Однією з головних причин, що зумовлюють виникнення гострих соціально-економічних, екологічних, правових, культурних та політичних проблем в Україні, є неефективний державний контроль та нагляд за якістю управління, трудовою та виконавською дисципліною, дотриманням законів і підзаконних актів, а також за діяльністю правоохоронних органів. Природним є те, що через безконтрольність виникає безвідповідальність, унаслідок чого відбувається безлад. Контроль у державному управлінні дає можливість порівняти фактичний стан у галузі з вимогами, поставленими перед нею, виявити недоліки та помилки в роботі й запобігти їм, оцінити відповідність здійснення інших функцій управління завданням, що поставлені перед ним.

Системний аналіз законів та підзаконних актів України, юридичної літератури дає змогу дійти висновку, що крім органів державного контролю функціонують спеціальні органи державного нагляду. Установлено, що державний нагляд мало чим відрізняється від контролю, який здійснюється іншими органами державної влади.

Аналіз останніх досліджень і наукових публікацій дає підстави стверджувати, що нині в літературі та законах немає чіткого розмежування понять «нагляд» і «контроль». Проблеми контролю та нагляду в державному управлінні досліджували, зокрема, В. Афанасьев, Д. Бахрах, В. Горшеньов, Б. Лазарев, Л. Потаркіна, Б. Смирнов, М. Студенікіна, Ю. Шемшученко та інші вчені.

Якщо дотримуватись правил лінгвістики, то будь-яке слово повинно мати зміст, а порушення цього правила призводить до ототожнення двох понять (слова) та різного їх тлумачення.

Так, в юридичній літературі зазначено, що законодавство визначає які з цих органів виконують наглядові, а які — контрольні функції. Законодавство керується спільністю цілей і завдань, що стоять перед відповідними органами, а тому поняття «нагляд» і «контроль» вживаються переважно у нерозривній єдності, взагалі чітке розмежування поступово втрачає силу [1].

З цього приводу М. Мичко обґрунтовано дійшов такого висновку: як убачається із назви контролюючих органів, деякі з них мають назву не органів контролю, а органів нагляду. Спершу може здатися, що використання законодавцем різних термінів при назві вказаних органів викликано їх різними повноваженнями, проте це не так [2].

Так, В. Гаращук правильно аргументує позицію: «чому за станом здоров´я людини необхідно здійснювати нагляд, а стан безпеки здоров´я тварин потребує контролю? Чи існує суттєва різниця у діях цих органів?» [3]. Автор має на увазі санітарно-епідеміологічний нагляд та ветеринарний контроль, які є близькими не лише за формами діяльності, а й за завданнями.

При дослідженні цього положення В. Долежан дійшов висновку, що оскільки жодної різниці у характері повноважень цих органів немає, то також немає і жодних підстав одні з них називати органами контролю, а другі — органами нагляду. Тому термін «нагляд» слід залишити для прокуратури, підкреслити цим її особливе місце у системі забезпечення законності [4].

Необхідно також звернути увагу й на те, що поняття «державний контроль» з наукової та практичної точки зору за змістом і діапазоном його дії є ширшим, ніж «державний нагляд».

Так, у літературі слушно вказано, що «контроль» необхідно вважати ширшим поняттям, ніж «нагляд», яке розглядається як елемент контролю, як «звужений контроль, але звужений лише щодо сфери свого застосування» [5]. Також зазначалося, що відмінність нагляду від контролю полягає в тому, що перший має більш вузьку сферу застосування [6].

Крім органів прокуратури, які здійснюють нагляд, створені й діють уповноважені державні органи і посадові особи, які забезпечують законність у різних галузях народного господарства.

На сьогодні законодавство не дає принципово чіткої різниці між наглядом та контролем. Також немає систематизованого визначення переліку органів, що здійснюють державний нагляд та контроль.

Спеціально-предметну (окремі види адміністративного нагляду), контрольно-наглядову діяльність здійснюють санітарний, пожежний, енергетичний, ядерний, екологічний, гірничотехнічний нагляди тощо.

Органи нагляду та контролю діють не узгоджено, дублюють при перевірках, ревізіях, інвентаризаціях одне одного, тим самим відволікають підконтрольних суб´єктів від встановленого режиму роботи.

Більшість цих органів суперечать своєму точному найменуванню, що вносить певну плутанину в правильне тлумачення, оскільки вони такі самі, як органи державного контролю.

У зв´язку з цим, якщо орган державного нагляду виконує контрольні функції як орган контролю, а в законі та підзаконних актах не передбачено спеціальних норм виконання загальнообов´язкових правил постійного, систематичного, предметного, спеціального нагляду за діяльністю не підпорядкованих ним органів або осіб з метою виявлення порушень законності, то такого органу нагляду не повинно бути. Він має бути перейменований відповідно на орган контролю.

За своєю юридичною природою державний нагляд є видом державного контролю із забезпечення законності, дотримання спеціальних норм, виконання загальнообов´язкових правил, що містяться у законах і підзаконних актах. Здійснення державного нагляду передбачає постійний, систематичний нагляд спеціальних державних органів за діяльністю не підпорядкованих ним органів або осіб з метою виявлення порушень законності.

Органи державного нагляду, наділені надвідомчими повноваженнями, у межах своєї компетенції можуть вживати заходів впливу щодо об´єктів нагляду. До повноважень державних органів, що здійснюють нагляд, належать запобігання правопорушенням, їх припинення та притягнення винних осіб до відповідальності.

Під час розгляду державного нагляду як різновиду державного контролю, зазначимо, що вид — це підлегле поняття, що входить до складу іншого, більш загального, і має свої особливості, які відрізняють його від інших видів більш загального поняття [7]. Вид як складова цілого частково відображає зміст цілого і водночас відрізняється від інших частин конкретними носіями контрольних функций (суб´єктами), об´єктами контролю [8]. У зв´язку з цим можна розглядати державний нагляд як частину, інститут єдиного цілого — державного контролю, який є неподільним. Існування різних видів контролю та нагляду зумовлено різноманітністю його функцій. Кожний вид контролю та нагляду має свої особливості та сферу застосування.

Співвідношення понять «контроль» та «нагляд» слід розглядати в основному їх змісті: в їх функціях, повноваженнях, цілях та завданнях, методах роботи, різноманітності критеріїв, які є основою відмежування цих понять.

Так, відмежувальними ознаками державного нагляду від органів контролю є те, що нагляд здійснюється щодо суб´єктів, які їм організаційно не підпорядковані в спеціально-предметних вузьких сферах державного управління. Нагляд здійснюється за дотриманням суб´єктами спеціальних норм і правил, умов, законів та підзаконних актів.

Сфера застосування державного контролю значно ширша, ніж сфера державного нагляду.

Усе викладене переконливо свідчить про наукову обґрунтованість і практичну необхідність у підготовці законопроекту «Про державний контроль» та його прийняття на законодавчому рівні. У цьому законопроекті необхідно визначити поняття, принципи, функції, об´єкти державного контролю, регламентацію питань щодо суб´єктів, уповноважених здійснювати контроль, підконтрольних йому суб´єктів, напрямів, форм і методів його здійснення, види державного контролю, загальні правові та організаційні засади здійснення державного контролю і спрямованого на правове забезпечення проведення єдиної державної політики у сфері державного контролю. Також необхідно вказати, що таке інспекція, служба, комітет, комісія, управління, регістр та їх правовий статус.

Отже, на підставі викладеного можна дійти висновку, що ототожнювати ці два терміни не можна. Тому необхідно їх чітко розмежовувати, оскільки «нагляд» за своїм правовим статусом і юридичною природою має бути на рівень вищим, ніж «контроль». Для вирішення цієї проблеми необхідно підготувати законопроект та прийняти Закон «Про державний нагляд». У цьому Законі має бути передбачено правові та організаційні засади, основні принципи, поняття, функції, об´єкти здійснення державного нагляду у певній сфері діяльності, повноваження цього органу та їх посадових осіб, чітко визначено систему органів нагляду.

З метою оперативного керівництва діяльністю цієї інституції, державний нагляд має бути створений згідно з адміністративним та державним устроєм країни. Таким чином, органи державного нагляду повинні бути організаційно відокремленими установами єдиної централізованої наглядової системи, які в межах своєї компетенції виконують відповідні функції, цілі та завдання від імені держави. У цьому Законі має бути передбачено ширші та особливо власні повноваження для органів державного нагляду, не типові для органів контролю. Адже це сприятиме підвищенню ефективності діяльності державних органів контролю та нагляду у зміцненні законності та правопорядку, створенні чітких систем цих органів.

ВИКОРИСТАНІ МАТЕРІАЛИ

1. Советское трудовое право : учеб. для техникумов / О. В. Абрамова, М. Л. Захаров, В. И. Ники-тинский и др. ; под ред. А. И. Ставцевой. — М., 1988. — С. 370.
2. Мычко N. И. Прокуратура Украины : роль и место в системе государственной власти. — Донецк, 1999. — С. 192.
3. Гарашук В. Стандарти державного контролю : погляд на проблему // Право України. — 2002. — № 8. — С. 89.
4. Долежан В. В. Проблеми компетенции прокуратуры : автореф. дис. … д-ра юрид. наук. — М., 1991.-С. 30.
5. Збірник постанов Уряду України. — 1992. — № 6. — С. 136—137.
6. Советское административное право : учеб. / под ред. П. Т. Василенкова. — М., 1981. — С. 219.
7. Ковалева Н. А. Понятие и классификация финансового контроля // Вопросы административного и финансового права в свете решений XXVI съезда КПСС. — М., 1983. — С. 87.
8. Вознесенский Э. А. Финансовый контроль в СССР. — М., 1973. — С. 64.