Враховуючи, що специфіка зе­мельних відносин визначається тим, що земля посідає доміную­че місце серед інших природних ком­понентів, адміністративна відпові­дальність, як особливий вид юридич­ної відповідальності, є важливою правовою гарантією у сфері охорони і раціонального використання земель­них ресурсів. Адміністративні пра­вовідносини поєднують відносини держави, як основного гравця земель­них відносин, з іншими суб´єктами зе­мельних правовідносин, визначених ст. 2 Земельного кодексу України, якими є громадяни, юридичні особи, органи місцевого самоврядування та органи державної влади [1].

Певний вплив на адміністративні правовідносини у сфері земельного права відбувається з боку посадових і службових осіб. Зміст цих правовідно­син становлять суб´єктивні права та обов´язки сторін, що будуються на владних повноваженнях, якими дер­жава наділяє останніх. Обсяг цих повноважень визначено у відповідних нормативно-правових актах.

Питання дослідження суб´єктивно­го складу адміністративних правовід­носин у сфері земельних відносин, особливо в контексті розмежування юридичної відповідальності посадо­вих та службових осіб, є досить супе­речливим як з наукової, так і з прак­тичної точок зору, що, у свою чергу, впливає на стан охорони і раціональне використання земельних ресурсів.

Враховуючи, що державний контроль за використанням та охороною земель здійснюють різні органи вико­навчої влади з певною ієрархічною структурою та напрямами контроль­ної діяльності, а також органи місце­вого самоврядування, яким законом делеговано повноваження щодо здійс­нення державного контролю за вико­ристанням та охороною земель, науко­вий погляд на зазначені питання має практичне значення для розвитку земельних правовідносин.

Владні суб´єкти — посадові та служ­бові особи мають велике значення у сфері земельних правовідносин, ос­кільки їх правовий статус відіграє важ­ливу роль у системі уповноважених органів, які відповідно до законодавст­ва здійснюють організайно-правову діяльність щодо забезпечення раціо­нального використання земельних ресурсів та їх охорони.

На жаль, порушення у сфері земель­ного законодавства мають системний характер. Органи місцевої влади та органи місцевого самоврядування про­довжують приймати незаконні рішен­ня щодо надання у власність та оренду земельних ділянок. Незаконно змі­нюється цільове призначення земель, вилучаються особливо цінні землі, землі сільськогосподарського та лісо­господарського призначення. Ці та інші правопорушення неможливі без противоправної діяльності суб´єктів владних повноважень.

Наприклад, у МВС України за 2008 р. до адміністративної відпові­дальності було притягнуто 253 поса­довців, уповноважених на виконання функцій держави у сфері земельних правовідносин. Прокурорами опроте­стовано понад 5,4 тис. незаконних актів щодо земельних питань. За документа­ми прокурорського реагування до відповідальності притягнуто 3,3 тис. службових осіб, з яких 322 — посадовці органів державного контролю [2].

На сьогодні три центральних орга­ни виконавчої влади: Міністерство охорони навколишнього природного середовища України, Державний комі­тет України із земельних ресурсів та Міністерство аграрної політики Украї­ни, в межах компетенції, беруть участь у здійсненні державного контролю за використанням та охороною земель, а тому адміністративна відповідаль­ність посадових та службових осіб органів державної влади є гарантією побудови системи правових взаємо­відносин у сфері земельного законо­давства.

Досліджуючи питання притягнен­ня до адміністративної відповідаль­ності посадових та службових осіб, не­обхідно докладніше розглянути їх правовий статус.

У чинному Кодексі України про адміністративні порушення (далі — КпАП) [3] відсутнє визначення поса­дової та службової особи, що, на нашу думку, не сприяє правозастосовній діяльності, оскільки саме посадові особи, за фактично вчинені ними не­правомірні діяння у сфері охорони зе­мельного законодавства, ухиляються від притягнення їх до адміністратив­ної відповідальності. На жаль, цьому сприяє недосконале чинне законодав­ство.

Наприклад, у ст. 35 Закону України «Про охорону навколишнього при­родного середовища» зазначено, що державному контролю підлягають ви­користання й охорона земель, у ст. 68 цього ж Закону зазначено, що відпові­дальність за порушення законодавства про охорону навколишнього природ­ного середовища несуть не тільки по­садові особи, але й спеціалісти [4].

Частиною 5 ст. 9 «Положення про Державну інспекцію з контролю за використанням і охороною земель» встановлено, що головні та провідні спеціалісти, які безпосередньо здійс­нюють державний контроль за вико­ристанням та охороною земель, є одночасно державними інспекторами з контролю за використанням та охо­роною земель [5].

Як бачимо, чинним законодавством з охорони земель встановлено широ­кий перелік суб´єктів владних повно­важень щодо здійснення ними влад­них управлінських функцій у сфері земельних правовідносин.

Визначення поняття «посадова осо­ба» дається у ст. 2 Закону України «Про державну службу», згідно з якою посадовими особами вважаються ке­рівники та заступники керівників дер­жавних органів та їх апарату, інші дер­жавні службовці, на яких законами або іншими нормативно-правовими акта­ми покладено здійснення організацій­но-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій [6]. Норми, закріплені у статтях 1-2 Закону України «Про державну службу», визначають загаль­не коло державних службовців, яких умовно можна поділити на дві кате­горії: державні службовці та посадові особи. Крім того, поняття «посадова особа» у зазначеному Законі значно ширше за поняття «службова особа» і певною мірою охоплює поняття «служ­бова особа», але водночас поняття «по­садова особа» стосується лише посадо­вих осіб державних органів, що значно звужує межу застосування заходів юридичної відповідальності до посадо­вих осіб різних форм власності.

Визначення поняття «службова особа» зазначено у примітці до ст. 364 Кримінального кодексу України і за своїм смисловим наповненням є знач­но ширшим за поняття «посадова особа», так як охоплює коло осіб, які обіймають певні посади на підприєм­ствах, в установах чи організаціях не­залежно від форм власності.

Службовими особами є особи, які постійно чи тимчасово здійснюють функції представників влади, а також обіймають постійно чи тимчасово на підприємствах, в установах чи органі­заціях незалежно від форми власності посади, пов´язані з виконанням орга­нізаційно-розпорядчих чи адміністра­тивно-господарських обов´язків, або виконують такі обов´язки за спеціаль­ним повноваженням [7]. Тобто голов­ним елементом, який визначає статус посадової та службової особи, є його правосуб´єктність.

Н. Армаш під поняттям «правосуб´єктності керівника органу виконав­чої влади» розуміє здатність керівника виступати суб´єктом правовідносин від імені органу виконавчої влади у різних галузях права. Правосуб´єктність ке­рівника органу виконавчої влади вини­кає з моменту призначення його на цю посаду і закінчується зі звільненням особи з посади керівника органу вико­навчої влади [8, 7].

Отже, головним елементом, який визначає статус посадової та службо­вої особи, є його правосуб´єктність, яка виникає після настання юридич­них фактів. Так, наприклад, відповідно до Закону України «Про службу в ор­ганах місцевого самоврядування» від 7 червня 2001 р. посадова особа місце­вого самоврядування, яка вперше приймається на службу в органи міс­цевого самоврядування, вважається такою, що вступила на посаду, з мо­менту складення присяги [9]. Таким чином, особа, яка відмовилася від складення присяги, вважається такою, що не вступила на посаду, а рішення про її призначення, обрання чи затвер­дження вважається таким, що втрати­ло юридичну силу.

При цьому необхідно звернути ува­гу, що юридична особа здатна мати цивільні права та обов´язки (цивільна правоздатність), яка може бути обме­жена лише за рішенням суду і може здійснювати окремі види діяльності після одержання спеціального дозво­лу (ліцензії) [10, 45-46], а тому право­суб´єктність посадових осіб керівників органів виконавчої влади, органів міс­цевого самоврядування і посадових осіб підприємств, установ і організа­цій залежно від форми власності буде різною.

Важливим елементом змісту адмі­ністративно-правового статусу поса­дової особи (службової особи) органу виконавчої влади є його посада, яка залежить від:

• ступеня відповідних службо­вих повноважень (організаційно-пра­вового рівня органу, в якому працює посадова особа);

• правового становища посадо­вої особи (обсяг і характер компе­тенції на конкретній посаді);

• покладених прав і обов´язків;

• юридичної відповідальності (обов´язок нести відповідальність за власні дії, посадова особа, на відміну від службової особи, несе відпові­дальність і за дії своїх підлеглих).

Крім того, адміністративне право­порушення — це факт реальної дійс­ності і відображає істотні властивості реальних явищ, що становлять склад адміністративного правопорушення.

Адміністративна відповідальність за порушення у сфері земельного за­конодавства полягає у захисті прав, свобод та законних інтересів фізичних і юридичних осіб, від порушень з боку органів державної влади, органів міс­цевого самоврядування, їхніх посадо­вих та службових осіб при здійсненні ними владних управлінських функцій, зокрема на виконання делегованих по­вноважень.

Роблячи правовий аналіз адміні­стративної відповідальності у сфері охорони земель, необхідно зазначити, що важливим питання є не тільки від­межування адміністративних право­порушень від кримінальних, цивіль­но-правових і дисциплінарних, але й виявлення нормативно-правових норм застосування адміністративної відпо­відальності до посадових та службових осіб, які передбачені не тільки в КпАП, але і в інших нормативно-правових ак­тах, які регулюють сферу земельних правовідносин.

Відповідно до чинного законодав­ства підставою для притягнення до адміністративної відповідальності посадової та/або службової особи є вчинення особою адміністративного проступку, що містить склад адміні­стративного проступку, а також засто­сування адміністративних стягнень.

Основним нормативним актом, який передбачає адміністративну від­повідальність посадових осіб у сфері земельних відносин, є КпАП, а також окремі нормативно-правові акти з охорони земельного законодавства. Так, у ст. 68 Закону України «Про зем­леустрій» зазначено, що особи, винні в порушенні законодавства у сфері зем­леустрою, несуть відповідальність згідно із законом. Отже, посадові осо­би фактично підлягають адміністра­тивній відповідальності за порушення земельного законодавства [11].

Необхідно зазначити, що Земельним кодексом України, на відміну від КпАП, не передбачена відповідальність поса­дових і службових осіб за порушення земельного законодавства.

У контексті подальшого досліджен­ня притягнення посадової особи до адміністративної відповідальності за порушення земельного законодавства необхідним є визначення правової норми, що передбачає склад правопо­рушення.

Згідно зі ст. 14 КпАП посадові осо­би підлягають адміністративній відпо­відальності за адміністративні право­порушення, пов´язані з недодержан­ням установлених правил у сфері охо­рони порядку управління, державного і громадського порядку, природи, здоров´я населення та інших правил, забезпечення виконання яких входить до їх службових обов´язків.

Аналіз КпАП дає підстави зазначи­ти, що адміністративна відповідаль­ність посадової особи визначена за по­рушення земельного законодавства у статтях 52-55, 96-97 цього Кодексу.

Крім того, у разі застосування заходів дисциплінарної, цивільно-пра­вової, адміністративної або криміналь­ної відповідальності до винної посадової особи, це не звільняє її від відшко­дування шкоди в повному обсязі, за­подіяної земельним ресурсам.

Таким чином, можна зазначити, що посадові особи несуть адміністратив­ну відповідальність не тільки за власні дії, за які передбачена відповідаль­ність, а також несуть відповідальність за дії своїх підлеглих. Наприклад, у разі незабезпечення підлеглими дер­жавного контролю за використанням та охороною земель.

Законодавець, встановлюючи адмі­ністративну відповідальність посадо­вих і службових осіб за порушення зе­мельного законодавства, реалізує пра­вовий порядок, здійснюючи не тільки охорону і захист земель, а й захист і відновлення порушених прав юридич­них та фізичних осіб, права яких були порушені суб´єктами владних повно­важень.

При цьому слід констатувати, що юридична відповідальність посадової та службової особи перебуває у пря­мій залежності від тих прав і обов´яз­ків, які покладені на неї.

Визначення оптимального обсягу відповідальності за кожним держав­ним службовцем має балансуватися обсягом повноважень і засобів для ус­пішної реалізації, покладених на нього функціональних обов´язків, що за умови якісного контролю за цими вимогами унеможливить порушення законодавства [12, 10].

Враховуючи, що порушення у сфері земельних відносин стають все більше навмисними і зухвалими, є об´єктивна необхідність у разі притягнення поса­дової та/або службової особи до адмі­ністративної відповідальності за пору­шення земельного законодавства, додатково в КпАП встановити пра­вову норму, згідно з якою така особа має бути відсторонена від займаної посади.

Враховуючи, що чинний КпАП не містить визначення посадової та служ­бової особи, що негативно впливає на регулювання у сфері земельних право­відносин, на нашу думку, необхідно внести до КпАП визначення посадової та службової особи.

Під посадовою особою необхідно розуміти фізичну особу, яка постійно або тимчасово виконує обов´язки ук­ладеними в установленому законом порядку, що пов´язані з виконанням обов´язків керівника, заступника ке­рівника в органах державної влади, органах місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій не­залежно від форм власності, а також інші особи, які з огляду на свої поса­дові (службові) обов´язки відповіда­ють за виконання вимог, встановлених законами та іншими нормативно-пра­вовими актами, і які входять до вико­нуваних ними трудових (службових) обов´язків або на підставі спеціально їм наданих повноважень.

Крім того, для розмежування основ­них елементів, що характеризують по­садову особу, необхідно зазначити, що посадова особа може виступати пред­ставником не тільки органів державної влади та місцевого самоврядування, а також підприємств, установ і органі­зацій незалежно від форм власності, тоді як службова особа, на нашу думку, маючи відповідні службові повнова­ження, повинна виступати суб´єктом правовідносин тільки від імені органу виконавчої влади та органу місцевого самоврядування.

Водночас суб´єктом владних повно­важень може бути тільки орган дер­жавної влади, орган місцевого само­врядування, їхня посадова чи службо­ва особа, інший суб´єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, зокрема на виконання делегованих повноважень[13]. Ці суб´єкти є виразниками дер­жавних і суспільних інтересів, носіями публічної влади.

Отже, посадова та службова особи, що здійснюють свою діяльність у сфері земельних правовідносин як суб´єкти публічного управління, є обо­в´язковими учасниками публічно-пра­вових відносин, мають особливий правовий статус, наділений владними повноваженнями згідно з законодав­ством.

Для усунення правової колізії у визначенні понять «посадової особи» та «службової особи», на нашу думку, необхідно на законодавчому рівні визначити поняття «службова особа».

Службова особа — це фізична осо­ба, яка постійно або тимчасово вико­нує функції представника влади, органу місцевого самоврядування, пов´язану з виконанням організацій­но-розпорядчими або адміністратив­но-господарськими функціями чи

обов´язками, покладеною на нею в ус­тановленому законом порядку право­мочним органом та/або правомочною службовою особою.

Запропонована дефініція поняття відокремлення зазначених суб´єктів надалі дасть можливість, у разі засто­сування до них заходів юридичної відповідальності, чітко відрізняти по­садову від службової особи, що сприя­тиме дотриманню верховенства права, доцільності, обґрунтованості та спра­ведливості покарання, зокрема у такій важливі сфері, як охорона і захист земель.

Подальше дослідження порушених питань, врахування та використання запропонованих нами пропозицій, на нашу думку, матиме позитивні на­слідки для вирішення проблемних пи­тань щодо забезпечення і реалізації державної політики у сфері земельно­го законодавства.

 

ВИКОРИСТАНІ МАТЕРІАЛИ

1. Земельний кодекс України від 25 жовтня 2001 р. // Відомості Верховної Ради України. № 3-4. — Ст. 27.

2. Закон і бізнес. — 2008. — № 48. — 29 лист. — 5 груд.

3. Кодекс України про адміністративні правопорушення від 7 грудня 1984 р. // Відомості Верхов­ної Ради Української PCP. — 1984. — № 51. — Ст. 1122.

4. Про охорону навколишнього природного середовища : Закон України від 25 червня 1991 р. // Відомості Верховної Ради України. — 1991. — № 41. — Ст. 546.

5 Положення про Державну інспекцію з контролю за використанням і охороною земель : затвер­джено постановою Кабінету Міністрів України від 25 грудня 2002 р. № 1958 // zakon.rada.gov.ua

6. Про державну службу : Закон України від 16 грудня 1993 р. // Відомості Верховної Ради України. — 1993. — № 52. — Ст. 490.

7. Науково-практичний коментар Кримінального кодексу України / за ред. M. І. Мельника, M. І. Хавронюка. — 3-тє вид. — К., 2003. — 1056 с.

8. Армаш Н. О. Адміністративно-правовий статус керівників органів виконавчої влади : автореф. дис. … канд. юрид. наук : спец. 12.00.7 / HAH України ; Ін-т держави і права ім. В. М. Корець-кого. — К., 2004. — 17 с.

9. Про службу в органах місцевого самоврядування : Закон України від 7 червня 2001 р. // Відо­мості Верховної Ради України. — 2001. — № 33. — Ст. 175.

10. Господарське законодавство : навч. посіб. / В. І. Курило, О. П. Світличний. — К., 2009. — 360 с.

11. Про землеустрій : Закон України від 22 травня 2003 р. // Відомості Верховної Ради України. — 2003. — № 36. — Ст. 282.

12. Старцев О. В. Адміністративно-правове регулювання відповідальності посадових осіб органів виконавчої влади : автореф. дис. … канд. юрид. наук : спец. 12.00.7 / Нац. акад. держ. податко­вої служби України. — Ірпінь, 2004. — 22 с.

13. Кодекс адміністративного судочинства України від 6 липня 2005 р. // Відомості Верховної Ради України. — 2005. — № 35-36, 37. — Ст. 446.