Проходження державної служби в Україні: організаційно — правовий аспект

ВСТУП

РОЗДІЛ 1. ТЕОРЕТИЧНІ ЗАСАДИ ПРОХОДЖЕННЯ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ В УКРАЇНІ

1.1.Проходження державної служби як центральний інститут державної інститут державної служби

1.2.Поняття та структура проходження державної служби

Висновки до першого розділу

РОЗДІЛ 2. ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ ПРОХОДЖЕННЯ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ В УКРАЇНІ

2.1.Право на проходження державної служби

2.2.Державна посада як елемент проходження державної служби

2.3.Організаційні засади проходження державної служби

2.4.Поняття та структура службової кар’єри як елемента проходження державної служби

2.5.Умови проходження державної служби

Висновки до другого розділу

РОЗДІЛ 3. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ЗАСАДИ ПРОХОДЖЕННЯ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ В УКРАЇНІ

3.1.Конкурсна процедура щодо вступу на державну службу

3.2.Процедура щодо призначення на державну службу

3.3.Атестаційна процедура у державній службі

3.4.Процедура щодо оцінювання діяльності державних службовців

Висновки до третього розділу

ВИСНОВКИ

СПИСОК ВИКОРИСТАНОЇ ЛІТЕРАТУРИ

ВСТУП

Актуальність теми. Розбудова демократичної правової соціальної держави Україна передбачає подальший розвиток інституту державної служби як важливого інструменту формування та реалізації державної політики, управління державою, забезпечення прав, свобод і законних інтересів людини і громадянина, з урахуванням вітчизняного та зарубіжного досвіду. Державна служба є ключовим елементом державного управління, від ефективного функціонування якого залежить послідовний і сталий розвиток держави. Саме державна служба є важливою сполучною ланкою між державою в особі державних органів та людиною і громадянином при реалізації останніми своїх конституційних прав, свобод та законних інтересів.

Важливим чинником комплексного публічного соціально-правового інституту державної служби є проходження державної служби, під час якого, власне, й забезпечуються реалізація основних завдань і функцій держави, надання управлінських послуг, зростають її авторитет, стабільність та престижність.

Сучасне законодавство про державну службу не повною мірою задовольняє зростаючі потреби забезпечення реалізації прав, свобод та законних інтересів людини і громадянина, ефективного виконання завдань та функцій держави, не відповідає рівню зрілості суспільства. Воно не забезпечує стабільності та престижності державної служби, суворого дотримання вимог щодо політичної нейтральності державних службовців, недопущення ними незаконного впливу на них при виконанні службових обов’язків. Статус, умови матеріального забезпечення та соціального захисту державних службовців не відповідають рівню покладеної на них відповідальності.

Невизначеність кар’єрної перспективи, правова незахищеність від суб’єктивізму керівників, особливо напружені умови роботи та інші фактори роблять державну службу непривабливою, зокрема для молоді, призводять до відтоку з державної служби значної частини висококваліфікованих спеціалістів.

Процедура прийняття на державну службу і просування по ній, діяльність державних службовців залишаються недостатньо відкритими та прозорими, має місце суб’єктивізм під час прийняття управлінських рішень, не забезпечується належний контроль у цій сфері з боку суспільства.

Таким чином, одним із основних завдань юридичної науки є подальші наукові напрацювання та теоретичне забезпечення побудови в Україні професійної політично нейтральної державної служби європейського зразка.

Проблеми проходження державної служби в дисертації розглядаються з використанням як наукових праць вчених-адміністративістів, так і представників науки управління, конституційного, трудового, інших галузей права. Наведені в їхніх працях теоретичні положення дозволили більш повно і всебічно охарактеризувати сутність та зміст державної служби, державної посади, проходження державної служби, службової кар’єри та законодавство у цій сфері діяльності.

Теоретичною основою дисертаційного дослідження стали наукові праці таких учених, як В. Б. Авер’янов, О. Ф. Андрійко, С. С. Алексєєв, Г. В. Атаманчук,
А. П. Альохін, О. М. Бандурка, Д. М. Бахрах, Л.Р. Біла, К. С. Бєльський,
І. П. Голосніченко, В. М. Горшеньов, І. Є. Данильєва, Є. В. Додін, С. Д. Дубенко,
М. І. Іншин, Д.П. Калаянов, Р. А. Калюжний, С. В. Ківалов, Д. А. Керімова,
Л. Є. Кисіль, Л. В. Коваль, В. Л. Коваленко, Ю. М. Козлов, І. Б. Коліушко,
В. К. Колпаков, В. Р. Кравець, О. Д. Крупчан, Є. Б. Кубко, Б. М. Лазарєв, Б. Д. Лебін, Г. І. Леліков, О. Є. Луньов, В. К. Малиновський, В. М. Манохін, Т. В. Мотренко,
Н. Р. Нижник, О. Д. Оболенський, В. Ф. Опришко, Р. С. Павловський, І. М. Пахомов, О. В. Петришин, Г. І. Петров, В. І. Попова, Ю. О. Розенбаум, О. П. Рябченко,
Ю. М. Старілова, С. С. Студенікін, М. С. Студенікіна, О. Ф. Фрицький, В. В. Цвєтков, В. М. Шаповал, Ю. С. Шемшученко, Л. С. Явич, О. М. Якуба, Ц. А. Ямпольська,
М.К. Якимчук та ін.

Їхні наукові напрацювання та теоретичні положення стали складовою фундаменту становлення та розвитку інституту державної служби. Водночас, адаптація інституту державної служби до стандартів Європейського Союзу зумовлює переосмислення ряду науково-теоретичних положень щодо державної служби, удосконалення чинного законодавства про державну службу, створення відповідних умов функціонування державної служби. Насамперед це стосується проходження державної служби. Зазначене й зумовило необхідність здійснення цього дисертаційного дослідження.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами.Дослідження виконано відповідно до плану наукової роботи кафедри адміністративного і фінансового права Одеської національної юридичної академії „Правове забезпечення механізму реалізації адміністративної реформи в Україні” і є частиною роботи академії в рамках загальнонаукової тематики „Правові проблеми становлення і розвитку сучасної української держави” (державний реєстраційний номер 0101U001195).

Мета і завдання дослідження.Метою дисертаційного дослідження є здійснення наукового аналізу та визначення поняття і сутності, місця і значення проходження державної служби у комплексному публічно-правовому інституті державної служби, юридичної природи, видів та етапів службової кар’єри, умов проходження державної служби у контексті адаптації інституту державної служби до стандартів Європейського Союзу.

Згідно з поставленою метою в роботі передбачено вирішення таких важливих наукових завдань:

визначити роль і місце проходження державної служби в інституті державної служби;

проаналізувати чинне законодавство про проходження державної служби та сформулювати пропозиції щодо його удосконалення;

уточнити поняття та елементи проходження державної служби, здійснити розмежування понять «проходження державної служби» і «просування по державній службі»;

обґрунтувати значення державної посади для проходження державної служби, її правовий статус та види;

встановити процесуальні засади проходження державної служби та виокремити їх види;

встановити органи управління проходженням державної служби, визначити їхні повноваження;

з’ясувати поняття, сутність, види та етапи службової кар’єри, її місце і роль у проходженні державної служби.

Об’єктом дослідженняє державна служба України як комплексний публічний соціально-правовий інститут.

Предметом дослідженняє організаційно-правові аспекти проходження цивільної державної служби в Україні.

Методи дослідження.Методологічною основою роботи є сукупність підходів, методів і прийомів наукового пізнання. Системний підхід є основою методологічної конструкції всієї дисертаційної роботи і визначає стратегію дослідження правової природи та основних етапів проходження державної служби в умовах адміністративної реформи, що дозволяє розглянути її шляхом використання різних методів дослідження. Основним методом став загальнонауковий діалектичний метод, який дозволив проаналізувати чинне законодавство щодо регулювання державної служби як публічно-правового інституту в Україні. Широко використовувалися методи системного та структурно-функціонального аналізу при розгляді основних етапів проходження державної служби. За допомогою порівняльно-правового методу з’ясовувалося закономірне й випадкове, загальне й особливе у проходженні державної служби та просуванні по державній службі, проходженні державної служби в Україні та в інших країнах, виявлялися спільні та відмінні риси правового регулювання проходження державної служби нормами адміністративного та трудового права. За допомогою логіко-семантичного методу та методу сходження від абстрактного до конкретного поглиблено понятійний апарат, визначено сутність та особливості державної посади, правового статусу державної посади, службової кар’єри, умов проходження державної служби.

Наукова новизна одержаних результатів. Дисертація є першим комплексним монографічним дослідженням поняття, сутності, етапів, умов проходження державної служби та їхнього правового регулювання в контексті адаптації державної служби до стандартів Європейського Союзу.

Здійснення дисертаційного дослідження дало змогу одержати такі результати, що мають наукову новизну:

уперше виокремлено і досліджено службові процедури як процесуальні засади проходження державної служби в Україні та їхні види: конкурсна процедура, процедура щодо призначення на державну службу, атестаційна процедура, процедура щодо оцінювання діяльності державних службовців, процедура щодо присвоєння рангу, процедура щодо службового розслідування;

запропоновано:

авторське визначення поняття «державна посада» з огляду на її місце і роль у проходженні державної служби як державно-правової установки, яка визначає місце, обов’язки, права й відповідальність особи, що її виконує, засновується у нормативно визначеному порядку і фінансується з державного бюджету;

авторське визначення поняття правового статусу державної посади як системи завдань і обов’язків, повноважень і прав, кваліфікаційних вимог і порядку заміщення, взаємозамінності і грошового утримання, яка визначає місце і роль посади в державному органі та регулюється нормами різних галузей права;

авторське визначення службової кар’єри з огляду на її роль у структурі державної служби як нормативно урегульованого цілеспрямованого просування особи по державній службі для реалізації державних інтересів та задоволення своїх інтересів шляхом заміщення нею вищої посади або присвоєння їй вищого рангу;

дістало подальшого розвитку:

положення про те, що проходження державної служби як публічно-правовий субінститут має власну структуру, яка являє собою урегульовану переважно нормами адміністративного права сукупність елементів, що розміщуються у нормативно визначеній послідовності;

положення про те, що умовами проходження державної служби є урегульовані нормами права обов’язкові державні установки щодо визначення, забезпечення та гарантування організації та функціонування державної служби;

співвідношення понять „проходження державної служби” та „просування по державній службі”, визначення їхнього місця і значення для правового інституту державної служби;

положення про виокремлення підстав щодо класифікації службової кар’єри на види за: видом діяльності; можливістю її здійснення; швидкістю просування; напрямом розвитку; місцем проходження; характером реалізації;

виокремлення основних етапів службової кар’єри: входження, становлення, сталість, зрілість, завершення;

зміни та доповнення до чинного законодавства про державну службу щодо удосконалення правового регулювання проходження державної служби.

Практичне значення одержаних результатів. Сформульовані в дисертації пропозиції можуть бути використані у:

науково-дослідній сфері – для подальшого розвитку теоретичних положень адміністративного права, адміністративного процесуального права, службового права та здійснення спеціальних науково-теоретичних досліджень окремих аспектів державної служби України;

правотворчості – для удосконалення Законів «Про Державну службу», «Про боротьбу з корупцією», Положення про атестацію державних службовців, Положення про проведення конкурсу на заміщення вакантних посад державних службовців;

правозастосуванні – для удосконалення організаційно-правових засад проходження державної служби;

навчальному процесі – для підготовки та підвищення кваліфікації державних службовців, для викладання відповідних розділів дисциплін „Адміністративне право України”, „Адміністративно-процесуальне право України”, «Службове право України».

Апробація результатів дослідження. Дисертацію обговорено на засіданні кафедри адміністративного та фінансового права Одеської національної юридичної академії. Положення, висновки та пропозиції, що містяться в дисертації, доповідалися на: 8-й (60-й) звітній науковій конференції професорсько-викладацького і аспірантського складу Одеської національної юридичної академії (Одеса, квітень
2005 р.), 9-й (61-й) звітній науковій конференції професорсько-викладацького і аспірантського складу Одеської національної юридичної академії (Одеса, квітень
2006 р.), 10-й (62-й) звітній науковій конференції професорсько-викладацького і аспірантського складу Одеської національної юридичної академії (Одеса, квітень
2007 р.), науково-практичній конференції «Треті Прибузькі юридичні читання» (Миколаїв, листопад 2007 р.).

Основні результати теоретичного дослідження використовувалися при викладанні відповідних тем при проведенні семінарських занять із курсу „Адміністративне право України”, «Державна служба України».

Публікації.Основні положення й результати дисертації знайшли відображення у п’яти наукових статтях, три з яких опубліковано у наукових фахових виданнях, що входять до переліку, затвердженого ВАК України.

РОЗДІЛ ІТЕОРЕТИЧНІ ЗАСАДИ ПРОХОДЖЕННЯ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ В УКРАЇНІ

1.1. Проходження державної служби як центральний інститут державної служби

Соціальна сутність державної служби підкреслюється майже усіма вченими, які займаються розробкою цієї проблематики. В.Я. Малиновський зазначає, що становлення правової, демократичної української держави неможливе без становлення якісно нового інституту державної служби. У процесі розвитку держави у цьому напрямку кардинально змінюється призначення й державної служби [119,
с. 14].Якщо в період панування комуністичної ідеології в Україні державна служба служила лише радянській бюрократії,тобто незначному прошарку населення, то головною її суттю на сучасному етапі стає реалізація законів держави, забезпечення захисту прав та інтересів громадян, сприяння у виконанні ними своїх обов’язків і допомога в реалізації ними останніх. Тому державну службу слід розглядати не тільки як державно-правовий, але й як соціальний інститут багатофункціонального призначення. Об’єктивна природа цього соціального інституту зумовлена природою і призначенням демократичної, правової держави, в якій статус, цілі та завдання державної служби є похідними від інтересів, цілей, завдань і волі соціуму. Державні службовці у такій державі реалізують соціальну функцію, а не панують над народом [89, с. 34-35].

Державна служба забезпечує виконання місії сучасної держави – служби суспільству. Політика, законотворчість, правоохоронна та інші головні компоненти держави – усе це інструменти служби держави суспільству. Державна служба об’єднує їх. Тільки таке системне розуміння державної служби дає можливість зрозуміти всю глибину цього інституту державного управління [89, с. 35].
В соціальному плані інститут державної служби являє собою орган взаємодії суспільства і держави, держапарату і громадських структур, державного службовця і громадянина. У цьому сенсі система держслужби забезпечує виконання функцій регулятора поведінки людей у різних соціальних відносинах, породжуваних потребами, інтересами, нахилами та звичками. Саме на державну службу покладається вирішення завдань щодо забезпечення соціальних гарантій та прав громадян, визначених законодавством [89, с. 47]. Отже, державне служіння суспільству має допомагати людині вирішувати її проблеми, сприяти задоволенню її соціальних потреб. Не держава наділяє людину життєвими правами й свободами – вони належать їй від народження. Реалізація цих основоположних прав, свобод та законних інтересів збагачує діяльність держслужби як соціально-правового інституту, ставить її у пряму залежність не стільки від держави, скільки від громадян, народу. Чиновник держави покликаний конституцією служити насамперед людині. Суспільство є вищим за державу, яка є лише формою організації суспільних відносин, їх регулювання за допомогою державного управління.

Як соціальний інститут державна служба, роблять висновок Є.В. Охотський та В.Г. Ігнатов, являє собою історично встановлену форму організації суспільної діяльності осіб, які перебувають на службі у держави. У демократичному суспільстві, в умовах правової, соціальної держави функціонування державної служби за своїм характером є процесом служіння вітчизні, народу, тій політичній системі, яка створена народом. Важливо лише, щоб політична система, насамперед, в особі держави, мала дійсно народний характер, жила інтересами і потребами народу. За нових історичних умов, продовжують дослідники, докорінно змінюється уявлення про силу держави. Тепер вона проявляється в забезпеченні дійсно демократичних порядків. Держава є сильною тоді, коли виражає інтереси народу, коли здійснюється координація діяльності державних органів з інститутами державного суспільства. “У свою чергу, державна служба, поєднуючи зусилля соціуму і держави, сприяє їх процвітанню, зміцненню міжнародних та внутрішніх позицій” [89, с. 48]. Ю.Н. Старілов говорить, що державна служба як соціальна категорія – це професійне здійснення за дорученням держави суспільно корисної діяльності особами, які займають посади в державних організаціях [241 с. 130]. Аналізуючи соціальну сутність державної служби, В.М. Манохін наголошує, що сучасне суспільство об’єднує в собі багато різних соціальних структур – державних і, насамперед, недержавних, і кожна із цих структур посідає своє місце в системі соціальних відносин, виконує відведену їй тією чи іншою владною структурою роль у вирішенні різних соціальних завдань. “Але служба в суспільстві не являє собою організаційну структуру, як будь-яка державна або недержавна організація. Служба – неодмінний, невід’ємний елемент будь-якої організації, умова здійснення організацією своїх справ” [120, с. 11].

У політичному аспекті державна служба – це діяльність щодо реалізації державної політики, спрямована на досягнення вироблених спільними зусиллями усіх політичних сил державно-політичних цілей і завдань у суспільстві та державі.
У цьому розумінні державна служба – найважливіший фактор стабільності в суспільстві, адже від ефективності її функціонування залежить стабільність суспільних відносин. У соціологічному аспекті державна служба – це практична реалізація функцій держави, компетенції державних органів. У цьому сенсі важливим є виявлення міри ефективності державної служби, практики і проблем її функціонування [89, с. 132-133]. У правовому вимірі державна служба – це юридичне встановлення державно-службових відносин, під час реалізації яких і досягається практичне виконання посадових обов’язків, повноважень службовців і компетенції державних органів. У цьому аспекті чітко виявляється інституційність державної служби. Як зазначає С.Д. Дубенко, цей інститут являє собою систему правових норм, що регламентують державно-службові відносини, тобто права, обов’язки, обмеження, заборони, стимулювання, відповідальність службовців, проходження державної служби, порядок виникнення й припинення службових відносин [81, с. 131].
В організаційному аспекті державна служба виявляється як система, утворена з таких елементів: формування організаційних і процесуальних засад діяльності державного апарату, побудова і правовий опис ієрархії посад, виявлення, оцінка, стимулювання та відповідальність працівників. Моральний аспект державної служби характеризує її з точки зору етичних основ проходження служби тими або іншими категоріями державних службовців.

Виходячи з такої мети і соціального призначення державної служби, можна визначити такі її основні завдання: охорона інтересів суспільства, прав і свобод людини та громадянина; досягнення стійкості засад і цілісності держави; подальша демократизація шляхів формування і діяльності апарату; викорінення бюрократизму, протекціонізму, корупції; створення соціальних, правових та інших умов, необхідних для успішної роботи державних службовців. І мета, і завдання державної служби повинні бути визначені в Законі України “Про державну службу” [156]. У преамбулі цього нормативно-правового акта має бути зазначена соціальна сутність державної служби, яка полягає в реалізації цілей, завдань та функцій державно організованого суспільства, у забезпеченні поєднання особистих, групових та державних інтересів.

На думку М.І. Іншина, державну службу як багатоаспектне явище слід розглядати у декількох вимірах: соціальному, політичному, організаційному, структурному, правовому, процесуальному, соціологічному, моральному.
У соціальному плані інститут державної служби являє собою орган взаємодії суспільства й держави, державного апарату і громадських структур, державного службовця і громадянина або людини. У цьому сенсі система державної служби забезпечує виконання функцій регулятора поведінки людей у різних соціальних відносинах, обумовлених їх потребами, інтересами, звичками, нахилами, інстинктами та іншими спонуками. Саме на державну службу покладається вирішення завдань щодо забезпечення соціальних гарантій прав, свобод та законних інтересів громадян. Державне служіння суспільству повинно допомагати людині вирішувати її проблеми, сприяти задоволенню її соціальних потреб. Отже, державна служба як соціальна категорія – це професійне здійснення за дорученням держави суспільно корисної діяльності особами, які займають посади в державних установах та організаціях. Звідси, об’єктивна природа державної служби України сьогодні обумовлена зміненою природою і призначенням нової демократичної, правової, соціальної держави. Головною сутнісною рисою сучасної державної служби повинен стати пріоритет прав та інтересів особи [89, с. 57-58].

Сучасний правовий інститут державної служби – висловлює свої міркування
В.Б. Авер’янов, – це, насамперед, система правових норм, що регулюють відносини, які складаються в процесі організації самої державної служби, статусу державних службовців, гарантій і процедур його реалізації, а також механізму проходження державної служби. Державна служба, продовжує вчений, це – комплексний правовий інститут, який регулює організацію та діяльність усіх державних службовців і складається з правових норм різних галузей права. Складність інституту державної служби полягає в тому, що: по-перше, він поєднує в собі правові норми інших галузей права; по-друге, складається з окремих підінститутів, наприклад, проходження служби, принципів державної служби [73, с. 181–182].

Проходження державної служби є центральним інститутом у системі державної служби, завдяки якому практично реалізується її основне призначення.

Проходження державної служби – це тривалий процес, який починається з виникнення державно-службових відносин, тобто з моменту заміщення особою державної посади, з подальшим переміщенням службовця по службі, проведенням оцінки та атестації державних службовців, і завершується їх припиненням.

У цілому проходження держслужби – це динаміка службового статусу службової особи, яка обіймає посаду на державній службі, тобто має статус "державного службовця". Це процес перебування особи на державній посаді, під час якого вона здійснює певні владно-розпорядчі, консультативно-дорадчі або керівні функції, виконує покладені на посаду, що вона її обіймає, повноваження від імені та за дорученням держави, і таким чином здійснює свою власну службову кар'єру.

Для розкриття поняття "проходження державної служби" слід виходити з функціонального змісту державної служби.

Визначення державної служби містить чинний Закон України "Про державну службу": "Державна служба – це професійна діяльність осіб, які обіймають посади в державних органах та їх апараті щодо практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів" [156].

Закон не містить конкретизації мети проходження державної служби. Цією метою є практичне виконання завдань і функцій держави на відповідній посаді державної служби. Слід зазначити, що в новій редакції згаданого Закону необхідно зробити відповідне доповнення щодо визначення змісту і мети «проходження державної служби».

Однією зі складностей визначення спеціального терміна "проходження державної служби" є те, що українська юридична наука ще не виробила однозначного підходу до визначення поняття "проходження служби".

Д.М. Бахрах небезпідставно вважає, що проходження державної служби – це "динаміка службового статусу особи, що обіймає державну посаду, тобто процес перебування на посаді, його службова кар'єра" [20, с. 25]. Своєрідність зазначеного підходу полягає в тому, що автор розглядає не посаду державної служби (як передбачено законодавством України), а державну посаду (як передбачено законодавством Російської Федерації).

Д.М. Овсянко зазначає, що виникнення, зміна та припинення держав-
но-службових відносин щодо проходження держслужби пов'язуються чинним російським законодавством і певними юридичними фактами. Тому проходження держслужби – це процес, що для державних службовців, які обіймають посади категорій "А" і "Б", виражається у послідовній зміні цих посад, починаючи з моменту вступу на службу та закінчуючи звільненням з неї. Однак їх правове становище характеризується не тільки заміщенням посади, а й такими фактичними даними, як кваліфікаційний розряд (наприклад, військове звання або дипломатичний ранг), науковий ступінь, вчене звання, почесне звання [136, с. 57-58].

Поділяючи зазначені підходи, необхідно сказати, що змістом проходження держслужби є сам процес проходження певних стадій та здійснення певних процедур перебування на держслужбі – починаючи із прийняття на держслужбу та завершуючи припиненням такої служби, з урахуванням просування та переміщення по службі, обсягу повноважень за конкретною посадою в державному органі чи його апараті.

Л.В. Коваль виділяв інститут проходження держслужби, але зазначав, що
"у виконанні управлінських функцій, що досягається через реалізацію компетенції органу виконавчої влади або повноважень якоїсь іншої організації…. практична ж реалізація компетенції — є предмет повсякденних турбот особистого складу органів – професійних службовців: державних службовців, менеджерів, розпорядників, власників, уповноважених ними осіб" [77, с. 234].

В.Л. Романов розглядає проходження будь-якої служби, у тому числі державної, як механізм кар'єрного процесу. Характер кар'єрного процесу залежить, на думку вченого, багато в чому від "енергетичного живлення", оскільки стосовно людини, як центрального суб'єкта службової кар'єри, джерела енергії поділяються на "внутрішні" та "зовнішні". Вони безпосередньо залежать від способу діяльності, яким визначаються кар'єрні цілі, прийнятні засоби та дії людей щодо досягнення цих цілей, а також об'єктивними умовами, що опосередковують їх розвиток. До того ж кар'єрні цілі розташовані "в зоні перетинання інтересів індивіда та організації і суспільства".
З точки зору особистості це є важливим. Саме цим і пояснюється престижність держслужби, як можливість участі конкретної особи у вирішенні важливих державних справ на рівні "особистої співучасті", а також самореалізації особи, шляхом залучення у суспільно корисну діяльність [75, с. 46].

Б.В. Литов вважає, що проходження служби службовцями, їх професійний розвиток та службово-посадове просування є і повинно бути процесом керованим [75,
с. 39]. Причому регулюючий вплив на нього повинні мати як норми права, так і сукупність факторів організаційного порядку. І хоча автор не застосовує самого терміна "проходження державної служби", він робить висновок, що "вивчення правової й організаційної сторони кар'єрного процесу не тільки теоретично важливе, а й практично необхідне", оскільки без урахування їх органічної єдності у повному обсязі неможливо уявити усю цілісність цього процесу, і як наслідок цього – неможливо правильно будувати кадрову політику держави. Тому "тільки послідовне дотримання правових і моральних норм дозволяє у повному обсязі здійснювати державний підхід у роботі з кадрами та забезпечувати просування на більш високі посади професійно підготовлених, компетентних і морально стійких кадрів" державного управління [73, с. 102].

Ю.М. Старілов розглядає проходження держслужби як специфічний вид проходження суспільно корисної служби і зазначає, що під час здійснення службової діяльності службовці різних органів та організацій вступають у специфічні відносини, зміст яких залежить від виду служби та організації чи органу, в яких вона здійснюється. Так, службовими відносинами є державно-службові правовідносини, а також службові відносини в громадських об'єднаннях, в органах місцевого самоврядування. Причому специфіка служби як виду діяльності в різних організаціях обумовлюється "установленням (визначенням) у кожному конкретному випадку особливого правового статусу відповідного службовця" [241, с. 135].

Найбільш вдалим, з точки зору розкриття змісту проходження державної служби, є визначення, запропоноване російським ученим В.М. Манохіним ще у 1966 р. в праці "Советская государственная служба": держслужбовець працює в системі розгалуженої державної організації, в державному апараті та різних державних установах, створених з метою практичного втілення в життя завдань, що стоять перед державою. Діяльність держслужбовця повністю визначається потребами державної організації (держслужби). Внаслідок зазначеного держслужбовець діє завжди за дорученням держави та від імені держави [120, с. 24].

На думку Б.М. Габрічідзе та А.Г. Чернявського „проходження державної служби – це процес практичного служіння державі та суспільству особи, призначеної на державну посаду державної служби, виконання відповідного виду управлінської або іншої державно-службової діяльності”. Тобто автори цього визначення насамперед підкреслюють публічність державної служби як людської діяльності, яка проявляється в процесі такої служби [58, с. 22-23].

Окрім соціально-публічного аспекту проходження державної служби окремі вчені розглядають його через службово-правовий стан державного службовця. Саме такої точки зору дотримується, зокрема, А.Ф. Ноздрачьов, вважаючи, що „під проходженням державної служби маються на увазі певні юридичні факти, які характеризують службово-правовий стан державного службовця, який відображається у його особистій справі [132, с. 67].

Специфічну концепцію проходження державної служби покладено в основу Закону Російської Федерації від 5 липня 1995 р. "Про основи державної служби Російської Федерації". У трактуванні цього Закону під проходженням державної служби розуміється професійна діяльність із забезпечення виконання повноважень державних органів. При цьому до державної служби належить виконання посадових обов'язків особами, що займають державні посади лише певних категорій, визначених у самому законі.

Для з’ясування сутності поняття “проходження державної служби”, його слід розмежувати з таким поняттям, як „службова кар’єра”. У Законі України “Про державну службу” є спеціальний розділ, який називається “Службова кар’єра.” Однак, Закон не дає жодного визначення цього поняття, хоча включає у названий розділ: проходження служби – ст. 24; класифікація посад – ст. 25; ранги державних службовців – ст. 26; просування по службі – ст. 27; кадровий резерв державної служби – ст. 28; навчання і підвищення кваліфікації державних службовців – ст. 29. Таким чином, виходячи із назви розділу та назви статей, яких включено до цього розділу, можна зробити висновок, що службова кар’єра – це сукупність таких понять, як: проходження державної служби + класифікація посад + ранги державних службовців + просування по державній службі + кадровий резерв + навчання й підвищення кваліфікації державних службовців. Однак погодитися з такою формою службової кар’єри досить важко, оскільки проходження державної служби – це не завжди кар’єра, оскільки кар’єра – це рух тільки вперед і кожного разу на щаблину вище.
У той же час, може мати місце проходження державної служби, але при цьому не буде кар’єрного росту. Уявляється, що службова кар’єра – це просування по державній службі, яке є однією із стадій проходження державної служби.

Із розвитком державної служби як правового інституту здійснюється подальше становлення законодавства про державну службу. При цьому, слід зазначити, що окремі вчені висловлюють думку з приводу виникнення і розвитку не тільки службового законодавства, але й службового права як комплексної галузі права. Таке твердження, безумовно, вимагає певної аргументації, особливо, стосовно предмета і метода даної галузі права. Особливу увагу викликають суспільні відносини, які виникають щодо державної служби, тобто – державно-службові відносини. Їх нясутність, правова природа ще недостатньо вивчені і досліджені, незважаючи на те, що вони мають велике як теоретичне, так і практичне значення.

Оскільки державна служба безпосередньо пов¢язана з діяльністю державних органів і, в першу чергу, органів державної виконавчої влади, державно-службові відносини характеризуються рядом ознак, що притаманні адміністративним правовідносинам. Поряд із цим, вони мають ряд особливих ознак, зокрема:

Державно-службові відносини – це правові відносини, передбачені законом, тобто для їх регулювання застосовується виключно метод законодавчого регулювання. Метод договірного регулювання, який є основним у трудовому праві, стосовно державно-службових відносин застосовуватися не може, оскільки це обумовлено сутністю цих відносин. У першу чергу це проявляється в тому, що ці відносини виникають при реалізації публічного, а не приватного інтересу. Оскільки мова йде про публічний інтерес, безумовним є те, що такі відносини повинні регулюватися виключно методом законодавчого регулювання, оскільки стосовно державних органів та їх посадових осіб діє принцип “дозволено тільки те, що передбачено законодавством”. Стосовно методу договірного регулювання щодо цих відносин необхідно зазначити, що його частка є настільки незначною, що вона не може суттєво вплинути на природу цих відносин.
Державно-службові відносини – це державно-правові “владовідносини”. Ця ознака проявляється в тому, що учасники цих правовідносин є юридично нерівноправними, тобто однією із сторін завжди є держаний орган або посадова особа – “начальник”, які наділені певними державно-владними повноваженнями стосовно другої сторони. Друга сторона, у свою чергу, підпорядкована першій і зобов¢язана виконувати всі її приписи і розпорядження. Тобто вона завжди знаходиться в ієрархічній підлеглості. Водночас, владовідносини характеризуються й такою особливістю, як наділення державного службовця певним обсягом державно-владних повноважень при реалізації ним своїх посадових обов’язків щодо юридичних і фізичних осіб, що також передбачає нерівність сторін у конкретному правовідношенні.
Державно-службові відносини у реальному житті є, переважно, адміністративними правовідносинами. Названа особливість є однією з головних у їх характеристиці.
Державно-службові відносини характеризуються особливими публічними правами й обов¢язками, якими наділені державні службовці. Оскільки державні службовці завжди представляють державні органи, забезпечують практичну реалізацію їх функцій і повноважень, вони наділені певними правами й обов¢язками публічного характеру.
Державно-службові відносини, переважно, являють собою відносини щодо забезпечення виконання повноважень державних органів.
Державно-службові відносини регулюються нормами різних галузей права: конституційного, адміністративного, фінансового, кримінального, трудового, цивільного та ін. Ця ознака випливає із того, що державна служба є комплексним правовим інститутом.
Переважна частина державно-службових відносин регулюється нормами публічного права: конституційного, адміністративного, фінансового, кримінального. Частка відносин, що регулюється нормами приватного права – переважно трудового – є незначною. При цьому слід зазначити, що у міру подальшого розвитку державної служби від правового інституту до “службового права” як галузі права, чіткого розмежування публічного і приватного права, норми трудового права перестануть відігравати суттєву роль у правовому регулюванні державно-службових відносин. Службове право, безумовно, буде являти собою важливу складову публічного права.
Домінуюча роль серед державно-службових відносин належить суспільним відносинам, пов¢язаним з державним управлінням, організацією діяльності, переважно, органів державної виконавчої влади.
Державно-службові відносини характеризуються тим, що однією із сторін, як правило, є фізична особа, наділена певними державно-владними повноваженнями.

З'ясування сутності державно-службових відносин слід продовжити їх класифікацією. Державно-службові відносини можна класифікувати на різні види в залежності від підстави класифікації. Слід зазначити, що в теорії державної служби пропонуються різні точки зору із цього приводу. Зокрема, О.П. Ноздрачьов виокремлює два основних види державно-службових відносин в залежності від конкретної мети їх виникнення, створення й регулювання:

1) відносини, пов¢язані з організацією державної служби. Ці відносини виникають у зв¢язку з: закріпленням правового статусу державних посад; встановленням юридичних вимог до державних посад; визначенням способів заміщення держаних посад і встановленням умов вступу на державну службу; веденням особових справ; встановленням кваліфікаційних розрядів державних службовців тощо;

2) відносини, які виникають у процесі практичного здійснення державної служби. До них слід віднести такі відносини, які пов¢язані з: вступом громадянина на державну службу і призначенням на державну посаду; реалізацією державним службовцем своїх прав і обов¢язків; присвоєнням держаному службовцю категорій, рангів, звань; проходженням державної служби; припиненням державно-службових відносин тощо.

Досить цікавою є точка зору Ю.М. Старілова з приводу класифікації державно-правових відносин. Зокрема, в залежності від структури правового інституту державної служби, він виокремлює такі види державно-правових відносин:

суспільні відносини у сфері кадрової політики;

суспільні відносини щодо формування державно-службових відносин;

суспільні відносини щодо практичного функціонування державної служби;

суспільні відносини щодо реалізації принципів державної служби;

суспільні відносини щодо формування й реалізації правового статусу державного службовця;

суспільні відносини щодо проходження державної служби;

суспільні відносини щодо припинення державної служби;

суспільні відносини щодо управління державною службою;

суспільні відносини щодо реформування державної служби.

Якщо взяти за основу класифікації державно-службових відносин управлінські відносини і зв¢язки, то можна виділити такі види цих відносин:

відносини, що виникають між різними ланками системи виконавчої влади;

відносини, що виникають між виконавчими органами системи місцевого самоврядування, а також між ними і вищеназваними суб¢єктами;

відносини, що виникають в процесі організації й функціонування органів законодавчої влади і судової влади (так звані внутрішньоорганізаційні відносини).

У залежності від виду правових норм, які регулюють державно-службові відносини, останні можна класифікувати на матеріальні й процесуальні. Матеріальні державно-службові відносини пов¢язані з: принципами державної служби; правами й обов¢язками державних службовців; правообмеженнями державних службовців; способами заміщення посад; конкурсом; атестацією тощо. Процесуальні державно-службові відносини виникають при вступі на державну службу, проходженні державної служби, присвоєнні категорій і рангів, проведенні дисциплінарного провадження тощо.

Враховуючи, що правовий інститут державної служби є комплексним інститутом, який включає в себе норми адміністративного, конституційного, фінансового, цивільного, трудового, кримінального та інших галузей права, можна виокремити державно-службові відносини в залежності від виду тієї чи іншої правової норми: адміністративні, конституційні, трудові, фінансові державно-службові правовідносини.

Публічні державно-службові відносини – це відносини, які регулюються нормами конституційного, адміністративного, фінансового, кримінального права, тобто публічного галузями права, які є пріоритетними у їхньому правовому регулюванні.

Дещо іншої точки зору дотримується М.І. Іншин, який, розглядаючи правовідносини, що виникають у зв’язку з проходженням державної служби, відносить їх, переважно, до трудових правовідносин, тобто відносин, що регламентуються, у переважній більшості, нормами трудового права. Як уявляється, ця точка зору є дискусійною з таких міркувань. В юридичній науці не викликає заперечень теза про публічність державної служби як правового інституту. Адже функціонування й реалізація державними органами своїх повноважень є можливими лише за умови функціонування державної служби. Саме державна служба є правовою формою реалізації державної влади. Публічність державної служби проявляється у тих основних завданнях, які покладаються на неї, про що зазначалося вище. Зазначене свідчить про те, що особливості сфери державної служби, її завдання й функції, повноваження й особливості проходження свідчить про особливий характер правовідносин, які виникають при її функціонуванні і проходженні. Тобто ці правовідносини є державно-службовими, такими, що мають публічний характер. Попри це є певні виключення, які стосуються питань:

припинення державно-службових відносин на загальних підставах, передбачених відповідними статтями КЗпП України;

застосування до державних службовців дисциплінарних стягнень на загальних підставах, передбачених КЗпП України;

пенсійне забезпечення;

соціальні допомоги та виплати.

Звичайно, ці питання у даний час регламентуються нормами трудового права та права соціального забезпечення і це безпосередньо закріплено в Законі «Про державну службу». Однак, як уявляється, часткова регламентація питань щодо припинення державно-службових відносин та притягнення до дисциплінарної відповідальності нормами трудового права має тимчасовий характер і з прийняттям Законів «Про основи державної служби», «Про державну службу в органах виконавчої влади», Кодексу поведінки державних службовців ці питання повинні бути урегульовані виключно цими законодавчими актами. Тобто мова йде про необхідність правового регулювання державно-службових відносин виключно нормами публічного права, і в першу чергу, нормами адміністративного права, що цілком відповідає сутності та завданням державної служби.

1.2. Поняття та структура проходження державної служби

Центральним інститутом державної служби є проходження державної служби, в якому відображається сама сутність державної служби з точки зору її реалізації. Проходження державної служби містить у собі прийняття на державну службу, просування по ній службовців, стимулювання їхньої праці, вирішення інших питань, пов’язаних із службою. Тобто під проходженням маються на увазі певні юридичні факти, що характеризують службово-правовий стан державного службовця, який відображається у його особовій справі. До таких фактів відносяться: заміщення більш високої державної посади; присвоєння чергового рангу; збільшення розміру грошового утримання; зарахування в кадровий резерв; направлення на перепідготовку і підвищення кваліфікації; направлення на стажування («тимчасове випробування посади») та ін. Таким чином, проходження державної служби є тривалим процесом, який започатковується з моменту виникнення державно-службових відносин і завершується їхнім припиненням.

В юридичній науці не існує єдиної точки зору щодо визначення поняття терміна “проходження державної служби”. Так, Д.М. Бахрах вважає, що проходження державної служби – це “динаміка службового статусу особи, що обіймає державну посаду, тобто процес перебування на посаді, її службова кар¢єра” [20, с. 241]. На думку Д. М. Овсянко, проходження державної служби – це процес, що для державних службовців , які обіймають посади категорії “А” і “Б”, виражається у послідовній зміні цих посад, починаючи з моменту вступу на державну службу та закінчуючи звільненням з неї [136, с. 101]. Ю.М. Старилов розглядає проходження державної служби як специфічний вид суспільної корисної служби і зазначає, що під час здійснення службової діяльності службовці різних органів вступають у специфічні відносини, зміст яких залежить від виду служби та організації чи органу, в яких вона здійснюється [241, с. 356].

Окрім наукових дискусій щодо визначення поняття “проходження державної служби”, в юридичній науці висловлюються різні міркування щодо елементів проходження державної служби [20, с. 243; 136, с. 103; 241, с. 357]. Аналіз різних точок зору із цього питання дає підстави виділити такі елементи: встановлення державної посади; прийняття на службу (шляхом конкурсу, призначення, зарахування); прийняття державним службовцем присяги; випробувальний строк (якщо він є умовою прийняття на службу); стажування державних службовців; перепідготовка та підвищення кваліфікації; атестація; щорічна оцінка якості діяльності державних службовців; службова кар¢єра (присвоєння чергового рангу, класу, чину); ротація;службове розслідування; заохочення; відповідальність; припинення державно-службових відносин.

Державна посада. Важливим елементом проходження державної служби є державна посада, яка передбачається у штатному розписі державного органу. Враховуючи, що це питання має надзвичайно важливе значення для субінституту проходження державної служби, йому присвячується окремий підрозділ 2.2.
Прийняття на державну службу. Питання вступу на державну службу фактично є започатковуючими щодо виникнення державно-службових відносин. Безперечно, питання поняття та правової природи державно-службових відносин є досить суттєвим для адміністративної науки в цілому, та для інституту держаної служби, зокрема. Саме тому йому приділено увагу в підрозділі 1.1. Щодо способів вступу на державну службу, слід зазначити, що їхня реалізація фактично є одним з елементів реалізації права як на державну службу, так і на проходження державної служби. Враховуючи актуальність цього питання, воно досліджується в підрозділі 2.1.

3. Присяга. Відповідно до статті 17 Закону «Про державну службу» громадянин України, який вперше зараховується на державну службу, приймає Присягу такого змісту: “Повністю усвідомлюючи свою високу відповідальність, урочисто присягаю, що буду вірно служити народові України, суворо дотримувати Конституції та законів України, сприяти втіленню їх у життя, зміцнювати їх авторитет, охороняти права, свободи і законні інтереси громадян, з гідністю нести високе звання державного службовця, сумлінно виконувати свої обов'язки". Державний службовець підписує текст Присяги, який зберігається за місцем його роботи. Про прийняття Присяги робиться запис у трудовій книжці. Ця стаття вперше передбачила таке новітнє положення для інституту державної служби, як присяга. Слід зазначити, що це новітнє положення стосується цивільних державних службовців, оскільки статус державних службовців спеціалізованої державної служби (міліція, прокуратура, СБУ та ін.) нерозривно пов'язаний з присягою. Присяга має морально-правовий характер. Моральний аспект присяги проявляється в тому, що вона спрямована на підвищення авторитету як державної служби, так і державного службовця, покладення на нього відчуття значимості виконуваних ним публічно-державних функцій, посилення відповідальності за виконання своїх службових обов’язків. Правовий аспект присяги характеризується тим, що вона тягне за собою певні юридичні наслідки. Особливо це стосується питання виникнення й припинення державно-службових відносин.

Значення присяги при вступі на державну службу чинним коментованим Законом чітко не урегульовано. Частина перша статті 17 передбачає, що «громадяни, які вперше зараховуються на державну службу, приймають присягу». Таким чином, ця стаття тезою «громадяни, які вперше…» не прямо, а опосередковано закріплює, що особа, яка не прийняла присягу, не є державним службовцем. Водночас, Постанова Пленуму Верховного Суду України від 25 травня 1998 р. «Про практику розгляду судами справ про корупційні діяння та інші правопорушення, пов’язані з корупцією» передбачає, що особа набуває статусу державного службовця з моменту її зарахування на посаду, незалежно від того, прийняла вона присягу, чи ні. Таким чином, у чинному законодавстві виникла колізія, яка повинна бути вирішена тільки на рівні внесення відповідних змін до цієї статті Закону. Як уявляється, у цій статті слід передбачити, що статусу державного службовця особа набуває з моменту прийняття Присяги. Це положення має підкреслити особливість державної служби як публічно-правового інституту.

4. Випробування. З метою перевірки відповідності працівника посаді, на яку його прийнято, при прийнятті на державну службу може бути встановлено випробування. Слід зазначити, що Закон не передбачає встановлення випробування в якості обов'язкової умови зарахування на державну службу.

Строк випробування повинен бути вказаний в наказі (розпорядженні) про зарахування на посаду і починається з першого дня вступу на посаду. У статті 18 Закону «Про державну службу» не передбачено, як вирішується питання у випадку тимчасової непрацездатності чи іншої поважної причини, яка наступає в період випробування. При настанні зазначених випадків слід звернутися до статті 27 КЗпП України, яка передбачає можливість продовження випробування на ту кількість днів, протягом яких працівник був відсутній у зв'язку з тимчасовою непрацездатністю чи з іншої поважної причини. При цьому необхідно звернути увагу на те, що законодавство не передбачає обов'язкового продовження терміну випробування, а тільки передбачає таку можливість. У разі продовження терміну випробування керівник видає наказ відповідного змісту, з яким службовець повинен бути ознайомлений.

На державного службовця під час випробування повністю поширюється дія цього Закону та інших нормативно-правових актів, які регулюють відносини державної служби. Він зобов'язаний дотримуватися правил внутрішнього трудового розпорядку, має право на допомогу у зв'язку з тимчасовою непрацездатністю, на грошове утримання та інші виплати у повному обсязі тощо. Єдиним обмеженням в період випробування є те, що державному службовцю не присвоюються чергові кваліфікаційні розряди.

Державний службовець вважається таким, що витримав випробування, якщо строк випробування закінчився, а його до закінчення цього строку не було звільнено з посади. Слід мати на увазі, що підставою звільнення за результатами випробування може бути тільки невідповідність займаній посаді. Термін «невідповідність» означає, що підставою для звільнення не може бути порушення трудової дисципліни. За такі порушення службовця може бути звільнено на підставі відповідних статей КЗпП, а не за результатами випробування. Звільнення за результатами здійснюється проводиться у всіх випадках без погодження з профспілковим органом.

5. Стажування.Стажування є основним видом практичної підготовки державних службовців для заміщення державних посад. Його метою є набуття практичного досвіду, перевірки професійного рівня та ділових якостей особи, яка претендує на посаду державного службовця. Воно може здійснюватися у відповідному державному органі терміном до двох місяців із збереженням заробітної плати за основним місцем роботи.

Стажування можуть проходити як особи, що вперше претендують на посаду, так і державні службовці, які бажають зайняти більш високу посаду. Відбір кандидата на стажування проводиться з ініціативи органу, де має відбуватися стажування. При цьому необхідна письмова заява самого стажиста та згода відповідних керівників за місцем його стажування та основної роботи. Слід мати на увазі, що до стажування не залучаються особи, які досягли пенсійного віку.

Зарахування на стажування, терміни та зміни порядку його проходження оформлюються наказом керівника державного органу, де проводиться стажування. Під час проходження стажування працівник повинен додержуватися правил внутрішнього розпорядку державного органу, де він проходить стажування. На період стажування за стажистом закріплюється державний службовець, відповідальний за стажування.

Зміст стажування визначається індивідуальним планом, який затверджується керівником структурного підрозділу органу, в якому проводиться стажування. Стажист під час проходження стажування повинен виконати індивідуальний план, про що подає керівникові державного органу доповідну записку з висновками керівника структурного підрозділу щодо можливості використання стажиста на державній службі, а за основним місцем роботи – стислий письмовий звіт. За результатами стажування у державному органі стажисту видається довідка для подання за основним місцем роботи.

Особа (не державний службовець), яка після успішного закінчення стажування виявила бажання працювати у даному державному органі, проходить конкурс відповідно до Положення про порядок проведення конкурсу при прийнятті до органів державної виконавчої влади. При цьому їй надається перевага над особами, які беруть участь у цьому конкурсі, але не проходили стажування. Державний службовець після успішного закінчення стажування може бути переведений на посаду за рішенням керівника відповідного державного органу без конкурсного відбору або зарахований до кадрового резерву державного органу.

Стажування проводиться з відривом від основної роботи. За працівником, направленим на стажування, зберігається його посада та заробітна плата за основним місцем роботи з подальшим урахуванням змін розміру мінімальної заробітної плати, відповідного до чинного законодавства. Стажисту за основним місцем роботи відшкодовуються також витрати на проїзд до місця стажування і назад, добові за час знаходження в дорозі та найом житла. Витрати, пов'язані із стажуванням спеціаліста, відшкодовуються державним органом, який запросив спеціаліста на стажування за рахунок коштів, передбачених на утримання цього органу.

6. Перепідготовка та підвищення кваліфікації. Становлення демократичної, правової, соціальної держави, інтеграція України в Європейське співтовариство, проведення адміністративної реформи та реформи системи державної служби передбачають підготовку державних службовців, здатних неухильно відстоювати права й свободи людини й громадянина; володіючих професійними уміннями й навичками, що ґрунтуються на сучасних спеціальних знаннях, аналітичних здібностях та майстерності застосування засобів і методів управлінської науки, стратегічним мисленням та особистісними якостями, необхідними для прийняття та успішної реалізації управлінських рішень.

Виходячи з принципу професіоналізму і компетентності державної служби, державні службовці зобов¢язані постійно підвищувати свою професійну кваліфікацію (стаття 10 Закону «Про державну службу»). У свою чергу, відповідно до статті 29 Закону «Про державну службу» держава створює державним службовцям умови для навчання й підвищення кваліфікації у відповідних навчальних закладах.

Таким чином підготовка і підвищення кваліфікації державних службовців є важливим елементом інституту проходження державної служби. Водночас професійна підготовка і підвищення кваліфікації відіграють важливу роль при атестації державних службовців, конкурсному відборі, оцінці якості діяльності державних службовців, присвоєнні рангів тощо.

Важливе значення, як для юридичної науки, так і для практики, має розмежування понять “підготовка”, “перепідготовка”, “підвищення кваліфікації”.

Професійна підготовкадержавних службовців – це здобуття освіти відповідного освітньо-кваліфікаційного рівня спеціаліста, магістра за спеціальностями, спрямованими на професійну діяльність на державній службі, а також навчання в аспірантурі, докторантурі Української Академії державного управління при Президентові України, інших навчальних закладах або наукових установах за спеціальностями освітньої галузі “Державне управління”; навчання за програмами функціональної спеціалізації “Державна служба”, здобуття вищої освіти за спеціальностями інших галузей, спрямованих на діяльність у певній сфері державного управління [97, с. 251]. Професійна підготовка являє собою процес, спрямований на систематичне зростання знань, навичок, умінь державних службовців.

Професійна підготовка управлінських кадрів для зайняття посад, віднесених до вищих категорій (управлінської еліти), забезпечується Українською Академією державного управління при Президентові України, її регіональними інститутами та вищими навчальним закладами, у першу чергу національними, а також шляхом захисту наукових дисертацій з проблематики державного управління та державної служби.

Перепідготовкадержавних службовців – це здобуття освіти відповідного рівня спеціаліста, магістра за іншою спеціальністю в межах, як правило, відповідної галузі знань [97, с. 252].

Підвищення кваліфікаціїдержавних службовців – це навчання з метою оновлення та розвитку умінь і знань, необхідних для ефективного вирішення завдань професійної діяльності на державній службі [97, с. 253]. Підвищення кваліфікації державних службовців здійснюється у разі: зарахування до кадрового резерву; прийняття на державну службу; зайняття посади вищої категорії (протягом першого року); перед черговою атестацією державного службовця; наявності виробничих потреб.

Основними видами підвищення кваліфікації, що забезпечують її безперервність, є навчання:

за програмами тематичних постійно діючих та короткотчасних семінарів, що проводяться з урахуванням потреб у підвищенні ефективності виконання посадових обов¢язків і результатів щорічного проведення оцінки професійної діяльності державних службовців. Тематичні постійно діючі семінари організовуються органами державної влади та органами місцевого самоврядування із залученням навчальних закладів, освітню діяльність яких ліцензовано або акредитовано у галузі «Державне управління»;

за програмами стажування державних службовців в органах державної влади та органах місцевого самоврядування, а також за кордоном;

шляхом самоосвіти за річними програмами, а також участі в наукових дослідженнях з проблематики державного управління.

Організація та функціонування системи підвищення кваліфікації державних службовців базується на таких принципах, які відображають її сутність та призначення, а саме: системності; функціональності; єдності; диференційованості; обов¢язковості та безперервності навчання; випереджувального характеру навчання; встановлення взаємних прав, обов¢язків та відповідальності; встановлення правових наслідків; забезпечення високої якості та ефективності навчання; державного управління та координації діяльності усіх елементів системи підвищення кваліфікації державних службовців; урахування вітчизняного та зарубіжного досвіду підвищення кваліфікації державних службовців [119, с. 146].

Одним із основних напрямків адміністративної реформи в Україні є створення нової системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців, готових до впровадження нововведень і до несення відповідальності за прийняті рішення, які володіють необхідними знаннями та з повагою ставляться до історичного розвитку країни. Першими кроками щодо створення такої системи стало прийняття ряду нормативно-правових актів, спрямованих на вирішення зазначених завдань: Указів Президента “Про Стратегію реформування системи державної служби” [218] і “Про Комплексну програму підготовки державних службовців” [196], Постанови КМУ “Про затвердження наукової програми розвитку державної служби та вдосконалення державного управління” [184]. Аналіз названих нормативних актів зумовлює необхідність проведення таких заходів:

забезпечення випереджаючого характеру змісту навчання з урахуванням перспектив розвитку держави, вдосконалення завдань і функцій її органів;

запровадження цільової спрямованості навчання на основі дотримання державних освітніх стандартів, гнучкості застосування всіх видів, форм і методів навчання, досягнення інтенсифікації та оптимізації навчального процесу;

удосконалення підготовки та підвищення кваліфікації кадрового резерву та новопризначених державних службовців;

розширення підготовки та перепідготовки державних службовців за спеціальністю “Державна служба” та за спеціалізаціями з економіки, права, а також соціальної, гуманітарної та кадрової політики;

оптимізація мережі навчальних закладів різних форм власності, які здійснюють підготовку спеціалістів для державної служби;

запровадження дистанційного навчання, що дасть можливість розширити коло державних службовців, які професійно підвищують кваліфікацію без відриву від роботи;

забезпечення єдиного навчально-методичного управління та координації практичної діяльності всіх структурних елементів системи [97, с. 254-255].

Державну систему підготовки, перепідготовки й підвищення кваліфікації державних службовців становлять освітньо-професійні програми підготовки, перепідготовки і професійні програми підвищення кваліфікації державних службовців, додаткові програми функціональної спеціалізації “Державне управління”, акредитовані навчальні заклади, що реалізують зазначені програми, та органи, що здійснюють управління цією системою. Ця система покликана забезпечити наповнення всіх державних органів кадрами з високим рівнем культури, компетентності, здатними розуміти інноваційні соціальні процеси, продукувати нові ідеї, управлінські рішення, соціальні технології. Її завданням є вивести кадровий потенціал України на світовий рівень, що сприятиме інтеграції країни в процесі розвитку світової цивілізації.

Підготовка та перепідготовка державних службовців здійснюється тільки за державним замовленням і тільки тими навчальними закладами, яких внесено до переліку вищих навчальних закладів з підготовки та перепідготовки фахівців органів виконавчої влади та ринкової економіки.

Атестація. Атестація є важливим елементом проходження державної служби, оскільки під час її проведення здійснюється оцінювання відповідності державного службовця займаній ним посаді та приймається відповідне управлінське рішення, яке тягне за собою певні юридичні наслідки, аж до звільнення із займаної посади. Таким чином, мова йде про реалізацію права на державну службу. Зазначене свідчить про актуальність цього елементу проходження державної служби та необхідність його детального дослідження. Окремі аспекти роботи досліджувалися на дисертаційному рівні [89, 114], однак окремі питання до цього часу залишаються без теоретичного й практичного вирішення. Саме тому окремим питанням атестації присвячено підрозділ 3.3.
Щорічна оцінка. Публічний характер державної служби, наділення державних службовців державно-владними повноваженнями, надання їм повноважень щодо прийняття управлінських рішень передбачають необхідність здійснення постійного контролю за їхньою діяльністю, виконання ними своїх посадових і службових обов’язків. Із цією метою в інституті державної служби передбачено такі чинники, як атестація та щорічна оцінка діяльності державних службовців. З огляду на те, що щорічна оцінка діяльності державних службовців є відносно новим чинником державної служби, вона заслуговує на особливу увагу і потребує більш ретельного вивчення. Це стосується як критеріїв такої оцінки, так і механізму та процедури її проведення. Саме тому це питання розглядається в підрозділі 3.4.
Службова кар’єра. Службова кар’єра як елемент проходження державної служби заслуговує на особливу увагу з огляду на те, що попри всю актуальність і важливість цього питання, йому приділяється надто мало уваги як на науково-теоретичному, так і на законодавчому рівні. Достатньо зазначити, що хоча Закон «Про державну службу» й передбачає термін «службова кар’єра», однак не передбачає його визначення. Зазначене зумовило необхідність проведення більш детального розгляду цього питання, якому присвячено підрозділ 2.4. цього дослідження.

10. Ротація. Важливим етапом проходження державної служби є ротація державних службовців. Під ротацією на державній службі маються на увазі різного роду переходи (направлення) державних службовців на інші державні посади і/або в інші державні органи. Цей інститут добре відомий законодавству про працю і виражається поняттям «переведення на іншу роботу». Закон «Про державну службу» чітко не визначив і не закріпив положень стосовно ротації державних службовців, тому із цих питань слід керуватися нормами КЗпП України.

Ротація кадрів повинна стати невід'ємною складовою системи роботи з кадрами у сфері державної служби, ефективним засобом формування дієвого кадрового резерву. Періодична ротація кадрів також сприятиме запобіганню проявам корупції серед державних службовців, особливо на посадах, які за характером виконуваної роботи і наданих повноважень пов'язані з підвищеним ризиком корупції. Запровадження періодичної ротації та однорівневого переміщення посадових осіб передбачене, насамперед, Стратегією реформування системи державної служби в Україні, затвердженою Указом Президента України від 14 квітня 2000 р.

Основними завданнями ротації кадрів є: удосконалення кадрового потенціалу з метою створення професійного, дієздатного державного апарату; створення підготовленого кадрового резерву для заміщення посад державних службовців, особливо там, де місцеві джерела кадрового поповнення обмежені; забезпечення планомірності службової кар'єри для перспективної молоді, формування нового типу управлінців; профілактика та запобігання проявам корупції, іншим правопорушенням серед державних службовців; забезпечення результативної та стабільної діяльності органів виконавчої влади, зниження рівня плинності кадрів.

Ротація кадрів на посадах державних службовців здійснюється на певних принципах, які є визначальними щодо здійснення кадрової політики. Зокрема, можна виділити такі принципи: законності; демократизму та соціальної справедливості; професіоналізму і компетентності; відкритості та прозорості; соціальної захищеності; добровільності; оптимального поєднання інтересів державного органу та державного службовця.

Ротація кадрів державних службовців повинна здійснюватися відповідно до законодавства шляхом переміщення по службі в одному державному органі, переведення до іншого державного органу чи в іншу місцевість за згодою працівника. Переведення на іншу роботу за згодою працівника передбачено статтею 32 Кодексу законів про працю України. Гарантії і компенсації при переїзді на роботу в іншу місцевість визначені статтею 120 зазначеного Кодексу.

Отже, ротація кадрів на окремих посадах державних службовців сприяє оновленню кадрового потенціалу, створенню дієвого кадрового резерву для зайняття високих державних посад, оперативному маневруванню кадровими ресурсами.

11. Службове розслідування.Порядок проведення службового розслідування щодо державних службовців визначається Порядком проведення службового розслідування стосовно державних службовців, затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України від 13.06.2000 р. [182]

Порядок передбачає вичерпний перелік підстав для його проведення:

у разі невиконання або неналежного виконання ними службових обов¢язків, перевищення своїх повноважень, що призвело до людських жертв або завдало значної матеріальної чи моральної шкоди громадянинові, державі, підприємству, установі, організації чи об¢єднанню громадян;

у разі недотримання ними законодавства про державну службу, про боротьбу з корупцією, порушення етики поведінки;

на вимогу державного службовця з метою зняття безпідставних, на його думку, звинувачень або підозри.

Службове розслідування проводиться за рішенням вищих посадових осіб України, Першого віце-прем¢єр-міністра України, керівника державного органу (посадової особи), що призначив на посаду державного службовця, стосовно якого проводиться розслідування. Чинне законодавство передбачає, що Головдержслужба може проводити службове розслідування за дорученням вищих посадових осіб України та Першого віце-прем¢єр-міністра України. Водночас, Головдержслужба може приймати рішення щодо проведення службового розслідування у разі безпосереднього звернення до неї державного службовця.

Керівник державного органу, за рішенням якого проводиться службове розслідування, контролює роботи комісії і в разі необхідності може давати обов¢язкові для виконання доручення. Для проведення службового розслідування створюється комісія, склад якої затверджується керівником державного органу, або вищою посадовою особою, яка призначила державного службовця на посаду. До участі у проведенні розслідування можуть залучатися вчені, працівники державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій. У той же час, до участі в роботі комісії не повинні залучатися посадові особи державного органу, якщо обставини свідчать про їхню особисту заінтересованість у результатах розслідування.

Чинне законодавство передбачає процесуально-правовий статус членів комісії, який включає в себе права, обов¢язки та відповідальність. Зокрема, члени комісії мають право: отримувати від державних службовців, інших працівників державного органу, в якому працює особа, стосовно якої проводиться службове розслідування, усні чи письмові пояснення, консультації спеціалістів з питань службового розслідування; ознайомлюватися і вивчати з виїздом на місце відповідні документи, у разі потреби знімати з них копії та долучати їх до матеріалів службового розслідування; отримувати та збирати згідно з законодавством інформацію, пов¢язану із службовим розслідуванням, від інших юридичних та фізичних осіб на підставі запиту керівника державного органу, який призначив службове розслідування, або керівника державного органу, якому доручено проведення службового розслідування. Водночас, вони несуть персональну відповідальність за: повноту, всебічність і об¢єктивність висновків службового розслідування; нерозголошення інформації, що стосується цього розслідування.

Державний службовець, стосовно якого проводиться службове розслідування, має право у будь-який момент узяти в ньому участь, пояснювати факти, робити заяви, подавати відповідні документи і порушувати клопотання про залучення нових документів, вимагати додаткового вивчення пояснень осіб, причетних до справи.

За результатами службового розслідування члени комісії складають акт, який ними підписується і подається на розгляд керівника державного органу, який призначив службове розслідування. За результатами розгляду керівник державного органу приймає в десятиденний термін рішення, з яким ознайомлюється державний службовець. У разі незгоди державного службовця з рішенням за результатами службового розслідування, воно може бути оскаржене в суді.

12. Заохочення. Заохочення – це заходи морального, правового й матеріального характеру, пов¢язані з публічним визнанням заслуг і виявленням громадських почестей державним службовцям за успішне виконання ними посадових обов¢язків і досягнуті результати на державній службі. Заохочення є важливим інструментом регулювання діяльності державного службовця. Право на заохочення передбачене статтею 34 Закону “Про державну службу”. Із змісту цієї статті випливає, що підставами заохочення можуть бути:

сумлінна безперервна праця в державних органах. Важливим є те, що необхідною є наявність двох умов одночасно: і сумлінна, і безперервна праця. При цьому чинне законодавство про державну службу не передбачає терміну безперервної праці і це питання вирішується у кожному конкретному випадку керівником державного органу. Добросовісне виконання своїх обов¢язків передбачає не тільки чітке та своєчасне виконання покладених на нього завдань, але й творчий підхід, вияв ініціативи, які забезпечували б ефективність роботи;

зразкове виконання трудових обов¢язків. Як правило, під зразковим виконанням трудових обов¢язків розуміють: забезпечення й дотримання законних прав і свобод громадян; виконання наказів, розпоряджень, окрім незаконних; дотримання встановлених правил трудового розпорядку; підтримання належного рівня кваліфікації, необхідного для виконання покладених обов¢язків тощо;

особливі трудові заслуги. Чинне законодавство про державну службу не визначає переліку особливих заслуг. Це питання належить до відання керівника державного органу.

За особливі трудові заслуги передбачається можливість представлення державних службовців до державних нагород. Державні нагороди України є вищою формою відзначення громадян за видатні заслуги у розвитку економіки, науки, культури, соціальної сфери, захисті Вітчизни, в охороні конституційних прав і свобод людини, державному будівництві та громадській діяльності, за інші заслуги перед Україною. Згідно зі статтею 3 Закону «Про державні нагороди» державними нагородами є: звання Герой України, орден, медаль, відзнака “Іменна вогнепальна зброя”, почесне звання, Державна премія України, Президентська відзнака.

Нагородження державними нагородами провадиться указом Президента України. Звання Герой України є вищим ступенем відзнаки в Україні. Воно присвоюється громадянам України за здійснення визначного геройського вчинку, із врученням ордена “Золота Зірка”, або визначного трудового досягнення із врученням ордена Держави.

Перелік почесних звань України передбачений статтею 10 Закону “Про державні нагороди України”. Почесні звання присвоюються особам, які працюють у відповідній галузі економічної та соціально-культурної сфери, як правило, не менше десяти років, мають високі трудові досягнення і професійну майстерність, якщо інше не встановлено положенням про почесне звання України.

Позбавлення державних нагород може бути проведено Президентом України лише у разі засудження нагородженого за тяжкий злочин за поданням суду у випадках, передбачених законом. При цьому слід звернути увагу на те, що позбавлення державних нагород і почесних звань не відноситься до додаткових кримінальних покарань (стаття 37 КК України). Це означає, що суд не вправі прийняти рішення про позбавлення особи, яку засуджено за вчинення тяжкого злочину, державної нагороди. Він може вирішувати питання про внесення Президентові України подання про його позбавлення. Рішення про внесення такого подання має бути мотивоване у вироку суду.

13. Юридична відповідальність. Кримінальна відповідальність державних службовців передбачається 17-м розділом «Злочини у сфері службової діяльності» (статтями 364 «Зловживання владою або службовим становищем», 365 «Перевищення влади або службових повноважень», 366 «Службове підроблення», 367 «Службова недбалість», 368 «Одержання хабара», 369 «Давання хабара», 370 «Провокація хабара») КК України 2001 року. При цьому важливо зазначити дві важливі обставини. По-перше, у цьому КК, на відміну від КК 1960 року, замість терміна «посадова особа» вживається термін «службова особа», як синонім попередньому. Однак, це стосується тільки КК, хоча в юридичній науці таке твердження є дискусійним. По-друге, поняття «службова особа», яке застосовується у КК України, не співпадає з поняттям «посадова особа», визначення якого дається в адміністративному праві (стаття 1 Закону «Про державну службу»). Відповідно до статті 364 КК службовими особами є особи, які постійно чи тимчасово здійснюють функції представника влади, а також обіймають постійно чи тимчасово на підприємствах, в установах чи організаціях незалежно від форми власності посади, пов¢язані з виконанням організаційно-розпорядчих, чи адміністративно-господарських обов¢язків, або виконують такі обов¢язки за спеціальними повноваженнями. Службовими особами можуть бути іноземці або особи без громадянства, які виконують обов¢язки, зазначені вище.

Отже, виходячи зі змісту цього визначення, важливо зазначити, що кримінальне поняття “службова особа” є набагато ширшим, ніж адміністративне поняття “посадова особа”, тобто перше поняття включає в себе друге. Таким чином, усі злочини, які відносяться до злочинів у сфері службової діяльності вчиняються службовими особами, у тому числі й державними службовцями. Тобто державні службовці є спеціальними суб¢єктами зазначених злочинів [97, с. 290-295].

Злочини у сфері службової діяльності посягають на суспільні відносини, які визначають і регулюють зміст правильної роботи державного апарату й апарату органів місцевого самоврядування, об¢єднань громадян, підприємств, установ і організацій. А такі злочини, як зловживання владою або службовим становищем, перевищення влади або службових повноважень, службове підроблення і службова недбалість можуть посягати також і на охоронювані законом блага особи (трудові, політичні та інші права й свободи людини і громадянина тощо).

Адміністративна відповідальність. Нормативними підставами адміністративної відповідальності державних службовців є КпАП України та Закон України «Про боротьбу з корупцією». Зокрема, підставами притягнення до адміністративної відповідальності на підставі останнього є вчинення корупції та корупційних діянь, передбачених Законом України «Про боротьбу з корупцією» [147].

Цивільно-правова відповідальність. Особливістю цивільно-правової відповідальності державних службовців є те, що обов’язок відшкодувати заподіяну ними шкоду фізичній або юридичній особі невиконанням або неналежним виконанням своїх службових обов’язків існує тільки стосовно державного органу. При цьому форма вини не має значення. Таке правило пояснюється тим, що:

1) державний службовець здійснює свою діяльність не від свого імені, а від імені держави;

2) відповідні правовідносини виникають між державою в особі державного органу і потерпілим, а не між державним службовцем і потерпілим. Водночас, такий принцип цивільно-правової відповідальності спрямований для посилення відповідальності державного службовця перед державою, оскільки він не виключає відшкодування державним службовцем збитків, завданих державі у регресному порядку.

Дисциплінарна відповідальність. Як зазначалося вище, інститут державної служби є комплексним правовим інститутом, державно-службові відносини якого регулюються нормами різних галузей права, зокрема нормами трудового права. Так, ряд питань дисциплінарної відповідальності державних службовців регулюється нормами трудового права. Стаття 14 Закону “Про державну службу” передбачає особливості дисциплінарної відповідальності державних службовців, які проявляються в тому, що правовими засадами дисциплінарної відповідальності є Кодекс законів про працю (трудове законодавство) і даний Закон (адміністративне законодавство). При цьому важливо зазначити, що базовим нормативним актом щодо дисциплінарної відповідальності державних службовців на даний час є саме КЗпП.

Відповідно до статті 147 КЗпП України, за порушення трудової дисципліни до державних службовців може бути застосовано тільки один із таких видів стягнень, як догана або звільнення. Стаття 14 Закон “Про державну службу” передбачає заходи дисциплінарного впливу, що застосовуються до державних службовців за порушення трудової дисципліни, а саме: попередження про неповну службову відповідність; затримку до одного року у присвоєнні чергового рангу або у призначенні на вищу посаду.

Важливо зазначити, що ці заходи є заходами дисциплінарного впливу, а не заходами дисциплінарного стягнення. Це підтверджується також п. 4 Положення про ранги державних службовців [176], в якому затримка у присвоєнні чергового рангу також названа заходом дисциплінарного впливу. А це означає, що застосування зазначених заходів дисциплінарного впливу не виключає можливості однозначного застосування заходів дисциплінарного стягнення, передбачених статтею 147 КЗпП.

Порушення службової дисципліни може виражатися, зокрема у таких діяннях, як: а) невиконання службових обов'язків, що означає невчинення державним службовцем дій, передбачених для нього як безумовних для виконання ним по службі, тобто особа повністю не виконує своїх посадових обов`язків; б) неналежне виконання службових обов`язків, тобто це дії державного службовця в межах його посадових повноважень, які виконуються не так, як того вимагають інтереси служби, тобто особа діє неналежно, не до кінця, не вчиняє всіх очікуваних від неї дій; в) перевищення своїх службових повноважень; г) порушення обмежень, пов'язаних із проходженням державної служби; д) скоєння вчинку, який ганьбить особу як державного службовця, або дискредитує державний орган, в якому він працює.

Для окремих видів державних службовців дисциплінарна відповідальність передбачається дисциплінарними статутами чи положеннями [164, 165, 167].

13. Припинення державної служби. Припинення державної служби є завершальним елементом проходження державної служби. Саме цей елемент характеризує юридичні підстави для припинення державно-службових відносин. Підстави припинення державно-службових правовідносин передбачені у статті 30 Закону України “Про державну службу”. При цьому слід зазначити, що передбачені підстави можна класифікувати на дві групи:

1) передбачені КЗпП України (статтями 36, 38, 39, 40, 41);

2) передбачені Законом “Про державну службу”.

До загальних підстав звільнення державних службовців відносяться підстави, передбачені статтею 36 КЗпП: угода сторін; закінчення строку (пункти 2 і 3 статті 23), крім випадків, коли державно-службові відносини фактично тривають і жодна із сторін не поставила вимоги про їх припинення; призов або вступ працівника на військову службу, направлення на альтернативну (невійськову) службу; розірвання державно-службових з ініціативи працівника (статті 38, 39), з ініціативи керівника державного органу (статті 40, 41) або на вимогу профспілкового чи іншого уповноваженого на представництво трудовим колективом органу відносин (стаття 45); переведення службовця, за його згодою, в інший державний орган, в установу, організацію або перехід на виборну посаду; відмова службовця від переведення на роботу в іншу місцевість разом із державним органом, установою, організацією, а також відмова від продовження державно-службових відносин у зв'язку із зміною істотних умов праці; набрання законної сили вироком суду, яким службовця засуджено (крім випадків умовного засудження і відстрочки виконання вироку) до позбавлення волі, виправних робіт не за місцем роботи, або до іншого покарання, яке виключає можливість продовження даної роботи; підстави, передбачені контрактом.

Серед наведених вище підстав щодо державних службовців найчастіше застосовуються такі, як розірвання трудового договору з: ініціативи працівника (статті 38, 39); ініціативи керівника або державного органу (статті 40, 41).

Оскільки припинення державно-службових відносин на загальних підставах, передбачених КЗпП України здійснюється аналогічно припинення трудового договору працівників і цим питанням неодноразово приділялася увага в юридичній науці, зокрема в трудовому праві, то це питання в роботі не досліджувалося.

Окрім загальних підстав, передбачених Кодексом законів про працю України, державна служба припиняється також у випадках, передбачених Законом “Про державну службу”, зокрема:

1)порушення умов реалізації права на державну службу (стаття 4 цього Закону). До умов, дотримання яких є обов'язковим, чинне законодавство відносить: громадянство України; відповідна освіта і професійна підготовка; проходження встановленого порядку конкурсного відбору або іншої процедури, передбаченої Кабінетом Міністрів України. Слід зазначити, що для реалізації права на державну службу повинні бути витриманими всі названі умови у сукупності, а не одна із них;

2) недотримання пов'язаних із проходженням державної служби вимог, передбачених статтею 16 Закону «Про державну службу». У свою чергу, зазначена стаття передбачає, що державний службовець не має права:

а) вчиняти дії, передбачені статтями 1 і 5 Закону “Про боротьбу з корупцією” [147]. Стаття 1 зазначеного Закону дає визначення корупції, яка являє собою діяльність осіб, спрямовану на протиправне використання наданих їм повноважень для одержання матеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг. Окрім корупції чинне законодавство передбачає корупційні діяння, вчинення яких є підставою для припинення державно-службових відносин. Такими корупційними діяннями згідно з Законом «Про боротьбу з корупцією» є: незаконне одержання особою, уповноваженою на виконання функцій держави, у зв’язку з виконанням таких функцій матеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг, у тому числі прийняття чи одержання предметів (послуг) шляхом їх придбання за ціною (тарифом), яка є істотно нижчою за їх фактичну (дійсну) вартість; одержання особою, уповноваженою на виконання функцій держави, кредитів або позичок, придбання цінних паперів, нерухомості або іншого майна з використанням при цьому пільг чи переваг, не передбачених чинним законодавством. Стаття 5 Закону “Про боротьбу з корупцією” передбачає спеціальні обмеження щодо державних службовців та інших осіб, уповноважених на виконання функцій держави, спрямовані на попередження корупції. Державний службовець або інша особа, уповноважена на виконання функцій держави, не має права:

б) сприяти та використовувати своє службове становище фізичним і юридичним особам у здійсненні ними підприємницької діяльності, а так само в отриманні субсидій, субвенцій, дотацій, кредитів чи пільг з метою незаконного одержання за це матеріальних благ, послуг, пільг або переваг;

в) займатися діяльністю безпосередньо чи через посередників, бути повіреним третіх осіб у справах державного органу, в якому вона працює, а також виконувати роботу на умовах сумісництва (крім наукової, викладацької, творчої діяльності, а також медичної практики);

г) входити самостійно (крім випадків, коли державний службовець здійснює функції з управління акціями (частками, паями), що належать державі, та представляє інтереси держави у раді товариства (спостережній раді) або ревізійній комісії господарського товариства, через представника або підставних осіб до складу правління чи інших виконавчих органів підприємств, кредитно-фінансових установ, господарських товариств тощо, організацій, спілок, об’єднань, кооперативів, що здійснюють підприємницьку діяльність;

д) відмовляти фізичним та юридичним особам в інформації, надання якої передбачено правовими актами, умисно затримувати її, надавати недостовірну чи неповну інформацію;

державний службовець, який є посадовою особою, не має також права:

а) сприяти, використовуючи своє посадове становище, фізичним та юридичним особам у здійсненні ними зовнішньоекономічної, кредитно-банківської та іншої діяльності з метою незаконного одержання за це матеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг;

б) неправомірно втручатися, використовуючи своє посадове становище, у діяльність інших державних органів чи посадових осіб з метою перешкодити виконанню ними своїх повноважень;

в) бути повіреним третіх осіб у справах державного органу, діяльність якого він контролює;

г) надавати незаконних переваг фізичним або юридичним особам під час підготовки і прийняття нормативно-правових актів чи рішень.

Особи, які претендують на зайняття посади в системі державної служби або на виконання інших функцій держави, попереджаються постановою щодо їх обмежень. Державні службовці не можуть брати участь у страйках та вчиняти інші дії, що перешкоджають нормальному функціонуванню державного органу. Інші обмеження, пов'язані з проходженням державної служби окремими категоріями державних службовців, встановлюються виключнозаконодавчими актами України;

3)досягнення державним службовцем граничного віку проходження державної служби. Чинне законодавство про державну службу передбачає (стаття 23), що граничний вік перебування на державній службі становить 60 років для чоловіків та 55 років для жінок. При цьому, із встановленого правила є окремі винятки, зокрема на посаді державних службовців можуть бути залишені особи на посаді радників або консультантів за рішенням керівника відповідного державного органу. Поряд із цим, у разі необхідності керівник державного органу, за погодженням з Начальником Головного управління державної служби, може продовжити термін перебування на державній службі не більше, ніж як на п'ять років;

4) відставки державних службовців, які займають посади першої або другої категорії. Стаття 31 Закону передбачає, що відставка являє собою припинення службових відносин службовцями, які займають вищеназвані посади за їх письмовою заявою. Закон чітко визначає перелік підстав для відставки, який не підлягає широкому тлумаченню. Слід зазначити, що до таких підстав відносяться:

принципова незгода з рішенням державного органу чи посадової особи, а також етичні перешкоди для перебування на державній службі;

примушування державного службовця до виконання рішення державного органу чи посадової особи, яке суперечить чинному законодавству, що може завдати значної матеріальної або моральної шкоди державі, підприємствам, установам, організаціям або об'єднанням громадян, громадянинові;

стан здоров'я, що перешкоджає виконанню службових повноважень (за наявності медичного висновку);

5) виявлення або виникнення обставин, що перешкоджають перебуванню державного службовця на державній службі. Перелік таких обставин передбачений статтею 12 Закону. До таких обставин відносяться: визнання в установленому порядку особи недієздатною; наявність судимості, що є несумісною із зайняттям посади; безпосереднє підпорядкування або підлеглість, у разі прийняття на службу, особам, які є їх близькими родичами чи свояками. Важливо зазначити, що цей перелік не є вичерпним а, отже, інші закони, що регулюють особливості проходження державної служби в окремих державних органах, можуть передбачати, окрім названих, інші обставини;

6)відмови державного службовця від прийняття або порушення Присяги. Стаття 17 Закону передбачає, що громадяни, які вперше зараховуються на державну службу, приймають присягу. В юридичній науці немає єдиної думки з приводу правової природи присяги. З одного боку, вона має морально-етичний характер, оскільки статус державного службовця особа набуває з моменту її зарахування на посаду, а не з прийняття Присяги, з іншого – юридичний, оскільки відмова особи від її прийняття є підставою для звільнення;

7)неподання або подання державним службовцем неправдивих відомостей щодо його доходів, передбачених статтею 13 Закону «Про державну службу».

Чинне законодавство про державну службу передбачає ряд гарантій щодо підстав звільнення державних службовців. Зокрема, зміна керівників або складу державних органів не може бути підставою для припинення державним службовцем державної служби на займаній посаді з ініціативи новопризначених керівників, крім державних службовців патронатної служби.

Право на відставку державного службовця передбачено у статті 31 Закону “Про державну службу”. Виходячи із змісту названої статті можна визначити, що відставка – це припинення державно-службових відносин за письмовою заявою державного службовця, який займає посади І або ІІ категорії, за наявності підстав, передбачених чинним законодавством.

Тобто відставка має місце за наявності таких умов: 1) державний службовець займає посади, які відносяться до першої або другої категорії; 2) письмова заява про припинення службових відносин; 3)підставами для припинення службових відносин є тільки ті підстави, які визначені у статті 31 Закону, а саме: а) принципова незгода з рішенням державного органу чи посадової особи, а також етичні перешкоди для перебування на державній службі; б) примушування державного службовця до виконання рішення державного органу чи посадової особи, яке суперечить чинному законодавству, що може заподіяти значної матеріальної чи моральної шкоди державі, підприємствам, установам, організаціям або об¢єднанням громадян, громадянинові;
в) стан здоров¢я, що перешкоджає виконанню службових повноважень (за наявності медичного висновку).

До осіб, які можуть звертатися із заявою про відставку, належать: голови державних комітетів, що не є членами Уряду України; голови інших центральних органів державної виконавчої влади при Кабінеті Міністрів України; Постійний Представник Президента України в Республіці Крим; представники Президента України в областях, містах Києві та Севастополі; перші заступники міністрів, перші заступники голів державних комітетів, що входять до складу Уряду; керівники Адміністрації Президента України, Секретаріату Верховної Ради України та інші прирівняні до них посади; заступники керівника Адміністрації Президента України; заступники керівника Секретаріату Верховної Ради України; заступники керівника апарату Кабінету Міністрів України; керівники структурних підрозділів Секретаріату Верховної Ради України, секретаріатів постійних комісій Верховної Ради України, Адміністрації Президента України, апарату Кабінету Міністрів України; радники та помічники Президента України, Голови Верховної Ради України, Прем'єр-міністра України; заступники міністрів, заступники голів державних комітетів, які входять до складу Уряду; перші заступники, заступники голів комітетів та інших центральних органів державної виконавчої влади при Кабінеті Міністрів України; перший заступник Постійного Представника Президента України в Республіці Крим; перші заступники глав обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та інші прирівняні до них посади.

Важливо зазначити, що «право державного службовця на відставку» є «усіченим», тобто державний службовець має, власне кажучи, право на подання письмової заяви на відставку, однак, така заява ще не гарантує державному службовцю розірвання державно-службових відносин саме на підставі відставки. Стаття 31 Закону передбачає, що відставка може бути прийнята, або ж у ній надається мотивована відмова державним органом чи посадовою особою, які призначили державного службовця на цю посаду.

Питання про відставку державного службовця вирішується протягом місяця з дня подання заяви.

У разі відмови у відставці державний службовець повинен продовжувати виконувати службові обов¢язки і має право на звільнення у порядку, передбаченому КЗпП України.

Водночас, чинне законодавство про державну службу не передбачає права державного службовця, якому відмовлено у відставці, на оскарження цього рішення. Однак, виходячи зі статті 55 Конституції України, яка є статтею прямої дії, у державного службовця таке право є.

Таким чином, структура проходження державної служби – це система взаємообумовлених та взаємопов’язаних елементів: встановлення державної посади; прийняття на службу (конкурс, призначення, зарахування, вибори), прийняття присяги, правообмеження, випробувальний строк, стажування, перепідготовка та підвищення кваліфікації, атестація, щорічна оцінка діяльності державного службовця, просування по державній службі (службова кар’єра), ротація, службове розслідування, заохочення, юридична відповідальність, припинення державної служби, які регулюються нормами різних галузей права.

Висновки до першого розділу

1. Проходження державної служби, як похідна категорія від самої державної служби – це комплексний публічно-правовий субінститут. Публічність цього субінституту визначається особливістю сфери проходження державної служби – функціонуванням державних органів та завданнями й функціями, які покладаються на ці органи та які можуть бути реалізовані саме під час проходження державної служби. Комплексність цього інституту обумовлюється багатоаспектністю та різноманітністю державної служби як публічного явища, що зумовлює його регулювання нормами різних галузей права (конституційного, адміністративного, фінансового, трудового, кримінального, цивільного), тобто як галузями публічного, так і галузями приватного права.

2. Як соціальний інститут державна служба являє собою історично встановлену форму організації суспільної діяльності осіб, які перебувають на службі у держави.
У демократичному суспільстві, в умовах правової, соціальної держави функціонування державної служби за своїм характером є процесом служіння вітчизні, народу, тій політичній системі, яка створена народом.

3. У політичному аспекті державна служба – це діяльність щодо реалізації державної політики, спрямована на досягнення вироблених спільними зусиллями усіх політичних сил державно-політичних цілей і завдань у суспільстві та державі. Тобто державна служба – це найважливіший фактор стабільності в суспільстві, адже від ефективності її функціонування залежить стабільність суспільних відносин.
У соціологічному аспекті державна служба – це практична реалізація функцій держави, компетенції державних органів. У цьому сенсі важливим є виявлення міри ефективності державної служби, практики й проблем її функціонування.

4. Комплексність цього субінституту обумовлюється багатоаспектністю та різноманітністю державної служби як публічного явища, що зумовлює його регулювання нормами різних галузей права (конституційного, адміністративного, фінансового, трудового, кримінального, цивільного), тобто як галузями публічного, так і галузями приватного права. Водночас зазначається, що перевага у правовому регулюванні повинна надаватися саме нормам публічних галузей права, і, насамперед, нормам адміністративного права.

5. Структура проходження державної служби – це система взаємопов’язаних, взаємообумовлених і взаємодоповнюючих елементів, які можна поділити на:
а) встановлення державної посади; б) прийняття на службу (конкурс, призначення, зарахування, вибори); в) прийняття присяги; г) правообмеження; д) випробувальний строк; є) стажування; ж) перепідготовка та підвищення кваліфікації; з) атестація;
і) щорічна оцінка діяльності державного службовця; к) службова кар’єра; л) ротація; м) службове розслідування; н) заохочення; о) юридична відповідальність;
п) припинення державної служби.

6. Елементи проходження державної служби можна класифікувати на два види: 1) обов’язкові, тобто такі, без яких є неможливим проходження державної служби (встановлення державної посади; прийняття на службу, прийняття присяги, правообмеження, атестація, щорічна оцінка діяльності державного службовця, припинення державної служби); 2) факультативні, які не є обов’язковими при проходженні державної служби (випробувальний строк, стажування, перепідготовка та підвищення кваліфікації, ротація, службове розслідування, заохочення, юридична відповідальність).

7. Просування по державній службі може мати місце тільки за таких умов:
1) наявність вакантної державної посади; 2) відповідність особи встановленим кваліфікаційним вимогам; 3) проходження установленої процедури вступу на державну посаду.

РОЗДІЛ 2ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ ПРОХОДЖЕННЯДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ В УКРАЇНІ

2.1.Право на проходження державної служби

Право на державну службу є невід’ємним правом громадянина України. Це питання було об’єктом науково-теоретичних досліджень у багатьох працях відомих науковців [1-5, 9, 11, 17, 20, 25, 26, 31, 37, 42, 47, 58, 74, 79, 90, 119, 120, 133, 137, 241 та ін.]. Водночас, окремі наукові напрацювання базувалися на законодавстві Радянського Союзу [137, 244, 236, 237], інші стосувалися тільки окремих аспектів цього питання [59, 60, 232, 242, 243, 253]. Зазначене обумовлює необхідність звернення до зазначеної проблеми та розгляду її з огляду на подальше удосконалення інституту державної служби та його адаптації до законодавства Європейського Союзу.

Так, стаття 38 Конституції України закріпила, що «громадяни користуються рівним правом доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування». Таким чином, Конституція України ставить тільки одну вимогу до особи, яка претендує на посаду державного службовця — наявність громадянства України.

Назване конституційне право знайшло своє подальше відображення й деталізацію й статті 4 Закону «Про державну службу», згідно з якою «право на державну службу мають громадяни України незалежно від становища, соціального і майнового стану, расової й національної приналежності, статі, політичних поглядів, релігійних переконань, місця проживання, які одержали відповідну освіту і професійну підготовку та пройшли у встановленому порядку конкурсний відбір, або за іншою процедурою, передбаченою Кабінетом Міністрів України».

Аналізуючи чинне законодавство про державну службу та науково-теоретичні напрацювання з питань державної служби, можна зазначити, що воно передбачає:

а) критерії, яким повинна відповідати особа, яка претендує на посаду державного службовця:

громадянство України;

відповідна освіта і професійна підготовка;

проходження встановленої процедури вступу на державну службу;

б) особистісні характеристики, які не повинні братися до уваги при прийнятті особи на державну службу:

походження;

соціальний і майновий стан;

расова й національна приналежність;

стать;

політичні погляди;

релігійні переконання;

місце проживання (відповідно до статті 29 ЦК України місцем проживання фізичної особи є житловий будинок, квартира, інше приміщення, придатне для проживання у ньому (гуртожиток, готель тощо) у відповідному населеному пункті, в якому фізична особа проживає постійно, переважно або тимчасово. Фізична особа, яка досягла чотирнадцяти років, вільно обирає собі місце проживання, за винятком обмежень, встановлених законом).

Стаття 38 Конституції України знайшла конкретизацію та подальший розвиток у статті 4 Закону «Про державну службу», яка передбачає основні вимоги щодо реалізації права на державну службу і дає підстави виокремити три такі вимоги:

громадянство України;

відповідна освіта й професійна підготовка;

проходження конкурсного відбору або іншої процедури, передбаченої Кабінетом Міністрів України.

Громадянство є однією з важливих (основоположних) вимог щодо реалізації права на державну службу. Значимість цієї вимоги проявляється насамперед у тому, що державна служба – це вид публічної служби, це державно-управлінська діяльність осіб, на яких покладаються обов’язки відданості як суспільству, так і державі, так і несення персональної відповідальності за їх виконання. Відповідно до Закону України від 18 січня 2001р. «Про громадянство» громадянами України є:

а) усі громадяни колишнього СРСР, які на момент проголошення незалежності України (24 серпня 1991 року) постійно проживали на території України;

б) особи, незалежно від раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, мовних чи інших ознак, які на момент набрання чинності Законом України «Про громадянство» (13 листопада 1991року) проживали в Україні й не були громадянами інших держав;

в) особи, які прибули в Україну на постійне проживання після 13 листопада
1991 р. і яким у паспорті громадянина колишнього СРСР зразка 1974 року органами внутрішніх справ України внесено запис «громадянин України», а також діти таких осіб, які прибули разом із батьками в Україну, якщо на момент прибуття в Україну вони не досягли повноліття;

г) особи, які набули громадянство України відповідно до законів України та міжнародних договорів України.

Важливо наголосити, що особи, зазначені у підпункті “а” цієї частини є громадянами України з 24 серпня 1991 р., зазначені у підпункті “б”, – з 13 листопада 1991 р., а у підпункті “в”, – з моменту внесення запису про громадянство України.

Не менш важливим, особливо з огляду на адаптацію інституту державної служби до законодавства Європейського Союзу, є критерій щодо відповідної освіти та професійної підготовки. Становлення демократичної, правової, соціальної держави, інтеграція України в Європейське співтовариство, проведення адміністративної реформи й реформи системи державної служби передбачають підготовку державних службовців, здатних неухильно відстоювати права й свободи людини і громадянина; володіючих професійними уміннями і навичками, що ґрунтуються на сучасних спеціальних знаннях, аналітичних здібностях та майстерності застосування засобів і методів управлінської науки, стратегічним мисленням та особистісними якостями, необхідними для прийняття та успішної реалізації управлінських рішень.

Виходячи з принципу професіоналізму і компетентності державної служби, державні службовці зобов¢язані постійно підвищувати свою професійну кваліфікацію (стаття 10 Закону «Про державну службу»). У свою чергу, держава створює державним службовцям умови для навчання й підвищення кваліфікації у відповідних навчальних закладах (стаття 29 Закону).

Таким чином, професійна підготовка й підвищення кваліфікації державних службовців є важливим елементом інституту проходження державної служби. Вони відіграють важливу роль при атестації державних службовців, конкурсному відборі, оцінці якості діяльності державних службовців, присвоєнні рангів тощо.

Важливе значення як для юридичної науки, так і для практики, має розмежування понять “підготовка”, “перепідготовка”, “підвищення кваліфікації”.

Професійна підготовкадержавних службовців – це здобуття освіти відповідного освітньо-кваліфікаційного рівня спеціаліста, магістра за спеціальностями, спрямованими для професійної діяльності на державній службі, а також навчання в аспірантурі, докторантурі Української Академії державного управління при Президентові України, інших навчальних закладах або наукових установах за спеціальностями освітньої галузі “Державне управління”; навчання за програмами функціональної спеціалізації “Державна служба”, здобуття вищої освіти за спеціальностями інших галузей, спрямованих на діяльність у певній сфері державного управління. Професійна підготовка являє собою процес, спрямований на систематичне зростання знань, навичок, умінь державних службовців [78, с. 101-106; 47, с. 52-54; 130, с. 256-258]. Професійна підготовка управлінських кадрів для зайняття посад, віднесених до вищих категорій (управлінської еліти), забезпечується Українською Академією державного управління при Президентові України, її регіональними інститутами та вищими навчальним закладами, у першу чергу національними, а також шляхом захисту наукових дисертацій з проблематики державного управління та державної служби.

Важливе значення щодо удосконалення професійної підготовки державних службовців має міжнародне співробітництво з питань підготовки державних службовців. Аналіз чинного законодавства про державну службу та основних теоретичних положень державної служби дають підстави виокремити пріоритетними напрямками такого співробітництва:

вивчення досвіду з формування змісту та організації навчання державних службовців відповідно до прогнозів соціально-економічного розвитку держави, регіону, певного адміністративно-територіального утворення;

розроблення концептуальних засад визначення змісту іспитів та методики їх проведення для здійснення незалежної та неупередженої оцінки якості професійного навчання державних службовців і професійної придатності до державної служби на певних посадах;

направлення слухачів і викладачів навчальних закладів на навчання до зарубіжних держав з метою вдосконалення фахової підготовки;

вивчення міжнародного досвіду управління державною службою та професійним навчанням державних службовців;

розширення практики підготовки та обміну з іноземними партнерами необхідними для професійного навчання державних службовців навчаль-
но-методичними та довідково-інформаційними матеріалами тощо, у тому числі з використанням можливостей інформаційних технологій;

участь українських фахівців у міжнародних конгресах, семінарах, конференціях, симпозіумах, нарадах з питань державного управління та державної служби, професійного навчання державних службовців;

створення за міжнародної підтримки навчальних, дослідницьких, методичних та інших центрів з питань державної служби і професійного навчання державних службовців.

Перепідготовкадержавних службовців – це здобуття освіти відповідного рівня спеціаліста, магістра за іншою спеціальністю в межах, як правило, відповідної галузі знань. Натомість підвищення кваліфікації державних службовців – це навчання з метою оновлення та розвитку умінь і знань, необхідних для ефективного вирішення завдань професійної діяльності на державній службі. Підвищення кваліфікації державних службовців здійснюється у разі: зарахування до кадрового резерву; прийняття на державну службу; зайняття посади вищої категорії (протягом першого року); перед черговою атестацією державного службовця; наявності виробничих потреб.

Оскільки мова йде при єдину загальнонаціональну систему підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації (далі – підготовки) державних службовців, то необхідно виділити систему принципів, які й зумовлюють створення й функціонування цієї системи. В юридичній науці виділяють такі принципи: системності; єдності; загальності; диференційованості; обов¢язковості та безперервності навчання; випереджувального характеру навчання; встановлення взаємних прав, обов¢язків та відповідальності; встановлення правових наслідків; забезпечення високої якості та ефективності навчання; державного управління й координації діяльності усіх елементів системи підвищення кваліфікації державних службовців; врахування вітчизняного та зарубіжного досвіду підвищення кваліфікації державних службовців [119, с. 137-140].

Принцип системностіполягає в тому, що система підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації являє собою не просто сукупність елементів, а взаємопов¢язаних і взаємообумовлених елементів, без яких система існувати не може.

Принцип єдностіпроявляється у тому, що в Україні розроблена єдина загальнонаціональна система підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців, яка є складовою державної кадрової політики, що визначається Верховною Радою України. Ця єдність зумовлює визначення переліку навчальних закладів, на які покладається завдання підготовки державних службовців, затвердження загальних Програм, щодо підготовки державних службовців (освітньо-професійні програми в освітній галузі «Державне управління», освітньо-професійні програми у сфері управлінських технологій та за напрямами діяльності державної служби; професійні програми функціональної спеціалізації «Державна служба»; професійні програми підвищення кваліфікації державних службовців; програми тематичних короткотермінових і постійно діючих семінарів, а також стажування державних службовців).

Із принципу єдності логічно випливає принцип загальності підготовки державних службовців, який означає, що державні службовців усіх категорій і рангів, чинів і класів, інших спеціальних і військових звань проходять підготовку та підвищення своєї кваліфікації. Це є одночасно їх правом і обов¢язком. Не може бути нормативно визначено будь-якого винятку із цього правила.

Наступним є принцип диференційованості, який тісно пов¢язаний із вище-названими принципами й означає, що підготовка і перепідготовка повинні здійснюватися з урахуванням таких чинників: рівня і статусу державного органу, в якому проходить службу державний службовець; посади, яку займає державний службовець; рівня його освітньої та професійної підготовки; стажу роботи за спеціальністю і стажу державної служби; перебування у кадровому резерві.

При цьому, зміст навчання за освітньо-професійними програмами підготовки державних службовців повинен включати в себе ряд загальних нормативних дисциплін, незалежно від вищеназваних чинників, які, зокрема, мають включати практичні аспекти діяльності працівників державного апарату щодо виконання та забезпечення реалізації завдань і функцій держави; розроблення та впровадження економічної, соціальної, гуманітарної політики; забезпечення соціального партнерства; технологію державного управління тощо.

Принцип обов¢язковості та безперервності навчання державного службовця зумовлюється низкою обставин. Як уже зазначалося вище, державний службовець має право на створення умов щодо підвищення свого професійного рівня й обов¢язок підвищувати свою професійну кваліфікацію. Окрім цього, планування і проходження службової кар¢єри державного службовця безпосередньо пов¢язані з обов¢язковим і безперервним підвищенням свого професійного рівня. Якщо обов¢язковість означає, що державний службовець повинен не рідше одного разу на п¢ять років проходити підвищення кваліфікації, а особи, які прийняті на державну службу вперше – протягом першого року роботи, то безперервність має прояв у тому, що державний службовець між обов¢язковими строками навчання повинен постійно працювати над собою. У цьому важливу роль повинно відіграти дистанційне навчання, яке запроваджується у багатьох навчальних закладах. Тобто значно зростає роль особистісного фактора, який має за мету досягнення того рівня службової кар¢єри, який для себе визначив державний службовець.

Принцип випереджувального характеру навчання державного службовця обумовлюється особливостями його професійної діяльності, посадовими обов¢язками. Професіоналізм і компетентність державних службовців багато в чому залежать від їхнього вміння прогнозувати, аналізувати та стратегічно мислити, своєчасно враховувати динаміку тих чи інших змін, які відбуваються в державі. А це може забезпечити тільки навчання випереджувального характеру.

Важливим є принцип встановлення взаємних прав, обов¢язків та відповідальності учасників навчального процесу, тобто: державного органу, державного службовця й навчального закладу. На державний орган покладається обов¢язок надати державному службовцю можливість: підвищувати свій професійний рівень за рахунок державних коштів; реалізовувати своє право на просування по службі в залежності від професійного рівня; брати участь у конкурсі на заміщення вакантної більш високої посади. Одночасно, обов¢язком державного службовця є підвищення його професійного рівня. Державний службовець не має права відмовитися від проходження планового навчання, оскільки це буде розглядатися як порушення трудової дисципліни, яке тягне за собою певні юридичні наслідки, зокрема накладення дисциплінарних стягнень або заходів дисциплінарного впливу. Така відмова може мати суттєві негативні наслідки при проходженні державним службовцем атестації, оскільки може вплинути на її результати. Державний службовець може бути визнаний як такий, що не відповідає займаній посаді, що тягне за собою звільнення із займаної посади.

Одночасно, державний службовець має право на підвищення свого професійного рівня, що враховується при здійсненні службової кар¢єри. При цьому важливо зазначити, що це право є його об¢єктивним, а не суб¢єктивним правом, тобто він може вимагати надання йому умов для участі на просування по державній службі, а не на однозначне призначення на вищу посаду. Навчальний заклад, який здійснює підготовку та підвищення кваліфікації державного службовця, повинен забезпечити належний теоретичний рівень такої підготовки з урахуванням спеціфіки виду державної служби, виду державного службовця, категорії, рангу, терміну навчання тощо.

Принцип встановлення правових наслідків безпосередньо випливає із попереднього принципу і певним чином завершує його. Державний службовець проходить навчання з певною метою, і такою кінцевою метою є просування по державній службі. А це є можливим тільки за належного професійного виконання ним своїх посадових обов'язків що, у свою чергу, залежить від рівня його освітньої й професійної підготовки. Досить важливо, щоб правові наслідки навчання було закріплено законодавчо. Закон «Про державну службу» передбачив ряд положень, які й закріплюють правові наслідки навчання державного службовця, зокрема передбачено, що: право на державну службу мають громадяни України … які одержали відповідну освіту й професійну підготовку (стаття 4); просування по державній службі проводиться в залежності від кваліфікації та здібностей (стаття 11); переважне право на просування по службі мають державні службовці, які …постійно підвищують свій професійний рівень (стаття 27); кадровий резерв формується з державних службовців, які підвищили кваліфікацію (стаття 28).

Важливість принципу забезпечення високої якості та ефективності навчаннязумовлена, перш за все, необхідністю надання високо рівня та якості знань державним службовцям, їх швидкої адаптації до конкретних посад. Реалізація названого принципу покладається на навчальні заклади, які здійснюють навчання державних службовців. Висока якість навчання державних службовців може бути забезпечена високим рівнем тих навчальних закладів, що здійснюють підготовку державних службовців. Саме тому, підготовку й перепідготовку державних службовців здійснюють тільки ті вищі навчальні заклади, які визначені Кабінетом Міністрів України. Не менш важливим є питання кваліфікації науково-педагогічних кадрів, забезпечення навчання методичною та інформаційно-аналітичною базою. Ефективність навчання державних службовців нерозривно пов¢язана з якістю навчання і має прояв у тому, наскільки державний службовець, який одержав необхідну теоретичну підготовку, здатний до її застосування у практичній діяльності. Тобто мова йде про підготовку державних службовців, які здатні до аналітичної діяльності, мають стратегічне мислення та особистісні якості, необхідні для прийняття ефективних управлінських рішень.

Принцип державного управління й координації діяльності усіх елементів системи підготовки та перепідготовки державних службовців нерозривно пов¢язаний з тим, що сама система державної служби є об¢єктом управління. А це означає, що всі її елементи, у тому числі й навчання державних службовців також є об¢єктом державного управління. Більше того, підготовка і підвищення кваліфікації державних службовців є складовою державної кадрової політики, а отже, підлягає управлінському впливові з боку відповідних державних органів.

Принцип врахування вітчизняного та зарубіжного досвіду підвищення кваліфікації державних службовців відіграє важливу роль в удосконаленні системи підготовки державних службовців. Цей принцип є завершальним у системі принципів підготовки і підвищення кваліфікації державних службовців не тільки тому, що знаходиться на останньому місці у названому переліку, а й за своїм змістом і сутністю. Сьогодення вимагає вибору й практичної реалізації національної моделі державної служби, системи професійного розвитку державних службовців, оскільки державна служба має національну природу, базується насамперед на історичному і культурному розвитку своєї країни. Вивчення вітчизняного досвіду дасть можливість вирішити як теоретичні, так і практичні питання навчання державних службовців, а також врахувати його позитивні та негативні моменти.

Вивчення зарубіжного досвіду підготовки та підвищення кваліфікації державних службовців закріплює дві важливі умови: а) визнання та встановлення еквівалентності документів іноземних держав про підготовку та підвищення кваліфікації державних службовців; б) розвиток зв'язків між системами підготовки й підвищення кваліфікації державних службовців, включаючи обмін службовцями, що навчаються, та викладачами, а також ідеями [119, с. 140].

Процедури заміщення посад на державній службі. Третьою умовою реалізації особою права на державну службу є проходження встановленої Кабінетом Міністрів України процедури заміщення вакантної посади. Відповідно до чинного законодавства про державну службу виокремлюються чотири основні способи вступу на державну службу: конкурс; призначення; зарахування; вибори.

Зазначені способи розміщуються у запропонованому переліку відповідно до їхнього значення та масштабності застосування. Способи заміщення посад на державній службі є формою реалізації права на державну службу. З огляду на їхню роль і значення у механізмові реалізації права на державну службу, вони досліджуються у третьому розділі роботи.

Право на державну службу тісно пов’язано з питанням щодо моменту виникнення в особи статусу державного службовця (з моменту зарахування на посаду чи з моменту прийняття Присяги). Слід зазначити, що це питання в науці є досить дискусійним та неурегульованим в законодавстві про державну службу. Зокрема, чинний Закон «Про державну службу» не передбачає його вирішення. Пленум Верховного Суду України, узагальнюючи практику розгляду судами справ про корупцію та інші діяння пов'язані з корупцією, встановив, що статус державного службовця особа набуває з моменту зарахування на посаду, незалежно від того, прийняла вона присягу, чи ні, попереджена вона про обмеження, передбачені для державних службовців, чи ні, присвоєно їй ранг, чи ні. Безперечно, таке вирішення цього важливого питання має тільки тимчасовий характер з огляду на правову природу постанов Пленуму Верховного Суду України. Питання щодо моменту виникнення в особи статусу державного службовця повинно бути урегульовано тільки на рівні Закону «Про державну службу», оскільки у цьому випадку мова йде про реалізацію конституційного права на державну службу.

Право на державну службу залежить від віку кандидата на державну посаду. Згідно зі статтею 23 Закону «Про державну службу», державними службовцями можуть бути чоловіки до досягнення ними 60 років та жінки – 55 років. Тобто названа стаття передбачає тільки граничний вік перебування на державній службі, тобто вік, після досягнення якого державно-службові відносини, як правило, припиняються. Водночас, Закон не передбачає, на жаль, після досягнення якого віку особа має право на державну службу. Використовуючи аналогію трудового права для ліквідації цієї прогалини, можна вважати, що після досягнення 16 років особа може поступити на державну службу при її відповідності іншим вимогам. Уявляється, що такий підхід до вирішення цього питання є не правовим, оскільки повна дієздатність особи наступає тільки після досягнення 18 років (участь у виборах, референдумі, право балотуватися в державні органи, тобто участь в управлінні державною). У цьому ж випадку виходить, що, будучи представником держави через державні органи, особа, водночас, не може брати участі в управлінні державою. Наведене свідчить, що необхідно передбачити в Законі положення, відповідно до якого право на державну службу має особа, яка досягла 18 років.

2.2. Державна посада як елемент проходження державної служби

Визначення правового статусу державного службовця є неможливим без розгляду та дослідження поняття, змісту, видів та правового регулювання терміна „посада”, співвідношення його з іншими родовими поняттями: „посада державного службовця”, „посада на державній службі”, „державна посада”, „державно-службова посада”, «посада у державному органі», „службова посада”. Від належного правового регулювання посади, насамперед, залежить чітке та конкретне визначення правового статусу державного службовця в цілому: обов’язків та прав; обмежень та заборон; етико-правових вимог та гарантій; соціального захисту та відповідальності. Питанням поняття, видів, правового регулювання посади приділялася увага в наукових дослідженнях [1-7, 16, 20, 21, 26, 29, 39, 40, 46, 48, 59, 65-67, 82, 89, 120, 140, 141 та ін.], однак ціла низка питань до цього часу залишається невирішеною або ж перебуває у стані дискутування. Зокрема, в юридичній науці немає єдиної думки з приводу визначення поняття, місця та значення посади у структурі правового інституту державної служби.

Для визначення поняття та сутності посади необхідно звернутися до методологічного підґрунтя будь-якого наукового дослідження, тобто до енциклопедичних та словарних дефініцій. За визначенням В. Даля, посада – це:
„1) службове місце або звання з його обов’язками; 2) визначені й покладені на когось заняття яким-небудь званням”[72]. С. І. Ожегов визначає посаду як службовий обов’язок, службове місце [135, с. 149]. Як визначається в Енциклопедичному словнику Брокгауза і Єфрона посада – це „постійна установка, призначена для безперервного здійснення певних цілей держави” [260, с. 928]. В Юридичній енциклопедії надається інше визначення посади, яке, власне, знайшло свого відображення в чисельних дефініціях (як в нормативних актах, так і в наукових працях) і яке стало найбільш поширеним: посада – це «первинна структурна одиниця державного органу та його апарату, підприємства, установи чи організації з відповідними службовими повноваженнями та обов’язками» [261, с. 682].

В адміністративному праві виокремлюють два основні підходи щодо визначення поняття «посада»: 1) функціональний; 2) статутно-правовий та їхні різні модифікації (організаційно-функціональний, конкретно-функціональний, абстракт-
но-функціональний, фінансовий (бюджетний).

Представниками функціонального підходу до поняття посади є Г.І.Петров та С.С. Студенікін. Зокрема Г.І. Петров вважає, що посада – це „встановлений комплекс обов’язків і відповідних їм прав, які визначають місце і роль службовця в державному або громадському органі, підприємстві, установі або організації” [140, с. 69]. На думку С.С. Студенікіна, посада являє собою „постійну державну установку із точно визначеним комплексом прав і обов’язків особи, яка займає цю посаду, для безперервного виконання тієї чи іншої роботи щодо здійснення державних функцій” [244, с. 76]. Якщо в першому визначенні акцент робиться на обов’язках державного службовця, то в другому – на правовому зв’язку державного службовця з державою через здійснення державних функцій.

Статусно-правова характеристика посади розкриває її особливу природу: своєрідний зв’язок-передача функцій та повноважень від державного органу особі, яка її виконує. Саме на цьому акцентує увагу М.М. Казанцев, який вважає, що „посада – юридично встановлений для однієї особи обсяг функцій і повноважень щодо його участі в реалізації компетенції відповідної юридичної особи (органу, установи, підприємства)” [92, с. 49]. Цієї ж точки зору дотримується Д.Н. Бахрах, який під державною посадою розуміє „обсяг і зміст повноважень по реалізації компетенції державного органу” та „юридичний опис соціальної позиції особи” [20, с. 5].М.Ю. Тихомиров визначає державну посаду як «посаду у федеральних органах державної влади, органах державної влади суб’єктів РФ, а також в інших державних органах, які створюються у відповідності до Конституції Російської Федерації,із встановленим колом обов’язків по виконанню і забезпеченню повноважень даного державного органу, грошовим утриманням і відповідальністю за виконання цих обов’язків» [245, с. 192]. Таким чином вчений робить наголос на тому, що державна посада, насамперед: а) визначає певні обов’язки особи, які випливають із компетенції державного органу (функціональний аспект); б) забезпечується заробітною платою (бюджетний аспект посади); в) створюється у відповідності до чинного законодавства (правовий аспект); г) передбачає відповідальність особи за виконання посадових приписів (статусний аспект). Безперечно, така точка зору є досить цікавою, заслуговує на увагу і може бути фундаментальною основою для подальшого дослідження правової природи посади.

Окрім наведених вище точок зору щодо сутності дефініції „посада” окремі вчені, враховуючи складність та багатогранність цього поняття розглядають його у так званому змішаному розумінні: організаційно-статусному або організацій-
но-функціональному. Прихильником організаційно-статусного аспекту посади є
В.М. Манохін, який вважає, що „державно-службова посада – це частина організаційної структури державного органу (організації), відокремлена і закріплена в офіційних документах (штатах, схемах посадових окладів та ін.), з відповідною часткою компетенції державного органу (організації), яка надається особі – державному службовцю з метою її практичного здійснення” [120, с. 72], виокремлюючи дві її ознаки: 1) є часткою організаційної структури державного органу; 2) включає в себе частину компетенції державного органу, передбачену правовими актами. Прихильниками організаційно-функціонального аспекту є
Ю.П. Битяк та О. Оболенський. На думку Ю.П. Битяка, посаду можна розглядати як „найпростіший елемент організаційної структури, комплекс прав і обов’язків, що визначають місце службовця у вирішенні організаційно-управлінських проблем”
[26, с. 123]. Таким чином, вчений насамперед акцентує увагу на місці посади в державному органі (організаційному аспекті) та основному призначенні посади – вирішенні управлінських проблем. О. Оболенський вважає, що „посада – це визначена структурою і штатним розписом первинна структурна одиниця органу державної влади та його апарату, на яку покладено встановлене нормативними актами коло службових повноважень” [134, с. 63].

Комплексного підходу до визначення поняття державної посади дотримується Ю.Н. Старілов, який вважає, що „державна посада є першоелементом, „цеглиною” державної організації (адміністрації), державної служби” і що її слід розглядати в „статутно-правовому”, „конкретно-функціональному”, „абстрактно-функціональ-ному” і „бюджетному” розумінні. „У першому випадку посада є начебто передумовою оформлення правового статусу державного службовця …, у другому – це конкретизоване поняття, яке визначає завдання державного службовця, тобто спеціальні завдання, функції й повноваження на конкретній посаді”, у третьому „розуміється абстрактне коло завдань в рамках державної організації, яке повинен виконувати службовець при обов’язковій вказівці на це з боку державного органу”, в четвертому – „штати державних службовців повинні бути враховані у бюджеті” [241, с. 105]. Викликає певні заперечення положення, що державна посада – це „першоелемент” і „цеглина” державного органу з таких міркувань: саме державний орган, а не державна посада або державний службовець, наділяється завданнями й компетенцією, і тільки потім вони закріплюються за конкретними державними посадами через посадові інструкції і таким чином визначаються правовий статус і посади і державного службовця. Якщо взяти до уваги визначення Ю.Н. Старілова, то все навпаки: державні посади наділяються певними завданнями і компетенцією, які як „цеглини” у сукупності й складають державний орган із його загальною компетенцією. Оскільки державна посада є похідною від державного органу (а не самодостатньою правовою категорією з власними завданнями, функціями, компетенцією), її зміст проявляється в тому, що вона тією чи іншою мірою, часто опосередковано, через інші державні посади та структурні підрозділи пов’язана з реалізацією компетенції того державного органу, в якому вона встановлена і якому підпорядкована.

М.І. Іншин вважає, що „посада – це організаційно-правова форма службо-
во-трудової діяльності державних службовців. Двоєдина природа цього поняття розкривається у таких аспектах: а) посада – частина органу, підприємства, установи, організації; б) посада – це правове становище, тобто створюється та ліквідовується у розпорядчому порядку правовими актами компетентних органів, таким же чином визначаються її назва, місце в службовій ієрархії, організаційно-правові способи заміщення; в) включається до штатного розпису, до єдиної номенклатури посад службовців; г) заключає в собі певну частину компетенції відповідного органу, посадових повноважень (прав та обов’язків)” [90, с. 14]. Ця позиція є неоднозначною і викликає заперечення, особливо щодо п. „а”. Навряд чи можна вважати посаду частиною органу, установи, організації чи підприємства. Адже, насамперед, державний орган складається із структурних підрозділів, якими можуть бути відділи, управління, і які виступають організаційними чинниками державного органу. Посада може бути тільки структурно-організаційним елементом державного органу і є похідною від нього. Тобто статус державної посади визначається, насамперед, у залежності від статусу державного органу, в якому вона запроваджується. Поза межами державного органу поняття „державна посада” може використовуватися в абстрактно-функціональному аспекті (наприклад, в Реєстрі державних посад України, Довіднику типових професійно-кваліфікаційних характеристик посад державних службовців) для визначення окремих положень правового статусу державної посади.

Дещо інший акцент при визначенні поняття державної посади пропонує
Г.В. Атаманчук, який вважає, що „державна посада – це юридична (правова) установка, яка характеризує у кожному державному органі спеціально виділений обсяг і зміст діяльності (участі) в реалізації його компетенції (функцій і повноважень)” [17, с. 118]. Позиція Г.В. Атаманчука характеризується тим, що він заперечує розгляд державної посади і як першоелементу, і як „цеглини”, і як первинної структурної одиниці державного органу, а пов’язує її з постійною державною установкою, тобто розглядає її у функціонально-статутному аспекті.

Найширше трактування поняття «посада» дає В.Я. Малиновський, який вважає, що „посада – це юридичний опис, який визначає соціальний статус (відносини із вищими, нижчими і рівними посадами), організаційний статус (місце посади в структурі органу) та правовий статус державного службовця (коло повноважень, функції, права, обов’язки) [119, с. 63]. Безперечно, така точка зору заслуговує на увагу, оскільки зроблено спробу поєднати різноаспектні характеристики цього поняття.

Оскільки окрім терміна „посада” і в юридичній науці, і в чинному законодавстві використовується термін „пост”, проведення розмежування цих понять має суттєве як теоретичне, так і практичне значення. Відповідно до Конституції України термін „пост” використовується тільки щодо однієї вищої посадової особи держави – Президента України. Аналіз статей 104, 108, 111 Конституції України свідчить, що Президент України займає пост, а не посаду, і тим більше не посаду, яка відносить особу до державних службовців. Натомість, ч. 1 ст. 9 Закону „Про державну службу”, яка передбачає особливості правового регулювання статусу державних службовців державних органів та їх апарату відносить Президента України до категорії державних службовців. Безперечно, виокремлення категорії „пост” свідчить про особливе місце, роль, значення і статус Президента України в системі державних органів, про те, що тільки одна особа в державі є водночас і посадовою особою, і державним органом. Отже, мова йде про той єдиний випадок, коли і організаційний, і функціональний, і статутно-правовий, і фінансовий аспекти державної посади співпали в одній посаді, в результаті чого ця посада набула нового статусу – „пост” [54, с. 134]. Виходячи з наведеного, можна констатувати, що: 1) Президент України займає не державну посаду, а пост; 2) пост передбачений Конституцією України як одинична правова категорія; 3) пост займає тільки Президент України.

Визначення поняття та сутності посади і державної посади було б неповним без з’ясування співвідношення таких понять, як „посада державного службовця”, „посада на державній службі”, „державна посада”, „державно-службова посада”, «посада у державному органі», „державна посада державної служби”, „службова посада” [48,
с. 217; 54, с. 135]. Слід зазначити, що в Законі „Про державну службу” використовуються поняття „посада” (стаття 2), „посада в державних органах” (статті 1, 12), „посада державного службовця (стаття 25). В юридичній літературі часто терміни „посада у державній службі” та „державна посада” використовуються як синоніми. Саме такої точки зору дотримується Ю.П. Битяк, зазначаючи, що посада державної служби (державна посада) завжди створюється для виконання певних функцій державної адміністрації та вирішення конкретних завдань [26, с. 63]. З ототожненням названих понять важко погодитися, оскільки посада засновується у державному органі як її структурний елемент шляхом введення до штатного розпису. Тобто штатний розпис – це юридична форма закріплення посади і без цієї форми вона не може бути заснованою. Натомість, державна служба – це правовий інститут, але не організаційно-структурно утворення, яке має штатний розпис а, отже, й посаду. Тому використання поняття „посада у державній службі” є нелогічним та неправовим. Щодо поняття „посада державного службовця”, слід зазначити, що воно є абстрактним та, певною мірою, нелогічним, оскільки державна посада не є власністю державного службовця, а державний службовець не може бути власником державної посади [54, с. 135]. Використання цього терміна можливе лише за необхідності розмежування осіб, які виконують державні політичні посади й державні адміністративні посади, тобто державних політичних діячів і державних службовців. Таким чином, поняття «посада державного службовця» має на увазі не приналежність посади особі на праві власності, а прикметну ознаку віднесення посади до певного типу державних посад. Вочевидь, використання цього терміна у нормативному обігові, зокрема в Законі «Про державну службу» (стаття 25) та у підзаконних нормативних актах передбачає саме цей аспект. Використання терміна „державно-службова посада” частково є виправданим, оскільки Закон „Про державну службу” не проводить чіткого розмежування між такими службовцями, як „державний службовець” і „державний політичний діяч”. Про це свідчить, зокрема, стаття 9 Закону „Особливості правового регулювання статусу державних службовців державних органів та їх апарату”, перша частина якої передбачає особливості правового статусу Президента України, Голови Верховної Ради України та його заступників, голів постійних комісій Верховної Ради України та їх заступників, народних депутатів України, Прем’єр-міністра України та ін. Тобто мова йде не про державних службовців, хоча назва статті стосується саме державних службовців, а про державних політичних діячів, які не відносяться до категорії державних службовців [54, с. 136]. Отже, використання поняття „державно-службова посада” можливе тільки на противагу поняттю „державно-політична посада”. Термін „державна посада державної служби” використовується Б.Н. Габрічідзе як синонім терміна „державна посада” [58, с. 121], із чим важко погодитися, оскільки за своїм змістом він є певною тавтологією, оскільки державна посада засновується тільки в юридичній особі, тобто в даному випадку у державному органі, а державна служба – це діяльність у державному органі, а не сам орган. Таким чином, немає необхідності виокремлювати термін „державна посада державної служби”, оскільки не може бути „недержавної посади державної служби”. Натомість цілком можливим є словосполучення „державна посада недержавної служби”, яке певною мірою співпадає з поняттям „державний працівник” [54, с. 137]. Мова йде про те, що у штатному розписі державного органу передбачаються посади, на які покладаються технічно-допоміжні функції щодо забезпечення функціонування цього органу. Оскільки ці посади передбачені в державному органі, це означає, що це державні посади, однак особи, які обіймають ці посади, не наділені статусом державних службовців, оскільки вони не виконують державно-владних функцій (економіст, бухгалтер та ін.). Загалом, чим менше різних трактувань поняття „державна посада” буде використовуватися як у нормативно-правових актах, так і в науковій літературі, тим чіткіше буде визначено її правовий статус.

Окрім теоретичних аспектів, на особливу увагу заслуговує дослідження законодавчого регулювання понять „посада” і „державна посада” в Україні . У статтях 118, 122, 126, 127 Конституції України використовується термін „посада” стосовно таких посадових осіб, як Генеральний прокурор України, суддів, голови державних адміністрацій. При цьому Основний Закон не передбачає таких типів посад, як політичні, адміністративні, патронатні. Водночас, опосередковано, Конституція України все ж таки здійснює певне розмежування між цими посадами. Так, стосовно визначення конституційного статусу народних депутатів у статтях 76–81 Основного Закону мова йде не про посаду народного депутата, а про „депутатський мандат”, «здійснення повноважень на постійній основі», „несумісність депутатського мандата”, „припинення повноважень народного депутата достроково”. І все ж таки у статті 79 Конституції України закріплено, що при вступі на посаду народні депутати приймають присягу перед Верховною Радою України. Таким чином, незважаючи на певною мірою завуальований характер положень Конституції України щодо поєднання таких понять як «народний депутат» і «посада», названа стаття дійсно визначає, що народний депутат вступає на посаду, тобто при виконанні своїх повноважень народний депутат виконує державну посаду у Верховній Раді України [54, с. 134]. І це положення підкріплюється низкою інших, зокрема: 1) народні депутати здійснюють свої повноваження в єдиному законодавчому органі – Верховній Раді України (стаття 75), яка є державним органом; 2) народні депутати складають конституційний склад Верховної Ради України (стаття 76), яка є державним органом; 3) народні депутати здійснюють свої повноваження на постійній основі (стаття 77), тобто виконання депутатських повноважень у Верховній Раді України є їх основним видом діяльності, яку вони не можуть суміщати з іншими видами, а також мати іншого представницького мандата. Таким чином Парламент є їх основним місцем роботи, за яку вони одержують заробітну плату за рахунок коштів державного бюджету.

Вищеназване свідчить про те, що народний депутат може здійснювати свою діяльність у Парламенті за умов: 1) Верховна Рада України має свій штатний розпис, який включає державну посаду – посаду народного депутата; 2) заміщення державної посади народного депутата здійснюється шляхом обрання на цю посаду; 3) з моменту набуття статусу народного депутата особа перебуває на утриманні держави.

Яким би опосередкованим способом не визначався статус народного депутата України в Конституції України, основним залишається той факт, що народні депутати займають державні посади у державному органі. Залишається відкритим питання щодо віднесення цієї посади до певного типу державних посад.

Аналогічним чином регулюються питання щодо членів Кабінету Міністрів України. Аналіз статей 113–120 Конституції України дає підстави стверджувати, що мова йде про «персональний склад», «відставку», «суміщення службової діяльності» та ін., однак у жодній із названих статей не згадується поняття «посада». Тим не менше, фактично мова все ж таки йде про державні посади у державному органі, й аргументація цьому є аналогічною аргументації щодо посади народного депутата.

Науково-теоретичні напрацювання щодо правової природи понять „посада” і „державна посада” послужили методологічним підґрунтям для нормативного закріплення визначення цієї категорії та узаконення таким чином її правового статусу. Вперше на законодавчому рівні визначення поняття „посада” закріплено у частині 1 статті 2 Закону України “Про державну службу”, відповідно до якої “посада – це визначена структурою і штатним розписом первинна структурна одиниця державного органу та його апарату, на яку покладено встановлене нормативними актами коло службових повноважень” [156]. Аналіз цього визначення дає підстави стверджувати, що законодавець передбачив два аспекти посади: 1) структурний (первинна структурна одиниця державного органу та його апарату); 2) статутно-правовий (покладене коло службових повноважень).

Таким чином, поза увагою законодавця залишився такий важливий аспект, як функціональний, що передбачає характеристику компетенції, яка відповідає правовому статусу державного службовця конкретного органу, тобто характеристика на кшталт: „комплекс обов’язків і відповідних їм прав” [140, с. 69], „комплекс прав та обов’язків для виконання державних функцій” [244, с. 76], „обов’язків по виконанню і забезпеченню повноважень даного державного органу і відповідальністю за виконання цих обов’язків” [261, с. 192].

Аналізуючи зарубіжний досвід регулювання питань посади, доречно зазначити, що названі вище ознаки відображені у статті 1 Федерального закону Росії “Про основи державної служби”. Згідно із цим Законом «державна посада – це посада тільки у федеральних органах державної влади, органах державної влади суб’єктів Федерації, а також в інших державних органах, які утворені у відповідності до Конституції, з установленим колом обов’язків по виконанню і забезпеченню повноважень даного державного органу, грошовим забезпеченням і відповідальністю за виконання цих обов’язків» [250].

Відповідно до Сек. 5102 Титулу 5 – Державні органи й службовці Зводу законів США „посада означає роботу, яка складається з обов’язків і відповідальності, призначених службовцю” [65, с. 101].

Водночас у ряді зарубіжних країн (Франція, ФРН, Італія, Швейцарія, Японія), законодавство про державну (публічну) службу, вводячи в нормативний обіг термін „посада” або „державна посада”, не визначає його поняття та змісту [68, с. 260-264].

Державна посада характеризується не тільки особливим порядком вступу на неї, але й, насамперед, особливим порядком її реалізації. Тобто мова йде про те, що у наукових працях стосовно державних службовців використовуються поняття „заміщення посади”, „обіймання посади” і „виконання посади”. Особливість державної служби соціального публічно-правового інституту безперечно відбилася на правовому статусі державної посади як категорії, яка є похідною щодо державної служби. Термін „заміщення державної служби”, який використовується у чинному законодавстві про державну службу та у більшості наукових праць, як уявляється, передбачає фактичне (можливо номінальне) зайняття певної посади в державному органі. Термін „заміщення посади” передбачає зайняття посади, тобто особа вступає на державну службу шляхом проходження встановленої процедури, займає вакантну державну посаду і вважається на ній. Якщо ж виходити з положення, що кожна державна „посада має своє призначення, зміст, форму, повноваження та інші елементи, які обумовлюють її значення для державного органу, держави і суспільства” [17, с. 129], то варто говорити про те, що їх необхідно реалізовувати, забезпечувати, тобто мова йде не про номінальне заміщення посади, аби вона не була вакантною, а про „виконання державної посади”, тобто про виконання призначення цієї посади, виконання повноважень, які закріплені за цією посадою. Вперше термін «виконання державних посад» увів у науковий обіг Г.В. Атаманчук, який вважає, що „виконання державних посад означає, що мова йде про використання повноважень для реалізації суспільних проблем, регулювання поведінки й діяльності людей, обслуговування їхніх інтересів” [17, с. 113]. Як уявляється, з такою позицією слід погодитися і підтримати її.

Сутність виконання державної посади проявляється в такому:

а) державний службовець, який виконує державну посаду, є представником державного органу, реалізує певні повноваження публічного а не особистісного характеру;

б) виконання державної посади пов’язано, насамперед, із мисленням, тобто із знаннями, досвідом, творчими здібностями, професійністю, оскільки „виконання” завжди передбачає певний вплив державного службовця на інших людей як безпосередньо, так і через акти управління та організаційні дії;

в) виконання державної посади – це процес, який не має меж ні в часі, ні в просторі, оскільки державний службовець є представником держави, державного органу, забезпечує реалізацію їх повноважень, здійснюючи державно-управлінську (адміністративну) діяльність, забезпечуючи, таким чином реалізацію прав і свобод людини й громадянина. Така діяльність не може здійснюватися час від часу, від випадку до випадку, а характеризуються постійністю та стабільністю [17, с. 114];

г) виконання державної посади завжди здійснюється в умовах правового режиму, тобто на підставі та на виконання правових норм, оскільки така діяльність, як правило, тягне за собою настання певних юридичних наслідків, на які, власне, вона і спрямована. Діяльність державного службовця може бути ефективною та професійною тільки за умови чіткої та детальної регламентації правового статусу державної посади;

д) виконання державної посади, поряд із чіткою регламентацією її статусу, передбачає ініціативу, самостійність, самоорганізацію, волю, культуру, ерудицію, творчість та інші якості державного службовця. Більше того, ці якості розглядаються як обов’язкові для забезпечення ефективності та дієвості державної служби.

Аналіз різноманітних точок зору щодо поняття та сутності посади [6, 7, 20, 25, 26, 40, 46, 74, 81, 89, 97, 106, 120, 132, 139 та ін.], її правового статусу дозволяє виокремити такі ознаки державної посади: є структурною одиницею державного органу; має характер державної установки; утворюється у спеціальному порядку і має правове закріплення; їй відповідає встановлене коло службових обов’язків і прав; опосередковує здійснення державних повноважень особою, яка займає посаду; є незалежною від державного службовця, який її виконує, а державний службовець не може бути її власником; завдання, функції та повноваження, закріплені за посадою, мають державно-владний характер; є похідною від державного органу і сполучною ланкою між державним органом і державним службовцем; утримується за рахунок коштів державного бюджету.

Державна посада як правова категорія має правовий статус, структура якого складається з низки елементів, які взаємопов’язані, взаємозалежні та такі, що взаємообумовлюють один одного. Незважаючи на те, що Ю.М. Старілов [241, с. 108], А.Ф. Ноздрачьов [132, с. 125] використовують поняття „правовий статус державної посади”, вони не приділяють належної уваги визначенню його поняття та структури. Натомість це питання має суттєве значення для статусу державного службовця, оскільки правовий статус державної посади значною мірою визначає правовий статус державного службовця, особливо в частині посадової правоможності. Посада визначає, які права та обов’язки може самостійно здійснювати той або інший державний службовець, оскільки вона відображає його повноваження [26, с. 87].

Характеризуючи структуру правового статусу державної посади, слід виокремити такі її елементи як: завдання; обов’язки; повноваження; права; знання, вміння, володіння; кваліфікаційні вимоги; порядок і умови заміщення; відповідальність; взаємозаміна; грошове утримання [48, с. 218-219].

1. Завдання. Завдання державної посади є похідними від завдань, які покладаються на: 1) конкретний державний орган; 2) на державну службу (на прикладі головного спеціаліста-юрисконсульта державного органу: забезпечення дотримання законодавства в державному органі; забезпечення реалізації правової політики та правового виховання; правове забезпечення реалізації прав і свобод громадян та інших юридичних осіб).

2. Обов’язки – встановлена державною посадою обов’язкова поведінка державного службовця щодо забезпечення виконання покладених на нього завдань, функцій і повноважень (наприклад, організація та забезпечення контролю, аналіз та оцінка стану справ у відповідному напрямі; підготовка проектів нормативних актів та підготовка висновків щодо правових питань, які виникають у державному органі; розробка пропозицій щодо удосконалення діяльності державного органу).

3. Повноваження. Повноваження є похідними від завдань, функцій, компетенції (наприклад, представляти інтереси державного органу у відносинах в інших державних органах; брати участь у судових засіданнях з процесуальними правами сторін; візувати документи правового характеру, приймати управлінські рішення щодо правового забезпечення надання адміністративних послуг громадянам та ін.).

4. Права – це обумовлені державною посадою можливості й свободи державного службовця (за власним розсудом: користуватися ними чи ні) при виконанні покладених на нього завдань і повноважень (участь у засіданнях, нарадах, семінарах, що проводяться у державному органі з питань, які відносяться до його ведення; підвищення професійно-кваліфікаційного рівня та ін);

5. Знання, вміння, володіння – це основні вимоги до знань, вміння та володіння певними навиками, необхідних державному службовцю для виконання відповідних службових обов’язків (знати: чинне законодавство щодо діяльності державного органу та функціонування державної служби; порядок ведення правової документації з використанням сучасних інформаційних технологій; форми й методи роботи з громадянами та засобами масової інформації; правила ділового етикету та ін.; вміти: аналізувати та узагальнювати інформацію з напрямку його діяльності; визначати пріоритетні напрямки роботи; володіти: аналітичним мисленням; розумінням сучасних проблем менеджменту; технологією адміністративної роботи; здатністю продукувати нові ідеї, нові рішення, соціальні технології; здатністю до самооцінки);

6. Кваліфікаційні вимоги. Обов’язкові правові установи щодо: освітнього та освітньо-кваліфікаційного рівня, загального стажу та стажу державної служби та інших якостей (наприклад, вища освіта відповідного професійного спрямування за освітньо-кваліфікаційним рівнем спеціаліста, магістра; стаж роботи на державній службі у сфері правової діяльності на посаді провідного спеціаліста не менше 3 років або у сфері правової діяльності на посаді провідного спеціаліста на державних підприємствах, установах не менше 5 років. Досконало володіти державною мовою).

7. Порядок заміщення. Аналіз чинного законодавства про державну службу та наукові праці дають підстави виокремити чотири способи вступу на державну службу: а) конкурс; б) призначення; 3) зарахування; 4) вибори.

8. Юридична відповідальність за виконання посадових обов’язків. Оскільки у цьому підрозділі мова уже йшла про те, що посаду недостатньо заміщувати, а необхідно її виконувати, що, безперечно, вказує не тільки на здійснення державним службовцем певних дій, прийняття певних управлінських рішень відповідно до своїх повноважень, але й на те, що самим важливим у діяльності державного службовця є досягнуті ним результати своєї діяльності. Тобто діяльність не заради самої діяльності, а заради реального, практичного, цілеспрямованого, організуючого впливу на суспільні процеси, на волю, на поведінку і діяльність людей. Таким чином, на перше місце виходять не повноваження заради повноважень, не обов’язки заради обов’язків, а діяльність заради певного позитивного результату, затребуваного громадянином, юридичною особою, державою. Отже, важливим елементом правового статусу державної посади є відповідальність. Причому не юридична відповідальність державного службовця взагалі, а юридична відповідальність за виконання посадових обов’язків. А це, у свою чергу, зумовлює необхідність чіткого і детального визначення переліку посадових обов’язків, невиконання яких якраз і є підставою для настання такої відповідальності.

В окремих наукових працях мова йде про відповідальність, як елемент правового статусу державної посади [132, с. 129; 26, с. 87, ]. Як уявляється, така позиція є не зовсім чіткою та визначеною, оскільки поняття „відповідальність” є досить об’ємним і передбачає різні виді відповідальності: політична, юридична, моральна, суспільна. Натомість, стосовно державної посади і державного службовця мова може йти тільки про юридичну відповідальність. Більше того, реформування публічно-правового інституту державної служби передбачає законодавче закріплення такого важливого принципу, як політична нейтральність як державної служби, так і державного службовця. Таким чином, на державного службовця не може покладатися політична відповідальність, навіть якщо він є членом політичної партії (а це цілком можливо для державних службовців цивільної державної служби), оскільки принцип політичної нейтральності не передбачає заборони щодо членства в партії, а передбачає заборону державному службовцю використовувати своє службове становище для вирішення політичних питань [48, с. 218]. Юридична відповідальність як елемент правового статусу державної посади може настати, зокрема, за: несвоєчасне, неналежне виконання або невиконання своїх посадових обов’язків; перевищення своїх посадових повноважень; недосягнення певного результату з вини державного службовця та ін.

9. Взаємозаміна. Оскільки державна посада визначає статус державного службовця, а не навпаки; оскільки державна посада є незалежною від державного службовця, а державний службовець не є власником державної посади, то тимчасова відсутність державного службовця (відпустка, хвороба) не спричиняє скорочення посади або призупинення її статусу. Навпаки, тимчасова відсутність державного службовця з поважних причин зумовлює керівника державного органу (керівника структурного підрозділу) до певних дій щодо забезпечення дієвості органу (підрозділу) шляхом доручення виконання обов’язків та повноважень за даною посадою іншому державному службовцю. Оперативне й чітке вирішення питання щодо заміни тимчасово відсутнього державного службовця можливе тільки за умови передбачення у правовому статусі державної посади такого елементу як взаємозаміна (на час відсутності Д. виконання його обов’язків та повноважень покладається на К.). При цьому слід зазначити, що мова йде не по заміну а про взаємозаміну, тобто у посадовій інструкції обов’язково передбачається, кого, у свою чергу, замінює виконувач даної посади, що є досить важливим при вирішенні питання щодо відповідальності за виконання посадових обов’язків. Попереднє вирішення питання взаємозаміни дасть можливість державним службовцям наперед ознайомитися з особливостями правового статусу конкретної посади, оволодіти необхідними знаннями, вміннями і навиками, що забезпечить ефективність та стабільність функціонування як структурного підрозділу, так і державного органу. Таким чином, елемент „взаємозаміна” є необхідним чинником структури правового статусу державної посади [48, с. 217].

10. Грошове утримання (посадовий оклад, премії, доплати за ранги, надбавки, витрати, пов’язані з медичним забезпеченням) – необхідний і єдиний фінансовий елемент правового статусу державної посади. Більш детально це питання розглядається в підрозділі 2.5.

11. Порядок заснування державної посади. Заснування державної посади являє собою нормативно визначений порядок встановлення державної посади уповноваженим органом (посадовою особою) у структурі самого державного органу [58, с. 121].

Нормативно-правове закріплення державної посади допомагає не тільки визначити обсяг обов’язків і прав службовця, а також дає можливість встановити оптимальну систему посад, які входять до структури державного органу. У цьому аспекті важко переоцінити значення Реєстру державних посад, який відіграє роль уніфікованого ієрархічного переліку державних посад із його одночасною класифікацією в залежності від певних критеріїв (наприклад, від змісту й характеру діяльності, способу обіймання посади і надання повноважень). Закон «Про державну службу» не передбачає жодних положень щодо такого Реєстру. Такого Реєстру в даний час в Україні немає, що, безперечно, негативно впливає як на правове регулювання державних посад, так і на правовий статус держаних службовців. Вітчизняний досвід регулювання цього питання (запровадження та використання Єдиної номенклатури посад службовців, затвердженої у 1967 р. [85], першого правового акта, який здійснив класифікацію посад за характером виконуваної праці на три рівні: керівники; спеціалісти; технічний персонал) та зарубіжна практика регулювання цього питання дають підстави вважати, що такий Реєстр не просто потрібний, а необхідний для України.

Оскільки державна посада – складне багатоаспектне правове явище, воно повинно належним чином регламентуватися як на рівні законів, так і підзаконних нормативних актів. Серед останніх важливе місце відводиться посадовій інструкції, яка, власне, є паспортом державної посади. Саме посадова інструкція повинна повною мірою визначати правовий статус державної посади, а значить, передбачати всі основні елементи цього статусу. Насамперед, інструкція повинна містити чіткі й конкретні положення щодо завдань, обов’язків, повноважень, умінь і знань, кваліфікаційних вимог, взаємозаміни і відповідальності особи, яка її виконує.
В цілому, посадова інструкція і є тим нормативним актом, який не тільки відображає, але й встановлює основні положення правового статусу посади. При цьому, основні положення посадової інструкції можна поділити на два види – ті, що:

1) визначаються іншими нормативними актами (завдання, функції, типові обов’язки, права, повноваження, кваліфікаційні вимоги) і відображені в ній;

2) безпосередньо визначаються в ній: конкретні посадові права, обов’язки, повноваження; окремі кваліфікаційні вимоги; взаємозамінність. Відсутність посадової інструкції не означає, що державна посада не наділена певним правовим статусом. Інша справа, що в такому випадку надзвичайно важко чітко й конкретно його визначити.

Таким чином,правовий статус державної посади – це система правовідносин, пов’язаних із завданнями й обов’язками, повноваженнями й правами, знаннями й кваліфікаційними вимогами, умовами та порядком заміщення, взаємозамінністю та грошовим утриманням, які визначають місце і роль посади в структурі державного органу, визначених посадовою інструкцією та урегульованих нормами різних галузей права.

Із правовим статусом державної посади тісно пов’язане питання щодо класифікації державних посад. Слід зазначити, що це питання має важливе не тільки теоретичне та практичне, але й, насамперед, методологічне значення для всього публічно-правового інституту державної служби, оскільки з ним пов’язано вирішення цілої низки питань: від створення високоефективної, стабільної та авторитетної державної служби – до підготовки професійного, компетентного, ініціативного кадрового потенціалу. Питання видів державних посад навряд чи можна віднести до питань, обділених увагою вчених-юристів, серед яких слід назвти Г.В. Атаманчука [16, с. 261-264], Д.М. Бахраха [19, с. 113-115], Л.Р. Білу [40, с. 16-17], Ю.П. Битяка [26, с. 87-89], Б.Н. Габрічідзе [58, 114-136], М.І. Іншина [89, с. 124], В.Я. Малиновського [119, с. 63-78], А.Ф. Ноздрачьова [132, 162-173], Ю.Н. Старілова [241, с. 113-127] та ін. Аналіз запропонованих ними видів державних посад тільки підтверджує той факт, що таке складне та різноаспектне соціально-правове явище, як державна служба та похідні від нього публічно-правові категорії „державні службовці” та „державні посади” не могли не вплинути на різноманітні підстави класифікації останніх, зокрема:

1) за змістом і характером діяльності: політичні, адміністративні, патронатні [26, с. 98; 119, с. 67];

2) за характером виконуваної роботи: цивільні та мілітаризовані [19, с. 113];

3) за наявністю державних повноважень: посадові особи й працівники обслуговування (технічний персонал) [16, с. 261; 132, с. 130];

4) за способом вступу на посади: службовці, які обіймають посади на основі конкурсного відбору (кар’єрні службовці) і службовці, посади яких заміщуються шляхом виборів, призначення або за контрактом (позакар’єрні службовці) [119, с. 67]. Ця класифікація є частково умовною, оскільки навіть при проведенні конкурсу відповідне Положення передбачає винятки із цього правила;

5) за наявністю владних повноважень: представники влади й посадові особи [58, с. 147]. Слід зазначити, що з такою класифікацією важко погодитися, оскільки представники влади, у переважній більшості, є посадовими особами;

6) за виконуваними функціями: керівники, спеціалісти, технічні виконавці [58,
с. 147]. Заперечення викликає виокремлення технічних виконавців як виду державної посади. Уявляється, що особи, які не наділяються державними функціями і повноваженнями, не здійснюють дій та не приймають управлінських рішень від імені державного органу, а виконують чисто забезпечувальну функцію щодо державного органу, не можуть відноситися до державних службовців;

7) за особливостями завдань, функцій і повноважень: політичні, судові, службові [104, с. 335].

Досить дискусійною є запропонована О.Ю. Оболенським пятирівнева класифікація посад:

політико-державний рівень: Президент України, Прем’єр-міністр України, Віце-прем’єр-міністр України, Голова Верховної Ради України та його заступники, народні депутати, голови Конституційного, Верховного та Вищого арбітражного судів, міністри, голови Центральної виборчої комісії, Рахункової палати, Національного банку, Антимонопольного комітету, Фонду державного майна, Державного комітету телебачення та радіомовлення, Комісії з цінних паперів та фондового ринку, Генеральний прокурор;

координаційно-забезпечувальний рівень: керівники апаратів та структурних підрозділів Адміністрації Президента України та Кабінету Міністрів України, Верховної Ради України, Конституційного, Верховного та Вищого арбітражного судів, патронатних служб та їх працівники;

адміністративно-державний рівень: заступники міністрів і керівників інших центральних органів виконавчої влади та їх працівники;

адміністративно-територіальний рівень: керівники, обласних та районних державних адміністрацій, територіальних структур центральних органів виконавчої влади та їх працівники;

адміністративно-представницький рівень: керівники та працівники виконавчих апаратів органів місцевого самоврядування [134, с. 10-13].

У запропонованій класифікації, насамперед, досить складно визначити її критерії, а автори їх не визначають. Окрім цього, важко погодитися з тим, що посади Голови Конституційного Суду України, Верховного Суду України, Вищого арбітражного (нині господарського) суду України слід віднести до посад координаційно-забезпечувального рівня, оскільки ні координаційні, ні забезпечувальні функції не покладаються на жоден із судових органів України. Їх завдання досить чітко визначені в Конституції України – це здійснення, відповідно, конституційної юстиції і правосуддя, які аж ніяк не характеризуються координаційно-забезпечувальною спрямованістю.

Викликає заперечення віднесення до державних посад взагалі, і до державних адміністративних посад, зокрема, відповідних посад органів місцевого самоврядування. По-перше, органи місцевого самоврядування не відносяться до системи державних органів, не утворюються державою, не підзвітні їй, не виконують державних функцій (окрім делегованих повноважень), а значить на службовців цих органів не покладаються завдання, функції й повноваження, які характерні для державних службовців. По-друге: мова йде про функціонування двох видів публічної служби: державної й муніципальної, які, маючи численні схожості, відрізняються між собою, насамперед, правовими статусами посад: способами вступу на службу, окремими правообмеженнями, джерелами фінансування та ін. Отже, немає підстав для виокремлення серед державних посад такої категорії, яка включала б у себе муніципальні посади.

Така різноманітність видів державних посад свідчить про відсутність єдиного визнаного критерію класифікації державних посад. В юридичній науці класифікацію посад визначають як організацію робочих місць в організації у групи на основі посадових обов’язків, повноважень, відповідальності та вимог до кваліфікації [119,
с. 64]. Концепція адміністративної реформи серед основних напрямків реформування інституту державної служби визначила, що класифікацію посад у державних органах можна здійснити за змістом і характером діяльності, способом обіймання посади і надання повноважень на три групи: а) політичні; б) патронатні; в) адміністративні. Запропонована класифікація державних посад, безперечно, вирішує цілу низку питань. Водночас, вона не дає відповіді на не менш важливі питання щодо: визначення переліку посад, які відносяться до кожного виду; який із видів держаних посад не дає особі статусу державного службовця; до якого виду посад відносяться посади народних депутатів, суддів; чи є патронатні посади посадами державних службовців?

Політичні посади. Якщо врахувати той факт, що чинний Закон „Про державну службу” не передбачає такого виду державної посади, як „державна політична посада” або „політична посада”, не дає відповіді на питання, хто належить до категорії політичних діячів, то значення цього питання ще більше зростає.

З’ясування поняття та сутності політичної посади можливе тільки за умови характеристики поняття та особливостей таких понять, як «державна політика», «політичні функції», «політична діяльність» .

Найчастіше державну політику розглядають у двох аспектах: по-перше, як стале явище (певний стан) у визначений часовий проміжок функціонування держави; по-друге, як певний вид державної діяльності [89,с. 31].

На основі Конституції України слід виділити два види державної діяльності:
а) формування державної політики. Відповідно до п. 5 ст. 85 Конституції України визначення основ внутрішньої і зовнішньої політики належить до повноважень Верховної Ради України, а значить до повноважень народних депутатів. Таким чином, саме народні депутати визначають основи внутрішньої і зовнішньої державної політики, тобто здійснюють політичну діяльність, що дає підстави віднести посади, які вони виконують, до політичних посад; б) реалізація державної політики, тобто здійснення розпорядчо-організуючої управлінської діяльності щодо забезпечення виконання основних положень визначеної державної політики.

Політичний характер діяльності осіб, які займають державні політичні посади зводиться до того, що вони визначають державну політику у всіх сферах суспільного життя, розв’язують стратегічні проблеми економічного й соціального розвитку суспільства та відповідної сфери управління та ін. Водночас важливо зазначити, що політичний характер статусу політичної посади не зводиться до факту обов’язкової належності осіб, які виконують ці посади, до певної політичної партії (критерій необов’язковий, хоча й цілком можливий). Тобто на відміну від адміністративних посад, до осіб, які виконують політичні посади, не ставиться вимога щодо політичної нейтральності при виконанні своїх посадових обов’язків.

Специфіка статусу такої посади проявляється в: а) особливому порядку обрання (чи призначення) на політичні посади, який регламентується насамперед Конституцією України; б) специфічному порядку звільнення з політичних посад зазначених осіб і припинення їхніх повноважень; в) особливому виді відповідальності – політичної, яка має відкритий публічний характер (усунення з посади; оголошення резолюції недовіри; відставка; необрання повторно на посаду як опосередковане «притягнення до відповідальності»; процедура імпічменту).

Державні політичні посади не відносяться до посад державної служби, а службовці, які займають політичні посади, є політичними діячами держави, або, як називає їх О.В.Петришин – політичними державними службовцями, чи державними діячами [139, с. 22].

Насамперед необхідно вирішити питання вичерпного переліку посад, які слід віднести до категорії політичних посад. Це питання не має свого вирішення в Законі „Про державну службу”, хоча частина. 1 статті 9 Закону й передбачає певні „начерки” його вирішення. Як уже зазначалося, частина 1 статті 9 Закону не відповідає (та й не може відповідати) назві цієї статті – „Особливості правового регулювання статусу державних службовців державних органів та їх апарату”, оскільки посади, перераховані у цій частині, не відносяться до посади державних службовців. Частина посад, перелічених у частині 1 статті 9 – це політичні посади: Президент України, Голова Верховної Ради України та його заступники, голови постійних комісій Верховної Ради України та їх заступники, народні депутати України, Прем’єр-міністр України, члени Кабінету Міністрів України.Окремі з названих посад нормативно визначені як політичні посади. Вперше належність посади міністра до політичних посад було закріплено в Указі Президента України від 11 червня 2001 р. “Про деякі питання впорядкування статусу державних службовців” [159]. Це положення знайшло своє подальше закріплення в Указі Президента від 29 червня 2001 р. “Про чергові заходи щодо подальшого здійснення адміністративної реформи в Україні” [226], який визначив, що міністри та їхні заступники є політичними діячами і, відповідно, здійснюють політичне керівництво міністерством. Перший крок у цьому напрямку зроблено. Однак, якщо врахувати важливість питання видів державних посад для інституту державної служби, то навряд чи можна це питання вирішувати на рівні підзаконного нормативного акта. Адже мова йде про одну з основ державної служби, а відповідно до пункту 12 статті 92 Конституції України, основи державної служби закріплюються тільки на рівні закону, у цьому випадку – Закону „Про державну службу”.

Водночас, до політичних діячів не можуть бути віднесені депутати місцевих рад і місцеві голови, оскільки органи місцевого самоврядування не входять до системи органів державної влади.

Класифікація державних посад знайшла своє часткове вирішення в Законі „Про державну службу”. Відповідно до статті 25 і 26 Закону державні посади класифікуються на категорії й ранги. Класифікація посад на категорії має своєю підставою: 1) організаційно-правовий рівень органу, який приймає їх на роботу;
2) обсяг і характер компетенції на конкретній посаді; 3) роль і місце посади в структурі державного органу.

Зокрема, стаття 25 Закону України «Про державну службу» встановлено сім категорій посад службовців.

Водночас, частина 2 статті 25 Закону передбачає можливість віднесення Кабінетом Міністрів України за погодженням з відповідним державним органом існуючих посад, не передбачених названою статею, до відповідної категорії державних службовців проводиться. Слід зазначити, що Уряд провів досить велику роботу із цього питання і прийняв понад 50 постанов та розпоряджень відповідного характеру. Необхідно звернути увагу на колізію частини 2 статті 25 Закону із статті 1 Закону. Справа в тому, що державними службовцями відповідно до Закону є тільки ті громадяни України, які заміщують посади в державних органах та їх апараті. Якщо проаналізувати постанови й розпорядження, прийняті Урядом щодо віднесення тих чи інших посад до категорії посад державних службовців, то можна передбачити, що серед них є посади не державного органу, а державної установи. А такі посади за Законом не є державними посадами, а особи, які їх заміщують – державними службовцями. Таким чином, стаття 25 Закону передбачає невичерпний перелік посад, які належать до тієї чи іншої категорії державних службовців.

Безперечно, такий перелік категорій посад є досить громіздким, надзвичайно складним та недостатньо цілеспрямованим на розвиток службової кар’єри. Низка положень цієї класифікації позбавлена певної логіки і є безпідставною. Прикладом цього є віднесення посад із принципово різними повноваженнями та ступенем відповідальності до однієї категорії: посади міністра і керівника Державного лікувально-оздоровчого управління, посади заступника міністра й помічника Президента України, посади головного спеціаліста апарату Кабінету Міністрів України й заступника голови обласної державної адміністрації та ін.

Як уявляється, поділ посад повинен бути науково обґрунтованим якісними відмінностями посад, а не їх рівнем. Доречно звернутися із цього питання до зарубіжного досвіду класифікації державних посад та з'ясування тих положень, які є принагідними для України.

Реєстр державних посад являє собою уніфікований ієрархічний перелік державних посад, які поділені по групах у залежності від одного або декількох критеріїв. Реєстр є нормативним актом, який затверджується у встановленому порядку Президентом України і передбачає вичерпний перелік державних посад. Таким чином, державна посада набуває статусу не з моменту її включення до штатного розпису державного органу, а з моменту її внесення до Реєстру. Аналогічно вирішується питання щодо припинення її статусу – з моменту її виключення з Реєстру, а не скорочення у штатному розписі. Важливо зазначити, що виключення державної посади з Реєстру означає не просто її вилучення з переліку, а юридичне припинення державної посади. У випадку, коли посада не передбачена в Реєстрі, вона не може бути включена до штатного розпису державного органу. Спочатку необхідно внести відповідні зміни до Реєстру, тільки потім вирішувати питання про штатний розпис.

Значення Реєстру полягає не тільки в уніфікації назв державних посад, але й в уніфікації назв структурних підрозділів державних органів, в яких і передбачаються відповідні посади, а також у необхідності уніфікації кваліфікаційних вимог до осіб, які претендують на державні посади. Названі кваліфікаційні вимоги є невід’ємною частиною Переліку спеціалізацій державних посад, яка являє собою правову, професійну й освітню характеристику відповідних державних посад. Реєстр державних посад і Перелік спеціалізацій посад є взаємообумовлюючими, взаємопов’язаними і взаємозалежними нормативними актами, які у сукупності і є єдиним переліком державних посад як ієрархічно структурованої системи з відповідною кваліфікаційною характеристикою [48, с. 216-219].

Адміністративні посади– це державні посади, які засновані у встановленому порядку, передбачені у штатному розписі державного органу, наділені державно-владними повноваженнями відповідно до завдань, функцій та компетенції державного органу, фінансуються за рахунок коштів державного бюджету. Власне, адміністративні посади – це посади державних службовців, тобто ті посади, статус яких передбачає коло повноважень щодо прийняття управлінських рішень, здійснення державно-управлінських функцій та іншої діяльності відповідно до статусу державного органу з обов’язковою політичною нейтральністю осіб, які обіймають ці посади. Призначення на ці посади здійснюється відповідно до Закону «Про державну службу», а її правовий статус характеризується загально встановленими вимогами, правообмеженнями та заборонами. Як уже зазначалося, на ці посади не покладається виконання політичних функцій. Більше того, правовий статус адміністративних посад включає категоричну вимогу при виконанні посадових функцій керуватися виключно державними інтересами, захищати права та свободи громадянина та юридичної особи та не використовувати своє посадове становище для реалізації політичних інтересів [46, с. 94-101].

Патронатні посади. Якщо стосовно політичних та адміністративних посад і виникають певні дискусії, то вони, в цілому, стосуються питань віднесення тієї чи іншої посади до одного із названих видів. Попри це, в переважній більшості випадків, наявність цих видів державних посад під сумнів не ставиться. Інакше вирішуються питання щодо патронатних посад. Щодо цього виду посади в юридичній науці немає єдиної точки зору, а наявні точки зору відрізняються своєю повною протилежністю: від їх визнання – до повного заперечення.

Патронатні посади – це державні посади, засновані у встановленому порядку, передбачені у штатному розкладі державного органу, статус яких передбачає здійснення консультативно-дорадчих функцій від імені та на користь конкретної посадової особи, порядок обіймання яких визначається чинним законодавством і які фінансуються за рахунок коштів державного бюджету.

У відповідності до статті 15 Закону “Про державну службу” Президент України, Голова Верховної Ради України, члени Уряду України (тобто особи, які виконують тільки державні політичні посади) мають право самостійно добирати і приймати осіб на посади своїх помічників, керівників прес-служб, радників і секретарів згідно із штатним розписом і категорією, що відповідає посаді. Порядок перебування на державній службі таких осіб встановлено Постановою Кабінету Міністрів України від 31 травня 1995 р. “Про Порядок перебування на державній службі працівників патронатної служби членів Уряду України” [180].

Особливостями патронатних посад є:

1) особи, що виконують патронатні посади, здійснюють свою діяльність не від імені держави, державного органу (одна з основних ознак державної служби), а від імені посадової особи (патрона);

2) особи, що виконують патронатні посади, здійснюють свою діяльність не на державний орган, не на державу, на не суспільство а, виключно, на посадову особу (патрона), як-от: здійснювати зв¢язок посадової особи із засобами масової інформації; організовувати їх прес-конференції, брифінги, “інформаційні дні”, виступи в засобах масової інформації, зустрічі, редагування документів, що виходять за підписом керівника; готувати інформаційні матеріали, виступи, проекти доповідей, співдоповідей, розпоряджень тощо. Натомість, одним із головних завдань державної служби є діяльність щодо реалізації завдань і функцій держави, державних органів заради забезпечення реалізації та охорони прав, свобод та законних інтересів громадян;

3) прийняття на патронатну посаду здійснюється без проведення конкурсу, як основного способу вступу на державну службу. Правда, деякі етапи проходження державної служби використовуються й у патронатній: у разі необхідності може встановлюватися випробувальний термін а також стажування з метою набуття практичного досвіду, перевірки професійного рівня та ділових якостей. Строки й порядок випробування і стажування є такими ж, як і для інших державних службовців;

4) патронатні посади не передбачають низки вимог, які висуваються до осіб, що виконують адміністративні посади: віковий ценз, правообмеження (безпосереднє підпорядкування близькому родичеві або своякові; судимість, несумісна із зайняттям посади; зайняття підприємницькою діяльністю та ін);

5) особи, які обіймають патронатні посади, звільняються із займаної посаду у разі звільнення тієї особи, яка прийняла їх на службу. Таким чином, їх службова діяльність має, як правило, тимчасовий характер;

6) особи, що займають патронатні посади, здійснюють, як правило, консультативно-дорадчі функції: підготовка пропозицій, прогнозів, порад, рекомендацій а також необхідних матеріалів для посадової особи, на яку вони працюють, організація його контактів із громадськістю та засобами масової інформації.

Серед патронатних посад виділяють: посади керівника прес-служби, помічника керівника, радника і консультанта.

Таким чином, особи, які займають державні патронатні посади, за характером здійснюваної діяльності мають надзвичайно мало підстав бути віднесеними до категорії державних службовців.

Судові посади. Якщо політичним, патронатним та адміністративним посадам приділяється певна увага як на теоретичному, так і на нормативному рівнях, то питання щодо виокремлення судових посад як виду державних посад залишаються на рівні постановки. В адміністративній науці аксіоматично утвердилася думка, що судді не є державними службовцями (із чим, безперечно варто погодитися), однак невирішеним залишається питання, до якого типу посад слід віднести посади суддів. Згадувана частина 1 статті 9 Закону «Про державну службу» зазначає, що правовий статус Голови та членів Конституційного Суду України, Голови та суддів Верховного Суду України, Голови та суддів вищого спеціалізованого суду України регулюється Конституцією та спеціальними законами України. Тобто частина 1 статті 9 не відносить судові посади ні до політичних, ні до адміністративних посад. Водночас, виходячи з назви ст. 9 «Особливості правового регулювання статусу державних службовців державних органів та їх апарату» логічно було б стверджувати, що судові посади – це посади державних службовців. Однак, така логіка зовсім не випливає із завдань і функцій судів, сутності тих повноважень, якими наділені судові посади, а саме: здійснення правосуддя.

Здійснене вище дослідження дало змогу зробити такі висновки.

1. Враховуючи, що державна посада є визначальною щодо правового статусу державного службовця, уявляється необхідним передбачити у частині 1 статті 2 Закону „Про державну службу” таке визначення поняття: державна посада – це державно-правова установка, яка визначає місце, обов’язки, права й відповідальність особи, що її виконує, засновується у нормативно-визначеному порядку і фінансується з державного бюджету.

2. Політичні посади – це державні посади, які засновані у встановленому порядку, передбачені у штатному розписі державного органу, наділені повноваженнями формувати або забезпечувати державну політику, фінансуються за рахунок коштів державного бюджету і надають особам, які її виконують, статусу політичних діячів.

3. Адміністративні посади – це державні посади, які засновані у встановленому порядку, передбачені у штатному розписі державного органу, наділені державно-владними повноваженнями щодо забезпечення реалізації завдань і функцій держави, фінансуються за рахунок коштів державного бюджету і надають особам, які її виконують, статусу державного службовця.

4. Судові посади – це державні посади, які засновані у встановленому порядку, передбачені штатними розписами судових органів, наділенні повноваженнями щодо здійснення правосуддя, надають особам, які їх виконують, статусу судів і фінансуються за рахунок коштів державного бюджету.

5. Патронатні посади – це державні посади, які засновані у встановленому порядку, передбачені штатними розписами окремих державних органів, наділені консультативними та дорадчими повноваженнями, передбачають безпосередню діяльність на керівника чи іншу посадову особу даного органу (непублічна діяльність) і фінансуються за рахунок коштів державного бюджету.

2.3. Організаційні засади проходження державної служби

Державна служба є публічно-правовим інститутом, спрямованим на задоволення потреб суспільства, забезпечення захисту основних прав і свобод людини і громадянина, послідовного і сталого розвитку країни та поступового входження її до європейської спільноти. Оскільки державна служба є складовою державного управління, вона, безперечно, виступає об¢єктом державного управління [6, 17, 20, 21, 26, 47, 61, 73, 75, 77, 79, 80, 85, 89, 104, 114, 119, 132, 128 та ін.].

Для визначення сутності та особливостей управління державною службою, насамперед, необхідно з’ясувати поняття терміна «управління». Як відомо, в юридичній науці термін «управління» використовується в широкому та вузькому розумінні. У широкому розумінні управління – це керівництво кимсь або чимось, вплив на когось або на щось. У вузькому розумінні управління – це свідомий, цілеспрямований і регулятивний вплив суб’єкта управління на об’єкт управління як безпосередньо, так і через спеціально створені структури з метою досягнення певного результату. Саме таке управління характеризується цілями, завданнями, функціями, принципами, правовими та організаційними засадами [3, с. 23].

Важливим є визначення співвідношення термінів «державне управління», «управління державною службою» та «управління персоналом державної служби» [97, с. 42-44]. Державне управління є видом соціального управління і здійснюється від імені держави спеціально створеними суб’єктами державного управління (державними органами, адміністраціями державних підприємств, установ і організацій, органами місцевого самоврядування при здійсненні делегованих державних повноважень, іншими юридичними та фізичними особами при здійсненні державних функцій) щодо об’єктів державного управління (економічної, адміністративно-політичної та соціально-культурної сфер суспільного життя, державних органів, органів місцевого самоврядування щодо здійснення делегованих державних повноважень, державних підприємств, установ і організацій незалежно від форми власності, інших юридичних осіб, громадських і релігійних організацій, фізичних осіб) з метою забезпечення реалізації прав, свобод та законних інтересів фізичних і юридичних осіб та надання їм управлінських послуг, реалізації державної політики [97, с. 42-44]. Оскільки державна служба як публічно-правовий інститут є складовою державного управління, то вона також є об’єктом державного управління. Таким чином, поняття «державне управління» є набагато ширшим, ніж поняття «управління державною службою», оскільки вони співвідносяться як ціле та частка. Більше того, управління державною службою є чинником державного управління.

У свою чергу, поняття «управління державною службою» також є складним явищем, основним змістом якого є: визначення й реалізація єдиної державної кадрової політики; формування кадрового корпусу державних службовців; встановлення державних посад та визначення їхнього статусу; встановлення класних чинів, військових звань, спеціальних звань і порядку їх присвоєння; визначення порядку і правил проходження державної служби; оцінювання діяльності державних службовців; встановлення соціально-правових гарантій для державних службовців; встановлення та реалізація умов функціонування державних службовців та ін.

Таким чином, поняття «управління державною службою» включає в себе, таку важливу, однак, не єдину складову, як «управління персоналом державної служби» [97, с. 42-44].

Враховуючи, що цілі – це уявлення про тривалі та значущі напрямки та очікувані наслідки певної діяльності, цілями управління державною службою можна назвати такі: а) забезпечення єдиної державної кадрової політики; б) підвищення професіоналізму і компетентності державних службовців; в) підготовка державних службовців, здатних захищати права і свободи громадян, брати на себе відповідальність і проявляти ініціативу і творчість у виконанні посадових обов'язків.

Як відомо, цілі завжди конкретизується у завданнях, які є не тільки похідними від неї, але й визначають, у свою чергу, функції та повноваження. Як правило, під терміном «завдання» прийнято вважати уявлення про напрямки та очікувані результати певної діяльності. Таким чином, відмінність між поняттями «цілі» та «завдання» полягає у ступені узагальненості напрямів та наслідків. Аналіз державної служби як публічно-правового, соціального, організаційного та процесуального інституту та чинного законодавства про державну службу дає підстави виокремити такі основні завдання управління державною службою: визначення й реалізація єдиної кадрової політики у державній службі; підвищення ефективності виконання державною службою завдань і функцій держави; адаптація інституту державної служби до європейських стандартів з урахуванням національних особливостей; розвиток нормативно-правового забезпечення функціонування єдиної системи державної служби; забезпечення політичної незалежності та стабільності державної служби; подальший інституційний розвиток державної служби; професіоналізація державної служби; теоретико-правове визначення статусу державного службовця; формування кадрового корпусу державних службовців; застосування інформаційних технологій в системі державної служби; підвищення відповідальності державних службовців; створення єдиної системи оцінювання державних службовців; правовий і соціальний захист державних службовців, фінансування державної служби; ведення Єдиного реєстру посад державних службовців; протидія корупції; здійснення науково-теоретичних досліджень інституту державної служби.

З’ясування сутності та особливостей управління державною службою є неможливим без розгляду питання щодо функцій управління державною службою. Слід зазначити, що хоча питання функцій, на перший погляд, має науково-абстрактний характер, у дійсності воно є важливим інструментом для визначення та характеристики сутності та змісту управління державною службою. Під функціями в адміністративно-правовій науці прийнято розуміти відносно самостійні складові змісту управлінської діяльності. Особливістю функцій управління державною службою є те, що вони є похідними від функцій державного управління та функцій державної служби. Водночас, функції управління державною службою не є результатом автоматичного поєднання перших і других. В адміністративно-правовій науці традиційно виокремлюють такі функції державного управління, як: прогнозування, планування, організаційне проектування, регулювання, керівництво, координація, організація, реорганізація, раціоналізація, контроль, кадрове забезпечення, фінансування, стимулювання та ін. У свою чергу, основними функціями державної служби є: інформаційне забезпечення, прогнозування і моделювання, планування, організація, керівництво, координація, контроль, регулювання, облік, здійснення державної кадрової політики, надання управлінських послуг, надання рекомендацій з питань формування та реалізації державної політики та ін. Безперечним є той факт, що функції державного управління та функції державної служби у більшості випадків співпадають, оскільки державна служба є складовою державного управління. Їхнє поєднання щодо управління державною службою дає підстави виокремити ряд функцій, які можна класифікувати на три групи:

а) основні (загальні), властиві будь-якій управлінської діяльності: планування; регулювання; розпорядження; нормативно-правова; організаційна; кадрова; контрольна; фінансова; соціальна;

б) спеціальні, тобто такі, що є характерними для окремих видів управлінської діяльності. На відміну від основних функцій, спеціальні є менш консервативними та більш динамічними. Вони можуть змінюватися в залежності від пріоритетних напрямків політичного, економічного, соціального розвитку держави і суспільства, проведення конституційної, судової, адміністративної реформ та інших чинників. Серед спеціальних функцій управління державною службою слід виокремити такі:

1) прогнозування (суб’єкт управління повинен своєчасно визначати потреби державної служби у нормативно-правовому, організаційному, кадровому, інформаційному, фінансовому та іншому її забезпеченні. Від цього залежить ефективність функціонування державної служби, результативність та дієвість державних службовців);

2) планування (набуває особливого значення для подальшого становлення та розвитку авторитетної, стабільної та професійної державної служби. Від своєчасного та чіткого планування нормативно-правового, організаційного, кадрового, інформаційного, фінансового її забезпечення залежить створення єдиної системи державної служби як публічно-правового інституту, здатного забезпечити права та свободи людини і громадянина, реалізацію державної політики у всіх сферах суспільного життя. Водночас, ця функція передбачає створення системи планування діяльності державних службовців з огляду на необхідність підвищення їхнього професіоналізму та компетентності);

3) кадрова (важко переоцінити значення цієї функції для управління державною службою, оскільки державна служба – це, насамперед, кадровий потенціал. Вирішення таких питань, як: підготовка та залучення молоді до державної служби; розроблення і впровадження механізму оцінки професійних, ділових і моральних якостей кандидатів на посади державних службовців; заміщення посад державних службовців професійно підготовленими, висококваліфікованими фахівцями; дотримання державними службовцями норм і правил у межах посадових повноважень; удосконалення системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців; оновлення державних стандартів і змісту професійного навчання; поступовий перехід до безперервного навчання протягом періоду перебування на державній службі із застосуванням сучасних інформаційних технологій та ін. є обов’язковою умовою адаптації інституту державної служби України до стандартів Європейського Союзу);

4) мотивація (сприяє підвищенню авторитету та соціального статусу як державної служби, так і державного службовця. Реалізація цієї функції спрямована на: заохочення державних службовців за досягнення ними високих результатів; встановлення рівня оплати праці, що стимулюватиме залучення висококваліфікованих фахівців на державну службу і запобігатиме відтоку професіоналів, сприятиме сумлінній, високопродуктивній праці);

5) інформаційно-аналітична (функціонування системи державної служби передбачає широке застосування інформаційних технологій, що сприятимуть підвищенню ефективності діяльності державних службовців, зміні її характеру, посиливши аналітичну складову в процесі прийняття рішень. Першочергового значення у цьому аспекті набувають питання: а) розширення доступу до інформації щодо вакантних посад державних службовців, результатів контролю за дотриманням порядку проходження державної служби, державної статистичної звітності з питань державної служби; б) забезпечення функціонування інформаційної системи з питань професійного навчання, добору кадрів та обліку проходження державної служби;
в) допоміжні, які мають на меті забезпечення реалізації основних та спеціальних функцій управління державною службою (діловодство, юридичне обслуговування, матеріально-технічне забезпечення та ін.).

Управління державною службою здійснюється на певних вихідних положеннях, засадничих ідеях, вимогах, які іменуються принципами [119, с. 132-137]. Принципи управління державною службою, аналогічно функціям, є похідними від принципів державного управління та принципів державної служби. Аналіз теоретико-правових положень державної служби дає підстави виокремити такі принципи управління державною службою:

законності. Державні органі, які здійснюють управління державною службою, створюються у відповідності до закону, реалізують свої повноваження у межах і в спосіб, визначених законом. Їхня діяльність здійснюється тільки у відповідності до Конституції України, законів, указів і розпоряджень Президента України, постанов і розпоряджень Кабінету Міністрів України, інших нормативно-правових актів;

прозорості. Цей принцип передбачає: об’єктивне та вичерпне інформування громадськості про діяльність державних органів та їх апарату; створення умов для взаємодії між державними органами й громадськістю; залучення широких верств населення до обговорення та оцінки програм діяльності державних органів; запровадження процедури публічної звітності державних органів та їх керівників; запровадження прозорої процедури просування по службі на підставі професійних досягнень; прозорість процедури прийняття державними органами рішень, забезпечення участі громадськості у їх підготовці; організація відкритого доступу до архівних матеріалів державних органів; оприлюднення через засоби масової інформації відомостей про доходи, отримані протягом року державними службовцями, які займають посади І–ІІ категорій; проведення громадської оцінки результатів діяльності державних органів шляхом залучення спеціально підготовлених експертів та опитування громадян для визначення рівня задоволення їх потреб у наданні управлінських послуг; запровадження механізму аналізу звернень громадян з питань ефективності функціонування апарату державних органів; запровадження прозорих механізмів обліку вакантних посад державних службовців та їх заповнення; інформування громадськості з питань європейської інтеграції у сфері державної служби;

єдиності державної служби. Оскільки державна влада в Україні єдина, система державних органів єдина, то і державна служба повинна бути єдиним публічно-правовим інститутом, який включає в себе типи та види державної служби. Єдина система державної служби передбачає: а) становлення та розвиток законодавства про державну службу з обов’язковим прийняттям основного закону про державну службу, який регулював би основні засади державної служби; б) встановлення єдиних вимог до кандидатів на посаду державних службовців; в) встановлення єдиних критеріїв оцінки діяльності державних службовців [119, с. 132-137];

підпорядкованості вищестоящим державним органам і посадовим особам вищого рівня державних органів і державних службовців нижчого рівня. Державна служба являє собою складну ієрархічно побудовану систему, в якій основним методом діяльності є субординація. Підпорядкованість державних органів нижчого рівня державним органам вищого рівня встановлюється законами, положеннями про державний орган. Підлеглість державних службовців передбачається положенням про державний орган та посадовою інструкцією. Рішення, розпорядження, накази, вказівки вищестоящих державних органів та посадових осіб є обов’язковими для виконання держаними органами та державними службовцями нижчого рівня. Їхнє невиконання або неналежне виконання є підставою для притягнення до дисциплінарної відповідальності керівників державних органів, посадових осіб або державних службовців. Водночас, відповідно до статті 60 Конституції України ніхто не зобов’язаний виконувати явно злочинні розпорядження чи накази;

політичної незалежності державної служби. Основною ціллю державної служби є задоволення потреб суспільства, забезпечення захисту основних прав і свобод людини і громадянина та реалізації завдань і функцій держави. Таким чином, державна служба – це вид державної діяльності, спрямованої на досягнення встановлених цілей та завдань, публічно-правовий інститут. Державна служба є політично незалежною інституцією, а для державних службовців передбачається принцип політичної нейтральності. З огляду на сказане, особливого значення набуває принцип політичної незалежності державної служби, оскільки окремі державні органи, які наділені повноваженнями у сфері державної служби, є політичними органами;

стабільності державної служби. Цей принцип тісно пов’язаний з попереднім і є одним із головних гарантів єдиності державної служби, її цілісності та соціальної значимості. Стабільність державної служби зумовлюється: визначенням єдиної державної кадрової політики; законодавчим визначенням типів і видів державної служби, видів державних службовців і державних посад; удосконаленням законодавства про державну службу; чітким розмежуванням політичних та адміністративних посад; своєчасністю вирішення питань заміщення вакантних посад особами з відповідною професійною підготовкою; незмінністю заступників керівників державного органу та керівників структурних підрозділів державного органу у разі зміни керівника цього органу та ін. [119, с. 134].

В адміністративно-правовій науці традиційно вважається, що управління – це підзаконна, організаційна, виконавчо-розпорядча, цілеспрямована діяльність відповідних державних органів та їх посадових осіб щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина, реалізації державної політики. Така діяльність повинна здійснюватися виключно у правовому полі, на підставі Конституції, законів та підзаконних нормативно-правових актів України [74-77].

Основоположні засади здійснення управління державною службою передбачені у статті 38 (громадяни користуються рівним правом доступу до державної служби);
п. 12 ст. 85 (до повноважень Верховної Ради України належить призначення за поданням Президента України, Голови Антимонопольного комітету України, Голови Державного комітету телебачення та радіомовлення України, Голови Фонду державного майна України та ін.), п. 12-1 ст. 85 (до повноважень Верховної Ради України належить призначення на посаду та звільнення з посади за поданням Президента України Голови СБУ), п. 18 ст. 85 (до повноважень Верховної Ради України належить призначення на посаду та звільнення з посади Голови Національного банку України за поданням Президента України), п. 20 ст. 85
(до повноважень Верховної Ради України належить призначення на посади та звільнення з посад половини складу Національної ради України з питань телебачення та радіомовлення), п. 25 ст. 85 (до повноважень Верховної Ради України належить надання згоди на призначення на посаду та звільнення з посади Президентом України Генерального прокурора України); п. 12 ст. 92 (виключно законами визначаються основи державної служби), п. 5 ч. 2 ст. 92 (виключно законами України встановлюються державні нагороди), п. 6 ч. 2 ст. 92 (виключно законами України встановлюються військові звання, дипломатичні ранги, інші спеціальні звання); п. 5 ст. 106 (Президент України призначає та звільняє голів дипломатичних представництв України в інших державах і при міжнародних організаціях), п. 11 ст. 106 (Президент України призначає на посаду та звільняє з посади за згодою Верховної Ради України Генерального прокурора України), п. 13 ст. 106 (Президент України призначає на посади та звільняє з посад половину складу Національно ради України з питань телебачення та радіомовлення), п. 14 ст. 106 (Президент України вносить до Верховної Ради України подання про призначення на посаду та звільнення з посади Голови Служби безпеки України), п. 17 ст. 106 (Президент України призначає на посади та звільняє з посад вище командування Збройних Сил України, інших військових формувань), п. 24 ст. 106 (Президент України присвоює вищі військові звання, вищі дипломатичні ранги та інші вищі спеціальні звання і класні чини), п. 25 ст. 106 (Президент України нагороджує державними нагородами, встановлює президентські відзнаки та нагороджує ними); п. 9 ст. 116 (Кабінет Міністрів України спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади), п. 9-1 ст. 116 (Кабінет Міністрів України утворює, реорганізує та ліквідовує міністерства та інші центральні органи виконавчої влади), п. 9-2 ст. 116 (Кабінет Міністрів України призначає на посади та звільняє з посад за поданням Прем’єр-міністра України керівників центральних органів виконавчої влади); ст. 118 (Президент України за поданням Кабінету Міністрів України призначає на посади та звільняє з посад голів місцевих державних адміністрацій) Конституції України.

Основними законодавчими актами щодо здійснення управління державною службою є Закони України: «Про державну службу» [156], «Про Кабінет Міністрів України» [194], Укази Президента України: «Про Координаційну раду з питань державної служби при Президентові України» [199]; «Про концепцію адаптації інституту державної служби в Україні до стандартів Європейського Союзу» [197], «Про Комплексну програму підготовки державних службовців» [197]; Постанови Кабінету Міністрів України: «Про затвердження Типового положення про кадрову службу органу виконавчої влади» [186]; «Про затвердження Програми розвитку державної служби на 2005–2010 роки» [184], «Про утворення управлінь державної служби Головного управління державної служби в АРК, областях, мм. Києві та Севастополі» [222]; «Про затвердження Положення про Головне управління державної служби України» [172]; накази Головдержслужби: «Про затвердження Положення про порядок проведення Головдержслужбою перевірок» [173], «Про затвердження Порядку розгляду питань щодо погодження призначення на посади та звільнення з посад керівників кадрових служб центральних та місцевих органів виконавчої влади» [179]; «Про затвердження Положення про колегію Головного управління державної служби України» [195]; «Про затвердження Регламенту Головного управління державної служби України та його територіальних органів» [185] та ін.

Аналіз чинного законодавства України про державну службу свідчить про те, що воно не повною мірою задовольняє зростаючі потреби забезпечення реалізації конституційних прав і свобод людини і громадянина, ефективного виконання завдань і функцій держави, не відповідає рівню зрілості громадянського суспільства та визначеним перспективам його розвитку. Зокрема, законодавство про державну службу не забезпечило її стабільності та престижності, суворого дотримання вимог щодо політичної нейтральності державних службовців, недопущення незаконного впливу на державних службовців при виконанні ними службових обов’язків. Все це негативно відбилося й на ефективності та результативності управління державною службою. Отже, одним із важливих завдань реформування державної служби є удосконалення чинного законодавства про державну службу в цілому та щодо управління державною службою, зокрема.

Основними напрямками його реформування є:

системне та комплексне правове регулювання всіх видів державної служби, включаючи державну службу в апаратах Президента України, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, Ради Національної безпеки і оборони України, в центральних та місцевих органах виконавчої влади, у тому числі дипломатичну службу, державну прикордонну службу, державну службу в митних органах, органах державної податкової служби, судах, органах прокуратури, міліції, інших державних органах, а також у Збройних Силах України та інших військових формуваннях;

утворення незалежного державного органу з питань управління державною службою, спрямування його діяльності передусім на забезпечення здійснення єдиної державної політики у сфері управління державною службою;

розмежування політичних та адміністративних посад в органах державної влади, запровадження в органах державної влади посад керівників апаратів як вищих адміністративних посад у цих органах;

впорядкування класифікації посад державних службовців з урахуванням обсягу повноважень за посадою, складності покладених обов’язків, ступеня відповідальності;

вдосконалення класифікації посад за категоріями посад та рангами державних службовців, порядку віднесення посад державних службовців до відповідних категорій, встановлення більш жорстких вимог до присвоєння рангів державних службовців;

запровадження ефективних правових механізмів забезпечення стабільності діяльності державних службовців та їх незалежності від особистої позиції осіб, які займають політичні посади;

удосконалення порядку проходження державної служби, зокрема просування державних службовців по службі відповідно до рівня їх кваліфікації, ділових та моральних якостей, професійних досягнень, з урахуванням стажу державної служби та ін. [189].

Органи управління державною службою – це спеціальні державні органи або підрозділи державних органів, до компетенції яких належать забезпечення і розвиток системи державної служби. Серед них можна виділити органи забезпечення державної служби та органи управління державною службою. Орган забезпечення державної служби – це орган або, як правило, підрозділ державного органу, завданнями якого є виконання або організація виконання норм, правил і приписів системи державної служби щодо специфіки цього державного органу [97, с. 46-47]. Органом управління державною службою є орган, який призначений підтримувати і розвивати системи відносин державної служби, її видів, організації управління державною службою, її персоналом, забезпечення порядку, умов і процедур реформування державної служби, підвищення професіоналізму і компетентності державних службовців.

Відповідно до Конституції України значними повноваженнями у сфері державної служби наділений Президент України як глава держави та гарант державного суверенітету, територіальної цілісності, додержання Конституції, прав і свобод людини і громадянина. Відповідно до ст. 106 Конституції України до таких повноважень Президента України слід віднести: призначення та звільнення глав дипломатичних представництв України в інших державах і при міжнародних організаціях (п. 5); призначення на посаду та звільнення з посади за згодою Верховної Ради України Генерального прокурора України (п. 11); призначення на посади та звільнення з посад половини складу Ради Національного банку України (п. 12); призначення на посади та звільнення з посад половини складу Національної ради України з питань телебачення та радіомовлення (п. 13); внесення до Верховної Ради України подання щодо призначення на посаду та звільнення з посади Голови Служби безпеки України (п. 14); призначення на посади та звільнення з посад вищого командування Збройних Сил України, інших військових формувань (п. 17); присвоєння вищих військових звань, вищих дипломатичних рангів та інших вищих спеціальних звань і класних чинів (п. 24); призначення на посади та звільнення з посад голів місцевих державних адміністрацій за поданням Кабінету Міністрів України
(ст. 118).

Названі вище повноваження Президент України реалізує через Секретаріат Президента України, статус якого визначається Положенням про Секретаріат Президента, затвердженим Указом Президента України від 4 листопада 2005 р. «Питання Секретаріату Президента України». Відповідно до цього Положення Секретаріат: а) опрацьовує внесені в установленому порядку пропозиції з вирішення кадрових питань, що належать до повноважень Президента України, та веде облік відповідних кадрів; б) забезпечує опрацювання та подання в установленому порядку на розгляд главі держави пропозиції щодо присвоєння вищих військових звань, вищих дипломатичних рангів та інших вищих спеціальних звань і класних чинів.

Для вирішення названих питань у складі Секретаріату створено спеціальний структурний підрозділ – Головна служба регіональної та кадрової політики, статус якої визначається Положенням про структурний підрозділ Секретаріату, затвердженим розпорядженням Глави Секретаріату Президента України.

При Президентові України створюється Координаційна рада з питань державної служби (далі –Рада), яка є постійно діючим консультативно-дорадчим органом і у своїй діяльності керується Конституцією України, законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України та Положенням про Координаційну раду з питань державної служби при Президентові України, затвердженим Указом Президента від 21 березня 2000 р. [199].

Основними завданнями Ради є: визначення шляхів, засобів і форм реалізації основних напрямів державної політики у сфері державної служби, об'єднання зусиль державних органів щодо підвищення її ефективності; розгляд проектів реформування системи державної служби та підготовка пропозицій до плану заходів її впровадження, аналізу і можливого коригування дій; розгляд проектів законів та інших нормативно-правових актів з питань державної служби, служби в органах місцевого самоврядування, кадрового забезпечення державної служби та державних підприємств, установ, організацій; аналіз взаємодії центральних і місцевих органів виконавчої влади щодо реалізації кадрової політики та з питань державної служби, підготовка пропозицій щодо підвищення ефективності цієї роботи; розгляд питань та пропозицій щодо оптимізації та вдосконалення управління державною службою; аналіз стану та ефективності використання інтелектуального й управлінського потенціалу держави, розроблення заходів щодо стимулювання праці, посилення правових гарантій, матеріальної та моральної захищеності державних службовців, а також удосконалення адміністративної культури, підвищення відповідальності та запобігання проявам корупції серед державних службовців, посилення суспільної довіри до державної служби та ін.

В системі органів управління державною службою особливе місце займає Кабінет Міністрів України як вищий орган у системі органів виконавчої влади. Роль Кабінету Міністрів України в управлінні державною службою значно зросла після прийняття Закону України «Про Кабінет Міністрів України» [194], в результаті чого відбулося перепідпорядкування державної служби Уряду. Аналіз Конституції України свідчить про те, що в ній передбачено положення щодо здійснення Кабінетом Міністрів України управління державною службою: спрямування й координація роботи міністерств, інших органів виконавчої влади (п. 9 ст. 116); утворення, ліквідація та організація відповідно до закону міністерств та інших центральних органів виконавчої влади в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади (п. 9-1 ст. 116); призначення на посади та звільнення з посад за поданням прем’єр-міністра України керівників центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу Кабінету Міністрів України; подання Президенту України кандидатів на призначення на посаду та звільнення з посади голів місцевих державних адміністрацій (ст. 118).

Названі конституційні повноваження Уряду щодо управління державною службою знайшли відображення та конкретизацію в Законі України «Про Кабінет Міністрів України». Аналіз цих повноважень дає підстави виокремити основні з них: організація проведення єдиної державної політики у сфері державної служби; здійснення заходів щодо кадрового забезпечення органів виконавчої влади; вжиття заходів щодо протидії корупції; організація фінансового й матеріально-технічного забезпечення діяльності правоохоронних органів, соціальний захист працівників зазначених органів та членів їхніх сімей; вирішення питань соціальних і правових гарантій для військовослужбовців, осіб, звільнених з військової служби, та членів їхніх сімей; розроблення і здійснення заходів, спрямованих на вдосконалення системи органів виконавчої влади з метою підвищення ефективності їх діяльності та оптимізації витрат, пов'язаних з утриманням апарату управління; утворення, реорганізація та ліквідація міністерств та інших центральних органів виконавчої влади відповідно до закону в межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України на утримання органів виконавчої влади, затвердження положень про зазначені органи; застосування дисциплінарних стягнень до керівників органів виконавчої влади та їх заступників, які є державними службовцями; затвердження граничної чисельності працівників органів виконавчої влади; визначення умов оплати праці працівників бюджетних установ та підприємств державного сектора економіки, а також грошового забезпечення військовослужбовців (осіб рядового і начальницького складу); затвердження граничної чисельності працівників міністерств та інших центральних органів виконавчої влади в межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України для утримання органів виконавчої влади; призначення на посаду та звільнення з посади: 1) за поданням Прем'єр-міністра України –керівників центральних органів виконавчої влади, а також членів колегіальних центральних органів виконавчої влади, що не входять до складу Кабінету Міністрів України; 2) за поданням Прем'єр-міністра України відповідно до пропозицій міністрів –перших заступників та заступників міністрів; 3) за поданням Прем'єр-міністра України відповідно до пропозицій членів Кабінету Міністрів України, до сфери спрямування і координації яких належать центральні органи виконавчої влади, –перших заступників та заступників керівників цих органів; розгляд питання щодо призначення на посаду або звільнення з посади голів місцевих державних адміністрацій і внесення Президентові України відповідних подань; погодження кандидатур заступників голів місцевих державних адміністрацій, які здійснюють свої повноваження у сферах, що належать до відання Кабінету Міністрів України; притягнення до дисциплінарної відповідальності або звернення до Президента України з поданням про звільнення з посади голови місцевої державної адміністрації у разі неналежного виконання покладених на нього повноважень; визначення граничної чисельності та фонду оплати праці працівників місцевих державних адміністрацій, у тому числі їх апаратів, і витрати на їх утримання.

Окрім Уряду, як колегіального органу, який здійснює функції у сфері держаної служби, рядом повноважень наділені й інші його органи. Насамперед це стосується Прем’єр-міністра України,який наділяється широкими повноваженнями у сфері державної служби: скріплює підписом акти Президента України, видані в межах повноважень, передбачених п. 23 ч. 1 ст. 106 Конституції України щодо призначення та звільнення глав дипломатичних представництв України в інших державах і при міжнародних організаціях; вносить на розгляд Верховної Ради України подання про призначення членів Кабінету Міністрів України, кандидатури яких запропоновані коаліцією депутатських фракцій у Верховній Раді України (крім Міністра оборони України та Міністра закордонних справ України), Голови Антимонопольного комітету України, Голови Державного комітету телебачення і радіомовлення України, Голови Фонду державного майна України; вносить на розгляд Кабінету Міністрів України: а) пропозиції щодо кандидатур для призначення на посаду і звільнення з посади голів місцевих державних адміністрацій; б) подання щодо кандидатур для призначення на посаду і звільнення з посади керівників центральних органів виконавчої влади, а також членів колегіальних центральних органів виконавчої влади, що не входять до складу Кабінету Міністрів України; в) за пропозиціями міністрів –подання щодо призначення на посаду та звільнення з посади їх перших заступників та заступників; г) за пропозиціями членів Кабінету Міністрів України, до сфери спрямування та координації яких належать центральні органи виконавчої влади, що не входять до складу Кабінету Міністрів України, – подання щодо призначення на посаду та звільнення з посади перших заступників та заступників керівників таких органів; д) пропозиції щодо утворення урядових комітетів та їх посадового складу.

Відповідно до Закону «Про Кабінет Міністрів України» Перший віце-прем’єр-міністр України, віце-прем’єр-міністрУкраїни вносить Прем’єр-міністрові України пропозиції щодо призначення на посаду та звільнення з посади керівників, перших заступників і заступників керівників центральних органів виконавчої влади, діяльність яких спрямовується і координується відповідно Першим віце-прем’єр-міністром України, віце-прем’єр-міністром України.

Міністр Кабінету Міністрів України: вносить Прем’єр-міністрові України пропозиції щодо призначення на посаду та звільнення з посади керівників, перших заступників і заступників керівників центральних органів виконавчої влади, діяльність яких спрямовується і координується ним; призначає на посади та звільняє з посад керівників служб, інспекцій, агентств та затверджує положення про ці органи, в яких визначає їх завдання, функції, звітність та інші питання діяльності; вносить Прем’єр-міністрові України пропозиції щодо призначення на посаду та звільнення з посади першого заступника і заступників міністра; призначає на посади та звільняє з посад керівників державних підприємств, установ, організацій що перебувають у сфері управління відповідного міністерства.

Відповідно до статті 51 Закону «Про Кабінет Міністрів України» та Тимчасового положення про Секретаріат Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 6 травня 2000 р. серед основних функцій Секретаріату Кабінету Міністрів України щодо управління держаною службою слід виокремити такі: опрацювання за дорученням Прем’єр-міністра України матеріалів щодо призначення на посаду та звільнення з посади керівників центральних органів виконавчої влади, урядових органів державного управління та їх заступників, а також керівників місцевих органів виконавчої влади; забезпечення наступності у діяльності Кабінету Міністрів України у разі зміни його персонального складу та відповідного інформування нових членів Кабінету Міністрів України.

Особлива роль в управлінні державною службою в цілому, про проходження державної служби, зокрема, відводиться Головному управлінню державної служби України. Головне управління державної служби України (далі Головдержслужба) – є центральним органом виконавчої влади із спеціальним статусом (тобто органом, який має визначені Конституцією та законодавством України особливі завдання та повноваження, щодо нього встановлюється спеціальний порядок утворення, реорганізації, ліквідації, підконтрольності, підзвітності, а також призначення і звільнення керівників та вирішення інших питань), правовий статус якого визначається Конституцією України, даним Законом, іншими законами України, актами Президента України, постановами КМУ та Положенням про Головне управління державної служби України (затверджене Указом Президента від 2 жовтня 1999 р.). З моменту створення Головдержслужби її правовий статус змінювався. Так, згідно з Постановою Кабінету Міністрів України від 8 вересня 1994 р. «Про затвердження Положення про Головне управління державної служби при Кабінеті Міністрів України» вона була центральним органом державної виконавчої влади, підвідомчим уряду. Згідно з Указом Президента «Про підвищення ефективності системи державної служби» від 11 лютого 2000 р. Головдержслужба Українивизначенацентральним органом виконавчої влади із спеціальним статусом, підконтрольним і підзвітним Президентові України. Натомість, відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України від 26 вересня 2007 р. «Про затвердження Положення про Головне управління державної служби України» Головдержслужба є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, діяльність якого спрямовується та координується Урядом через Міністра Кабінету Міністрів України. Таким чином, прийняття цього Положення суттєво змінило підпорядкованість та підконтрольність Головдержслужби [172].

Правовими засадами діяльності Головдержслужби є Конституція України [111], Закони України: «Про державну службу» [156], «Про боротьбу з корупцією» [147], «Про міліцію» [200], «Про службу безпеки України» [212], «Про прокуратуру» [208] та ін., Постанова Верховної Ради України «Про введення в дію Закону України «Про державну службу» [148], Укази Президента України: «Про деякі питання упорядкування статусу державних службовців» [159]; «Про чергові заходи щодо подальшого здійснення адміністративної реформи в Україні» [226]; «Про обов’язкову спеціальну перевірку відомостей, що подають кандидати на зайняття посад державних службовців» [202]; «Про концепцію адаптації інституту державної служби в Україні до стандартів Європейського Союзу» [197]; Постанови і Розпорядження Кабінету Міністрів України: «Про затвердження Типового положення про кадрову службу органу виконавчої влади» [186]; «Про затвердження Програми розвитку державної служби на 2005–2010 роки» [184]; «Про утворення управлінь державної служби Головного управління державної служби в Автономній Республіці Крим, областях, мм. Києві та Севастополі» [222]; «Про затвердження Положення про Головне управління державної служби України» [172], Регламент Головного управління державної служби України та його територіальних органів, затверджений наказом Головдержслужби України [185] та ін.

Відповідно до ст. 6 Закону «Про державну службу» Головдержслужба утворюється для проведення єдиної державної політики та функціонального управління державною службою. Основним нормативно-правовим актом діяльності Головдержслужби є Положення про Головне управління державної служби України (далі – Положення), яке визначає його статус [172]. Важливо зазначити, що внесення змін до Конституції України щодо повноважень Президента України та Кабінету Міністрів України відповідно до Закону України «Про Кабінет Міністрів України»
від 16 травня 2004 р. призвело до перепідпорядкування державної служби від Президента України до Кабінету Міністрів України. У правовому аспекті виникла колізія між двома Положеннями про Головне управління державної служби України, затвердженими, відповідно, Указом Президента України від 2 жовтня 1999 р. та Постановою Кабінету Міністрів України від 26 вересня 2007 р. Останній нормативно-правовий акт, прийнятий на підставі п. 6 ст. 21 Закону «Про Кабінет Міністрів України» від 21 грудня 2006 р., передбачає, що до повноважень Кабінету Міністрів України відноситься затвердження положень про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади. Оскільки це положення названого Закону має вищу юридичну силу щодо положень Указу Президента України від 2 жовтня 1999 р. щодо Головдержслужби, саме воно залишається чинним. Однак, дія названого указу Президента України до цього часу не припинена.

Аналіз чинного законодавства про державну службу дає підстави виокремити такі основні завдання Головдержслужби: участь у формуванні єдиної державної політики у сфері державної служби та забезпечення її реалізації; забезпечення функціонального управління державною службою; розроблення заходів щодо підвищення ефективності державної служби, координація та здійснення контролю за їх виконанням; забезпечення методичного керівництва діяльністю кадрових служб з питань проведення конкурсного відбору, атестації, щорічної оцінки виконання державними службовцями й посадовими особами місцевого самоврядування покладених на них завдань, формування кадрового резерву для державної служби і служби в органах місцевого самоврядування та здійснення заходів щодо запобігання проявам корупції серед державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування; організація та координація заходів щодо проведення наукових досліджень з питань державної служби та служби в органах місцевого самоврядування; участь у проведенні адміністративної реформи; організація функціонального обстеження органів виконавчої влади та підготовка пропозицій щодо підвищення ефективності державного управління; здійснення контролю за дотриманням умов, визначених законодавством про державну службу, та реалізацією громадянами права на державну службу та ін. [172].

Головдержслужба у межах своїх повноважень на основі та на виконання законів, указів та розпоряджень Президента України, постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України видає накази та організовує і контролює їх виконання. Накази Головдержслужби класифікуються на два види: 1) нормативно-правові;
2) індивідуальні. Нормативно-правові акти Головдержслужби підлягають обов’язковій реєстрації в Міністерстві юстиції України.

У разі потреби Головдержслужба видає разом з іншими центральними й місцевими органами виконавчої влади спільні акти.

Колегіальним органом Головдержслужби є Колегія, яка утворюється для погодженого вирішення питань, що належать до компетенції Головдержслужби у складі: Начальника Головдержслужби (голова Колегії); заступників за посадою, представників інших органів державної влади та органів місцевого самоврядування.
У разі потреби до складу колегії можуть входити інші особи. Членів колегії затверджує та звільняє Начальник Головдержслужби. Правовими засадами діяльності Колегії є Положення про Головдержслужбу від 26 вересня 2007 р., Положення про колегію Головного управління державної служби України, затверджене наказом Головдержслужби від 17 листопада 2006 р. [195], Регламент підготовки та проведення засідань колегії Головного управління державної служби України, затверджений наказом Головдержслужби від 17 листопада 2006 р. [185], накази Головдержслужби та ін.

На засіданнях Колегії розглядаються питання вироблення рекомендацій щодо: формування та реалізації державної політики, найважливіших напрямків діяльності Головдержслужби України та її територіальних органів; проектів нормативно-правових актів, програм та інших документів; інших питань щодо державної служби.

Окрім Колегії при Головдержслужбі утворюється Наукова рада (далі – Рада) для обговорення наукових, методичних та інших проблем розвитку державної служби та служби в органах місцевого самоврядування. До складу Ради входять провідні вчені та висококваліфіковані спеціалісти. Рада складається з голови, заступників голови, відповідального секретаря, членів ради. Персональний склад Ради затверджує Начальник Головдержслужби.

Основними напрямами діяльності Ради є: вироблення науково-практичних рекомендацій та висновків щодо формування та проведення державної політики у сфері державної служби; формування пропозицій щодо перспективних напрямків наукової діяльності у сфері державного управління, державної служби та служби в органах місцевого самоврядування; координація проведення наукових досліджень у сфері державної служби та служби в органах місцевого самоврядування; розгляд результатів науково-дослідних робіт і дисертацій на здобуття вчених звань кандидата та доктора наук за спеціальностями та темами, спрямованими на розвиток державного управління, державної служби та служби в органах місцевого самоврядування; вироблення рекомендацій до практичного застосування результатів наукових досліджень у сфері державного управління, державної служби та служби в органах місцевого самоврядування; розгляд рекомендацій щодо підвищення ефективності державного управління, державної служби та служби в органах місцевого самоврядування та ін.

Для забезпечення наукової, інформаційно-аналітичної, експертної, методичної, організаційної та іншої підтримки розвитку державного управління, посилення інституційної спроможності державної служби в Україні та її адаптації до стандартів Європейського Союзу при Головдержслужбі Постановою Кабінету Міністрів України від 14 квітня 2004 р. «Про утворення Центру сприяння інституційному розвитку державної служби» утворено Центр сприяння інституційному розвитку державної служби (далі – Центр) та затверджено Положення про центр [223]. Метою діяльності Центру є сприяння розвитку державних інституцій шляхом удосконалення їх організаційних структур, підвищення професійної спроможності персоналу та запровадження принципів і процедур публічної політики з метою реалізації прав і свобод громадян України. Цілями діяльності Центру є: підготовка пропозицій щодо формування державної політики та розроблення стратегічних ініціатив, спрямованих на підвищення результативності та ефективності діяльності державних інституцій; залучення зацікавлених осіб у ході підготовки пропозицій з питань державної політики; стимулювання організаційних змін, націлених на поліпшення якості послуг та скорочення видатків державного управління на їх надання; інформування громадськості з питань державної служби, адміністративної реформи та розвитку інституцій у контексті європейської інтеграції; організація навчання персоналу з питань аналізу політики, стратегічного планування та управління змінами.

На Центр як державну установу покладаються такі основні завдання: участь у підготовці пропозицій щодо формування державної політики та нормотворчій діяльності у сфері державної служби, адміністративної реформи та розвитку інституцій у контексті європейської інтеграції; наукове, експертне, інформаційно-аналітичне, методичне, організаційне та інше забезпечення підготовки та виконання програм і заходів у сфері державної служби, адміністративної реформи та розвитку інституцій у контексті європейської інтеграції; підвищення професійного рівня державних службовців, удосконалення чинних та сприяння впровадженню нових стандартів і процедур їх роботи; участь у впровадженні сучасних інформаційних технологій у практику роботи органів державної влади та органів місцевого самоврядування; поширення правової, наукової та іншої інформації з питань державної служби, адміністративної реформи та розвитку інституцій у контексті європейської інтеграції та ін.

Основними функціями Центру є: участь у підготовці пропозицій щодо формування державної політики та нормотворчої діяльності у сфері державної служби, адміністративної реформи та розвитку інституцій у контексті європейської інтеграції; участь у впровадженні сучасних інформаційних технологій у практику роботи органів державної влади та органів місцевого самоврядування, є підвищенні професійного рівня державних службовців, удосконаленні чинних та впровадженні нових стандартів і процедур їх роботи; поширенні правової, наукової та іншої інформації з питань державної служби, адміністративної реформи та розвитку інституцій у контексті європейської інтеграції та здійснення інформування громадськості щодо державної політики та заходів з її реалізації у сфері державної служби, адміністративної реформи та розвитку інституцій у контексті європейської інтеграції та ін.

Для здійснення координаційних заходів, пов’язаних із забезпеченням проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики при Головдержслужбі утворено Громадську раду, статус якої визначається Положенням про Громадську раду, затвердженим наказом Головдержслужби від
28 вересня 2004 р. [217]. Відповідно до зазначеного Положення, Громадська рада – це постійно діючий дорадчий орган Головдержслужби, метою діяльності якої є участь громадськості у процесах підготовки рішень у сфері державної служби, врахування громадської думки у процесі підготовки та організації виконання рішень Головдержслужби.

Із зазначеної мети випливають основні завданняГромадської ради: сприяння реалізації громадянами конституційного права на участь в управлінні державними справами; представлення інтересів громадськості у її співпраці з Головдержслужбою, забезпечення зворотного зв’язку між громадськими об’єднаннями, науковцями, представниками засобів масової інформації та Головдержслужбою; виконання дорадчих функцій, участь в опрацюванні і проведенні громадської експертизи нормативно-правових актів, розробником яких є Головдержслужба.

Аналіз мети і завдань Громадської ради дозволяє виокремити її основні функції, а саме: а) розробка і подання на розгляд пропозицій до плану проведення консультацій з громадськістю, у тому числі за визначеною тематикою, із зазначенням переліку питань, строків та етапів, порядку оприлюднення інформації про проведення консультацій та врахування їх результатів; б) узгодження на засіданнях Громадської ради дій, що мають здійснюватися від її імені; в) представлення інтересів Головдержслужби й участь у круглих столах, громадських слуханнях, експертних обговореннях; г) опрацювання отриманих за результатами проведення консультацій з громадськістю пропозицій і зауважень з питань формування та реалізації державної політики у сфері державної служби і подання їх в установленому порядку до Головдержслужби; д) розміщення у засобах масової інформації коментарів з розглянутих Громадською радою питань, систематичне інформування громадськості про свою діяльність та прийняті рішення.

Одним із основних напрямків діяльності Головдержслужби є проведення перевірок, відповідно до Положення про порядок проведення Головдержслужбою перевірок, затвердженого наказом Головдержслужби від 18 травня 2000 р. [173].

Проведення перевірки має за мету: а) установлення на об’єкті перевірки фактичного стану справ щодо дотримання єдиної державної політики у сфері державної служби, підвищення її ефективності, дотримання державними органами правових, організаційних, економічних та соціальних умов реалізації громадянами України права на державну службу; б) установлення на об’єкті перевірки фактичного стану справ щодо виконання законодавчих та інших нормативно-правових актів з питань боротьби з корупцією та запобігання її проявам в органах державної влади;
в) вироблення та надання об’єкту перевірки на підставі аналізу матеріалів перевірки практичних рекомендацій щодо підвищення ефективності діяльності питань, що перевірялися, усунення виявлених недоліків та запобігання їм у майбутньому.

Аналіз чинного законодавства дає підстави вважати, що основними завданнями Головдержслужби при проведенні перевірок є: а) дотримання державними органами Конституції України вимог актів законодавства з питань державної служби;
б) виконання вимог антикорупційного законодавства України органами виконавчої влади; в) результативності та ефективності вжитих заходів щодо виконання вимог Законів України «Про державну службу», «Про боротьбу з корупцією», інших нормативно-правових актів на виконання зазначених законів; г) стану впровадження та функціонування підсистеми обліку державних службовців I–VIIкатегорій «Картка» в органах, де працюють державні службовці.

В теорії адміністративного права прийнято виділяти об’єкти, предмети і суб’єкти перевірок. Об’єктами перевірок Головдержслужби є органи державної влади, а предметом – нормативно-правові, адміністративні, розпорядчі, інші документи (постанови, розпорядження, накази, положення, порядки, стандарти, інструкції, вказівки, інструктивні листи тощо), що охоплюють діяльність державних органів щодо створення правових, організаційних, економічних та соціальних умов реалізації громадянами України права на державну службу, а також з питань організації дотримання вимог Закону України «Про боротьбу з корупцією».

Суб’єктами перевірок є: а) посадові особи Головдержслужби та територіальних органів; б) особи, залучені Головдержслужбою або територіальними органами до проведення перевірки як спеціалісти або експерти з інших установ та організацій, у тому числі контрольних, податкових, митних чи правоохоронних органів [97, с 48-50].

Права, обов’язки та відповідальність посадових осіб Головдержслужби та територіальних органів, уповноважених проводити перевірку, і злучених до перевірки вчених, спеціалістів центральних і місцевих органів виконавчої влади, державних підприємств, установ та організацій, випливають з Конституції України, Законів «Про державну службу» і «Про боротьбу з корупцією», інших актів чинного законодавства України.

Важливо зазначити, що чинне законодавство передбачає відмінності у статусі посадових осіб Головдержслужби і територіальних органів та осіб, залучених до перевірки. Зокрема, посадові особи Головдержслужби і територіальних органів мають право: отримувати та ознайомлюватися в установленому порядку з інформацією та документацією щодо правових, організаційно-розпорядчих, фінансово-економічних підстав та обґрунтувань підготовки, розгляду, прийняття та видання нормативно-правових, адміністративних, розпорядчих, інших актів та документів (постанов, рішень, розпоряджень, наказів, положень, інструкцій, стандартів, порядків, вказівок, інструктивних листів тощо) щодо дотримання Законів України «Про державну службу», «Про боротьбу з корупцією», інших актів законодавства з питань державної служби; отримувати від посадових осіб об’єкта, на якому проводиться перевірка, необхідні довідки, інформацію, статистичні дані, іншу інформацію; вимагати й отримувати від посадових осіб об’єкта перевірки усні та письмові пояснення з питань, що стосуються предмета перевірки; ставити перед керівником, іншими посадовими особами об’єкта перевірки вимоги щодо невідкладного усунення виявлених порушень, які потребують негайного реагування, окремо зазначити про це в акті перевірки; у разі потреби дослідити питання, які вимагають спеціальних знань, ставити перед керівництвом Головдержслужби, територіальних органів питання щодо залучення до перевірки на будь-якій стадії спеціалістів чи експертів.

Адаптація інституту державної служби до стандартів Європейського Союзу передбачає, насамперед, удосконалення системи управління державною службою, зокрема шляхом створення територіальних органів Головдержслужби. Відповідно до Указу Президента України від 5 липня 2004 р. «Про утворення управлінь державної служби Головного управління державної служби в Автономній Республіці Крим, областях мм. Києві та Севастополі» [222].

Управління державної служби в АРК, областях, мм. Києві та Севастополі (далі – Управління) є територіальним органом Головдержслужби, який їй підзвітний та підконтрольний. Правовий статус Управління визначається завданнями, компетенцією, правами, актами управління.

Зокрема, на Управління, як місцевий орган виконавчої влади, покладаються такі завдання: реалізація державної політики у сфері державної служби в АРК, областях, мм. Києві та Севастополі; забезпечення дотримання місцевими органами виконавчої влади, територіальними підрозділами центральних органів виконавчої влади Законів України «Про державну службу» та «Про боротьбу з корупцією», інших нормативно-правових актів з питань державної служби та боротьби з корупцією; вимог щодо професійної відповідності кандидатів на зайняття посад державних службовців.

Ці завдання Управління реалізуються шляхом: участі у забезпеченні реалізації державної політики у сфері державної служби та служби в органах місцевого самоврядування; узагальнення практики застосування законодавства з питань державної служби, що належать до компетенції управління, підготовки пропозицій щодо його вдосконалення; внесення пропозицій щодо вдосконалення системи державної служби; надання методично-консультаційної допомоги у формуванні та використанні кадрового резерву для призначення на посади державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування; проведення конкурсного відбору для зайняття посад державних службовців та службовців в органах місцевого самоврядування; аналіз потреб місцевих органів виконавчої влади, територіальних підрозділів центральних органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування у підготовці, перепідготовці та підвищенні кваліфікації державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування; внесення відповідних пропозицій Головдержслужбі; участь у формуванні державного замовлення на професійне навчання державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування та внесення відповідних пропозицій Головдержслужбі; надання методично-консультаційної допомоги у проведенні підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування у вищих навчальних закладах, закладах післядипломної освіти, аналіз у межах своїх повноважень професійних програм та план-графіків підвищення кваліфікації державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування V–VIIкатегорій та подання Головдержслужбі пропозицій щодо їхнього погодження; взаємодія з центрами перепідготовки та підвищення кваліфікації органів державної влади та органів місцевого самоврядування, державних підприємств, установ та організацій, регіональними інститутами Національної академії державного управління при Президентові України, надання їм консультативно-інформаційної допомоги та ін.

Кадрова служба є одним із органів управління державною службою. Вона відноситься до тих органів, які здійснюють управління шляхом забезпечення організації і функціонування державної служби. Правовий статус кадрової служби визначається Типовим положенням про кадрову службу органу виконавчої влади, затвердженим постановою КМУ від 2 серпня 1996 р. [186].

Відповідно до цього положення, кадрова служба створюється у міністерстві, іншому центральному та місцевому органі виконавчої влади у вигляді структурного підрозділу: департаменту, управління, відділу, сектора, служби кадрів або вводиться посада спеціаліста з кадрових питань.

Правовими засадами діяльності кадрової служби є Конституція України, закони України, постанови Верховної Ради України, укази і розпорядження Президента України, постанови і розпорядження КМУ, накази Головдержслужби, назване вище Положення та інші нормативні акти.

Кадрова служба, будучи органом управління, водночас, є й об`єктом управління. У своїй діяльності вона підпорядковується: у міністерстві – державному секретареві міністерства; в іншому центральному органі виконавчої влади – керівникові цього органу, або, за дорученням керівника, одному із його заступників; у місцевих органах виконавчої влади – керівникові органу виконавчої влади або за рішенням керівника – одному із його заступників чи керівникові апарату.

Як орган державного управління, кадрова служба забезпечує виконання таких завдань: реалізація державної політики у сфері державної служби та з питань кадрової роботи; здійснення аналітичної та організаційної роботи з кадрового менеджменту; задоволення потреб у кваліфікованих кадрах та їх ефективне використання; прогнозування розвитку персоналу, заохочення працівників до службової кар`єри, забезпечення їх безперервного навчання; документальне оформлення проходження державної служби та трудових відносин.

Складовими правового статусу кадрової служби є її права та повноваження. Для забезпечення виконання поставлених перед нею завдань, кадрова служба має право: перевіряти і контролювати дотримання правил внутрішнього трудового розпорядку, вимог законодавства про працю та державну службу в апараті органу виконавчої влади та в підпорядкованих йому установах; одержувати в установленому порядку від посадових осіб органу виконавчої влади та підпорядкованих йому установ документи, необхідні для виконання покладених на кадрову службу функцій; брати участь у нарадах та інших заходах з питань кадрової роботи, що проводяться в органі виконавчої влади та підпорядкованих йому установах, скликати наради з питань, що належать до компетенції кадрової служби; вносити керівникові органу виконавчої влади пропозиції з питань удосконалення кадрової роботи, підвищення ефективності державної служби.

В юридичній науці завдання та мета того чи іншого державного органу завжди обумовлюють певні його функції. Аналіз чинного законодавства про державну службу дає підстави виділити такі основні функції кадрової служби: забезпечення реалізації державної політики з питань кадрової роботи та державної служби в апараті органу виконавчої влади, на підприємствах, в установах й організаціях, що належить до сфери управління органу виконавчої влади, і разом з відповідними структурними підрозділами узагальнення практики роботи з кадрами, внесення керівникові органу пропозиції щодо її вдосконалення; розробка (разом з іншими структурними підрозділами) річних планів роботи з кадрами, визначення щорічної та перспективної (на 5 років) потреби в кадрах, формування замовлення на підготовку, перепідготовку і підвищення кваліфікації державних службовців та керівників підпорядкованих установ, забезпечення укладання відповідних угод із закладами освіти; здійснення організаційного забезпечення роботи галузевої (регіональної) ради по роботі з кадрами, а також методичне та інформаційне забезпечення роботи кадрових служб підпорядкованих установ; ведення встановленої звітно-облікової документації, підготовка державної статистичної звітності з кадрових питань, аналіз якісного складу державних службовців, а також керівників підпорядкованих установ; проведення роботи з резервом кадрів апарату органу виконавчої влади, а також здійснення організаційно-методичного керівництва формуванням кадрового резерву, аналіз та узагальнення практики формування кадрового резерву в структурних підрозділах органу виконавчої влади; вивчення разом з іншими підрозділами особистих, професійних, ділових якостей осіб, які претендують на зайняття посад в апараті органу виконавчої влади, попередження їх про встановлені законодавством обмеження, пов'язані із прийняттям на державну службу та проходженням державної служби, ознайомлення із Загальними правилами поведінки державного службовця, контроль добору і розстановки кадрів в апараті органу виконавчої влади; підготовка матеріалів про призначення на посади та звільнення з посад працівників органів виконавчої влади та керівників підпорядкованих установ; здійснення заходів для забезпечення трудової дисципліни, оформлення документів, пов'язаних з проведенням службового розслідування та застосування заходів дисциплінарного впливу тощо.

Таким чином, державна служба є об’єктом державного управління, суб’єктами якого є державні органи, яких можна класифікувати на два види:

а) органи управління державною службою;

б) органи забезпечення державної служби.

Систему органів управління державною службою складають: Кабінет Міністрів України, Головне управління державної служби України, інші центральні органи виконавчої влади, територіальні органи Головдержслужби, місцеві органи виконавчої влади, кадрові служби державних органів.

2.4. Поняття та структура службової кар’єри як елемента проходження державної служби

Ключовим елементом проходження державної служби є просування по державній службі, тобто службова кар’єра. Закон України «Про державну службу» не містить визначення поняття «просування по державній службі», а передбачає тільки його складові, якими є:

а) зайняття більш високої посади;

б) присвоєння державному службовцю більш високого рангу.

Як уявляється, названий перелік складових поняття «просування по державній службі» є неповним, оскільки поза увагою законодавця залишаються такі важливі моменти, як: підвищення державному службовцю заробітної плати в рамках встановленого посадового окладу, як засіб стимулювання і переведення державного службовця на таку ж посаду в державний орган вищого рівня. Таким чином, чинний Закон «Про державну службу» не передбачає положень, які повною мірою забезпечували б реалізацію державним службовцем своїх можливостей щодо здійснення службової кар’єри.

Важливо зазначити, що просування державного службовця може мати місце тільки за наявності певних умов, якими є: наявність вакантної державної посади; наявність необхідної професійної освіти, спеціалізації, досвіду роботи, знання Конституції і законодавства; наявність необхідного стажу державної служби; проходження конкурсу тощо.

Чинне законодавство про державну службу не передбачає прямих заборон на просування по службі. Разом з тим, виходячи з окремих нормативних положень, можна стверджувати, що державний службовець не має права на просування по службі:

під час випробування при заміщенні державної посади;

в період дії дисциплінарного стягнення, порушення кримінальної справи або проведення службового розслідування;

у рамках граничного віку для перебування на державній службі тощо [2, с. 179].

На особливу увагу заслуговує питання щодо з’ясування того факту, що у державного службовця є право на просування по службі з урахуванням кваліфікації та здібностей; сумлінного виконання своїх службових обов’язків тощо, однак немає жодних правових підстав тлумачити це право як суб’єктивне право державного службовця. Тобто державний службовець не має права вимагати просування по службі, оскільки призначення на посаду належить до компетенції державного органу або посадової особи. Таким чином, основним принципом вирішення питання щодо просування державного службовця по службі є: державний інтерес до оптимального заміщення посад державних службовців повинен мати пріоритетне значення перед особистим інтересом державного службовця, який бажає просування по службі. Водночас на державний орган покладається обов’язок не перешкоджати службовцю, враховуючи його професійні якості, у просуванні по державній службі в межах державно-службових і фінансових можливостей державного органу.

Проходження державної служби тісню пов’язано із службовою кар’єрою. Закон “Про державну службу” вперше закріпив термін “службова кар’єра” у назві п’ятого розділу Закону, який включає в себе такі важливі елементи кар’єри, як: класифікацію посад (стаття 25), ранги державних службовців (стаття 26), просування по державній службі (стаття 27), кадровий резерв (28). Водночас аналіз статей цього розділу свідчить про те, що в Законі не закріплено визначення поняття “службова кар’єра”, етапи її проходження, управління службовою кар’єрою.

Для з’ясування сутності службової кар’єри, необхідно дослідити сутність і зміст поняття “кар’єра”. Загальною підставою для кар’єри є прагнення людини досягнути становища, яке дало б їй можливість найбільш повно задовольнити свої потреби. Тобто кар’єру можна розглядати як цілеспрямований процес ефективного освоєння людиною основних сфер середовища її життєдіяльності: сімейної, трудової, рекреаційної. Динаміка соціально-економічного становища, статутно-рольові характеристики, форми соціальної активності особистості в сукупності характеризують динаміку життєвого просування людини. Є. В. Охотський вважає, що на основі саме такого широкого розуміння кар’єри “як активне просування людини в освоєнні і вдосконаленні способу життя” і здійснюється моделювання кар’єрного процесу і відповідних стратегій управління кар’єрою [7, с. 166-170].

Важливою особливістю кар’єри є те, що вона за своєю суттю є стратегічною, оскільки її зміст полягає у просуванні людини у своє гіпотетичне (сімейне, службове) майбутнє. Слід зазначити, що розвиток кар’єри службовця проходить нелінійно і стратегічною метою її управління стає сам процес просування у бажаному і можливому напрямі або ж у його розгалуженнях [7, с. 168-169].

Узагальнення ряду наукових публікацій з питань кар’єри дає підстави виділити низку принципів індивідуального просування службовця по сходинках, серед яких важливе місце посідають принципи безперервності поступу до нових цілей; осмисленості мети та об’єктивної цінності бажаного результату [2, с. 180; 7, с. 170-171; 8, с. 56; 9, с. 360-361].

Найважливішою умовою кар’єри є знаходження точок дотику і можливостей накладання сенсу особистого життя, значення служби і значення соціальних процесів. Цілком очевидно, що ця умова є визначальною у забезпеченні соціальної впорядкованості життєдіяльності як окремої особи, так і всього суспільства в цілому. Оскільки кар’єра службовця – це, фактично, його життя на службі, то потенціал кар’єри визначається мірою збігу особистих життєвих та службових інтересів [7,
с. 172].

Успішність кар’єри забезпечується також поєднанням швидкості кар’єрного просування службовця із загальним суспільним рухом. Причому успішна індивідуальна кар’єра – це і рух у групі лідерів і здатність до маневрів і компромісу, і економічність руху, і здатність “бути помітним” [7, с. 166-167].

У публікаціях вітчизняних і зарубіжних авторів запропонована значна кількість визначень поняття “кар’єра”. Проведений аналіз цих визначень дає підстави стверджувати, що можна визначити три основні аспекти, з огляду на які і пропонуються поняття “кар’єра”:

а) у загальному аспекті кар’єра – це:

динаміка соціально-економічного становища, статусно-рольові характеристики, форми соціальної активності особистості у трудовій діяльності;
послідовність розвитку людини в основних сферах життєдіяльності, динаміка її становища та активність;
активне просування людини в опануванні та вдосконаленні способів діяльності, що забезпечує її стійкість у соціальному житті;

б) в об’єктивно-організаційному аспекті кар’єра – це:

поступове просування працівників установи службовими сходинами в міру підвищення їх компетентності, набуття професійного досвіду та навичок, виходячи з кваліфікаційно-посадових можливостей;
переміщення службовців згідно з рангами та категоріями посад структур-
но-управлінської ієрархії державної служби;
передбачене отримання державним службовцем вищих рангів та категорій посад чи послідовна зміна сфер діяльності в межах однієї установи;

в) у суб’єктивно-індивідуальному аспекті кар’єра – це:

суб’єктивно усвідомлені власні судження працівника про своє службове майбутнє, очікувані шляхи самовиявлення та отримання задоволення від роботи;
сукупність взаємопов’язаних рішень особи про вибір того чи іншого варіанту майбутньої діяльності, виходячи з можливостей подолання розбіжностей між реальним і бажаним її службовим становищем;
усвідомлено обраний шлях, що реалізується, професійного чи посадового просування до статусу, який гарантує службовцю самоствердження;
індивідуально усвідомлена послідовність зміни поглядів, пізнання та поведінки, пов’язаних з досвідом роботи і діяльністю протягом трудового життя;
очікуване успішне просування в обраній сфері діяльності з метою досягнення популярності, влади, визнання [7, с. 166-173; 10, с. 186-192].

Безумовно, що наведені визначення сутності поняття “кар’єра” та її зміст мають важливе теоретичне і наукове значення для дослідження поняття “службова кар’єра”. Враховуючи різні аспекти та складники поняття «кар’єра» [2, с. 178-180; 10, с. 191-192; 7, с. 168] та особливості її реалізації у сфері державної служби, можна дати таке визначення: службова кар’єра – це цілеспрямоване просування по державній службі для реалізації своїх інтересів та задоволення державних інтересів шляхом заміщення вищої посади або присвоєння вищого рангу.

1. Ранг – це спеціальне звання, яке дає право його власникові – державному службовцю займати певну низку відповідних посад. Ранг є певним зв¢язком між державним службовцем і державою протягом всієї його професійної діяльності. На відміну від категорій, які чітко визначаються щодо посад у залежності від рівня державного органу (ст. 25 Закону «Про державну службу»), ранги присвоюються державним службовцям державними органами: Президентом України, Кабінетом Міністрів України або керівниками державних органів, наприклад, головою обласної державної адміністрації, з наданням їм при цьому права на розсуд.

Зазначена стаття передбачає вичерпний перелік рангів, які можуть присвоюватися державним службовцям (мова йде тільки про цивільну державну службу). Цей перелік не може бути розширений жодним нормативно-правовим актом. Особливістю рангів є те, що особам, які займають посади, що відносяться до однієї категорії, присвоюється один із трьох належних цій категорії рангів, тобто кожній категорії посад відповідає три ранги. Це дає можливість:

по-перше, на просування державного службовця по рангах в межах однієї категорії посади державної служби;

по-друге, присвоювати ранги державним службовцям у залежності від професійного рівня, стажу роботи, часу перебування на посаді тощо.

Порядок присвоєння рангів державним службовцям регулюється Положенням про ранги державних службовців, затвердженим Постановою КМУ від 19 червня
1996 р. [176]. За загальним правилом, ранг державному службовцю присвоюється одночасно з прийняттям на державну службу. Особам, які призначаються на відповідну посаду з установленням випробувального строку, ранг присвоюється після успішного його проходження.

За загальним правилом, особам, які вперше зараховані на державну службу, присвоюється, як правило, найнижчий ранг, передбачений для відповідних категорій. Особам, які призначені на посаду державного службовця з випробувальним терміном і мають ранг, присвоєний за попереднім місцем роботи, надбавка за ранг в період випробування провадиться відповідно до цього рангу. Водночас, державним службовцям, які призначаються на посаду більш високої категорії та мають ранг у межах цієї категорії, може бути залишено попередній або присвоєно наступний ранг у межах відповідної категорії посад. У разі залишення попереднього рангу наступний ранг державному службовцю присвоюється з урахуванням часу присвоєння попереднього рангу.

Ранги присвоюються:

посадам першої категорії – Президентом України (пропозиції вносить Головдержслужба за поданням відповідних державних органів);

посадам другої категорії – КМУ, крім рангів, що присвоюються державним службовцям – працівникам Апарату Верховної Ради України (пропозиції вносить Головдержслужба за поданням відповідних державних органів;

посадам другої категорії: працівникам Апарату Верховної ради України – Головою Верховної ради України;

посадам третьої–п’ятої категорій (керівникам місцевих органів державної виконавчої влади, головам місцевих Рад) – відповідно керівником органу державної виконавчої влади чи головою Ради вищого рівня;

посадам третьої – сьомої категорій (іншим керівникам і спеціалістам органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування) – керівниками цих органів за місцем роботи.

Через два роки після присвоєння державному службовцю відповідного рангу керівник державного органу за поданням безпосереднього керівника розглядає питання щодо можливості присвоєння йому чергового рангу. Позитивне рішення приймається керівником за умови успішної роботи державного службовця. Водночас, черговий ранг не може бути присвоєний державному службовцю, до якого протягом останнього року застосовувалися дисциплінарні стягнення, а також у період проведення службового розслідування або перебування його під слідством.

Затримка у присвоєнні чергового рангу до одного року може застосовуватися до державного службовця як захід дисциплінарного впливу, саме впливу, а не дисциплінарного стягнення. А це означає, що, окрім затримки у присвоєнні чергового рангу, до державного службовця одночасно може бути застосований захід дисциплінарного стягнення, передбаченого КЗпП України.

В окремих випадках державному службовцю може бути присвоєно черговий ранг достроково (тобто до закінчення двох років після присвоєння попереднього рангу) у межах відповідної категорії посад, зокрема у випадку виконання особливо відповідальних завдань. Чинне законодавство про державну службу не передбачає конкретного переліку випадків, коли це можливо, а віддає вирішення цього питання на розсуд керівника державного органу.

Присвоєння, зміна рангу державного службовця оформляються наказом чи розпорядженням керівника державного органу, про що робиться відповідний запис у трудовій книжці.

За сумлінну працю державному службовцю у разі звільнення з державної служби у зв’язку з виходом на пенсію може бути присвоєно черговий ранг поза межами відповідної посади, за умови, якщо він має найвищий ранг у такій категорії посад. При цьому слід зазначити, що державному службовцю, якому присвоєно ранг поза межами категорій посад у зв’язку з виходом на пенсію: а) достроково, на пільгових умовах; б) у зв’язку з визнанням його інвалідом І чи ІІ групи у період перебування на державній службі та який потім повернувся на державну службу, вдруге ранг поза межами категорій посад не присвоюється.

Якщо державний службовець перейшов на посаду нижчої категорії або залишив державну службу, на яку він потім повернувся, за ним зберігається присвоєний ранг.

Державний службовець може бути позбавлений рангу лише за вироком суду. Дане положення цієї статті дещо відрізняється від попереднього (відміненого 11.07.1995 р.), згідно з яким державний службовець позбавлявся рангу органом, який присвоїв йому цей ранг, лише за вироком суду. У даний час вирішення питання про позбавлення рангу відноситься виключно до компетенції суду. Позбавлення рангу за вироком суду оформляється наказом чи розпорядженням керівника державного органу, про що робиться відповідний запис у трудовій книжці державного службовця.

Надбавка за ранг виплачується державному службовцю з дня його присвоєння. Особам, які призначені на посади державних службовців з випробувальним терміном і мають ранги, присвоєні за попереднім місцем роботи, надбавка за ранг у період випробування нараховується відповідно до цього рангу.

Якщо державний службовець працює неповний робочий день (тиждень), надбавка за ранг нараховується пропорційно відпрацьованому часу.

Окрім рангу, для державних службовців військової та спеціальної державної служби встановлюються військові звання спеціальні звання, чини, класи.

Так, для військовослужбовців передбачаються такі військові звання:

До військових звань осіб офіцерського складу медичної та юридичної служб Збройних Сил України та інших військових формувань, військових судів і прокуратур, які мають відповідну освіту та займають відповідну штатну посаду, додаються слова "медичної служби" та "юстиції".

До військових звань громадян України, які перебувають у запасі чи у відставці, додаються слова відповідно "запасу" або "у відставці".

Військові звання присвоюють:

первинне офіцерське звання:

молодший лейтенант, лейтенант – Міністр оборони України;

звання прапорщика (мічмана), старшого прапорщика (старшого мічмана), командувач корпусу, прирівняна до нього особа і вище, у воєнний час – командиром дивізії, прирівняна до нього особа і вище;

чергові військові звання:

до капітана (капітана-лейтенанта) включно – командувачами корпусів, прирівняними до них особами і вище;

до майора (капітана 3 рангу) включно – командувачами військ оперативних командувань, у а воєнний час, крім того, – посадовими особами, визначеними Міністром оборони України;

до підполковника (капітана 2 рангу) включно – першими заступниками, заступниками Міністра оборони України, начальником Генерального штабу Збройних Сил України, командувачами видів Збройних Сил України, командиром військової частини А 0515;

до полковника (капітана 1 рангу) включно – Міністром оборони України;

військові звання вищого офіцерського складу: генерал-майор (контр-адмірал), генерал-лейтенант (віце-адмірал), генерал-полковник (адмірал), генерал армії – Президентом України за поданням Міністра оборони України.

Чергові офіцерські звання молодшого і старшого офіцерського складу присвоюються за наявності позитивної характеристики та відповідності чергових звань військовим званням, передбаченим штатними посадами, які вони займають, після закінчення встановленого строку вислуги у попередніх військових званнях.

Відповідно до Закону «Про прокуратуру» прокурорам і слідчим органів прокуратури, працівникам науково-навчальних закладів прокуратури присвоюються класні чини залежно до займаних посад і стажу роботи.

Відповідно до чинного законодавство встановлюється 10 класних чинів працівників органів прокуратури:

державний радник юстиції України;

державний радник юстиції 1 класу;

державний радник юстиції 2 класу;

державний радник юстиції 3 класу;

старший радник юстиції;

радник юстиції;

молодший радник юстиції;

юрист 1 класу;

юрист 2 класу;

юрист 3 класу.

Присвоєння класного чину провадиться в послідовному порядку з урахуванням ділових і особистих якостей працівника відповідно до посади, яку він займає, та стажу роботи.

Присвоєння класного чину без додержання цих вимог може мати місце лише у визначених законодавством випадках Генеральним прокурором України:

а) в окремих випадках за зразкове виконання службових обов'язків присвоювати працівникам чергові класні чини до закінчення строку, зазначеного в Положенні;

б) при призначенні на вищу посаду присвоювати чин без дотримання черговості, але не більш як на два чини вище за той, в якому працівник перебуває;

в) входити з поданням до Президента України про присвоєння класного чину Державного радника юстиції 1, 2 і 3 класів.

Класні чини працівникам органів прокуратури присвоюються відповідно посаді:

державний радник юстиції України – Генеральний прокурор України; державний радник юстиції 1 класу – перший заступник Генерального прокурора України;

державний радник юстиції 2 класу – 1) заступники Генерального прокурора України; 2) прокурор АРК; 3) прокурори областей поза групою та м. Києва;

державний радник юстиції 3 класу – 1) начальники та заступники начальників управлінь, начальники відділів, старші слідчі в особливо важливих справах Генеральної прокуратури України, старші помічники Генерального прокурора України з особливих доручень; 2) прокурори областей, транспортні, природоохоронні та інші прокурори (на правах обласних), прокурори міст поза групою; 3) перші заступники прокурорів АРК, областей поза групою та м. Києва; 4) ректор інституту підвищення кваліфікації Генеральної прокуратури України;

старший радник юстиції – 1) заступники начальників відділів; начальники відділів у складі управлінь Генеральної прокуратури України; 2) старші прокурори, слідчі в особливо важливих справах Генеральної прокуратури України, помічники Генерального прокурора України з особливих доручень; 3) заступники прокурорів АРК, областей, м. Києва, транспортних, природоохоронних, інших прокурорів (на правах обласних) та міст поза групою; 4) начальники управлінь та відділів прокуратур АРК, областей, транспортних, природоохоронних та інших (на правах обласних);
5) старші слідчі в особливо важливих справах прокуратури АРК, старші помічники прокурорів АРК, областей та м. Києва; 6) прокурори міст першої групи; 7) проректор інституту підвищення кваліфікації Генеральної прокуратури України та завідувати кафедрами цього інституту; 8) начальник навчального центру Генеральної прокуратури України;

радник юстиції – 1) прокурори управлінь та відділів Генеральної прокуратури України; 2) заступники начальників, старші прокурори управлінь і відділів, слідчі в особливо важливих справах, старші слідчі прокуратур АРК, областей, м. Києва, транспортних і природоохоронних прокуратур (на правах обласних), слідчі в особливо важливих справах прокуратур міст; 3) прокурори міст другої та третьої груп, районів та прирівняні до них прокурори; 4) заступники прокурорів міст першої групи; 5) начальники відділів, завідуючі кабінетами, лабораторіями, викладачі інституту підвищення кваліфікації Генеральної прокуратури України;

молодший радник юстиції – 1) помічники прокурорів, прокурори управлінь, відділів, прокуратур АРК, областей, м. Києва, транспортних, природоохоронних та прирівняних до них прокуратур; 2) заступники прокурорів міст другої та третьої груп, районів та прирівняних до них прокуратур; 3) старші помічники прокурорів, старші слідчі, слідчі прокуратур міст, районів та прирівняних до них прокуратур; 4) викладачі навчального центру Генеральної прокуратури України;

юрист 1 класу, юрист 2 класу, юрист 3 класу – помічники міських, районних та прирівняних до них прокурорів (залежно від строку перебування у класному чині).

Відповідно до Митного кодексу України посадовим особам митної служби присвоюються спеціальні звання України відповідно до займаних посад і стажу роботи:

дійсний державний радник митної служби;

державний радник митної служби 1 рангу;

державний радник митної служби 2 рангу;

державний радник митної служби 3 рангу;

радник митної служби 1 рангу;

радник митної служби 2 рангу;

радник митної служби 3 рангу;

інспектор митної служби 1 рангу;

інспектор митної служби 2 рангу;

інспектор митної служби 3 рангу;

інспектор митної служби 4 рангу;

інспектор митної служби;

молодший інспектор митної служби;

курсант.

Службову кар’єру можна розглядати як сукупність однорідних державно-службових відносин, які виникають у зв’язку з просуванням по державній службі.
У цьому аспекті важливим є здійснення управління службовою кар’єрою як складним багатоаспектним явищем, яке має публічний правовий характер.

Виходячи з вищенаведеної класифікації понять “кар’єра” поняття “управління діловою кар’єрою” слід розрізняти з двох позицій.

1. Організація процесу кар’єри в установі як постійне супроводження процесу розвитку службовців шляхом довгострокового та короткострокового планування, реалізації організаційних, мотиваційних і контрольних заходів, спрямованих на створення сприятливих умов для підвищення використання потенціалу їхньої кар’єри. Суб’єктами управління службовою кар’єрою є Кабінет Міністрів України, Головне управління державної служби України, кадрові служби органів виконавчої влади. Саме на них, у межах їхньої компетенції, покладається завдання щодо належного нормативно-правового і організаційного забезпечення службової кар’єри.

У наукових публікаціях окреслюють різну кількість етапів службової кар’єри в залежності від різних підстав їх виділення (віку, державного органу, виду державного службовця) [1, с. 241; 3, с. 106-108; 4, с. 102-104; 5, с. 348-350]. Їхнє узагальнення дає можливість виділити такі етапи службової кар’єри:

входження: прийняття на державну службу, ознайомлення з функціональними обов’язками, проходження випробувального строку та професійного навчання, набуття першого досвіду;
становлення: адаптація до обраної професійної спеціалізації, формування системного уявлення про структурно-функціональні зв’язки, специфіка управлінської праці, зайняття керівної посади нижчого рівня;
сталість: оволодіння професією, досягнення стійкого становища в установі;
зрілість: максимальне використання власного кар’єрного потенціалу, компетентність перевищує кваліфікаційно-посадові вимоги, нарощування авторитету, наявність привабливого іміджу, високий рейтинг;
завершення: високий статус, визнання професіоналізму і компетентності, вшанування заслуг, відчуття необхідності передати іншим свої знання та досвід, перехід на патронатні посади.
Індивідуальне забезпечення зростання по службі як вироблення та реалізація стратегії і тактики максимального використання та розвитку власного творчого потенціалу, ділової активності з метою досягнення високого професіоналізму і визнання за рахунок самопізнання, самовиховання, саморегуляції. Найбільше поширення в сучасних умовах мають такі реалізації особистістю свого кар’єрного потенціалу:

самовиявлення, реалізація власних творчих здібностей;

отримання незалежності для більш самостійного прийняття рішень;

досягнення високого професіоналізму в обраній сфері діяльності;

збереження та зміцнення досягнутого становища в державному органі;

прагнення влади, лідерства, що асоціюється з високою посадою;

зайняття посади, що надає змогу продовжити активне навчання;

переміщення у більш привабливу сферу діяльності;

перехід на посаду, яка не пов’язана із загрозою для життя;

зайняття посади, що дозволяє отримувати більшу винагороду;

досягнення перемоги в суперництві зі своїми колегами.

Важливе значення для теорії державної служби в цілому, і службової кар’єри, зокрема, має питання щодо виділення типів службової кар’єри. У чинному законодавстві про державну службу це питання не врегульоване, а в теорії адміністративного права йому приділено незаслужено мало уваги. Дослідивши різні аспекти питання щодо типів ділової кар’єри, які використовуються у кадровому менеджменті [10, с. 186-192; 7, с. 166-173], та враховуючи особливості державної служби та її проходження, чинне законодавство про державну службу, можна виділити такі типи службової кар’єри:

1) за видом діяльності:

а) посадова: зміна статусу державного службовця, його соціальної ролі;

б) професійна: досягнення високих результатів, визнання в конкретному виді професійної діяльності;

2) за можливістю здійснення:

а) потенційна: очікувана, запланована державним службовцем або кадровою службою органу;

б) реальна: досягнута у певному виді діяльності та конкретному органі;

3) за швидкістю просування:

а) прискорена: скорочене перебування на одній посаді найбільш професійних, компетентних службовців;

б) стрімка: несподіване заміщення керівних посад;

4) за напрямом розвитку:

а) вертикальна: службовий зріст як просування на більш високі ступені службових сходин;

б) горизонтальна: переміщення в іншу сферу функціональної діяльності в межах одного рівня управління;

5) за місцем проходження:

а) динамічна: супроводжується неодноразовою зміною місць при вертикальному просуванні чи горизонтальному переміщенні;

б) статична: здійснюється на одному робочому місці та одній і тій же посаді шляхом професійного росту;

6) за характером реалізації:

а) типова: досягнення найвищого рівня визнання і зросту шляхом проходження повного циклу державної служби;

б) стала: відрізняється постійністю і незмінністю професійної діяльності.

Підводячи підсумок, слід зазначити, що в умовах реформування державної служби службова кар’єра, як важливий елемент інституту проходження державної служби, має суттєве значення у підвищенні ефективності й дієвості державної служби, професійності та компетентності державних службовців. Водночас, сама службова кар’єра як правова категорія потребує реформування, насамперед, на нормативному рівні. Мова йде про законодавче регулювання таких важливих питань, як визначення поняття «службова кар’єра» та її складових, організаційної-правових засад управління службовою кар’єрою, встановлення правових гарантій щодо реалізації державним службовцем службової кар’єри.

2.5. Умови проходження державної служби

Під умовами трудової діяльності прийнято розуміти внутрішній розпорядок в державних органах, тривалість службового часу і часу відпочинку (режим державної служби), а також грошові й матеріальні утримання, пільги гарантії й компенсації, які надаються державному службовцю з метою забезпечення ефективності виконання ним посадових обов’язків.

Правовими засадами створення і забезпечення умов державної служби є Конституція України (ст.ст. 27, 43, 45, 46, 47, 48, 49, 56) [111]; Закони України: «Про державну службу» (ст.ст. 33 «Оплата праці», ст. 34 «Заохочення за сумлінну працю», ст. 35 «Щорічні та додаткові відпустки державних службовців», ст. 36 «Соціально-побутове забезпечення державних службовців», ст. 37 «Пенсійне забезпечення і грошова допомога державним службовцям») [156], «Про відпустки» [150], «Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів» [157], «Про пенсійне забезпечення», «Про Кабінет Міністрів України» [194]; Укази Президента України:«Про Концепцію адаптації інституту державної служби в Україні до стандартів Європейського Союзу» [197], «Про Концепцію розвитку законодавства про державну службу в Україні» [198], «Про заходи щодо реформування державної служби в Україні та забезпечення захисту конституційних прав державних службовців» [190],«Про порядок відшкодування шкоди, завданої громадянинові незаконними діями органів дізнання, досудового слідства, прокуратури і суду» [206],; Постанови Кабінету Міністрів України: «Про впорядкування оплати праці апарату виконавчої влади, місцевого самоврядування та їх виконавчих органів, органів прокуратури, судів та інших органів» [153], «Про умови оплати праці посадових осіб та працівників митної служби» [219], Наказ Головдержслужби України «Про проведення щорічного профілактичного медичного огляду державних службовців» [207], Наказ Адміністрації Державної прикордонної служби України «Про упорядкування оплати праці працівників Адміністрації та регіональних управлінь Державної прикордонної служби України» [220] та ін.

В юридичній літературі базовий принцип соціально-економічного забезпечення державних службовців полягає в тому, щоб у залежності від посади державної служби, її значення у діяльності державного органу і масштабів відповідальності державного службовця надати йому достатнє грошове й соціально-побутове забезпечення. Принцип достатності полягає в тому, щоб надати державному службовцю таке матеріальне забезпечення, яке відповідало б загальноприйнятим стандартам життя в державі, а не тільки задовольнити його потребу в їжі, одежі, житлі. Як зазначається в Концепції адаптації інституту державної служби до стандартів Європейського Союзу, заробітна плата державних службовців має бути конкурентноспроможною на ринку праці та забезпечувати зацікавленість державних службовців у просуванні по службі. Розмір їх заробітної плати слід пов’язувати з кінцевими результатами роботи, якістю та ефективністю виконання управлінських функцій. Це положення отримало подальшого розвитку у Концепції розвитку законодавства про державну службу в Україні, п. 7 якої передбачає необхідність удосконалення системи оплати праці, житлового, пенсійного, інших видів соціального забезпечення та захисту інтересів державних службовців з метою залучення до державної служби найбільш кваліфікованих спеціалістів, посилення мотивації їх роботи, підвищення привабливості державної служби.

Наступним важливим актом щодо встановлення соціально-економічних умов та гарантій діяльності державних службовців став Указ Президента України «Про заходи щодо реформування державної служби в Україні та забезпечення захисту конституційних прав державних службовців» [190]. Цей нормативно-правовий акт вперше передбачив основні напрямки щодо захисту конституційних прав державних службовців. До цього часу приймалися окремі закони та інші нормативні акти щодо захисту прав та інтересів окремих видів державних службовців (суддів, працівників прокуратури, міліції та ін.).

Відповідно до названого Указу передбачається: визначити структуру оплати праці державних службовців, яка має складатися з посадових окладів, премій, надбавок за ранг, за вислугу років на державній службі та інших надбавок, передбачити можливість підвищення розмірів надбавок за ранг та за вислугу років на державній службі; встановити з 1 січня 2010 р. мінімальний посадовий оклад державного службовця на рівні не менше як два розміри мінімальної заробітної плати; підвищити роль посадового окладу у формуванні заробітної плати державного службовця, збільшення частки посадового окладу в загальному розмірі місячної заробітної плати, забезпечення такого співвідношення надбавок і посадового окладу, щоб останній становив не менше як 80% місячної заробітної плати; удосконалити пенсійне, інші види соціального забезпечення державних службовців; удосконалити порядок надання житла державним службовцям, які потребують поліпшення житлових умов, та запровадити гарантії надання такого житла, а також земельних ділянок для садівництва, впровадити пільгове безвідсоткове кредитування державних службовців на придбання або будівництво житла, передбачити фінансування відповідних видатків у повному обсязі з 1 січня 2009 р.

Чинне законодавство гарантує державному службовцю такі соціаль-
но-економічні умови, які повинні забезпечити належне виконанням ним своїх посадових обов’язків: належні матеріально-технічні умови служби; грошове утримання та інші виплати, передбачені законодавством; щорічну оплачувану відпустку; медичне обслуговування його і членів його сім’ї, у тому числі і після виходу на пенсію; перепідготовку і підвищення кваліфікації із збереженням грошового утримання на період навчання; обов’язкове одержання згоди на перевод на іншу посаду державного службовця, за винятком випадків, передбачених чинним законодавством; пенсійне забезпечення за вислугу років і пенсійне забезпечення членів сім’ї державного службовця у випадку його смерті, яка наступила у зв’язку з виконанням ним посадових обов’язків; обов’язкове соціальне страхування на випадок нанесення збитків майну у зв’язку з виконанням державним службовцем посадових обов’язків; обов’язкове державне страхування на випадок захворювання або втрати працездатності в період проходження державної служби; захист державного службовця і членів його сім’ї від насилля, загрози, інших неправомірних дій у зв’язку з виконанням ним посадових обов’язків у порядку, передбаченому чинним законодавством.

У рамках соціально-побутового забезпечення державних службовців, для кожного з них на службовому місці, перш за все, повинні бути створені нормальні умови для службової діяльності, а саме: розміщення державного службовця; забезпечення необхідною технікою; своєчасне забезпечення документацією та інформацією, необхідною йому для виконання своїх посадових обов’язків; належна якість техніки й матеріалів; безпечні і здорові умови праці, включаючи норми з техніки безпеки, освітлення, опалення, вентиляцію, а також усунення шкідливих наслідків шуму та інших факторів, які впливають на здоров’я державного службовця.

Оплата праці державних службовців. Оплата праці державних службовців повинна забезпечувати достатні матеріальні умови для незалежного виконання службових обов’язків, сприяти укомплектуванню апарату державних органів компетентними і досвідченими кадрами, стимулювати їх сумлінну та ініціативну працю. Умови оплати праці державних службовців, розміри їх посадових окладів, надбавок, доплат і матеріальної допомоги визначаються Кабінетом Міністрів України.

Правовими засадами оплати праці державних службовців є ст. 43 Конституції України, ст. 33 «Оплата праці» Закону «Про державну службу», Постанови Кабінету Міністрів України: «Про впорядкування умов оплати праці працівників апарату органів виконавчої влади, місцевого самоврядування та їх виконавчих органів, органів прокуратури, судів та інших органів» [153], «Про затвердження Порядку видачі грошової винагороди державним службовцям за сумлінну безперервну працю в органах державної влади, зразкове виконання трудових обов’язків» [183]та ін.

Аналіз чинного законодавства про оплату державних службовців дає підстави зазначити, що їхня заробітна плата державних службовців складається з: посадових окладів, які встановлюються залежно від складності та рівня відповідальності виконуваних службових обов’язків; премій, які виплачуються відповідно до їх особистого вкладу у загальні результати роботи в межах фонду преміювання, утвореного у розмірі тримісячного фонду оплати праці та економії фонду оплати праці; доплат за ранги, які проводяться після присвоєння державному службовцю відповідного рангу; надбавок за вислугу років на державній службі; інші надбавки, які встановлюватися за високі досягнення у праці й виконання особливо важливої роботи, доплати за виконання обов’язків тимчасово відсутніх працівників та інші надбавки і доплати, а також надаватися матеріальна допомога для вирішення соціаль-
но-побутових питань у розмірі до 50% посадового окладу з урахуванням надбавки за ранг.

Аналіз структури заробітної плати державного службовця дає підстави виділити її постійні та змінні складові. До постійних відносяться посадовий оклад та доплата за ранг. Змінними є надбавки за вислугу років, надбавки за інтенсивність роботи, премія, надбавки за науковий ступінь, за почесне звання, за використання іноземної мови.

Порядок виплати заробітної плати регулюється постановою Кабінету Міністрів України від 13 грудня 1999 р. «Про впорядкування умов оплати праці працівників апарату органів виконавчої влади, місцевого самоврядування та їх виконавчих органів, органів прокуратури, судів та інших органів» [153]. Цією постановою затверджено схеми посадових окладів керівних працівників, спеціалістів і службовців Адміністрації Президента України, керівних працівників Кабінету Міністрів України, керівних працівників, спеціалістів і службовців Секретаріату Кабінету Міністрів України, апарату Верховної Ради України, Рахункової палати України, центральних та місцевих органів виконавчої влади, Верховної Ради, Ради міністрів, міністерств і республіканських комітетів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських рад, районних, районних у містах рад, сільських, селищних, міських рад та їх виконавчих органів, органів прокуратури, судів, а також розміри надбавок за ранги державних службовців, дипломатичні ранги та спеціальні звання.

Названа постанова Кабінету Міністрів України передбачає схеми посадових окладів, доплати та премії, що виплачуються державним службовцям. Посадові оклади установлюються керівниками органів і головами рад, на підставі зазначених схем посадових окладів, затверджених вищеназваною постановою Кабінету Міністрів України, у межах установленого фонду оплати праці.

Посадові оклади керівних працівників, спеціалістів територіальних органів урядового органу державного управління встановлюються на рівні посадових окладів відповідних категорій працівників місцевих органів центральних органів виконавчої влади (республіканських органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим).

Окрім посадових окладів, керівникам державних органів і головам рад надається право установлювати: а) керівникам структурних підрозділів, їх заступникам, спеціалістам і службовцям надбавки за високі досягнення у праці або за виконання особливо важливої роботи у розмірі до 50% посадового окладу з урахуванням надбавки за ранг державного службовця, дипломатичний ранг, за класний чин, кваліфікаційний клас та спеціальні звання. У разі несвоєчасного виконання завдань, погіршення якості роботи і порушення трудової дисципліни ці надбавки скасовуються або зменшуються; б) спеціалістам і службовцям (крім заступників керівників органів виконавчої влади, рад та їх виконавчих органів, прокуратури, судів та інших органів, керівників структурних підрозділів та їх заступників) доплати: за виконання обов’язків тимчасово відсутніх працівників цих же категорій персоналу (у разі хвороби, відпустки без збереження заробітної плати тощо) — до 50% посадового окладу за основною роботою з використанням на цю мету до 50% посадового окладу відсутнього працівника; за виконання обов’язків тимчасово відсутніх працівників-жінок, які перебувають у відпустці у зв’язку з вагітністю і пологами, а також осіб, які перебувають у частково оплачуваній відпустці для догляду за дитиною до досягнення нею трирічного віку, чи у відпустці без збереження заробітної плати тривалістю, визначеною у медичному висновку, але не більше ніж до досягнення дитиною шестирічного віку, — до 30% посадового окладу за основною роботою, з використанням на цю мету економії заробітної плати на посадах, що займають відсутні із зазначених причин працівники; в) прокурорсько-слідчим працівникам доплати за сумісництво на вакантних посадах за місцем постійної роботи понад установлений робочий час у межах не більше чотирьох годин на робочий день, чи повного робочого дня у вихідний з оплатою за фактично виконану роботу, але не більш як 50% посадового окладу; г) керівним працівникам і спеціалістам органів державної контрольно-ревізійної служби, які проводять перевірки діяльності підприємств, установ та організацій, надбавки за особливі умови праці у розмірі 50% посадового окладу з урахуванням надбавки за ранг державного службовця;
д) надбавки за особливий характер роботи та інтенсивність праці міністрам, першим заступникам та заступникам у розмірі 90% у порядку, визначеному розпорядженням Кабінету Міністрів України від 4 липня 1995 р.

Поряд із заробітною платою та доплатами окремим видам державних службовців виплачуються:

а)надбавки за знання та використання в роботі іноземної мови: однієї європейської — 10, однієї східної, угро-фінської або африканської — 15, двох і більше мов — 25% посадового окладу;

б)доплати за науковий ступінь кандидата або доктора наук з відповідної спеціальності — у розмірі відповідно 15 і 20% посадового окладу;

в) надбавки за почесне звання «заслужений» — у розмірі 15% посадового окладу.

Частина перша статті 34 Закону «Про державну службу» передбачає, що за сумлінну безперервну працю в державних органах, зразкове виконання трудових обов'язків державним службовцям видається грошова винагорода у розмірі та порядку, що встановлюються Кабінетом Міністрів України.

Підставами для грошової винагороди є: а) сумлінна безперервна праця в державних органах; б) зразкове виконання державним службовцем своїх обов’язків.

Умови та порядок виплати грошової винагороди передбачені Постановою Кабінету Міністрів України від 24 лютого 2003 р. «Про затвердження Порядку видачі грошової винагороди державним службовцям за сумлінну безперервну працю в органах державної влади, зразкове виконання трудових обов’язків» [183]. Цією постановою передбачено, що грошова винагорода державним службовцям видається особам, які пропрацювали безперервно на посаді державних службовців в одному або кількох органах державної влади не менше 10 років.

Чинним законодавством передбачається, що грошова винагорода видається один раз на п’ять років за умов: а) зразкового виконання посадових обов’язків;
б) відсутності порушень трудової дисципліни з урахуванням щорічної оцінки виконання державним службовцем покладених на нього завдань та обов’язків (рівень виконання оцінений як «добрий» і «високий»). При цьому повинні враховуватися результати щорічних оцінок за п’ять років. У разі відсутності щорічних оцінок за п’ять років, що передують видачі грошової винагороди, враховується наявність адміністративних, дисциплінарних та інших порушень за зазначений період. Грошова винагорода виплачується у таких розмірах: від 10 до 15 років – одна середньомісячна заробітна плата; від 15 до 20 років – дві середньомісячні заробітні плати; від 20 до 25 років – три середньомісячні заробітні плати; від 25 до 30 років – чотири середньомісячні заробітні плати; від 30 і більше – п’ять середньомісячних заробітних плат.

Відпустки державних службовців. Відповідно до ст. 35 Закону «Про державну службу» державним службовцям надається щорічна відпустка тривалістю 30 календарних днів, якщо законодавством не передбачено більш тривалої відпустки, з виплатою допомоги для оздоровлення у розмірі посадового окладу.

Щорічна відпустка – це календарний період часу, в який державний службовець звільняється від виконання службових відносин і використовує цей час за власним розсудом. Вона обчислюється в календарних (а не робочих, як це було раніше) днях, за виключенням святкових і неробочих днів.

Державним службовцям, які мають стаж роботи в державних органах понад
10 років, надається додаткова оплачувана відпустка тривалістю до 15 календарних днів. Порядок й умови надання додаткових оплачуваних відпусток встановлюються Кабінетом Міністрів України.

Черговість надання відпусток визначається графіком, який затверджується керівником державного органу, як правило, не пізніше 5 січня. При складанні графіка враховуються інтереси державного органу, особисті інтереси державного службовця і наявність можливостей для відпочинку.

При складанні графіка надання відпусток враховується, що частина 12 статті 10 Закону «Про відпустки» цілому ряду категорій службовців надає право на одержання відпустки за їх бажанням у зручний для них час, а саме: працівникам, які не досягли 18 років; інвалідам; жінкам, що мають двох і більше дітей у віці до 15 років або дитину-інваліда; одиноким матерям (батькам), що виховують дитину без батька (матері). Прирівнення батьків до одиноких матерів, безумовно, свідчить про те, що тут (п. 5 ч. 12 статті10 Закону «Про відпустки») маються на увазі не лише ті матері, в свідоцтві про народження дітей яких відсутній запис про батька або цей запис зроблено за вказівкою матері (стаття 55 Кодексу про шлюб та сім’ю України).
До категорій одиноких відповідно до статті 10 Закону «Про відпустки» відноситься жінка, яка отримує аліменти, вдова; опікунам, піклувальникам іншим особам, які фактично виховують одного чи більше дітей у віці до 15 років у зв’язку з відсутністю батьків; дружинам (чоловікам) військовослужбовців; ветеранам праці й особам, що мають особливі заслуги перед Батьківщиною; ветеранам війни, особам, що мають особливі заслуги перед Батьківщиною, а також особи, на яких поширюється чинність Закону «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту»; батькам-вихователям дитячих будинків сімейного типу; іншим працівникам, яким таке право надане законодавством.

Чинне законодавство передбачає можливість відкликання із щорічної основної або додаткової відпустки державного службовця. Це відкликання здійснюється керівником державного органу за наявності певних обставин. Оскільки чинне законодавство на передбачає переліку обставин, які можуть зумовити відкликання з відпустки, вирішення цього питання здійснює керівник за своїм розсудом. Однак, у будь-якому випадку підстави повинні бути досить важливими і невідкладними для державного органу. Невикористана частина відпуски надається державному службовцю у будь-який інший час відповідного року чи приєднується до відпустки у наступному році.

Соціально-побутове забезпечення державних службовців.Особливе місце у соціально-побутовому забезпеченні державних службовців посідає питання щодо забезпечення житлом. Стаття 36 Закону «Про державну службу» передбачає, що державні службовці забезпечуються житлом у встановленому порядку із державного фонду. Таким чином, надання житла державним службовцям регламентується Житловим кодексом України.

Слід зазначити, що для окремих категорій державних службовців передбачено надання службових жилих приміщень, які призначаються для заселення осіб, які у зв’язку з характером їх діяльності повинні проживати за місцем роботи, або поблизу від нього. Службові жилі приміщення надаються тільки тим особам, які відносяться до категорій працівників, передбачених у Переліку категорій працівників, яким може бути надано службові жилі приміщення, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів УРСР від 4 лютого 1988 р.

Службові жилі приміщення надаються незалежно від перебування на квартирному обліку, без додержання черговості та пільг, установлених для забезпечення громадян житлом, за винятками, передбаченими чинним законодавством на час виконання ними обов’язків, які потребують проживання в такому приміщенні.

Службові жилі приміщення надаються таким категоріям державних службовців, як: особи рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ та військовослужбовці внутрішніх військ МВС за переліком, визначеним МВС; особи рядового і начальницького складу та працівники Державної кримінально-виконавчої служби за переліком, визначеним Державним департаментом з питань виконання покарань; посадові особи митних органів, спеціалізованих митних органів та організацій; голови місцевих державних адміністрацій, які переїхали в інший населений пункт у зв’язку з призначенням на посаду і потребують забезпечення житлом у цьому населеному пункті; службові особи органів державної податкової служби; співробітники-військовослужбовці СБУ за визначеним нею переліком; військовослужбовці та працівники Управління державної охорони; працівники прокуратури за переліком, визначеним Генеральним прокурором України; службові особи органів державної контрольно-ревізійної служби України; військовослужбовці Державної прикордонної служби; працівники органів та установ Міністерства юстиції України; військовослужбовці військ Цивільної оборони; військовослужбовці Головного управління розвідки Міноборони та підпорядкованих йому військових частин; працівники Міністерства фінансів України та підпорядкованих йому органів та установ; працівники Секретаріату Президента України, Секретаріату КМУ та Державного управління справами; співробітники Служби зовнішньої розвідки України.

Частина друга ст. п 36 Закону передбачає пільги соціально-побутового характеру для державних службовців, які займають посади I–IVкатегорій. Особливості їхньої діяльності зумовлюють необхідність створення належних умов для виконання службових обов’язків не тільки на робочому місці, але й за місцем проживання. Насамперед це стосується питання щодо першочергового встановлення квартирних телефонів.

Державним службовцям передбачається надання безвідсоткового кредиту. Цей кредит є цільовим і призначений тільки для: а) індивідуального або кооперативного житлового будівництва; б) придбання квартир або індивідуальних жилих будинків. Кредит видається на строк не більше як 20 років. Умови надання кредиту визначаються Постановою Кабінету Міністрів України від 18 лютого 2004 р. «Про затвердження Порядку надання державним службовцям, які відповідно до законодавства потребують поліпшення житлових умов, безвідсоткового кредиту для житлового будівництва або придбання квартир чи індивідуальних житлових будинків». Це положення не поширюється на державних службовців, які отримали кредити на індивідуальне житлове будівництво, придбання квартир чи індивідуальних житлових будинків, пільгові кредити за рахунок бюджетних коштів на будівництво (реконструкцію) і придбання житла згідно з іншими нормативно-правовими актами. Безвідсотковий кредит надається державному службовцю уповноваженим банком лише один раз протягом періоду перебування на державній службі. При цьому, право на отримання кредиту вважається використаним з моменту прийняття уповноваженим банком рішення про його отримання та включення суми заборгованості до реєстру сум належної до відшкодування компенсації.

Державний захист державних службовців.Державний службовець при виконанні своїх службових обов’язків знаходиться під захистом держави. Ніхто не вправі втручатися у його службову діяльність окрім осіб, уповноважених на це законом. Під державним захистом розуміють різні заходи охорони від насилля, загроз, інших неправомірних дій у зв’язку з виконанням службових обов’язків.

Правовою основою захисту працівників суду і правоохоронних органів та їх близьких родичів є Конституція України, Кримінальний та Кримінально-процесуальний кодекси України, Кодекс України про адміністративні правопорушення, Митний кодекс України, закони України «Про державну службу», «Про прокуратуру», «Про міліцію», «Про Службу безпеки України», «Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів» та інші акти законодавства України.

Порядок і підстави здійснення захисту окремих видів державних службовців передбачається Законом від 23 грудня 1993 р. «Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів» [157]. Відповідно до чинного законодавства до правоохоронних органів належать: органи прокуратури, внутрішніх справ, служби безпеки, митні органи, органи охорони державного кордону, органи державної податкової служби, органи й установи виконання покарань, державної контрольно-ревізійної служби, рибоохорони, державної лісової охорони, інші органи, які здійснюють правозастосовні або правоохоронні функції.

Відповідно до цього Закону захисту підлягають працівники суду й правоохоронних органів, зазначених вище, а також працівники Антимонопольного комітету України, які беруть безпосередню участь відповідно у: розгляді судових справ у всіх інстанціях; провадженні і розслідуванні кримінальних справ та справ про адміністративні правопорушення; оперативно-розшуковій діяльності; охороні громадського порядку і громадської безпеки; виконанні вироків, рішень, ухвал і постанов судів; виконанні постанов органів дізнання і попереднього слідства і прокурорів; контролі за переміщенням людей, транспортних засобів, товарів та інших предметів чи речовин через державний і митний кордон України; нагляді і контролі за виконанням законів.

Окрім державних службовців, захисту підлягають їх близькі родичі, до яких належать батьки, дружина (чоловік), діти, рідні брати і сестри, дід, баба, онуки, посягання на життя, здоров’я, житло і майно яких перешкоджає виконанню працівниками суду і правоохоронних органів покладених на них законом обов’язків і здійсненню наданих прав.

Для забезпечення безпеки працівників суду і правоохоронних органів та їх близьких родичів, недоторканності житла, а також збереження їх майна з урахуванням конкретних обставин можуть застосовуватися відповідно до законодавства такі заходи: а) особиста охорона, охорона житла і майна; б) видача зброї, засобів індивідуального захисту і сповіщення про небезпеку; в) встановлення телефону за місцем проживання; г) використання технічних засобів контролю і прослуховування телефонних та інших переговорів, візуальне спостереження; д) тимчасове розміщення у місцях, що забезпечують безпеку; е) забезпечення конфіденційності даних про об’єкти захисту; є) переведення на іншу роботу, направлення на навчання, заміна документів, зміна зовнішності, переселення в інше місце проживання.

Залежно від ступеня загрози для життя і здоров’я працівникові суду або правоохоронного органу та його близьким родичам із дотриманням вимог чинного законодавства можуть видаватися зброя, спеціальні засоби індивідуального захисту і сповіщення про небезпеку.

У разі необхідності працівник суду або правоохоронного органу, його неповнолітні діти та інші близькі родичі можуть бути за їхньою згодою тимчасово розміщені у місцях, що гарантують їх безпеку, у тому числі в дошкільних виховних закладах або установах органів соціального захисту населення України.

Зазначені заходи повинні здійснюватися без будь-якого ущемлення житлових, трудових, пенсійних та інших прав осіб, взятих під захист.

При тимчасовому переселенні в інше місце проживання житлова площа за постійним місцем проживання підлягає бронюванню.

Приводом для вжиття спеціальних заходів забезпечення безпеки працівника суду або правоохоронного органу та його близьких родичів може бути: а) заява працівника або його близького родича; б) звернення керівника відповідного державного органу; в) отримання оперативної та іншої інформації про наявність загрози життю, здоров’ю, житлу і майну осіб, які підлягають захисту.

Чинним законодавством передбачаються права та обов’язки осіб, щодо якої прийнято рішення про застосування спеціальних заходів безпеки. Зокрема вона має: право: а) знати про заходи безпеки, які застосовуються щодо неї; б) вимагати від органу, який забезпечує безпеку, застосування додаткових заходів безпеки, передбачених цим Законом, або скасування яких-небудь із здійснюваних заходів;
в) оскаржити прокурору або до відповідного вищого органу, який забезпечує безпеку, незаконні рішення та дії посадових осіб, які забезпечують їхню безпеку; обов’язки:
а) виконувати законні вимоги органів, які забезпечують її безпеку; б) негайно інформувати зазначені органи про кожний випадок погрози або протиправних дій щодо неї; в) дбайливо ставитися до майна, зброї й документів, виданих їй у тимчасове особисте користування для забезпечення безпеки; г) використовувати видану зброю виключно в інтересах забезпечення свого захисту і виконання покладених на неї законом обов’язків.

Пенсійне забезпечення державних службовців.Відповідно до ст. 37 Закону «Про державну службу» державні службовці мають право на пенсію, яка виплачується за рахунок держави. Право на пенсію державних службовців мають тільки ті особи, які досягли встановленого законодавством пенсійного віку (чоловіки — 60 років, жінки — 55 років) за наявності загального трудового стажу для чоловіків — не менше
25 років, для жінок — не менше 20 років, у тому числі стажу державної служби — не менше 10 років.

Частина перша ст. 37 передбачає призначення державним службовцям пенсії за вислугою років. Пенсія за вислугою років призначається державним службовцям:

або за наявності умов:

а) досягнення пенсійного віку: для чоловіків – 60 років; для жінок – 55 років;

б) наявності страхового стажу: для чоловіків – не менше 25 років; для жінок – не менше 20 років;

в) наявності стажу державної служби – не менше 10 років;

г) які на час досягнення пенсійного віку працювали на посадах державних службовців;

або за наявності умов:

а) досягнення пенсійного віку: для чоловіків – 60 років; для жінок – 55 років;

б) наявності 20 років стажу роботи на посадах, віднесених до категорій державних службовців (незалежно від місця роботи на час досягнення пенсійного віку).

Обчислення стажу державної служби проводиться на підставі Порядку обчислення стажу державної служби, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 3 травня 1994 р. Цим Порядком визначено перелік осіб, перебування на яких зараховується до стажу державної служби.

Пенсія державним службовцям призначається особам, які на час звернення за призначенням пенсії: а) перебували на державній службі – у розмірі 80% від сум їх заробітної плати, на які нараховуються страхові внески на загальнообов’язкове державне пенсійне страхування без обмеження граничного розміру пенсії; б) не є державними службовцями – у розмірі 80% заробітної плати працюючого державного службовця відповідної посади та рангу за останнім місцем роботи на державній службі.

Державному службовцю виплачується пенсія незалежно від його заробітку (прибутку), одержуваного після виходу на пенсію. Однак, максимальний розмір пенсії (з урахуванням надбавок, підвищень, додаткових пенсій, цільової грошової допомоги, пенсії за особливі заслуги перед Україною та інших доплат до пенсій, встановлених законодавством) не може перевищувати дванадцяти максимальних розмірів пенсії за віком, встановленої абз. 1 ч. 1 ст. 28 Закону «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування».

Частина шоста ст. 37 Закону передбачає призначення державним службовцям пенсії по інвалідності за таких умов: а) визнані інвалідами І або ІІ групи у період перебування на державній службі (незалежно від причини інвалідності); б) стаж державної служби становить не менше 10 років; в) страховий стаж, передбачений ст. 32 Закону „Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування” складає: до досягнення 23 років – 2 роки, від 24 – до 26 – 3 роки, від 27 – до 31 – 4 роки, від 32 і старше – 5 років.

Пенсія по інвалідності призначається незалежно від причини інвалідності за умови припинення державної служби.

Розміри пенсії по інвалідності державним службовцям встановлено у розмірі 80% заробітної плати, а за кожний повний рік роботи понад 10 років на державній службі – пенсія збільшується на 1% заробітку, але не більше 90% заробітної плати.

Повернення особи на державну службу є підставою для припинення виплати пенсії по інвалідності до: а) її звільнення з державної служби; б) досягнення нею граничного віку перебування на державній службі. Якщо державного службовця звільнено з державної служби після досягнення пенсійного віку або якщо він продовжує перебувати на державній службі без оформлення пенсії по інвалідності, він має право на пенсію відповідно до Закону „Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування”, тобто на пенсію за віком. Якщо інваліду І або ІІ групи було встановлено ІІІ групу інвалідності, то в разі наступного визнання його інвалідом І або ІІ групи право на отримання раніше призначеної пенсії поновлюється з дня встановлення І або ІІ групи за умови, якщо після припинення виплати пенсії минуло не більше п’яти років.

Чинне законодавство передбачає, що умовами призначення пенсії у зв’язку із втратою годувальника є: а) смерть особи в період перебування на державній службі; б) наявність у померлого годувальника стажу державної служби не менше 10 років; в) наявність у померлого годувальника непрацездатних членів сім’ї, які були на його утриманні (при цьому діти, незалежно від того, чи були вони на його утриманні).

Розмір пенсії залежить від кількості непрацездатних членів сім’ї: на одного – 70% суми заробітної плати; на двох і більше – 90%.

У заробіток для обчислення пенсії відповідно до ст. 37 Закону «Про державну службу» включаються: посадові оклади; надбавки за ранг або кваліфікаційний клас, класний чин або спеціальні звання; надбавки за вислугу років; інші виплати, які визначаються за вибором особи, яка звернулася за пенсією.

Звернення за призначенням пенсії здійснюється у будь-який час після виникнення права на пенсію, але не раніше, ніж за місяць до досягнення пенсійного віку. Днем звернення за пенсією вважається день приймання органом, який призначає пенсію, заяви про призначення або переведення з одного виду пенсій на інший. Якщо заява пересилається поштою (крім випадків призначення (поновлення) пенсій), днем звернення за пенсією вважається дата, яка зазначена на поштовому штемпелі місця відправлення заяви. Особа, яка звертається за пенсією (незалежно від виду пенсії), повинна пред’явити паспорт або інший документ, який посвідчує цю особу, місце її проживання (реєстрації) та вік. До заяви про призначення пенсії за вислугу років надаються також документи: а) довідка податкової адміністрації про присвоєння ідентифікаційного номера заявникові. Для осіб, які через свої релігійні переконання відмовляються від прийняття ідентифікаційного номера, офіційно повідомили про це відповідні державні органи та мають відмітку в паспорті, документом, що засвідчує відсутність у заявника такого номера, є копія сторінки паспорта з відміткою про те, що вона має право здійснювати будь-які платежі без ідентифікаційного номера; б) документи про стаж, що визначені Порядком підтвердження наявного трудового стажу для призначення пенсій за відсутності трудової книжки або відповідних записів у ній, затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України від 12 серпня 1993 р. За період роботи, починаючи з 1 січня 2004 р., відділ персоніфікованого обліку органу, що призначає пенсію, додає довідку з бази даних системи персоніфікованого обліку; в) довідка про заробітну плату за період страхового стажу, а починаючи з 01.07.2000 р. – індивідуальні відомості про застраховану особу надаються відділом персоніфікованого обліку; г) документи про місце проживання (реєстрації), особи. За такий документ приймається паспорт або довідка уповноважених органів з місця проживання (реєстрації) у тому числі органів місцевого самоврядування; д) документи, що підтверджують виконання роботи, яка дає право на призначення такого виду пенсії.

Для призначення пенсії у зв’язку з втратою годувальника до заяви про призначення такої пенсії, додаються: а) документи, передбачені в пп. «а»-«в»;

б) свідоцтво про народження або паспорт особи, якій призначається пенсія; в) довідка про склад сім’ї померлого годувальника та копії документів, що засвідчують родинні стосунки члена сім’ї з померлим годувальником; г) свідоцтво органу РАГСу про смерть годувальника або рішення суду про визнання його безвісно відсутнім; д) документи про вік померлого годувальника сім’ї за відсутності таких даних у свідоцтві про смерть чи рішенні суду про визнання годувальника безвісно відсутнім; е) довідки вищих навчальних закладів І–ІVрівнів акредитації чи професійно-технічних навчальних закладів про те, що особи – члени сім’ї померлого годувальника навчаються за денною формою навчання; є) довідка про те, що чоловік (дружина), а в разі їх відсутності – один із батьків, дід, баба, брат чи сестра померлого годувальника незалежно від віку і працездатності, якщо він (вона) не працює і зайнятий доглядом за дитиною (дітьми) померлого годувальника до досягнення нею (ними) 8 років; ж) документи про місце проживання (реєстрації); з) документи про перебування членів сім’ї (крім дітей) на повному утриманні померлого годувальника чи одержання від померлого годувальника допомоги, що була для них постійним і основним джерелом засобів до існування.

Водночас, чинне законодавство про державну службу передбачає вичерпний перелік підстав для позбавлення державного службовця права на призначення пенсії. Мова йде про звільнення державного службовця у зв’язку з: а) засудженням за умисний злочин, вчинений з використанням свого посадового становища; б) вчиненням корупційного діяння. У цьому випадку пенсія державному службовцю призначається на загальних підставах.

У разі виходу державного службовця на пенсію, йому виплачується одноразова виплата грошової допомоги у розмірі 10 місячних посадових окладів. Обов’язковою умовою такої виплати є наявність стажу державної служби не менше 10 років.

Стаття 37-1. Закону «Про державну службу» передбачає перерахунок раніше призначених пенсій у разі підвищення розміру заробітної плати працюючим державним службовцям, а також у зв’язку з набуттям особою права на пенсійне забезпечення державного службовця за цим Законом.

Перерахунок пенсії здійснюється у двох випадках: 1) у разі підвищення розміру заробітної плати працюючому державному службовцю; 2) у разі набуття особою права на пенсійне забезпечення державного службовця за Законом «Про державну службу».

Право на перерахунок пенсій мають тільки ті державні службовці, яким пенсію було призначено після 4 лютого 2003 р., тобто після доповнення Закону України «Про державну службу» ст. 37-1.

Перерахунок пенсій проводиться з місяця підвищення розміру заробітної плати працюючого державного службовця на підставі поданої заяви та довідок, виданих державними органами за останнім місцем роботи. У разі ліквідації державного органу довідку видає орган, який є правонаступником, а вразі його відсутності та перейменування (відсутності) посад довідка видається у порядку, встановленому Міністерством праці та соціальної політики за погодженням з Головним управлінням державної служби. У всіх випадках призначення (перерахунок) пенсій заробіток для обчислення пенсій не може перевищувати сум заробітної плати, на які нараховується збір на загальнообов’язкове державне пенсійне страхування, на момент призначення (перерахунку) пенсій.

Висновки до другого розділу

Чинне законодавство про державну службу чітко передбачає: а) критерії, яким повинна відповідати особа, яка претендує на посаду державного службовця: громадянство України; відповідна освіта і професійна підготовка; проходження встановленої процедури вступу на державну службу; б) особистісні характеристики, які не повинні братися до уваги при прийнятті особи на державну службу: походження; соціальний і майновий стан; расова і національна приналежність; стать; політичні погляди; релігійні переконання; місце проживання.
Сутність виконання державної посади проявляється в такому: а) державний службовець, який виконує державну посаду, є представником державного органу, реалізує певні повноваження публічного а не особистісного характеру; б) виконання державної посади пов’язано, насамперед, із мисленням, тобто із знаннями, досвідом, творчими здібностями, професійністю, оскільки „виконання” завжди передбачає певний вплив державного службовця на інших людей як безпосередньо, так і через акти управління та організаційні дії; в) виконання державної посади – це процес, який не має меж ні в часі, ні в просторі, оскільки державний службовець є представником держави, державного органу, забезпечує реалізацію їх повноважень, здійснюючи державно-управлінську (адміністративну) діяльність, забезпечуючи, таким чином реалізацію прав і свобод людини й громадянина. Така діяльність не може здійснюватися час від часу, від випадку до випадку, а характеризується постійністю та стабільністю; г) виконання державної посади завжди здійснюється в умовах правового режиму, тобто на підставі та на виконання правових норм, оскільки така діяльність, як правило, тягне за собою настання певних юридичних наслідків, на які, власне, вона і спрямована. Діяльність державного службовця може бути ефективною та професійною тільки за умови чіткої та детальної регламентації правового статусу державної посади; д) виконання державної посади, поряд із чіткою регламентацією її статусу, передбачає ініціативу, самостійність, самоорганізацію, волю, культуру, ерудицію, творчість та інші якості державного службовця. Більше того, ці якості розглядаються як обов’язкові для забезпечення ефективності та дієвості державної служби.
Правовий статус державної посади – це система правовідносин, пов’язаних із завданнями й обов’язками, повноваженнями і правами, знаннями і кваліфікаційними вимогами, умовами та порядком заміщення, взаємозамінністю та грошовим утриманням, які визначають місце і роль посади в структурі державного органу та урегульованих нормами різних галузей права.
Структуру правового статусу державної посади складають такі її елементи як: завдання; обов’язки; повноваження; права; знання, вміння, володіння; кваліфікаційні вимоги; порядок і умови заміщення; відповідальність; взаємозаміна; грошове утримання.
Державна посада – це державно-правова установка, яка визначає місце, обов’язки, права й відповідальність особи, що її виконує, засновується в нормативно-визначеному порядку і фінансується з державного бюджету.

6. Політичні посади – це державні посади, які засновані у встановленому порядку, передбачені у штатному розписі державного органу, наділені повноваженнями формувати або забезпечувати державну політику, фінансуються за рахунок коштів державного бюджету і надають особам, які її виконують, статусу політичних діячів.

7. Адміністративні посади – це державні посади, які засновані у встановленому порядку, передбачені у штатному розписі державного органу, наділені державно-владними повноваженнями щодо забезпечення реалізації завдань і функцій держави, фінансуються за рахунок коштів державного бюджету і надають особам, які її виконують, статусу державного службовця.

8. Судові посади – це державні посади, які засновані у встановленому порядку, передбачені штатними розписами судових органів, наділені повноваженнями щодо здійснення правосуддя, надають особам, які їх виконують, статусу судів і фінансуються за рахунок коштів державного бюджету.

9. Патронатні посади – це державні посади, які засновані у встановленому порядку, передбачені штатними розписами окремих державних органів, наділені консультативними та дорадчими повноваженнями, передбачають безпосередню діяльність на керівника чи іншу посадову особу даного органу (непублічна діяльність) і фінансуються за рахунок коштів державного бюджету.

10. Принципи управління державною службою, аналогічно функціям, є похідними від принципів державного управління та принципів державної служби і являють собою основоположні засади, ідеї по здійсненню державними органами, їхніми апаратами та посадовими особами виконавчо-розпорядчої діяльності щодо організації та функціонування державної служби та діяльності державних службовців.

11. Серед органів управління державною службою можна виокремити:
1) органи управління проходженням державної служби – це органи, призначені підтримувати і розвивати системи відносин проходження державної служби, управління її персоналом, забезпечення порядку, умов і процедур реформування державної служби, підвищення професіоналізму й компетентності державних службовців; 2) органи забезпечення проходження державної служби – це органи або, як правило, підрозділи державного органу, завданнями якого є виконання або організація виконання норм, правил і приписів законодавства про державну службу щодо специфіки цього державного органу.

12. Службова кар’єра – це нормативно урегульоване цілеспрямоване просування особи по державній службі для реалізації державних та задоволення своїх інтересів шляхом заміщення нею вищої посади або присвоєння їй вищого рангу. Державний службовець не має права на просування по державній службі: 1) під час випробування при заміщенні державної посади; 2) в період дії дисциплінарного стягнення, порушення кримінальної справи або проведення службового розслідування; у рамках граничного віку для перебування на державній службі.

13. Умови державної служби – це урегульовані нормами права обов’язкові державні установки щодо визначення, забезпечення та гарантування функціонування державної служби. Можна виокремити три групи умов: 1) соціально-економічні: грошове утримання та інші виплати, щорічна оплачувана відпустка, медичне обслуговування, пенсійне забезпечення, обов’язкове соціальне страхування, обов’язкове державне страхування; 2) соціально-побутові: визначення робочого місця, забезпечення необхідною технікою, своєчасне забезпечення документацією та інформацією, безпечні й здорові умови праці та ін.; 3) правові: захист державного службовця і членів його сім’ї від насилля, загрози інших неправомірних дій у зв’язку з виконанням ним посадових обов’язків.

Розділ ІІІПроцесуальні засади проходженнядержавної служби в Україні

3.1. Конкурсна процедура щодо вступу на державну службу

Статті 4, 14 Закону України “Про державну службу” передбачили пріоритет конкурсу порівняно з іншими умовами виникнення державно-службових відносин з державними службовцями, тим самим визначивши подальші напрямки проведення концептуальних реформ порядку прийому громадян на державну службу.

Провідне місце конкурсу обумовлено тим, що останній є важливим правовим способом раціонального підбору кадрів до органів державної служби, що дозволяє не тільки покращати комплектування її органів, але й забезпечує у подальшому потрібний рівень їх функціонування. Важливість конкурсного порядку прийому громадян на державну службу є очевидною, адже це той фактор, який має гарантувати об’єктивність оцінки ділових, професійних, моральних якостей претендента, і як наслідок – ефективність його майбутньої роботи [90, с. 117-118].

З наукової точки зору доцільність дослідження конкурсного відбору взагалі та на державній службі, зокрема, полягає у тому, що останній належить до однієї із провідних категорій української юридичної науки та посідає визначне місце в її понятійному апараті, служить своєрідним інструментом наукового аналізу виникнення трудових правовідносин та впливає на правосуб’єктність їх учасників.

Перехід до розгляду конкурсних засад прийому громадян на державну службу потребує деяких уточнень у таких аспектах:

аналізу його предмета, тобто відносин, які мають регулюватися, та сферою їх дії;
характеристики конкурсу як юридичної процедури, де є свої специфічні етапи, стадії й принципи;
як юридичної гарантії, тобто як засіб забезпечення органів державної служби кваліфікованими кадрами [90, с. 134].

Правовідносини конкурсного відбору є цілісними правовідносинами, які обумовлюються дією норм законодавства про державну службу та визначають сукупність суб’єктивних прав та обов’язків органу державної служби та учасників конкурсу, реалізація яких спричиняє виникнення, зміну чи припинення цього виду правовідносин. Регламентація конкурсних правовідносин здійснюється Законом України “Про державну службу” та Порядком проведення конкурсу на заміщення вакантних посад державних службовців від 15.02.2002 р. [181].

У нормативних актах державної служби є відсутнім нормативне визначення конкурсу та ціль його проведення. Аналіз чинного трудового законодавства свідчить, що в окремих нормативних актах поняття “конкурс” визначається як: “форма відбору кандидатів на посаду керівника закладу освіти, що є у державній власності” [90,
с. 215];

соціально-правовий метод оцінювання ділових якостей працівників” [66, с. 124];

один із найбільш ефективних способів виявити необхідні “чесноти та здібності” кандидатів при прийомі на державну службу [90, с. 216];

форма реалізації права працівника на вибір роботи;

найважливіший засіб забезпечення рівності при прийнятті на роботу.

Важливо зазначити, що в трудовому праві, на відміну від адміністративного права, у науковій юридичній літературі значна увага приділялася питанням визначення сутності та правової природи конкурсу. Так, В.Н. Смірнов, який спеціально досліджував конкурсний відбір у праві, підкреслює, що “конкурс – це особливий, винятковий порядок підбору кадрів, що містить підвищені вимоги до осіб, які претендують на заміщення вакантної посади” [90, с. 145]. При цьому слід мати на увазі, що при визначенні конкурсу як випробування, слід враховувати, що мова йде про випробування не в розумінні категорії трудового права. У цьому випадку вчений підкреслює випробувальний, екзаменаційний характер, який об’єктивно притаманний конкурсу.

Відповідно до Порядку проведення конкурсу на заміщення вакантних посад державних службовців можна визначити такі характерні ознаки конкурсу на державній службі:

конкурс – є одним з ефективних правових способів кадрового забезпечення державної служби. Конкурс значною мірою впливає на підвищення професійного рівня працівників, активізує їх самоосвіту та самовдосконалення, що сприяє забезпеченню апарату державної служби високопрофесійними, кваліфікованими кадрами;

при конкурсному відборі кадрів до органів державної служби створюється конкурентне середовище, учасники конкурсу змагаються за отримання вакантної посади, перебуваючи у рівних умовах;

конкурс стимулює, сприяє заохоченню до оволодіння необхідними знаннями й підвищенню ефективності роботи працівників;

конкурс, як показник попиту на державну службу, впливає на пропозицію (кадрове забезпечення державної служби) і забезпечує тим самим безперервність освіти державних службовців [90, с. 244].

Зазначене дає підставу для такого визначення поняття «конкурс» – це система державно-службових відносин, які виникають змінюються та припиняються при оцінюванні професійних, ділових та особистісних якостей претендента на державну посаду.

У Законі України “Про державну службу” чітко визначена сфера застосування конкурсу: прийняття на державну службу на посади ІІІ–VIIкатегорій, крім випадків, коли інше встановлено законами України. Під “іншими випадками, встановленими законами України” слід розуміти встановлення конкурсного відбору при просуванні по службі на заміщення посад більш високої категорії. Таким чином, можна дійти висновку, що сфера застосування конкурсу на державній службі досить чітко визначена й не потребує поширеного тлумачення.

Підставою виникнення конкурсних правовідносин є складний юридичний склад: наявність вакантної посади та винесення рішення про проведення конкурсу та його умови, яке приймається керівником органу державної служби, в якому оголошується конкурс. Відповідний орган державної служби в особі керівника із цього моменту набуває статусу суб’єкта конкурсних правовідносин і несе комплекс встановлених у законодавстві прав та обов’язків [90, с. 125].

Цікавою але не однозначною є практика проведення конкурсу в Російській Федерації. При проведенні конкурсного відбору на заміщення вакантної посади склад конкурсної комісії та організацію її роботи керівник відповідного органу погоджує з Радою з питань державної служби при Президентові РФ. Члени цієї Ради також можуть включатися до складу конкурсної комісії [66, с. 46].

За законодавством про державну службу України конкурсна комісія створюється у кожному конкретному випадку проведення конкурсу. У зв’язку з цим, в юридичній літературі висувалася пропозиція щодо створення постійної, універсальної конкурсної комісії. Так, Ю.П. Битяк, наприклад, вважає, що “недоцільно щоразу створювати конкурсну комісію. Краще було б створити таку комісію строком на 3–5 років” [26,
с. 230]. Уявляється, що така пропозиція є цілком правильною і заслуговує на увагу.

Об’єктом конкурсних правовідносин є конкурс як управлінська діяльність, що спрямована на підготовку та оцінювання професійних, ділових та особистісних якостей, проведення відбору та прийняття рішення щодо рекомендації на посаду одного з претендентів.

У процесі проведення конкурсу на заміщення вакантних посад державних службовців важливе місце посідають принципи його проведення, серед яких можна виділити такі:

— принцип рівності учасників конкурсу означає, по-перше, що вони мають рівні конституційні права й свободи та є рівними у конкурсі, незалежно від статі, релігійних переконань, соціального та майнового становища, місця проживання тощо; по-друге претенденти мають рівні можливості бути повідомленими про порядок проходження конкурсу, їх права й обов’язки тощо. Учасникам конкурсу надається необхідна інформація щодо особливостей умов праці за відповідною посадою, на яку оголошено конкурс, вони завчасно повідомляються про час і місце засідання комісії;

— принцип колегіальності означає, що рішення конкурсної комісії щодо кожного учасника конкурсу приймається колегіально, тобто всіма членами конкурсної комісії. Це створює умови для повної, всебічної й об’єктивної оцінки всіх якостей претендентів на державну службу, врахування думки кожного із членів конкурсної комісії та винесення справедливого рішення;

— принцип гласності та його повне фіксування технічними засобами. Цей принцип характеризує демократизм конкурсного відбору, можливість брати участь у конкурсі не лише працівникам органів державної служби, а й іншим громадянам України, до складу конкурсної комісії входити не лише представникам адміністрації відповідного органу державної служби, а й незалежним експертам і спеціалістам. Гласність полягає також у праві публікувати оголошення у пресі про початок конкурсу на ту чи іншу посаду в органах державної служби, інформувати про це по радіо, телебаченню. Цей принцип проявляє свою дію також у тому, що проходження претендентами конкурсного відбору відображається детально в протоколі, а рішення комісії щодо переможця конкурсу оголошується в присутності всіх учасників;

— принцип змагальності відтворюється у конкурсі у правах кожного з претендентів на рівних початкових позиціях у межах права конкурувати між собою заздалегідь встановленими критеріями;

— принцип законності при здійсненні конкурсного відбору гарантує дотримання органом державної служби правових норм проведення конкурсу в межах права та в ім’я реалізації рівного права доступу до державної служби;

— дія принципу безпосередності конкурсного відбору полягає в тому, що конкурсна комісія при проведенні конкурсу повинна заслуховувати претендентів або ознайомлюватися з їхніми пропозиціями щодо удосконалення роботи того чи іншого органу державної служби (якщо надання таких передбачено) безпосередньо. Безпосередній зв’язок конкурсної комісії і претендентів забезпечує можливість виявити і належним чином оцінити знання та досвід кожного з претендентів, повно і всебічно вникнути у їхні відповіді на запитання, усунути сумніви щодо визначення переможця конкурсу.

Як уже зазначалося, конкурс на заміщення вакантних посад державних службовців є одним із чотирьох видів процедур вступу на державну службу, поряд із призначенням, зарахуванням і виборами. Він застосовується у 95% випадків при проведенні заміщення вакантної посади.

Правовою основою проведення конкурсного провадження є Закон “Про державну службу” [156], Порядок проведення конкурсу на заміщення вакантних посад державних службовців, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 15 лютого 2002 р. [181], та Загальний порядок проведення іспиту кандидатів на заміщення вакантних посад державних службовців, затверджений наказом Головдержслужби України від 10 травня 2002 р. [170].

У конкурсній процедурі можна виокремити такі стадії:

підготовка та проведення конкурсу;

проведення конкурсного іспиту та проведення співбесіди;

прийняття рішення за підсумками конкурсного іспиту;

оскарження прийнятого рішення;

виконання прийнятого рішення.

Першою стадією конкурсної процедуриєпідготовка та проведення конкурсу.

У цій стадії можна виділити три етапи:

а) оголошення державного органу про проведення конкурсу в пресі або поширення його через інші засоби масової інформації;

б) прийом документів від осіб, які бажають взяти участь у конкурсі;

в) попередній розгляд документів на відповідність встановленим кваліфікаційним вимогам до відповідного рівня посади.

На першому етапі цієї стадії державний орган, в якому проводиться конкурс, зобов'язаний опублікувати оголошення про проведення конкурсу в пресі або поширити його через інші офіційні засоби масової інформації не пізніше, ніж за місяць до початку конкурсу та довести його до відома працівників органу, в якому оголошується конкурс.

В оголошенні про проведення конкурсу повинні міститися такі відомості: найменування державного органу із зазначенням його місцезнаходження, адреси та номерів телефонів; назви вакантних посад із зазначенням, що додаткова інформація щодо основних функціональних обов'язків, розміру та умов оплати праці надається кадровою службою; основні вимоги до кандидатів, визначені державним органом згідно з типовими професійно-кваліфікаційними характеристиками посад державних службовців; термін прийняття документів (протягом 30 календарних днів із дня оголошення про проведення конкурсу). В оголошенні може міститися додаткова інформація, що не суперечить законодавству про державну службу.

Водночас, конкурс не оголошується у випадках:

а) коли заміщення вакантних посад здійснюється за іншою процедурою;

б) у разі прийняття керівником рішення про призначення осіб згідно з пунктом 5 Порядку в межах одного державного органу.

Другий етапцієї стадії пов¢язаний з прийомом передбачених чинним законодавством документів:

заяви про участь у конкурсі, в якій зазначається про ознайомлення заявника із встановленими законодавством обмеженнями щодо прийняття на державну службу та проходження державної служби;

заповненої особової картки (форма П-2 ДС) з відповідними додатками;

двох фотокарток розміром 4 х 6 см;

копій документів про освіту, засвідчених нотаріально чи в іншому встановленому законодавством порядку;

відомостей про доходи та зобов'язання фінансового характеру щодо себе та членів своєї сім'ї;

копії першої та другої сторінок паспорта громадянина України, засвідченої кадровою службою.

При цьому особи, які працюють у державному органі, де оголошено конкурс, і бажають взяти у ньому участь, зазначених документів до заяви не додають.

Важливим є те, що особи можуть подавати додаткову інформацію стосовно своєї освіти, досвіду роботи, професійного рівня і репутації (копії документів про підвищення кваліфікації, присвоєння наукового ступеня або вченого звання, характеристики, рекомендації, наукові публікації тощо). Необхідно зазначити, що забороняється вимагати відомості та документи, подання яких не передбачено законодавством.

Важливим моментом є вирішення питання про допуск до участі в конкурсному іспиті кандидатів на заміщення вакантної посади. За загальним правилом, до участі в іспиті допускаються кандидати, документи яких відповідають установленим вимогам щодо прийняття на державну службу, передбаченим для кандидатів на посади державних службовців. Особи, документи яких не відповідають установленим вимогам, за рішенням голови конкурсної комісії до іспиту не допускаються, про що їм повідомляється кадровою службою з відповідним обґрунтуванням.

Однак, чинне законодавство передбачає виняток із цього правила. Якщо кандидат наполягає на участі в іспиті за даних обставин, він допускається до іспиту, а остаточне рішення приймає конкурсна комісія. Із таким положенням важко погодитися, оскільки в такому випадку нівелюється вимога про відповідність документів кандидата, що може створювати певні труднощі.

Важливою стадією конкурсної процедури є проведення конкурсного іспиту та співбесіди. Слід зазначити, що однією із суттєвих «новел» чинного Положення про проведення конкурсу є саме конкурсний іспит, якого раніше не було. Конкурсний іспит має за мету проведення об'єктивної оцінки знань та здібностей кандидатів на заміщення вакантних посад державних службовців. Такий іспит проводиться конкурсною комісією, яка створена у даному державному органі.

Названа стадія характеризується, перш за все, учасниками провадження, до яких належать:

конкурсна комісія;

кандидат на заміщення вакантної посади.

Процесуальний статус конкурсної комісії визначається Положенням, яке передбачає, що вона утворюється наказом (розпорядженням) керівника відповідного державного органу, який здійснює призначення на посаду державного службовця, у складі голови, секретаря і членів комісії. Очолює конкурсну комісію, як правило, заступник керівника державного органу. До складу конкурсної комісії входять представники кадрової та юридичної служб, а також окремих структурних підрозділів апарату державного органу.

Окрім конкурсної комісії, учасником цієї процедури є кандидат на заміщення вакантної посади. Кандидатом вважається особа, яка подала необхідні документи до державного органу для участі у конкурсі. Чинне законодавство передбачає обмеження щодо кола осіб, які можуть брати участь у конкурсі. Так, до участі у конкурсі не допускаються особи, які:

досягли встановленого законодавством граничного віку перебування на державній службі;

визнані в установленому порядку недієздатними;

мають судимість, що є несумісною із зайняттям посади державного службовця;

у разі прийняття на службу будуть безпосередньо підпорядковані або підлеглі особам, які є їх близькими родичами або свояками;

позбавлені права займати відповідні посади в установленому законом порядку на визначений термін;

в інших випадках, установлених законами.

Ця стадія включає в себе два етапи:

а) конкурсний іспит;

б) співбесіда.

Важливість такого конкурсного іспиту проявляється в тому, що до всіх кандидатів на заміщення вакантних посад державних службовців висуваються однакові вимоги щодо їх підготовки та професіоналізму, зокрема, перевірки та оцінки їх знань Конституції України, Законів України "Про державну службу» та "Про боротьбу з корупцією", а також законодавства з урахуванням специфіки функціональних повноважень відповідного державного органу та структурного підрозділу. Об'єктивність проведення іспиту забезпечується рівними умовами для всіх кандидатів (тривалість іспиту, зміст та кількість питань, підрахунок результатів тощо) та відкритістю інформації про них, єдиними критеріями оцінки.

Процедура конкурсного іспиту розпочинається з організаційної підготовки. Кадрова служба за погодженням з головою конкурсної комісії визначає дату проведення іспиту та повідомляє кандидатів про місце і час його проведення.

Важливим моментом підготовки до конкурсного іспиту є підготовка екзаменаційних білетів. Екзаменаційні білети (їх кількість повинна бути не менше 15) готуються за формою, затвердженою чинним законодавством, і повинні складатися з 5 питань: по одному питанню на перевірку знання Конституції, Закону України "Про державну службу", Закону України "Про боротьбу з корупцією" та два питання на перевірку знання законодавства з урахуванням специфіки функціональних повноважень відповідного державного органу та його структурного підрозділу.

Важливим гарантом об¢єктивності конкурсного іспиту є те, що переліки питань можуть публікуватися у відповідних друкованих засобах масової інформації та обов'язково надаватися для ознайомлення всім учасникам конкурсу при поданні документів для участі в конкурсі.

Основна організаційна підготовка до іспиту проводиться в день проведення іспиту з усіма кандидатами на заміщення вакантних посад. Секретар конкурсної комісії інформує про тривалість та процедуру складання іспиту. До початку іспиту секретар конкурсної комісії відповідає на запитання кандидатів щодо процедури іспиту. Інформація секретаря про умови складання іспиту має бути достатньою для кандидатів. Він повинен упевнитися, що всі кандидати зрозуміли умови іспиту, у протилежному випадку надати додаткові пояснення. У разі виникнення спірних питань вони мають бути розв'язані головою конкурсної комісії.

Під час підготовки відповідей на запитання екзаменаційного білета мають бути присутніми не менше трьох членів конкурсної комісії. Іспит складається одночасно для кандидатів на заміщення однієї вакантної посади. У разі невеликої кількості кандидатів та за наявності відповідних умов, передбачених чинним законодавством, іспит може проводитися одночасно на заміщення декількох вакантних посад. Приміщення для складання іспиту має відповідати умовам зручного розміщення, що унеможливлює спілкування кандидатів та забезпечує індивідуальну підготовку відповідей на питання білета. Кандидати не можуть самостійно залишати приміщення, в якому складається іспит, до його закінчення. Іспит складається письмово за екзаменаційними білетами, які пропонуються кандидатові за його вибором і відкриваються в присутності кандидатів на заміщення вакантних посад під час складання іспиту. Іспит складається державною мовою. Загальний час для підготовки відповіді на екзаменаційний білет має становити не більше 60 хвилин.

Державні органи, що мають комп'ютерні засоби контролю знань, можуть проводити іспит шляхом комп'ютерного тестування з урахуванням положень Порядку проведення конкурсу, Порядку та умов проведення конкурсу в окремому державному органі, що визначаються його керівником, який призначає на посади та звільняє з посад державних службовців.

Після закінчення часу, відведеного на складання іспиту, проводиться перевірка відповідей та їх оцінювання. Оцінка проводиться всіма членами комісії. Члени конкурсної комісії приймають спільне рішення щодо оцінки відповіді на кожне питання екзаменаційного білета. Такі оцінки виставляються на аркуші з відповідями кандидата. Підбиття підсумку здійснюється шляхом додавання балів за кожне питання і занесення загальної суми балів в екзаменаційну відомість.

Чинне законодавство про державну службу закріпило п'ятибальну систему оцінки знань кандидатів.

Співбесіда є наступним етапом цієї стадії. Чинне законодавство про державну службу на регламентує питань щодо визначення поняття «співбесіда», її типів та видів. В юридичній літературі зазначається, що на цьому етапі комісія проводить індивідуальні інтерв’ю з відібраними після конкурсного іспиту кандидатами. Мета цього інтерв’ю полягає в оцінюванні відповідності кандидата портрету ідеального службовця, його здатності виконувати службові обов’язки, потенціалу професійного росту, наявності передумов для успішної соціалізації в новому колективі, вміння співпрацювати з колегами, підлеглими й керівниками, виявлення очікувань претендента стосовно перспектив службової кар’єри, оплати праці тощо. Мова йде насамперед про оцінювання особистісних якостей, які неможливо оцінити під час проведення конкурсного іспиту.

Співбесіда є двостороннім процесом – комісія оцінює претендента, а претендент оцінює державний орган, який представлений конкурсною комісією, і в якому йому доведеться здійснювати свою діяльність. Отже, члени конкурсної комісії повинні надавати претенденту максимально об’єктивну інформацію про державний орган з метою зацікавлення й одночасно – не допустити прийняття на посаду особи, яка не відповідає встановленим вимогам.

Співбесіди можуть бути різних видів:

«один на один»: конкурсна комісія – претендент;

конкурсна комісія – декілька претендентів: проводиться одночасне порівняння їх особистісних якостей.

У світовій практиці розроблено декілька типів співбесід:

структурована – стандартний перелік питань для певних посад. При цьому відповіді претендентів заносяться у наперед підготовлений бланк;

неструктурована – немає стандартних запитань і визначеного порядку проведення інтерв’ю. Все залежить від ситуації та відповідей на попередні питання;

ситуаційна – у запитаннях моделюються ситуації, які можуть виникнути під час виконання службових обов’язків. Кандидатові пропонується вирішити одну чи декілька практичних проблемних ситуацій. Комісія перевіряє наявність необхідних ділових характеристик у кандидата, можливі варіанти його поведінки в критичних ситуаціях [119, с. 84].

Третьою стадією конкурсної процедури є прийняття рішення за підсумками конкурсу. Кандидати, які набрали загальну суму балів, що не є нижчою за 50% від максимальної суми балів, яка може бути виставлена при наданні відповідей, вважаються такими, що успішно склали іспит. Особи, які набрали менше 50% від максимальної суми балів, вважаються такими, що не склали іспит. Такі кандидати не можуть бути рекомендовані для заміщення вакантної посади.

Четвертою стадією конкурсної процедури є оскарження прийнятого рішення. Рішення конкурсної комісії може бути оскаржене кандидатом керівникові відповідного державного органу протягом трьох днів після ознайомлення із цим рішенням. Рішення керівника державного органу щодо відмови у зарахуванні на посаду державного службовця кандидат може оскаржити у порядку, визначеному законодавством. Відповідно до статті 55 Конституції України рішення державних органів та посадових осіб можуть бути оскаржені в суд у порядку статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України.

П’ятою стадією конкурсної процедури є виконання прийнятого рішення. В юридичній науці є дві протилежні точки зору щодо обов’язковості рішення конкурсної комісії, тобто воно має:

обов’язковий характер:

рішення конкурсної комісії є обов’язковим для керівника …керівник не має права відмовити переможцеві конкурсу в укладенні трудового договору [90, с. 235];

вибір працівника проводиться не роботодавцем, а за рішенням колегіального органу (звичайно конкурсною комісією), яке є обов’язковим для роботодавця [90,
с. 236];

обов’язок роботодавця – укласти з переможцем конкурсу трудовий договір і видати наказ (розпорядження) про призначення його на відповідну посаду;

рекомендаційний характер: рішення конкурсної комісії є підставою для призначення на відповідну державну посаду державної служби або ж відмови у такому призначенні [90, с. 145].

Для визначення авторської позиції щодо цього питання слід звернутися до історичного аспекту розвитку законодавства щодо проведення конкурсу. Положення про порядок проведення конкурсу при прийнятті осіб на роботу до органів державної виконавчої влади від 20.12.1993 р. передбачало норму такого змісту: Рішення комісії про переможця конкурсу може бути підставою для укладення керівником із ним трудового договору. Тобто чітко визначалося, що рішення конкурсної комісії про переможця конкурсу не зобов’язує керівника укладати з ним трудовий договір. Слова “може бути” укладений трудовий договір слід було розуміти так, що керівник, керуючись об’єктивними, обґрунтованими підставами, мав право відмовити переможцеві в укладенні трудового договору. Те, що рішення конкурсної комісії є рекомендацією керівникові щодо призначення переможця на посаду, випливало також із змісту п. 10 цього ж таки Положення, який був викладений у такій редакції: “Учасники конкурсу мають право бути присутніми на засіданні комісії під час обговорення питання про можливість прийняття їх на роботу”. Однак із часом це положення було відмінено Указом Президента України від 10.08.1994 р. Підставою для такого скасування є та обставина, що воно суперечить ст. 15 Закону України “Про державну службу”, відповідно до якої “прийняття на державну службу здійснюється на конкурсній основі, крім випадків, коли інше не встановлено законами України”. Таким чином, в Указі Президента особливий наголос ставився на тому, що “у Законі “Про державну службу” закріплюється обов’язковість проведення конкурсу при прийнятті на роботу на державну службу, а це тягне за собою обов’язковість, а не можливість, як це визначено у п.15 Положення, врахування думки конкурсної комісії щодо переможця конкурсу і укладення з ним на цій основі керівником установи трудового договору”. Отже, рішення конкурсної комісії стосовно цього Указу Президента є для керівника обов’язковим.

Як уявляється, така позиція є цілком правильною, враховуючи те, що: державна служба є публічною службою, а не приватною юридичною особою, що зумовлює вирішення державно-публічних питань відкрито, прозоро; запровадження принципу прозорості, відкритості та гласності передбачає вирішення низки питань щодо проходження державної служби колегіально.

Це положення підтверджується також і статтею 15 Закону «Про державну службу», яка встановлює, що прийняття на державну службу здійснюється на підставі конкурсу. Ця норма має імперативний характер, а це означає, що проходження конкурсного відбору на роботу до органів державної служби є обов’язковим, крім випадків, передбачених законодавством. Це положення знайшло своє відображення у чинному Порядку.

Підводячи підсумок цього дослідження слід зазначити, що конкурс є основним способом вступу на державну службу. Його сутність проявляється в тому, що він є системою державно-службових відносин, як виникають, змінюються та припиняються у зв’язку з підготовкою, проведенням оцінювання претендентів на державну посаду, прийняттям відповідного рішення та його виконання.

Діяльність щодо підготовки, проведення конкурсу, прийняття рішення та його виконання являє собою конкурсну процедуру, яка є видом службових процедур і регламентується адміністративним законодавством.

3.2. Процедура щодо призначення на державну службу

Одним із важливих напрямків реформування адміністративного права є кодифікація адміністративно-процесуального законодавства і забезпечення ефективного регулювання адміністративних проваджень. Процедура щодо призначення на посади державних службовців, які займають посади першої та другої категорії, є одним із видів службових процедур, яка відіграє важливу роль в системі державної служби, і спрямоване на підвищення її ефективності та дієвості. Цій процедурі притаманні ті ж ознаки, що й іншим адміністративним процедурам. Водночас, ця процедура має цілий ряд рис та особливостей, які суттєво відрізняють її від інших.

Правовою основою призначення на посади є Закон “Про державну службу” [156], Постанова Кабінету Міністрів України від 13 грудня 2001 р. “Про затвердження Порядку розгляду питань, пов'язаних з призначенням на посади та звільненням з посад керівників, заступників керівників центральних органів виконавчої влади, урядових органів державного управління, державних підприємств та їх об'єднань, а також голів місцевих державних адміністрацій» [179], і Указ Президента України від 19 листопада 2001 р. «Про обов'язкову спеціальну перевірку відомостей, що подають кандидати на зайняття посад державних службовців» [202].

Особливістю провадження щодо призначення на посаду є те, що воно здійснюється тільки стосовно певної категорії осіб, визначених чинним законодавством: міністрів, їх перших заступників та заступників, керівників, заступників керівників інших центральних органів виконавчої влади, урядових органів державного управління, керівників, заступників керівників державних підприємств та їх об'єднань у разі, коли ці особи відповідно до законодавства призначаються на посади та звільняються з посад Кабінетом Міністрів України, а також голів місцевих держадміністрацій. Конкретний перелік посад, призначення на які та звільнення з яких здійснюється Урядом, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 13 грудня 2001 р. “Про внесення змін до деяких актів Кабінету Міністрів України” (керівник Служби Прем'єр-міністра України; керівник групи радників Прем'єр-міністра України; радники Прем'єр-міністра України; заступник керівника Служби Прем'єр-міністра України; прес-секретар Прем'єр-міністра України, керівник Прес-служби Кабінету Міністрів України; керівник Секретаріату Прем'єр-міністра України; помічник Прем'єр-міністра України; керівник Протоколу Прем'єр-міністра України та ін.)[152].

Оскільки ця процедура є видом службових процедур, в ній можна виділити такі стадії:

1) порушення й підготовка справи щодо призначення;

2) розгляд справи і прийняття рішення;

3) виконання рішення;

4) оскарження рішення.

Першою стадією є порушення і підготовка справи щодо призначення. У цій стадії можна виділити декілька етапів. Перший етап – порушення справи про призначення. Чинне законодавство про державну службу закріпило, що подання та документи щодо призначення на посади та звільнення з посад готують:

Департамент кадрового забезпечення та персоналу разом з відповідними підрозділами Секретаріату Кабінету Міністрів України (за дорученням Прем'єр-міністра України) на: міністрів, керівників інших центральних органів виконавчої влади, керівників підприємств;

Департамент кадрового забезпечення та персоналу й Управління експертизи та аналізу розвитку територій Секретаріату Кабінету Міністрів України (за дорученням Прем'єр-міністра України) на голів обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій;

відповідні міністри – на державних секретарів міністерств, керівників урядових органів державного управління;

державні секретарі міністерств за погодженням з міністром – на перших заступників та заступників державних секретарів міністерств, а також заступників керівників урядових органів державного управління;

керівники інших центральних органів виконавчої влади – на перших заступників та заступників керівників інших центральних органів виконавчої влади, заступників керівників підприємств;

голови відповідних обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій – на голів районних, районних у мм. Києві та Севастополі держадміністрацій;

голова Ради міністрів Автономної Республіки Крим – на голів районних держадміністрацій в Автономній Республіці Крим.

У поданні на ім'я Прем'єр-міністра України щодо призначення претендента на відповідну посаду зазначаються прізвище, ім'я та по-батькові, дата народження претендента, громадянство, займана ним посада, а також посада, на яку рекомендується, та її функціональний напрям, рівень фахової і професійної підготовки, відомості про перебування в кадровому резерві, спроможність забезпечити доручену ділянку роботи, ділові та інші якості, наявність судимості або перебування під слідством [179].

У разі, коли претендент не перебував у кадровому резерві на відповідну посаду, у поданні зазначається, чому не рекомендуються особи, зараховані до кадрового резерву на цю посаду.

Другим етапомцієї стадії є підготовка необхідних документів і матеріалів. До подання щодо призначення додаються оформлені згідно з вимогами Порядку ведення особових справ державних службовців такі документи: заява претендента на зайняття посади; особова картка (форма П-2 ДС) з відповідними додатками; три фотокартки розміром 4 х 6 сантиметрів; біографічна довідка, скріплена підписом керівника кадрової служби та печаткою; копії документів про освіту, науковий ступінь, вчене звання, підвищення кваліфікації, засвідчені нотаріусом або кадровою службою; копія першої та другої сторінок паспорта, засвідчена кадровою службою; копія військового квитка (для військовозобов'язаних); декларація (копія декларації) про доходи за минулий рік та зобов'язання фінансового характеру, у тому числі за кордоном, претендента і членів його сім'ї, а для осіб, які претендують на зайняття посади державного службовця І та ІІ категорій, також відомості про належне їм та членам їх сімей нерухоме і цінне рухоме майно, вклади у банках та цінні папери; довідка про попередження стосовно встановлених законодавством обмежень для державних службовців, підписана особою, яка рекомендується на посаду, та кадровою службою; довідка про ознайомлення із Загальними правилами поведінки державного службовця; довідка встановленої форми про наявність допуску до державної таємниці; медична довідка про стан здоров'я; висновок Головдержслужби щодо претендентів на посади працівників, які відповідатимуть за роботу кадрової служби; висновок Управління експертизи та аналізу розвитку територій Секретаріату Кабінету Міністрів України щодо діяльності відповідної місцевої держадміністрації (для претендентів на посади голів місцевих держадміністрацій), довідка Міністерства економіки та з питань європейської інтеграції про соціально-економічну ситуацію в регіоні (для претендентів на посади голів обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій); проект рішення про призначення претендента на посаду, завізований керівником відповідного органу [179].

Третім етапомє проведення обов¢язкової спеціальної перевірки відомостей, що подають кандидати на зайняття посад державних службовців, з метою запобігання корупції та іншим правопорушенням. Її проведення регулюється Порядком проведення обов¢язкової спеціальної перевірки відомостей, що подають кандидати на зайняття посад державних службовців, затвердженим Указом Президента України від 19 листопада 2001 р.

Особливістю цієї перевірки є те, що вона:

проводиться стосовно відомостей, що подають кандидати на зайняття посад державних службовців, призначення на які здійснюють тільки Президент України і Кабінет Міністрів України;

проводиться тільки за наявності письмової згоди кандидата на зайняття посади у місячний строк (за наявності особливих обставин – строк може бути продовжений не більше як на п¢ятнадцять днів). У разі відсутності такої згоди, перевірка не проводиться і питання про призначення цієї особи не розглядається;

доручення стосовно проведення перевірки може давати тільки Глава Адміністрації Президента України (якщо призначення на посаду здійснює Президент України) або Державний секретар Кабінету Міністрів України (якщо призначення на посаду державного службовця здійснює КМУ);

передбачається вичерпний перелік державних органів, уповноважених здійснювати перевірку відомостей, що подаються кандидатами на зайняття посад державних службовців: тільки Головне управління державної служби України за участю Державної податкової адміністрації України, Міністерства внутрішніх справ України і Служби безпеки України. У разі потреби Головдержслужба України запитує в інших органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій відомості стосовно кандидата на зайняття посади;

перевірці підлягає вичерпний перелік відомостей, а саме:

а) достовірність даних, повідомлених кандидатом на зайняття посади про себе під час розгляду питання щодо прийняття його на державну службу або просування по службі;

б) додержання кандидатом на зайняття посади вимог, установлених законодавством про державну службу та боротьбу з корупцією, невиконання яких перешкоджає прийняттю та перебуванню на державній службі;

в) достовірність зазначених у деклараціях даних про доходи, зобов'язання фінансового характеру та майновий стан кандидата на зайняття посади щодо себе та членів своєї сім'ї.

Про результати перевірки Головдержслужба України інформує посадову особу, яка дала доручення про проведення перевірки. У свою чергу, особа, яка дала доручення про проведення перевірки, повідомляє про результати перевірки кандидата на зайняття посади, стосовно якого вона проводилася. Чинне законодавство про державну службу надає кандидатові право, у разі незгоди з результатами перевірки, викласти свої зауваження у письмовій формі або звернутися безпосередньо до Державної податкової інспекції України, Міністерства внутрішніх справ України і Служби безпеки України стосовно надання йому роз¢яснень з питань, що виникли.

Четвертим етапомцієї стадії є проходження медичного огляду. Чинне законодавство про державну службу передбачає обов¢язковість проходження кандидатами на зайняття посад керівників, заступників керівників центральних органів виконавчої влади, а також голів місцевих державних адміністрацій медичного огляду лікарсько-консультативною комісією з метою визначення стану їх здоров¢я. Порядок видачі медичної довідки про стан здоров¢я претендентів на посади керівників, заступників керівників центральних органів виконавчої влади, а також голів державних адміністрацій, затверджений Наказом Міністерства охорони здоров¢я України від 10 січня 2000 р. Цей порядок передбачає, що медичний огляд проводиться тільки за наявності двох умов:

а) на вимогу органу, який вносить подання щодо призначення претендента на відповідну посаду;

б) письмової згоди претендента, який засвідчує свою особу паспортом, або документом, що його замінює.

За відсутності хоча б однієї з умов, медичний огляд не проводиться. Особа може оскаржити результати обстеження лікарсько-консультативної комісії відповідно в Лікувально-оздоровчому об¢єднанні при Кабінеті Міністрів України або в Міністерстві охорони здоров¢я України або в Міністерстві охорони здоров¢я АРК, управліннях охорони здоров¢я обласних, Київської і Севастопольської міських державних адміністрацій або в судовому порядку.

Другою стадією процедури є розгляд справи і прийняття рішення. Розгляд справи, як правило, проводиться у вигляді співбесіди. Метою співбесіди є з'ясування досвіду роботи, професійного рівня, організаторських здібностей, відповідності посаді, на яку рекомендується претендент, рівня правової підготовки тощо.

Співбесіди проводять:

Прем'єр-міністр України, інші члени Кабінету Міністрів України та відповідні посадові особи Секретаріату Кабінету Міністрів України – з претендентами на посади міністрів, державних секретарів міністерств, їх перших заступників та заступників, керівників, їх перших заступників та заступників інших центральних органів виконавчої влади, урядових органів державного управління, керівників підприємств та їх заступників. Організовує проведення співбесід із зазначеними особами (за дорученням Прем'єр-міністра України) Департамент кадрового забезпечення та персоналу Секретаріату Кабінету Міністрів України;

Прем'єр-міністр України та інші члени Кабінету Міністрів України та відповідні посадові особи Секретаріату Кабінету Міністрів України (організовує Управління експертизи та аналізу розвитку територій) – з претендентами на посади голів обласних, Київської та Севастопольської міських, районних, районних у мм. Києві та Севастополі держадміністрацій (організовує Департамент кадрового забезпечення та персоналу).

Висновки про результати співбесід заносяться до картки погодження.

Третьою стадією процедури є виконання рішення. На підставі акта Президента України або Кабінету Міністрів України про призначення на посаду за місцем роботи видається наказ (розпорядження) із зазначенням дати фактичного вступу особи на посаду.

Щодо призначення на посаду або звільнення з посади керівника управління, відділу, іншого структурного підрозділу місцевої державної адміністрації голова місцевої державної адміністрації у триденний термін з дня отримання висновку відповідного міністерства, іншого центрального або місцевого органу виконавчої влади видає в установленому порядку розпорядження про призначення на посаду або звільнення з посади керівника управління, відділу, іншого структурного підрозділу місцевої державної адміністрації. Копії цих розпоряджень надсилаються до відповідного міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади, обласної, Київської і Севастопольської міських державних адміністрацій.

Четвертою стадією є оскарження рішення. За загальним правилом, особа, яка претендує на заміщення посади, призначення на яку здійснюється відповідно до встановленого чинним законодавством порядку, може оскаржити прийняте рішення у судовому порядку, тобто у порядку статті 17 Кодексу про адміністративне судочинство України.

Процедура щодо призначення на посаду є видом службових процедур і стосується призначення на посади І та ІІ категорій. Вона являє собою систему державно-службових відносин, які виникають, змінюються та припиняються у зв’язку з підготовкою та призначенням на посаду І–ІІ категорій.

3.3. Атестаційна процедура у державній службі

Упорядкування та удосконалення проходження державної служби є неможливими без періодичної атестації службовців. Розробка правил і порядку проведення атестації та просування по службі є тісно взаємозалежними процедурами (правові інститути). Тому інститут атестації отримає адекватне осмислення тільки тоді, коли буде чітко визначено його становище в структурі інституту державної служби, а точніше, в системі проходження служби.

Інститут атестації державних службовців обумовлений наявністю комплексного соціально-правового інституту державної служби, під яким розуміють сукупність правових норм, регулюючих відношення, що складаються в процесі організації державної служби, здійснення державними службовцями покладених на них задач та обов’язків щодо реалізації та забезпечення повноважень різних державних органів.

У довідковій юридичній літературі лише частково висвітлені правові аспекти атестації. Значні труднощі виникають при визначенні поняття атестації, що пов’язано з наявністю певної кількості визначень цього поняття різними авторами. Отже, серед вчених немає єдиної, узгодженої позиції щодо цієї проблеми, і жодне з уже існуючих визначень атестації не розкриває стовідсотково поняття атестації [16, 20, 25, 29, 38, 41, 58, 73, 79, 89, 119, 132, 139 та ін.].

Ще одна проблема полягає в тому, що в сучасний період існує досить мало теоретичних розробок з питань атестації взагалі та атестації державних службовців, зокрема. Таке становище спостерігається і щодо визначення поняття атестації, тому при здійсненні дослідження вивчалися як праці сучасних науковців, так і праці вчених, які працювали в 60 – 80-х роках минулого століття (матеріал останніх хоча і не можна використовувати у повному обсязі у зв’язку з прийняттям новітнього законодавства, але деякі теоретичні постулати не втратили актуальності і сьогодні).

Як зазначено в Енциклопедичному юридичному словнику, “атестація посадова – визначення кваліфікації працівника з метою перевірки відповідності займаній посаді” [260, с. 26]. Уявляється, що у цьому визначенні правильно помічені особливості атестації як правового явища, зокрема показано (хоча і недостатньо докладно та з деякими неточностями) її службова роль. Однак розглядати призначення атестації з точки зору виключно її контрольних функцій означає збіднювати законодавство і неправильно трактувати його. Як указується у Постанові Кабінету Міністрів України від 28 грудня 2000 р., атестація проводиться з метою підвищення ефективності діяльності державних службовців [175]. Аналіз зазначеного та інших нормативних актів дозволяє зробити також висновок, що однією з функцій атестації є те, що вона є гарантом права на працю. На жаль, ці немаловажній положення не враховані у визначенні, яке аналізується.

У монографічній та популярній літературі поняття, що досліджується, трактується неоднозначно. С. С. Студенікін вважає, що атестація – це “визначення ділової та політичної кваліфікації робітника, характеристика його особистих якостей, оцінка результатів його службової діяльності” [244, с. 10]. У цьому судженні порівняно детально показано значення атестації у встановленні кваліфікації та інших якостей працівника. Однак у визначенні не уточнено юридичну природу атестації, що не дозволяє вважати його завершеним.

Ф. П. Негру говорить про атестацію як про порядок “проведення перевірки кваліфікації робітника шляхом періодичної оцінки його знань, досвіду, навичок, здібностей, тобто його відповідності займаній посаді чи роботі, яку він виконує” [114, с. 56]. Тут підкреслюється періодичність атестації і не тільки її констатуюча роль (підтвердження рівня кваліфікації працівника, який атестується, та інших його даних), але й оціночна (міра відповідності роботі, яку виконує працівник). Дійсно, по ряду питань атестація досить близько підходить до професійного відбору, призначенням якого, як зазначається в літературі (Ю. П. Орловський, А. С. Пашков та ін.) є забезпечення раціональної розстановки та використання працівників та службовців [114, с. 15; 90, с. 49].

Аналогічну позицію займає В. А. Глозман. При цьому він спеціально виділяє поняття переатестації, що, однак, не вносить принципово нового в характеристику явища, яке досліджується [114, с. 91]. Достатньо цікавим є підхід до проблеми визначення поняття атестації, запропонований В. І. Куріловим, який спробував обґрунтувати широке і вузьке поняття атестації. При обґрунтуванні свого підходу до поняття атестації, В. І. Курілов зазначає, що з етимологічної точки зору слово “атестація” означає визначення кваліфікації, рівня знань робітника чи службовця, відзив про його можливості, ділові та інші якості. Виходячи із цього, будь-яке визначення кваліфікації чи інших якостей працівника стосовно конкретної діяльності може бути названо атестацією. У такому розумінні до атестації відносяться присудження наукового ступеня, присвоєння наукового звання, складання державних іспитів тощо. Таке визначення кваліфікації, рівня знань робітника, службовця, учня, громадянина, відповідність його ділових і політичних якостей певній професії, спеціальності, кваліфікації чи посаді є атестацією в широкому розміні.

“Атестація у вузькому розумінні – це періодична перевірка ділових і політичних якостей певних категорій працівників, що проводиться підприємством, установою, організацією в спеціальній організаційно-правовій формі і має на меті постійне підвищення ділової кваліфікації та ідейно-політичного рівня працівників, а також для поліпшення добору та розстановки кадрів” [114, с. 90]. При аналізові зазначених визначень атестації слід зазначити, що В. І. Курілов не займався безпосередньо питаннями атестації державних службовців, а працював над питаннями атестації фахівців народного господарства. Якщо слова “працівник” і “підприємство” замінити на слова “державний службовець” і “державний орган” відповідно, то надані визначення можна застосовувати й для атестації державних службовців.

Стосовно підходу В. І. Курілова щодо визначення поняття атестації неважко помітити, що вчений намагається розмежувати зазначені поняття за сферами їхньої дії. Думається, такий підхід навряд чи є прийнятним. По-перше, автор чітко не відокремлює два різних з точки зору формальної логіки поняття: родове та видове. Поняття “визначення кваліфікації” буде родовим стосовно поняття “атестація”. Слід також зазначити, що атестація, яка є видовим поняттям, має і родові ознаки (характеристики) визначення кваліфікації. Разом із тим, атестація має специфіку, яка проявляється в юридичній природі, сфері дії, правовому становищі учасників цих відносин. Отже, навряд чи буде правильним з позицій формальної логіки розглядати атестацію в широкому розумінні. Інакше – в наявності неправомірне ототожнення видового та родового понять. По-друге, запропоноване В.І. Куріловим двозначне тлумачення атестації може викликати небажані наслідки при застосуванні правових норм. Взагалі, конструкція, яка базується на “широкому” та “вузькому” тлумаченні атестації, має в собі невизначеність і як наслідок цього – загрозу помилок при здійсненні практичної діяльності щодо проведення атестацій.

Інтерес являють собою теоретичні конструкції тих правників, які розглядають атестацію не тільки у взаємному зв’язку з визначенням кваліфікації, але й підкреслюють її специфічні властивості: періодичність, суб’єктний склад, правові наслідки вчинених дій тощо. До названої групи вчених, які досліджували це питання, можна віднести і вищезгаданого В. І. Курілова, який у вузькому розумінні виділяв такі характерні риси атестації: а) проводиться стосовно працівників, які перебувають у трудових відношеннях з даним підприємством; б) суб’єктами атестації є працівники певних категорій; в) є періодичною; г) здійснюється у спеціальній організаційно-правовій формі; д) є засобом підбору та розстановки кадрів [114, с. 95].

Необхідно також зупинитися на визначенні поняття атестації, яке запропоноване відомим російським адміністративістом Д. Н. Бахрахом. Він вважає, що “умовно атестації можна поділити на загальні та персональні” [20, с. 15].

Загальні атестації проводяться через певні проміжки часу як чергові заходи по роботі з кадрами, але можуть бути і позачерговими (наприклад, у зв’язку із загальним упорядкуванням заробітної плати). Їхня суть – підвищення у службовця почуття відповідальності за доручену справу шляхом перевірки його роботи. Головний підсумок загальної атестації – оцінка роботи службовців. Проводиться вона спеціально створюваними атестаційними комісіями, рішення яких є основою для наказу керівника за підсумками атестації.

Персональні атестації проводяться у тих відомствах, де співробітники мають звання, класні чини. Вони пов’язані з представленням до присвоєння звання, з призначенням на іншу посаду, звільненням. Особливості їхні полягають у тому, що вони завжди проводяться стосовно окремих службовців, пов’язані з підготовкою важливих для них рішень.

Атестація може бути представлена й у вигляді діяльності. З цієї точки зору атестація є системою, яка складається з різних елементів діяльності: 1) суб’єкта, який організує проведення атестації та вирішує поставлені завдання; 2) об’єкта, який відображує відношення щодо здійснення працівниками своїх посадових обов’язків та функцій; 3) процедури для досягнення конкретних результатів атестації. Взаємозв’язок зазначених елементів атестації утворює їхню єдність.

На думку В. Я. Малиновського, під атестацією слід розуміти діяльність, у процесі якої атестаційна комісія в межах установленої процедури виявляє ступінь відповідності працівника посаді, яку він обіймає [119, с. 117]. Ю. М. Старілов вважає, що “…під атестацією державних службовців розуміють діяльність, в процесі якої атестаційна комісія в рамках встановленої науково обґрунтованої процедури з метою виявлення ступеня відповідності працівника займаній посаді проводить оцінку ділових, особистих та моральних якостей службовця, процесу та підсумків його службової діяльності, результатами якої стають висновки та рекомендації атестаційної комісії стосовно покращання праці як службовця, що атестується, так і апарата всього державного органу” [214, с. 402].

Таким чином, на його думку, атестація – це діяльність, яка розкривається у повному обсязі лише при ефективному функціонуванні механізму атестації протягом всіх її етапів:

підготовка атестації;

проведення оцінки та здійснення контролю за працею службовців;

прийняття рішень відповідним керуючим органом чи керівником за результатами атестації;

реалізація рекомендацій атестаційних комісій щодо вдосконалення праці службовців та всієї адміністрації в цілому;

вирішення виникаючих спорів, пов'язаних з проведенням атестації та її результатами;

підведення підсумків атестації;

поширення передового атестаційного досвіду.

Сутність атестації державних службовців характеризується її завданнями.
У відповідності до чинного законодавства про державну службу основним завданням атестації є встановлення відповідності службовця займаній посаді (визначення рівня професійної підготовки). Однак це не єдине завдання, яке можна вирішити шляхом проведення атестації.

До завдань атестації слід віднести: дотримання на практиці принципів державної служби; забезпечення законності в системі функціонування державної служби; формування професійного кадрового персоналу державних органів; виявлення потенційних можливостей державного службовця з метою підвищення його по службі; застосування до державного службовця заходів щодо стимулювання, підвищення дисципліни та відповідальності; забезпечення реального функціонування механізму просування службовця по службових сходинах; підтримка стабільності державної служби; стимулювання підвищення кваліфікації та професіоналізму службовців; попередження та боротьба з правопорушеннями і корупцією в системі державної служби.

Сутність, зміст та особливості атестації державних службовців характеризують її принципи, які складають певну систему і взаємопов’язані між собою.

Одним із важливих питань інституту атестації державних службовців є принципи атестації, які, власне, і визначають як сутність самої атестації, так і її завдання, функції, атестаційну процедуру. Необхідно зазначити, що категорія принципів атестації державної служби в теорії права, теорії адміністративного права і державної служби є малодослідженою (Ю. М. Старілов, А. Ф. Ноздрачьов, С. В. Ківалов) і нормативно невизначеною (у жодному нормативно-правовому акті, який регулює питання атестації державних службовців, не закріплені її принципи) [214, с. 402; 132, с. 215; 97, с. 208].

Визначаючи правову природу принципів атестації державних службовців, слід зазначити, що вони є продуктом синтезу принципів державної служби і принципів адміністративного провадження. Мова йде не про механічне поєднання цих принципів, а про реалізацію принципів державної служби у ході провадження щодо оцінювання діяльності державного службовця (атестаційного провадження).

Узагальнення принципів державної служби та особливостей атестаційного провадження дають підстави виділити систему принципів атестації державних службовців, яку складають: позапартійність; загальність атестації; гласність; презумпція відповідності; колективність оцінки; періодичність (систематичність); об’єктивність оцінки; комплексність оцінки; обґрунтованість оцінки; визначеність вимог; диференціація вимог; дієвість атестації.

Інститут атестації державних службовців обумовлений існуванням комплексного соціально-правового інституту державної служби, під яким розуміють сукупність правових норм, які регулюють відносини, що виникають у процесі організації державної служби, здійснення державними службовцями покладених завдань та обов’язків щодо реалізації та забезпечення повноважень різних державних органів.

Правові норми, які входять до інституту атестації, встановлюють певний порядок діяльності органів, спрямований на організацію та проведення оцінки службовців.

Під правовим інститутом атестації слід розуміти систему правових норм, які регулюють атестаційно-посадові відносини, що складаються при проходженні державної служби, щодо оцінки ділових, особистісних, моральних якостей службовців.

До правового інституту атестації державних службовців включаються матеріальні норми, які встановлюють статутні атестаційно-правові положення (необхідність підготовки атестаційної характеристики, термін проведення атестації, види атестаційних оцінок), і процесуальні норми, які регулюють саму процедуру атестації.

Атестаційні норми встановлюють порядок виникнення, проходження та припинення атестаційно-правових відносин і служать для визначення цілей і завдань проведення атестації; кола осіб, що підлягають атестації; терміну її проведення; складу атестаційних комісій; порядку проведення атестацій; прийняття рішень за підсумками атестацій та розробка заходів щодо вдосконалення процедури атестації та поліпшення діяльності державних органів (їх структурних підрозділів).

Важливого значення набуває питання щодо створення належної правової бази атестації державних службовців, яку на даний час складають: Закони “Про державну службу” [156], “Про боротьбу з корупцією” [147], “Про прокуратуру” [208], “Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні” [154], “Про Державну прикордонну службу України” [155], “Про Збройні Сили України” [195], “Про дипломатичну службу” [163], “Про міліцію” [200], «Про службу безпеки України» [212], Положення про порядок проведення атестації державних службовців, затверджене Постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 2000 р. [175], Положення про атестування прокурорсько-слідчих працівників органів прокуратури України, затверджене наказом Генерального прокурора України від 9 вересня 1998 р., та ін.

Закон “Про службу в органах місцевого самоврядування” у статті 17 “Атестація посадових осіб місцевого самоврядування” передбачає мету атестації, перелік осіб, які підлягають атестації, правовий статус атестаційної комісії, правові наслідки атестації. Водночас, у цій статті зазначається, що інші питання атестації регулюються положенням про атестацію посадових осіб місцевого самоврядування, яке затверджується Кабінетом Міністрів України.

В Законі “Про прокуратуру” зазначається, що прокурори і слідчі прокуратури підлягають атестації один раз на п’ять років. Порядок атестації визначається Генеральним прокурором України (стаття 46). Таким чином, Закон тільки передбачив саму атестацію, не визначивши її мети, механізму, принципів, правових наслідків, віддавши вирішення цих питань на рівень підзаконних нормативних актів.

Аналогічним чином урегульована атестація посадових осіб органів державної податкової служби. У статті 15 Закону “Про державну податкову службу” зазначено, що посадові особи органів державної податкової служби підлягають атестації, порядок якої визначається Державною податковою адміністрацією України.

Закон “Про державну службу” регулює окремі питання стосовно атестації державних службовців, зокрема: поняття державного службовця і державної посади, посадової особи, основні права й обов’язки державних службовців, обмеження й заборони щодо проходження державної служби, відповідальність державних службовців. Але в Законі немає жодної статті, яка передбачала б основні засади атестації державних службовців. Таким чином, на даний час основним нормативно-правовим актом щодо проведення атестації державних службовців є Положення про проведення атестації державних службовців. У зв’язку з цим виник спір щодо конституційності Постанови Кабінету Міністрів України “Про затвердження Положення про проведення атестації державних службовців”. Слід зазначити, що цей спір яскраво свідчить про важливість законодавчого регулювання атестації державних службовців та проблем, що виникають внаслідок цієї прогалини.

Основною причиною спору є те, що, на думку суб’єктів права на конституційне звернення, Кабінет Міністрів України перевищив свої повноваження, прийнявши зазначену постанову, оскільки: а) Кабінет Міністрів України не наділений правом перевіряти фахові та особисті якості державних службовців органів законодавчої, виконавчої та судової влади шляхом проведення атестації, з огляду на що атестація в апараті Верховної Ради України і в апаратах судових органів не повинна проводитися на підставі постанови Уряду (порушення частини другої статті 19 Конституції України); б) атестація, з огляду на її важливе значення в інституті державної служби, належить до основ державної служби, які повинні передбачатися виключно законами (порушення пункту 12 статті 92 Конституції України); в) у разі звільнення державних службовців за результатами атестації буде порушено вимоги положень частини шостої статті 43 Конституції України щодо гарантування захисту громадян від незаконного звільнення.

Як уявляється, Закон України “Про державну службу” визначає правові механізми, спрямовані на добір компетентних і сумлінних кадрів для державної служби. Це насамперед проведення конкурсу для вступу на державну службу, встановлення випробування при прийнятті на державну службу або проведення стажування, просування по службі відповідно до професійної кваліфікації та результатів роботи. Крім того, згідно зі статтею 4 зазначеного Закону громадяни мають право на державну службу не лише за умови проходження конкурсу, а й за іншою процедурою, передбаченою Кабінетом Міністрів України. Такою процедурою Кабінет Міністрів України визначив атестацію державних службовців, під час якої оцінюються їх ділові та професійні якості, а також виконання ними основних обов’язків, передбачених статтею 10 Закону “Про державну службу”.

Атестація осіб, які перебувають на державній службі, прямо передбачена деякими спеціальними законами, зокрема законами України “Про прокуратуру”, “Про державну податкову службу в Україні” тощо. Проведення атестації службовців передбачено і частиною шостою статті 96 Кодексу законів про працю України. За її результатами власник або уповноважений ним орган має право змінювати посадові оклади державних службовців. Тому немає підстав вважати, що Кабінет Міністрів України перевищив свої повноваження, прийнявши цю Постанову. Аналіз статей 7, 27 Закону України “Про державну службу” дає підстави стверджувати, що право приймати нормативні акти з питань підвищення ефективності державної служби в державних органах та їх апараті віднесено до компетенції Кабінету Міністрів України. Окрім цього, відповідно до пункту 20 Положення звільнення державного службовця за результатами атестації може проводитися виключно на підставі пункту 2 частини першої статті 40 Кодексу законів про працю України, а не Постанови.

На думку Л. М. Горбунової, Постанова встановлює лише порядок проведення атестації державних службовців, який запроваджено на виконання Указів Президента України “Про Стратегію реформування системи державної служби в Україні” від
14 квітня 2000 р. [218].Окрім того, стаття 30 Закону України “Про державну службу” передбачає, крім загальних підстав звільнення працівника, визначених Кодексом законів про працю України, ще й додаткові підстави припинення державної служби. Пунктом 2 частини першої статті 40 КЗпП України передбачено право на звільнення працівника у разі виявлення невідповідності його займаній посаді або виконуваній роботі внаслідок недостатньої кваліфікації.

Системний аналіз Закону України “Про державну службу” свідчить, що цей Закон, визначаючи загальні засади діяльності та статус державних службовців, які працюють в державних органах та їх апараті, покладає на Кабінет Міністрів України здійснення нормативно-правового регулювання ряду питань у сфері державної служби, спрямованих, зокрема, на підвищення її ефективності, добір компетентних і відданих справі кадрів. Це – встановлення додаткових, крім передбачених законами, процедур відбору громадян на державну службу (стаття 4), шляхів просування по службі (стаття 27), умов оплати праці державних службовців (стаття 33), затвердження порядку проведення конкурсу для вступу на державну службу та положення про кадровий резерв державної служби (статті 15, 28) тощо.

За Конституцією України, державна служба єєдиною за своїми основами (пункт 12 частини першої статті 92), не поділяється на службу в органах законодавчої, виконавчої і судової влади (частина друга статті 38), згідно з Законом України “Про державну службу” охоплює службовців усього державного апарату (частина друга статті 2), державні службовці мають загальний правовий статус з особливостями правового регулювання статусу окремих категорій державних службовців (частина четверта статті 6, стаття 9); для проведення єдиної державної політики у сфері державної служби та функціонального управління державною службою утворено і діє Головне управління державної служби при Кабінеті Міністрів України (частина третя статті 6), нині – Головне управління державної служби України.

Атестація є одним із способів перевірки та оцінки кваліфікації працівника, його знань і навичок. Вона передбачена частиною шостою статті 96 Кодексу законів про працю України, положення якого поширюються і на державних службовців з урахуванням особливостей, встановлених Законом України “Про державну службу”. Згідно з цією нормою атестацію можуть проводити власник або уповноважений ним орган. Такими органами відповідно до законодавства України є, зокрема, всі органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Атестація окремих категорій державних службовців передбачена й іншими законами України, зокрема “Про державну податкову службу в Україні” (стаття 15), “Про прокуратуру” (стаття 46).

Таким чином, Кабінет Міністрів України, затвердивши Постановою Положення про проведення атестації державних службовців, по суті, не встановив атестацію як елемент державної служби, а лише виходячи з єдиної природи державної служби регламентував порядок проведення атестації державних службовців. Таке повноваження Кабінету Міністрів України випливає з покладеного на нього Конституцією України та Законом України “Про державну службу” обов’язку проводити державну політику у сфері державної служби, основним напрямом якої є забезпечення ефективної роботи всіх державних органів відповідно до їх компетенції. До того ж Кабінет Міністрів України прийняв Постанову відповідно і до указів Президента України “Про Стратегію реформування системи державної служби в Україні” від 14 квітня 2000 року № 599/2000, “Про заходи щодо реалізації Стратегії реформування системи державної служби в Україні на 2000–2001 роки” від 26 липня 2000 р.

Стосовно того, що в разі звільнення державного службовця за результатами атестації буде порушено вимоги положення частини шостої статті 43 Конституції України щодо гарантування захисту громадян від незаконного звільнення, слід зазначити, що відповідно до Конституції України права і свободи людини й громадянина та їх гарантії, основні обов'язки громадянина визначаються виключно законами України (пункт 1 частини першої статті 92), громадянам гарантується захист від незаконного звільнення (частина шоста статті 43).

Однією з правових гарантій захисту громадян від незаконного звільнення з роботи є встановлений законами України вичерпний перелік підстав для звільнення працівників. Результати проведення атестації не є підставою для звільнення державного службовця. Відповідно до Положення атестаційна комісія на підставі аналізу виконання основних обов’язків, складності виконуваної роботи та її ефективності приймає стосовно державного службовця рішення про його відповідність або невідповідність займаній посаді, яке має рекомендаційний характер. За результатами атестації остаточне рішення приймає керівник державного органу.

Відповідно до пункту 20 Положення державний службовець може бути звільнений з роботи за результатами атестації на підставі пункту 2 частини першої статті 40 КЗпП, згідно з яким трудовий договір, укладений на невизначений строк, а також строковий трудовий договір до закінчення строку його чинності можуть бути розірвані власником або уповноваженим ним органом лише у випадках виявленої невідповідності працівника займаній посаді або виконуваній роботі внаслідок, зокрема, недостатньої кваліфікації.

Зміст цієї норми свідчить, що розірвання трудового договору з державним службовцем є можливим і без проведення атестації, якщо фактичними даними буде підтверджено, що внаслідок недостатньої кваліфікації останній не може належним чином виконувати покладені на нього обов’язки.

На підставі вищенаведених обґрунтувань, Конституційний Суд України прийняв рішення щодо конституційності названої постанови Кабінету Міністрів України.

Водночас слід зазначити, що це рішення не є однозначним. На думку
В. М. Шаповала, проігнорована ключова позиція конституційного подання, за якою Кабінет Міністрів України, видавши зазначену Постанову, порушив статтю 19 Конституції України. Частиною другою цієї статті передбачено, що, зокрема, органи державної влади зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Тому необхідно було роз’яснити, у зв’язку з чим орган державної влади – Кабінет Міністрів України – з питань встановлення атестації державних службовців діє в межах повноважень, які не передбачені Конституцією та законами України. Без такого роз’яснення Рішення є недостатнім. Варто уваги, що в тій його частині, де викладено аргументацію Конституційного Суду України, немає жодної згадки про статтю 19 Конституції України.

На його думку, важко погодитися з тим, що атестація не належить до основ державної служби і тим самим до сфери законодавчого регулювання. Як уявляється, відповідь у цьому випадку має бути позитивною, оскільки, по-перше, це випливає із значущості атестації, з її наслідків для державних службовців. По-друге, правильність наведеної відповіді засвідчує зміст деяких положень законів України. Так, атестація окремих категорій посадових осіб встановлена Законом України “Про державну податкову службу в Україні” (частина п’ята статті 15), Законом України “Про прокуратуру” (частина четверта статті 46) тощо. Атестація посадових осіб місцевого самоврядування передбачена Законом України “Про службу в органах місцевого самоврядування” (стаття 17).

Водночас, законодавчий рівень встановлення атестації не виключає можливості унормувати порядок її проведення на рівні підзаконних актів, якщо цей порядок не визначений законом. На підтвердження такого висновку можна навести, зокрема, частину десяту статті 17 Закону України “Про службу в органах місцевого самоврядування”, згідно з якою Типове положення про проведення атестації посадових осіб місцевого самоврядування затверджується Кабінетом Міністрів України.

В. М. Шаповал вважає, що в Законі України “Про державну службу” визначено питання державної служби, з яких Кабінет Міністрів України уповноважений видавати акти. Однак питання щодо атестації державних службовців серед них відсутні. Більше того, у цьому Законі термін “атестація” (“атестація державних службовців”) взагалі не вживається. При цьому, як зазначалося, значущість атестації та її наслідки, наявність у ряді інших законів відповідних положень свідчать про віднесення питань встановлення атестації до основ державної служби, тобто до об’єктів виключно законодавчого регулювання. Тому новелізація Закону України “Про державну службу” щодо атестації була б об’єктивним процесом [114, с. 98].

Як уявляється, цікавою є думка з приводу того, що роль Кабінету Міністрів України в такій новелізації може бути зумовлена лише визначеним у частині першій статті 93 Конституції України його правом законодавчої ініціативи у Верховній Раді України. Проте Кабінет Міністрів України, видавши оспорювану Постанову, фактично заповнив прогалини в Законі України “Про державну службу”. Характерно, що окремі положення Постанови за своїм змістом і навіть буквально збігаються з положеннями статті 17 Закону України “Про службу в органах місцевого самоврядування”, присвяченими атестації відповідних посадових осіб.

Не можна не погодитися з думкою В. М. Шаповала в тому, що заперечення викликає теза мотивувальної частини Рішення, за якою “Кабінет Міністрів України, затвердивши Постановою Положення про проведення атестації державних службовців, по суті, не встановив атестацію як елемент державної служби, а лише, виходячи з єдиної природи державної служби, регламентував порядок проведення атестації державних службовців. Таке повноваження Кабінету Міністрів України випливає з покладеного на нього Конституцією України та Законом України “Про державну службу” обов’язку проводити державну політику у сфері державної служби, основним напрямом якої є забезпечення ефективної роботи всіх державних органів відповідно до їх компетенції” [114, с. 98].

По-перше, видавши оспорювану Постанову, Кабінет Міністрів України, як було показано вище, не тільки встановив порядок проведення атестації державних службовців, а й установив сам інститут атестації та визначив його загальний зміст, через що відбулася своєрідна підміна законодавчого регулювання засадних питань встановлення атестації державних службовців їх підзаконною регламентацією.

По-друге, за змістом цитованої тези мотивувальної частини Рішення проігноровано той факт, що основними напрямами державної політики у сфері державної служби є не тільки забезпечення ефективної роботи всіх державних органів відповідно до їх компетенції, а й визначення основних цілей, завдань та принципів функціонування інституту державної служби (частина друга статті 6 Закону України “Про державну службу”). При цьому державна політика у сфері державної служби визначається Верховною Радою України (частина перша цієї ж статті), і засобом її визначення об’єктивно є закон як правова форма. За будь-яких умов встановлення атестації має бути важливою складовою державної (тобто законодавчої) політики державної служби.

По-третє, за змістом цитованої тези Рішення відповідне повноваження Кабінету Міністрів України нібито випливає з його обов’язку проводити державну політику у сфері державної служби. Така позиція є хибною, адже за змістом частини другої статті 19 Конституції України повноваження органів державної влади мають бути передбачені Конституцією та законами України і не можуть “випливати” з обов’язку проводити певну політику. Інакше, при встановленні статусів органів державної влади уможливлюється підміна конституційних принципів верховенства права і законності вимогами політичної доцільності.

Таким чином можна зазначити, що атестація державних службовців належить до основних засад державної служби, яка повинна бути законодавчо врегульованою. Прийняття вищеназваної Постанови Кабінету Міністрів є вкрай необхідним (таким чином ліквідується прогалина щодо правового урегулювання атестації державних службовців) але, водночас, досить дискусійним кроком, оскільки має місце перевищення повноважень Уряду. Це зумовлює необхідність внесення відповідних змін до Закону “Про державну службу”, зокрема, до розділу “Атестація державних службовців”, в якому було б закріплено поняття та основні цілі атестації, принципи атестації, механізм атестації, правові наслідки атестації.

Як свідчить світовий досвід, підвищенню ефективності діяльності всієї системи державної служби значною мірою сприяє розробка нових концептуальних засад та прийняття кодексів честі, етики, типових правил поведінки різних категорій державних службовців, спеціальних законів, відповідних нормативних актів, що регулюватимуть професійну діяльність і характер поведінки державних службовців [6, 7, 16, 17, 20, 26, 29, 44, 58, 83, 90, 119, 129, 130, 131, 132, 134 та ін.].

В теорії адміністративного права загальноприйнято, що провадження – це сукупність послідовно здійснюваних дій щодо вирішення конкретної адміністративної справи. Виділяють два види проваджень: адміністративно-юрисдикційні та адміністративно-процедурні. На даний час не існує, та й не може існувати, вичерпного переліку проваджень, що відносяться до першого або другого виду. Тим більше, що управлінська діяльність є настільки різноманітною та динамічною, що постійно виникають все нові провадження.

Подальший розвиток інституту державної служби дає змогу віднести до адміністративно-процедурних проваджень ряд службових проваджень, серед яких можна виділити атестаційне провадження. Правовими засадами проведення атестаційного провадження щодо державних службовців є Положення про порядок проведення атестації державних службовців органів виконавчої влади та Типове положення про проведення атестації посадових осіб місцевого самоврядування, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 26 жовтня 2001 р.

В атестаційному провадженні можна виокремити такі стадії:

підготовка справи про атестацію державного службовця;

розгляд атестаційної справи;

прийняття рішення щодо атестації державного службовця;

оскарження прийнятого рішення;

виконання прийнятого рішення.

Підготовка справи про атестацію є першою стадією атестаційного провадження. Цій стадії повинно передувати представлення державним службовцем декларації про доходи. Правовою основою декларування доходів державних службовців є Закони “Про державну службу” і “Про боротьбу з корупцією” і Наказ Міністерства фінансів України від 6 березня 1997 р. “Про затвердження форми декларації про майновий стан і доходи державного службовця та особи, яка претендує на зайняття посади державного службовця щодо себе і членів своєї сім’ї”.

У відповідності до норм статті 13 Закону “Про державну службу” службовці ІІІ-VІІ категорій, передбачених статтею 25 Закону, зобов’язані подавати відомості про доходи й зобов’язання фінансового характеру, у тому числі і за кордоном, стосовно себе і членів своєї сім’ї. Особи, які займають посади першої і другої категорії, повинні представляти також відомості про приналежну їм і членам їхньої сім’ї нерухомість і коштовне рухоме майно, внески у банках і цінних паперах.

Саме на цій стадії здійснюються збір, вивчення, аналіз та узагальнення інформації про державного службовця, який атестується. На кожного працівника, який підлягає атестації, складається службова характеристика, що підписується його безпосереднім керівником, затверджується керівником вищого рівня і подається до комісії не пізніше ніж за тиждень до проведення атестації. Службова характеристика на керівника державного органу підписується керівником державного органу вищого рівня.

Службова характеристика повинна містити:

загальні відомості (прізвище, ім’я, по-батькові, посада, стаж роботи на посаді);

професійні знання, рівень володіння державною мовою, досвід роботи за фахом;

аналіз виконання державним службовцем посадових обов’язків, дотримання правил поведінки державного службовця;

ділові якості (професійна компетентність, відповідальність, ініціативність, самостійність в роботі, оперативність у прийнятті рішень і здатність до контролю за їх реалізацією, вміння акумулювати необхідну інформацію та виділяти найголовніше, працювати з нормативно-правовими актами, іншими документами);

особисті якості (працездатність, комунікабельність, вміння керувати підлеглими, вміння встановлювати взаємовідносини з колегами, творчий підхід до справи, принциповість, послідовність у роботі, самокритичність);

результативність роботи;

підвищення кваліфікації (види професійного навчання, що проходив державний службовець або причини, з яких навчання не проводилося, використання одержаних знань у роботі, здатність до самоосвіти, ставлення до професійного навчання підлеглих тощо);

можливості професійного і службового просування (за яких умов, на яку посаду, коли);

зауваження й побажання державному службовцю, який атестується;

висновок про відповідність займаній посаді.

Державному службовцю надається право ознайомлення із службовою характеристикою під розпис під час співбесіди, яку проводить із ним його безпосередній керівник. У ході співбесіди повинні обговорюватися позитивні й негативні результати роботи державного службовця, визначатися шляхи подолання недоліків. При цьому державному службовцю має бути надана можливість задавати запитання, коментувати зауваження та висновки щодо його роботи. У разі незгоди зі змістом характеристики державний службовець може подати до атестаційної комісії відповідну заяву, зауваження або додаткові відомості.

За законодавством про державну службу одночасно із службовою характеристикою представляється атестаційний лист, форма якого визначена законодавством, в якому зазначається про те, якщо голова або член комісії має іншу (від комісії) думку щодо оцінки державного службовця. Окрема думка оформляється письмово у довільній формі і додається до атестаційного листа.

При атестуванні прокурорських і слідчих працівників складаються такі документи: біографічна довідка, атестаційна картка та характеристика ділових та особистих якостей, на службових осіб митних органів – атестаційні листи й характеристики.

На першій стадії здійснюється і така важлива дія як вироблення системи оцінки державного службовця. В юридичній літературі стосовного цього питання існують різні підходи щодо такої системи. Однак слід зазначити, що єдиних дієвих критеріїв щодо проведення такої оцінки поки що не існує. Як правило, при розробці таких критеріїв основна увага приділяється оцінці його ділових й особистих якостей, необхідних для виконання ним своїх посадових обов’язків.

Відповідно до Положення про атестування прокурорсько-слідчих працівників органів прокуратури України [186] критеріями оцінки є: ділові й особисті якості, нагороди та заохочення, дисциплінарні стягнення. При атестації службових осіб митних органів критеріями є: практична діяльність, професійні й організаторські якості, а стосовно керівника: знання чинного законодавства України; наявність та використання в роботі організаторських здібностей; особистий внесок у результати роботи митного органу чи його підрозділу у виховання підлеглих цьому керівникові посадових осіб; вміння забезпечити виконання завдань, покладених на очолюваний колектив; рівень виконавчої дисципліни; морально-психологічний клімат у колективі.

Досить цікавим є зарубіжний досвід вирішення цього питання, який, безумовно, заслуговує на увагу. Зокрема, при проведенні оцінки державних службовців ФРН на кожного з них заповнюється службова характеристика, яка включає в себе такі параметри:

кмітливість, тобто здатність швидко й диференційовано сприймати суть справи;

розумові та оціночні здібності, тобто здатність аналізувати проблеми й робити висновки;

спеціальні знання, тобто обсяг, ширину і глибину спеціальних знань;

готовність до діяльності, яка проявляється при виконанні завдань, інтенсивність роботи;

здатність пристосовуватися до нової ситуації або виконання нового завдання;

особиста ініціативність, яка проявляється в готовності і здатності знаходити проблеми за власною ініціативою;

здатність приймати рішення і втілювати їх у життя;

вміння вести переговори, тобто здатність пристосовуватися до партнера у переговорах і переконливо аргументувати свої думки;

якість виконання своїх обов’язків, тобто оцінка придатності результатів роботи для використання (надійність, раціональність, економічність тощо);

здатність висловлювати свої думки усно, письмово, перед великою аудиторією (точність і ясність викладення, обґрунтованість стилю, плавність мови, логічність тощо) та ін. [65, с. 409-410].

Наступна стадія – це розгляд атестаційної справи. Учасниками розгляду справи про атестацію державного службовця є: атестаційна комісія та державний службовець, який підлягає атестації.

Для проведення атестації керівник державного органу своїм наказом утворює комісію, визначаючи її кількісний і персональний склад. Головою атестаційної комісії призначається заступник керівника органу. Окрім голови, до складу атестаційнаої комісії входять секретар та члени комісії. Як правило, членами комісії є керівники структурних підрозділів, де працюють державні службовці, представники кадрової та юридичної служб. До роботи в атестаційній комісії можуть залучатися незалежні експерти. Залежно від кількості державних службовців (до 5 осіб) і специфіки державного органу можуть створюватися декілька атестаційних комісій, або атестаційна комісія у складі тільки керівника даного органу або органу вищого рівня.

При розгляді атестаційної справи атестаційна комісія зобов’язана забезпечити об’єктивний розгляд і професійну оцінку діяльності державного службовця, який атестується, зокрема щодо виконання покладених на нього службових обов’язків, а також принциповий підхід у підготовці рекомендацій для подальшого використання його досвіду і знань у роботі державного службовця.

Чинне законодавство про державну службу виділяє три категорії державних службовців щодо атестації.

1. Державні службовці, які підлягають атестації. Атестації підлягають державні службовці усіх рівнів, у тому числі й ті, що займають посади державних службовців
I та II категорій. Державні службовці I та II категорій переважно займають посади керівників та заступників керівників державних органів, у тому числі центральних органів виконавчої влади, обласних органів виконавчої влади, обласних державних адміністрацій, інших органів, призначення на які здійснюється в особливому порядку, встановленому законами України. У зв’язку з цим Положенням передбачено, що особливості проведення атестації таких державних службовців визначаються органами, що їх призначають. Атестації підлягають також ті державні службовці, які внаслідок організаційних змін (утворення нового органу на базі ліквідованого, реорганізації органу: злиття, приєднання, поділу, виділення, перетворення) обіймають посади менше ніж один рік, за умови, що їх посадові обов’язки суттєво не змінилися. Жінки, які перебувають у відпустці по вагітності, пологах і догляду за дитиною, проходять атестацію не раніше, ніж через рік після виходу на роботу. Особи, які займають посади державних службовців на період відпустки по вагітності, пологах, догляду за дитиною і на час проведення атестації відпрацювали на посаді більше року, також проходять атестацію в порядку, встановленому цим Положенням.

2. Державні службовці, які не підлягають атестації. До цієї категорії належать службовці патронатної служби, а також ті, що перебувають на займаній посаді менше одного року, окрім випадків, передбачених чинним законодавством.

3. Державні службовці, які можуть проходити атестацію за власним бажанням. Такими є державні службовці, призначені на посаду на визначений термін і вагітні жінки [38, с. 213-214].

Державний службовець, який атестується, має право брати участь у засіданні комісії, на якому розглядається питання про його атестацію. У разі неявки державного службовця на засідання комісії без поважних причин, комісія має право провести атестацію за його відсутності. До поважних причин у цьому випадку можна віднести: хворобу, відпустку за сімейними обставинами, відрядження тощо. Документи, які підтверджують причину відсутності державного службовця на атестації, мають бути надані атестаційній комісії його безпосереднім керівником.

Засідання комісії вважається правомочним, якщо на ньому присутні не менш як 3/4 її складу.

Одним із суттєвих моментів є те, що у чинному законодавстві про державну службу не передбачено права державного службовця на відвід членів атестаційної комісії. У той же час на практиці бувають випадки, коли упереджене ставлення окремих членів комісії стає результатом прийняття рішення про невідповідність займаній посаді. Уявляється, що забезпечення об’єктивного рішення атестаційної комісії можливе лише за умови надання службовцю права на відвід члена комісії.

Важливою стадією атестаційного провадження є прийняття рішення щодо атестації державного службовця. На підставі всебічного аналізу виконання основних обов’язків, складності виконуваної роботи та її результативності комісія приймає одне з таких рішень:

відповідає займаній посаді. У такому разі комісія може рекомендувати керівникові зарахувати державного службовця до кадрового резерву, дозволити пройти стажування на більш високій посаді, присвоїти черговий ранг державного службовця, установити надбавку, передбачену законодавством, або змінити її розмір, порушити в установленому порядку клопотання про продовження терміну перебування на державній службі тощо;

відповідає займаній посаді за умови виконання рекомендацій щодо підвищення кваліфікації з певного фахового напряму, набуття навичок роботи на комп’ютері тощо (неповна службова відповідність). При згоді працівника здобути такі знання або навички комісія приймає рішення про відповідність займаній посаді за певних умов і рекомендує керівникові призначити повторне атестування через конкретний період, але не пізніше ніж через рік. У разі відмови державного службовця виконувати надані йому рекомендації комісія, як правило, приймає рішення про його невідповідність займаній посаді;

не відповідає займаній посаді. У цьому випадку комісія рекомендує керівникові перевести цього державного службовця за його згодою на іншу посаду, що відповідає його професійному рівню, або звільнити із займаної посади.

Згідно з чинним законодавством атестованими вважаються державні службовці, визнані комісією такими, що відповідають займаній посаді, або відповідають займаній посаді за певних умов.

Кожна рекомендація повинна мати відповідне обґрунтування. Рішення комісії приймається стосовно кожного державного службовця, який атестується, простою більшістю голосів членів комісії. Голосування проводиться за відсутності особи, яка атестується.

Результати атестації державного службовця заносяться до протоколу засідання комісії та атестаційного листа, складеного за зразком з додатком. Протокол та атестаційний лист підписуються головою та членами комісії, які брали участь у голосуванні. Результати атестації повідомляються державному службовцю, який атестувався, та його керівникові одразу після проведення атестації під розпис. Якщо атестація державного службовця проводилася за його відсутності, рішення і рекомендації комісії доводить до відома такого працівника безпосередній керівник. У разі відмови державного службовця від підпису складається відповідний акт.

Результати атестації та щорічної оцінки виконання державними службовцями покладених на них завдань й обов’язків заносяться до особової справи державного службовця. Вони розглядаються під час вирішення питань просування по службі, присвоєння чергового рангу, встановлення передбачених законодавством надбавок або зміни їх розміру, у разі порушення в установленому порядку клопотання про продовження терміну перебування на державній службі, а також інших питань проходження державної служби.

Важливою стадією атестаційного провадження є стадія оскарження прийнятого рішення. Згідно з Положенням про атестацію державних службовців, рішення керівника, прийняте за результатами атестації, може бути оскаржене державним службовцем до суду. Оскільки назване Положення не передбачає більш конкретного порядку оскарження, то діє загальний порядок, який передбачає, що таке рішення може бути оскаржене протягом 10 днів із дня його прийняття без урахування терміну тимчасової непрацездатності. Слід зазначити, що в Типовому положенні про проведення атестації посадових осіб місцевого самоврядування передбачається саме такий порядок.

Останньою стадією атестаційного провадження є стадія виконання прийнятого рішення. За результатами атестації керівник державного органу видає відповідний наказ або розпорядження. При цьому чинне законодавство передбачає певні строки, зокрема, рішення про переведення державного службовця за його згодою на іншу посаду або про звільнення з посади приймається керівником у двомісячний термін із дня атестації. Прийняття такого рішення після закінчення зазначеного терміну не допускається. Час хвороби державного службовця, а також перебування його у відпустці до цього терміну не включаються. Якщо державний службовець за результатами атестації визнаний таким, що не відповідає займаній посаді, то він звільняється з роботи відповідно до пункту 2 статті 40 КЗпП України (тобто на загальних підставах).

3.4. Процедура щодо оцінювання діяльності державних службовців

Реформування інституту державної служби ставить одним із завдань підвищення ефективності державної служби в цілому і діяльності державних службовців, зокрема. Вирішення цього важливого питання зумовлює необхідність розробки системи критеріїв і показників оцінки діяльності державних службовців, спрямованої як на визначення дійсного стану справ, так і на визначення шляхів подолання існуючих недоліків і прогалин [17, 24, 25, 33, 36, 41, 52, 59, 70, 91, 114, 119, 132 та ін.]. Практика свідчить, що в даний час існує декілька десятків систем оцінки спеціалістів, які можна класифікувати в залежності від тих чи інших критеріїв. Однак слід назвати два важливих моменти:

1) на даний час немає єдиної визначеної системи оцінки професійних і ділових якостей державного службовця;

2) названі системи оцінки спеціалістів стосуються спеціалістів взагалі і не враховують специфіки державної служби.

Це зумовлює різні вимоги та різні підходи до визначення критеріїв оцінки діяльності державного службовця, що не сприяє об¢єктивності такої оцінки та виробленню єдиної стратегії щодо підвищення професіоналізму та компетентності державної служби. На науковому та теоретичному рівні питанням оцінки діяльності державних службовців приділяється незаслужено мало уваги, що суттєво впливає на практичну реалізацію основних напрямків реформування системи державної служби. Як правило, переважна більшість наукових досліджень і теоретичних розробок стосуються тільки питання атестації як однієї із форм оцінки діяльності державних службовців.

Аналіз різних систем оцінки діяльності спеціалістів дає можливість вважати, що найбільш загальними критеріями оцінки державного службовця можуть бути:

ділові й особистісні якості (риси) керівників;

характеристики їх поведінки в різних ситуаціях;

якість виконання управлінських функцій;

характеристики засобів керівництва, що застосовуються;

показники результатів діяльності державних органів, структурних підрозділів, очолюваних ними;

результати організаторської діяльності;

успішність встановлення й досягнення керівниками мети управління [119, с. 111-119].

У міжнародній управлінській практиці широко застосовується термін «оцінка результатів діяльності», яка являє собою формальну процедуру оцінки роботи співробітника, що здійснюється, в цілому, шляхом збору інформації про виконання поставлених завдань [119, с. 111-119].

Введення такої оцінки зумовлює: підвищення «керованості» людськими ресурсами взагалі і державними службовцями, зокрема; посилення уваги керівника до практичної роботи підлеглого та її індивідуалізації; більш тісну взаємодію керівника з кадровими службами й підвищення їх аналітичного потенціалу.

Одержана оціночна інформація являє собою реальну базу для кадрового планування, а саме: для розрахунку потреби у державних службовцях; для складання програм підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців; для організації конкурсного заміщення вакантних посад; для формування кадрового резерву і стажування тощо.

Досить важливим є питання про механізм оцінки державних службовців та його зміст. На підставі аналізу наявних в теорії адміністративного права та державної служби думок з приводу цього питання можна виділити такі елементи цього механізму:

1. Суб¢єкт оцінки. Як правило, ними є керівники державних органів, керівники структурних підрозділів, відділи кадрів, члени атестаційної і конкурсної комісій, спеціалісти-експерти.

2. Об¢єкт оцінки. Ними є державні службовці, діяльність яких оцінюється. Як правило, не підлягає оцінці діяльність державних службовців патронатної служби, вагітних жінок, або службовців (військовослужбовців Збройних Сил України, інших військових формувань, осіб начальницького складу органів внутрішніх справ, органів і установ виконання покарань) відряджених до державних органів.

3. Науково обґрунтовані критерії оцінки діяльності державного службовця. Вони являють собою кваліфікаційні та інші конкретні вимоги, яким повинні відповідати державний службовець, результати його діяльності. Основні кваліфікаційні вимоги до державних службовців визначаються типовими професійно-кваліфікаційними характеристиками посад державних службовців, які розробляються Міністерством праці і соціальної політики України та Головним управлінням державної служби України. Саме вони мають бути використані при розробці конкретних професій
но-кваліфікаційних характеристик посадових положень та інструкцій, що затверджуються керівниками відповідних державних органів у межах закону та компетенції. Стосовно інших конкретних вимог, яким повинен відповідати державний службовець, слід зазначити, що така єдина комплексна система показників якості діяльності державних службовців відсутня. В адміністративній науці та теорії державної служби окремими державними органами розроблено низку систем щодо оцінки діяльності окремих категорій державних службовців. Одна із таких систем ставить за мету визначення відповідності державного службовця займаній посаді на підставі оцінки його діяльності за такими критеріями, як: мислення, вміння приймати рішення, компетентність, функціональні особливості роботи, стимули, відношення до роботи, психологічні риси державного службовця, етичні характеристики, які у підсумку дають відповідь про відповідність, умовну відповідність чи невідповідність займаній посаді [119, с. 111-119].

Практика існування різних систем оцінки якості діяльності державних службовців, які включають у себе різні показники, критерії, різні підходи до самої оцінки, й одержаних результатів свідчить про нагальну необхідність розробки й затвердження єдиної типової комплексної системи якості діяльності державних службовців, яка повинна забезпечити єдність вимог до державних службовців, «однаковість» у їх діяльності. Поряд із цим, важливим є те, що показники якості діяльності державних службовців повинні постійно удосконалюватися, а тому їх необхідно систематично переглядати й доповнювати.

4. Методи оцінки. Такими є методи експертного аналізу, ситуаційно-комплексної оцінки, складання нормативних карт, контроль, спостереження тощо.

5. Процедура оцінки. Як правило, в основу процедури оцінки державного службовця покладено обрані критерії й показники «звіряння» оцінки із тими даними, які одержані в результаті атестації.

Правовою основою оцінки діяльності державних службовців є закони «Про державну службу» [156] і «Про боротьбу з корупцією» [147], Положення про проведення атестації державних службовців, затверджене Постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 2000 р. [175], Загальні правила поведінки державного службовця, затверджені наказом Головдержслужби від 23 жовтня 2000 р. [168], Загальні методичні рекомендації щодо проведення щорічної оцінки виконання державними службовцями покладених на них обов¢язків і завдань, затверджених наказом Головдержслужби від 31 травня 2002 р. [169, 171].

Окрім вищеназваних нормативно-правових актів, у проведенні оцінки діяльності державних службовців важливу роль відіграють посадові інструкції та положення щодо кожного державного службовця, які визначають і конкретизують його правовий статус у залежності від посади, яку він займає. Структура посадової інструкції чи положення відображає основні чинники конкретної посади й вимоги щодо особи, яка її заміщає, і включає в себе такі розділи:

1) «Завдання, обов¢язки та повноваження» – наводяться професійні завдання, обов¢язки та повноваження для конкретної посади, за забезпечення виконання яких відповідає державний службовець, який цю посаду заміщає;

2) «Має право» – окреслюється коло прав та повноважень державного службовця, необхідних йому для виконання покладених на нього завдань та обов¢язків;

3) «Повинен знати» – наводяться основні вимоги до спеціальних знань, необхідних державному службовцю для виконання відповідних завдань та обов¢язків, а також знань законодавчих актів, положень, інструкцій та інших нормативних документів, а також методів і засобів, які працівник повинен вміти застосовувати під час виконання посадових обов¢язків;

4) «Кваліфікаційні вимоги» – визначаються відповідно до конкретної посади вимоги щодо освітнього та освітньо-кваліфікаційного рівня державного службовця та вимоги щодо післядипломної підготовки, необхідні для виконання покладених на нього завдань та обов¢язків, вимоги щодо стажу державної служби або загального стажу роботи;

5) «Взаємозаміщення» – указується, кого державний службовець заміщує на час відсутності у зв¢язку з хворобою, відпусткою та іншими причинами, а також, хто заміщує його [52, с. 190-197].

Окрім посадових інструкцій і положень, при оцінці діяльності державного службовця враховується також і виконання ним особистого плану, який є його робочим документом, що формується державним службовцем за дорученням безпосереднього керівника. В особистий план вносяться планові й позапланові завдання (відповідно до плану діяльності державного органу, доручень, які отримані в оперативному порядку).

В адміністративній науці можна виокремити дві основні форми щодо оцінки якості діяльності державних службовців:

атестація;

щорічна оцінка виконання державними службовцями покладених на них обов¢язків і завдань.

На території України найбільш предметно атестація кадрів стала проводитися в минулому столітті в структурах військового відомства, а потім поступово утверджувалася в системі цивільної державної служби. Атестація (від лат. attestatio – посвідчення) кадрів – це перевірка, визначення відповідності ділової кваліфікації, рівнязнань і навичок державного службовця, інших суспільно значимих якостей посаді, яку він заміщає. Питання атестації державних службовців розглядається у підрозділі 3.3. дослідження.

Щорічна оцінка виконання державними службовцями покладених на них обов¢язків і завдань має стати одним із важливих компонентів управління персоналом; сприяти покращанню добору і розстановки кадрів, розвитку ініціативи і творчої активності державних службовців, визначенню їх потенціалу, потреб у підвищенні кваліфікації та особистому розвитку; плануванню кар¢єри, вдосконаленню процесу планування та організації діяльності як державного службовця, так і державного органу в цілому, виявленню організаційних проблем та оперативному реагуванню на них, аналізу посадових інструкцій [26, с. 211-212].

Щорічна оцінка проводиться безпосереднім керівником державного службовця у період між атестаціями. Оскільки упродовж 2001 р. була проведена атестація державних службовців, перша щорічна оцінка запроваджена за підсумками роботи у 2002 р. і проводиться протягом січня місця наступного року.

Центральне місце у проведенні щорічної оцінки мають критерії та показники якості роботи державного службовця, які можна поділити на загальні (характерні для всіх державних службовців), які розробляються і затверджуються Головдержслужбою, і спеціальні (залежать від особливостей роботи кожного державного органу), які розробляються і затверджуються керівником державного органу.

До загальних можна віднести такі критерії й показники з обов¢язковим визначенням рівня якості виконання – низький, задовільний, добрий, високий:

1) виконання обов¢язків і завдань:

а) обсяг виконуваної роботи –чи відповідає вимогам, скільки часу витрачає на виконання завдань;

б) якість роботи –придатність результатів роботи до використання;

в) планування роботи –організованість і зібраність, використання допоміжних засобів, вміння цілеспрямовано організовуватися;

2) професійна компетентність:

а) професійні знання –володіння всебічними знаннями, уявлення про системність, гнучкість мислення, вміння вирішувати складні завдання теоретичного характеру тощо;

б) професійні вміння і навички –чи забезпечують вони виконання практичних завдань професійного характеру;

в) уміння формулювати свою точку зору –логічність побудови висловлень, влучний вибір відповідної лексики та формулювань, чіткість та логічна послідовність викладення думки в документах тощо;

г) готовність до дії, ініціативи –ініціативність, творче ставлення до вирішення практичних завдань, здатність генерувати обґрунтовані ідеї та пропозиції тощо;

д) оперативність мислення –швидкість сприйняття нових завдань і ситуацій, легкість визначення значущих факторів та сутності справи;

ж) працездатність та витривалість –здатність витримувати тривале навантаження, відповідність активності підвищеним вимогам;

з) відповідальність –рівень почуття обов¢язку, виконавчої дисципліни, надійність у вирішенні завдань повсякденної діяльності;

і) самостійність –здібність до обґрунтованого прийняття самостійних рішень, володіння навичками передбачення, здатність до продуманих і рішучих дій у критичних ситуаціях, самостійність у вирішенні складних проблем;

ї) здатність до лідерства –володіння здібностями позитивного впливу на людей, наявність якостей лідерства;

к) здатність до накопичення, оновлення і творчого застосування професійного досвіду –активність, цілеспрямованість, систематичність і результативність підвищення професійних знань, вмінь і навичок; здатність реалізовувати і підтримувати нове у професійній сфері;

3) етика поведінки:

а) стиль спілкування –володіння рівнем культури поведінки і спілкування з людьми, гнучкість у використанні стилів спілкування й поведінки, коректність поведінки у критичних ситуаціях та її розуміння;

б) співробітництво –здібність до роботи в колективі, вплив на членів колективу для досягнення спільної мети;

в) дисциплінованість –рівень дисциплінованості, дотримування правил внутрішнього трудового розпорядку та етики поведінки.

Для щорічної оцінки діяльності керівних працівників, окрім вищенаведених критеріїв, передбачаються такі:

а) здатність до переговорів –рівень репрезентування своєї точки зору з одночасним урахуванням належних контраргументів;

б) уміння організувати роботу підлеглих –чіткість визначення мети і пріоритетів, оптимальність організації робочого процесу, ефективність розподілу завдань між підлеглими;

в) професіоналізм у керівництві роботою підрозділу –доступність і докладність роз¢язснення завдань, вчасність консультацій;

г) контроль –результативність контролю, його організація;

д) оцінка та заохочення співробітників –рівень ретельності та детальності вивчення досягнень та можливостей працівників, вміння стимулювати їх інтереси та здібності, ефективність спонукання працівників до самостійності мислення та дій.

Об¢єктивність щорічної оцінки діяльності державних службовців багато в чому залежить від процедури її здійснення (організації й проведення), яка складається з таких етапів:

підготовчий етап, протягом якого: кадровою службою державного органу проводиться ознайомлення державних службовців з Порядком проведення щорічної оцінки та критеріями й показниками якості роботи, забезпечення необхідними бланками встановленої форми; аналізується виконання державним службовцем завдань, обов¢язків та доручень, які визначені у його посадовій інструкції, положенні про структурний підрозділ, особистому плані і встановлюється дата проведення співбесіди;
оцінювальний етап, протягом якого здійснюється оцінка діяльності державного службовця. Цей етап включає в себе два чинники: а) самооцінку, яка забезпечує активну й конструктивну участь державного службовця в процедурі щорічної оцінки, надає йому можливість висловлювати свою точку зору із цього питання і самому визначати проблемні питання, а також встановлювати для себе конкретні напрямки удосконалення професіоналізму й компетентності; б) оцінку безпосереднім керівником, який відмічає своєчасність, якість, результативність виконання завдань, передбачених посадовою інструкцією й особистим планом, вказує на сильні сторони державного службовця та його недоліки, а також шляхи їх подолання;
співбесіда та підписання результатів обговорення.Цей етап проводиться за участю державного службовця і безпосереднього керівника, які обговорюють результати оцінки діяльності державного службовця за минулий рік (результативність у контексті виконання завдань, обов¢язків і доручень, успіхи й причини невдач) і досягають домовленості щодо виконання завдань, шляхів підвищення ефективності діяльності та професіоналізму на наступний рік з урахуванням пріоритетів структурного підрозділу і державного органу. Співбесіда закінчується підписанням безпосереднім керівником і державним службовцем форм бланку щорічної оцінки встановленого зразка;
затвердження результатів керівником вищого рівня.Керівник вищого рівня після ознайомлення з результатами щорічної оцінки, затверджує їх. У разі необхідності він вправі висловити свої зауваження та пропозиції, а також провести особисту співбесіду з державним службовцем;
заключний етап, який включає в себе: внесення відповідних змін до особових справ державних службовців; аналіз і узагальнення результатів щорічної оцінки; визначення потреб у кадрах; формування державного замовлення на підготовку, перепідготовку та підвищення кваліфікації державних службовців; планування їхньої кар¢єри.

Висновки до третього розділу

Службові процедури є різновидом адміністративних процедур, які виникають у сфері державної служби, забезпечують проходження державної служби та регламентуються різними галузями права, з перевагою норм адміністративного права. Службові процедури є досить різноманітними та багатоаспектними, але їм притаманний ряд вони мають ряд спільних рис: публічний характер, здійснюються у державній службі; обов’язковим суб’єктом, як правило, є державний службовець; пов’язані з проходженням державної служби; мають на меті забезпечення проходження державної служби; як правило, регламентуються нормами адміністративного права.
Структуру службових процедур складають: конкурсна процедура, процедура щодо призначення на посаду; атестаційна процедура; процедура щодо оцінювання діяльності державних службовців; процедура щодо присвоєння рангів, класів, звань; заохочувальна процедура, процедура щодо продовження терміну перебування на посаді та ін. Важливо зазначити, що названий перелік не є вичерпним.
Конкурсне провадження – це система державно-службових відносин, що виникають, змінюються та припиняються у зв’язку з підготовкою, проведенням конкурсу, прийняттям рішення та його виконанням та регламентуються переважно нормами адміністративного права.
Конкурсне провадження складається з таких стадій та етапів:
підготовка конкурсу (етапи: оголошення про конкурс, прийом документів, допуск до участі у конкурсі);
конкурсний іспит та співбесіда; прийняття рішення; оскарження рішення; виконання рішення.
Процедура щодо призначення на посаду є видом службових процедур. Вона являє собою систему державно-службових відносин, які виникають, змінюються та припиняються у зв’язку з підготовкою та призначенням на посаду І-ІІ категорій. Ця процедура складається з таких стадій та етапів:

1) порушення та підготовка справи про призначення на посаду (етапи: порушення справи про призначення; підготовка документів;

2) проходження медичного огляду; проведення спеціальної перевірки відомостей, які подаються кандидатом на посаду);

3) розгляд справи і прийняття рішення;

4) оскарження рішення;

5)виконання рішення.

Атестація державних службовців – це комплексне багатоаспектне явище, яке можна розглядати у трьох аспектах:

1) інституційному – сукупність правових норм, що регулюють держав
но-службові відносини, пов’язані з підготовкою і проведенням атестації, виконанням рішення атестаційної комісії;

2) організаційному – діяльність державного органу щодо оцінювання відповідності державного службовця виконуваній ним посаді;

3) процесуальному – атестаційна процедура, яка являє собою сукупність послідовно здійснюваних управлінських дій щодо оцінювання відповідності державного службовця виконуваній ним посаді.

Пропонується виокремити такі стадії та етапи атестаційної процедури:

1) підготовка справи про атестацію державного службовця;

2) розгляд атестаційної справи;

3) прийняття рішення щодо атестації державного службовця;

4) оскарження прийнятого рішення;

5) виконання прийнятого рішення.

Питання оцінки діяльності державних службовців у даний час має постановочний характер і вимагає вирішення шляхом прийняття Кодексу правил поведінки державних службовців і затвердження єдиної науково обґрунтованої комплексної системи показників та критерії оцінки діяльності державних службовців.
Основними етапами процедури щодо оцінки діяльності державних службовців є:

1) підготовчий етап;

2) оцінювальний етап;

3) співбесіда та підписання результатів обговорення;

4) затвердження результатів керівником вищого рівня, заключний етап.

Механізм оцінювання діяльності державних службовців являє собою систему взаємопов’язаних, взаємообумовлених та взаємодоповнюючих елементів, які регламентуються нормами адміністративного права та передбачають підготовку, проведення оцінювання, прийняття рішення та його виконання.

ВИСНОВКИ

У результаті дисертаційного дослідження, виконаного на основі аналізу чинного законодавства України та практики його застосування, теоретичного осмислення ряду наукових праць у різних галузях знань, сформульовано ряд висновків, пропозицій та рекомендацій, спрямованих на удосконалення правового регулювання проходження державної служби в Україні. До найбільш важливих висновків слід віднести:

Проходження державної служби є основним чинником державної служби, в якому відображається сама сутність державної служби як комплексного публіч
но-правового інституту з точки зору її реалізації. Проходження державної служби слід розглядати у трьох аспектах: інституційному, організаційному, процесуальному.
В інституційному аспекті проходження державної служби – це система правових норм (переважно норм публічного права: конституційного, адміністративного, фінансового), що регулюють державно-службові відносини, які виникають, змінюються та припиняються у зв’язку зі вступом на державну службу, просуванням по ній, реалізацією умов проходження державної служби та її припиненням. Тобто проходження державної служби є субінститутом державної служби, якому притаманні комплексність, публічність, соціально-правовий характер.
В організаційному аспекті проходження державної служби – це сукупність елементів, які визначають структуру та послідовність проходження державної служби. Процесуальний аспект проходження державної служби проявляється у службових процедурах.
Організаційний аспект проходження державної служби визначає його внутрішню структуру, яку становить система взаємообумовлених та взаємопов’язаних елементів: встановлення державної посади; прийняття на службу (конкурс, призначення, зарахування, вибори), прийняття присяги, правообмеження, випробувальний строк, стажування, перепідготовка та підвищення кваліфікації, атестація, щорічна оцінка діяльності державного службовця, просування по державній службі (службова кар’єра), ротація, службове розслідування, заохочення, юридична відповідальність, припинення державної служби.
Важливим елементом проходження державної служби є державна посада, яка, власне, і є тим чинником, який пов’язує державний орган, державного службовця та громадянина. Враховуючи, що визначення поняття «посада» у ст. 1 Закону «Про державну службу» є досить абстрактним, таким, що не визначає її сутності та особливостей, запропоновано авторське визначення поняття: посада – це державно-правова установка, яка визначає місце, обов’язки, права й відповідальність особи, що її виконує, засновується у нормативно-визначеному порядку і фінансується з державного бюджету. Державний службовець не займає посаду, як це передбачається чинним законодавством, а виконує її, тобто виконує державно-правову установку.
Виокремлено такі особливості посади: 1) є структурною одиницею державного органу; 2) має характер державної установки; 3) утворюється у спеціальному порядку і має правове закріплення; 4) їй відповідає встановлене коло службових обов’язків і прав; 5) опосередковує здійснення державних повноважень особою, яка її займає; 6) є незалежною від державного службовця, який її виконує, а державний службовець не може бути її власником; 7) завдання, функції та повноваження, закріплені за посадою, мають державно-владний характер; 8) є похідною від державного органу і сполучною ланкою між державним органом і державним службовцем; 9) утримується за рахунок коштів державного бюджету.
Державна посада характеризується правовим статусом, який являє собою систему завдань і обов’язків, повноважень і прав, кваліфікаційних вимог і порядку заміщення, взаємозамінності і грошового утримання, що визначає місце і роль посади в державному органі та регулюється нормами різних галузей права. Отже, основними елементами правового статусу державної посади є: завдання; обов’язки; повноваження; права; знання, вміння, навики; кваліфікаційні вимоги; порядок і умови заміщення; відповідальність; взаємозаміна; грошове утримання.
Аналіз чинного законодавства про державну службу та наукових праць з державної служби дав змогу виокремити чотири види державних посад: політичні, адміністративні, судові, патронатні. Політичні посади – це державні посади, які засновані у встановленому порядку, передбачені у штатному розписі державного органу, наділені повноваженнями формувати або забезпечувати державну політику, фінансуються за рахунок коштів державного бюджету і надають особам, які її виконують, статусу політичних діячів. Адміністративні посади – це державні посади, які засновані у встановленому порядку, передбачені у штатному розписі державного органу, наділені державно-владними повноваженнями щодо забезпечення реалізації завдань і функцій держави, фінансуються за рахунок коштів державного бюджету і надають особам, які її виконують, статусу державного службовця. Судові посади – це державні посади, які засновані у встановленому порядку, передбачені штатними розписами судових органів, наділенні повноваженнями щодо здійснення правосуддя, надають особам, які їх виконують, статусу судів і фінансуються за рахунок коштів державного бюджету. Патронатні посади – це державні посади, які засновані у встановленому порядку, передбачені штатними розписами окремих державних органів, наділені консультативними та дорадчими повноваженнями, передбачають безпосередню діяльність на керівника чи іншу посадову особу даного органу (непублічна діяльність) і фінансуються за рахунок коштів державного бюджету.
Службова кар’єра – це нормативно урегульоване цілеспрямоване просування особи по державній службі для реалізації державних та задоволення своїх інтересів шляхом заміщення нею вищої посади або присвоєння їй вищого рангу. Як комплексне публічно-правове явище службова кар’єра має внутрішню структуру, яку визначають етапи: 1) входження: прийняття на державну службу, ознайомлення з функціональними обов’язками, проходження випробувального строку та професійного навчання, набуття першого досвіду; 2) становлення: адаптація до обраної професійної спеціалізації, формування системного уявлення про структур
но-функціональні зв’язки, специфіка управлінської праці, зайняття керівної посади нижчого рівня; 3) сталість: оволодіння професією, досягнення стійкого становища в установі; 4) зрілість: максимальне використання власного кар’єрного потенціалу, коли компетентність перевищує кваліфікаційно-посадові вимоги, нарощування авторитету, наявність привабливого іміджу, високий рейтинг; 5) завершення: високий статус, визнання професіоналізму й компетентності, вшанування заслуг, відчуття необхідності передати іншим свої знання та досвід, перехід на патронатні посади.
Важливе значення для теорії державної служби в цілому і службової кар’єри, зокрема, має питання щодо виділення типів службової кар’єри. У чинному законодавстві про державну службу це питання не є врегульованим, а в теорії адміністративного права йому приділено занадто мало уваги. Дослідження різних аспектів питання щодо типів ділової кар’єри, які використовуються у кадровому менеджменті, та врахування особливостей державної служби та її проходження, чинного законодавства про державну службу дали змогу виділити такі типи службової кар’єри: 1) за видом діяльності: а) посадова: зміна статусу державного службовця, його соціальної ролі; б) професійна: досягнення високих результатів, визнання в конкретному виді професійної діяльності; 2) за можливістю здійснення:
а) потенційна: очікувана, запланована державним службовцем або кадровою службою органу; б) реальна: досягнута у певному виді діяльності та конкретному органі; 3) за швидкістю просування: а) прискорена: скорочене перебування на одній посаді найбільш професійних, компетентних службовців; б) стрімка: несподіване заміщення керівних посад; 4) за напрямом розвитку: а) вертикальна: просування по службових сходинах; б) горизонтальна: переміщення в іншу сферу функціональної діяльності в межах одного рівня управління; 5) за місцем проходження: а) динамічна: супроводжується неодноразовою зміною місць при вертикальному просуванні чи горизонтальному переміщенні;
б) статична: здійснюється на одному робочому місці та на тій самій посаді шляхом професійного зростання; 6) за характером реалізації: а) типова: досягнення найвищого рівня визнання і зростання шляхом проходження повного циклу державної служби;
б) стала: відрізняється постійністю і незмінністю професійної діяльності.
Органи управління проходженням державної служби – це спеціальні державні органи або підрозділи державних органів, до компетенції яких належать визначення, забезпечення й реалізація правових та організацій-
но-процесуальних засад проходження державної служби. Серед них можна виокремити: 1) органи управління проходженням державної служби – це органи, призначені підтримувати і розвивати системи відносин проходження державної служби, управління її персоналом, забезпечення порядку, умов і процедур реформування державної служби, підвищення професіоналізму і компетентності державних службовців; 2) органи забезпечення проходження державної служби – це органи або, як правило, підрозділи державного органу, завданнями якого є виконання або організація виконання норм, правил і приписів законодавства про державну службу щодо специфіки цього державного органу.
Процесуальними засадами проходження державної служби є службові процедури, які являють собою послідовно здійснювані дії стосовно вирішення конкретної справи щодо проходження державної служби. До службових процедур належать: конкурсна процедура, процедура щодо призначення на державну службу, атестаційна процедура, процедура щодо оцінювання діяльності державних службовців, процедура щодо присвоєння рангу, процедура щодо службового розслідування та ін. З метою удосконалення службових процедур в Адміністратив
но-процедурному кодексі України пропонується передбачити відповідний розділ – «Службові процедури».

СПИСОК ВИКОРИСТАНОЇ ЛІТЕРАТУРИ

Авер’янов В. Б. Адміністративна реформа і правова наука // Право України. – 2002. – № 3. – С. 20 – 27.
Авер’янов В. Б. Адміністративне право України: доктринальні аспекти реформування // Право України. –1998. – № 8. – С. 8 – 13.
Авер’янов В. Б. Аппарат государственного управления: содержание деятельности и организационные структуры. – К.: Наук. думка, 1990. – 117 с.
Авер’янов В. Б. Органи виконавчої влади в Україні. – К.: Ін-Юре, 1997. – 48 с.
Авер’янов В. Б. Система органів виконавчої влади України: проблеми реформування // Адміністративна реформа в Україні: шлях до Європейської інтеграції: Зб. наук. пр. – К.: ООО “АДЕФ–Україна”, 2003. – С. 42 – 45.
Авер’янов В. Б. Система органів виконавчої влади: проблеми реформування у світлі конституційних вимог // Право України. – 2003. – № 9. –
С. 24 – 30.
Аверьянов В. Б. Функции и организационная структура органа государственного управления. – К.: Наук. думка, 1979. – 148 с.
Административное право зарубежных стран: Учеб. пособ. – М.: Спарк, 1996. – 229 с.
Адміністративне право України: Підручник / Ю.П. Битяк,
В. М. Гаращук, О.В. Дяченко та ін.; За ред. Ю.П.Битяка. – К.: Юрінком Інтер, 2004. – 544 с.
Адміністративне право України: шляхи реформування: Доповідь відділу проблем державного управління та адміністративного права Інституту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України // Матеріали “круглого столу” з обговорення напрямків правових реформ в Україні, 20 січня 1999р. – К., 1999. – 32 с.
Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации: Учеб. изд. – М.: ЗЕРЦАЛО, 1997. – 672 с.
Алехин А. П., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. – М: ТЕИС, 1995. – 280 с.
Андрійко О. Ф. Організаційно-правові проблеми державного контролю у сфері виконавчої влади: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук: 12.00.07 / НАН України; Інститут держави і права ім. В. М. Корецького. – К., 1999. – 38 с.
Андрійко О. Ф. Організаційно-правові проблеми державного контролю у сфері виконавчої влади: Дис. … д-ра юрид. наук: 12.00.07. – К., 1999. – 390 с.
Атаманчук Г. В. Обеспечение рациональности государственного управления. – М.: Юрид. лит., 1990. – 352 с.
Атаманчук Г. В. Теория государственного управления: Курс лекций. – М.: Юрид. лит., 1997 – 399 с.
Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теорія, закон, практика: Монографія. – М.: Изд-во РАГС, 2004. – С. 118
Бандурка О. М. Управління в органах внутрішніх справ України: Підручник. – Х., 1998. – 480 с.
Бахрах Д. Н. Административное право: Учебник. – М., 1987. – 156 с.
Бахрах Д. Н. Государственная служба в Российской Федерации. – Екатеринбург, 1995.
Бельский К. С. Административная власть государственного служащего // Служба в государственных и общественных организациях. – Свердловск, 1988.
Бельский К. С. О функциях исполнительной власти // Государство и право. – 1997. – № 3. – С. 14 – 21.
Бергман В. Право и система государственной службы в Германии
// Проблемы теории и практики управления. – 1992. – № 5. – С. 86 – 89.
Битяк Ю. П. Адміністративна реформа і проблеми удосконалення законодавчої діяльності в Україні // Адміністративна реформа в Україні: шлях до Європейської інтеграції: Зб. наук. пр. – К., 2003. – С. 68 – 73.
Битяк Ю. П. Державна служба в Україні, її види // Вісник Академії правових наук України. – 2000. – № 3. – С. 58 – 65.
Битяк Ю. П. Державна служба в Україні: організаційно-правові засади: Монографія. – Х.: Право, 2005. – 304 с.
Битяк Ю. П. Конституційно-правові засади становлення та розвитку державної служби в Україні // Вісник Академії правових наук України. – 1998. – № 2. – С. 72 – 82.
Битяк Ю. П. Оновлення змісту діяльності органів виконавчої влади – головна мета адміністративної реформи в Україні // Вісник Академії правових наук України. – 1999. – № 4. – С. 10 – 19.
Битяк Ю. П. Поняття посади і посадової особи, класифікація посад // Адміністративне право України: Підручник: У 2 т. – К., 2003. – Т. 1: Загальна частина. – С. 313 – 318.
Битяк Ю. П. Правові засади забезпечення прав людини і громадянина в сфері державної служби // Проблеми законності: Респ. міжвід. наук. зб. – Х.: Нац. юрид. акад. України, 1998. – Вип. 36. – С. 97 – 104.
Битяк Ю. П. Правові засади та напрямки розвитку кадрової політики в Україні // Актуальні проблеми держави і права: Зб. наук. пр. – Одеська нац. юрид. акад., 2003. – Вип. 19. – С. 32 – 36.
Битяк Ю. П. Проблеми визначення системи законодавства про державну службу // Право України. – 2006. – № 4. – С. 25-29.
Битяк Ю. П. Проблеми нормативно-правового регулювання оцінки діяльності державних службовців та посадових осіб органів місцевого самоврядування // Вісник Академії правових наук України: Зб. наук. пр. – Х.: Право, 2005. – № 4. – С. 116 – 123.
Битяк Ю. П. Співвідношення правового статусу посади та посадової особи // Державне будівництво та місцеве самоврядування: Зб. наук. пр. – Х.: Право, 2005. – Вип. 10. – С. 22 – 32.
Битяк Ю. П. Становлення та шляхи забезпечення доступності правосуддя в адміністративному судочинстві // Вісник Академії правових наук України. – 2003. – № 1. – С. 51 – 60.
Битяк Ю. П., Петришин О. В. Авторський проект Закону України “Про службу в державних органах та їх апараті” // Вісник Академії правових наук України. – Х.: Право. – 1998. – № 1. – С. 150 – 169.
Битяк Ю. П., Петришин О. В. Державні секретарі в системі органів виконавчої влади // Державне будівництво та місцеве самоврядування: Зб. наук. пр. – Х.: Право, 2001. – Вип. 1. – С. 91 – 98.
Біла Л.Р. Атестаційне провадження у державній службі // Актуальні проблеми держави і права: Зб. наук. пр. – Вип. 16 / Редкол.: С.В. Ківалов (голов. ред.) та ін.; Відп. за вип. Ю.М. Оборотов. – Одеса: Юрид. л-ра, 2002. – С. 296-302.
Біла Л.Р. Види державних посад: проблеми теорії та правового регулювання // Актуальні проблеми держави і права: Зб. наук. пр.- Вип. 35 /Редкол.: С.В. Ківалов (голов. ред.) та ін.; Відп. за вип. Ю.М. Оборотов. – Одеса: Юрид. л-ра, 2007. – С. 49-54.
Біла Л.Р. Державна посада: проблеми визначення та правового регулювання //Часопис адміністративістики. – 2007. – № 1. – С. 14-19.
Біла Л.Р. Деякі питання оцінки діяльності державних службовців // Наукові праці Одеської національної юридичної академії. – Т. 2. – Одеса: Юрид. л-ра, 2003. – С. 70-82.
Біла Л.Р. Законодавство про державну службу //Правничий довідник для професійних суддів /За заг. ред. С.В. Ківалова. – Одеса: Юрид. л-ра, 2003. –
600 с. – С. 193-285.
Біла Л.Р. Конкурсне провадження у державній службі //Митна справа. – 2002. – № 5. – С. 93-98.
Біла Л.Р. Основні етапи проходження державної служби та їх правове забезпечення // Актуальні проблеми держави і права: Зб. наук. пр. – Вип. 11.
/ Редкол.: С.В. Ківалов (голов. ред.) та ін.; Відп. за вип. Ю.М. Оборотов. – Одеса: Юрид. л-ра, 2001. – С. 358-363.
Біла Л.Р. Поняття державно-службових відносин та їхня правова природа // Наукові праці Одеської національної юридичної академії. – Т. 1. – Одеса: Юрид. л-ра, 2002. – С. 171-184.
Біла Л.Р. Посада як елемент правового статусу державного службовця
// Актуальні проблеми політики:Зб. наук. пр. / Голов. ред. С.В. Ківалов; Відп. за вип. Л.І. Кормич. – Одеса: ПП «Фенікс», 2007. – Вип. 31. – С. 94-101.
Біла Л.Р. Право на державну службу та механізм його реалізації
// Актуальні проблеми держави і права: Зб. наук. пр. – Вип. 19. / Редкол.:
С.В. Ківалов (голов. ред.) та ін.; Відп. за вип. Ю.М. Оборотов. – Одеса: Юрид.
л-ра, 2003. – С. 52-58.
Біла Л.Р. Правовий статус державної посади: поняття і структура
//Південноукраїнський правничий часопис. – 2007 . – № 4. – С. 216-219.
Біла Л.Р. Правообмеження у державній службі //Актуальні проблеми політики: Зб. наук. пр. / Голов. ред. С.В. Ківалов; Відп. за вип. Л.І. Кормич. – Одеса: Юрид. л-ра, 2001. – Вип. 10. – С. 51-56.
Біла Л.Р. Провадження у державній службі //Державне управління: проблеми адміністративно-правової теорії та практики /За заг. ред.
В.Б. Авер'янова. – К.: Факт, 2003. – С. 317-341.
Біла Л.Р. Провадження щодо призначення на посаду державного службовця // Актуальні проблеми політики: Зб. наук. пр./ Голов. ред.
С.В. Ківалов; Відп. за вип. Л.І. Кормич. – Одеса: Юрид. л-ра, 2001. – Вип. 16. –
С. 190-197.
Біла Л.Р. Службова кар’єра: теоретико-правові питання // Наукові праці Одеської національної юридичної академії. – Т. 5. – Одеса: Юрид. л-ра, 2006. –
С. 143-151.
Біла Л.Р. Теоретичні положення атестації державних службовців в Україні // Актуальні проблеми держави і права: Зб. наук. пр. – Вип. 26. / Редкол.: С.В. Ківалов (голов. ред.) та ін.; Відп. за вип. Ю.М. Оборотов. – Одеса: Юрид. л-ра, 2005. – С. 28-39.
Біла Л.Р. Щодо визначення поняття та змісту правового статусу державного службовця // Наукові праці Одеської національної юридичної академії. – Т. 6. – Одеса: Юрид. л-ра, 2007. – С. 131-140.
Брэбан Г. Французское административное право. – М.: Прогресс, 1988. – 488 с.
Василенко И. А. Система государственной службы в США: современное состояние // Вестник государственной службы. – 1994. – № 4. – С. 32-36.
Волошина В. В, Титов К. А. Государственная служба Российской Федерации: теоретико-правовые аспекты. – М.: Луч, 1995. – 179 с.
Габричидзе Б. Н., Коланда В. М. Принцип профессионализма в государственной службе // Государство и право. – 1995. – № 12.– С. 19-25.
Глозман В. А. Право и проверка деловых качеств работников. – Мн.: БГУ, 1981. – 71 с.
Глушков В. О. Проблеми вдосконалення правової основи боротьби з корупцією: Аналіз практики застосування положень (норм) Закону України “Про боротьбу з корупцією” // Коррупция: региональные и отраслевые тенденции. – Одеса: ФЕНІКС, 2003. – С. 54 – 60.
Голосниченко І. П. Значення адміністративного права в умовах демократичних перетворень // Право України. – 1998. – № 11. – С. 21 – 22.
Голосніченко І. П. Напрямки реформування адміністративного права України // Право України. – 1998. – № 8. – С. 9 – 13.
Голосніченко І. П. Попередження корисливих проступків засобами адміністративного права. – К.: Вища шк., 1991. – 207 с.
Государственная служба (комплексный подход): Учеб. пособ. – 2-е изд. – М.: Дело, 2000. – 440 с.
Государственная служба в зарубежных странах. – М.: ИНИОН РАН, 1996. – 166 с.
Государственная служба в России: проблемы становления: – Сб. науч. труд. – М., 1993.
Государственная служба и государственные служащие во Франции. – М., 1994. – 292 с.
Государственная служба основных капиталистических стран. – М., 1977.
Государственный служащий: культура поведения и деловой этикет / Под ред. Е. В. Охотского. – М., 1999.
Данильева И. О политической нейтральности государственных служащих // Підприємництво, господарство і право. – 2002. – № 9. – С. 78 – 81.
Данильєва І. Є. Принципи організації та функціонування державної служби в Україні: Автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.07. – К., 2005. – 24 с.
Даль В.И.Толковый словарь живого великорусского языка: В 4 т.: Т.1. – Репринт. изд. – М.: Рус. яз., 1989. – С. 462.
Державна служба: організаційно-правові основи і шляхи розвитку / За заг. ред. д-ра юрид. наук, проф. В.Б. Авер’янова. – К.: Ін-Юре, 1999. – 272 с.
Державне управління в Україні: Навч. посіб. / За заг. ред. д-ра юрид. наук, проф. В.Б. Авер’янова. – К., 1999. – 266 с.
Державне управління в умовах адміністративної реформи в Україні / За заг. ред. Н. Р. Нижник, О. Д. Крупчана. – К., 2002. – 95 с.
Державне управління, державна служба і місцеве самоврядування / За заг. ред. О. Ю. Оболенського. – Хмельницький: Поділля, 1999. – 570 с.
Державне управління: теорія і практика / За заг. ред. В.Б. Авер’янова – К.: Юрінком Інтер, 1998. – 432 с.
Державний службовець в Україні (пошук моделі) / Н. Р. Нижник,
В.В. Цвєтков, Г.І. Леліков, О.Д. Крупчан та ін. – К.: Ін-Юре, 1998. – 272 с.
Дубенко С. Д. Державна служба і державні службовці в Україні: Навч.-метод. посіб. – К.: Ін-Юре, 1999. – 244 с.
Дубенко С. Д. Державна служба: сучасний стан і напрямки розвитку
// Державне управління: теорія та практика. – К.: Юрінком Інтер, 1998. – С. 175 – 189.
Дубенко С. Д. Зміст інституту державної служби та його особливості у сфері виконавчої влади // Державна служба: організаційно-правові основи і шляхи розвитку. – К., 1999. – С. 84 – 98.
Елистратов А. И. Должностное лицо и гражданин // Вопросы административного права. – Книга1: Сб. ст.: Науч. изд-е. – М.: Тип.
А. И. Мамонтова, 1916. – С. 76 – 90.
Етика поведінки державних службовців. – К.: Асоціація державних службовців, 1999. –С. 24.
Ефремов Л. Об опыте организации Британской государственной службы // Советская юстиция. – 1991. – № 19.
Єдина номенклатура посад службовців // Бюлетень Державного комітету Ради Міністрів СРСР з питань праці і зарплати. – 1967. – № 11.
Загальна теорія держави і права: Підручник / За ред. М.В. Цвіка,
В.Д. Ткаченка, О.В. Петришина – Х.: Право, 2002. – 432 с.
Загальні методичні рекомендації щодо проведення щорічної оцінки виконання посадовими особами покладених на них обов'язків і завдань: Наказ Головдержслужби України від 30.06.2004 р. // www.rada.gov.ua
Залюбовська І. К. Парламентський контроль за діяльністю органів виконавчої влади як засіб забезпечення законності у сфері державного управління: Дис. … канд. юрид. наук. – Одеса, 2002. – 178 с.
Іншин М. І. Правове регулювання службово-трудових відносин в Україні. – Х.: Вид-во НУВС, 2004. – 337 с.
Іншин М. І. Проблеми правового регулювання праці державних службовців України: Автореф. дис. … д-р юрид. наук: 12.00.05. – К., 2005. – 40 с.
Іншин М. І. Трудові правовідносини в системі державної служби // Актуальні проблеми держави і права: Зб. наук. пр. – Одеса, 2000. – № 9. –
С. 113 – 118.
Казанцев Н.М. Толковый словарь правового содержания понятий государственной службы. – М., 1996.
Кивалов С. В., Била Л.Р. Административное право Украины: Учеб.-метод. пособ. – 2-е изд. – Одесса: Юрид. л-ра, 2002. – 320 с.
Кисіль Л. Є. Поняття “посадова особа” у правовій науці і законодавстві
// Державна служба: організаційно-правові основи і шляхи розвитку / За заг. ред. д-ра юрид. наук, проф. В.Б. Авер’янова. – К., 1999. – С. 121 – 128.
Кисіль Л. Є. Поняття посади та посадової особи у змісті інституту державної служби // Державне управління: теорія та практика. – К.: Юрінком Інтер, 1998. – С. 189 – 195.
Ківалов С., Орзіх М. Парламентський контроль в умовах держав
но-правової реформи в Україні // Юрид. вестник. – 1999. – № 4. – С. 68 – 70.
Ківалов С.В., Біла Л.Р. Державна служба в Україні: Підручн. – Одеса: Юрид. л-ра, 2003. – 368 с.
Ківалов С.В., Біла Л.Р. Закон про державну службу: Наук.-практ. коментар. – О.: Фенікс, 2007. – 316 с.
Кодекс адміністративного судочинства України від 06.07.2005 р.
// Офіційний вісник України. – 2005. – № 32. – Ст. 1918.
Кодекс доброчесної поведінки осіб, уповноважених на виконання функцій держави: Проект Закону України // www.rada.gov.ua
Кодекс законів про працю України від 10.12.1971р. // Відомості Верховної Ради УРСР. – 1971. – Додаток до № 50. – Ст. 375.
Колісник В. П. Володіти мовою – обов’язок службових осіб // Державна служба і громадянин: реалізація конституційних прав, свобод, обов’язків: Наук. зб. – Х., 2000. – С. 102 – 107.
Коліушко І. Адміністративна реформа в Україні // Право України. – 1998. – № 2. – С. 10 – 14.
Коліушко І. Б. Виконавча влада та проблеми адміністративної реформи в Україні: – К.: Факт, 2002. – 260 с.
Коліушко І. Проблеми правового забезпечення адміністративної реформи // Адміністративна реформа в Україні: шлях до європейської інтеграції: Зб. наук. пр. – К., 2003 – С. 59 – 63.
Коліушко І., Тимощук В. Про запровадження у сферу виконавчої влади посад державних політичних діячів // Право України. – 2000. – № 2. – С. 10 – 14.
Колпаков В. К. Адміністративне право України: Підручник. – К.: Юрінком Інтер, 2001. – 752 с.
Колтун В. “Етика”і “ефективність”у державній службі // Зб. наук. праць Української академії державного управління при Президентові України. – 2000. – № 1. – С. 180-192.
Комзюк А. Т. Застосування заходів дисциплінарного впливу до працівників органів внутрішніх справ, які вчинили адміністративні проступки
// Вісник ун-ту внутрішніх справ. – 1999. – Вип. 8. – С. 101 – 104.
Комзюк А. Т. Заходи адміністративного примусу в правоохоронній діяльності міліції: поняття, види та організаційно-правові питання реалізації. – Х., 2002. – 336 с.
Конституція України. Із змінами, внесеними Законом України від
8 грудня 2004 року № 2222-ІV. – К., 2006.
Концепція адміністративної реформи в Україні. – К., 1999.
Коцемир В. Професійно-кваліфікаційна характеристика, посадова інструкція як основа роботи з державними службовцями // Вісник Української академії державного управління при Президентові України. – 2001. – № 2. – С. 376-383.
Кравець В. Р. Атестація державних службовців в Україні: Автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.07. – Одеса, 2004. – 20 с.
Кримінальний кодекс України від 05.04.2001р. // Відомості Верховної Ради України. – 2001. – № 25-26. – Ст. 131.
Кубко Є. Б. Про предмет адміністративного права // Право України. – 2000. – № 5. – С. 3 – 6.
ЛапкаО. Соціальний захист деяких категорій державних службовців: визначення його поняття // Право України. – 2001. – № 3. – С. 47 – 49.
Лозовий В. О., Петришин О. В. Професійна етика юриста. – Х.: Право, 2004. – 176 с.
Малиновський В. Я. Державна служба: теорія і практика: Навч. посіб. – К.: Атіка, 2003. – 160 с.
Манохин В. М. Советская государственная служба. – М.: Юрид. лит., 1966. – 196 с.
Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. – М.: Юристъ, 1997. – 296 с.
Мелешко Х. Т. Правовые проблемы аттестации рабочих и служащих. – Минск, 1990. – 121 с.
Местная государственная служба. – М., 1993. – 201 с.
Муніципальне право України: Підручник / За ред. В. Ф. Погорілка,
О. Ф. Фрицького. – К.: Юрінком Інтер, 2001. – 348 с.
Наукові засади реформування державної служби в Україні: Наукова доповідь / За заг. ред. В.Б. Авер’янова. – К., 2000. – 56 с.
Неумивайченко Н. Правила поведінки державних службовців: практичні питання // Право України. – 2001. – № 2. – С. 80 – 83.
Нижник Н. Політична культура державних службовців // Вісник державної служби України. – 1998. – № 1.– С. 64-70.
Нижник Н. Україна – державне управління, шляхи реформування. – К.: Б. и., 1997. – 70 с.
Нинюк М. Особливості формування моральної культури державних службовців як різновиду професійної етики// Вісник Української академії державного управління при Президентові України. – 2001. – № 4 – С. 395-399.
Нинюк М. Патріотизм, професіоналізм, порядність – основні складові підвищення кваліфікації державних службовців // Вісник Української академії державного управління при Президентові України. – 2002. – № 2 – С. 356-360.
Нинюк М. Формування етичної культури як різновиду професійної етики в процесі підвищення кваліфікації державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування // Вісник Української академії державного управління при Президентові України. – 2003. – № 3. – С. 307-316.
Ноздрачев А.Ф. Государственная служба: Учебн. для подгот.госуд.служащих. – С.: Статут, 1999.
Оболенский А. Д. Эволюция государственной службы в Великобритании // Государство и право. – 1996. – № 16. – С. 122 – 124.
Оболенський О. Д. Державне управління і державна служба України: реформування у світлі світового досвіду // Формування демократичного та ефективного державного управління в Україні: Матер. наук.-практ. семінару,
11– 12 березня 2002 р. / За заг. ред. В.І. Лугового, В.М. Князєва. – К.: Вид-во УАДУ, 2002. – 352 с.
Ожегов С.И.Словарь русского языка: Около 57 000 слов/ Под ред.
Н. Ю. Шведовой . – М.: Рус. яз.1987.
Овсянко Д. М. Административное право. – М., 1997. – 448 с.
Пахомов І. М. Адміністративно-правові питання державної служби в СРСР. – К.: Вид-во Київ. ун-ту, 1971. – 128 с.
Пахомов І.М. Адміністративна реформа: як її розуміти? (Роздуми над книгою) // Право України. – 2001. – № 3. – С. 144 – 146.
Петришин А. В. Государственная служба. Историко-теоретические предпосылки, сравнительно-правовой и логико-понятийный анализ: Монография. – Х.: Факт, 1998. – 168 с.
Петров Г.И. Основы советского социального управления. – Л., 1974.
Питання Секретаріату Президента України: Указ Президента України від 27.01.2005р. // Офіційний вісник України. – 2005. – № 7. – Ст. 390.
Положение об Управлении Президента Российской Федерации по вопросам государственной службы: Указ Президента Российской Федерации от 8.06.2004 г. // www.dokument.kremlin.ru
Положення про Секретаріат Президента України: Затв. Указом Президента України від 27.01.2005р. // Офіційний вісник України. – 2005. – № 7. – Ст. 390.
Попков В. Д. Этика советской государственной службы. – М.: Юрид. лит., 1970. – 200 с.
Правове регулювання державної служби у Франції // Державне адміністрування за рубежем. – Вип. 4. – К., 1993. – 89 с.
Правове регулювання державної служби у Франції. – К.: Ін-т держ. управління. і самоврядування при Кабінеті Міністрів України, 1993. – 88 с.
Про боротьбу з корупцією: Закон України від 05.10.1995р. // Відомості Верховної Ради України. – 1995. – №34. – Ст. 266.
Про введення в дію Закону України “Про державну службу”: Постанова Верховної Ради України від 16.12.1993р. // Відомості Верховної Ради України. – 1993. – № 52. – Ст. 491.
Про вдосконалення підготовки, перепідготовки і підвищення кваліфікації державних службовців: Постанова Кабінету Міністрів України від 16.04.1998р. // Офіційний вісник України. – 1998. – № 16. – С. 12.
Про відпустки: Закон Президента України від 15.11.1996 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1997. – № 2. – Ст. 5.
Про внесення змін до статей 34 і 35 Закону України “Про статус народного депутата України”: Закон України від 04.07.2002р. // Офіційний вісник України. – 2002. – № 31. – Ст. 1450.
Про внесення змін до деяких актів Кабінету Міністрів України: Постанова Кабінету Міністрів України від 13.12.2001р. // // www.rada.gov.ua
Про впорядкування умов оплати праці працівників апарату органів влади, місцевого самоврядування та їх виконавчих органів, органів прокуратури, судів та інших органів: Постанова Кабінету Міністрів України від 13.12.1999р. // Офіційний вісник України. – 1999. – № 50. – Ст. 2469.
Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні: Закон України від 26.01.1993р. // Відомості Верховної Ради України. – 1993. – № 13. – Ст. 110.
Про Державну прикордонну службу України: Закон України від 03.04.2003р. // Відомості Верховної Ради України. – 2003. – № 27. – Ст. 208.
Про державну службу: Закон України від 16.12.1993р. // Відомості Верховної Ради України. – 1993. – № 52. – Ст. 490.
Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів: Закон України від 23.12.1993р. // Відомості Верховної Ради України. – 1994. – № 11. – Ст. 50.
Про деякі заходи щодо оптимізації керівництва в системі центральних органів виконавчої влади: Указ Президента України від 26.05.2003р. // Офіційний вісник України. – 2003. – № 22. – Ст. 989.
Про деякі питання впорядкування статусу державних службовців: Указ Президента України від 11.06.2001р. // Офіційний вісник України. – 2001. – № 24. – Ст. 1070.
Про деякі питання застосування статей 4, 15, 27 Закону України “Про державну службу”: Постанова Кабінету Міністрів України від 17 червня 1994р.
// Зібрання постанов Уряду України. – 1994. – № 40. – Ст. 252.
Про деякі питання організації діяльності Ради національної безпеки і оборони України: Указ Президента України від 08.02.2005р. // Офіційний вісник України. – 2005. – № 8. – Ст. 434.
Про дипломатичні ранги України: Закон України від 28.11.2002 р.
// Офіційний вісник України. – 2002. – № 52. – Ст. 2349.
Про дипломатичну службу: Закон України від 20 вересня 2001 р.
// Офіційний вісник України. – 2001. – № 41. – Ст. 1881.
Про Дисциплінарний статут митної служби України: Закон України від 6.09.2005 р. // Відомості Верховної Ради України. – 2005. – № 42. – Ст. 467.
Про Дисциплінарний статут органів внутрішніх справ України: Закон України від 22.02.2006р. // Офіційний вісник України. – 2006. – № 12. – Ст. 791.
Про Довідник типових професійних характеристик посад державних службовців (випуск 76): Наказ Головдержслужби України від 01.09.1999р.
// Бюлетень законодавства і юридичної практики України. – 2002. – № 1.
Про затвердження Дисциплінарного статуту прокуратури України: Постанова Верховної Ради України від 6.11.1991 р. // www.rada.gov.ua
Про затвердження Загальних правил поведінки державного службовця: Наказ Головдержслужби України від 23.10.2000р. // Офіційний вісник України. – 2000. – № 45. – Ст. 1971.
Про затвердження Загального порядку проведення щорічної оцінки виконання державними службовцями покладених на них обов’язків і завдань: Наказ Головдержслужби України 31.10.2003р. // Офіційний вісник України. – 2003. – № 48. – Ст. 2546.
Про Загальний порядок проведення іспиту кандидатів на заміщення вакантних посад державних службовців, затверджений наказом Головдержслужби України від 10.05.2002 р. // www.rada.gov.ua
Про затвердження Методичних рекомендацій щодо застосування пункту 2¹ Положення про формування кадрового резерву для державної служби, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2001 р. // Наказ Головдержслужби України від 20.01.2007 р. // www.rada.gov.ua
Про затвердження Положення про Головне управління державної служби України: Постанова Кабінету Міністрів України від 26.09.2007 р.
// www.rada.gov.ua
Про затвердження Положення про порядок проведення Головдержслужбою перевірок: Наказ Головдержслужби України від 18.05.2000 р. // www.rada.gov.ua
Про затвердження Положення про порядок стажування у державних органах: Постанова Кабінету Міністрів України від 01.12.1994р. // Збірник постанов Уряду України. – 1995. – № 2. – Ст. 35.
Про затвердження Положення про проведення атестації державних службовців: Постанова Кабінету Міністрів України від 28.12.2000р. // Офіційний вісник України. – 2001. – № 1. – Т. 1. – Ст. 27.
Про затвердження Положення про ранги державних службовців: Постанова Кабінету Міністрів України від 19.06.1996 р. // www.rada.gov.ua
Про затвердження Положення про систему підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців і Положення про єдиний порядок підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації керівників державних підприємств, установ і організацій: Постанова Кабінету Міністрів України від 08.02.1997р. // Офіційний вісник України. – 1997. – № 7. – С. 57.
Про затвердження Положення про формування кадрового резерву для державної служби: Постанова Кабінету Міністрів України від 28.02.2001р.
// Офіційний вісник України. – 2001. – № 9. – Ст. 367.
Про затвердження Порядку розгляду питань, пов’язаних з призначенням на посади та звільненням з посад керівників, заступників керівників центральних органів виконавчої влади, урядових органів державного управління, державних підприємств та їх об'єднань, а також голів місцевих державних адміністрацій: Постанова Кабінету Міністрів України від 13.12.2001 р. // www.rada.gov.ua
Про затвердження Порядку перебування на державній службі працівників патронатної служби членів Кабінету Міністрів України та голів місцевих державних адміністрацій: Постанова Кабінету Міністрів України від 19.05.1999р. // Офіційний вісник України. – 1999. – № 20. – Ст. 902.
Про затвердження Порядку проведення конкурсу на заміщення вакантних посад державних службовців: Постанова Кабінету Міністрів України від 15.02.2002р. // Офіційний вісник України. – 2002. – № 8. – Ст. 351.
Про затвердження Порядку проведення службового розслідування стосовно державних службовців: Постанова Кабінету Міністрів України від 13.06.2000р. // Офіційний вісник України. – 2000. – № 24. – Ст. 1004.
Про затвердження Порядку видачі грошової винагороди державним службовцям за сумлінну безперервну працю в органах державної влади зразкове виконання трудових обов’язків: Постанова Кабінету Міністрів України від 24.02.2003р. // www.rada.gov.ua
Про затвердження Програми розвитку державної служби на 2005– 2010 роки: Постанова Кабінету Міністрів України від 08.06.2004р. // Офіційний вісник України. – 2004. – № 23. – Ст. 1554.
Про затвердження Регламенту Головного управління державної служби України: Наказ Головдержслужби України від 16.02.2007 р. // www.rada.gov.ua
Про затвердження Типового положення про кадрову службу органу виконавчої влади: Постанова Кабінету Міністрів України від 2.08.1996 р.
// www.rada.gov.ua
Про затвердження форми запиту до органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій щодо надання додаткової інформації стосовно кандидата на зайняття посад, призначення на які здійснює Президент України за поданням Кабінету Міністрів України або Кабінет Міністрів України: Наказ Головдержслужби, Державної податкової адміністрації України, Міністерства внутрішніх справ України, Служби безпеки України від 30.10.2007 р. // www.rada.gov.ua
Про заходи щодо підвищення кваліфікації державних службовців органів виконавчої влади: Постанова Кабінету Міністрів України від 28.07.1995р.
// Єдиний державний реєстр нормативно-правових актів № 3808/1997.
Про заходи щодо реалізації Стратегії реформування системи державної служби в Україні на 2000–2001 роки: Указ Президента України від 26.07.2000р.
// Офіційний вісник України. – 2000. – № 30. – Ст. 1260.
Про заходи щодо реформування державної служби в Україні та забезпечення захисту конституційних прав державних службовців: Указ Президента України від 20.09.2007 // www.rada.gov.ua
Про Збройні Сили України: Закон України від 06.12.1991р. // Відомості Верховної Ради України. – 1992. – №9. – Ст. 108.
Про зміни в системі центральних органів виконавчої влади України: Указ Президента України від 13.03.1999р. // Офіційний вісник України. – 1999. – № 11. – Ст. 13.
Про зміни у структурі центральних органів виконавчої влади: Указ Президента України від 15.12.1999р. // Офіційний вісник України. – 1999. – № 50. – С. 11.
Про Кабінет Міністрів України: Закон України від 21.12.2006р.
// www.rada.gov.ua
Про колегію Головного управління державної служби України: Наказ Головдержслужби України від 17.11.2006 р. // www.rada.gov.ua
Про Комплексну програму підготовки державних службовців: Указ Президента України від 09.11.2000р. // Офіційний вісник України. – 2000. – № 46. – Ст. 1982.
Про Концепцію адаптації інституту державної служби в Україні до стандартів Європейського Союзу: Указ Президента України від 05.03.2004р.
// Офіційний вісник України. – 2004. – № 10. – Ст. 578.
Про Концепцію розвитку законодавства про державну службу: Указ Президента України від 20.02.2006р. // Урядовий кур’єр. – 2006. – 3 берез. –
№ 43.
Про Координаційну раду з питань державної служби при Президентові України: Указ Президента України від 21.03.2000р. // Офіційний вісник України. – 2000. – № 12. – Ст. 451.
Про міліцію: Закон УРСР від 20.12.1990р. // Відомості Верховної Ради УРСР. – 1991. – № 4. – Ст. 20.
Про місцеві державні адміністрації: Закон України від 09.04.1999р.
// Офіційний вісник України. – 1999. – № 18. – Ст. 774.
Про обов’язкову спеціальну перевірку відомостей, що подають кандидати на зайняття посад державних службовців: Указ Президента України від 19.11.2001р. // Офіційний вісник України. – 2001. – № 47. – Ст. 2057.
Про освіту: Закон України від 23.05.1991р. // Офіційний вісник України. – 2000. – № 23. – Ст. 934.
Про підвищення ефективності системи державної служби: Указ Президента України від 11.02.2000р. // Офіційний вісник України. – 2000. – № 7. – Ст. 263.
Про Положення про Головне управління державної служби України: Указ Президента України від 02.10.1999р. // Офіційний вісник України. – 1999. – № 40. – С. 26.
Про порядок відшкодування шкоди, завданої громадянинові незаконними діями органів дізнання, досудового слідства, прокуратури і суду: Закон України від 01.12.1994р. // Відомості Верховної Ради України. – 1995. –
№ 1. – Ст. 1.
Про проведення щорічного профілактичного медичного огляду державних службовців: Наказ Міністерства охорони здоров’я України, Головного управління державної служби України, Державного управління справами від 18.02.2003 р. // www.rada.gov.ua
Про прокуратуру: Закон України від 05.11.1991р. // Відомості Верховної Ради України. – 1991. – № 53. – Ст. 793.
Про Рахункову палату: Закон України від 11.07.1996р. // Відомості Верховної Ради України. – 1998. – № 24. – Ст. 137.
Про розмежування політичних посад і посад державних службовців у системі центральних органів виконавчої влади: Проект Указу Президента України // www.rada.gov.ua
Про систему підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців: Указ Президента України від 30.05.1995р. // Урядовий кур’єр. – 1995. – 1 трав.
Про Службу безпеки України: Закон України від 25 березня
1992 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1992. – № 27. – Ст. 382.
Про службу в органах місцевого самоврядування: Закон України від 07.06.2001р. // Офіційний вісник України. – 2001. – № 26. – Ст. 1151.
Про спеціальні звання посадових осіб органів державної податкової служби: Постанова Кабінету Міністрів України від 22.09.2004 р.
// www.rada.gov.ua
Про статус народного депутата України: Закон України від 17.11.1992р. // Відомості Верховної Ради України. – 1993. – № 3. – Ст. 17.
Про статус суддів: Закон України від 15.12.1992р. // Відомості Верховної Ради України. – 1993. – № 8. – Ст. 56.
Про створення громадської ради при Головдержслужбі: Наказ Головдержслужби України від 28.09.2004 р. // www.rada.gov.ua
Про Стратегію реформування системи державної служби в Україні: Указ Президента України від 14.04.2000р. // Офіційний вісник України. – 2000. – № 16. – Ст. 665.
Про умови оплати праці посадових осіб та працівників митної служби: Постанова Кабінету Міністрів України від 31.05.2006 р. // www.rada.gov.ua
Про упорядкування умов оплати праці працівників Адміністрації та регіональних управлінь Державної прикордонної служби України: Наказ Адміністрації Державної прикордонної служби України від 4.09.2006 р.
/ www.rada.gov.ua
Про упорядкування умов оплати праці працівників Державної прикордонної служби України: Наказ Адміністрації Державної прикордонної служби України від 19.06.2007 р. // www.rada.gov.ua
Про утворення управлінь державної служби Головного управління державної служби в Автономній Республіці Крим, областях, мм. Києві та Севастополі: Постанова Кабінету Міністрів України від 5.07.2004 р.
// www.rada.gov.ua
Про утворення Центру сприяння інституційному розвитку державної служби: Постанова Кабінету Міністрів України від 14.04.2004 р.
// www.rada.gov.ua
Про функціональні повноваження Першого віце-прем’єр-міністра і віце-прем’єр-міністрів України: Постанова Кабінету Міністрів України від 03.03.2005р. // Урядовий кур’єр (Орієнтир). – 2005. – 16 берез.
Про центри перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників органів державної влади, органів місцевого самоврядування, державних підприємств, установ і організацій: Постанова Кабінету Міністрів України від 16.12.2004р. // Офіційний вісник України. – 2004. – № 51. – Ст. 3332.
Про чергові заходи щодо дальшого здійснення адміністративної реформи в Україні: Указ Президента України від 29.05.2001р. // Офіційний вісник України. – 2001. – № 22. – Ст. 985.
Рабінович П. М. Основи загальної теорії права і держави: 5-те вид., зі зм.: Навч. посіб. – К.: Атіка, 2001. – 176 с.
Рачинський А. Організаційно-правові напрями реформування статусу державного службовця України // Зб. наук. праць Української академії державного управління при Президентові України. – Вип. 2.– 2000 – Ч. І.. – С. 352-356.
Регламент Головного управління державної служби України та його територіальних органів: Наказ Головдержслужби України від 16.02.2007 р.
// www.rada.gov.ua
Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Міністерства внутрішніх справ України і Міністерства фінансів України щодо офіційного тлумачення положень частини шостої статті 22 Закону України "Про міліцію" та частини сьомої статті 22 Закону України "Про пожежну безпеку" (справа щодо права на пільги): Рішення Конституційного Суду України від 6.07.1999 р. // www.rada.gov.ua
Рогульський С. С. Адміністративно-правові заходи боротьби з корупцією в Україні: Автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.07. – Х., 2005. – 20 с.
Рудкевич М. Кодекс етики як засіб регулювання професійної поведінки державних службовців // Вісник Української академії державного управління при Президентові України. – 2002. – № 1 – С. 291-297.
Рябченко О. П. Державна служба в Україні з позицій теорії управління
// Державна служба і громадянин: реалізація конституційних прав, свобод і обов’язків: Наук. зб. – Х., 2000. – С. 71 – 76.
Скрипнюк В. Інститут державних секретарів і перспективи розвитку виконавчої влади в Україні // Право України. – 2001. – № 10. – С. 17.
Советское административное право (общая часть) / Под ред.
Ю.М. Козлова. – М.: Госюриздат, 1962. – 302 с.
Советское административное право / Отв. ред. А. Е. Лунев. – М., 1960. – 478 с.
Советское административное право: Учебник. / Под ред. Р.С. Павловского. – К. : Вища шк., 1986. – 416 с.
Сороко В. Побудова механізму оцінки ділових і професійних якостей державних службовців // Вісник Української академії державного управління при Президентові України. – 2003. – № 1. – С. 65-75.
Старилов Ю. Н. Аттестация кадров аппарата управления (на материалах аттестационной практики советских органов УГЭР): Автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.02. – Х., 1989. – 16 с.
Старилов Ю. Н. Курс общего административного права: В 3 т. – Т. 2: Государственная служба. Управленческие действия. Правовые акты управления. Административная юстиція. – М.: НОРМА, 2002. – 728 с.
Старилов Ю.Н. Служебное право: Учебник. – М.: Изд-во БЕК, 1996. –
698 с.
Старцев О. Посадова особа – державний службовець як суб’єкт юридичної відповідальності // Підприємництво, господарство і право. – 2000. –
№ 4. – С. 73 – 76.
Стефан О. Стажування на посаді – складова частина реформування державної служби в Україні // Вісник державної служби в Україні. – 2001. – № 3. – С. 71 – 75.
Студеникин С.С. Советская государственная служба //Вопросы советского административного права. – М.: Л., 1949. – С. 76.
Тихомиров Ю. А. Курс административного права и процесса. – М., 1998. – 798 с.
Тищенко Н. М. Гражданин в административном процессе. – Х., 1998. – 192 с.
У справі за конституційним поданням 49 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положення частини другої статті 12 Закону України “Про місцеві державні адміністрації” (справа про поєднання посади в місцевій державній адміністрації з мандатом депутата місцевої ради): Рішення Конституційного Суду України від 04.12.2001р.
№ 16-рп/2001 // Офіційний вісник України. – 2001. – № 50. – Ст. 2238.
У справі за конституційним поданням 51 народного депутата України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Постанови Кабінету Міністрів України “Про затвердження Положення про проведення атестації державних службовців” (справа про атестацію державних службовців): Рішення Конституційного Суду України від 08.07.2003р. № 15-рп/2003 // Офіційний вісник України. – 2003. – №29. – Ст. 1487.
У справі за конституційним поданням Президента України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України “Про Рахункову палату Верховної Ради України” (справа про Рахункову палату): Рішення Конституційного Суду України від 23.12.1997р. № 7-зп // Офіційний вісник України. – 1998. – № 1. – Ст. 23.
Федеральный закон “Об основах государственной службы Российской Федерации” // Сб. законодат. актов Российской Федерации. – 1995. – № 31. –
Ст. 2990.
Харченко І. Питання пенсійного забезпечення державних службовців
// Право України. – 2005. – № 3. – С. 106 – 108.
Чмут Т. Психологічна культура державного службовця // Вісник Української академії державного управління при Президентові України. – 2001. – № 2 – С. 349-355.
Шабанов Ю. В. Культура и этика управленческой деятельности
// Научные основы государственного управления в СССР. – М.: Наука, 1968. –
439 с.
Шаповал В. М. Контроль парламентський // Юридична енциклопедія. – К.: Вид-во “Українська енциклопедія” ім. М.П. Бажана, 2001. – Т. 3.
Шемшученко Ю., Авер’янов В. Людина і реформування адміністративного права // Урядовий кур’єр. – 2000. – 23 берез.
Шишко Г. Б. Аттестация кадров: организационно-правовой аспект. – Минск: Полымя, 1986. – 80 с.
Шишко Г. Б. Аттестация кадров: правовые аспекты. – Минск, 1994. –
142 с.
Шкарупа В. К. Доказування та докази в адміністративно-примусовій діяльності органів внутрішніх справ (міліції). – К.: УАВС, 1995. – 163 с.
Щербак А. И. Правовая ответственность должностных лиц аппарата государственного управления. – К.: Наук. думка, 1980. – 133 с.
Энциклопедический словарь /Изд. Ф.А. Брокгауз и И.А. Ефрон.
Т.Х. Лейпциг; СПб, 1983. – С. 928.
Юридическая энциклопедия: Около 7000 статей / Авт.-сост.:
Л. В. Тихомирова, М. Ю. Тихомиров; Под ред. М. Ю. Тихомирова. – М.: Издание г-на Тихомирова М. Ю., Юринформцентр, 2001. – С. 192.
Юридический энциклопедический словарь. – М., 1987. – С. 160.
Янюк Н. Принцип політичного нейтралітету в діяльності посадових осіб // Право України. – 2000. – № 12. – 62 – 64.
Яцюк В. А. Удосконалення підвищення кваліфікації державних службовців в Україні: організаційно-правовий аспект: Автореф. дис. … канд. держ. упр.: 25.00.03. – К., 2001. – 20 с.

referat-ok.com.ua

Проходження державної служби в Україні: організаційно — правовий аспект

ВСТУП

ВСТУП

РОЗДІЛ ІТЕОРЕТИЧНІ ЗАСАДИ ПРОХОДЖЕННЯ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ В УКРАЇНІ

1.1. Проходження державної служби як центральний інститут державної служби

1.2. Поняття та структура проходження державної служби

Висновки до першого розділу

РОЗДІЛ 2ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ ПРОХОДЖЕННЯДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ В УКРАЇНІ

2.1.Право на проходження державної служби

2.2. Державна посада як елемент проходження державної служби

2.3. Організаційні засади проходження державної служби

2.4. Поняття та структура службової кар’єри як елемента проходження державної служби

2.5. Умови проходження державної служби

Висновки до другого розділу

Розділ ІІІПроцесуальні засади проходженнядержавної служби в Україні

3.1. Конкурсна процедура щодо вступу на державну службу

3.2. Процедура щодо призначення на державну службу

3.3. Атестаційна процедура у державній службі

3.4. Процедура щодо оцінювання діяльності державних службовців

Висновки до третього розділу

ВИСНОВКИ

СПИСОК ВИКОРИСТАНОЇ ЛІТЕРАТУРИ

Розділи