Європейська інтеграція нині є вельми актуальним напрямом зовнішньої політики України. У посланні Президента України до Верховної Ради України «Європейський вибір. Концептуальні засади стратегії економічного та соціального розвитку України на 2002-2011 рр.» [1] вказано, що «…чітка і пріоритетна орієнтація України на інтеграцію в Європейський Союз, набуття статусу спочатку асоційованого, а згодом повноправного членства в ньому має розглядатись як основа стратегії економічного та соціального розвитку нашої держави на наступні десять років і більш віддалену перспективу». Про те, що «національні інтереси України потребують утвердження України як впливової європейської держави, повноправного члена ЄС» було наголошено й у Стратегії інтеграції України до Європейського Союзу, затвердженої Указом Президента України від 11 червня 1998 р. [2].

Одна з особливостей правого регулювання європейської інтеграції, що здійснюється в рамках ЄС, полягає у намаганнях європейських інтеграційних організацій поширити свою правову політику на відносини з країнами-нечленами та з іншими міжнародними організаціями [6, 19]. Актуальним у цьому випадку є питання прав людини у відносинах ЄС з третіми країнами, зокрема з такими країнами, які прагнуть у майбутньому стати його членами.

У літературі неодноразово порушувалося питання щодо того, чи не вимагає ЄС від країн-кандидатів на вступ дотримання стандартів прав людини вищих, ніж ті, які існують у самих державах-членах. Особливо це стало помітно під час розширення ЄС у 2004 р., коли держави-кандидати на вступ піддавалися контролю щодо дотримання прав людини — контролю, якого не існувало всередині самого ЄС [10, 603-604]. Розширення ЄС, тобто приєднання до нього нових 10 держав, було визначено однією з цілей 2004 р. Європейською Радою (далі — ЄР) у Копенгагені у грудні 2002 р. та підтверджене підписанням Договору про приєднання в Афінах у квітні 2003 р. Афінська декларація, яка була підписана разом із цим договором, перевизначила необхідність поширення поваги до людської гідності, свободи і прав людини та наголосила на тому, що основоположні права людини будуть захищатись як усередині, так і зовні ЄС [9, 797]. Особливо різкі зміни у вимогах щодо вступу в ЄС з´явилися після падіння «залізної завіси», коли у пострадянських державах почала розвиватися демократія.

Формування відносин та угод ЄС із третіми країнами можна розділити на три «покоління»:

—      «перше покоління»: угоди про торгівлю і співпрацю (Trade and Cooperation agreements);

—      «друге покоління»: Європейські угоди про партнерство і співпрацю (Partnership and Cooperation agreements);

—      «третє покоління»: Європейські угоди про асоціацію (Association agreements) [8];

Починаючи з 90-х років XX ст., ЄС більш-менш систематично включав так звані «положення щодо прав людини» (human rights clause) у свої двосторонні угоди з торгівлі і співробітництва з третіми країнами, а також в угоди про асоціацію, зокрема Європейські угоди, Середземноморські угоди і Ломську конвенцію. У Четверту Ломську конвенцію, підписану в 1989 р. з 69 країнами Азії, Африки і Тихоокеанського регіону, положення щодо прав людини було включено вперше. У статті 5 цього документа висловлено прагнення сторін до поваги прав людини і передбачено виділення частини коштів для проведення заходів, спрямованих на забезпечення прав людини.

В угодах ЄС з третіми країнами для положення щодо прав людини використовувалися три формулювання. Перше встановлювало, що положення угоди базуються на «повазі до демократичних принципів і прав людини» (це було використано в угодах з Аргентиною, Чилі, Парагваєм, Уругваєм, Макао, Монголією). Друге формулювання передбачало, що повага до демократичних принципів є істотною умовою угоди (воно було використане у всіх угодах про співпрацю, укладених з червня 1992 р., зокрема з Бразилією, країнами Центральної Америки, країнами Андського пакту, Індією). З жовтня 1992 р. ця «істотна умова» була включена й в угоди про асоціацію з державами Наради з безпеки і співробітництва в Європі (далі — НБСЄ), де знайшло відображення і третє формулювання стосовно додаткової можливості зупинення дії частини або усієї угоди у разі порушення іншою стороною істотних умов (таке положення було вперше використано в угодах з державами Балтії, Албанією, Словенією [7, 306-307]).

У рішенні ЄР від травня 1995 р. були відображені основні форми цих положень з метою забезпечення узгодження текстів та їх застосування. Модель складається з норми, яка передбачає, що основоположні права і демократичні принципи, як вони викладені у Загальній декларації прав людини 1948 р., надихають внутрішню і зовнішню політику сторін і становлять «істотний елемент (умову)» угоди. Кінцеве положення, яке стосується невиконання угоди, передбачає, що сторона повинна проконсультуватися з іншою, перш ніж вживати заходів, особливо у термінових випадках. Пояснювальна декларація зазначає, що термінові випадки включають порушення «істотних умов» угоди.

З часу рішення Європейської Комісії (далі — ЄК), ухваленого у 1995 р., положення щодо прав людини було включене в усі наступні двосторонні угоди загальної природи (за винятком секторних угод щодо текстилю, сільськогосподарської продукції та ін.). Коли у 1996 р. Австралія відмовилася включати положення щодо прав людини в угоду про торгівлю і співробітництво, така угода не могла бути укладена, а натомість було прийнято лише політичну декларацію [4, 473].

У відносинах із пострадянськими державами більша увага правам людини почала приділятися у 1989-1990 рр., тоді як раніше їм не надавали особливої важливості. Коли ж розпочалися переговори щодо вступу центральноєвропейських держав до ЄС, а не лише про їх асоційоване членство, тоді питання прав людини набуло неабиякої актуальності. Держава-кандидат на вступ повинна була довести свою спроможність гарантувати демократію, права людини, повагу до меншин і верховенства права. ЄР у 1993 р. підтвердила, що можливість вступу в ЄС є відкритою для «асоційованих членів», але кожна держава-кандидат повинна досягти «стабільності інститутів гарантування демократії, верховенства права, поваги до меншин, існування і функціонування ринкової економіки, як і можливість впоратись із конкуренцією та ринковими силами в межах ЄС» [10, 607].

Згідно з «Програмою 2000», ухваленою главами держав і урядів ЄС у 1999 р. (програма дій ЄС з огляду на його розширення, головна мета якої — реформування політик ЄС (головним чином сільськогосподарської та структурної) і визначення фінансової перспективи на період 2000-2006 рр. [5]), ЄК стала відповідальною за контроль над державами-кандидатами на вступ. У цьому впливовому документі ЄК виділила принципи, які визначають підхід ЄС до держав-кандидатів, і визначила, що розширення «сприятиме ідеї європейської інтеграції» і «зміцненню Європейської моделі». Більш детально «Програма 2000» розглядає політичні елементи Копенгагенського критерію у поєднанні з виголошенням первинних висновків щодо десяти держав-кандидатів. Вона виділила три основні сфери: демократія і верховенство права; права людини; повага до меншин. Підхід ЄК до держав-кандидатів враховував «систематичну перевірку основних напрямів діяльності та організації органів влади, а також кроків, які були ними здійснені для захисту основоположних прав».

Додатково аспект умов щодо прав людини, крім формальної відповідності Копенгагенському критерію, було розглянуто ЄР у Люксембурзі у грудні 1997 р. Стратегію попереднього вступу було доповнено новим інструментом — Accession Partnership (Співробітництво для вступу). Accession Partnership були передбачені у «Програмі 2000» як засоби індивідуального сприяння у вступі для кожної держави-кандидата окремо, визначаючи пріоритетні напрями співпраці. Пріоритети було поділено на коротко- та середньотермінові цілі, а також було включено специфічні політичні критерії для вступу.

У такий спосіб сформувалися потужні засоби, які дозволяли здійснювати моніторинг питань щодо прав людини та спрямовувати діяльність відповідних держав-кандидатів у напрямку, визначеному ЄС, якщо останні прагнули продовжувати курс на вступ [10, 609-610]. Крім того, у «Програмі 2000» ЄК посилається на необхідність відповідності держав-кандидатів Європейській соціальній хартії та Міжнародному пакту про економічні, соціальні та культурні права як на критерій для майбутнього приєднання до ЄС [3, 31].

У літературі зверталась особлива увага на те, яка важливість надається захисту прав меншин. «Програма 2000» звертається до низки документів, які регулюють захист національних меншин (включаючи документи прийняті Радою Європи) як до орієнтиру у досягненні стандартів у цій сфері.

Питанню охорони прав меншин в Угодах про партнерство приділялося досить багато уваги. Наприклад, у випадку з Естонією «інтеграція негромадян» вимагала «заходів, які б посилили процес натуралізації», включаючи мовні курси та фінансову допомогу. ЄС також висунув низку вимог до деяких держав щодо виконання ними певних вимог стосовно національної меншини рома. Зокрема, Угода про партнерство між ЄС і Румунією вимагала «діалогу між урядом та спільнотою ромів щодо встановлення та імплементації стратегії покращання економічних і соціальних умов ромів». Як короткотерміновий пріоритет ця угода також містила вимогу щодо «адекватної фінансової підтримки меншин». В Угоді про партнерство з Болгарією містилася вимога щодо «подальших спроб інтеграції ромів», а також акцентувалася необхідність впровадження Рамкової програми стосовно ромів. Положення щодо фінансової допомоги рома на національному і локальному рівнях було впроваджене як короткостроковий пріоритет і для Чехії [10,614].

Колишня Республіка Югославія і Хорватія критикувалися ЄК за їхній підхід до забезпечення прав людини і прав меншин. З іншого боку, колишня Республіка Македонія була заохочена за спроби вдосконалити захист албанської меншини. Стосовно двох вищезгаданих держав ЄР було вжито низку заходів на основі оцінки ЄК. Так, Македонію було виключено з режиму автономних преференцій у зв´язку з невідповідністю її політики стандартам прав меншин. Аналогічний підхід було застосовано ЄР і до Хорватії з огляду на недостатність забезпечення «основоположних принципів прав людини і меншин» та «демократичних процедур» [8, 14].

Західноєвропейські держави різними способами наголошують на захисті прав людини (прав меншин) у Східній Європі, але самі досить довгий час не завжди демонстрували такий підхід до захисту меншин на своїй території. Так, станом на березень 2000 р. Рамкова конвенція про захист національних меншин була ратифікована тільки Австрією, Данією, Фінляндією, Німеччиною, Італією, Іспанією, Швецією та Об´єднаним Королівством. З іншого боку, усі держави-члени ЄС, які прийняли (як учасники Організації з безпеки і співробітництва в Європі) Документ Копенгагенської наради Конференції щодо людського виміру НБСЄ 1990 р., підпадають під дію ст. 27 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права та беруть активну участь у прийнятті документів щодо прав меншин [8, 36].

Розбіжності у внутрішньому і зовнішньому підході ЄС до проблем прав людини стосуються й деяких соціальних та політичних прав, які також були предметом уваги ЄК у державах-кандидатах на вступ. Наприклад, у її першому Висновку щодо Естонії (листопад 1998 р.) порушувалося питання про утримання в´язнів. У цьому документі вказувалося на необхідності «подальших удосконалень» у цій сфері. Крім того, не будучи визначеним як пріоритетне в Угодах про партнерство 1998 і 1999 рр., питання утримання в´язнів надалі залишалось таким, що потребує вдосконалення через наголошення про це у Висновку. Здавалось б, ратифікація Естонією Європейської конвенції про запобігання тортурам та нелюдському або такому, що принижує гідність, поводженню чи покаранню б листопада 1996 р. мала б винести означене питання за межі компетенції ЄК, однак такого не сталося.

Так само і щодо Румунії: серйозний наголос було зроблено на соціальних умовах для дітей, які потребують опіки, та для неповносправних. Як короткотермінові пріоритети в Угоді про партнерство 1999 р. було включено вимогу про те, щоб до 2000 р. гарантувати адекватні бюджетні положення для забезпечення дітей, які потребують опіки, і здійснити повну реформу системи опіки над дітьми, так само як і щодо положень, які стосуються догляду за дітьми і дорослими з хронічними захворюваннями та неповносправностями.

Отже, як вбачається з процедури приєднання нових держав, контроль за дотриманням прав людини та збирання інформації щодо держав-кандидатів перетворилися на певну політику з боку ЄС, яка не мала паралелі в ньому самому [8, 613-614].

Як видно з наведеного вище, ЄС — із розвитком відносин та співпраці з третіми країнами — поступово посилював свої вимоги стосовно дотримання ними прав людини. Це з часом знайшло відображення у включенні «положення щодо прав людини» в угоди ЄС з третіми країнами.

Особливої актуальності питання дотримання прав людини набуло для тих держав, які були кандидатами на вступ в ЄС під час його розширення у 2004 р. Аналіз процесу підготовки до вступу держав-кандидатів в ЄС свідчить, що останній здійснював контроль за дотриманням у цих державах майже усіх видів прав людини: основоположних громадянських та політичних прав, прав економічних, соціальних та культурних, а також прав «третього покоління». Крім цього, особлива увага надавалася правам меншин; при цьому до держав-кандидатів подекуди висувались такі вимоги у цій сфері, яких не існувало для самих держав-членів. Вимога поваги до прав людини для держав, які прагнуть вступити в ЄС, є виправданою з огляду на достатньо високі стандарти, досягнуті державами-членами.

Викладене свідчить про актуалізацію тематики прав людини у процесі вирішення питань поступового розширення ЄС. Ця обставина має братися до уваги і Україною, яка прагне згодом стати повноправним членом ЄС.

 

ВИКОРИСТАНІ МАТЕРІАЛИ

1.      Європейський вибір. Концептуальні засади стратегії економічного та соціального розвитку

України на 2002—2011 pp. : Послання Президента України до Верховної Ради України від 30 квітня 2002 р. // http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=n000110002&test=xY7wa

2.      Про затвердження Стратегії інтеграції України до Європейського Союзу : Указ Президента України від 11 червня 1998 р. № 615/98 // http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=615%2F98

3.      Alston Philip, Weiler J. H. H. An Ever Closer Union in Need of a Human Rights Policy : The European Union and Human Rights // Seminar and Workshop on Advanced Issues in Law and Policy of the European Union, NAFTA and the WTO. — Harvard Jean Monnet Working Paper 1/99. — Cambridge. — Harvard Law School. — 2000. — P. 63.

4.      Brandtner Barbara, Rosas Allan. Human Rights and the External Relations of the European Community : An Analysis of Doctrine and Practice // European Journal of International Law. — 1998. — Vol. 9. — P. 468-490.

5.      Глосарій термінів Європейського Союзу // http://www.europa.dovidka.com.Ua/p.html

6.      Муравйов В. І. Правові засади регулювання економічних відносин Європейського Союзу з третіми країнами : автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Київ. нац. ун-ту ім. T. Шевченка. — К., 2003. — С. 38.

7. Napoli Daniela. The European Union´s Foreign Policy And Human Rights // The European Union And Human Rights, ed. by Neuwahl Nanette A., Rosas Allan. — The Hague/Boston/London : Martinus Nijhoff Publishers. — 1995. — 297-312 p.

8.      Pentassuglia Gaetano. The EU and the Protection of Minorities : The Case of Eastern Europe // The European Journal of International Law. — 2001. — Vol. 12 no. 1. — P. 3—38.

9.      Williams A. EU Human Rights Policy and the Convention on the Future of Europe : A Failure of Design// European Law Rewiev. — 2003. — Vol. 28 (6). — P. 794-813.

10.    Williams A. Enlargement Of The Union And Human Rights Conditionality : A Policy Of Distinction // European Law Review. — 2000. — Vol. 25 (6). — P. 601-617.