Референдне право України та його основні джерела
Вступ.
1. Загальна характеристика референтного права.
1.1. Джерела референтного права.
1.2. Поняття референтного права, його предмет і метод.
1.3. Система референтного права.
1.4. Функції референтного права.
2. Референдум як форма безпосереднього народовладдя.
2.1. Види референдумів в Україні.
2.2. Аналіз Всеукраїнського та місцевого референдумів.
3. Опрацювання результатів.
3.1. Оприлюднення результатів.
Висновки.
Список використаних джерел.
Вступ
Конституція України визначає такі форми безпосередньої демократії, як референдуми, вибори, мирні збори, мітинги, походи і демонстрації та інші форми прямого народовладдя. Допускається здійснення й інших форм безпосередньої демократії, що не забороняються Конституцією України. Позитивним прикладом здійснення легітимної, хоча й не передбаченої Конституцією України, форми безпосередньої демократії є «Помаранчева революція» 2004 р., результатом якої стала зміна зовнішнього ї внутрішнього курсу політичного розвитку нашої держави внаслідок справедливих виборів Президента України.
Актуальність. Пріоритетною формою безпосередньої демократії в Україні є референдуми. Ця форма прямого народовладдя дозволяє громадянам України приймати шляхом голосування найбільш важливі для суспільства і держави закони та інші рішення.
Референдуми є відносно новою для вітчизняної теорії та практики формою безпосередньої демократії. Хоча проведення референдумів передбачалося Конституцією УРСР 1978 р., але за радянської доби ні в Україні, ні в інших колишніх радянських республіках референдуми не проводилися.
Із референдумами пов'язана історія України як незалежної і суверенної держави. 1 грудня 1991 р. відбувся всеукраїнський референдум, на якому переважна більшість громадян України (90,3%) проголосували за підтвердження вищої юридичної сили Акта проголошення незалежності України, урочисто прийнятого Верховною Радою України 24 серпня 1991 р[1]. Після проведення всеукраїнського референдуму незалежність України було визнано на міжнародному рівні.
У подальшому всеукраїнський референдум із питання про внесення змін до Конституції України вдалося провести 16 квітня 2000р., але попри легітимність його результатів рішення цього референдуму залишилося нереалізованим, що стало причиною певної зневіри громадян України у цій формі безпосередньої демократії.
Водночас зберігається значний потенціал всеукраїнського та місцевих референдумів. Референдуми можуть і повинні активно застосовуватися для ефективного вирішення важливих проблем суспільного та державного життя в Україні. Запорукою подальшого розвитку і вдосконалення референдумів в Україні є вдосконалення чинного законодавства про референдуми, подальші наукові дослідження теорії референдумів та підготовка професійних фахівців у сфері ініціювання, організації й проведення всеукраїнського та місцевих референдумів, а також реалізації їх рішень.
На сьогодні вітчизняна і зарубіжна теорія та практика референдумів втілилася у референдному праві.
Мета: охарактеризуватиреферендне право України та його основні джерела.
Завдання роботи:
- дати визначення референтного права (предмет, метод, система, функції та джерела референтного права);
- показати види референдумів та проаналізувати Всеукраїнський та місцеві референдуми;
1. Загальна характеристика референтного права
1.1. Джерела референтного права
Категорія «джерело референдного права України» є досить складною, оскільки серед вчених-правознавців не існує єдності у поглядах на юридичну природу джерел права в цілому. Поняття «джерело права» є багатоаспектним, але у сучасній юридичній науці воно здебільшого вживається у формально-юридичному значенні.
Для джерел референдного права властиві загальні та спеціальні юридичні ознаки (кваліфікація), що визначають сутність і зміст цієї категорії та її призначення у національній правовій системі. Загальні ознаки джерел референдного права співпадають з ознаками джерела права в цілому. По-перше, вони видаються в межах повноважень відповідних суб'єктів правотворчості; по-друге, вони мають відповідати нормативним положенням актів, що видані вищими суб'єктами правотворчості; по-третє, нормативний акт набуває загальнообов'язкової сили, передумовою чого є, як правило, його оприлюднення чи інше передбачене законодавством доведення до відома виконавців.
Спеціальні ознаки джерел референдного права України вказують на ті їхні юридичні особливості, що властиві саме джерелам референдного права або найбільш рельєфно проявляються в них.
За своєю сутністю джерела референдного права виражають волю Українського народу, держави та місцевого самоврядування щодо порядку вирішення найбільш важливих питань суспільного і державного життя шляхом проведення референдумів.
За змістом джерела референдного права мають загальнообов'язковий характер для всіх учасників референдного процесу є основою для виникнення, зміни і припинення референдних правовідносин.
За об'єктом правового впливу джерела референдного права регулюють суспільні відносини між відповідними суб'єктами референдумів приводу ініціювання, організації та проведення і реалізації результатів усеукраїнського та місцевих референдумів.
За суб'єктом джерела референдного права можуть об'єктивуватися у нормах референдного законодавства, встановлених чи санкціонованих виключно суб'єктами референдної правотворчості — Українським народом, державою чи суб'єктами місцевого самоврядування.
За юридичною силою джерела референдного права мають переважно імперативний характер, їх дія поширюється на визначене законом коло суб'єктів референдних правовідносин, а невиконання чи неналежне виконання нормативних приписів, що містять джерела референдного права, має своїм наслідком юридичну відповідальність.
За формою джерела референдного права мають характер позитивного права і виражаються у Конституції України, законах України та інших чинних нормативно-правових актах. До того джерела референдного права є зовнішньою формою, проявом буття об'єктивно існуючих норм референдного права. При цьому джерелами референдного права України можуть бути виключно правотворчі, а не правозастосовні норми референдного права.
Прийняття, введення в дію, внесення змін і доповнень та припинення дії джерела референдного права відбувається за загальною юридичною процедурою, властивою для Конституції, законів України та підзаконних нормативно-правових актів. До актів всеукраїнського та місцевих референдумів застосовується спеціальна юридична процедура, яка, зокрема, передбачає,(що рішення референдумів можуть змінюватися чи скасовуватися лише новим референдумом з цього самого питання.
Джерела референдного права у своїй взаємодії утворюють певну органічну систему — систему джерел референдного права. Ця система має структурні, функціональні та генетичні зв'язки між усіма її елементами. Як і будь-яка інша система, система джерел референдного права репрезентована різнопорядковими елементами (складовими), що підлягають класифікації.[2]
Джерела референдного права можна розрізняти за предметом, суб'єктами, юридичною силою, формою, умовами (територією та часом дії) та іншими критеріями.
За предметом правового регулювання джерела референдного права поділяються на джерела, що регламентують ініціювання всеукраїнського та місцевих референдумів; призначення та проголошення референдумів; територіальну організацію референдумів; складання списків громадян, які мають право брати участь у референдумі; правовий статус органів, що організовують та проводять референдуми; порядок фінансового забезпечення референдумів; порядок інформаційного забезпечення референдумів; здійснення агітації з приводу референдуму; голосування під час референдуму; встановлення результатів референдуму; опублікування, введення в дію, зміни або скасування рішень, прийнятих референдумом; гарантії референдуму тощо. В цілому за предметом правового регулювання джерела референдного права відтворюють систему інститутів (субінститутів) референдного права.
За суб'єктами правотворення джерела референдного права поділяються на джерела, встановлені чи санкціоновані Українським народом (акти всеукраїнського референдуму); джерела, встановлені чи санкціоновані державою (закони України, постанови Верховної Ради України, укази Президента України, постанови Кабінету Міністрів України, накази центральних органів виконавчої влади, постанови та повідомлення Центральної виборчої комісії, висновки і рішення Конституційного Суду України та ін.); джерела, встановлені чи санкціоновані суб'єктами місцевого самоврядування (акти місцевих референдумів, рішення місцевих рад тощо).
За юридичною силою джерела референдного права поділяються на конституційні, законодавчі та підзаконні. Найвищу юридичну силу мають конституційні джерела референдного права. До таких джерел відносяться: Конституція України від 28 червня 1996 р., Декларація про державний суверенітет України від 16 липня 1990 р., Акт проголошення незалежності України від 24 серпня 199! р., рішення всеукраїнського референдуму 1 грудня 1991 р.
Так Конституція України закріплює референдуми як пріоритетну форму безпосередньої демократії (ст. 69), встановлює право громадян на референдуми (ст. 38) і визначає коло громадян, які мають право на референдуми (ст. 70), визначає основні принципи референдумів (ст. 71), встановлює предмет обов'язкових референдумів (ст. 73, ст. 156) передбачає обмеження з питань референдуму (ст. 74), визначає повноваження Верховної Ради України та Президента України щодо призначення та проголошення всеукраїнського референдуму (ч, 1 ст. 72, п. 2 ст. 85, п. 6 ст. 106), а також встановлює порядок ініціювання всеукраїнського референдуму народом (ч. 2 ст. 72) та особливості проведення всеукраїнського референдуму щодо законопроекту про внесення змін до розділів І, III, XIII Конституції України (ст. 156).[3]
Акти всеукраїнського та місцевих референдумів також можна віднести до джерел референдного права. Вони, як правило, не регулюють безпосередньо референдні правовідносини, але, об'ективізуючи результати референдумів, ці акти виступають свого роду зразком для формування питань референдуму. До того ж акти референдумів, що стосуються внесення змін до Конституції можуть впливати на зміну правового статусу суб'єктів референдного процесу, в тому числі й в частині їх референдних повноважень.
Нормативні положення Конституції України про референдуми мають найвищу юридичну силу і отримують свій розвиток у чинному законодавстві України про референдуми. Зокрема, важливим законодавчим джерелом референдного законодавства є Закон України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» від 3 липня 1991 р. Нормативні положення цього закону визначають поняття та види референдумів в Україні, їх загальні принципи, предмети референдумів, обмеження на проведення референдумів, юридичну відповідальність за порушення законодавства про референдуми, порядок ініціювання референдумів, порядок їх призначення і проголошення, порядок організації та проведення референдумів, порядок голосування і визначення підсумків референдумів, порядок опублікування, введення вдію, зміни або скасування законів й інших рішень референдумів. Закон про референдуми має інституційний характер, оскільки його мета — здійснення комплексного правового регулювання інституту референдуму.
Важливе місце у системі джерел референдного права України займає Закон України «Про Центральну виборчу комісію» від 17 грудня 1997 р., що визначає правовий статус Центральної виборчої комісії та комісій з референдуму. Цей Закон визначає порядок формування й діяльності Центральної виборчої комісії та комісій з референдуму, їх повноваження щодо організації і проведення всеукраїнського та місцевих референдумів та порядок здійснення цих повноважень.
До законодавчих джерел референдного права також відноситься Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р., який установлює окремі нормативно-правові приписи щодо місцевих референдумів. Зокрема, цей Закон визначає поняття місцевого референдуму (ст. 1,ч.1 ст. 7), предмет і питання місцевих референдумів (ч. 2, 3 ст. 7), юридичну силу рішень місцевого референдуму (ч. 4 ст. 7), повноваження органів місцевого самоврядування щодо організації та проведення місцевих референдумів (п. 18 ст. 26, п. 12 ст. 42) та інші питання.[4]
До джерел референдного права, що регулюють місцеві референдуми, зокрема референдуми Автономної Республіки Крим, відноситься Конституція Автономної Республіки Крим, прийнята на другій сесії Верховної Ради Автономної Республіки Крим 21 жовтня 1998 р. і затверджена Законом України «Про затвердження Конституції Автономної Республіки Крим» від 23 грудня 1998 р. Конституція Автономної Республіки Крим визначає референдум як форму участі громадян у вирішенні питань, віднесених до компетенції Автономної Республіки Крим (п. 1 ст. 6); відносить призначення і проголошення республіканських (місцевих) референдумів до повноважень Автономної Республіки Крим (п. 7 ст. 18) та визначає повноваження суб'єктів Автономної Республіки Крим щодо організації та проведення республіканських (місцевих) референдумів (п. 3 ст. 26), а також регулює ряд інших питань, пов'язаних із референдумами АРК.[5]
До джерел референдного права також слід відносити рішення і висновки Конституційного Суду України щодо всеукраїнського референдуму. Джерелами референдного права слід вважати і акти органів державної влади та органів місцевого самоврядування щодо призначення та проголошення референдумів. Наприклад, Указ Президента України № 65/600 «Про проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою» від 16 січня 2000 р.
Питому вагу у системі джерел референдного права України займають акти Центральної виборчої комісії та комісій з референдуму щодо реєстрації ініціативних груп референдуму, організації і проведення референдуму, а також опублікування результатів референдумів. Умовно акти Центральної виборчої комісії та комісій з референдуму можна поділити на повідомлення про результати референдумів і постанови щодо поточних питань організації й проведення референдумів.
До системи джерел референдного права відносяться також акти Кабінету Міністрів України, інших центральних органів виконавчої влади, органів виконавчої влади на місцях, а також органів і посадових осіб місцевого самоврядування щодо регулювання правовідносин, пов'язаних із референдумами.
1.2. Поняття референтного права, його предмет і метод
Референдне право України слід розглядати у об'єктивному та суб'єктивному значеннях. У об'єктивному значенні референдне право виступає Інститутом конституційного права, а в суб'єктивному — як право громадян України брати участь у всеукраїнському та місцевих референдумах, передбачене ст. 38 Конституції України.
Референдне право України у його об'єктивному значенні — це сукупність якісно однорідних норм конституційного права та інших галузевих норм права, що регулюють суспільні відносини, пов'язані з безпосередньою реалізацією народного суверенітету шляхом проведення всеукраїнського та місцевих референдумів. Референдне право України є важливим інститутом у складі системи конституційного права України і одночасно виступає пріоритетним інститутом форм безпосередньої демократії. Цей інститут форм безпосередньої демократії також є інститутом такої підгалузі конституційного права України, як виборче право України у його широкому значенні.
За сутністю і змістом інститут референдного права об'єктивізує таку пріоритетну форму безпосередньої демократії. Він нормативне закріплює волевиявлення громадян України, які мають право на участь у референдумах, вирішувати найбільш важливі питання суспільного та державного значення шляхом всеукраїнського та місцевих референдумів.
Інститут референдного права має свій предмет і метод правового регулювання. Предметом інституту референдного права є суспільні відносини, пов'язані з організацією та проведенням всеукраїнського та місцевих референдумів.
Під методом референдного права слід розуміти прийоми та способи регулювання суспільних відносин, що є предметом референдного права України. Для референдного права України властиві ті самі методи, що й для інших публічних галузей права і, в першу чергу, для конституційного права України. Найбільш характерними для референдного права є установчий та імперативний методи, оскільки результати всеукраїнського та місцевих референдумів установлюють положення, наділені імперативною юридичною силою, що стосуються найважливіших сфер суспільного та державного ладу України. Інституту референдного права властиві й інші методи, зокрема регулятивний, забороняючий тощо. Сукупність методів, властивих інституту референдного права, утворює систему методів референдного права України.
Інститут референдного права має комплексний характер. Будучи інститутом конституційного права України інститут референдногс права містить у своєму складі норми інших галузей публічного права — адміністративного, кримінального, фінансового, інформаційного тощо. Зазначена багатоманітність нормативного вмісту інституту референдного права визначає особливий правовий режим існування цього інституту національного права.
Інститут референдного права України, будучи складовою системи конституційного права України, має свою власну структуру. Він складається із взаємопов'язаних інститутів (субінститутів) референдного права, що регулюють предмет і питання всеукраїнського та місцевого референдумів; правовий статус суб'єктів референдного права України; порядок організації та проведення референдумів, а також реалізації їх рішень; юридичну відповідальність за порушення референтного законодавства; фінансове забезпечення референдумів; інформаційне забезпечення референдумів тощо.[6]
Порядок організації та проведення всеукраїнського та місцевих референдумів, а також реалізації їх рішень регулюються, здебільшого, процесуальними нормами, що утворюють такий важливий інститут (субінститут) референдного права України, як інститут референдного процесу України.
Названі інститути (субінститути) референдного права України перебувають між собою у стійких органічних взаємозв'язках і утворюють систему референдного права України, що знаходить своє об'єктивне і завершене вираження в системі референдного законодавства України.
Інститути (субінститути) та норми референдного права об'єктив-ізуються у чинному законодавстві України про референдуми. Основними нормативно-правовими актами референдного права в Україні є Конституція України, закони України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми», «Про Центральну виборчу комісію», «Про місцеве самоврядування в Україні» та інші нормативно-правові акти України.
У суб'єктивному значенні референдне право визначається як одне із важливих, пріоритетних політичних прав громадян України, встановлених Конституцією та законами України. Зокрема, ст. 38 Конституції України встановлює право громадян України брати участь у референдумі, тобто право легітимне брати участь в ініціюванні всеукраїнського та місцевих референдумів, організації та проведенні цих референдумів, а також реалізації їхніх рішень.
Право громадян України на участь у референдумі забезпечується системою загальних і спеціальних (юридичних) гарантій. Зокрема порушення права громадян України на участь у референдумі тягне за собою юридичну відповідальність.
Після проголошення незалежності Україні у вітчизняній науці конституційного права активізувалися наукові дослідження проблем всеукраїнського та місцевих референдумів. За відносно короткий проміжок часу вітчизняним ученим вдалося створити самостійний напрямок конституційно-правових досліджень проблем референдумів в Україні. Загальними питаннями теорії референдумів в Україні займаються
Вітчизняні правознавці досліджують також окремі проблеми референдного права. Так, Т. А. Костецька займається дослідженням проблем інформаційного забезпечення референдумів, Н. К. Ісаєва — проблемами фінансового забезпечення референдумів, О. В. Батанов — проблемами місцевих референдумів. Проблеми актів форм безпосередньої демократії, в тому числі й актів референдуму, досліджувалися О. Г. Мурашиним.[7]
Особливої важливості набувають такі напрямки наукових досліджень проблем референдного права, як проблеми співвідношення референдумів із іншими формами безпосередньої демократії, проблеми гарантій референдумів, проблеми юридичної відповідальності за порушення законодавства про референдуми, проблеми референдного процесу України, проблеми розвитку і вдосконалення чинного законодавства про всеукраїнський та місцеві референдуми тощо.
1.3. Система референтного права
Референдне право України, будучи інститутом національного конституційного права, складається з інститутів норм права, що утворюють певну мікросистему по відношенню до системи конституційного права України. Ця система має назву системи референдного права України.
Система референдного права України також складається із певних елементів — інститутів (субінститутів) референдного права, об'єднаних основною спільною функцією — регулюванням суспільних відносин, пов'язаних із ініціюванням, організацією та проведенням всеукраїнського та місцевих референдумів і реалізацією їх рішень та норм референдного права — формально визначених загальнообов'язкових правил поведінки або діяльності уповноважених суб'єктів референдного права щодо ініціювання, організації та проведення всеукраїнського та місцевих референдумів, а також реалізації їх рішень.
Система референдного права України — це сукупність інститутів (субінститутів) і норм референдного права, які регулюють правовідносини, пов'язані з ініціюванням, організацією та проведенням всеукраїнського та місцевих референдумів і реалізацією їх рішень.
Системі референдного права України властиві юридичні ознаки, що визначають її сутність і зміст. Зазначені ознаки дозволяють визначити особливості системи референдного права, структуру цієї системи, її роль і місце в системі конституційного права України.
Найбільш характерними ознаками системи референдного права є те, що, по-перше, система референдного права України є спільнотою інститутів і норм конституційного та інших галузей права, що регулюють референдні правовідносини.
По-друге, система референдного права має комплексний характер і включає норми конституційного, адміністративного, кримінального, інформаційного, фінансового та інших галузей права, що регулюють суспільні відносини, які є предметом референдного права. Комплексний характер системи референдного права знаходить свій прояв насамперед у комплексних інститутах референдного права (інститут інформаційного забезпечення референдумів, інститут фінансового забезпечення референдумів, інститут юридичної відповідальності за порушення законодавства про референдуми тощо).
По-третє, система референдного права має цілісний органічний характер, її структурні елементи — інститути і норми — перебувають між собою у стійких правових зв'язках. Водночас інститути і норми референдного права диференціюються відповідно до предмета правового регулювання, їх нормативного вмісту, призначення у системі референдного права.
По-четверте, система референдного права має динамічний характер. Не дивлячись на стійкі взаємозв'язки, елементи системи референдного права перебувають у постійному розвитку. Вони зароджуються, розвиваються, змінюються та втрачають свою правову силу. За відносно сталої системи інститутів референдного права з'являються нові інститути, натомість застарілі втрачають свою юридичну силу.
По-п'яте, система референдного права містить у своєму складі інститути, які містять як матеріальні, так і процесуальні норми референдного права. Сукупність інститутів референдного права, що регулюють правовідносини пов'язані з ініціюванням, організацією та проведенням всеукраїнського й місцевих інститутів, а також реалізацією їх рішень об'єднуються, в межах системи референдного права, у рефе-рендний процес, що виступає правовим Інструментарієм реалізації матеріальних норм референдного права.
По-шосте, система референдного права, її Інститути та норми об'єк-тивізуються в системі чинного законодавства України, а саме в Конституції України, законах України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми», «Про Центральну виборчу комісію», «Про місцеве самоврядування в Україні» та інших чинних нормативно-правових актах.
По-сьоме, система референдного права України є складовим елементом системи форм безпосередньої демократії та системи конституційного права України в цілому.[8]
Як уже зазначалося, система референдного права України має власну структуру, під якою слід розуміти внутрішню побудову системи референдного права. Структура референдного права представлена інститутами і нормами референдного права України.
Важливим елементом референдного права України є інститути (субінститути) референдного права, що об'єднують відповідні нормативні спільноти, які регулюють референдні правовідносини. Інститути референдного права є інститутами публічного права, що норматив-но визначають право громадян України на участь у всеукраїнському та місцевих референдумах і форми його реалізації.
Основними інститутами (субінститутами) референдного права України є:
1) інститут ініціювання всеукраїнського та місцевих референдумів;
2) інститут призначення та проголошення референдумів;
3) інститут територіальної організації референдумів;
4) інститут складання списків громадян, які мають право брати участь у референдумі;
5) інститут органів, що організовують та проводять референдуми;
6) інститут фінансового забезпечення референдумів;
7) інститут інформаційного забезпечення референдумів;
8) інститут агітації з приводу референдуму;
9) інститут голосування під час референдуму;
10) інститут встановлення результатів референдуму;
11) інститут опублікування, введення в дію, зміни або скасування рішень, прийнятих референдумом;
12) інститут гарантій референдуму.
Можна виділяти й інші, більш дрібні інститути референдного права інститут реєстрації ініціативних груп референдуму, інститут Центральної виборчої комісії та комісій з референдуму, інститут оскарженій неправильностей у списку громадян, які мають право брати участь референдумі, інститут бюлетеня для голосування на референдумі, інститут повторних референдумів та ін. Ці інститути, як правило, є одноелементними, тобто містять у своєму складі одну-дві норми часто мають факультативний характер.
Наступним елементом системи референдного права є норми референдного права, що складають основу цього інституту. Під нормами референдного права слід розуміти формально визначене загальнообов'язкове, встановлене або санкціоноване народом і державою правило поведінки або діяльності у повно важених суб'єктів референдного права щодо ініціювання, організації та проведення референдумів і реалізації їх рішень.
Нормам референдного права властиві такі самі кваліфікуючі ознаки, як і нормам конституційного права, а саме вони:
1) є пріоритетними в системі національного права за характером вираженої (об'єктивованої) в них волі;
2) за своїм змістом наділені вищою юридичною силою, а деякі з них (норми Конституції України, Декларації про державний суверенітет України, Акта проголошення незалежності України, актів всеукраїнського референдуму) і найвищою юридичною силою;
3) за способом регулювання суспільних відносин у своїй переважній більшості мають імперативний, категоричний характер;
4) за формою вираження представлені розгалуженою системою джерел конституційного права як на загальнодержавному, так і на місцевому (локальному) рівнях;
5) мають нетипову структуру, за якої санкції, за незначним виключенням, відсутні;
6) мають інтегративний і системотворчий характер, оскільки їх зміст сприяє формуванню інших галузевих норм права;
7) мають складне подвійне функціональне навантаження;
8) є найбільш стабільними, що обумовлюється найбільш загальним і фундаментальним характером суспільних відносин, котрі є предметом конституційно-правового регулювання;
9) наділені спеціальним механізмом правореалізації;
10) забезпечені спеціальними юридичними механізмами захисту.
1.4. Функції референтного права
Референдному праву, як і будь-якому інституту конституційного права України, властиві власні функції, які визначають сутність і зміст цієї галузі права та її призначення в національній правовій системі в цілому. Під функціями референдного права слід розуміти основні напрямки і види впливу цього інституту на суспільні відносини, що є предметом референдного права.
Референдному праву України властиві функції аналогічні функціям безпосередньої демократії. Ці функції також визначають сутність і зміст функцій всеукраїнського та місцевих референдумів у цілому.
Референдне право здійснюється через систему суспільних функцій, які можна розрізняти за суб'єктами, об'єктами, способами, засобами референдного права та іншими ознаками.
У першу чергу, функції референдного права слід розрізняти за суб'єктами, учасниками референдного права. За цим критерієм можна виділити такі основні функції референдного права: функції народу України; функції територіальних громад; функції громадян України, які мають право участі у референдумі; функції органів державної влади та органів місцевого самоврядування, що організовують та проводять референдуми, а також сприяють реалізації права громадян України на участь у референдумі; функції політичних партій і громадських організацій; функції трудових колективів та зібрань громадян за місцем їх проживання; функції представників іноземних держав і міжнародних організацій; функції засобів масової інформації (ЗМІ) та функції інших суб'єктів референдного права.
Функції таких суб'єктів, як народ і територіальні громади, мають здебільшого установчий характер. Так, народ України, як носій суверенітету і єдине джерело влади в Україні, шляхом всеукраїнського референдуму приймає рішення про незалежність держави, внесення змін о Конституції України, зміну території України та рішення з інших питань, що визначають основи суспільного та державного ладу України. Тобто народ України при проведенні всеукраїнського референдуму користується владою як носій суверенітету і єдине джерело влади відповідно до ст. 5 Конституції України.
Наступну групу функцій референдного права України розрізняють а об'єктами, тобто сферами впливу референдного права. За цими ознаками розрізняють внутрішні функції — політичну, економічну, соціальну, культурну (духовну, ідеологічну), екологічну — та зовнішні — зовнішньополітичну, зовнішньоекономічну, гуманітарну та оборонну.
Пріоритетною об'єктною функцією референдного права є політична функція. Вона опосередковує, зокрема, питання у сфері внутрішньої політики держави, політичних реформ, незалежності, суверенітету держави, цілісності її території тощо. Питання політичного характеру можуть виноситися на всеукраїнський референдум. Йдеться про питання внесення змін до Конституції України, або так звану «політичну реформу». Нагадаємо, що проведені в Україні до сьогодні всеукраїнські референдуми безпосередньо стосувалися вирішення зовнішньо- і внутрішньополітичних проблем — легітимізації незалежності України та внесення змін до Конституції України.
Політична функція референдумів виявляється і в місцевих референдумах, в тому числі й республіканському (місцевому) референдумі Автономної Республіки Крим. Питання, винесені на такі референдуми прямо чи опосередковано стосуються регіональної політики відповідних адміністративно-територіальних одиниць України.
Економічна функція референдного права проявляється в опосередкованій формі, оскільки на референдуми забороняється виносити читання, пов'язані з бюджетом і податками. Водночас, вирішуючи на референдумах проблеми політичної реформи, громадяни України беруть до уваги й економічні наслідки результатів референдумів. Прикладом опосередкованого впливу референдумів на економічну сферу суспільного і державного ладу України є рішення всеукраїнського референдуму 1 грудня 1991 р., яким було надано вищої юридичної сили ту проголошення незалежності України, в якому визначалися основні засади побудови економічної системи нашої держави.[9]
Соціальна функція референдного права полягає у тім, що референдуми є формою ефективного і легітимного розв'язання питань соціального характеру, пов'язаних із інтересами громадянського суспільства і територіальної громади. На референдумах, як правило місцевих, також вирішуються соціальні питання територіальної громади.
Культурна (духовна, ідеологічна) функція референдного права України полягає, насамперед, у вирішенні народом або територіальною громадою питань духовного життя суспільства. Зокрема місцеві референдуми можуть вирішувати питання, пов'язані зі статусом національних меншин, що компактно проживають на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці.
Зовнішньополітична та зовнішньоекономічна функції референдного права України стосуються ратифікації, шляхом проведення всеукраїнського референдуму, найбільш важливих національних і міжнародних актів, що визначають основи зовнішньої політики України. Прикладом реалізації зовнішньополітичної функції референдного права є всеукраїнський референдум 1 грудня 1991 р.
2. Референдум як форма безпосереднього народовладдя
2.1. Види референдумів в Україні
Референдум є досить складним правовим явищем і практикується у різноманітних формах. Історія становлення і розвитку референдумів дає підстави стверджувати, що в різних країнах світу цей інститут безпосередньої демократії застосовувався для безпосереднього вирішення найрізноманітніших питань суспільного і державного життя — від введення додаткового військового податку до ратифікації Європейської конституції. У державах, де референдуми проводяться досить часто, цей інститут прямого народовладдя отримав нормативне закріплення у різних формах і, навпаки, країни, де референдуми є винятковим, певною мірою унікальним явищем, перелік питань, що вирішуються на референдумі, жорстко обмежений.
Але референдуми різняться не лише за предметом правового регулювання. Існує багато видів референдумів (залежно від критеріїв, покладених у основу класифікації), кожен з яких має свої юридичні особливості. Уявлення про сутність і зміст інституту референдуму в Україні буде повним лише за умови аналізу його видів.
Конституція України 1996 р. та Закон України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» 1991 р., як і законодавчі акти більшості колишніх радянських республік, не передбачають самостійного нормативного положення про види референдумів. Хоча аналіз чинного референдного законодавства дозволяє зробити висновок, що референдуми в Україні різняться за предметом, суб'єктами ініціювання референдумів, територією та часом їх проведення.[10]
Класифікація референдумів передбачає виявлення критеріїв розмежування загальнонаціональних і місцевих референдумів і визначення відповідно до цих критеріїв видів референдумів. Під критеріями класифікації референдумів в Україні слід розуміти мірило для визначення, оцінки референдумів, взяте за основу їх класифікації.
У вітчизняній та зарубіжній юридичній науці не існує єдності поглядів щодо системи критеріїв класифікації референдумів. Досліджуючи референдуми, правознавці, як правило, зупиняються лише на тих критеріях, що найбільш контрастно виявляють різноманітність цієї форми безпосередньої демократії.
Заслуговує на увагу класифікація референдумів, запропонована російськими правознавцями Ю. А. Дмитрієвим та В. В. Комаровою, в основу якої покладено критерії змісту, характеристики суб'єктів і об'єктів та правової сили рішень. Саме за цими критеріями вчені запропонували класифікацію референдумів, які існують у світі.
На думку польського конституціоналіста Є.Зелінські, форми референдуму можуть бути диференційовані за часом проведення референдуму, видом матеріалу, що виноситься на голосування, та ступенем необхідності винесення певного акта на всенародне голосування. Тобто, йдеться про такі критерії класифікації, як час проведення референдуму, предмет голосування на референдумі та юридична сила рішень референдуму.
Інший польський вчений -О. Патшалек називає такі критерії класифікації референдумів:
а) територіальний критерій сфери застосування референдумів;
б) юридична сила результатів референдуму;
в) необхідність прийняття конкретного правового рішення саме шляхом проведення референдуму;
г) предмет референдуму.
Досить повно систему критеріїв класифікації референдумів в Україні визначав проект Закону України «Про всеукраїнський референдум» від 23 травня 2001 р. Ст. 2 розділу І цього проекту — «Види всеукраїнських референдумів» -присвячується нормативному визначенню критеріїв класифікації всеукраїнських референдумів. Автори проекту розрізняли такі види всеукраїнських референдумів:
За суб'єктом ініціативи:
1) за народною ініціативою;
2) за ініціативою Президента України;
3) за ініціативою Верховної Ради України.
За предметом:
1) про внесення змін до Конституції України;
2) про зміну території України;
3) про визнання нечинними певного закону або окремих його положень.
На жаль проект закону, запропонований О.Лавриновичем, Б. Безпалим і О.Задорожнім не набув сили закону, як і ряд інших законопроектів щодо інституалізації референдумів. Чинним залишається Закон України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» від 3 липня 2001 р., що не містить нормативних положень про класифікацію референдумів.
Із урахуванням загальнотеоретичних досліджень критеріїв класифікації референдумів та нормативних положень чинного законодавства про референдуми можна виділити такі критерії класифікації референдумів:
а) за предметом референдуму;
б) за правовою силою рішень референдуму;
в) за підставами проведення референдуму;
г) за суб'єктами ініціювання референдуму;
д) за територією проведення референдуму;
е) за часом проведення референдуму;
є) за формулою референдуму.
Наведена класифікація не є вичерпною. Референдуми можуть бути класифіковані й за іншими критеріями. До того ж, як справедливо відзначав В. Є. Чіркін, різні класифікації референдумів часто переплітаються, коли один референдум може бути кваліфікований за кількома критеріями. Це положення підтвердив і всеукраїнський референдум 16 квітня 2000 р.
Найбільш важливим критерієм класифікації референдумів є предмет референдуму, що власне й визначає сутність і зміст кожного конкретно взятого референдуму, його значення для суспільства і держави як на загальнодержавному, так і на місцевому рівнях.
Предмет всеукраїнського референдуму завжди передбачає вирішення найважливіших проблем суспільного і державного життя і часто є загальноприйнятою формою легітимізації рішень, що потребують міжнародного визнання (проголошення незалежності держави, прийняття чи внесення змін до конституції тощо), тоді як предмет місцевого референдуму стосується найважливіших питань територіальної громади. За своєю сутністю предмет місцевих референдумів не може поширюватися на питання державного життя навіть на місцевому рівні.
Водночас і на загальнодержавному рівні предметом референдуму не можуть бути окремі питання державного життя, з приводу яких можуть бути прийняти завідомо популістські рішення. Стаття 74 Конституції України не допускає проведення всеукраїнського референдуму щодо законопроектів з питань податків, бюджету та амністії. Конституція України не містить інших обмежень предмета всеукраїнського референдуму, але видається недоцільним проводити всенародні голосування з питань, що, відповідно до ст. 92 Основного Закону визначаються та встановлюються виключно законами України, оскільки акти всеукраїнського референдуму мають вищу юридичну силу по відношенню до законів України. Відповідно до чинного законодавства за предметом всеукраїнські референдуми поділяються на конституційні, законодавчі, міжнародно-правові, територіальні, інституційні. Предметом місцевих референдумів, відповідно до ст. 6 Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми», не можуть бути питання, що передбачають скасування рішень вищестоящих органів державної влади і місцевого самоврядування, та ряд інших.[11]
За правовою (юридичною) силою рішень референдуми поділяються на консультативні та імперативні. Загальновідомо, що рішення референдумів мають вищу юридичну силу як на загальнонаціональному, так і на місцевому рівнях, оскільки їх наслідки є безпосереднім вираженням волі народу або конкретної територіальної громади. Рішення загальнонаціональних референдумів, поряд з конституціями, актами проголошення незалежності та іншими конституційними актами традиційно займають вище місце в ієрархії національних джерел права. Водночас законодавство ряду країн світу передбачає можливість проведення консультативних референдумів, рішення яких має швидше моральне, ніж юридичне значення.
Консультативний референдум проводиться органом державної влади, уповноваженим призначати чи ініціювати призначення референдуму перед прийняттям ним певного рішення з метою виявлення ставлення громадян до цього рішення. Консультативні референдуми в зарубіжних країнах, як правило, проводяться з питань, що процедурне не можуть бути вирішеними шляхом всенародного голосування, — укладення (розторгнення) міжнародного договору чи його ратифікація (денонсація). Вирішення цих питань традиційно відноситься до повноважень глави держави та парламенту, але при здійсненні своїх повноважень вони керуються волевиявленням народу.
В Україні Закон України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» від 3 липня 1991 р. визначає консультативний референдум як дорадче опитування громадян України з метою виявлення їх волі при вирішенні важливих питань загальнодержавного та місцевого значення (ст. 46). Але таке ототожнення консультативної форми всеукраїнського референдуму з опитуваннями громадської думки є невдалим, оскільки опитування громадської думки є радше соціологічне, ніж правове явище. Поширення ж на дорадчі опитування процесуальних вимог, властивих всеукраїнському референдуму недоцільне.
Різновидом імперативного всеукраїнського референдуму є ратифікаційний референдум. Його зміст полягає втому, що на цей референдум виноситься закон України, прийнятий Верховною Радою України, який набуває вищої юридичної сили лише за результатами референдуму. Прикладом такого референдуму є конституційний референдум, який може проводитися відповідно до ст. 156 Конституції України. Рішення такого всеукраїнського референдуму мають найвищу юридичну силу.
Місцеві референдуми, відповідно до положення ст. 46 Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми», також можуть мати імперативний і консультативний характер. Хоча стосовно консультативних рішень місцевих референдумів не існує офіційного тлумачення, але всі проведені в Україні місцеві референдуми мали імперативну силу. То ж видається, що дорадчі опитування громадян України (консультативні референдуми) на місцевому рівні й надалі проводити недоцільно в силу їх неефективності та значної собівартості.
За підставами проведення референдуми можуть бути обов'язковими та факультативними. Тобто народ України та територіальні громади мають право вирішувати широке коло соціальне значущих питань, але окремі питання (внесення змін до розділів І, III, XIII Конституції України, питання про зміну території України, питання про найменування або перейменування селищ, міст, районів, областей тощо), відповідно до чинного законодавства, мають визначатися виключно всеукраїнським та місцевими референдумами.
Обов'язковий референдум передбачає обов'язкову санкцію громадян України на предмет референдуму. Тобто обов'язковий референдум є безальтернативною формою вирішення конкретно визначених законодавством питань.
У випадку, коли певні нормативно-правові акти чи інші рішення, відповідно до чинного законодавства, мають бути встановлені чи затверджені виключно шляхом проведення референдуму, він стає обов'язковим. Зокрема Конституція України визначає проведення обов'язкового всеукраїнського референдуму при вирішенні питань про зміну території України (ст. 73) та про внесення змін до її розділів І, III і XIII (ст. 156). Обов'язкові референдуми гарантують право Українського народу вирішувати найбільш принципові проблеми суспільного й державного життя через безпосереднє волевиявлення у формі голосування.
Відповідно до ст. 6 Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» виключно місцевими референдумами у відповідних адміністративно-територіальних одиницях вирішуються питання про найменування або перейменування сільрад, селищ, міст, районів, областей; питання про об'єднання в одну однойменних адміністративно-територіальних одиниць, які мають спільний адміністративний центр; питання про зміну базового рівня місцевого самоврядування у сільських районах.
Залежно від суб'єктів, що наділені правом ініціювати проведення загальнодержавного референдуму, в Україні референдуми поділяються на ініційовані Українським народом (ст. 72 Конституції України); ініційовані Верховною Радою України (ст. 72, п. 2 ст. 85 Конституції України); ініційовані Президентом України (ст. 72, п. 6 ст. 106 Конституції України). Місцеві референдуми можуть бути ініційовані місцевими радами (в Автономній Республіці Крим — Верховною Радою АРК) та громадянами України, що проживають на території певної адміністративно-територіальної одиниці. Утім, говорячи про суб'єктів ініціювання місцевого самоврядування можна стверджувати, що ст. 143 Конституції України визначає під такими територіальні громади села, селища, міста або утворені ними органи місцевого самоврядування.[12]
За суб'єктами ініціювання референдумів вдалою є їхня класифікація на ініціативні та імперативні. Ініціативні референдуми на загальнодержавному рівні призначаються Верховною Радою та Президентом України, а імперативні — на вимогу не менш як 3 млн. громадян України, наділених виборчим правом, за умови, що підписи щодо призначення референдуму зібрано не менш як у двох третинах областей і не менш як по сто тисяч підписів у кожній області.
Проведення ініціативних референдумів може бути скасоване органом, що ініціював їх, у разі, коли питання можна вирішити іншим шляхом. Проведення ж імперативних референдумів є обов'язковим. Імперативні референдуми не призначаються, а проголошуються. Суб'єкт проголошення імперативного референдуму зобов'язаний, у разі легітимності народної ініціативи, видати відповідний нормативний акт про проголошення референдуму із зазначенням дати його проведення та сформульованих питань (питаннями), що виносяться на голосування.
Референдуми можна класифікувати і за територією їх проведення. Відповідно до ст. 1 Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» від 3 липня 1991 р. референдуми в Україні поділяються на всеукраїнський референдум, референдум Автономної Республіки Крим та місцеві референдуми в межах адміністративно-територіальних одиниць. Таким чином референдуми за територією їх проведення можна поділяти на загальнодержавні (загальнонаціональні) та локальні. Останні, в свою чергу, поділяються на референдум Автономної Республіки Крим та місцеві референдуми.[13]
Всеукраїнський референдум передбачає голосування всіх громадян України, що наділені правом голосу з найважливіших питань загальнодержавного життя. Його результати мають імперативний характер на всій території України.
Всеукраїнський референдум — це вища форма безпосередньої демократії, зміст якої полягає у прийнятті або затвердженні громадянами України найбільш важливих для народу і держави рішень загальнообов'язкового характеру шляхом прямого таємного голосування. У всеукраїнському референдумі беруть участь усі громадяни України, що мають право голосу.
Всеукраїнський референдум відноситься до загальнодержавних референдумів. Він проводиться на всій території України. Закони, рішення всеукраїнського референдуму є обов'язковими на всій території держави.
Місцевий референдум (це вища локальна (місцева) форма безпосередньої демократії, зміст якої полягає у прийнятті або затвердженні членами територіальної громади найбільш важливих рішень місцевого значення шляхом прямого таємного голосування. Це форма здійснення місцевої публічної влади безпосередньо територіальними громадами в межах відповідних адміністративно-територіальних одиниць.
Місцевий референдум, відповідно до ст. 143 Конституції України, призначається територіальними громадами села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування для вирішення важливих питань місцевого значення в межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці. З урахуванням особливостей адміністративно-територіального поділу України Закон України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» визначив суто український різновид місцевого референдуму — референдум Автономної Республіки Крим.
За часом проведення загальнодержавний референдум може бути до-законодавчим або після законодавчим відповідно до проведення голосування до чи після розгляду парламентом законопроекту, що є предметом референдуму.
Дозаконодавчі референдуми здебільшого мають консультативний характер і проводяться з метою визначення ставлення виборчого корпусу до рішення, яке має бути прийняте відповідним державним органом.
Післязаконодавчі референдуми надають відповідної юридичної сили парламентським рішенням. Післязаконодавчі референдуми це фактично ратифікаційні референдуми, але на відміну від перших на ратифікаційні референдуми можуть виноситися не тільки закони, а й підзаконні нормативно-правові акти.
Запропонована класифікація поділу всеукраїнських референдумів на дозаконодавчі та післязаконодавчі не єдина. Так, польський вчений О.Патшалек поділяє референдуми за часом їх проведення на референдуми у формі безпосередньої участі, співучасті та опосередкованої участі громадян у законодавчому процесі.[14]
За формулою, тобто конструкцією питань, що виносяться на всенародне голосування, референдуми розмежовуються на прості та складні.
Прості конструкції питань референдумів передбачають винесення на референдум одного питання з єдиної конкретно взятої проблеми. Прикладом простої формули референдуму є всеукраїнський референдум 1 грудня 1993 р., коли на голосування виносилося одне питання про легітимізацію Акта проголошення незалежності України.
Складні (комбіновані) конструкції питань референдумів передбачають голосування з двох і більше питань. При цьому питання можуть стосуватися різнопорядкових проблем, але, як правило, сукупність питань, винесених на референдум, в комплексі стосуються єдиної проблеми. Такими були питання всеукраїнського референдуму 16 квітня 2000 р. Чотири самостійних питання, винесені на голосування стосувалися єдиної проблеми — парламентської реформи в Україні.
Отже, визначення референдуму є неповним без урахування особливостей різних видів референдумів. Відповідно до законодавства про референдуми існують такі їх види: всеукраїнський та місцеві референдуми; консультативні та імперативні референдуми; обов'язкові та факультативні референдуми; конституційний, законодавчий, з питань зміни території України, міжнародно-правовий та з питань довіри (недовіри) Верховній Раді України та Президенту України та інших питань, що не суперечать ст. 74 Конституції України, всеукраїнські референдуми; дозаконодавчий та післязаконодавчий всеукраїнські референдуми; також ініціативні й імперативні та прості і складні за конструкцією питань референдуми. В основу цієї класифікації були покладені критерії території проведення, юридичної сили рішень, способу проведення, предмета, часу проведення, суб'єктів ініціювання та формули референдумів в Україні.
Запропоновані групи видів референдумів утворюють систему референдумів в Україні, під якою слід розуміти систему всіх референдумів, проведення яких передбачено Конституцією та законами України.
2.2. Аналіз Всеукраїнського та місцевого референдумів
Закон України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» від 3 липня 1991 р. визначає термін «референдум» як «спосіб прийняття громадянами України шляхом голосування законів України, інших рішень з важливих питань загальнодержавного і місцевого значення», що мають вищу юридичну силу (ст. 1).[15]
Зазначені недоліки визначення референдуму як юридичної категорії мали місце і за часів існування колишнього СРСР. Теоретичні розробки цього періоду щодо проведення референдумів позначались впливом політики держави. Радянські вчені не стільки намагалися дослідити правову природу референдумів, скільки пояснити положення, які закріплювали цей інститут безпосередньої демократії в радянських конституціях.
Закон України «Про всеукраїнський та місцевий референдуми» від 3 липня 1991 р. було розроблено в короткий термін, за відсутності цілісної теорії референдумів, що й позначилось на його якості. У подальшому, до 2000 р., референдуми в Україні не проводилися, і після прийняття нової Конституції зазначений Закон про референдуми не зазнав належних якісних змін.
Всеукраїнський референдум 16 квітня 2000 р. виявив недосконалість Закону про референдуми в сучасних умовах. Багато нормативних положень Закону не відповідають Конституції України та нині чинному виборчому законодавству. Особливо рельєфно це виявилося на стадії реалізації рішень всеукраїнського референдуму 2000 р., які хоча й були визнані рішенням Конституційного Суду України як імперативні, але не були реалізованими, а з часом утратили своє значення для національного державотворення і правотворення. Це дещо підірвало у суспільстві довіру до такої форми безпосередньої демократії, як референдуми. .
Численні офіційні та неофіційні проекти законів про референдуми так і не знайшли необхідної підтримки парламентаріїв. Більшість законопроектів про референдуми передбачали прийняття самостійного закону про всеукраїнський референдум і окремих законів про місцеві референдуми.
Найбільш вдалим з них був проект Закону України «Про всеукраїнський референдум», розроблений народними депутатами України О.Лавриновичем, Б. Безпалим і О. Задорожнім у остаточній редакції Комітету з питань правової політики від 23 травня 2001 р. Ч. 1 ст. 1 «Поняття всеукраїнського референдуму» проекту Закону України «Про всеукраїнський референдум» визначає, що всеукраїнський референдум є вищою формою безпосередньої демократії, реалізацією вільного волевиявлення громадян України.[16]
Чітке нормативне визначення юридичного поняття референдум і всеукраїнський референдум зокрема, вимагає належного науково-методологічного обгрунтування, що базується не лише на вітчизняній, ай на зарубіжній теорії та практиці референдумів. Адже загальновідомо, що практика проведення референдумів у зарубіжних країнах налічує століття.
Перша спроба визначити референдум як правовий інститут належить І. П. Трайніну, котрий вважав референдум формою забезпечення права народу відхиляти закони, прийняті народним представництвом через голосування. Таке визначення терміна «референдум» було недосконалим. По-перше, традиційно для зарубіжного права початку XX ст. воно характеризувало лише ратифікаційний референдум; по-друге, це визначення одразу передбачало негативні результати референдуму. За такого тлумачення референдуму його практикування в державному праві СРСР вважалося недоцільним.
Офіційне визнання в радянському праві референдум здобув після його закріплення в п. «д» ст. 49 Конституції СРСР 1936 р. Проте вона штучно ототожнила дві окремі форми безпосередньої демократії, тобто визначила референдум як опитування населення.
Вдалою була спроба формально-юридичного визначення терміна «референдум» В. А. Дорогіним. Вчений зазначав, що зміст референдуму «полягає в безпосередньому зверненні до виборців для вирішення законодавчого чи іншого питання. Сукупність норм, що регулюють безпосереднє звернення до виборців із законодавчих чи інших питань, становить державно-правовий інститут референдуму».
Заслугою В. А. Дорогіна є те, що він визначив референдум не як синонім всенародного опитування чи його різновид, а як самостійний інститут права та передбачив можливість проведення референдуму не тільки із законодавчих, а й з інших питань. До того ж В. А. Дорогій набагато раніше, ніж відомий французький конституціоналіст П. Марсель, визначив референдум як звернення не до всього населення, а лише до громадян, наділених виборчим правом, тобто виборців.[17]
Вперше на неточність конституційного визначення референдуму як всенародного опитування вказав Р. А. Сафаров, який стверджував, що опитування не має нічого спільного з голосуванням, яке передбачається в процесі проведення референдуму, а референдум як конституційно-правовий інститут «означає належність законодавчої влади не тільки Верховній Раді, але й народу безпосередньо».
Таке визначення референдуму виявляє його законодавчу компетенцію і передбачає можливість проведення не тільки ратифікаційних референдумів, а й референдумів за народною ініціативою.
Ґрунтовним дослідженням теоретичних основ референдуму в соціалістичному суспільстві була монографія В. Ф. Котока «Референдум у системі соціалістичної демократії». Вчений уперше дослідив референдум як одну з форм соціалістичної системи безпосередньої демократії і тим самим тлумачив місце референдуму в державно-правовому житті СРСР. В.Ф.Коток визначав референдум, опитування і плебісцит як затвердження того чи іншого державного рішення шляхом народного голосування, надаючи йому кінцевого і обов'язкового характеру. Проте В.Ф.Коток також ототожнював референдум з іншими формами безпосередньої демократії, вважаючи всенародні обговорення різновидом референдуму, а плебісцит — синонімом цього терміна.
Наведені дослідження правової природи референдуму в СРСР тією чи іншою мірою перебували під впливом чинного конституційного положення про тотожність референдуму і всенародних опитувань. Ситуація виправилася після прийняття Конституції СРСР 1977 р., яка в ст. 5 розмежувала поняття всенародне обговорення і всенародне голосування (референдум СРСР).
Більш повно і всебічно охарактеризував сутність і зовнішні ознаки референдуму О. Г. Мурашин, визначивши його як важливий державно-правовий інститут безпосередньої демократії, що реалізує суверенітет народу через голосування за законопроекти та питання, які мають принципове значення для держави в цілому або для її окремих адміністративно-територіальних одиниць.
Заслуговує на увагу і точка зору В. В. Копєйчикова, який наголошував, що загальнодержавний референдум слід розглядати як вищу і пріоритетну форму народовладдя, якій у правовій державі, де панує закон, відповідає влада законодавча. І хоч віднесення загальнодержавного референдуму до форми здійснення законодавчої влади є дискусійним, теза про пріоритетну роль референдуму в системі безпосередньої демократії є вдалою.
Практично єдиним законом про референдуми, в якому мала місце спроба пояснити сутність референдуму як інституту безпосередньої демократії, був Закон СРСР «Про всенародне голосування (референдум СРСР)» від 27 грудня 1990 р. У ст. І цього Закону зазначалося, що в СРСР «народ здійснює державну владу як через Ради народних депутатів, так І безпосередньо, в тому числі й через референдум», а референдум визначався як «спосіб прийняття громадянами СРСР всенародним голосуванням законів СРСР та інших рішень з найбільш важливих питань державного життя».[19] Таким чином, на відміну від інших, республіканських законів закон про референдум СРСР розкрив сутність і зміст інституту референдуму як пріоритетної форми безпосередньої реалізації народом державної влади.
Після проведення всесоюзного референдуму 17 березня 1991 р. більшість колишніх радянських республік, у тому числі й Україна, прийняли національні закони про референдуми. В них визначення поняття «референдум» переважно обмежувалося переліком зовнішніх ознак цього інституту, а також нерідко позначалося правовими і логічними неточностями.
Прийняття законів про референдуми в колишніх союзних і автономних республіках, а також активізація практикування цього інституту сприяли науковим дослідженням правової природи референдуму як в Україні, так і в інших державах, що утворилися після розпаду СРСР.
У фундаментальному монографічному дослідженні «Конституційно-правові форми безпосередньої демократії в Україні: проблеми теорії і практики» Л.Т. Кривенко відзначала, що поняття всеукраїнського референдуму неодмінно має включати, крім традиційних складових, по-перше, елемент, що втілює іманентність, органічність, нерозривність референдуму з суверенітетом народу, здійсненням безпосередньо народом влади, що йому належить. По-друге, враховуючи, що світовий досвід, в тому числі новітнього часу, представляє референдум також в іншому розумінні — як спосіб політичного маніпулювання, поняття референдуму має включати такий елемент, як необхідність додержання в процесі організації, проведення та реалізації результатів референдуму всіх умов, закріплених Конституцією та законами.
Отже, на думку Л. Т. Кривенко, всеукраїнський референдум — це одна з найважливіших форм безпосереднього вираження та здійснення суверенітету українського народу, яка полягає в прийнятті або затвердженні проектів Конституції, законів, інших важливих рішень загальнодержавного значення шляхом голосування народу (корпусу виборців), які мають обов'язковий характер, за умови додержання вимог, визначених Конституцією і законами щодо організації, проведення та реалізації результатів референдуму.
Виходячи з наведених принципових положень, референдум є пріоритетною формою безпосередньої демократи, зміст якої полягає в прийнятті або затвердженні громадянами України нормативних положень Конституції, законів та інших найважливіших рішень загальнодержавного та місцевого значення шляхом голосування.
3. Опрацювання результатів
3.1. Оприлюднення результатів
Найважливішим етапом проведення всеукраїнського референдуму є голосування, що в процесуальному відношенні закріплює трансформацію народної волі в закон або інше важливе рішення імперативного характеру. Власне на момент голосування уже об'єктивно існує воля народу, яка формується в процесі підготовки до голосування у кожного виборця окремо, але до моменту голосування лишається невідомою.
Голосування на всеукраїнському референдумі здійснюється бюлетенями для голосування на всеукраїнському референдумі, форма і текст яких затверджує Центральна виборча комісія відповідно до питання (питань), винесеного на всенародне голосування. Бюлетені є документами суворої звітності і підлягають обліку.
Бюлетень для голосування має містити видрукувані друкарським способом назву всеукраїнського референдуму, номер округу, номер дільниці та зазначення її адміністративно-територіального розташування, а також позначене місце для підпису члена дільничної комісії з всеукраїнського референдуму, який видаватиме бюлетень. На бюлетенях для голосування не допускаються будь-які сторонні графічні позначки.
Голосування громадян України на всеукраїнському референдумі проводиться з 7 до 20 години на дільницях, про місце розташування і час роботи яких громадяни сповіщаються не пізніше як за 10 (за новим Законом — 5) днів до початку голосування. Відповідальність за організацію голосування, забезпечення таємниці волевиявлення громадян, обладнання приміщень і підтримання в них потрібного порядку покладається Законом на дільничні комісії із всеукраїнського референдуму.
У новому Законі про всеукраїнський референдум було б доцільно розширити повноваження дільничних комісій щодо координації діяльності державних та громадських органів і відповідальних посадових осіб, зобов'язаних сприяти дільничним комісіям. Таке нормативне положення дало б змогу врегулювати ряд організаційних та матеріально-технічних проблем, зокрема щодо надання приміщень для голосування та їхнього обладнання, організації голосування в місцях перебування громадян, які за станом здоров'я чи з інших об'єктивних причин не можуть прибути в приміщення для голосування тощо.
Голосування на всеукраїнському референдумі здійснюється громадянами України особисто і безпосередньо в момент заповнення бюлетеня шляхом викреслювання в ньому одного з двох слів: «так» або «ні». Контроль за волевиявленням громадян України на всеукраїнському референдумі виключається.
Наступним етапом всеукраїнського референдуму є встановлення його результатів. На цьому етапі перед Центральною виборчою комісією постають два важливих питання: встановити, чи відбувся всеукраїнський референдум і яким є його рішення. Проблема визначення дійсності результатів референдуму зводиться до перевірки додержання певних вимог, від виконання (або невиконання) яких залежить: відбувся (або ні) референдум; референдум схвалений (або ні).
Якщо встановлені Законом вимоги щодо порядку голосування на всеукраїнському референдумі виконані, то індивідуальна воля виборців, виражена на всеукраїнському референдумі, стає державною волею і має, в свою чергу, визначені юридичні наслідки. Дійсність всеукраїнського референдуму визначається не тільки дотриманням процедури голосування, а й кількістю громадян України, які взяли участь у голосуванні.
Всеукраїнський референдум вважається таким, що відбувся, якщо в ньому взяли участь не менш як половина громадян, внесених у списки для голосування.
Якщо на підставі протоколів територіальних комісій із всеукраїнського референдуму результати голосування визнаються дійсними, визначається рішення всеукраїнського референдуму.
Проект закону чи іншого рішення вважається ухваленим громадянами України, якщо за нього на референдумі подано більшість дійсних голосів виборців. Новий закон про всеукраїнський референдум має встановити диференційну квоту голосів для визнання ухваленого закону чи іншого рішення всеукраїнського референдуму залежно від предмета голосування.
Остаточний результат всеукраїнського референдуму закріплюється постановою Центральної виборчої комісії на підставі протоколу про його результати. Постанова щодо рішення всеукраїнського референдуму публікується не пізніше як на десятий день після його проведення. При цьому державний орган вирішує виключно технічне питання про прийняття (неприйняття) українським народом законопроекту чи проекту іншого рішення, винесеного на голосування.
Певні проблеми виникають у зв'язку з питанням про доцільність промульгації закону, прийнятого на всеукраїнському референдумі, з боку Президента України. Рішення всеукраїнського референдуму носять імперативний характер і не потребують затвердження з боку будь-якого органу державної влади. Але деякі вчені висловлюють думку про необхідність зазначеної промульгації. Для України таке явище неприйнятне, оскільки відповідно до п. 29 ст. 106 Конституції України глава держави затверджує виключно законодавчі акти, прийняті Верховною Радою України, а закони, прийняті на всеукраїнському референдумі, набирають чинності з моменту підтвердження їхньої підтримки на референдумі. До того ж Рішення Конституційного Суду України від 27 березня 2000 р, (справа про всеукраїнський референдум) однозначно виключає необхідність промульгації рішень всеукраїнського референдуму як таких, що мають імперативний характер.[20]
Якщо всеукраїнський референдум визнається таким, що не відбувся через грубі порушення закону, повторний всеукраїнський референдум може бути призначений уповноваженим державним органом у місячний термін. Коли всеукраїнський референдум відбувся, незалежно від його рішення новий всеукраїнський референдум з даного питання може бути проведений не раніше ніж через 5 років після цього.
Завершальна стадія всеукраїнського референдуму визначається виконанням його рішень та відповідальністю уповноважених суб'єктів у разі їх невиконання. Оскільки закон, прийнятий на всеукраїнському референдумі, може бути змінений чи скасований виключно шляхом проведення нового всеукраїнського референдуму, його слід вважати таким, що має вищу юридичну силу. Водночас реалізація рішень всеукраїнського референдуму в процесуальному відношенні тотожна загальній теорії і правовій практиці реалізації парламентських законів. Ідентичною є і правова відповідальність за невиконання рішень всеукраїнського референдуму.
Закон про референдуми 1991 р., як уже згадувалось, не визначає завершальної стадії всеукраїнського референдуму. Цей недолік має бути врахований у новому законі шляхом закріплення у ньому прямих або бланкетних норм щодо загального порядку реалізації рішень всеукраїнського референдуму. Більш детально процедура виконання рішень всеукраїнського референдуму та юридичної відповідальності за їх виконання повинна бути врегульована у Кодексі України про вибори та референдуми в Україні.
Натомість Закон України «Про всеукраїнський референдум» 2001 р. передбачає диференціацію правових наслідків всеукраїнського референдуму з огляду на предмет голосування. Так, всеукраїнський референдум про внесення змін до Конституції України передбачає, що Закон про внесення змін до Конституції, прийнятий Верховною Радою України в порядку, встановленому ст. 156 Основного Закону, підписується Президентом України, оприлюднюється та набирає чинності у порядку визначеному законодавством.
Закон чи окремі положення закону, рішення щодо припинення яких схвалене на всеукраїнському референдумі, втрачають чинність з дня офіційного опублікування результатів всеукраїнського референдуму, якщо інше не передбачене Конституцією України та міжнародними договорами, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України.
Правовий акт про зміну території України, схвалений на всеукраїнському референдумі, набирає чинності вдень офіційного опублікування результатів всеукраїнського референдуму. Якщо на всеукраїнському референдумі рішення про зміну території України не було підтримане громадянами, повторне звернення до Верховної Ради України щодо зміни цієї ж самої території в таких самих межах можливе лише до Верховної Ради України наступних скликань.
Положення про правові наслідки різних видів всеукраїнського референдуму є позитивним досягненням нового Закону про всеукраїнський референдум 2001 р. Водночас вимагає законодавчого регулювання положення про правові наслідки всеукраїнського референдуму за народною ініціативою. Протирічать правовій природі імперативних рішень всеукраїнського референдуму і положення про порядок реалізації рішень референдуму про скасування закону чи його окремих положень.
Отже процедура всеукраїнського референдуму складається з послідовних і взаємозумовлених стадій — підготовчої, основної та завершальної, що визначають порядок його підготовки, організації, проведення та реалізації його рішень. Кожна із зазначених стадій складається з етапів, які визначають основні процесуальні вимоги до дії уповноважених суб'єктів всеукраїнського референдуму.
Підготовча стадія передує призначенню (проголошенню) всеукраїнського референдуму і передбачає ініціювання його уповноваженими суб'єктами, інформування громадян про це ініціювання, агітацію «за» чи «проти» винесення певного питання на всеукраїнський референдум, а в окремих випадках — всенародні або парламентські обговорення.
Основна стадія настає після призначення (проголошення) всеукраїнського референдуму уповноваженим органом. Основна стадія полягає власне, в організації та проведенні референдуму. Кульмінаційним її етапом є голосування громадян України, встановлення результату голосування та визначення рішення всеукраїнського референдуму.
Завершальна стадія настає після визначення всеукраїнського референдуму таким, що відбувся, і встановлення його результатів. Заключна стадія — це власне реалізація рішень референдуму за наявності правової відповідальності уповноважених органів за виконання цих рішень. Ця стадія може бути розділена на два етапи: виконання рішення референдуму і відповідальність уповноваженого органу за його невиконання.
Етап виконання рішення референдуму обумовлений юридичною силою рішення референдуму. У одних державах акт загальнодержавного референдуму має вищу юридичну силу і може бути змінений виключно шляхом прийняття рішення на новому референдумі (Україна, Російська Федерація). У інших державах акт референдуму має силу парламентського акта і може бути доповнений, змінений чи скасований парламентом.
Висновки
Референдне право України у його об'єктивному значенні — це сукупність якісно однорідних норм конституційного права та інших галузевих норм права, що регулюють суспільні відносини, пов'язані з безпосередньою реалізацією народного суверенітету шляхом проведення всеукраїнського та місцевих референдумів. Референдне право України є важливим інститутом у складі системи конституційного права України і одночасно виступає пріоритетним інститутом форм безпосередньої демократії. Цей інститут форм безпосередньої демократії також є інститутом такої підгалузі конституційного права України, як виборче право України у його широкому значенні.
Порядок організації та проведення всеукраїнського та місцевих референдумів, а також реалізації їх рішень регулюються, здебільшого, процесуальними нормами, що утворюють такий важливий інститут (субінститут) референдного права України, як інститут референдного процесу України.
Виходячи з наведених принципових положень, референдум є пріоритетною формою безпосередньої демократи, зміст якої полягає в прийнятті або затвердженні громадянами України нормативних положень Конституції, законів та інших найважливіших рішень загальнодержавного та місцевого значення шляхом голосування.
Рішення всеукраїнського референдуму мають вишу юридичну силу і є загальнообов'язковими для виконання. Невиконання або неналежне виконання рішень всеукраїнського референдуму тягне за собою юридичну відповідальність, передбачену чинним законодавством.