У теорії земельного права України приватизація земель (земельних ділянок) розглядається як багатоаспектне поняття: як складова земельної реформи; як одна із правових форм набуття права приватної власності на земельні ділянки; як різновид земельно-процесуальних правовідносин; як одна із гарантій реалізації земельної правосуб´єктності громадян України щодо виникнення права приватної власності на земельні ділянки тощо.

В юридичній науці питанням приватизації землі в Україні присвятили свої дослідження В. І. Андрейцев [1], А. І. Берлач[2], В.П.Жушман, 3. Ф. Самчук [3], О. І. 3аєць[4],Т.О.Коваленко [б], Т. Г. Ковальчук [6], В. Корнієнко [7], К. І. Кучерук [8], В. В. Носік [9], П. Ф. Кулинич [10; 11], М. В. Шульга [12] та ін. Водночас розвиток чинного земельного законодавства, факти порушень земельних прав громадян зумовлюють необхідність дослідження ефективності правового забезпечення приватизації землі в Україні.

Стан законодавства

Реалізація ч. 2 ст. 14 Конституції України щодо можливості набуття права приватної власності на земельні ділянки громадянами України виключно відповідно до закону обумовлює необхідність закріплення в 3емельному кодексі України від 25 жовтня 2001 р. (далі — 3К України) чітких та зрозумілих процедур приватизації земель із визначенням конкретних строків здійснення всіх юридично значимих дій та юридичних гарантій захисту земельних прав осіб у випадку їх порушення.

Можливість приватизації земельних ділянок передбачена, зокрема, статтями 116, 118, 121, 125, 126, 151, 202 та ін. 3К України, реалізується через декілька процедур (моделей приватизації). В свою чергу, кожна модель складається із багатьох стадій, проходження процедури залежить від багатьох органів. Через таку побудову вона є тривалою, при цьому тривалість та складність процедури часто не забезпечують законності та обґрунтованості прийнятого рішення, про що свідчать широковідомі факти про «розбазарювання» земель Південного берега Криму, природоохоронних територій в м. Києві тощо [13; 14; 15].

Аналіз норм 3К України, законів України «Про землеустрій» від 22.05.2003 р. № 858-ІУ, «Про фермерське господарство» від 19.06.2003 р. № 973-ІУ, «Про порядок виділення в натурі (на місцевості) земельних ділянок власникам земельних часток (паїв)» від 05.06.2003 р. № 899-ІУ, підзаконних нормативно-правових актів свідчить, по-перше, що чинне земельне законодавство в частині регулювання процедури приватизації земель не є чітким і послідовним, у спеціальній земельно-правовій літературі виділяється від шести до восьми моделей приватизації земельнихділянок [16; 17]. По-друге, можна зробити висновок про відсутність у більшості стадій процедури приватизації земельних ділянок конкретних строків виконання тих чи інших юридично значимих дій, що на практиці призводить до зловживання з боку органів державної виконавчої влади і органів місцевого самоврядування та порушення прав громадян України у процесі приватизації земельних ділянок. Ще більш ускладненою стала процедура приватизації земельних ділянок після внесення змін і доповнень до ЗК України відповідно до Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо сприяння будівництву» від 16.09.2008 р. № 509-УІ, яким приватизаційна процедура доповнена стадією так званого вибору місця розташування земельної ділянки.

Аналіз практики застосування законодавства про приватизацію земель останніми роками свідчить про те, що загалом приватизація земельних ділянок начебто призначена для того, щоб стимулювати корупцію, посилювати соціальну нерівність, «в ручному режимі» розподіляти основне національне багатство — землю. Від такого становища не виграють ні громадяни, які теоретично мають право на безоплатну приватизацію, ні держава, яка не отримує жодної винагороди за відчужені землі.

На основі аналізу чинного законодавства та практики його застосування можна визначити соціально-економічні, нормативно-правові та процесуальні (процедурні) проблеми здійснення громадянами України права на приватизацію земельних ділянок, що значно впливають на ефективність правового забезпечення зазначених процесів в Україні.

Соціально-економічні проблеми

Так, до соціально-економічних проблем приватизації земель можна віднести наступні:

а) очевидною є соціальна несправедливість встановлених норм безоплатної приватизації. Теоретично, наприклад, кожен громадянин може безоплатно отримати присадибну земельну ділянку розміром до 0,1 га у місті, 0,15 га у селищі або 0,25 в селі (ст. 121 ЗК України). Поза сумнівом, найбільш привабливими є земельні ділянки, розташовані у м. Києві, проте зрозуміло, що всі 48 млн громадян України отримати їх у Києві не зможуть. Таким чином, дехто отримає земельну ділянку в столиці, а дехто — у місті обласного значення, селі або селищі (варто зазначити, що право на приватизацію не пов´язується з місцем проживання конкретної особи). Вартість отриманих земельних ділянок відрізнятиметься у десятки, а може — й сотні разів, проте формально всі громадяни використовують одне й те саме право — на приватизацію земельної ділянки;

б) давно є визнаним та відомим, щобезоплатна за законом приватизація земельних ділянок фактично є платною,причому плата може вноситися у різнихформах. І ще добре, якщо це «добровільні» внески на проведення газу до села;насправді ж, у багатьох випадках — цехабарі різним посадовим особам, або, щегірше, прийняття різних «потрібних»судових або адміністративних рішень;

в) потребує невідкладного вирішенняпроблема забезпечення гласності при вирішенні питань приватизації земельнихділянок громадянами України. В чинному земельному законодавстві відсутні критерії, на основі яких має бути прийняте рішення щодо передачі у власність земельної ділянки за наявності заяв від кількохосіб, що призводить до корупції у сфері земельних відносин. Водночас в інших законодавчих актах, які визначають особливості соціального статусу окремих категорійгромадян, закріплюються положення,згідно з якими органи державної влади тамісцевого самоврядування зобов´язаніприймати рішення про надання земельних ділянок таким громадянам за умови,якщо за своїм статусом вони відповідаютьтим критеріям, які передбачені в законах.Як правило, це пов´язується з реалізацієюгромадянами права на житло (ветеранів
праці; ветеранів військової служби; ветеранів органів внутрішніх справ і ветеранівдержавної пожежної охорони молодихсімей) або спрямоване на захист соціально-незахищених верств населення (осіб,які набули статусу дітей війни; осіб, якіевакуйовані або відселені із території, забрудненої внаслідок аварії на ЧАЕС; ветеранів війни; інвалідів із захворюваннямиопорно-рухового апарату).

Нормативно-правові проблеми

Нормативно-правові проблеми приватизації земель полягають у наступному:

а) приватизація може бути заблокована органами державної влади та місцевого самоврядування на будь-якому етапі, ізаявник практично позбавлений ефективних засобів захисту свого права наприватизацію земельної ділянки, проголошеного законом. Через численністьстадій процедури будь-яке оскарженнядій чи бездіяльності лише призведе доподальшого затягування та ускладненняпроцедури;

б) суттєвою перешкодою в реалізаціїконституційного права громадян України на землю є норми Закону України«Про розмежування земель державної такомунальної власності» від 05.02.2004 р.№ 1457-ІУ, який передбачив фактичнерозмежування земель, а не розмежування компетенції органів державної владита місцевого самоврядування у сфері регулювання земельних відносин. Використання п. 12 Перехідних положень ЗКУкраїни щодо тимчасового здійсненняповноважень у сфері регулювання земельних відносин органами державноївлади за межами населених пунктів, аорганами місцевого самоврядування — умежах населених пунктів, призводить доконфліктів та порушення прав громадяну випадку відсутності чітко зафіксованоїмежі населеного пункту;

в) законодавчо неврегульованим залишається питання реалізації права на земельну частку (пай) особами, які були«пропущені» у процесі паювання, протеправо яких було визнане судом. Так, відповідно до ст. 1 Закону України «Про порядок виділення в натурі (на місцевості)земельних ділянок власникам земельних часток (паїв)» право особи на земельну частку (пай) може бути встановлено в судовому порядку, а документом,що посвідчує право на земельну частку (пай), є рішення суду про визнання права на земельну частку (пай). Разом ізтим, ні зазначений Закон, ні інші нормативно-правові акти не визначають, за ра-
хунок яких земель (резервного фонду,запасу тощо) і в якому порядку такі особи можуть реалізувати своє право на земельну частку (пай) [18];

г) призводить до зловживань та порушення прав громадян України при приватизації земельних ділянок відсутністьдієвого контролю за дотриманням одногоз основних принципів приватизаціїУкраїни — передачі земельних ділянокбезоплатно у власність громадян у межах норм, визначених ЗК України, одинраз по кожному виду використання (п. 4ст. 116 ЗК України). Порядок зазначення в паспорті громадян України факту
передачі безоплатно у приватну власність земельних ділянок, затвердженийнаказом Міністерства внутрішніх справУкраїни від 12.07.1993 р., втратив чинність у 2005 р. (наказ Міністерства внутрішніх справ від 22.12.2005 р.), щоускладнює контроль за дотриманням такого принципу законодавства;

ґ) у процесі приватизації земель в Україні, особливо після масового виділення в натурі земельних часток (паїв), невідкладного законодавчого регулювання потребує механізм примусового припинення права приватної власності на земельні ділянки для суспільних потреб. Наявність кількох статей в ЗК України (ст. 146 та ст. 153) не створює необхідних гарантій ні для власників земельних ділянок, які підлягають примусовому викупу, ні для держави та територіальних громад, які потребують земельних ділянок для задоволення суспільних потреб. Уже сьогодні для багатьох міст актуальними є проблеми розширення територій для забудови, розміщення кладовищ, будівництва доріг та інших лінійних об´єктів тощо. Крім цього, відповідно до розділу X «Прикінцеві положення» ЗК України Кабінет Міністрів України повинен був розробити проект закону про визначення правових засад вилучення земель права приватної власності ще в 2002 р., проте він залишається неприйнятим до цього часу;

д) значною перешкодою в набутті права власності на землю шляхом приватизації земельних ділянок є відсутністьдієвої системи реєстрації земельнихділянок. Закон України «Про державнуреєстрацію речових прав на нерухомемайно та їх обмежень» від 01.07.2004 р.№ 1952-ІУ практично не діє, закон продержавний земельний кадастр до цьогочасу не прийнятий [19; 20];

е) у чинному земельному законодавстві відсутній закритий перелік підстав для відмови у приватизації земельної ділянки, що призводить до корупції та порушень прав громадян у процесі приватизації земельних ділянок;

є) для земельного законодавства характерна тривала процедура оформлення права власності на земельні ділянки. Негативно впливає на реалізацію громадянами своїх прав нормативна «прив´язка» моменту виникнення права власності на земельну ділянку до моменту отримання та реєстрації Державного акта на право власності на земельну ділянку, що відбувається через тривалий проміжок часу, а не до моменту набуття чинності рішенням органу місцевого самоврядування або державної виконавчої влади про передачу у власність земельної ділянки.

Процесуальні (процедурні) проблеми

Серед процесуальних (процедурних) проблем приватизації земель в Україні можна виділити наступні:

а) відповідно до змін і доповнень частин 6—7 ст. 118 та ст. 151 ЗК Українигромадянин України, зацікавлений у приватизації земельної ділянки певногоцільового призначення із земель запасу,подає до відповідних органів місцевого самоврядування або органів державної виконавчої влади заяву не про приватизаціюземельної ділянки, а про вибір місця розташування земельної ділянки. Проте Типова форма такої заяви відповідно до ч. 6ст. 151 ЗК України ще має бути затверджена Кабінетом Міністрів України). Дозаяви повинні додаватися наступні матеріали: 1) обґрунтування необхідності відведення земельної ділянки; 2) позначенена відповідному графічному матеріалі бажане місце розташування земельної ділянки з її орієнтовними розмірами; 3) копія документа, що посвідчує особу. Очевидно, що потребує уточнення на законо-
давчому рівні, яким за змістом має бутиперший документ та порядок і строкиодержання громадянином України другого документа;

б) відповідно до ч. 10 ст. 151 ЗК України після отримання висновків спеціальноуповноважених органів про можливістьвідведення земельної ділянки в порядку приватизації, відповідний орган державної влади або орган місцевого самоврядування, згідно із своїми повноваженнями, у двотижневий строк розглядає матеріали вибору земельної ділянки і приймає рішення про затвердження зазначених матеріалів та надає дозвіл і вимоги на розроблення проекту відведення земельної ділянки або мотивоване рішення про відмову. Встановлення на цій стадії двотижневого строку для прийняття рішення органами місцевого самоврядування є проблематичним з точки зору його дотримання, оскільки останні приймають рішення сесійно, а відповідно до ч. 5 ст. 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 р. № 280/97-ВР сесія ради скликається в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал, а з питань відведення земельних ділянок — не рідше одного разу на місяць;

в) проект відведення земельної ділянки розробляється на замовлення громадян фізичними або юридичними особами, які мають відповідні дозволи (ліцензії) на виконання цих видів робіт, устроки, що обумовлюються угодою сторін. Як свідчать матеріали практики,при підписанні договорів про розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельної ділянки характерні наступні правопорушення: 1) в більшості ви-
падків укладення договорів на виконання землевпорядних робіт зводиться допідпису на підготовленому землевпорядною організацією бланку договору без належного ознайомлення з його змістом за-
мовника; 2) землевпорядні роботи врайоні виконують одна-дві землевпорядні організації, які виступають монополістами у визначені розцінок на виконання землевпорядних робіт. Як правило,такі ситуації створюються штучно: місцеві органи земельних ресурсів просто недозволяють «стороннім» працювати напідвідомчій території, яка в таких випадках розподіляється виключно між «своїми» землевпорядними організаціям [21];

г) при погодженні проекту відведенняземельної ділянки з органом по земельнихресурсах, природоохоронним органом, санітарно-епідеміологічним органом, органом архітектури, органом охорони куль-
турної спадщини виникають проблеми,пов´язані з тим, що порядку та строків погодження проекту відведення земельної ділянки з вищезазначеними органами в ЗК України не передбачено. Тому на практиці таке погодження може тривати не один місяць. Разом із цим, на підзаконно-му рівні наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 05.11.2004 р. № 434 затверджено Порядок погодження природоохоронними органами матеріалів щодо вилучення (викупу), надання земельних ділянок. Строк погодження за даним Порядком становить два тижні;

ґ) при перенесенні в натуру (на місцевість) меж земельної ділянки та закріплення їх довгостроковими межовими знаками, при підготовці, складанні, видачі та реєстрації Державного акта на право власності на земельну ділянку недоліком є відсутність визначення на законодавчому рівні строків виконання вказаних процедур.

Висновки і пропозиції

Зазначене підтверджує наявність значних недоліків нормативно-правового забезпечення приватизації земель громадянами України, що призводить до порушення прав осіб, корупції, соціальної напруги тощо. З врахуванням зазначеного та з метою забезпечення ефективності правового забезпечення приватизації земель в Україні необхідно:

1) враховуючи, що процедура приватизації земельних ділянок є однією із гарантій набуття прав на земельні ділянки громадянами України, виникає потреба саме на законодавчому рівні закріпити всі стадії різних моделей приватизації земельних ділянок з визначенням конкретних та реальних строків розробки та проходження документів, строків надання висновків та прийняття рішень зацікавленими державними органами та органами місцевого самоврядування, строків перенесення меж земельної ділянки в натуру (на місцевість), строків виготовлення та державної реєстрації Державного акта на право власності на земельну ділянку. При цьому варто створити дієві гарантії реалізації права громадян України на приватизацію земельних ділянок, які перебувають в їх користуванні (шляхом внесення змін до чинного законодавства або розробки і прийняття спеціального закону України про приватизацію земель в Україні);

2) для підвищення ефективності приватизаційних процедур варто встановитикінцеві терміни реалізації права громадян України на безоплатну приватизацію земельних ділянок, які перебуваютьв їх користуванні, але за умови законодавчого закріплення чітких механізмівреалізації цього права;

3) доцільно розглянути можливістьвідмови від безоплатної приватизації усучасному її вигляді. Існуюче сьогодні(значною мірою лише на папері) правогромадян на безоплатну приватизаціюземельної ділянки певної площі при цьому необхідно «конвертувати» у грошовусуму, на яку надати громадянам своєрідне право вимоги до держави. Це правоможна буде реалізувати при придбанніземельних ділянок на конкурентних за-
садах або при викупі земельних ділянок,що перебувають у користуванні особиабо знаходяться під належним їй нерухомим майном. Із суми договору в цьомувипадку повинне вираховуватися грошове вираження права особи на безоплатнуприватизацію земель, причому можливаситуація, що земельна ділянка буде передана особі взагалі безоплатно. Такийпідхід дозволить викорінити корупціюпри приватизації, забезпечить реальнурівність прав громадян щодо приватизації земельних ділянок, сприятиме істотному збільшенню надходжень до бюджетів. Сама ж процедура набуття прававласності на земельну ділянку громадя-
нином істотно спроститься.

ПРИМІТКИ

1. Андрейцев В. І. Правові засади земельної реформи і приватизації землі в Україні : навч.-практ. посіб. / В. І. Андрейцев. — К. : Істина, 1999. — 319 с.

2. Берлач А. Приватизация земли: организационно-правовые проблемы / А. Берлач // Предпринимательство, хозяйство и право. — 1999. — № 9. — С. 28—31.

3. Жушман В. П. Захист прав громадян в умовах приватизації землі, що знаходиться в колективній власності/В. П. Жушман,З.Ф.Самчук // Проблеми законності. — 1998. — № 36. — С. 126—134.

4. Заєць О. І. Правові аспекти земельної реформи в Україні : монографія / О. І. Заєць. — К. : Вид.-поліграф. центр «Київський університет», 2006. — 185 с.

5. Коваленко Т. О. Правові аспекти прискорення приватизації земель у сільському госпо-дарствіУкраїни / Т.О.Коваленко // Вісник КНУімені Тараса Шевченка.Юрид. науки. — Вип. 57. — 2004. — С. 68—70.

6. Ковальчук Т. Приватизація земель в Україні: шляхи розв´язання законодавчих колізій /

Т. Ковальчук, О. Заєць // Право України. — 1999. — № 8. — С. 28—31.

7. Корнієнко В. Проблеми приватизації землі /В.Корнієнко,З.Самчук//Предприниматель-ство, хозяйство и право. — 1998. — № 6. — С. 22—23.

8. КучерукК.І.Правові проблеми приватизації земель вУкраїні /К.І.Кучерук // Держава і право. — 2002. — Вип. 15. — С. 608—609.

9. НосікВ.В.Право власностіназемлю Українського народу :монографія/В. В. Носік. —К. : Юрінком Інтер, 2006. — 544 с.

10. Кулинич П. Ф. Правове регулювання та шляхи вдосконалення приватизації сільськогосподарських земель / П. Ф. Кулинич // Актуальні питання приватизації та оцінки земель : зб. наук. праць / за. ред. Б. А. Семененка. — Суми : ВВП «Мрія — 1» ЛТД, 1999. — С. 16—22.

11. Кулинич П. Ф. Правове регулювання приватизації сільськогосподарських земель і шляхи його вдосконалення / П. Ф. Кулинич // Землевпорядний вісник. — 1999. — № 4. —С. 11—14.

12. Шульга М. В. Актуальные правовые проблемы земельных отношений в современных условиях /М.В.Шульга. — Х.:Консум, 1998. — 224 с.

13. Знесуть пам´ятники заради котеджів // Голос України. — 2007. — № 79. — 8 травня. —С. 11.

14. Квітка Г. Гектари йдуть оптом і вроздріб / Г. Квітка // Голос України. — 2006. — № 45. — 11 березня. — С. 1, 3.

15. Хоменко В. Кому вигідні земельні конфлікти? / В. Хоменко // Голос України. — 2006. —№209.—8листопада.—С. 4.

16. Андрейцев В. І. Правові аспекти приватизації земель в Україні / В. І. Андрейцев // Земельне право і законодавство суверенної України: Актуальні проблеми практичної теорії. —К. : Знання, 2005. — С. 273—322.

17. Гринько С. В. Правові моделі приватизації земельних ділянок як способу виникнення правовідносин власності на земельні ділянки у контексті підходів наукової школи земельного, екологічного права та права екологічної безпеки Київського національного університету ім.Т.Шевченка/С.В.Гринько//Фіксованийвиступ на науково-практичному семінарі з секретарями сільських, селищних та міських рад: «Застосування земельного законодавства у діяльності місцевих рад» (м. Біла Церква, 22 грудня 2006 р.). — К., 2006. — 25 с.

18. Коваленко Т. О. Правові питання доступу до земельних ділянок / Т. О. Коваленко // Організаційно-правові проблеми розвитку аграрного і земельного ринків в Україні : зб. тез доповідей і наукових повідомлень наук.-практ. конф. ; відп. ред. В. І. Семчик. — К. : Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, 2004. — С. 71—76.

19. Гринько С. В. Правові аспекти реєстрації прав на землю : автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. юрид. наук : 12.00.06 / С. В. Гринько ; Київський нац. ун-т імені ТарасаШевченка. — К., 2003. — 20 с.

20. Гоштинар С. Л. Правове регулювання ведення державного земельного кадастру в Україні : автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд.юрид. наук :12.00.06 /С.Л.Гоштинар; Нац. аграрний ун-т. — К., 2008. — 19 с.

21. Кулинич П. Скільки ж коштує безплатна земля з точки зору закону і чиновника? / П. Кулинич // Приватизація землі: закон, практика, проблеми. — 2005. — № 5. — С. 9—14.