На сьогоднішньому етапі розвитку стосовно місцевого самоврядування нашою державою вирішується два пріоритетних завдання — гарантування місцевого самоврядування і забезпечення його ефективного функціонування, а також вироблення єдиної державної політики у сфері місцевого самоврядування.

Реалізація першого з них здійснюється шляхом конституювання і визнання місцевого самоврядування як засади конституційного ладу, самостійної підсистеми публічної влади, права територіальної громади на самостійне вирішення питань місцевого значення; законодавчого встановлення загальних принципів організації місцевого самоврядування; прийняття на загальнодержавному рівні програм державної підтримки розвитку місцевого самоврядування; створення належних інституційних, правових, організаційних і матеріально-фінансових передумов функціонування місцевого самоврядування.

Друге завдання передбачає необхідність вироблення і реалізації загальної стратегії забезпечення поступального й динамічного розвитку місцевого самоврядування, оптимального узгодження місцевих інтересів із загальнодержавними інтересами, побудови оптимальної та ефективної системи місцевих органів публічної влади, державної підтримки місцевого самоврядування.

Межі самостійності місцевого самоврядування визначаються державною політикою, реальними можливостями, насамперед необхідністю вирішення державних програм, пов’язаних з економічним вирівнюванням розвитку регіонів, перерозподілом загальнонаціонального доходу, забезпеченням загальноприйнятого рівня життя населення. Сучасний стан державної політики України у сфері місцевого самоврядування свідчить про те, що цільові установки, які передбачають створення ефективного, заснованого на загальновизнаних демократичних принципах місцевого самоврядування за відсутності науково обґрунтованих програм перетворення і єдиного бачення шляхів реформування місцевої організації влади приречені на провал. В умовах перманентного реформування правової основи діяльності вищих і центральних органів державної влади стан розвитку місцевого самоврядування є далеким від оптимального. І хоч у суспільній думці переважають погляди щодо необхідності системної реформи муніципальної влади, конституційна і законодавча основа місцевого самоврядування залишаються майже незмінними понад десятиліття.

Як публічно-правовий інститут, місцеве самоврядування є предметом широкого наукового аналізу, про що свідчать численні дисертаційні та монографічні дослідження. Зокрема, це праці О. Батанова, М. Баймуратова, С. Болдирєва, О. Бориславської, В. Кампо, А. Колодія, М. Корнієнка, В. Кравченка, П. Любченка, О. Лялюка, С. Серьогіної, О. Фрицького, Г. Чапали та інших. Однак питання ефективності здійснення регіональної і муніципальної політики, реалізації державних завдань у сфері місцевого самоврядування залишаються мало- дослідженими.

Означені фактори актуалізують питання аналізу, оцінки і виявлення перспектив розвитку муніципальної демократії в Україні, особливо в аспекті державного впливу на цей процес. Тому метою цієї статті є розкриття ролі державних органів у забезпеченні конституційних принципів місцевого самоврядування в Україні і виявлення ступеня ефективності формування й реалізації державної політики у сфері місцевого самоврядування.

Основні положення державної політики в галузі розвитку місцевого самоврядування в України закріплюють єдину систему уявлень про цілі, пріоритетні напрями, завдання й принципи політики держави у сфері розвитку місцевого самоврядування, а також про механізми її реалізації. Державна політика в галузі розвитку місцевого самоврядування ґрунтується на Конституції України, Європейській хартії місцевого самоврядування, загальновизнаних принципах і нормах міжнародного права, міжнародних договорах і знаходить своє вираження в законах України та інших нормативних правових актах у галузі місцевого самоврядування.

Одним із принципів формування й реалізації державної політики у сфері місцевого самоврядування є взаємодія органів державної влади й органів місцевого самоврядування. Поле взаємодії державних органів влади й органів місцевого самоврядування досить широке. Воно охоплює спільну діяльність щодо завершення формування правової основи організації та діяльності органів місцевого самоврядування й щодо створення умов для реалізації ними своїх конституційних повноважень, містить весь комплекс питань, пов’язаних зі створенням умов для участі органів місцевого самоврядування поряд з органами державної влади у забезпеченні соціально-економічного розвитку відповідних територій, створенні дієвих гарантій реалізації прав і свобод людини і громадянина на місцевому рівні, наданні якісних управлінських послуг.

Взаємодія органів державної влади та місцевого самоврядування передбачає, що вони як партнери, принаймні, рівні стосовно головного об’єкта управління, і вона здійснюється заради досягнення спільної мети — підвищення рівня і якості життя населення кожного муніципального утворення і регіону в цілому. Ступінь взаємодії органів державної влади з органами місцевого самоврядування значною мірою визначає ефективність здійснення регіональної та муніципальної політики, а також сприяє реалізації державних завдань, зокрема слугує укріпленню основ народовладдя, створенню умов для забезпечення життєвих інтересів населення і підвищенню його добробуту, дає змогу забезпечувати врахування інтересів місцевих співтовариств при здійсненні державної політики, оптимально поєднувати права й інтереси різних соціальних груп, демократизувати апарат управління, мобілізувати зусилля органів публічної влади на досягнення суспільно значущих результатів.

На жаль, питання взаємодії органів державної влади та місцевого самоврядування в Україні до цього часу залишаються найбільш «вузьким місцем» державного будівництва. Досить чітко це простежується на прикладі взаємовідносин місцевих державних адміністрацій із самоврядними інституціями. Конституція України закріпила організаційну відособленість місцевого самоврядування від органів державної влади, але на практиці ефективне управління у всіх сферах життя суспільства неможливе без чітко налагодженого механізму їх взаємодії. Більшість наших невдач в економіці, соціальній сфері пов’язане саме з тим, що цей механізм дає збої.

Сьогодні взаємодія органів державної влади та органів місцевого самоврядування будується на основі принципів законності; самостійності органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень; взаємної згоди органів державної влади та органів місцевого самоврядування при виробленні спільних рішень; забезпеченості місцевого самоврядування фінансовими та матеріальними ресурсами при реалізації державних питань; добровільності укладення спільних договорів та угод; взаємної відповідальності; гласності.

Зміст і характер повноважень органів публічної влади дає можливість визначити основні напрями взаємодії органів державної влади України та органів місцевого самоврядування: правове регулювання організації та діяльності місцевого самоврядування і контроль за виконанням відповідного законодавства; розробка та прийняття програм розвитку місцевого самоврядування; удосконалення розмежування компетенції державних органів та органів місцевого самоврядування; забезпечення фінансово-економічної основи місцевого самоврядування; сприяння збереженню і розвитку історичних та інших місцевих традицій; захист прав громадян на здійснення місцевого самоврядування [3, 44].

Як свідчить зарубіжний досвід, у взаємовідносинах органів державної влади та місцевого самоврядування є дві крайності, або вони існують паралельно, автономно, доводячи цю автономність до абсурду, або місцеве самоврядування підміняють державним місцевим управлінням, а це не кращим чином впливає на існуючу соціально- економічну ситуацію.

Вирішення існуючих проблем взаємодії органів державної влади та місцевого самоврядування в Україні, перш за все, вимагає чіткого розмежування компетенції між ними, визначення питань спільного відання і місцевого значення, запровадження договірного порядку делегування повноважень.

З метою вирішення проблемних питань, на нашу думку, необхідним є прийняття Закону України «Про взаємодію органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні», який би комплексно регламентував різні аспекти такої взаємодії, зокрема встановлював загальні принципи, підстави, форми, межі взаємодії. Крім того, у ньому можуть бути визначені предмети відання органів державної влади та місцевого самоврядування, питання, які потребують їх спільного вирішення, порядок наділення органів місцевого самоврядування окремими державними повноваженням. Принциповим є необхідність закріплення у такому акті гарантій матеріально-фінансового забезпечення органів місцевого самоврядування для здійснення ними окремих державних повноважень, механізм делегування повноважень, підстави і порядок їх припинення.

Вважаємо, що делегування повноважень державних органів та органів місцевого самоврядування має здійснюватися на підставі їх спільного рішення з урахуванням економічних, соціальних та інших особливостей муніципальних утворень, а тому у зазначеному Законі має бути передбачено, що делегування здійснюється спеціальним договором (угодою). Його сторонами виступатимуть органи державної влади та місцевого самоврядування у межах законодавчо закріплених за ними повноважень, предметом договору можуть бути строк, умови та порядок здійснення делегованих повноважень, форми взаємодії та співробітництва при виконанні договору, а також інші питання.

Державна політика у сфері місцевого самоврядування зумовлюється не тільки обранною і закрпленою на конституційному рівні концепцією місцевого самоврядування, а й моделлю взаємовідносин державної і муніципальної влади (адміністративною, децентралізованою чи дуалістичною) [8, 32]. Важливо зазначити, що інститут місцевого самоврядування має складну суспільно-державну природу. Місцеве самоврядування (у своїй громадській «складовій») об’єктивно знаходиться в «конструктивній опозиції» держави, особливо в питаннях захисту інтересів місцевої громади. Ця обставина вимагає побудови складної процедури узгодження інтересів держави і місцевого співтовариства. З другого боку, воно провокує органи державної влади до придушення місцевого самоврядування. І, як показує історичний досвід, держава (в особі її органів) дійсно виявляє тенденцію до придушення місцевого самоврядування. Таким чином, виникає суперечність: з одного боку, держава з метою забезпечення стабільності об’єктивно зацікавлена у зміцненні місцевого самоврядування, з другого — тим самим вона створює «конструктивну опозицію» державній владі і змушена вдаватися до більш складних (не адміністративних) механізмів управління.

Друга суперечність у процесі здійснення реформи місцевого самоврядування прихована у формах і методах її реалізації.

Місцеве самоврядування за своєю природою не терпить державного диктату і може розвиватися тільки в умовах певної свободи. Тому місцеве самоврядування і державне управління в рамках єдиної адміністративної системи несумісні.

Але держава об’єктивно зацікавлена в розвитку місцевого самоврядування і змушена вживати певні заходи, які сприяють його функціонуванню. З другого боку, потенціал місцевого самоврядування може розкритися тільки за умов, коли дії держави не ускладнюють місцеве самоврядування «зайвою опікою». В ідеальному випадку місцеве самоврядування виростає і розвивається «знизу» природним шляхом за підтримки держави і під її контролем. В Україні місцеве самоврядування переважно встановлюється «зверху», а тому в процесі його розвитку домінують інтереси держави, центру, участь територіальної громади у вирішенні питань місцевого значення має доволі обмежений характер [1, 52].

Особливістю сучасного етапу розвитку місцевого самоврядування в Україні є тривале консервування недоліків і суперечностей в організації місцевої влади, постійне декларування з боку держави необхідності муніципальної реформи й слабка готовність до її проведення.

На нашу думку, основні причини цього полягають у відсутності ідеології муніципального будівництва; слабкості традицій української наукової муніципальної школи; поширенні утриманських настроїв, сформованих тривалим періодом придушення місцевої ініціативи державною владою в період тоталітаризму; низькому рівні розвитку громадянського суспільства і правової культури; існуванні патерналістсько-бюрократичних стереотипів мислення. В умовах економічної кризи, слабкості соціальної основи місцевого самоврядування бажання залишатися в рамках моноцентричного дизайну влади до цього часу є прагненням частини політичної еліти [7, 45].

Однак саме ця ситуація змушує навіть в умовах сьогодення закладати основи майбутнього прогресивного розвитку місцевого самоврядування. У центр уваги держави повинні ставитися проблеми розвитку відносин партнерства державних і муніципальних органів, компенсуючі недоліки централізованого керівництва. Зарубіжний досвід показує, що сутнісна характеристика місцевого самоврядування змінюється. З «агента» держави воно трансформується в «партнера» [2, 22]. Традиційний, заснований на методах регулятивної політики планування, імперативного впливу та обмеження, курс державної політики у сфері місцевого самоврядування при сучасному політичному, економічному і соціальному стані все більше стає перепоною на шляху подальшого поступального розвитку муніципальної влади [4, 63]. Вже сьогодні в державну політику розвитку місцевого самоврядування повинні закладатися ідеї діалогового характеру, засновані на прагненні до досягнення зближення місцевих і державних інтересів і, відповідно, до єдності дій.

Функціональний взаємозв’язок предметів відання місцевого самоврядування та держави, делеговані повноваження ставлять місцеве самоврядування в положення виконавця завдань, поставлених зверху. Проте від вирішення цих завдань залежить забезпечення місцевого і державного інтересу. Але місцеве самоврядування не просто залежний виконавець. Діяльність місцевого самоврядування в новітніх умовах змінюється, набуває координаційний, інноваційний і інтегруючий характер [5, 109].

У цьому контексті забезпечення ефективної взаємодії органів місцевого самоврядування та органів державної влади є одне з найскладніших завдань, з вирішенням якого пов’язане благополуччя України в цілому. Йдеться про узгодження інтересів і формування спільних потреб. Взаємодія самостійних суб’єктів, які не перебувають у підпорядкуванні, володіють власною компетенцією й економічною основою, найбільш ефективно може бути реалізовано за умови формування правової основи взаємодії як на законодавчому, так і на муніципальному рівні [6, 5].

Успішна реалізація державної політики в галузі розвитку місцевого самоврядування в Україні повинна привести до створення системи взаємодії населення, місцевого самоврядування та державної влади. Ефективне функціонування цієї системи дасть змогу забезпечити: поліпшення умов життя населення в кожному муніципальному утворенні; набуття громадянами навичок демократичного взаємодії із сформованими ними органами місцевого самоврядування, а також навичок здійснення громадського контролю за ефективністю їх діяльності та стійкий самостійний розвиток муніципальних утворень [9, 57].

Проведене дослідження дає змогу дійти таких висновків:

• загальною закономірностю політико-правового розвитку сучасних зарубіжних країн є державна підримка розвитку місцевого самоврядування як пріоритетний напрям державної політики;
• державна підтримка місцевого самоврядування повинна обмежуватися створенням необхідних і достатніх умов становлення та розвитку місцевого самоврядування, і, одночасно, держава не повинна втручатися у процес вирішення питань місцевого значення;
• першочерговим завданням, від вирішення якого залежить практична реалізація місцевого самоврядування, є проблема створення ефективного механізму взаємодії органів державної і муніципальної влади;
• проблеми реформування місцевого самоврядування в Україні зумовлені рядом факторів історичного, ідеологічного, економічного, правового, ментального характеру;
• органічною складовою створення сучасної та дієвої моделі муніципального управління має стати формування режиму партнерських взаємовідносин державних і муніципальних органів, вдосконалення конституційно-правової моделі місцевого самоврядування, створення умов для участі органів місцевого самоврядування поряд з органами державної влади у забезпеченні соціально-економічного розвитку відповідних територій.

Розвиток цих напрямів дасть змогу подолати негативні традиції суперцентралізованого державного управління, створити повноцінну систему місцевого самоврядування, забезпечивши втілення принципів Європейської хартії, перетворити місцеве самоврядування в демократичний, ефективний і невід’ємний атрибут демократичної, соціальної, правової держави.

ВИКОРИСТАНІ МАТЕРІАЛИ

1. Дитяковский М.Разграничение отдельных государственных полномочий и полномочий по решению вопросов местного значения // Правоведение. — 2007. — № 4. — С. 51—59.
2. Дробуш І. Розмежування функцій органів місцевого самоврядування та органів державної виконавчої влади // Право України. — 2001. — № 10. — С. 20—24.
3. Біленчук П. Д. Місцеве самоврядування в Україні. Муніципальне право : навч. посіб. — К., 2000. — С. 44.
4. Борденюк В. Муниципальная реформа : что, как и для чего // Вече. — 1998. — № 7. — С. 63—79.
5. Любченко П. М.Конституційно-правові основи розвитку місцевого самоврядування як інституту громадянського суспільства : моногр. — Х., 2006. — 352 с.
6. Серьогіна С. /.Взаємодія держави й місцевого самоврядування : теоретико-правовий аналіз історичних моделей та новітніх тенденцій // Проблеми законності : Респ. міжвід. наук. зб. — № 83. — Х., 2006. — С. 3-13.
7. Серьогіна С. /.Муніципальна реформа як ключовий напрямок удосконалення моделі місцевого управління в Україні // Місцеве самоврядування : інформаційно-аналітичне видання для керівників і спеціалістів органів місцевого самоврядування. — 2009. — № 2. — С. 44-47.
8. Тимофеев Н. С. Местное самоуправление в системе государственных и общественных отношений. — М., 2005. — 176 с.
9. Чапала Г. В. Місцеве самоврядування в системі публічної влади : теоретико-правовий аналіз : моногр. — Х., 2006. — 221 с.