Актуальність розгляду порушеного питання полягає у тому, що Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено існування комунальних банків, але не визначено правовий статус цих суб’єктів господарювання. До цього часу відсутнє законодавче регулювання створення та діяльності комунальних банків, що на практиці може призвести до негативних наслідків через підвищення ризиків управління власністю територіальних громад.

Питанням діяльності зазначених суб’єктів господарювання присвячені праці Р. Джабраілова [1, 95], Є. Карманова [2, 30], О. Селезньової [3, 18-21], Є. Слєпньова [4, 37] та інших науковців. Дослідниками подано визначення терміна «комунальний банк», проведено аналіз організаційно-правових форм, найбільш прийнятних для таких банків, зазначена необхідність використання у назві банку слова «комунальний». Але актуальним залишається доопрацювання терміна «комунальний банк», кола засновників, вирішення питання ініціювання створення банку та визначення його органів управління та їх складу.

Метою цієї статті є розробка пропозицій щодо законодавчого врегулювання правого статусу комунальних банків. Для цього необхідно вирішити такі завдання, як дослідження правової основи існування комунальних банків в Україні та інших країнах, аналіз наявних наукових праць та за- конопроектних розробок щодо питань врегулювання діяльності комунальних банків.

Ефективність комунальних банків була оцінена ще у радянські часи, хоча комунальний банк створювався на державній формі власності, але за своїм змістом він збігається з ідеєю комунального банку, закладеною українським законодавцем. Постановою ВЦВК і РНК РРФСР від 18 січня 1923 р. губвиконкому надавалося право засновувати комунальні банки у вигляді змішаних акціонерних товариств з переважанням державного капіталу. Основні завдання комунальних банків, як зазначалося в цій постанові, полягали в тому, щоб «сприяти банківськими операціями відновленню та розвитку місцевого економічного життя». До складу акціонерів комунальних банків, крім виконкомів, що мали не менше 51 % основного капіталу, входила і клієнтура, причому найбільша частка в основному капіталі належала державним організаціям, а питома вага кооперації та приватного сектору була абсолютно незначною (наприкінці 1926 р. відповідно 25,9 %, 8 %, 2,3 %). До кінця 1924 р. нараховувалося 78 філій комунальних банків, у 1926 р. — 120, а до кінця 1926 р. — 293 [5, 21].

За період існування незалежної України можна виокремити три основні етапи розвитку нормативно-правового забезпечення існування комунальних банків: 1) прийняття на початку 1990 р. Закону України «Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування», згідно з яким місцевим радам було надане право створювати фінансово-кредитні та комерційні установи на акціонерній або пайовій основі;

1) Закон України «Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування» від 7 грудня 1990 р. не підтвердив раніше наданого права; 3) Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні», прийнятий у травні 1997 р., відновив повноваження органів місцевого самоврядування щодо участі у фінансово-кредитних відносинах. Тобто не простежується однозначна тенденція до розширення повноважень органів місцевого самоврядування у сфері фінансово-кредитних відносин. Як наслідок, на сьогодні в Україні практично відсутні комунальні банки [6, 170]. Згідно із загальнодоступними джерелами інформації в Україні, практично в умовах правового вакууму, існує лише один комунальний банк, а саме Акціонерний банк «Український комунальний банк», зареєстрований у м. Луганську. Акціонерами банку є підприємства Луганської області та Луганська обласна рада. Через цей банк проходить фінансування більше як 70 % місцевих бюджетів всіх рівнів [7].

Але в інших країнах інститут комунального банку є досить відомим. У Російській Федерації до складу муніципальної (комунальної) власності входять муніципальні (комунальні) банки та інші фінансово-кредитні організації [4, 37]. Так, у Постанові Верховної Ради Російської Федерації «Про створення муніципальних банків у містах» від 22 липня 1993 р. № 5498-1 зазначено, що з метою забезпечення економічної реформи; проведення експерименту щодо акумулювання коштів для вирішення проблем міст, залучення іноземних інвестицій, до муніципальних (комунальних) банків віднесено комерційні банки, одним із засновників (учасників) яких виступає відповідний орган місцевого самоврядування [8]. Відповідно до законодавства Республіки Білорусь ради, інші органи місцевого самоврядування, які є юридичними особами, виконавчі комітети і місцеві адміністрації також мають право використовувати власні ресурси для створення комерційних банків і брати участь в їх діяльності [9].

Українські дослідники спостерігають колізію банківського законодавства: з одного боку — наявність закріпленого права на створення комунального банку органами місцевого самоврядування в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні», з другого — не визначено, що являє собою комунальний банк, оскільки Закон України «Про банки і банківську діяльність» його просто ігнорує [3, 18]. У законодавстві необхідно визначити правову природу комунальних банків, тому що неоднозначність правового статусу цього банку може призвести до чисельних зловживань у банківській сфері. При розробці пропозицій щодо внесення змін до законодавства вважаємо, що необхідно брати до уваги наукові напрацювання щодо державних банків. Науковцями зазначається, що для державного банку принциповими є: мета створення банку та його завдання; суб’єкт прийняття рішень у діяльності державного банку та управління ним; надходження до державного бюджету та витрати державного бюджету; перспектива та юридичні можливості використання ресурсів державного банку для урядових запозичень тощо [10, 11].

Є. Карманов пропонує визначити комунальний банк як особливу юридичну особу, яка має спеціальну правоздатність, є комунальною власністю територіальної громади. До основних напрямів діяльності комунальних банків віднесено заходи з підвищеним ступенем ризику з точки зору звичайної банківської практики [2, 30]. Деякі дослідники вважають зазначене визначення комунального банку неповним, оскільки у цьому понятті не визначені всі характерні особливості комунального банку. О. Селезньова визначає комунальний банк як таку юридичну особу, яка створюється відповідно до законодавства про банки і перебуває у власності територіальної громади, виконує роль фінансового посередника і володіє спеціальною правоздатністю в обсязі кредитування комунального господарства, місцевих підприємств і організацій, а також індивідуального будівництва та має виключне право на підставі ліцензії Національного банку України здійснювати в сукупності кредитні, депозитні та розрахункові операції [3, 20]. Також комунальний банк визначають як банк, створений за рішенням компетентного органу місцевого самоврядування на основі комунальної власності [1, 95]. Кожна точка зору щодо визначення терміна «комунальний банк» заслуговує на увагу. Але важко погодитись із тим, що необхідно обмежувати сферу діяльності комунального банку, а саме: здійснення кредитування лише з високим ступенем ризику; кредитування лише місцевих підприємств, установ та організацій (в подальшому також можуть виникнути проблеми із кредитуванням юридичних осіб, які змінили свою юридичну адресу). Вважаємо недоцільним обмежувати сферу діяльності саме комунальних банків. Такі дії можуть мати наслідком неплатоспроможність цих банків та призвести до втрати комунальної власності. Крім того, зайвим вбачається закріплення норми стосовно того, що банк перебуває у власності територіальної громади. Рішення про створення може прийматися районною та обласною радами, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст. Пропонується передбачити, що комунальний банк створюється територіальною громадою або декількома територіальними громадами в особі їх представницьких органів та/або органів, що представляють спільні інтереси територіальних громад.

Крім того, у наукових працях наголошується, що комунальний банк може діяти тільки у формі акціонерного товариства або товариства з обмеженою відповідальністю. О. Селезньовою запропоновано, щоб комунальний банк створювався виключно в організаційно-правовій формі відкритого акціонерного товариства [11, 50]. Однак, оскільки на сьогодні набрав чинності Закон України «Про акціонерні товариства», то актуальним є питання створення комунального банку у формі приватного чи публічного акціонерного товариства. Частково погоджуючись із розглянутими позиціями, пропонується не обмежувати відповідні органи місцевого самоврядування у праві вибору організаційно-правової форми створюваного комунального банку.

На законодавчому рівні спробою визначити правову природу комунального банку є законопроект «Про місто Харків» (зареєстрований в апараті Верховної Ради України за від 19 травня 2008 р. № 2512; ініціатор законопроекту — О. Фельдман), яким передбачено, що банки створюються у формі відкритого акціонерного товариства, кооперативного банку, або комунального банку. Зокрема, комунальний банк визначено як банк, 100 % статутного капіталу якого належать територіальній громаді; банк є юридичною особою, знаходиться у власності територіальної громади, підзвітний органу місцевого самоврядування м. Харкова. Виправданою вбачається позиція Головного науково-експертного управління Верховної Ради України щодо некоректності пропозиції визначити комунальний банк як банк, що «знаходиться у власності територіальної громади, підзвітний органу місцевого самоврядування міста Харкова» [12]. Крім того, складно погодись із тим, що комунальний банк є організаційно- правовою формою поряд, наприклад, із банком, створеним у формі акціонерного товариства, а також із тим, що комунальний банк створюється однією територіальною громадою і виконує лише обмежене коло завдань.

Підбиваючи підсумки, можна дійти висновку, що необхідно внести зміни до Закону України «Про банки і банківську діяльність», доповнивши його ст. 7¹ у такій редакції:

«Стаття 7. Комунальні банки

Комунальний банк — це банк, сто відсотків статутного капіталу якого сформовано з комунальної власності.

Комунальний банк засновується територіальною громадою або декількома територіальними громадами в особі їх представницьких органів та/або органів, що представляють спільні інтереси територіальних громад.

У разі якщо засновника (засновників) комунального банку представляє один представницький орган (сільська, селищна, міська, районна у місті, районна або обласна рада) та відсутні інші засновники, комунальний банк засновуються за рішенням відповідного представницького органу.

У разі якщо засновників представляє два і більше представницьких органів, комунальний банк засновується за рішенням установчих зборів комунального банку. Рішення про ініціювання створення комунального банку приймається сільською, селищною, міською, районною у місті, районною, обласною радою. У цьому рішенні визначаються особи, уповноважені сільською, селищною, міською, районною у місті, районною, обласною радою для участі в установчих зборах комунального банку, та обсяг їх повноважень.

Статут та діяльність комунального банку мають відповідати вимогам цього Закону, інших законів України та нормативно-правових актів Національного банку України. Статут комунального банку затверджується установчими зборами комунального банку або рішенням представницького органу засновника (засновників).

Національний банк України здійснює державну реєстрацію комунальних банків відповідно до вимог цього Закону та нормативно-правових актів Національного банку України.

Територіальна громада (громади) в особі представницького органу (органів) здійснює і реалізує повноваження власника щодо корпоративних прав комунального банку.

Органами управління комунального банку є наглядова рада і правління банку. Органом контролю комунального банку є ревізійна комісія, персональний та кількісний склад якої визначаються наглядовою радою комунального банку. Органи управління та контролю кооперативного банку створюються та здійснюють свої повноваження відповідно до цього Закону.

Наглядова рада є вищим органом управління комунального банку. До складу наглядової ради комунального банку входять члени наглядової ради банку, призначені засновниками (учасниками, акціонерами) комунального банку. Кожен засновник (учасник, акціонер) комунального банку на власний розсуд призначає не більше двох членів наглядової ради.

У разі якщо засновника (учасника, акціонера) комунального банку представляє один представницький орган, та відсутні інші засновники, кількість членів наглядової ради не може перевищувати трьох осіб. Членом наглядової ради комунального банку може бути громадянин України, який має вищу економічну або юридичну освіту, або науковий ступінь у галузі економіки, фінансів та/або права. Члени наглядової ради комунального банку виконують свої функції без отримання будь-якої матеріальної винагороди.

Наглядову раду комунального банку очолює голова, який обирається наглядовою радою зі складу її членів.

Повноваження призначеного складу наглядової ради комунального банку та/або кожного з його членів можуть припинятися відповідно за рішенням його засновників (акціонерів, учасників).

Повноваження виконавчого органу комунального банку визначаються його статутом.

Банк, створений у порядку, визначеному цією статтею, має право додавати до свого найменування слово «комунальний», використовувати зображення місцевої символіки».

Крім того, змін потребують пункти 2, 4 ч. 2 ст. 17 Закону України «Про банки і банківську діяльність», а саме: для реєстрації подаються: «установчий договір (крім державного банку та комунального банку у разі якщо засновника (засновників) комунального банку представляє один представницький орган та відсутні інші засновники); рішення про створення банку (протокол установчих зборів) або Постанову Кабінету Міністрів України про створення державного банку, або рішення відповідного представницького органу засновника комунального банку..»

Запропоновані зміни дозволять започаткувати створення правової основи для діяльності комунальних банків в Україні, але це питання потребує подальшого дослідження щодо формування бюджету з урахуванням витрат на формування статутного капіталу банку (його збільшення), переліку майна, яким може формуватися статутний капітал, порядку делегування до наглядової ради представників та їх відкликання, відображення в бухобліку органу місцевого самоврядування корпоративних прав та дивідендів, їх цільового використання, правового режиму корпоративних прав.

ВИКОРИСТАНІ МАТЕРІАЛИ

1. Джабраілов Р. А. Місто як засновник комунальних банків // Экономико-правовые исследования в XXI веке : пробелы и экономически необоснованные нормы в законодательстве, регулирующем хозяйственную деятельность в Украине и пути их устранения : материалы Второй меж- дунар. науч.-практ. Интернет-конференции (г. Донецк, 2-5 июня 2009 г.) / Ин-т экономикоправовых исследований НАН Украины. — Донецк, 2009. — 242 с.
2. Карманов Є. Правові аспекти реструктуризації банківської системи України // Право України. — 2001. — № 4. — С. 28-33.
3. Селезньова О. М.Комунальний банк : проблеми поняття, правового статусу і правового регулювання // Економіка, фінанси, право. — 2006. — № 9. — С. 18-21.
4. Слепнев Е. Л. Право собственности муниципальных образований : дис. … канд. юрид. наук : спец. 12.00.03. — Екатеринбург, 2000. — 193 с.
5. Юник И. Б. Кредит и хозрасчет в коммунальном хозяйстве. — Госфиниздат, 1949. — 152 с.
6. Дяченко С. Нормативно-правове забезпечення механізму державного регулювання ринку місцевих запозичень в Україні // Вісник Національної академії державного управління при Президентові України. — 2008. — № 4. — С. 168-175.
7. Банки Украины // http://banki.ua.fomm/thread273.html
8. Постановление Верховного совета Российской Федерации «О создании муниципальных банков в городах» от 22 июля 1993 г. № 5498-1
9. Закон Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» от 10 января 2000 г. № 362-3 // http://www.zoneby.net/legal/n59docs/zk59361i/index.htm
10. Пишний А. /.Правовий статус державних банків в Україні : автореф. дис. … канд. юрид. наук : спец. 12.00.07» Адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право». — К., 2007. — 22 с.
11. Селезньова О. Проблема правового регулювання комунального банку // Право України. — 2006. — № 10. — С. 49-50.
12. Проект Закону України «Про місто Харків» (зареєстрований в апараті Верховної Ради України від 19 травня 2008 р. № 2512 ; ініціатор законопроекту — О. Б. Фельдман) // http://gska2.rada.gov.ua/pls/zweb_n/webproc4_1?id=&pf3511=32523