про соціальне страхування дає підстави стверджувати, що юридичним фактом, який зумовлює необхідність застосування засобів державного нагляду, є дія цільового страхового фонду – прийняття страховиком рішення з порушенням законодавства про соціальне страхування. При цьому, як випливає із законів з окремих видів соціального страхування, таким рішенням може бути як рішення правління цільового страхового фонду чи його виконавчої дирекції, прийняте на загальнодержавному (центральному) рівні, так і рішення місцевого органу того чи іншого страховика.

Проте, цей спосіб визначення юридичного факту, що тягне за собою правові наслідки у формі застосування засобів державного нагляду, не дає підстав органам державного нагляду застосовувати надані їм законом повноваження щодо страховика у тому разі, коли порушення законодавства про соціальне страхування з боку цільового страхового фонду сталося не у зв’язку з прийняттям ним рішення, яке суперечить законодавству про соціальне страхування, а внаслідок бездіяльності страховика, а саме – ухилення цільового страхового фонду від прийняття рішення, яке є необхідним згідно із законодавством.

Як приклад можна розглянути норму частини другої ст.29 Закону України "Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності", згідно з якою у разі зростання у попередньому календарному році середньої заробітної плати у галузях національної економіки за даними центрального органу виконавчої влади з питань статистики суми щомісячних страхових виплат підлягають перерахуванню. Порушення зазначеної норми Закону з боку Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України може статися у двох формах – ухиленні від перерахування сум щомісячних страхових виплат або перерахуванні їх таким чином, що це призведе до порушення законодавства про цей вид соціального страхування (наприклад, із застосуванням неправильного коефіцієнту або виходячи з неправильної суми щомісячної страхової виплати). Проте, предметом реагування органу державного нагляду може бути лише другий випадок – прийняття страховиком такого рішення про перерахування сум щомісячних страхових виплат, яке не відповідає законодавству про соціальне страхування. Натомість у першому з наведених випадків – ухиленні страховика від перерахування сум щомісячних страхових виплат – підстава для застосування засобів державного нагляду відсутня з огляду на відсутність рішення страховика про перерахування чи неперерахування сум щомісячних страхових виплат.

Проте, незаперечним є той факт, що потреба у застосуванні засобів державного нагляду наявна як у першому, так і у другому випадку, оскільки у кожному з них постає питання про необхідність належної реалізації норм закону.

Зазначене свідчить, що викладене в законах з окремих видів соціального страхування визначення предмета державного нагляду у сфері соціального страхування, що здійснюється стосовно цільового страхового фонду, не є адекватним і не дозволяє у повній мірі втілити ту мету, досягнення якої покликаний забезпечити інститут державного нагляду у сфері соціального страхування, а саме – правильне, належне виконання вимог законодавства про соціальне страхування.

Задля усунення цієї очевидної прогалини у законодавстві до чинних законів з окремих видів соціального страхування необхідно внести зміни, які передбачали б визначення предметом державного нагляду у сфері соціального страхування, що здійснюється стосовно страховиків, порушення страховиками законодавства про соціальне страхування.

Що стосується державного нагляду у досліджуваних двох сферах соціального страхування, здійснюваного стосовно страхувальників, то відповідно до законів з окремих видів соціального страхування його зміст полягає у забезпеченні виконання страхувальниками вимог законодавства про соціальне страхування.

У загальній теорії права і в теорії адміністративного права виконання норми права вважається одним із різновидів реалізації норми права. При цьому реалізація норм права розглядається як практичне втілення правил поведінки (приписів), які вони містять, у діяльності суб’єктів суспільних відносин, що перебувають у сфері регулювання відповідної норми права.

Слід зауважити, що серед науковців немає одностайності з питання набору способів (форм) реалізації норм права. Одні виділяють чотири способи їхньої реалізації – виконання, використання, дотримання, застосування[111, с.76]. Інші схильні виокремлювати лише три форми реалізації цих норм – виконання, використання і застосування[112, с.168]. Деякі дослідники взагалі пропонують обмежитися двома формами реалізації – виконанням та застосуванням[113, с.62].

Як бачимо, усі дослідники вважають, що виконання є одним із способів реалізації норм права, хоча і вкладають у це поняття різний зміст. Як правило, виконання норм права розглядають як точне слідування адресатом норми приписів цієї норми щодо обов’язковості вчинення певних дій або утримання від вчинення тих чи інших дій. Таким чином, виконання норми права фактично включає два шляхи реалізації цієї норми, два види діянь суб’єкта – вчинення дії, передбаченої нормою права, та правомірну бездіяльність, тобто утримання від вчинення певної дії, забороненої відповідною нормою.

Якщо розглядати такий шлях виконання норми права, вміщеної у законодавстві про соціальне страхування, як фактичне здійснення покладеного такою нормою права на страхувальника обов’язку, то предмет державного нагляду у сфері соціального страхування, здійснюваного стосовно страхувальника, зводитиметься до контролю за тим, чи виконав страхувальник такий обов’язок. Наприклад, закони з окремих видів соціального страхування зобов’язують страхувальника своєчасно і в повному обсязі сплачувати страхові внески на кожен із видів соціального страхування. Отже, у разі ухилення страхувальника від сплати страхових внесків у встановлених порядку і розмірі, створюватимуться підстави (виникатиме юридичний факт) для застосування засобів державного нагляду у сфері соціального страхування.

Що ж стосується такого виду діяння страхувальника, як утримання від вчинення дій, заборонених нормою законодавства про соціальне страхування, тобто дій, які суперечать приписам закону, предмет державного нагляду у сфері соціального страхування, здійснюваного стосовно страхувальника, включатиме у такому разі повноваження органу державного нагляду реагувати засобами державного нагляду на випадки фактичного вчинення страхувальником дій, які суперечать законодавству про соціальне страхування.

На відміну від зазначених двох законів з питань соціального страхування, Закон України "Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття" дещо іншим чином визначає предмет державного нагляду у цій сфері.

Стаття15 зазначеного Закону визначає юридичним фактом, із виникненням якого створюється підстава для застосування засобів державного нагляду, дію страхувальника або страховика, тобто активну поведінку відповідного суб’єкта. Проте, ця норма залишає поза увагою такий юридичний факт, як бездіяльність страхувальника чи страховика. Разом із тим, бездіяльність будь-якого із цих суб’єктів (наприклад, ухилення страхувальника від сплати страхових внесків, ухилення страховика від надання матеріального забезпечення застрахованій особі) також може являти собою порушення законодавства про соціальне страхування. Цей недолік у законодавчому регулюванні державного нагляду слід усунути шляхом визначення підставою для застосування до страхувальника чи страховика засобів державного нагляду порушення ними законодавства про соціальне страхування (яке може набувати форми неправомірної дії або бездіяльності).

Засоби державного нагляду у сфері соціального страхування, передбачені законами з окремих видів соціального страхування, є майже ідентичними як у частині державного нагляду, здійснюваного стосовно страховиків, так і у частині державного нагляду, здійснюваного стосовно страхувальників.

Основним засобом державного нагляду є повноваження органу державного нагляду вказати страховику або страхувальникові на допущені порушення законодавства про відповідний вид соціального страхування та установити строк для їх усунення. У разі коли таке порушення не буде усунено в установлений строк, орган державного нагляду уповноважений скасувати незаконне рішення з віднесенням заподіяної таким рішенням шкоди за рахунок відповідно страховика або страхувальника.

Водночас закони з окремих видів соціального страхування установлюють для страховика і страхувальника засіб захисту від необґрунтованого та/або незаконного, на їхню думку, рішення органу державного нагляду. Таким засобом захисту є право відповідно цільового страхового фонду або страхувальника оскаржити рішення органу державного нагляду в суді, проте для такого оскарження законами установлено термін у 14днів.

Зазначений засіб державного нагляду є дуже вагомим важелем впливу на страховиків і страхувальників, що покликаний забезпечити повну відповідність їхніх діянь вимогам законодавства про соціальне страхування. Крім того, однією з функцій, виконуваних органами державного нагляду у разі застосування зазначеного засобу нагляду, є практична реалізація такого законного принципу здійснення кожного з видів соціального страхування, як надання державних гарантій реалізації застрахованими особами своїх прав.

Утім право органу державного нагляду самостійно приймати рішення про невідповідність певної дії страховика чи страхувальника вимогам законодавства про соціальне страхування створює досить серйозну залежність страховиків і страхувальників від одноосібної думки органу державного нагляду. Необмежене право органу державного нагляду скасовувати рішення страховиків і страхувальників може призвести до втручання органу державного нагляду у поточну діяльність страхувальників, а особливо – страховиків, і навіть призвести до практичного підпорядкування цільових страхових фондів органам державного нагляду у сфері соціального страхування.

Для уникнення такої ситуації доцільно було б у законодавчому порядку замінити повноваження органу державного нагляду скасовувати рішення страховика чи страхувальника на повноваження звертатися до суду із заявою про визнання рішення, дії, бездіяльності страховика протиправними з правом одночасно зупиняти дію оскаржуваного рішення до розгляду судом поданої заяви.

У такому разі орган державного нагляду мав би можливість більш диференційовано підходити до попередження можливих негативних наслідків незаконних, на його думку, рішень цільових страхових фондів і страхувальників, у кожному конкретному випадку приймаючи рішення про те, чи зупиняти дію оскаржуваного акта страховика чи страхувальника.

Водночас такий механізм створив би можливість для страховиків і страхувальників очікувати на більш об’єктивний та всебічний розгляд питання про відповідність чи невідповідність прийнятого ними рішення вимогам законодавства про соціальне страхування. При цьому розгляд такого питання здійснювався б судом із додержанням загальновідомих та чітких процедур, установлених процесуальним законом.

Іншим засобом державного нагляду, що передбачений законами з усіх видів соціального страхування, є право органу державного нагляду вимагати скликання засідання правління цільового страхового фонду, а у тому разі, коли цю вимогу не буде виконано, – право самостійно скликати і провести засідання правління.

Одним із випадків застосування цього засобу державного нагляду може бути ухилення голови правління цільового страхового фонду від скликання засідання правління у разі потреби. Таким чином, за певних обставин цей засіб державного нагляду можна розглядати як спосіб забезпечення державою не лише законності, але й ефективності діяльності органів управління цільового страхового фонду.

Проявом прагнення законодавця до покладення на державу функцій із забезпечення ефективності роботи цільових страхових фондів є наділення органів державного нагляду і правом позбавити повноважень члена правління цільового страхового фонду у разі невиконання ним своїх обов’язків. Разом із тим, як уже зазначалося вище, на нашу думку, це повноваження органів державного нагляду у сфері соціального страхування доцільно обмежити правом вносити стороні, яка делегувала певну особу до складу правління, подання про відкликання такої особи зі складу правління.

Законом України "Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття"передбачений такий особливий засіб державного нагляду, як право органу державного нагляду розпустити наглядову раду, що здійснює нагляд за діяльністю цільового страхового фонду з цього виду соціального страхування, у разі допущення нею порушень, передбачених положенням про наглядову раду. На нашу думку, доцільність такої особливої норми є сумнівною, зважаючи на низьку ефективність діяльності наглядових рад як таких.

Контроль цільового використання коштів соціального страхування може здійснюватися органами державного нагляду як безпосередньо, так і шляхом призначення аудиторської перевірки, для проведення якої залучаються незалежні аудиторські організації. Призначення такої аудиторської перевірки є ще одним засобом державного нагляду у сфері соціального страхування.

Власне інститут нагляду у сфері соціального страхування є, на нашу думку, невід’ємною складовою системи управління кожним із цільових страхових фондів, оскільки безпосередньо пов’язаний з прийняттям управлінських рішень і здійсненням обов’язків у сфері соціального страхування, а також із виконанням завдань кожного з видів соціального страхування.

Водночас жоден із органів, що здійснюють нагляд у сфері соціального страхування, не є органом цільового страхового фонду, кожен із них стоїть окремо від визначеної законами організаційної структури власне органів управління цільового страхового фонду. Одним із свідчень цього є і той факт, що норми законів з кожного з видів соціального страхування, які регулюють функціонування інституту нагляду у сфері відповідного виду соціального страхування, вміщені в іншому розділі закону, аніж норми, які регламентують систему органів та порядок управління тим чи іншим цільовим страховим фондом. Закони з кожного з видів соціального страхування не відносять органи нагляду у сфері соціального страхування до кола органів, що здійснюють безпосереднє управління цільовими страховими фондами.

Відокремлення системи нагляду у сфері соціального страхування від системи органів, що здійснюють безпосереднє управління цільовим страховим фондом, зумовлюється, насамперед, необхідністю забезпечення незалежності органів, що здійснюють нагляд у сфері соціального страхування, від цільових страхових фондів та їх органів управління, а також потребою у створенні максимально сприятливих умов для неупередженості органів нагляду під час прийняття того чи іншого рішення в межах здійснення відповідного виду нагляду.

Якщо виходити з того, що цільовий страховий фонд є самостійною організаційною системою, яка не перебуває у підпорядкуванні інших органів, то нагляд, здійснюваний як наглядовими радами, так і органами державного нагляду у сфері соціального страхування, являтиме собою той вид контролю, який у спеціальній науковій літературі називають зовнішнім[108, с.89], або надвідомчим[110, с.15], оскільки він здійснюється стосовно об’єктів, які не перебувають в організаційному підпорядкуванні суб’єктів контролю.

Проте широке розуміння поняття управління соціальним страхуванням, за якого органи нагляду у сфері соціального страхування (наглядові ради і органи державного нагляду) також можуть вважатися суб’єктами управління соціальним страхуванням, дає можливість розглядати інститут нагляду у сфері соціального страхування як внутрішній, або внутрівідомчий контроль.

З точки зору обсягу контролю і характеру контрольних повноважень нагляд, здійснюваний у сфері соціального страхування, слід вважати спеціальним контролем, оскільки він має чітке предметне спрямування, проводиться за конкретною сферою управління[108, с.87].

Нагляд за діяльністю цільових страхових фондів з боку наглядових рад і державний нагляд у сфері соціального страхування як різновиди контролю мають усі ті функції, які сучасні дослідники вбачають у контролі, а саме – функцію регулювання, функцію соціальної превенції (профілактики), правоохоронну функцію та інформаційну функцію[38, с.345].

Притаманна системі нагляду у сфері соціального страхування функція регулювання полягає у тому, що суб’єкт нагляду (наглядова рада або орган державного нагляду), виявивши відхилення фактичної діяльності цільового страхового фонду (а у випадку державного нагляду – також і страхувальника) від вимог, передбачених законодавством про відповідний вид соціального страхування, спрямовує діяльність піднаглядного об’єкта (цільового страхового фонду або страхувальника) у потрібному руслі.

Функція соціальної превенції у межах здійснення нагляду у сфері соціального страхування дає можливість суб’єктові нагляду створити всі умови для недопущення порушення законодавства про відповідний вид соціального страхування.

Національне законодавство про соціальне страхування яскраво виділяє правоохоронну функцію нагляду у сфері соціального страхування, зміст якої зводиться до припинення суб’єктом наглядової діяльності вже допущеного піднаглядним об’єктом порушення вимог законодавства про соціальне страхування.

У сучасних наукових дослідженнях у галузі адміністративного права часто виділяється і така функція контролю, як інформаційна. У контексті нагляду у сфері соціального страхування інформаційна функція дійсно має вагоме значення для практичної реалізації як основних завдань нагляду, так і його суміжних функцій – надання рекомендацій цільовому страховому фонду з приводу його подальшої діяльності, узагальнення практики застосування законодавства про соціальне страхування і розроблення пропозицій про його удосконалення.

Як зазначалося вище, згідно з законами з окремих видів соціального страхування держава є однією зі сторін соціального партнерства, яка на паритетних з іншими сторонами засадах формує правління цільових страхових фондів і наглядові ради, що здійснюють нагляд за діяльністю страховиків.

З іншого боку, окремі центральні органи виконавчої влади уповноважені здійснювати функції державного нагляду у сфері того чи іншого виду соціального страхування.

Таким чином, держава фактично суміщає функції безпосереднього управління цільовим страховим фондом, нагляду за його діяльністю, здійснюваного наглядовою радою, та державного нагляду у сфері соціального страхування, предметом якого є, у тому числі, рішення страховика.

Ця ситуація може призвести до таких наслідків. Призначені державою представники беруть участь у прийнятті правлінням цільового страхового фонду рішень з питань, віднесених до його компетенції. Іншими словами, держава через своїх представників у складі правління цільового страхового фонду вже має можливість безпосередньо впливати на процес прийняття рішень та їхній зміст, ухвалення чи відхилення того чи іншого рішення.

У подальшому ж прийняте правлінням цільового страхового фонду рішення може стати об’єктом перевірки з боку органу державного нагляду у сфері соціального страхування в частині його відповідності законодавству про соціальне страхування.

У такій ситуації рішення, яке було прийняте правлінням цільового страхового фонду, але не дістало підтримки сторони держави у складі правління на момент його ухвалення, може бути скасовано органом державного нагляду, через який держава проводитиме власну позицію щодо зазначеного рішення, яку не вдалося відстояти на етапі обговорення і прийняття цього рішення.

І навпаки, у разі коли правлінням цільового страхового фонду за активної підтримки представницької сторони держави у його складі прийнято рішення, яке не в повній мірі відповідає законодавству про соціальне страхування, жодна заінтересована особа не має реальних шансів очікувати, що таке незаконне рішення буде скасовано органом державного нагляду у сфері соціального страхування.

Таким чином, порівняно з іншими двома представницькими сторонами – роботодавцями і найманими працівниками – держава має додатковий важіль впливу на процес прийняття управлінських рішень у сфері соціального страхування. Іншими словами, законодавством про соціальне страхування сторонам держави, роботодавців і застрахованих осіб надано завідомо нерівні повноваження в управлінні цільовим страховим фондом, а закріплений законами з окремих видів соціального страхування принцип паритетності трьох представницьких сторін в управлінні кожним із видів соціального страхування перетворюється на декларативний.

Висловлюється думка про те, що збереження за державою функції управління соціальним страхуванням мало лише тимчасовий характер і було обумовлене складністю питань, які потрібно було вирішити на перехідному етапі для упровадження нової моделі соціального страхування в Україні[114, с.67]. Проте ми вважаємо, що на сьогодні цим фактично нівелюється позитивний ефект відокремлення інституту державного нагляду у сфері соціального страхування від органів, які здійснюють безпосереднє управління цільовими страховими фондами.

Для належної реалізації зазначеного принципу паритетності сторін в управлінні цільовими страховими фондами таке управління має здійснюватися на двосторонніх засадах – представниками роботодавців і застрахованих осіб із залишенням за державою функцій державного нагляду у сфері соціального страхування[115, с.186].

У такому разі пріоритети і напрями державної політики у галузі соціального страхування повинні були б визначатися законами та іншими нормативно-правовими актами з питань соціального страхування, а органи державної влади мали б здійснювати суворий контроль за повною відповідністю прийнятих страховиками рішень нормам законодавства про соціальне страхування.

Іншими словами, право прийняття рішень у сфері безпосереднього управління цільовими страховими фондами має законодавчо бути закріплене за двома сторонами соціального партнерства – роботодавцями та найманими працівниками, а діяльність цільових страхових фондів повинна супроводжуватися державним наглядом, здійснюваним уповноваженими на те центральними органами виконавчої влади.

Зауважимо, що така модель управління цільовими страховими фондами дозволить уникнути ситуації, коли рішення правління цільового страхового фонду приймається за домовленістю лише між двома з трьох сторін соціального партнерства при практично повному ігноруванні принципової позиції третьої сторони. Навпаки, є всі підстави вважати, що у разі упровадження двосторонньої моделі управління цільовими страховими фондами жодне з рішень не буде прийматися без попереднього досягнення консенсусу між найбільш заінтересованими сторонами – роботодавцями та найманими працівниками, тобто управління страховиками на двосторонніх засадах дозволить реально підвищити рівень соціального діалогу і розумного компромісу у прийнятті управлінських рішень у сфері соціального страхування, а ефективно здійснюваний державний нагляд буде спроможний забезпечити повну відповідність прийнятих на цих засадах рішень законодавству про соціальне страхування.

Оскільки інтереси держави, що мають дотримуватися при функціонуванні системи соціального страхування, визначені та закріплені відповідними законами та іншими нормативно-правовими актами з питань соціального страхування, роль держави має полягати насамперед у забезпеченні додержання сторонами відповідних правовідносин норм зазначених законів та інших нормативно-правових актів.

Як відзначають науковці, у разі установлення двосторонніх відносин (між найманими працівниками і роботодавцями) державі відводиться функція визначення "правил гри" інших двох партнерів, а також роль арбітра і гаранта досягнутих домовленостей[42, с.255; 116, с.57]. Висловлюється думка, що у разі упровадження двосторонніх відносин органи управління соціальним страхуванням виводяться з системи безпосереднього державного управління, що і є змістом самоуправління у сфері соціального страхування, а держава при цьому покликана створювати правову основу соціального страхування, визначати ідеологію, цілі і форми діяльності органів страхування, їх правовий статус, у певних випадках дотувати систему соціального страхування у разі нестачі коштів, визначати мінімальні норми соціального захисту, контролювати додержання порядку проведення страхових виплат[64, с.64; 116, с.57; 117, с.29; 118, с.52]. Ці функції повинні становити межі державного втручання[119, с.18] у самоуправління системи соціального страхування. Саме така модель управління соціальним страхуванням функціонує у Німеччині[120, с.29], приклад якої у створенні системи соціального страхування істотною мірою наслідувала Україна

Висновки до Розділу2

У підсумку зауважимо таке. Національне законодавство про соціальне страхування виокремлює два органи, які здійснюють безпосереднє управління кожним із цільових страхових фондів, – правління і виконавчу дирекцію. Безпосередній управлінський вплив цих органів управління супроводжується достатньо чітким розмежуванням їхніх завдань і сфер їхньої компетенції.

Правління цільового страхового фонду є вищим органом безпосереднього управління цільового страхового фонду, діє на колегіальних засадах і формується за принципом соціального партнерства з представників держави, застрахованих осіб і роботодавців. Правління цільового страхового фонду очолює голова, на якого покладаються функції з організації роботи правління, проте з урахуванням колегіальних засад діяльності правління його голова не наділений управлінськими повноваженнями стосовно виконавчої дирекції чи будь-якого іншого органу (особи).

Члени правління цільового страхового фонду виконують свої обов’язки на громадських засадах і не перебувають у трудових відносинах із відповідним страховиком. Ця обставина фактично обумовлює неможливість притягнення члена правління до юридичної відповідальності за порушення ним своїх обов’язків. Єдиним винятком із цієї ситуації є право органу державного нагляду у сфері соціального страхування самостійно прийняти рішення про позбавлення члена правління його повноважень або внести відповідну пропозицію стороні, яка делегувала особу до складу правління цільового страхового фонду.

На нашу думку, закони з окремих видів соціального страхування повинні однаковим чином закріплювати таке право органу державного нагляду, уповноважуючи його вносити представницькій стороні соціального партнерства, яка делегувала особу до складу правління цільового страхового фонду, пропозицію про позбавлення повноважень члена правління у разі порушення ним своїх обов’язків.

Аналіз приписів норм законів з окремих видів соціального страхування дає підстави розділити усю сукупність повноважень правління цільового страхового фонду на декілька сфер, а саме: повноваження з визначення завдань і напрямів діяльності цільового страхового фонду, нормотворчості і регламентації внутрішньої діяльності цільового страхового фонду, бюджетної та фінансової політики, спрямування і контролю за діяльністю виконавчої дирекції цільового страхового фонду, повноваження з кадрових рішень і кадрової політики.

Виконавча дирекція цільового страхового фонду є постійно діючим виконавчим органом його правління. Виходячи зі змісту національного законодавства про соціальне страхування, між правлінням і виконавчою дирекцією цільового страхового фонду існують відносини субординації, у межах яких правління цільового страхового фонду є вищестоящим, а виконавча дирекція – нижчестоящим органом.

Закони з окремих видів соціального страхування наділяють виконавчу дирекцію як постійно діючий виконавчий орган найширшими повноваженнями з повсякденного, оперативного управління цільовим страховим фондом і відповідним видом соціального страхування у цілому.

На відміну від членів правління цільового страхового фонду, співробітники його виконавчої дирекції, включаючи директора (керівника) виконавчої дирекції, є найманими працівниками цільового страхового фонду, на них у повній мірі поширюється дія законодавства про працю і вони на загальних засадах можуть бути притягнуті до усіх видів юридичної відповідальності у разі порушення ними вимог законодавства.

Керівництво роботою виконавчої дирекції здійснює її директор (керівник). На нашу думку, саме директор (керівник) виконавчої дирекції, а не виконавча дирекція у цілому, повинен бути на законодавчому рівні визначений як одноосібний виконавчий орган правління цільового страхового фонду, натомість за виконавчою дирекцією слід закріпити статус апарата, що забезпечує виконання своїх обов’язків директором виконавчої дирекції.

Потреба у здійсненні нагляду у сфері соціального страхування обумовлена великим соціально-економічним значенням діяльності цільових страхових фондів, важливістю їхніх рішень для належного здійснення соціального страхування як ключової складової системи соціального захисту громадян.

Перевага інституту нагляду як способу попередження і припинення порушень законодавства про соціальне страхування з боку цільових страхових фондів і страхувальників порівняно із судовим порядком захисту порушених інтересів полягає в оперативному характерові реагування на виявлені порушення.

Охоплення системою соціального страхування найширших верств суб’єктів цієї системи – страхувальників і застрахованих осіб – створює потенційну загрозу виникнення ситуації, коли неправомірне рішення страховика порушуватиме майнові та особисті немайнові інтереси суб’єктів соціального страхування. Як наслідок, потреба саме в оперативному реагуванні на неправомірні рішення страховика об’єктивно існує, що зумовлюється необхідністю негайного відновлення порушених прав і охоронюваних законом інтересів страхувальників і застрахованих осіб. В іншому разі для перших можуть настати істотні негативні наслідки, наприклад, у контексті здійснення ними господарської діяльності, а для других може ітися про отримання життєво необхідних грошових коштів.

Система нагляду у сфері соціального страхування поділяється на дві складові – нагляд за діяльністю цільових страхових фондів, здійснюваний наглядовими радами, і державний нагляд у сфері соціального страхування.

Наглядові ради, що здійснюють нагляд за діяльністю цільових страхових фондів, є колегіальними органами, відокремленими від організаційної структури і органів управління цільових страхових фондів. Склад наглядових рад формується на таких самих засадах, як і склад правлінь цільових страхових фондів. Правові засади організації роботи наглядових рад також принципово не відрізняються від порядку здійснення своїх повноважень правліннями цільових страхових фондів. Ця обставина обумовлює наявність тих самих правових проблем функціонування наглядових рад, які існують у діяльності правлінь. Насамперед, ідеться про відсутність можливості притягнення членів наглядових рад до юридичної відповідальності за невиконання ними своїх обов’язків, а також про несформовану організаційну структуру представницьких сторін застрахованих осіб і роботодавців.

Нагляд за діяльністю цільових страхових фондів, здійснюваний наглядовими радами, має на меті забезпечення виконання відповідним цільовим страховим фондом його статутних завдань і цільового використання коштів. Відповідно, об’єктом цього виду нагляду є виключно цільовий страховий фонд.

Повноваження наглядових рад реалізуються ними шляхом проведення перевірок діяльності цільового страхового фонду, одержання інформації про його роботу, призначення аудиторських перевірок його діяльності, порушення питання про відповідальність посадових осіб цільового страхового фонду у разі виявлення порушень законодавства про соціальне страхування.

Нечіткість правового статусу наглядових рад, відсутність реальних правових важелів для реалізації їхніх рішень і повноважень і низка інших обставин свідчать, на нашу думку, про неефективність діяльності наглядових рад як таких і про недоцільність їхнього існування.

Іншим видом нагляду у сфері соціального страхування є державний нагляд, здійснюваний уповноваженими центральними органами виконавчої влади. На відміну від нагляду, здійснюваного наглядовими радами, метою державного нагляду є контроль за додержанням законодавства про соціальне страхування. При цьому об’єктом державного нагляду у сфері соціального страхування законодавець визначає не лише страховика, але і страхувальників.

Закони з окремих видів соціального страхування неоднаковим чином визначають предмет державного нагляду у відповідних сферах соціального страхування. На нашу думку, цей предмет повинен бути уніфікований і має визначатися як порушення страховиком і страхувальниками законодавства про відповідний вид соціального страхування. Окремо слід виділити такий вид порушення законодавства, як прийняття неправомірного рішення. У такому разі орган державного нагляду має бути уповноважений зупинити дію зазначеного рішення з одночасним зверненням до суду для визнання такого рішення недійсним.

Детальний аналіз приписів актів законодавства дає підстави говорити про те, що крім контролю за додержанням законодавства, державний нагляд у сфері соціального страхування до певної міри спрямований і на забезпечення ефективності роботи органів управління цільових страхових фондів. На нашу думку, слід посилити цей напрям діяльності органів державного нагляду у сфері соціального страхування, уповноваживши їх вносити подання про позбавлення повноважень члена правління стороні, яка делегувала таку особу до складу правління цільового страхового фонду, у разі невиконання цією особою своїх обов’язків.

За результатами системного аналізу норм законодавства про соціальне страхування, які визначають повноваження органів нагляду у сфері соціального страхування, цілі нагляду у цій сфері і правові наслідки його здійснення, вузькоспеціалізований характер цього нагляду, можна говорити про наявність підстав уважати систему нагляду у сфері соціального страхування складовою системи управління соціальним страхуванням у широкому її розумінні.

Зважаючи на умовність співвідношення суб’єкта і об’єкта контрольної діяльності, нагляд у сфері соціального страхування можна розглядати і як зовнішній (надвідомчий) контроль, і як контроль внутрішнього (внутрівідомчого) характеру. Нагляд у сфері соціального страхування є спеціальним контролем.

Як форма контролю нагляд у сфері соціального страхування виконує функції регулювання, соціальної превенції, правоохоронну та інформаційну функції.

Державний нагляд у сфері соціального страхування є способом (формою) державного контролю за додержанням законодавства про соціальне страхування.

Проте суміщення державою функцій безпосереднього управління цільовими страховими фондами, нагляду за їхньою діяльністю з боку наглядової ради і державного нагляду у сфері соціального страхування створює передумови для зниження ефективності як нагляду у сфері соціального страхування, так і безпосереднього управління цільовими страховими фондами, оскільки обумовлює упереджене ставлення органів державного нагляду під час розгляду питання про застосування засобів нагляду до рішень, у процесі ухвалення яких держава брала безпосередню участь.

Цим істотно знижується позитивний ефект відокремлення органів нагляду у сфері соціального страхування від органів, які здійснюють безпосереднє управління цільовими страховими фондами, і порушується принцип паритетності сторін соціального партнерства в управлінні соціальним страхуванням.

Реальна ефективність нагляду у сфері соціального страхування і реалізація принципу паритетності сторін в управлінні соціальним страхуванням можуть бути досягнуті шляхом запровадження двостороннього управління цільовими страховими фондами за участю застрахованих осіб і роботодавців за умови покладення на державу функцій нормативно-правового регулювання відносин у сфері соціального страхування, а також посилення функцій державного нагляду з метою здійснення контролю за додержанням установлених нею правил у сфері соціального страхування.

Р О З Д І Л 3

ПРАВОВІ АКТИ УПРАВЛІННЯ У СФЕРІ

СОЦІАЛЬНОГО СТРАХУВАННЯ

3.1.Поняття і ознаки правових актів управління

у сфері соціального страхування

У теорії адміністративного права чільне місце посідає проблематика правових актів управління. І це цілком природно, зважаючи на важливість цього інституту в системі адміністративного права, оскільки правові акти управління є тим основним інструментом, за допомогою якого і відбувається реалізація управлінських функцій, практичне здійснення повноважень у галузі соціального управління[121, с.8].

До цього часу науковці дослідили найрізноманітніші аспекти інституту правових актів управління, дали визначення термінові "правові акти управління", виявили ознаки цих актів, здійснили їхню класифікацію за різними критеріями, визначили їхнє місце у системі засобів здійснення управлінських функцій.

Слід зауважити, що переважна частина досліджень правових актів управління здійснювалася і здійснюється у такій сфері функціонування цього правового інституту, як державне управління (у розумінні управління, здійснюваного органами виконавчої влади та іншими державними органами). Натомість значно менша увага приділяється правовим актам управління у деяких інших сферах. Звісно, незалежно від сфери здійснення управління правові акти управління мають чимало спільних рис і властивостей, проте не можна заперечувати і той факт, що певні характеристики правових актів управління обумовлюються саме сферою їхнього застосування.

Інститут правових актів управління в інших, ніж державне управління у згаданому вище розумінні, галузях потребує дедалі більшої уваги з боку науковців, більшої кількості ґрунтовних досліджень з огляду на скорочення такої функції державного управління, як безпосереднє управління суб’єктами господарювання та іншими об’єктами[38, с.33] (наприклад, у зв’язку з проведенням приватизації державного майна, переданням об’єктів державного майна в управління недержавним структурам, відмовою держави від здійснення оперативного управління у тих сферах, які достатньо ефективно можуть саморегулюватися, тощо) і, одночасно, розширення сфери недержавного управління суспільними процесами, яка потребує належного правового закріплення.

З іншого боку, потреба у проведенні нових досліджень феномена правових актів управління обумовлюється появою нових для правової системи України інститутів, на які покладається виконанням певних соціально значущих функцій, більше того – функцій, які за визначенням притаманні саме державі. Яскравим прикладом таких інститутів є цільові страхові фонди.

Делегування державою функцій управління соціальним страхуванням органам, які за своїм статусом не є органами державної влади і у своїй діяльності керуються принципом самоврядності, не виключає державного характеру управлінської діяльності у цій сфері. Разом із тим, такий несподіваний і ще досить незвичний для правової системи України симбіоз недержавного статусу органів безпосереднього управління цільових страхових фондів (а у частині наглядових рад – також і органів нагляду) і державного характеру виконуваних функцій обумовлює особливу юридичну природу правових актів управління у сфері соціального страхування[122, с.207].

З огляду на це вбачається за необхідне дати загальне визначення правових актів управління у сфері соціального страхування, провести класифікацію цих актів за основними ознаками, установити їхнє місце у системі основних правових актів України.

Науковці далеко не одностайні у розумінні змісту терміна "правові акти управління". Більше того, навіть значення, у яких уживається цей термін, є різними.

Так, В.І.Новосьолов, вважаючи правові акти однією з форм виконавчо-розпорядчої діяльності органів управління (поряд із матеріально-технічними операціями та безпосередніми організаційними діями), розрізняє правові акти управління як документи і правові акти управління як дії, причому вважає останнє значення терміна більш широким, ніж перше. На думку В.І.Новосьолова, правовими актами (органів управління) є такі владні дії органів державного управління, які вчиняються ними у процесі виконавчо-розпорядчої діяльності, виражають їхню волю і спрямовані на установлення правил поведінки органів, посадових осіб і громадян, а також на виникнення, зміну і припинення конкретних адміністративно-правових відносин[121, с.10].

Р.Ф.Васильєв виокремлює такі значення поняття "правові акти управління", як форма управлінської діяльності, різновид правових актів державних органів, приписи, документи і дії-волевиявлення[123, с.88]. При цьому дослідник, розглядаючи правові акти управління як дії-волевиявлення, пропонує визначати їх як владні волевиявлення державних органів та інших суб’єктів державного управління, що установлюють, застосовують, змінюють, скасовують правові норми та змінюють сферу їхньої дії і які вчиняються в установленому порядку на основі та на виконання законів у процесі здійснення функцій державного управління і діють у формі усних повелінь чи документів, які містять відповідні повеління (приписи)[123, с.139].

Не вдаючись у межах цього дослідження до аналізу розбіжностей у поглядах тих чи інших науковців, зазначимо, що, на нашу думку, є всі підстави для сприйняття визначення терміна "правові акти управління", запропонованого сучасними вітчизняними вченими-адміністративістами, які пропонують розглядати правовий акт управління (стосовно діяльності органів державного управління) як форму управлінської діяльності, що полягає у здійсненні в односторонньому порядку з дотриманням установленої процедури певних владних дій, передбачених законом чи на його виконання з метою реалізації завдань та функцій управління, втілених у кінцевому результаті в певну законну форму, і таких, що тягнуть за собою певні юридичні наслідки[38, с.144].

Якщо абстрагуватися від того аспекту запропонованого визначення, який указує на статус органів, що вчиняють правові акти управління, узявши до уваги особливості правового статусу цільових страхових фондів з відповідних видів соціального страхування, то правові акти управління у сфері соціального страхування пропонується розглядати як форму діяльності у сфері управління соціальним страхуванням, що полягає у вчиненні в односторонньому і установленому порядку владних дій, що передбачені законом або спрямовані на його виконання, мають на меті реалізацію завдань та функцій управління у сфері соціального страхування, набувають певної форми і тягнуть за собою певні юридичні наслідки.

Науковці виділяють низку специфічних ознак правових актів управління, що дозволяють вирішити питання про віднесення певного правового акта до категорії актів управління[38, с.140]. Такими ознаками правових актів управління є підзаконність, офіційність, загальнообов’язковість (авторитарність), компетентність, односторонність волевиявлення, належна оформленість, упорядкувальний вплив на суспільні відносини, визначеність місця акта в ієрархії правових актів управління, юридичне значення.

Вбачається, що наведені ознаки цілком властиві і правовим актам управління у сфері соціального страхування як різновиду правових актів управління, і тому доцільно більш детально проаналізувати зміст основних із цих ознак стосовно правових актів управління саме у сфері соціального страхування.

Підзаконність правового акта управління виявляється у тому, що підставою для його вчинення є Конституція України та закон, а власне акт управління має на меті виконання закону. Стосовно правозастосовчих актів науковці справедливо відмічають, що поняття їхньої законності означає дещо більше, ніж сама лише їх відповідність чинному законодавству, адже в силу своєї сутності такі акти повинні безпосередньо спиратися на норму права або їх сукупність[124, с.72].

Узявши за основу таке розуміння підзаконності правового акта управління, відзначимо, що підставою для вчинення правових актів управління правлінням кожного із цільових страхових фондів є норми закону з відповідного виду соціального страхування, які закріплюють право правління як органу управління приймати рішення з питань, віднесених до його компетенції. Разом із тим, учиняючи правовий акт управління, правління цільового страхового фонду має на меті виконання норми закону, що тим чи іншим чином регулює відносини у сфері соціального страхування.

Актом вищої юридичної сили, що визначає основні засади видання правових актів управління виконавчими дирекціями цільових страхових фондів, є закон з відповідного виду соціального страхування. Проте варто зауважити, що велика кількість норм, що врегульовують управлінську діяльність виконавчої дирекції цільового страхового фонду, вміщується не у зазначеному законі, а у правових актах, виданих на його підставі та/або на його виконання. Ідеться, насамперед, про статут відповідного страховика, положення про виконавчу дирекцію цільового страхового фонду, а також спеціальні правові акти (у тому числі ухвалені Кабінетом Міністрів України, уповноваженими центральними органами виконавчої влади), що визначають порядок реалізації виконавчою дирекцію управлінських повноважень з того чи іншого приводу.

Таким чином, стосовно виконавчої дирекції цільового страхового фонду принцип підзаконності правового акта управління можна розглядати більш широко, включаючи до переліку підстав видання виконавчою дирекцією правових актів управління тих актів, які ухвалені відповідно до Конституції та законів України і на їх виконання.

Підставою для видання правових актів управління наглядовою радою, що здійснює нагляд за діяльністю страховика, є закон з відповідного виду соціального страхування і положення про наглядову раду.

Що ж стосується органів державного нагляду, то здійснюючи ці функції, вони діють у якості центральних органів виконавчої влади, а тому для них у повній мірі є справедливим традиційне розуміння ознаки підзаконності правових актів управління, наведене вище.

У теорії адміністративного права правовий акт управління (у сфері державного управління) вважається офіційним, коли його видано від імені органу держави, повноваження якого саме на видання акта такого виду (форми) закріплене Конституцією та законами[38, с.141]. Закони з кожного з видів соціального страхування наділяють правління цільових страхових фондів правом приймати рішення з питань, віднесених до їх компетенції. Разом із тим, ці закони не установлюють конкретну форму (постанова, розпорядження, рішення, резолюція тощо), у якій таке рішення повинно бути прийняте, залишаючи вирішення цього питання на розсуд власне правління і, вочевидь, допускаючи врегулювання цього питання статутом відповідного страховика як основним внутрішнім актом, що регулює його діяльність. Ця теза справедлива і щодо виконавчої дирекції цільового страхового фонду.

Знову ж таки, слід зауважити, що жоден правовий акт не визначає форму (вид) правового акта управління, ухвалюваного наглядовою радою, що здійснює нагляд за діяльністю кожного зі страховиків. Форма (вид) як ознака правових актів управління органів державного нагляду у сфері соціального страхування цілком відповідає загальноприйнятому визначенню цієї ознаки, наведеному вище, оскільки ці органи державного нагляду за своїм статусом є центральними органами виконавчої влади.

Таким чином, офіційність правового акта управління у сфері соціального страхування, на нашу думку, полягає у тому, що його видано від імені того органу управління у сфері соціального страхування, який відповідно до закону чи статуту (положення) уповноважений видати акт саме такого виду (форми).

Загальнообов’язковість (авторитарність) правового акта управління вказує на офіційне визнання акта державою та її інститутами, обов’язковість його виконання усіма фізичними та юридичними особами, яким він адресований, а також можливість настання відповідних правових наслідків у разі порушення їхніх вимог[38, с.141].

Наділивши правління цільового страхового фонду правом приймати рішення, обов’язкові для виконання усіма страхувальниками та застрахованими особами, держава тим самим у формі закону офіційно визнала такі рішення як правові акти управління у сфері соціального страхування та установила їхню обов’язковість для виконання усіма суб’єктами, що їм правління уповноважене адресувати той чи інший правовий акт управління, правовий припис.

Метою видання правових актів у сфері управління соціальним страхуванням є упорядкування відносин у сфері здійснення відповідного виду соціального страхування, забезпечення однакового і правильного застосування закону з того чи іншого виду соціального страхування, регламентація відносин між страховиками, страхувальниками та застрахованими особами під час реалізації ними своїх прав і виконання своїх обов’язків.

Не слід змішувати поняття загальнообов’язковості правового акта управління із невизначеністю кола суб’єктів, зобов’язаних додержувати вимоги певного правового акта, як ознакою нормативності останнього. Правовий акт управління є обов’язковим для виконання як у тому разі, коли його адресовано одному або декільком суб’єктам, так і у тому разі, коли адресатом цього акта є коло осіб, яке неможливо визначити заздалегідь. Натомість лише остання ознака (у сукупності з невичерпуваністю дії акта його одноразовим застосуванням) може свідчити про наявність у певного правового акта ознак нормативного.

У цьому контексті слід визнати, що формулювання ознаки загальнообов’язковості правових актів управління у сфері соціального страхування, вміщене у законах з окремих видів соціального страхування ("рішення правління є обов’язковим для виконання всіма страхувальниками та застрахованими особами"), може бути сприйняте як таке, що вказує на обов’язковий характер тих правових актів правління цільового страхового фонду, що мають ознаки нормативності (тобто нормативно-правових актів). Проте таке сприйняття цієї норми не можна визнати правильним; зазначена норма, на нашу думку, підлягає широкому тлумаченню, оскільки закони з окремих видів соціального страхування визначають достатні підстави для вчинення правліннями цільових страхових фондів правових актів управління стосовно конкретної особи чи заздалегідь визначеної групи осіб.

Разом із тим, варто зауважити, що за певними винятками, установленими законом, суб’єктне коло, що ним обмежена правотворча і правозастосовча компетенція правління цільового страхового фонду, включає лише застрахованих осіб і страхувальників. Таким чином, правління цільового страхового фонду не вправі видати правовий акт, що мав би обов’язкову силу, наприклад, для органів державного нагляду у цій їхній якості (а не у якості страхувальника), та будь-яких інших суб’єктів, що діють не в якості страхувальника чи застрахованої особи.

Системний аналіз норм законів з окремих видів соціального страхування дає підстави для висновку про те, що правовим актам управління, вчинюваним виконавчою дирекцією страховика, також властива ознака загальнообов’язковості. Саме на виконавчу дирекцію цільового страхового фонду припадає основна частина функцій з поточного управління страховиком і виконання ним своїх завдань. Правові акти управління, видані виконавчою дирекцією цільового страхового фонду і адресовані певному страхувальнику чи застрахованій особі, є обов’язковими для виконання ними. Проте закони з окремих видів соціального страхування (крім пенсійного страхування) не наділяють виконавчу дирекцію цільового страхового фонду, на відміну від його правління, правотворчими повноваженнями.

Ознаки загальнообов’язковості притаманні і правовим актам управління, вчинюваним наглядовою радою, що здійснює нагляд за діяльністю певного страховика, а також актам управління, що видаються органами державного нагляду у сфері соціального страхування. Повноваження наглядової ради обмежуються виданням лише індивідуальних правових актів управління. Водночас правовим актам управління, вчинюваним органами державного нагляду у сфері соціального страхування, на перший погляд, також властиві ознаки індивідуальних актів, проте, якщо взяти до уваги правові наслідки видання деяких із цих актів, можна стверджувати, що певні правові акти управління органів державного нагляду впливають на права і обов’язки необмеженого кола осіб. Ідеться про ті випадки, коли орган державного нагляду, застосовуючи передбачені законом повноваження, своїм владним рішенням скасовує нормативно-правовий акт, виданий органом, що здійснює безпосереднє управління цільовим страховим фондом.

Як і у випадку з правовими актами управління, вчинюваними органами державного управління, недодержання правових актів управління у сфері соціального страхування тягне за собою певні правові наслідки. Застосування цих наслідків гарантується, насамперед, засобами державного примусу, що вживаються уповноваженими органами державної влади – як виконавчої її гілки, так і судової. Дотепер ще зберігається і механізм державного примусу, застосовуваний органами прокуратури у порядку здійснення нагляду за додержанням і застосуванням законів.

Під компетентністю як ознакою правового акта управління розуміється можливість його видання виключно у межах компетенції відповідного органу[38, с.142].

Варто погодитися з В.Б.Авер’яновим у тому, що додержання уповноваженим органом меж його компетенції, правосуб’єктності під час вчинення правового акта управління є найважливішим критерієм законності, змістовності та обґрунтованості такого акта[38, с.142]. Дійсно, компетенція органу управління, яку у науковій літературі називають формою правосуб’єктності органу управління[125, с.95], у першочерговому порядку визначає ті межі, у яких цей орган управі видавати правові акти управління. Саме компетенція певних органів дає можливість розмежувати сферу їхньої діяльності, коло повноважень, а подекуди – і засобів їхньої реалізації.

Залежно від того, про який орган управління (мається на увазі не лише органи, які здійснюють державне управління у традиційному розумінні цього поняття, але й інші органи управління) ідеться, його компетенція може визначатися як Конституцією та законами України, так і іншими актами. Не можна не відзначити, що під час розроблення та ухвалення законів законодавець дедалі більше уваги приділяє якомога точнішому визначенню компетенції органів, уповноважених здійснювати від імені держави функції управління у тих сферах, на врегулювання яких спрямований відповідний закон.

До певної міри така тенденція зумовлена необхідністю застосування ч.2 ст.19 Конституції України, відповідно до якої органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Консервативний підхід до тлумачення цієї норми дає підстави для висновку про те, що лише Конституція та закони України можуть визначати компетенцію органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб і ці питання не можуть регулюватися будь-якими іншими актами законодавства. З іншого боку, очевидна тенденція до якомога детальнішого унормування законодавцем компетенції органів управління, напевне, має на меті попередження видання підзаконних актів, які розширювали б чи іншим чином спотворювали компетенцію певного органу управління, порушуючи таким чином правовий порядок у державі.

Проте варто зазначити, що органи, які здійснюють безпосереднє управління цільовими страховими фондами (правління та виконавчі дирекції), а також наглядові ради, які здійснюють нагляд за діяльністю цільових страхових фондів, за своїм статусом не є органами державної влади чи органами місцевого самоврядування, а особи, які є їхніми членами (крім представників держави у складі правління і наглядової ради) чи працівниками, як такі не є посадовими чи службовими особами органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Ця обставина, суворо кажучи, виключає безумовний обов’язок цих органів та осіб діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, у тому розумінні, що підстави, межі і порядок здійснення ними своїх повноважень можуть визначатися не лише Конституцією та законами України, але й іншими (підзаконними) актами.

Зважаючи на той факт, що кінцевою метою діяльності правлінь та виконавчих дирекцій цільових страхових фондів, а також наглядових рад, що здійснюють нагляд за діяльністю страховиків, є організація та забезпечення виконання завдань відповідних видів соціального страхування (а в кінцевому рахунку – виконання соціальної функції держави, що полягає, зокрема, у здійсненні соціального захисту громадян), залишення цільових страхових фондів та їх органів, а також наглядових рад поза межами регулювання ч.2 ст.19 Конституції України чи аналогічної норми, закріпленої на рівні закону, слід, на нашу думку, розглядати як прогалину у правовій регламентації їхньої діяльності. Вважаємо, що ця прогалина повинна бути усунута шляхом унесення до Основ законодавства України про загальнообов’язкове державне соціальне страхування та чинних законів з окремих видів соціального страхування нової норми такого змісту: "Цільові страхові фонди, їх органи, посадові особи, наглядові ради, що здійснюють нагляд за діяльністю цільових страхових фондів, і їх члени, органи державного нагляду у сфері соціального страхування і їх посадові особи діють на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України".

Такий підхід вимагатиме докладної регламентації діяльності вищезазначених органів та осіб на рівні закону. Сьогодні ж закони з окремих видів соціального страхування найбільш докладно визначають повноваження такого органу управління, як правління цільового страхового фонду. Достатньо чітко визначена і компетенція наглядової ради та органів державного нагляду у сфері соціального страхування. Натомість найменшу увагу законодавець приділив сфері компетенції виконавчої дирекції цільового страхового фонду, вочевидь залишивши врегулювання цього питання на розсуд правління, яке може унормувати це питання під час затвердження статуту відповідного страховика.

Незважаючи на відсутність у органів, які здійснюють безпосереднє управління цільовими страховими фондами (правлінь та виконавчих дирекцій), статусу державних органів, закони з окремих видів соціального страхування, як зазначалося вище, наділяють їх правом одностороннього волевиявлення, що є однією з ознак правових актів управління. Праву одностороннього волевиявлення під час ухвалення правового акта управління кореспондує обов’язок іншої сторони (об’єкта управління) підкоритися владній волі органу управління (суб’єкта управління), оскільки такий правовий акт управління залишається чинним для його адресата[38, с.142] (тобто не був змінений, скасований, визнаний недійсним або оскільки його дію не було зупинено).

Важливою ознакою правових актів управління взагалі та, зокрема, правових актів управління у сфері соціального страхування є їхнє місце в ієрархії (системі) правових актів управління. Місце певного правового акта управління у системі правових актів управління – це його співвідношення з актами вищої та меншої юридичної сили. Як справедливо відзначають науковці стосовно правових актів у сфері державного управління, ієрархія правових актів управління відображає реальні відносини між державними органами[123, с.138; 38, с.143].

Місце правових актів управління у сфері соціального страхування у системі правових актів управління також визначає місце органів, які наділені управлінськими функціями у сфері соціального страхування, в ієрархії органів управління, що існують в Україні. Здавалося б, ця теза суперечить самоврядності як одному з основоположних принципів функціонування цільових страхових фондів. Проте це лише на перший погляд. Цілком зрозуміло, що цільові страхові фонди як автономні структури користуються певною свободою (принцип дискреційності) при реалізації своїх повноважень. Але здійснюючи свої повноваження, вони не можуть вийти за межі правомірної поведінки, окресленої для них обов’язковими для виконання правовими актами управління інших органів (у тому числі нормативно-правовими актами).

Не можна не погодитися з висновками М.М.Ніколаєвої, яка (стосовно нормативно-правових актів) зауважує, що місце правового акта в ієрархії актів держави обумовлює такі характерні риси актів, як їхня менша юридична сила порівняно з актами вищих органів та значне переважання у них похідних приписів[126, с.21].

Основні засади правопорядку в Україні обумовлюють підпорядкованість правових актів управління у сфері соціального страхування нормам Конституції та законів України. Аналіз приписів актів законодавства України дає підстави стверджувати, що правові акти управління у сфері соціального страхування, які видаються цільовими страховими фондами, не можуть суперечити правилам, уміщеним у правових актах Президента України та Кабінету Міністрів України, центральних органів виконавчої влади. Проте слід зазначити, що повноваження Президента України, Кабінету Міністрів України та інших органів виконавчої влади з регулювання відносин у сфері соціального страхування надзвичайно обмежені, що відповідає закріпленому ст.92 Конституції України принципу врегулювання основ соціального захисту виключно законами України.

Переходячи до класифікації правових актів управління у сфері соціального страхування, зауважимо, що в науковій літературі правові акти управління класифікуються за великою кількістю критеріїв (ознак). Проте убачається, що в межах цього дослідження варто зупинитися на класифікації правових актів управління у сфері соціального страхування лише за низкою основних критеріїв, оскільки це дозволить більшою мірою зосередитися на виокремленні практичного значення запропонованої класифікації.

Якщо в основу класифікації правових актів управління у сфері соціального страхування покласти критерій суб’єкта, що вчиняє такі акти, то ця класифікація виглядатиме таким чином:

акти правління цільового страхового фонду;
акти виконавчої дирекції цільового страхового фонду;
акти наглядової ради, що здійснює нагляд за діяльністю цільового страхового фонду;
акти органів державного нагляду у сфері соціального страхування.

За ознакою юридичної природи правові акти управління у сфері соціального страхування можуть мати характер нормативних, ненормативних (індивідуальних), змішаних актів, а також горизонтальних договорів.

Основним органом управління у сфері соціального страхування, уповноваженим видавати нормативно-правові акти, є правління цільового страхування фонду. Саме на нього законодавець покладає основні функції правотворчої діяльності у сфері певного виду соціального страхування, що мала б на меті організацію виконання закону з відповідного виду соціального страхування. Законодавець закріплює і правило, згідно з яким рішення правління цільового страхового фонду, ухвалене у межах його компетенції, є обов’язковим для виконання всіма страхувальниками та застрахованими (про що вже ішлося вище).

Разом із тим, правління цільового страхового фонду вправі приймати і ті правові акти управління, які за своїми властивостями не є нормативно-правовими, тобто містять індивідуально-конкретні правові приписи, звернені до персонально визначених осіб[127, с.35]. Причому приклади таких ненормативних (індивідуальних, правозастосовчих) актів управління можна знайти безпосередньо у законах з окремих видів соціального страхування. Зокрема, такими актами є регламент роботи правління, річні бюджети цільового страхового фонду і звіти про їх виконання, рішення щодо структури, граничної чисельності та умов оплати праці працівників виконавчої дирекції цільового страхового фонду тощо. Утім слід зауважити, що у випадках, передбачених законом, окремі із цих правових актів управління можуть містити норми права, і наявність таких приписів перетворює ці правові акти управління на так звані змішані правові акти.

Закон (крім Закону України "Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування") не закріплює право виконавчої дирекції цільового страхового фонду здійснювати правотворчу діяльність, тому немає підстав стверджувати про наявність у виконавчої дирекції таких повноважень. Разом із тим, виконавча дирекція наділена найширшими повноваженнями у сфері видання правових актів управління, що мають індивідуальний характер і характер горизонтальних договорів. Такі повноваження виконавчої дирекції випливають, насамперед, з її статусу постійно діючого виконавчого органу правління цільового страхового фонду, основним завданням якого є організація виконання рішень правління.

Окремо слід зупинитися на такому виді правових актів управління як горизонтальні (рівнопартнерські) договори. Останнім часом цей вид правових актів управління дедалі частіше згадується у наукових публікаціях[128] та навіть у нещодавно ухвалених актах законодавства. Варто згадати хоча б визнання спорів з приводу укладання та виконання адміністративних договорів як окремої категорії спорів, віднесених до компетенції адміністративних судів (п.3 ч.1 ст.17 Кодексу адміністративного судочинства України[129]).

У науковій літературі адміністративно-правові договори пропонується визначати як угоду між ієрархічно пов’язаними або не пов’язаними державними органами та іншими організаціями з приводу спільного вирішення управлінських справ[130, с.190]. Інші дослідники пропонуються розгляди адміністративний договір як організаційно-правовий засіб здійснення специфічних координаційних відносин між органами виконавчої влади при спільному управлінні різноманітними сферами суспільного життя[131, с.9].

Аналіз законів з окремих видів соціального страхування дає всі підстави стверджувати, що під час їхнього ухвалення законодавець заклав механізми договірного врегулювання окремих питань компетенції між цільовими страховими фондами з різних видів соціального страхування. Яскравим прикладом такої правової презумпції є норма, якою законодавець уповноважив цільові страхові фонди співпрацювати між собою у проведенні заходів, пов’язаних із наданням матеріального забезпечення (страхових виплат) та соціальних послуг, і спільно у кожному конкретному випадку приймати рішення щодо того, хто з них братиме участь у фінансуванні цих заходів (ст.26 Основ законодавства України про загальнообов’язкове державне соціальне страхування, ст.24 Закону України "Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності", ст.20 Закону України "Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття", ст.28 Закону України "Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування у зв’язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими похованням").

Класифікація правових актів управління у сфері соціального страхування за критерієм їхньої юридичної форми вимагає звернення до суміжних зі сферою соціального страхування актів законодавства або до правових актів, які мають індивідуальний характер. Вище вже зазначалося, що законодавець, ухвалюючи закони з окремих видів соціального страхування, залишив питання про юридичну форму правових актів управління у сфері соціального страхування неврегульованим, причому це стосується як актів органів, які здійснюють безпосереднє управління цільовими страховими фондами (правлінь та виконавчих дирекцій), так і актів органів нагляду (наглядових рад і органів державного нагляду). Саме це і стало підставою звернення до інших правових актів для проведення класифікації правових актів управління у сфері соціального страхування за ознакою їхньої юридичної форми.

Юридична форма правових актів органів, які здійснюють безпосереднє управління цільовими страховими фондами, урегульована статутом відповідного цільового страхового фонду і положеннями (типовими положеннями) про виконавчі органи цільових страхових фондів. Так, для правління цільового страхового фонду юридичною формою його рішення є постанова, що є цілком обґрунтованим з огляду на традиційне сприйняття постанови як акта колегіального органу. Нагадаємо, що саме на колегіальних засадах діє правління цільового страхового фонду. Натомість виконавча дирекція оформлює своє рішення наказом, що також цілком логічно, оскільки така форма акта найбільше відповідає одноосібному характерові розпорядчих дій директора (керівника) виконавчої дирекції цільового страхового фонду. Заради справедливості слід зауважити, що закони з окремих видів соціального страхування визначають виконавчим органом правління цільового страхового фонду виконавчу дирекцію, а не її директора (керівника). Проте системний аналіз правових приписів, уміщених у відповідних законах, дає підстави для висновку про одноосібний характер виконавчих повноважень директора (керівника) виконавчої дирекції і відсутність у виконавчої дирекції цільового страхового фонду будь-яких ознак колегіального органу.

Викладене вище не виключає права органів, які здійснюють безпосереднє управління цільовими страховими фондами, видавати положення, інструкції, правила тощо. Проте і новітні наукові дослідження у галузі адміністративного права, і правова та управлінська практика ідуть тим шляхом, що будь-які такі акти не повинні мати абсолютно самостійної правової природи, а мають натомість затверджуватися (вводитися в дію) правовим актом розпорядчого характеру (відповідно постановою чи наказом)[38, с.157]. Є всі підстави погодитися саме із таким підходом до юридичного оформлення правових актів управління, оскільки він передбачає необхідну уніфікацію дій під час видання правового акта управління і дає можливість формалізації як цих дій, так і вимог до порядку і форми їх учинення суб’єктами управління.

За аналогією з правлінням цільового страхового фонду наглядова рада, що здійснює нагляд за діяльністю страховика, як колегіальний орган також оформлює свої рішення постановами.

Натомість юридична форма правових актів органу державного нагляду, що ним, як визначає законодавець, є центральний орган виконавчої влади, визначена положенням про відповідний орган. Аналіз приписів положень про центральні органи виконавчої влади, уповноважені виконувати функції державного нагляду у сфері соціального страхування, свідчить, що основною юридичною формою правового акта такого органу є наказ.

За критерієм сфери дії правові акти управління у сфері соціального страхування (які видаються органами управління на центральному рівні) відносяться до актів, які діють на всій території України. Ці акти можуть діяти в межах органу чи цільового страхового фонду у цілому або поширюватися на певне коло юридичних і фізичних осіб, проте у всякому разі ці акти не можуть вийти за межі сфери соціального страхування як галузі управління.

Залежно від порядку ухвалення правових актів управління прийнято виділяти акти, які видаються у єдиноначальному порядку, колегіально, спільно декількома суб’єктами та акти, що видаються за узгодженням. Утім слід зауважити, що така класифікація є до певної міри умовною, оскільки, наприклад, єдиноначальний чи колегіальний порядок видання актів не виключає їхнього видання за узгодженням чи декількома органами.

Акти законодавства з окремих видів соціального страхування передбачають випадки видання правових актів управління у сфері соціального страхування як у єдиноначальному (будь-який наказ виконавчої дирекції цільового страхового фонду або органу державного нагляду) чи колегіальному порядку (будь-яка постанова правління цільового страхового фонду чи наглядової ради), так і у колегіальному порядку за узгодженням (одним із прикладів такого акта може бути Інструкція про порядок перерахування, обліку та витрачання страхових коштів, яка відповідно до ст.17 Закону України "Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності" затверджується правлінням Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України за погодженням із Національним банком України і спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади – Міністерством фінансів України). Вище вже згадувалося і про можливість видання правового акта управління у сфері соціального страхування декількома органами – прикладом такого акта може бути рішення двох страховиків, які здійснюють різні види соціального страхування, про те, хто з них у тому чи іншому випадку фінансуватиме надання матеріального забезпечення (страхової виплати) чи соціальної послуги.

На звершення вважали б за доцільне окремо зупинитися і на такому аспекті порядку видання правових актів управління (а саме – нормативно-правових актів) у сфері соціального страхування, як необхідність їхньої державної реєстрації.

Уперше державна реєстрація нормативно-правових актів органів виконавчої влади в Україні була передбачена Указом Президента України від 3жовтня 1992р. №493/92 "Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади"[132], на виконання якого постановою Кабінету Міністрів України від 28грудня 1992р. №731[133] затверджено Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю, що зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер.

Відповідно до ст.1 зазначеного Указу державній реєстрації підлягають нормативно-правові акти, які видаються міністерствами, іншими органами виконавчої влади, органами господарського управління та контролю і які зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер.

Таким чином, вирішальними факторами для з’ясування питання про потребу у державній реєстрації правових актів є, по-перше, наявність у них ознак нормативності, а по-друге, – наявність у суб’єкта видання відповідного акта статусу органу виконавчої влади (центрального чи місцевого), органу господарського управління та контролю.

Аналіз законів з окремих видів соціального страхування дає підстави стверджувати, що окремі правові акти управління у сфері соціального страхування мають усі ознаки нормативно-правових актів, у тому числі (і насамперед) їм властиві неконкретність адресата і неодноразовий характер їхнього застосування. При цьому ці акти можуть зачіпати права, свободи й законні інтереси громадян.

Проте у випадку із цільовими страховими фондами відсутня інша обов’язкова ознака, що відповідно до зазначеного Указу Президента України зумовлювала б потребу у державній реєстрації виданих ними нормативно-правових актів, а саме – ці фонди не мають статусу органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю. Саме ця обставина стала вирішальною для висновку про відсутність потреби у державній реєстрації нормативно-правових актів цільових страхових фондів і про можливість їхнього застосування без такої реєстрації.

Утім варто зазначити, що однією з цілей запровадження державної реєстрації нормативно-правових актів є, зокрема, і перевірка їх відповідності Конституції та законам України. Беручи до уваги, те, наскільки значущим є правильне застосування цільовими страховими фондами законів у сфері соціального страхування при розробленні власних нормативно-правових актів, убачається, що такий механізм попереднього контролю[108, с.88] за відповідністю цих нормативно-правових актів законодавству про соціальне страхування, як їх державна реєстрація, дозволив би значно зменшити імовірність прийняття цільовими страховими фондами окремих рішень з порушенням законодавства. Отже, державна реєстрація нормативно-правових актів цільових страхових фондів убачається необхідною.

Слід зауважити, що серед трьох законів з окремих видів соціального страхування (не враховуючи пенсійного страхування) лише Закон України "Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття" (ст.11) вже у первинній його редакції містив правило, згідно з яким видані страховиком з цього виду соціального страхування документи нормативного характеру, які стосуються прав і обов’язків страхувальників та застрахованих осіб, підлягають державній реєстрації в порядку, встановленому для реєстрації нормативно-правових актів органів виконавчої влади.

Норма про обов’язковість державної реєстрації рішень правління Фонду соціального страхування від нещасних випадків, які мають нормативний характер і стосуються прав та обов'язків страхувальників і застрахованих осіб, була включена до Закону України "Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності" лише у лютому 2007р., тобто майже через шість років після набрання зазначеним Законом чинності.

На наше глибоке переконання, аналогічна за своїм змістом норма повинна бути включена і до Закону України "Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування у зв'язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими похованням".

Водночас, визначений спеціальними актами законодавства, що регулюють порядок державної реєстрації нормативно-правових актів, перелік органів, акти яких підлягають державній реєстрації, до цього часу не включає страховиків з окремих видів соціального страхування. Вважаємо, що цей недолік правового регулювання повинен бути усунений і страховики з окремих видів соціального страхування повинні бути прямо названі серед органів, нормативно-правові акти яких підлягають державній реєстрації.

3.2.Судовий контроль за законністю правових актів управління

у сфері соціального страхування

Вище вже зазначалося, наскільки важливими із соціальної та фінансово-економічної точки зору можуть бути рішення органів, які здійснюють безпосереднє управління цільовими страховими фондами. Потенційна значущість цих рішень обумовлюється як найширшим охопленням системою соціального страхування фізичних і юридичних осіб, так і загрозою істотних негативних соціальних та фінансово-економічних наслідків цих рішень для застрахованих осіб, страхувальників, власне цільового страхового фонду, а також держави у цілому.

Саме ця значущість рішень, що ухвалюються під час здійснення безпосереднього управління цільовими страховими фондами, посідає (поряд із потребою в попередженні або оперативному усуненні допущених порушень) провідне місце серед факторів, що викликають до життя інститут нагляду за діяльністю цільових страхових фондів та державного нагляду у сфері соціального страхування.

Своєю чергою, і рішення, ухвалювані порядком нагляду за діяльністю цільових страхових фондів або порядком державного нагляду у сфері соціального страхування, не гарантовані від помилок. Ці рішення наглядових органів також не позбавлені вагомого значення і можуть мати серйозні наслідки для управління системою соціального страхування.

Вже згадані вище контрольні повноваження правління стосовно виконавчої дирекції цільового страхового фонду за своєю суттю є повноваженнями у сфері так званого внутрішнього (адміністративного) контролю[38, с.352]. Досить вагомими контрольними повноваженнями стосовно страховиків з окремих видів соціального страхування наділені органи державного нагляду у сфері соціального страхування.

Ці контрольні повноваження є невід’ємною частиною, ніби продовженням процесу управління тим чи іншим видом соціального страхування як різновидом соціального управління. У науковій літературі контрольні відносини розглядаються як різновид управлінських, адміністративних відносин[110, с.20].

У межах цього дослідження не варто повторювати думку абсолютної більшості науковців як у галузі адміністративного права, так і у галузі теорії управління про надзвичайну важливість ефективного контролю для належного функціонування системи управління як такої, спрямування її на досягнення бажаного результату[108, с.10; 38, с.343].

Разом із тим, практично неможливо досягнути того стану і рівня ефективності систем адміністративного контролю, за яких вони гарантували б бездоганний результат свого функціонування. Водночас навіть, здавалося б, незначний показник помилок наявних систем контролю може виявитися неприйнятним, зважаючи на ті чи інші умови функціонування підконтрольної системи.

Вбачається, що це твердження є особливо актуальним у випадку із системою соціального страхування. Значущість соціальних і фінансово-економічних наслідків, помножена на недостатню урегульованість питань юридичної відповідальності за ухвалювані рішення членів правлінь цільових страхових фондів як колегіальних органів управління, наділених функціями управлінського контролю стосовно виконавчої дирекції цільового страхового фонду, а також на потенційну упередженість органів державного нагляду, представники яких беруть на цей час достатньо активну участь у безпосередньому управлінні цільовим страховим фондом, і обумовлює потребу у здійсненні незалежного, зовнішнього контролю у сфері управління соціальним страхуванням.

Таким видом контролю повинен бути судовий контроль за законністю правових актів управління у сфері соціального страхування, здійснюваний уповноваженими органами судової влади у порядку відправлення правосуддя.

Поняття судового контролю вже достатньо давно є предметом дослідження у вітчизняній науці адміністративного права як один із видів державного контролю, а власне судовий контроль у сучасних наукових дослідженнях проблематики контрольних функцій держави справедливо виділяється як вид державного контролю, здійснюваний особливим суб’єктом – органами судової влади[20, с.215].

У розгорнутому вигляді науковці визначають судовий контроль як конституційно закріплену особливу правову форму реалізації контрольної функції держави у сфері судової влади, що виражена в охороні судами конституційного ладу, прав і свобод людини і громадянина, забезпечення режиму законності, здійснювану в особливому процесуальному порядку[134, с.4]. У науковій літературі не викликає заперечення той факт, що лише суд, виконуючи свої завдання, застосовує методи, відмінні від методів, застосовуваних іншими органами державного контролю, а саме – метод розгляду справ у судових засіданнях[135, с.61].

Деякі дослідники, розглядаючи судове забезпечення законності в діяльності адміністративних органів, розрізняють судовий контроль і судовий нагляд як форми судового забезпечення законності. Судове забезпечення законності в діяльності адміністративних органів є узагальнюючим поняттям, зміст якого полягає у сукупності застосовуваних судом засобів і способів, що гарантують у сфері управлінської діяльності винесення органами управління законних актів і вчинення правомірних дій, спрямованих на захист законних прав і інтересів громадян, державних і громадських органів, зміцнення дисципліни у їхній діяльності, попередження правопорушень. При цьому вважають, що судовий контроль здійснюється під час розгляду справ управлінського характеру, за результатами якого суд постановляє рішення скасувати або змінити незаконний акт управління. Натомість повноваження судового нагляду застосовуються у тих випадках, коли суд, не визначаючи юридичну долю акта, має право поставити перед відповідними органами питання про усунення порушень законності і причин, що їх породжують, і вимагати повідомлення про результати розгляду цього питання[136, с.37].

Інші автори, розглядаючи нагляд, здійснюваний судовими органами, як форму контролю і нагляду за виконанням законів у сфері державного управління, зазначають, що безпосередня перевірка судом в установленій процесуальній формі законності і обґрунтованості індивідуальних правових актів і дій посадових осіб, державних органів з метою забезпечення прав і законних інтересів державних органів, громадських організацій і громадян є змістом судового нагляду за законністю в державному управлінні[137, с.8]. Іноді судовий контроль розглядається як окрема функція судів, відмежована від функції відправлення правосуддя[138, с.47].

У науковій літературі висловлюється думка про розмежування здійснюваного судом контролю у широкому розумінні і у вузькому (власне судовий контроль). Останнє включає діяльність суду, пов’язану з перевіркою актів управління на предмет їхньої законності. Натомість функція контролю у широкому його розумінні виконується судами під час розгляду тих справ, у межах яких суд вивчає питання про законність певного акта управління лише у зв’язку з вирішенням основного питання, яке полягає у захисті прав і законних інтересів певної особи[139, с.220]. Іншими словами, судовий контроль у вузькому розумінні – це контроль, здійснюваний судом під час розгляду і вирішення адміністративних справ (справ про законність дій органів державного управління), а судовий контроль у широкому розумінні – це контроль, що здійснюється судом у межах інших категорій справ, де питання про законність певного акта управління лише має значення для розгляду основних вимог заявника, але не становить зміст цих вимог. На нашу думку, на цей час, після набрання чинності Кодексом адміністративного судочинства України, такерозмежування видів здійснюваного судами контролю дещо втратило свою актуальність.

Судовий контроль у сфері управління (у тому числі у сфері управління соціальним страхуванням) є видом зовнішнього, надвідомчого контролю, оскільки здійснюється органами, які з організаційної точки зору не пов’язані з підконтрольними об’єктами[140, с.228]. Органи судової влади, з одного боку, і суб’єкти управління у сфері соціального страхування, з іншого боку, не перебувають між собою у відносинах субординації чи будь-яких інших відносинах, що обумовлювали б адміністративну підпорядкованість між ними.

За ознакою сфери його здійснення судовий контролю у сфері управління відноситься до загального контролю у тому розумінні, що контрольні повноваження судів поширюються на правовідносини в усіх сферах управлінської діяльності і не обмежуються певною галуззю чи родом такої діяльності, певною сферою чи функцією управління.

Іншими словами, предметом судового контролю законності правових актів управління у сфері соціального страхування може стати акт управління, вчинений за будь-яким із напрямів управлінської діяльності у цій сфері, незалежно від управлінської функції, на виконання якої спрямоване видання такого правового акта управління.

За критерієм часу реалізації контрольних повноважень судовий контроль може виступати як вид поточного (оперативного) контролю і як вид наступного контролю, залежно від конкретного предмета застосування важелів судового контролю.

Вбачається, що якщо предметом судового контролю є правовий акт управління, що застосовується на час здійснення такого контролю, тобто якщо застосування судового контролю має своїм завданням перевірку відповідності виконуваного на цей час правового акта управління вимогам законодавства, то у такому разі судовий контроль матиме поточну форму. Натомість у разі, коли предметом судового контролю є вже виконаний правовий акт управління, то за своєю формою судовий контроль буде наступним.

Водночас зазначимо, що таке розмежування судового контролю на поточний і наступний є досить умовним, і контраргументом проти такого розмежування може бути теза про можливість застосування засобів судового контролю лише до того предмета, що вже існує чи існував раніше у юридичній дійсності, що спонукає до висновку про виключно наступний характер судового контролю.

Слід зауважити, що закони з окремих видів соціального страхування як спеціальні нормативно-правові акти не оминають увагою можливість участі органів судової влади у вирішенні спорів з приводу здійснення певного виду соціального страхування, однією зі сторін яких можуть виступати як цільові страхові фонди, так і органи державного нагляду у сфері соціального страхування.

Так, наприклад, загальна норма про вирішення у судовому порядку спорів, що виникають із правовідносин за соціальним страхуванням, закріплена ст.12 Основ законодавства України про загальнообов’язкове державне соціальне страхування.

Закон України "Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності" установлює правило про вирішення спорів щодо суми страхових внесків, а також щодо розміру шкоди та прав на її відшкодування, накладення штрафів та з інших питань у судовому порядку.

Право застрахованої особи і страхувальника на судовий захист закріплено і Законом України "Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття". Подібні за своїм змістом норми уміщені і в Законі України "Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування у зв’язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими похованням".

Кожен із законів з окремих видів соціального страхування застерігає право страхувальника або страховика оскаржити в суді рішення органу державного нагляду у сфері соціального страхування, яке, на думку заявника, є неправомірним.

Як бачимо, законодавець спеціально обумовлює право заінтересованої особи (страхувальника, застрахованої особи і навіть страховика) звернутися до суду для урегулювання певного спору у сфері соціального страхування.

Проте сфера правомірного втручання судової гілки державної влади у здійснення управлінських повноважень у сфері соціального страхування, звісно ж, не обмежується тим колом випадків, які законодавець прямо застеріг у спеціальних актах законодавства.

Конституція України установлює, що юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі. У контексті управління соціальним страхуванням ця конституційна норма є визначальною для висновку про достатність компетенції органів судової влади України для розгляду і вирішення спорів, пов’язаних із здійсненням управлінських повноважень у сфері соціального страхування.

З іншого боку, конституційний принцип захисту судом прав і свобод людини і громадянина та конституційна гарантія оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб установлюють право особи звернутися за захистом до компетентного органу судової влади. Ці конституційні приписи дають підстави для звернення заінтересованої особи до суду, хоча б інші застосовувані нормативно-правові акти прямо і не обумовлювали такого права.

Отже, будь-яка особа, яка є учасником правовідносин з приводу соціального страхування, вправі у порядку, встановленому законом, звернутися до суду для захисту своїх прав та охоронюваних законом інтересів. Це право виступає однією з ключових складових гарантії реалізації конституційного принципу відповідальності держави за свою діяльність перед людиною[141, с.112], закріпленого статтею 3 Конституції України, гарантією реалізації суб’єктивних публічних прав у сфері соціального страхування[142, с.50].

Таке звернення і є підставою для здійснення судового контролю у сфері соціального страхування і управління ним. При цьому предметом судового контролю законності правових актів управління у сфері соціального страхування виступає конкретний правовий акт, виданий суб’єктом правовідносин у сфері управління соціальним страхуванням.

До 1вересня 2005р., коли набрав чинності Кодекс адміністративного судочинства України, процесуальний порядок застосування засобів судового контролю у сфері управління соціальним страхуванням визначався суб’єктним складом сторін спору з приводу відповідного правового акта управління у цій сфері.

Так, спори, сторонами яких виступали цільовий страховий фонд і застрахована особа (наприклад, спори з приводу проведення страхових виплат), відносилися до компетенції загальних судів, а їхній розгляд відбувався за правилами цивільного судочинства згідно з Цивільним процесуальним кодексом України[143]. Натомість спір між цільовим страховим фондом і суб’єктом господарювання (скажімо, спір про сплату страхових внесків) підлягав розглядові господарським судом у порядку судочинства, здійснюваного у господарських справах відповідно до Господарського процесуального кодексу України[144].

З прийняттям Кодексу адміністративного судочинства України, що передбачив запровадження повноцінної системи адміністративної юстиції[145, с.31] в Україні, у публікаціях науковців і практиків досить жваво обговорювалася проблема підсудності тих чи інших категорій справ адміністративним судам[146; 147; 148]. В контексті управління соціальним страхуванням постало питання розмежування компетенції судів у спорах за участю цільових страхових фондів, підсудності цих спорів загальним, господарським та адміністративним судам.

З аналізу приписів Кодексу адміністративного судочинства України випливає, що за загальним правилом визначальними обставинами для вирішення питання про підсудність певного спору адміністративному суду є наявність серед сторін цього спору суб’єкта владних повноважень і публічно-правовий характер такого спору. Як справедливо зазначає В.Стефанюк, при вирішення питання про публічно-правовий чи приватно-правовий характер певного спору, слід виходити з природи тих правовідносин, з яких випливає вимога позивача[149, с.5]. З цієї причини пошук відповіді на запитання про підсудність адміністративним судам спорів за участю цільових страхових фондів змушує повернутися до проблеми правового статусу цільових страхових фондів і врахувати характер правовідносин у сфері соціального страхування і управління ним.

У розумінні Кодексу адміністративного судочинства України суб’єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб’єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Раніше вже було докладно проаналізовано правову природу цільових страхових фондів, на які законодавець поклав функції страховиків з окремих видів соціального страхування. Будучи некомерційними самоврядними організаціями, цільові страхові фонди не є органами державної влади чи органами місцевого самоврядування.

Разом із тим, як зазначалося вище, управлінські повноваження, якими наділені цільові страхові фонди, слід розглядати як такі, що делеговані їм державою. Ухвалюючи Кодекс адміністративного судочинства України, законодавець установив, що здійснення владних управлінських функцій може базуватися на делегованих повноваженнях.

Можна говорити про те, що здійснюючи управління соціальним страхуванням як ключовою складовою системи соціального захисту громадян, цільові страхові фонди фактично управляють окремою сферою діяльності держави, виконують функції держави.

Проте необхідно зауважити, що висновок про делегований характер повноважень цільових страхових фондів у сфері управління соціальним страхуванням носить суто теоретичний характер і сформульований лише за результатами аналізу природи цих повноважень. Акти національного законодавства про соціальне страхування не містять конкретного припису про делегування державою управлінських повноважень у сфері соціального страхування цільовим страховим фондам.

В цілому ж, на нашу думку, є достатні підстави вважати, що цільові страхові фонди, які діють у якості страховиків з окремих видів соціального страхування, слід розглядати як один із видів суб’єктів владних повноважень у розумінні Кодексу адміністративного судочинства України[150, с.90].

Іншою ознакою, наявність якої є необхідною для віднесення певного спору до підсудності адміністративного суду, є публічно-правовий характер такого спору. Іншими словами, законодавець підкреслює, що спори за участю сторони, яка хоча і є суб’єктом владних повноважень, проте діє у своїй приватно-правовій якості (наприклад, у якості юридичної особи чи у якості громадянина), а не власне як суб’єкт владних повноважень, непідсудні адміністративному суду.

У цьому контексті слід зауважити, що учасниками відносин за участю цільових страхових фондів є усі наймані працівники і деякі інші категорії громадян – у якості застрахованих осіб та юридичні й фізичні особи, що є роботодавцями, – у якості страхувальників. При цьому застраховані особи не лише одержують чи можуть набути право на одержання страхових виплат (матеріального забезпечення) і соціальних послуг, але і сплачують страхові внески на певні види соціального страхування, виступаючи одночасно застрахованими особами і страхувальниками.

Отже, відносини з приводу соціального страхування, належне виконання своїх обов’язків страховиками як суб’єктами управління цими відносинами і взагалі належне функціонування системи соціального страхування зачіпають інтереси надзвичайно широкого кола осіб, тобто сукупні, публічні інтереси. Ця обставина дає підстави розглядати правовідносини з приводу здійснення соціального страхування і управління ним як такі, що мають публічний характер, оскільки їм властива та риса, що зазвичай виокремлюється науковцями як визначальна ознака публічно-правового характеру певної групи правовідносин[76, с.17].

Таким чином, у спорах за участю цільових страхових фондів як страховиків з окремих видів соціального страхування наявна і друга ознака, що має вирішальне значення для висновку про підсудність цих спорів адміністративним судам.

Делегований характер повноважень цільових страхових фондів з управління соціальним страхуванням дає підстави розглядати цільові страхові фонди у якості суб’єкта владних повноважень у розумінні Кодексу адміністративного судочинства України, а поєднання цього їхнього статусу з публічно-правовою природою відносин у сфері соціального страхування і управління ним створює підґрунтя для висновку про підсудність спорів за участю цільових страхових фондів як органів управління соціальним страхуванням адміністративним судам.

Зауважимо, що позицію про поширення юрисдикції адміністративних судів на спори за участю цільових страхових фондів у якості страховиків з окремих видів соціального страхування висловлює і Вищий господарський суд України[151, с.9], хоча і не наводить при цьому докладних аргументів, які спонукали його до такого висновку, а обмежується загальним посиланням на сукупність повноважень і функцій цільових страхових фондів з управління окремими видами соціального страхування.

Незважаючи на це, суто теоретичний, не об’єктивований у конкретній нормі права висновок про делегування державою повноважень з управління соціальним страхуванням цільовим страховим фондам і владний управлінський характер покладених на страховиків функцій, може бути поставлений під сумнів під час вирішення практичного питання про підсудність адміністративному суду певного спору у сфері соціального страхування.

На нашу думку, законодавець має бути більш конкретним у віднесенні спорів за участю цільових страхових фондів у якості органів, наділених управлінськими повноваженнями у сфері соціального страхування, до компетенції саме адміністративних судів. З цією метою до Кодексу адміністративного судочинства України слід унести зміни, визначивши цільові страхові фонди з окремих видів соціального страхування у якості окремого виду суб’єктів владних повноважень[152, с.229].

Слід взяти до уваги, що кожний цільовий страховий фонд – це велика і розгалужена система спеціалізованих органів, які функціонують на центральному (загальнодержавному) рівні, рівні Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя, а також на рівні районів, районів у містах, міст обласного значення. Страховик з окремого виду соціального страхування є складною адміністративною системою[153, с.17], великою адміністративною машиною, фінансові, управлінські та технічні можливості якої практично завжди перевищують можливості іншої сторони спору – страхувальника чи застрахованої особи.

Тому розгляд такого спору доцільно здійснювати за правилами адміністративного процесу, що вони, на відміну від принципів процесу з приводу приватно-правових спорів, передбачають активну позицію суду у захисті прав і законних інтересів фізичних і юридичних осіб, які є стороною спору із суб’єктом владних повноважень[154, с.11–12].

Іншим чином вирішується питання про поширення юрисдикції адміністративних судів на спори, предметом яких є правовий акт управління, учинений органом державного нагляду у сфері соціального страхування. Однією зі сторін такого спору виступатиме відповідний орган державного нагляду, який видав спірний правовий акт, а іншою стороною може бути страховик, страхувальник і навіть застрахована особа.

У такому разі розгляд цього спору має здійснюватися за правилами адміністративного судочинства, установленими Кодексом адміністративного судочинства України, оскільки застосовуючи засоби державного нагляду (наприклад, у вигляді вказування страховикові чи страхувальникові на допущене порушення і встановлення строку для його усунення або у вигляді скасування неправомірного акта управління), орган державного нагляду у сфері соціального страхування діє у якості центрального органу виконавчої влади. Відтак орган державного нагляду у сфері соціального страхування, застосовуючи передбачені законом засоби державного нагляду, завжди діє у якості суб’єкта владних повноважень, що обумовлюватиме підсудність спору з приводу відповідного правового акта управління адміністративному суду.

Висновки до Розділу3

Підсумовуючи викладене вище, вважаємо за необхідне підкреслити, що акти управління у сфері соціального страхування є різновидом правових актів управління як загального інституту адміністративного права.

Особливості правового регулювання тієї галузі, у якій відбувається видання правових актів управління у сфері соціального страхування, зумовлюють наявність низки специфічних ознак цих актів управління, що вирізняють їх на тлі інших видів правових актів управління.

Правові акти управління у сфері соціального страхування мають певні відмінності, залежно від того, ким вони видаються, – органами, які здійснюють безпосереднє управління цільовими страховими фондами, наглядовими радами, що здійснюють нагляд за діяльністю відповідного страховика, або органами державного нагляду у сфері соціального страхування.

Соціальна значущість відносин у сфері соціального страхування зумовлює необхідність внесення до актів чинного законодавства такого положення:

"Цільові страхові фонди, їх органи, посадові особи, наглядові ради, що здійснюють нагляд за діяльністю цільових страхових фондів, і їх члени, органи державного нагляду у сфері соціального страхування і їх посадові особи діють на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України".

Водночас запровадження цього принципу потребуватиме більш докладного унормування діяльності виконавчих дирекцій цільових страхових фондів на рівні спеціальних законів.

Необхідно запровадити державну реєстрацію нормативно-правових актів у сфері страхування у зв’язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими похованням, за правилами, установленими для державної реєстрації нормативно-правових актів органів виконавчої влади, шляхом унесення змін закону з цього виду соціального страхування. Крім того, спеціальні акти законодавства з питань державної реєстрації нормативно-правових актів слід привести у відповідність до законів з окремих видів соціального страхування, прямо зазначивши страховиків з окремих видів соціального страхування у переліку органів, нормативно-правові акти яких підлягають державній реєстрації.

Необхідність судового контролю законності правових актів управління у сфері соціального страхування обумовлена потенційним великим соціальним та економічним значенням цих актів та потребою у функціонуванні незалежного і неупередженого органу контролю, на який покладалися б функції перевірки відповідності цих актів вимогам правових актів вищої юридичної сили.

Правові підстави функціонування судового контролю у сфері управління соціальним страхуванням закладені Конституцією України, Основами законодавства України про загальнообов’язкове державне соціальне страхування та законами з окремих видів соціального страхування. Проте можливість звернення до суду для захисту прав і законних інтересів суб’єктів управлінських відносин у сфері соціального страхування не обмежується тими випадками, які законодавець прямо обумовив у спеціальних актах законодавства. У такому разі прямому застосуванню підлягає норма Конституції України про поширення юрисдикції судів на усі правовідносини, які виникають у державі.

Судовий контроль законності правових актів управління у сфері соціального страхування є надвідомчим загальним контролем. Він може здійснюватися у вигляді поточного (оперативного) і наступного контролю.

Адміністративні відносини у сфері соціального страхування мають публічно-правовий характер.

Спори з приводу законності правових актів управління, виданих органами державного нагляду у сфері соціального страхування, підсудні адміністративним судам, і їхній розгляд здійснюється за правилами, установленими Кодексом адміністративного судочинства України.

Відсутність норми закону, що закріплювала б делегований характер повноважень цільових страхових фондів у сфері управління соціальним страхуванням, може мати наслідком неоднакове застосування судами правил про підсудність спорів з приводу законності правових актів управління у сфері соціального страхування.

У зв’язку із цим до Кодексу адміністративного судочинства України необхідно внести зміни, що мали б на меті віднесення цільових страхових фондів з окремих видів соціального страхування до кола суб’єктів владних повноважень, спори за участю яких підлягають розглядові за правилами цього Кодексу.

ВИСНОВКИ

У межах виконаної роботи проведено теоретичне дослідження організаційно-правових засад управління державним соціальним страхуванням в Україні. Основними результатами дослідження є такі.

Новітнє законодавство України про соціальне страхування створило умови для ґрунтовного перегляду інституту соціального страхування як ключової складової системи соціального захисту громадян в Україні. Передбачивши утворення автономних цільових страхових фондів, на які покладаються функції страховиків з окремих видів соціального страхування, законодавець залучив до управління на паритетних засадах цими цільовими страховими фондами, крім держави, також застрахованих осіб і роботодавців. Участь цих двох сторін соціального партнерства в управлінні цільовими страховими фондами обумовлена покладанням на них обов’язку з формування основної частини коштів соціального страхування шляхом сплати страхових внесків.

Проте застосування цього нового для України принципу в управлінні однією з найважливіших складових системи соціального захисту громадян потребує належного правового унормування, що гарантувало б ефективність управління соціальним страхуванням на засадах соціального партнерства. Досягнення цієї мети вимагає наукового дослідження сучасного змісту поняття управління соціальним страхуванням, правового статусу і взаємовідносин органів, на які покладено управлінські функції у цій сфері, шляхів збалансованого розподілу повноважень між цими органами, способів здійснення ними своїх повноважень.

Управління соціальним страхуванням визначене як різновид соціального управління, і установлено, що його зміст полягає у свідомій компетентній діяльності, яка справляє упорядковувальний вплив на людське суспільство і спрямована на виконання завдань соціального страхування.

При цьому проведено розмежування між внутрішньоорганізаційною діяльністю (внутрішньою управлінською діяльністю) у межах цільових страхових фондів з окремих видів соціального страхування, що має на меті організаційну роботу, спрямовану на забезпечення виконання цільовим страховим фондом покладених на нього завдань, і виконавчо-розпорядчою діяльністю (зовнішньою управлінською діяльністю) цих цільових страхових фондів, яка зводиться до практичної реалізації норм законів та інших нормативно-правових актів з відповідного виду соціального страхування. У межах внутрішньої управлінської діяльності допускається множинність суб’єкта управління (ним може бути правління цільового страхового фонду, голова правління, виконавча дирекція цільового страхового фонду або її керівник та інші посадові особи), а об’єктом управлінського впливу виступає власне цільовий страховий фонд або окремі його органи чи посадові особи. Натомість у відносинах з приводу зовнішньої управлінської діяльності у сфері соціального страхування суб’єктом управлінського впливу виступає цільовий страховий фонд, а об’єктом управління є страхувальники та застраховані особи.

Установлено органічний зв’язок і взаємну обумовленість між внутрішньою та зовнішньою управлінською діяльністю.

Визначено, що метою управління соціальним страхуванням є забезпечення належної реалізації прав і гарантій та належного виконання своїх обов’язків суб’єктами соціального страхування – страховиками, застрахованими особами і страхувальниками.

За результатами ретельного аналізу сутності такого принципу управління соціальним страхуванням, як соціальне партнерство, з’ясовано, що його зміст у контексті управлінської діяльності у сфері соціального страхування полягає у паритетній участі в управлінні соціальним страхуванням усіх найбільш заінтересованих сторін – держави, роботодавців і застрахованих осіб.

При цьому інститут соціального партнерства виступав предметом цього дослідження не як категорія трудового права або права соціального забезпечення (у цьому контексті соціальне партнерство зазвичай розглядається у новітній науковій літературі), а саме у якості ключового, центрального принципу управління соціальним страхуванням, принципу, що визначає специфічні риси управлінської діяльності у цій сфері.

Основною причиною, що спонукала до запровадження принципу соціального партнерства в управлінні соціальним страхуванням, є безпосередня участь сторін соціального партнерства (насамперед застрахованих осіб і роботодавців) у формуванні коштів соціального страхування шляхом сплати страхових внесків. При цьому кожна зі сторін, які беруть участь в управлінні соціальним страхуванням, має власні інтереси у цій сфері, а їхній спільний інтерес полягає у необхідності забезпечення цільового використання коштів соціального страхування.

Ефективному застосуванню принципу соціального партнерства в управлінні соціальним страхуванням загрожує відсутність сталої організаційної структури представницьких сторін застрахованих осіб і роботодавців. Засобом подолання цього негативного фактора є впровадження вимоги щодо репрезентативності представницьких організацій як вирішальної ознаки для підтвердження права цих організацій на участь в управлінні соціальним страхуванням. Проблематика критеріїв репрезентативності у специфічних умовах України потребує подальших досліджень.
Відсутність у органів, які здійснюють безпосереднє управління цільовими страховими фондами (правлінь та виконавчих дирекцій), а також власне у цільових страхових фондів статусу державних органів не позбавляє управлінську діяльність у сфері соціального страхування характеру державного управління. Повноваження з управління цільовими страховими фондами і соціальним страхування у цілому слід розглядати як такі, що делеговані державою недержавним структурам.
Незважаючи на покладені на правління цільового страхового фонду повноваження вищого органу управління, правовий статус членів правлінь як осіб, які виконують свої обов’язки на громадських засадах, обумовлює відсутність реальної можливості притягнення їх до будь-якого виду юридичної відповідальності. Тому у якості відповідальності в управлінні законодавство повинно передбачати можливість позбавлення члена правління його повноважень шляхом виведення його зі складу правління у разі невиконання ним своїх обов’язків. Застосування цього важеля впливу повинно здійснюватися стороною, яка делегувала особу до складу правління, самостійно або за результатами розгляду відповідного подання органу державного нагляду у сфері соціального страхування.
Постійно діючим виконавчим органом правління цільового страхового фонду слід визнати керівника (директора) виконавчої дирекції цільового страхового фонду, оскільки саме одноосібний характер здійснення ним своїх повноважень створює передумови для його особистої відповідальності, як позитивної, так і ретроспективної, за належне виконання покладених на виконавчий орган завдань. Виконавчу ж дирекцію як групу посадових осіб (колектив працівників) цільового страхового фонду слід вважати апаратом, покликаним забезпечувати роботу керівника (директора) виконавчої дирекції.
Потреба у нагляді у сфері соціального страхування як способі оперативного контролю за виконанням законодавства про соціальне страхування об’єктивно обумовлена соціальною значущістю власне інституту соціального страхування як основної складової системи соціального захисту громадян і відсутністю інших вузькоспеціалізованих засобів негайного припинення порушень у цій сфері і відновлення порушених прав.
Проведене дослідження виявило спільні і відмінні риси суб’єкта, об’єкта і предмета, мети і засобів нагляду за діяльністю цільових страхових фондів, здійснюваного наглядовими радами, і державного нагляду у сфері соціального страхування, здійснюваного уповноваженими центральними органами виконавчої влади.
Основні засади формування і функціонування наглядових рад принципово не відрізняються від умов діяльності правлінь цільових страхових фондів, за тим винятком, що наглядові ради не є органами цільових страхових фондів і не можуть діяти від імені страховиків. Оскільки відповідно до чинного законодавства усі основні функції наглядових рад одночасно виконуються і органами державного нагляду у сфері соціального страхування, сформульовано висновок про недоцільність подальшого існування наглядових рад.
Недосконале законодавче визначення предмета державного нагляду у сфері соціального страхування не дає підстав застосовувати засоби державного нагляду у всіх випадках виникнення потреби у їхньому застосуванні. Необхідно на законодавчому рівні єдиним чином визначити предметом державного нагляду порушення страховиком або страхувальниками законодавства про соціальне страхування. Одночасно слід позбавити органи державного нагляду повноваження самостійно скасовувати рішення страховиків та страхувальників, наділивши їх правом зупиняти дію цього рішення з одночасним зверненням до суду для визнання такого рішення недійсним.
Узагальнення відомостей про природу повноважень органів нагляду у сфері соціального страхування і наслідків їхнього практичного застосування у поєднанні з вузькоспеціалізованим характером нагляду у цій сфері дає підстави розглядати інститут нагляду у сфері соціального страхування як один з рівнів управління соціальним страхуванням у широкому розумінні цього терміна.
Органи нагляду у сфері соціального страхування організаційно відокремлені від цільових страхових фондів і не здійснюють безпосереднього управління ними, що створює передумови для неупередженості органів нагляду під час вирішення ними питання про застосування засобів нагляду. Проте така неупередженість нівелюється участю представників держави у безпосередньому управлінні цільовими страховими фондами у складі правлінь, а також у роботі наглядових рад, які здійснюють нагляд за діяльністю страховиків. Крім того, ця ситуація дозволяє говорити про істотне порушення принципу паритетності сторін соціального партнерства в управлінні соціальним страхуванням, оскільки держава завідомо наділена більш широкими повноваженнями для впливу на діяльність цільових страхових фондів.

Засобом подолання такого дисбалансу управлінських повноважень є перехід до двостороннього управління цільовими страховими фондами за участю представників застрахованих осіб і роботодавців з одночасним збереженням і навіть певним посиленням інституту державного нагляду у сфері соціального страхування.

Нагляд у сфері соціального страхування є видом (формою) контролю у цій сфері і виконує функції регулювання, соціальної превенції (профілактики), правоохоронну та інформаційну функції.
Основним засобом здійснення управлінських функцій у сфері соціального страхування є правові акти управління. Належність управління у сфері соціального страхування до загальної категорії соціального управління обумовлює наявність у правових актів управління у сфері соціального страхування усіх основних ознак, що зазвичай притаманні правовим актам управління. Водночас особливості управління соціальним страхуванням мають наслідком певну специфіку правових актів управління у сфері соціального страхування порівняно з правовими актами управління як загальним інститутом адміністративного права.
За результатами дослідження сформульовано визначення правових актів управління у сфері соціального страхування, під якими пропонується розуміти форму діяльності у сфері управління соціальним страхуванням, що полягає у вчиненні в односторонньому і установленому порядку владних дій, що передбачені законом або спрямовані на його виконання, мають на меті реалізацію завдань та функцій управління у сфері соціального страхування, набувають певної форми і тягнуть за собою певні юридичні наслідки.

Проведене дослідження дало можливість виявити і охарактеризувати основні ознаки правових актів управління у сфері соціального страхування – підзаконність, офіційність, загальнообов’язковість (авторитарність), компетентність, односторонність волевиявлення, визначеність місця акта в ієрархії правових актів управління. Здійснено класифікацію правових актів управління у сфері соціального страхування за суб’єктом, що вчиняє такі акти, юридичною природою, юридичною формою, сферою дії, порядком ухвалення.

За результатами дослідження запропоновано удосконалити правове регулювання видання правових актів управління у сфері страхування у зв’язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими похованням, передбачивши обов’язковість державної реєстрації нормативно-правових актів, що видаються цільовим страховим фондом з цього виду соціального страхування, оскільки ці акти зачіпають інтереси широкого кола суб’єктів. Крім того, запропоновано узгодити спеціальні акти законодавства з питань державної реєстрації нормативно-правових актів із законами з окремих видів соціального страхування, прямо зазначивши страховиків з окремих видів соціального страхування у переліку органів, нормативно-правові акти яких підлягають державній реєстрації. Унесено пропозицію про законодавче закріплення принципу, згідно з яким:

"Цільові страхові фонди, їхні органи управління, посадові особи, наглядові ради і їхні члени, органи державного нагляду і їхні посадові особи зобов’язані діяти виключно на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України".

Вивчення правового регулювання питання здійснення судового контролю за законністю правових актів управління у сфері соціального страхування дало можливість унести пропозицію про уточнення норми процесуального законодавства у частині визначення підсудності спорів з приводу законності правових актів управління у сфері соціального страхування з метою віднесення таких спорів до компетенції адміністративних судів.

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

ЗабелинЛ.В. Теоретические основы социального страхования / ЗабелинЛ.В. – М.: Вопросы труда, 1926. – 223с.
ЛюбимовБ. Социальное страхование в прошлом и настоящем / Б.Любимов. – Х.: Главполитпросвет УССР, 1923. – 48с.
РоикВ.Д. Эволюция систем социального страхования в западных странах / В.Д.Роик // Труд за рубежом. – 1994. – №3. – С.13–24.
МогілевцевМ. Система соціального страхування в Швеції / М.Могілевцев // Соціальний захист. – 1999. – №3. – С.55–59.
ВигдорчикН.А. Теория и практика социального страхования. Вып.І. Теоретические основы социального страхования / ВигдорчикН.А. – Петроград : Книга, 1919. – 144с.
АшмаринаС.В.Дискуссии о страховании рабочих в России в конце XIX – начале XXв. / Под ред. Л.И.Бородкина / С.В.Ашмарина // Экономическая история. Обозрение. Вып.6. – М., 2001. – С.50–64.
КуприяноваЛ.В. Российские предприниматели и проблемы социального страхования 1880–1905годы / Л.В.Куприянова // Отечественная история. – 1996. – №5. – С.50–76.
Chronology of Social Security History [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.ssa.gov/history/1600.html
Chronology of Social Security History [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.ssa.gov/history/1900.html
АшмаринаС.В. О разработке электронных ресурсов по истории страхования рабочих России в конце XIX – первой четверти ХХвв. / Под ред. Л.И.Бородкина / С.В.Ашмарина // Экономическая история. Обозрение. Вып.9. – М., 2003. – С.21–25.
РодионоваЕ.И. История социального страхования в СССР. Вып.1. / Под ред. проф. Н.А.Виноградова / Е.И.Родионова. – М., 1966. – 34с.
КраснопольскийА.С. Основные принципы советского государственного социального страхования / КраснопольскийА.С. – М.: Изд-во Академии наук СССР, 1951. – 142с.
ДанскийБ.Г. Социальное страхование раньше и теперь / ДанскийБ.Г.– [2-е изд.]. – М. : Вопросы труда, 1928. – 251с.
КараваевВ.В. Организационная система социального страхования / В.В.Караваев, Я.Г.Тидеман. – М.-Л. : Государственное изд-во экономической лит., 1932. – 24с.
ЛюбимовБ. Против извращения основ советского соцстраха / ЛюбимовБ. – М. : Профиздат, 1934. – 135с.
БлюминМ.Ф. Реорганизованный соцстрах / БлюминМ.Ф. – М.-Л. : Государственное социально-экономическое изд-во, фабрика книги "Красный пролетарий" в Москве, 1932. – 48с.
ПостановлениеЦИК, СНК иВЦСПС от 23июня1933г. "Об объединении НКТ Союза ССР сВЦСПС"// СЗ СССР. – 1933. –№40. – Ст.238.
ГорбуновА.И. Социальное страхование в СССР / ГорбуновА.И. – [2-е изд.]. – М. : Профиздат, 1945. – 36с.
ЛукьяноваВ.А. Социальное страхование в СССР : автореф. дис. на соискание учен. степени канд. экон. наук / В.А.Лукьянова. – М., 1963. – 16с.
ЦвєтковВ.В.Реформування державного управління в Україні: проблеми і перспективи / ЦвєтковВ.В. – К.: Оріяни, 1998. – 363с.
ХараВ.Г. Про окремі проблеми соціального партнерства в Україні / В.Г.Хара //Соціальне партнерство – шлях до злагоди: [упоряд.: С.Ю.Кропивка]. – К., 2003. – С.44–47.
Загальнообов’язкове державне соціальне страхування за 2003рік (у цифрах і фактах, станом на 1січня 2004року). – К., 2004. – 24с.
НадточійБ. Соціальне страхування у контексті історії / Б.Надточій // Соціальний захист. – 2003. – №3. – С.29–33.
НевскийА. Для чего нужен рамочный закон об обязательном социальном страховании / А.Невский // Вестник профсоюзов. – 1998. – №4. – С.27–31.
Постанова Верховної Ради України "Про проект Концепції соціального забезпечення населення України" від 21.12.1993р. №3758–XII// Відомості Верховної Ради України. –1994. –№6. –Ст.31.
Основи законодавства України про загальнообов’язкове державне соціальне страхування від 14січня1998р. №16/98–ВР // Відомості Верховної Ради України. –1998. –№23. – Ст.121.
Конституція України від 28червня 1996р. №254к/96–ВР // Відомості Верховної Ради України. – 1996. – №30. – Ст.141.
ТаттенборнЗ. Советское социальное страхование / ТаттенборнЗ. – [2-е изд.]. – М.-Л. : Государственное изд-во, типография им.Гуттенберга, 1926. – 136с.
ФалинВ.Ю. Содержание понятий "социальная защита", "социальное страхование" и "социальный риск" / В.Ю.Фалин // Труд за рубежом. – 1994. – №3. – С.3–8.
Закон України "Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування" від 9липня 2003р. №1058–IV// Офіційний вісник України. –2003. – №33. –Ст.1770.
Закон України "Про недержавне пенсійне забезпечення"від 9липня 2003р. №1057–IV// Офіційний вісник України. – 2003. – №33. – Ст.1769.
ГринюкД.Соціально-економічні та правові передумови існування загальнообов’язкового державного соціального страхування / Д.Гринюк // Право України. – 2002. – №11. – С.37–40.
Закон України "Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності" від 23вересня 1999р. №1105–XIV // Офіційний вісник України. – 1999. – №42. – Ст.2080.
Закон України "Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття" від 2березня 2000р. №1533–III // Офіційний вісник України. – 2000. – №13. – Ст.505.
Закон України "Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування у зв’язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими похованням" від 18січня 2001р. №2240–III // Офіційний вісник України. – 2001. – №8. – Ст.310.
КозловЮ.М. Административные правоотношения / КозловЮ.М. – М.: Юрид. лит., 1976. – 184с.
ЦвєтковВ.В. Державне управління: основні фактори ефективності (політико-правовий аспект)/ ЦвєтковВ.В. – Харків : Право, 1996. – 164с.
Державне управління: проблеми адміністративно-правової теорії та практики / [В.Б.Авер’янов, Н.В.Александрова, Ю.П.Битяк та ін.]. – К. : Факт, 2003. – 384с.
МорозО.Я. Управління, керування / О.Я.Мороз // Українська Радянська енциклопедія : у 12 т. / [голов. редкол.: М.П.Бажан (голова) та ін.]. – К. : Українська радянська енциклопедія, 1977–1985. –

Т.11 ; Книга перша. – 1984. – С.492.

ЦедикО.І. Управління соціальними системами / О.І.Цедик // Українська Радянська енциклопедія : у 12 т. / [голов. редкол.: М.П.Бажан (голова) та ін.]. – К. : Українська радянська енциклопедія, 1977–1985. –

Т.11 ; Книга перша. – 1984. – С.494–495.

ЦвєтковВ.В. Суспільна трансформація і державне управління в Україні: політико-правові детермінанти / ЦвєтковВ.В., КресінаІ.О., КоваленкоА.А. – К. : Концерн "Видавничий Дім "Ін Юре", 2003. – 495с.
ШамхаловФ.И. Теория государственного управления / ШамхаловФ.И.– М.: Экономика, 2002. – 640с.
МартиненкоВ.М. Державне управління: шлях до нової парадигми (теорія та методологія) / МартиненкоВ.М. – Харків : Вид-во ХарРІ НАДУ "Магістр", 2003. – 218с.
КозбаненкоВ. Формы и методы государственного управления / В.Козбаненко // Проблемы теории и практики управления. – 2000. – №2. – С.46–48.
ТихомировЮ.А. Власть и управление в социалистическом обществе / ТихомировЮ.А. – М.: Юрид.лит., 1968. – 199с.
АфанасьевВ.Г. Научное управление обществом. (Опыт системного исследования) / АфанасьевВ.Г.– [2-е изд.]. – М. : Политиздат, 1973. – 392с.
ТихомировЮ.А. Управление делами общества: Субъекты и объекты уп-равления в социалистическом обществе / ТихомировЮ.А. – М. : Мысль, 1984. – 223с.
Государственное управление и административное право / [И.А.Азовкин, А.П.Алехин, П.Т.Василенков и др.]. – М. : Юрид. лит., 1978. – 358с.
ПетровГ.И. Советские административно-правовые отношения / ПетровГ.И. – Ленинград : Изд-во Ленинградского ун-та, 1972. – 157с.
МанохинВ.М. Конституционные основы советского административного права / МанохинВ.М.. – Саратов : Изд-во Саратовского ун-та, 1983. – 217с.
МарчукВ.М. Принципи радянського державного управління / В.М.Марчук, Л.В.Ніколаєва. – К.: Тов-во "Знання" Української РСР,1979. – 48с.
РихліЛ. Соціальний діалог на національному рівні у країнах– кандидатах на вступ до Європейського Союзу / Людек Рихлі, Лайнер Прітцер // Соціальне партнерство – шлях до злагоди: [упоряд.: С.Ю.Кропивка]. – К., 2003. – С.104–136.
НечитайлоН.Соціальний діалог. Огляд концепцій та Європейського досвіду / Н.Нечитайло // Соціальне партнерство – шлях до злагоди: [упоряд.: С.Ю.Кропивка]. – К., 2003. – С.144–155.
ЖуковВ.І. Десятиріччя сподівань на перемогу виробничої демократії / В.І.Жуков // Соціальне партнерство – шлях до злагоди: [упоряд.: С.Ю.Кропивка]. – К., 2003. – С.91–96.
ОсовийГ.В. Роль профспілок у формуванні системи соціального партнерства в Україні / Г.В.Осовий // Соціальне партнерство – шлях до злагоди: [упоряд.: С.Ю.Кропивка]. – К., 2003. – С.24–33.
Закон України "Про організації роботодавців" від 24травня 2001р. №2436–III // Офіційний вісник України. – 2001. – №25. – Ст.1097.
ЖаданС.В. Соціальне партнерство – новий принцип в управлінні загальнообов’язковим державним соціальним страхуванням / С.В.Жадан // Адвокат. – 2005. – №4. – С.15–17.
СиренкоВ.Ф. Интересы в системе основных институтов советского государственного управления / СиренкоВ.Ф. –К.: Наукова думка, 1982. – 214с.
МірошниченкоО.В. Місце і роль організацій роботодавців у системі соціального партнерства / О.В.Мірошниченко // Соціальне партнерство – шлях до злагоди: [упоряд.: С.Ю.Кропивка]. – К., 2003. – С.17–24.
РуденкоВ.М. Взаємодія Національної служби посередництва і примирення з Національною радою соціального партнерства, центральними і місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, об’єднаннями роботодавців і об’єднаннями профспілок / В.М.Руденко // Соціальне партнерство – шлях до злагоди: [упоряд.: С.Ю.Кропивка]. – К., 2003. – С.33–44.
Розпорядження Кабінету Міністрів України від 23квітня 2005р. №120–р // Офіційний вісник України. – 2005. – №17. – Ст.908.
Розпорядження Кабінету Міністрів України від 13квітня 2005р. №94–р // Офіційний вісник України. – 2005. – №15. – Ст.780.
АнисимоваВ.П. Механизмы самоуправления системами социального страхования / В.П.Анисимова // Труд за рубежом. – 1994. – №3. – С.35–39.
Социальная политика: реформа социального страхования // Общество и экономика. – 1995. – №10–11. – С.49–81.
Закон України "Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності" від 15вересня 1999р. №1045–XIV // Офіційнийвісник України. – 1999. – №38. – Ст.1889.
ДубровськийМ.Л. Початок практичної роботи по утворенню системи со-ціального партнерства в Україні (середина 90-х років) / М.Л.Дубровський // Соціальне партнерство – шлях до злагоди: [упоряд.: С.Ю.Кропивка]. – К., 2003. – С.87–88.
Закон України "Про об’єднання громадян" вiд 16червня 1992р. №2460–XII // Відомості Верховної Ради України. – 1992. – №34. – Ст.504.
Закон України "Про колективні договори і угоди" вiд 1липня 1993р. №3356–XII // Відомості Верховної Ради України. – 1993. – №36. – Ст.361.
БоднарукМ.І. Соціальне страхування в Україні: правові аспекти становлення та розвитку / БоднарукМ.І. – Чернівці: Рута, 2002. – 247с.
Результати проведення дослідження з питань представництва інтересів найманих працівників і роботодавців у веденні консультацій, колективних переговорів на національному, галузевому, регіональному та виробничому рівнях: існуючої практики визнання, визначення представницькості профспілок та організацій роботодавців. – К., 2004. – 33с.
ПапієвМ.М. Роль держави у формуванні системи соціального партнерства / М.М.Папієв // Соціальне партнерство – шлях до злагоди: [упоряд.: С.Ю.Кропивка]. – К., 2003. – С.11–17.
РоикВ. Организация социального страхования в России / В.Роик // Проблемы теории и практики управления. – 1996. – №4. – С.90–94.
Ухвала Конституційного Суду України від 27грудня 2002р.№5–уп/2002 // Вісник Конституційного Суду України. – 2002. – №6. – С.12–14.
ЮровськаВ.Правовий статус застрахованих осіб / В.Юрловська // Право України. – 2003. – №4. – С.26–29.
НадточійБ. Соціальне страхування: адміністративна організація та фінансування / Б.Надточій // Соціальний захист. – 1998. – №3. – С.39–42.
Державне управління та адміністративне право в сучасній Україні: актуальні проблеми реформування / [В.Б.Авер’янов, І.Б.Коліушко, О.Ф.Андрійко та ін.].– К.:Вид-во УАДУ, 1999. – 50с.
КозловЮ.М. Предмет советского административного права / КозловЮ.М. – М. : Изд-во Московского ун-та, 1967. – 160с.
КозловЮ.М. Соотношение государственного и общественного управления в СССР / КозловЮ.М. – М. : Юрид. лит., 1966. – 215с.
ЯмпольскаяЦ.А. Общественные организации в СССР. Некоторые политические и организационно-правовые аспекты / ЯмпольскаяЦ.А. – М. : Наука, 1972. – 216с.
БатыгинК.С. Ответственность по законодательству о социальном страховании / БатыгинК.С. – М. : Юрид. лит., 1974. – 142с.
ЯрошенкоІ.С. Організаційно-правові форми соціального захисту людини і громадянина в Україні: автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. юрид. наук : спец. 12.00.07 "Адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право" / І.С.Ярошенко. – К., 2006. – 18с.
Указ Президента України "Про затвердження Положення про Міністерство юстиції України" від 30грудня 1997р. №1396/97 // Офіційний вісник України. – 1998. – №2. – Ст.47.
Кодекс законів про працю України вiд 10грудня 1971р. №322–VIII // Відомості Верховної Ради УРСР. – 1971. – Додаток до №50. – Ст.375.
Кодекс України про адміністративні правопорушення вiд 7грудня 1984р. №8073–X // Відомості Верховної Ради УРСР. – 1984. – Додаток до №51. – Ст.1122.
Кримінальний кодекс України від 5квітня 2001р. №2341–III // Офіційний вісник України. – 2001. – №21. – Ст.920.
Закон України "Про державну службу" від 16грудня 1993р. №3723–XII // Відомості Верховної Ради України. – 1993. – №52. – Ст.490.
МедведевА.Ю. Сущность и проблемы новой системы социального страхования от несчастных случаев на производстве / А.Ю.Медведев // Известия ВУЗ. Серия "Правоведение". – 2000. – №2. – С.181–187.
СтаросцьякЕ. Элементы науки управления / Ежи Старосцьяк ; [пер. с польск. А.Х.Махненко].– М.: Прогресс, 1965. – 423с.
КозловЮ.М. Коллегиальность и единоначалие в советском государственном управлении / КозловЮ.М. – М.: Госюриздат, 1956. – 67с.
КрасновМ.А. Ответственность в системе народного представительства / КрасновМ.А.– М.: Наука, 1992. – 221с.
ДавитнидзеИ.Л. Коллегиальность и единоначалие в советском государственном управлении / ДавитнидзеИ.Л. – М.: Знание, 1974. – 64с.
НестеровВ.Г. Ответственность персональная и коллективная / В.Г.Нестеров, Г.С.Дронин. – М.: Политиздат, 1988. – 126с.
ЩербакА.И. Социальный механизм юридической ответственности должностных лиц / ЩербакА.И. – К.: Наукова думка, 1986. – 152с.
СолодовниковИ.М. Обсуждать – сообща, отвечать – единолично / СолодовниковИ.М. – М.: Советская Россия, 1977. – 72с.
ШоринаЕ.В. Коллегиальность и единоначалие в советском государственном управлении / ШоринаЕ.В. – М. : Госюриздат, 1959. – 111с.
Ответственность в управлении / [И.Л.Бачило, П.Г.Щекочихин, С.В.Катричев и др.]. – М. : Наука, 1985. – 303с.
АгееваЕ.А. Юридическая ответственность в государственном управлении: (социально-правовой аспект) / АгееваЕ.А. – Ленинград : Изд-во Ленинградского ун-та, 1990. – 143с.
АлексеевС.С. Общая теория права : курс в 2 т. / АлексеевС.С. – М. : Юрид. лит., 1981–1982. –

Т.1. – 1981. – 359с.

НижникН. Відповідальність – інструмент управління / Н.Нижник, Н.Плахотнюк // Віче. – 2001. – №5. – С.64–75.
МатіосА.В.Адміністративна відповідальність посадових осіб у сфері державного управління: автореф. дис.на здобуття наук. ступеня канд. юрид. наук : спец. 12.00.07 "Теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право" / А.В.Матіос. –К., 2006. –19с.
ТарасовО.А. Конституционные основы ответственности государственных органов : автореферат дис. на соискание учен. степени канд. юрид. наук : спец. 12.00.02 "Государственное право и управление; советское строительство; административное право; финансовое право" / О.А.Тарасов. – М., 1986. – 18с.
ЗайчукО.Б. Правовий статус централізованих позабюджетних цільових фондів: автореф. дис.на здобуття наук. ступеня канд. юрид. наук : спец. 12.00.07"Теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право" / О.Б.Зайчук. – К., 2005. – 16с.
Розпорядження Президента України "Про заходи щодо вдосконалення системи загальнообов’язкового державного соціального страхування" від 11липня 2005р. №1114/2005–рп// Урядовий кур’єр. – 2005. – 19липня. – №131.
ВеремкоВ. Дело рук утопающих / В.Веремко // Контракты. – 2005. – №19 [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.kontrakty.com.ua/show/rus/article/2/1920055428.html
Постанова Кабінету Міністрів України "Про затвердження Положення про наглядову раду Фонду соціального страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання" від 5травня 2000р. №752 // Офіційний вісник України. – 2000. – №19. – Ст.778.
Постанова Кабінету Міністрів України "Про затвердження Порядку здійснення державного нагляду у сфері загальнообов’язкового державного соціального страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності" від 26листопада 2003р. №1845 // Офіційний вісник України. – 2003. – №48. – Ст.2527.
Наказ Міністерства праці та соціальної політики України "Про затвердження Порядку здійснення державного нагляду у сфері загальнообов'язкового державного соціального страхування на випадок безробіття та у зв'язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими народженням та похованням" від 13квітня 2005р. №113 // Офіційний вісник України. – 2005. – №18. – Ст.966.
АндрійкоО.Ф.Державний контроль в Україні: організаційно-правові засади / АндрійкоО.Ф. – К. : Наукова думка, 2004. – 304с.
ШестакВ.С. Державний контроль в сучасній Україні (теоретико-правові питання) / ШостакВ.С. – Харків : Основа, 2003 – 208с.
СтуденикинаМ.С. Государственный контроль в сфере управления / СтуденикинаМ.С. – М.: Юрид.лит., 1974. – 159с.
КолпаковВ.К. Адміністративне право України / КолпаковВ.К. – К. : Юрінком Інтер, 1999. – 733с.
Адміністративне право України. Академічний курс : у 2 т. / [В.Б.Авер’я-нов, О.Ф.Андрійко, Ю.П.Битяк та ін.]. – К. : Юридична думка, 2004–2005. –

Т.1 : Загальна частина. – 2004. – 583с.

АлехинА.П. Административное право Российской Федерации / АлехинА.П., КармолицкийА.А., КозловЮ.М. – М.: Зерцало, 1997. – 680с.
РуденкоВ. Соціальне страхування. Пошуки фінансово-правових основ / В.Руденко // Віче. – 1999. – №5. – С.57–69.
ЖаданС.В. Проблеми суміщення державою функцій управління цільовими страховими фондами та державного нагляду у сфері загальнообов’язкового державного соціального страхування / С.В.Жадан // Вісник господарського судочинства. – 2005. – №4. – С.181–186.
РоикВ. Рыночные перемены и социальное страхование / В.Роик // Российский экономический журнал. – 1995. – №11. – С.56–61.
ВильчинскаяЛ. Организационно-правовые формы и роль государства в системах социального страхования / Л.Вильчинская // Труд за рубежом. – 1994. – №3. – С.25–29.
СемигинГ.Ю. Социальное партнерство в современном мире / СемигинГ.Ю. – М.: Изд-во "Мысль", 1996. – 208с.
Пределы государственного вмешательства: Теоретико-правовой аспект / [О.И.Верник, А.Б.Костенко, П.В.Куфтырев и др.]. – К.: Концерн "Видавничий дім "Ін Юре",2004. – 240с.
АлымовА.Н. Межстрановые оценки социального страхования / [А.Н.Алымов, Д.В.Аронов, В.И.Евсеев и др.]. – К., 1994. – 57с. –(Препринт / НАН Украины. Институт экономики; 94-1).
НовоселовВ.И. Законность актов органов управления / НовоселовВ.И. – М.: Юрид.лит., 1968. – 108с.
ЖаданС.В. Правові акти управління у сфері соціального страхування / С.В.Жадан // Вісник господарського судочинства. – 2006. – №3. – С.206–215.
ВасильевР.Ф. Акты управления (значение, проблема исследования, понятие) / ВасильевР.В. – М.: Изд-во МГУ, 1987. – 141с.
Правоприменение в Советском государстве / [С.Н.Братусь, Л.Д.Воеводин, В.В.Глазырин и др.]. – М.: Юрид.лит., 1985. – 303с.
БачилоИ.Л. Организация советского государственного управления: Правовые проблемы / БачилоИ.Л.– М.: Наука, 1984. – 237с.
НиколаеваМ.Н. Нормативные акты министерств и ведомств СССР / НиколаеваМ.Н. – М.: Юрид.лит., 1975. – 143с.
ВопленкоН.Н. Социалистическая законность и применение права / ВопленкоН.Н. – Саратов: Изд-во Саратовского ун-та, 1983. – 184с.
БеляневичО.А. Адміністративні договори та розмежування юрисдикції спеціалізованих судів / О.А.Беляневич // Вісник господарського судочинства. – 2006. – №1. – С.117–124.
Кодекс адміністративного судочинства України вiд 6липня 2005р. №2747–IV // Офіційний вісник України. – 2005. – №32. – Ст.1918.
ТихомировЮ.А. Курс административного права и процесса / ТихомировЮ.А. – М.: Издание г-на М.Ю.Тихомирова, 1998. – 798с.
ДерецьВ.А. Управлінські відносини в системі органів виконавчої влади та їх правове регулювання: автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. юрид. наук : спец. 12.00.07 "Теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право" / В.А.Дерець. – К., 2006. – 20с.
Указ Президента України "Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади" від 3жовтня 1992р. №493/92 // Урядовий кур’єр. – 1992. – 9жовтня. – №42–43.
Постанова Кабінету Міністрів України "Про затвердження Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади" від 28грудня 1992р. №731 // Урядовий кур’єр. – 1993. – 18лютого. – №25–26.
ЧепурноваН.М.Судебный контроль в Российской Федерации: проблемы методологии, теории и государственно-правовой практики / ЧепурноваН.М. – Ростов-на-Дону: Изд-во Северо-Кавказского науч.центра высшей школы, 1999. – 222с.
ЛунёвА.Е. Обеспечение законности в советском государственном управлении / ЛунёвА.Е. – М.: Юрид.лит., 1963. – 158с.
ЮрковБ.Н. Судебное обеспечение законности в деятельности административных органов / ЮрковБ.Н. – Харьков : Вища школа. Изд-во при ХГУ, 1987. – 167с.
НиколаеваЛ.А. Судебный надзор за законностью в советском государственном управлении / НиколаеваЛ.А. – Ленинград : Изд-во Ленинградского ун-та, 1973. – 64с.
БессарабовВ.Г. Судебный контроль. Прокурорский надзор (состояние и перспективы) / В.Г.Бессарабов // Право и политика. – 2001. – №8. – С.46–55.
Советское административное право: Методы и формы государственного управления / [С.Г.Березовская, Р.Ф.Васильев, М.И.Еропкин и др.]. – М. : Юрид. лит., 1977. – 334с.
Державне управління: теорія і практика / [В.Б.Авер’янов, В.В.Цвєтков, В.М.Шаповалта ін.].– К. : Юрінком Інтер, 1998. – 431с.
КоліушкоІ.Б. Виконавча влада та проблеми адміністративної реформи в Україні / КоліушкоІ.Б. – К. : Факт, 2002. – 259с.
ЗаверухаО. Суб’єктивні публічні права як об’єкт судового захисту / О.Заверуха // Право України. – 2004. – №4. – С.49–52.
Цивільний процесуальний кодекс України від 18липня 1963р. // Відомості Верховної Ради УРСР. – 1963. – №30. – Ст.464.
Господарський процесуальний кодекс України від 6листопада 1991р. №1798–XII // Відомості Верховної Ради України. – 1992. – №6. – Ст.56.
ЧечотД.М. Административная юстиция. (Теоретические проблемы) / ЧечотД.М. – Ленинград: Изд-во Ленинградского ун-та, 1973. – 134с.
СелівановА.О. Адміністративне судочинство – новий інститут реалізації судової влади / А.О.Селіванов // Вісник Верховного Суду України. – 2005. – №10. – С.2–5.
Проблемы разграничения юрисдикции // Юридическая практика. – 2006. – №13. – С.12–13.
Богаченко-МишевскийА. Какой же суд рассудит вас? / А.Богаченко-Мишевский // Юридическая практика. – 2006. – №14. – С.9.
СтефанюкВ. Судовий контроль за діяльністю органів державної влади / В.Стефанюк // Право України. – 1998. – №3. – С.3–8.
ЖаданС.В. До питання про підсудність адміністративним судам спорів за участю цільових страхових фондів / С.В.Жадан : матеріали Міжвузівської наук. конф. ["Конституція України і правове забезпечення розбудови ринкової економіки"], (Київ, 23березня 2006р.). – К.: Університет економіки та права "КРОК", 2006. – С.90–93.
Інформаційний лист Вищого господарського суду України від 07.02.2006р. №01–8/301 // Юридическая практика. – 2006. – №14. – С.9.
ЖаданС.В. Суб’єктний склад відносин і об’єкт судового контролю у сфері управління соціальним страхуванням / С.В.Жадан // Вісник господарського судочинства. – 2006. – №6. – С.227–230.
ФранцузА.Й. Складні адміністративні системи: організаційно-правові засади управління / ФранцузА.Й. – Рівне, 2001. – 173с.
ШишкінВ. Завдання адміністративного судочинства / В.Шишкін // Право України. – 2005. – №11. – С.11–14.

referat-ok.com.ua