Сучасна держава все більше сприймається як організація су­веренної публічної влади, яка втілює правопорядок у суспільстві. У цьому контексті верховенство права виступає фундаментальним принци­пом державно-організованого суспіль­ства.

Підкреслюємо при цьому, що мова йде не лише про певну суспільну цін­ність, а й про засадничу норму право­порядку, яка дає змогу зробити дер­жавно-організоване суспільство внут­рішньо впорядкованим та інтегрова­ним. Навпаки, дефіцит верховенства права робить державу неефективною. Власне актуальність цієї проблемати­ки випливає не лише з огляду на «престижність» верховенства права в сучасному світі, що нерідко є харак­терним для значного масиву юридич­ної літератури і для правотворчої діяльності, а зважаючи на необхідність усвідомлення його доцільності та корисності для вибудови сучасної української держави.

Метою цієї статті є актуалізація існуючих проблем здійснення верхо­венства права, розкриття основних його деформацій (відхилень) в Украї­ні та їх деструктивного впливу на ефективність держави.

Принципу верховенства права і Україні з перших років її незалежності, особливо після схвалення Конституції 1996 р., приділяється, н перший погляд, достатньо уваги н доктринальному рівні — юридичної наукою, на рівні правотворчості й правозастосування — законодавцем і судами. Проте невирішені проблем правової реформи, низька результативність публічної влади у вирішені суспільних проблем примушують ш раз звернути увагу на взаємозв´язок цих проблем з рівнем здійснення верховенства права в Україні. Тому спробуємо виокремити основні проблем (загрози) нормативного закріплена офіційного розуміння та впровадження верховенства права. Більшість з наведених нижче нами загроз є не потенційними, а такими, що реально і активно діють в Україні, впливаючи на ос нови її правопорядку.

Першою загрозою принципу верховенства права є те, що він не отримав належного нормативного закріплень та офіційного тлумачення. На доктринальному рівні останнім часом ряд учених-правознавців займався розробкою різних аспектів принципу верховенства права (В. Авер´янов, С. Головатий, А. Заяць, М. Козюбра, О. Петрішин, П. Рабінович тощо), які дали ефективні результати у цьому на­прямі. Більшість із них сходяться на позиції, що верховенство права відоб­ражає пріоритет прав людини у су­спільстві, підпорядкування останнім діяльності публічної влади. Методо­логічно правильно обрано формат дослідження цього феномену сучасно­го державно-організованого суспіль­ства в дисертації С. Головатого: 1) як ідеї; 2) як доктрини; 3) як юридичного принципу [1]. Слід погодитися: пер­шою вимогою до утвердження в суспільстві верховенства права є те, що природні, невід´ємні та невідчужувані права і свободи людини набува­ють вирішального значення у відноси­нах між нею і державною владою [2].

Конституція України, на перший погляд, відображає таке розуміння: ч. 1 ст. 8 визначає, що «в Україні визнається і діє принцип верховенства права» [3]. Проте творці Конституції не вказують на обсяг цього поняття, хоча й підкреслюють його «дієвість» словами «визнається і діє». Якщо при­пустити, що ч. 2 цієї ж ст. 8 «розшиф­ровує» зміст принципу верховенства права (виголошеного у ч. 1), то бачимо фактичне зведення його до верховен­ства Конституції України. Так, у ч. 2 ст. 8 Основного закону вказується: «Конституція України має найвищу юридичну силу Закони та інші норма­тивно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй». У такий спосіб під­креслюється лише верховенство Кон­ституції в ієрархічній системі норма­тивних актів (законів і підзаконних актів). Іншими словами, верховенство права як принцип прирівнюється до визначення місця Конституції в сис­темі нормативних актів за критерієм юридичної сили, що не можемо вважа­ти достатнім.

Підкреслимо, жодної вимоги до змісту законів, окрім відповідності Конституції, не ставиться. Звісно, можна припустити, що автори Кон­ституції мали на увазі вміщення в са­мому тексті Конституції ідей про лю­дину, її права і свободи, і, мовляв, відповідність законів нормам Консти­туції буде означати і їх відповідність фундаментальній «ідеї права» (част­ково це знайшло відображення у пра­вовій позиції Конституційного Суду України від 2 листопада 2004 р.).

Проте в такому випадку слід враху­вати два серйозні зауваження. Перше з них буде стосуватися того, що «ідея права» (термін, вжитий Консти­туційним Судом України) міститься не лише в тексті Конституції України, а й також у судовій практиці та міжна­родних нормах про права і свободи людини. Інколи розуміння навіть найбільш фундаментальних понять у міжнародному праві є іншим порівня­но з вітчизняними підходами, закріп­леними в тексті Конституції України. Крім цього, друге важливе зауважен­ня: Конституція України не передба­чає верховенства (пріоритету) норм міжнародного права порівняно з нор­мами національного права (навіть щодо прав людини, передбачених міжнародними договорами, згоду на обов´язковість яких надано парламен­том), її стаття 9 передбачає лише те, що «чинні міжнародні договори, згода на обов´язковість яких надана Верхов­ною Радою України, є частиною націо­нального законодавства України».

На рівні поточних законів принцип верховенства права згадується неод­норазово, але його зміст розкритий лише в одному — у ч. 1 ст. 8 Кодексу адміністративного судочинства Украї­ни, де передбачено: «Суд при вирі­шенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого зокрема людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави». При цьому слід урахувати також ч. 2 цієї ж статті: «Суд застосовує принцип верховенст­ва права з урахуванням судової прак­тики Європейського Суду з прав лю­дини» [4]. Разом із тим треба мати на увазі, що наведена норма, через свій процесуальний характер, адресована лише адміністративному суду.

Тому важливе значення відіграє правова позиція Конституційного Су­ду України з цього питання. У під­пункті 4.1 мотивувальної частини його Рішення від 2 листопада 2004 р. зазна­чено: «Верховенство права — це пану­вання права в суспільстві. Верховенст­во права вимагає від держави його втілення у правотворчу та правозасто-совну діяльність, зокрема у закони, які за своїм змістом мають бути проник-нуті передусім ідеями соціальної справедливості, свободи, рівності тощо…» [5].

Звертаємо увагу на розуміння «вер­ховенства права», зокрема на вимогу до змісту закону — пропонується його «проникнення» ідеями «соціальної справедливості, свободи, рівності тощо». При цьому зауважимо про від­сутність вимоги до змісту законів, які були б пов´язані з так званими основ­ними правами людини, загально­визнаними міжнародним співтовари­ством.

Разом із тим серед основних проблемних питань доктринального окреслення верховенства права зали­шається визначення його співвідно­шення з верховенством закону. їх про­тиставлення чи надмірне дистанцію-вання, на нашу думку, є неприпусти­мим як з логічної, так і з практичної точок зору. У наведеній правовій по­зиції Конституційного суду України щодо верховенства права ставиться вимога до змісту законів, які мають відображати ряд ідей (на першому місці, більш ніж сумнівно, — соціальна справедливість). Проте виникає запи­тання про суб´єкта визначення рівня такого відображення законами (нор­мами позитивного права) рядом пев­них ідей. Для правозастосовної діяль­ності відповідь на таке запитання є принциповою.

Наведені оцінки вже були відзна­чені М. Козюброю, який ще у 2005 р. зазначав, що висновки Конституцій­ного Суду України з цього питання «мають досить абстрактний характер, а тому не дають надійних практичних орієнтирів для використання принци­пу верховенства права у безпосереднь­ому правозастосуванні» [6].

Справді, як бути із законами, які є «соціально несправедливими»? Відо­мо й те, що соціальна справедливість (чи рівність) надто по-різному сприй­мається як різними ідеологіями (лібе­ралізмом, соціальною демократією, консерватизмом), так і окремими гро­мадянами.

На нашу думку, верховенство права необхідно пов´язувати не тільки і не стільки з вимогами до змісту законів, а й насамперед — з процедурами їх прийняття. Прийнятий за демокра­тичними процедурами закон не може суперечити верховенству права. Цю позицію вже висловлювали в літера­турі. Так, на думку Ю. Габермаса, «су­часний правовий устрій може бути легітимним, тільки якщо він базується на ідеї самовизначення: громадяни завжди мають бути здатними вважати себе творцями закону, об´єктом дії якого вони є». Далі він продовжує роз­виток цієї ідеї: «Демократичне похо­дження, а не апріорні принципи, яким відповідає зміст закону, робить закон справедливим. Справедливість закону гарантується окремою процедурою його створення і набуття ним чин­ності». У такому механізмі, на думку Ю. Габермаса, «легітимність позитив­ного права розуміється як процедурна раціональність» [7].

В такій площині не доводиться про­тиставляти (дистанціювати) верхо­венство закону і верховенство права. Резюме такого підходу зводиться до такої формули: верховенство права — це верховенство закону + демократич­ний режим. Іншими словами, в умовах демократичної політичної системи, коли суспільство має можливість легітимувати норму позитивного пра­ва, вимога верховенства останньої збігається з вимогою верховенства права.

В європейській (континентальній) правовій системі, в якій роль правового звичаю, договору чи судової практики здебільшого не виходить за межі норм позитивного права (закону), зазначена формула проявляється доволі чітко.

Необхідно при цьому звернути ува­гу на ще один аспект верховенства права, пов´язаний з розумінням похо­дження права. У вже згаданому Рі­шенні Конституційного Суду України від 2 листопада 2004 р., в якому було викладено позицію щодо верховенст­ва права, орган конституційної юрис­дикції торкнувся і цього питання, вка­зуючи: «Одним із проявів верховенст­ва права є те, що право не обмежується лише законодавством як однією з його форм, а включає й інші соціальні регу­лятори, зокрема норми моралі, тра­диції, звичаї тощо, які легітимовані суспільством і зумовлені історично досягнутим культурним рівнем су­спільства. Всі ці елементи права об´єд­нуються якістю, що відповідає ідео­логії справедливості, ідеї права, яка значною мірою дістала відображення в Конституції України. Таке розумі­ння права не дає підстав для його ото­тожнення із законом, який іноді може бути й несправедливим, у тому числі обмежувати свободу та рівність осо­би…» [5].

Ідея про включення до змісту права «норм моралі, традицій, звичаїв» (фактично ототожнення «соціальних норм» з правом) є сумнівною, тим більше — «невключения» до нього су­дової практики та загальновизнаних прав людини. Але для цього випадку хочемо підкреслити інше: для правоза-стосування таке розуміння верховен­ства права є доволі складним із прак­тичної точки зору.

Також у цьому контексті виникає питання про розуміння Конституції («базової норми» за Г. Кельзеном). На нашу думку, Конституція України, з одного боку, виступає законом — ре­зультатом правотворчої діяльності (позитивною нормою), проте, з друго­го боку, вона містить у своєму змісті саме те, що Конституційний Суд на­звав «ідеєю права» (ідеї справедли­вості, пріоритету людини, її прав і свобод). Закріплення таких ідей у Конституції виступає закономірністю розвитку сучасної демократичної дер­жави. Тому протиставлення природ­ного права праву позитивному втрачає сенс, бо вимога конституційності (відповідності Конституції) є одно­часно вимогою і верховенства права (відповідність «ідеї права»), і верхо­венства закону (відповідність вищій нормі позитивного права). Отже, функція оцінки актів законодавства з позицій верховенства права належить органу конституційної юрисдикції. У свою чергу, це означає, що закон (акт законодавства) є правовим, якщо тільки він не визнаний неконсти­туційним з огляду на його невідпо­відність Конституції за змістом чи процедурою його прийняття.

Наведене стосується й України, проте за умови приведення змісту її Конституції до засад європейського конституціоналізму як з огляду на взаємодію внутрішньодержавного права з міжнародним правом, так і з огляду на закріплення в Основному Законі прав людини. Останнє висту­пає окремою серйозною проблемою.

Другою загрозою для принципу вер­ховенства права в Україні є його поши­рення на соціально-економічні права і, врешті, — на соціальні пільги. Як за­свідчує зміст Конституції України, вітчизняний законодавець обрав під­хід, відповідно до якого соціально-економічні права є такими ж цінними, як і особисті чи політичні. Не зупиня­ючись на ідейному підґрунті такого підходу, підкреслимо його специфі­ку — «право на достатній рівень жит­тя» ставиться, наприклад, поряд із «правом на життя». Більше того, зако­нодавець пішов на доволі розширене закріплення соціально-економічних прав у Конституції 1996 р.

У свою чергу, такий підхід означає поширення на цей блок прав людини загальних конституційних гарантій щодо прав людини. Частина 1 ст. 22 Конституції України встановлює: «Права і свободи людини і громадяни­на, закріплені цією Конституцією, не є вичерпними». «Невичерпність» озна­чає, що, принаймні, перелік прав люди­ни не обмежується назвами тих прав, які закріплені в Конституції. У час­тині 2 цієї ж ст. 22 Конституції перед­бачено, що «конституційні права і сво­боди гарантуються і не можуть бути скасовані». У такий спосіб чітко вста­новлено, що й передбачені Основним Законом соціально-економічні права «не можуть бути скасовані», тобто, власне, заборонені дії щодо раціо­налізації (скорочення) їх переліку чи змісту в самому тексті Конституції.

У розвиток ідеї прирівнювання соціально-економічних прав до «ос­новних» у ч. З ст. 22 Конституції було передбачено: «При прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних за­конів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод». Конституційна норма встановила, от­же, що не можуть бути «звужені» вже не лише конституційні (закріплені в Конституції) права і свободи, а «існу­ючі права і свободи», тобто й ті з них, які передбачені поточними законами.

На нашу думку, вітчизняний зако­нодавець при цьому не врахував своєрідності соціально-економічних прав людини, під якими треба розумі­ти не юридично можливу поведінку, а претензії людини на відновлення пев­них мінімальних позицій у соціально-економічній сфері, утрачених через скрутні життєві ситуації, шляхом на­дання соціального захисту та допомо­ги з боку державно-організованого суспільства. Останнє можливо лише через перерозподіл економічних ре­сурсів у суспільстві.

Ситуацію ускладнює і той факт, що в Конституції України не встановлено застережень щодо обсягу соціально-економічних прав, зокрема щодо їх зв´язку з економічними ресурсами держави. У міжнародно-правових до­кументах, які закріплюють соціально-економічні права, зокрема в Загальній декларації прав людини від 10 грудня 1948 р. (ст. 22) та у Міжнародному пакті про економічні, соціальні і куль­турні права 1966 р. (п. 1 ст. 2) такі за­стереження мають місце.

Наведений конституційний підхід, окрім посилення патерналістських ус­тановок у суспільстві, несе загрози з багатьох точок зору. По-перше, зрів­няння соціально-економічних прав з іншими правами об´єктивно прини­жує роль і значення особистих і політичних прав («основних прав»). По-друге, через неможливість дієвої реалізації та неможливість судового захисту соціальних та економічних прав принижується авторитет прав людини як фундаментальної суспіль­ної цінності й одночасно — авторитет конституційних норм, які закріплю­ють соціально-економічні права. У посттоталітарному суспільстві ство­рюється ілюзія про «умисне» невико­нання публічною владою «хороших норм» Конституції і, як наслідок, при­нижується авторитет держави.

На жаль, своєю правовою позицією з цього питання Конституційний Суд України ще більше ускладнив ситу­ацію. З одного боку, він, власне, ото­тожнив дві категорії — «соціально-економічні права» і «пільги» з усіма можливими для останніх наслідками. З другого боку, Суд поширив соціаль­но-економічні права особи (суб´єкта з загальним правовим статусом) на суб´єктів зі спеціальним статусом, на­приклад, державних службовців, суд­дів. У такий спосіб було виведено спе­цифічні «соціально-економічні права» для спеціального суб´єкта, які поляга­ють у сукупності належних йому кон­кретизованих соціальних пільг.

Наприклад, у Рішенні Конститу­ційного Суду України від 11 жовтня 2005 р. № 8-рп/2005 (справа про рівень пенсії і щомісячного довічного грошового утримання) проявляється його правова позиція, відповідно до якої держава не має права встановити обмеження (граничну межу) на розмір пенсії (довічного утримання), якщо таке обмеження не встановлене зако­ном на момент такої спроби. Проци­туємо мотивувальну частину цього Рішення: «Закон звузив обсяг цього права, встановивши граничну межу для таких виплат суддям, і водночас знизив досягнутий рівень гарантій не­залежності працюючих суддів» [8].

Така позиція Конституційного Су­ду означала прирівнювання категорії «розмір пенсії на пільгових умовах» з категорією «права людини» з цього питання, тим більше щодо судді (осо­би зі спеціальним правовим статусом). Підкреслимо, що у цьому випадку мо­ва йшла навіть не про особливі умови пенсії (довічного утримання), а лише про спробу встановлення законом їх граничної межі (максимального роз­міру). Конституційний Суд заперечив для Верховної Ради України саму можливість такого обмеження.

У Рішенні, схваленому 18 червня 2007 р. (справа про гарантії незалеж­ності суддів), в якому його позиція проявилася ще чіткіше, відзначається: «Конституційний Суд України неод­норазово розглядав проблему, пов´яза­ну з реалізацією права на соціальний захист, неприпустимістю обмеження конституційного права громадян на достатній життєвий рівень, і сформу­лював правову позицію, згідно з якою Конституція та закони України вио­кремлюють певні категорії громадян України, що потребують додаткових гарантій соціального захисту з боку держави. До них, зокрема, належать громадяни, яким пенсія призначаєть­ся за спеціальними законами. У рі­шеннях Конституційного Суду під­креслюється, що пільги, компенсації, гарантії є видом соціальної допомоги і необхідною складовою конституцій­ного права на достатній життєвий рівень, тому звуження змісту та обсягу цього права шляхом прийняття нових законів або внесення змін до чинних законів за ст. 22 Конституції України не допускається» (абзац 2 пп. 3.1 мо­тивувальної частини) [9].

Поширення принципу верховенства права на сукупність соціальних пільг, закріплених законодавством не лише для «людини» (загальний правовий статус суб´єкта), а й для носіїв спеціаль­ного правового статусу, створило пара­доксальну соціальну модель, «недотор­кане» існування якої є загрозою не ли­ше для ефективності економіки, а й для фінансової спроможності України.

Повний захист соціально-еконо­мічних прав як прав особистих при­зведе до хаосу — слушно підкреслював відомий угорський учений А. Шайо [10]. Тим більше судовий захист не-впорядкованої сукупності соціальних пільг в Україні від «обмеження» чи «звуження» в період фінансово-еко­номічної кризи може призвести до не-передбачуваних наслідків.

Третя загроза принципу верховен­ства права полягає у недостатньому рівні законності, зокрема конститу­ційної законності в Україні. Наведені недоліки у нормативному закріпленні та офіційному тлумаченні не сприя­ють ефективному здійсненню верхо­венства права в Україні.

Порушення конституційної закон­ності проявляються як латентне, так і у відкритих формах.

По-перше, навіть у сфері здійснен­ня конституційної реформи слід констатувати формування традиції використання незаконних методів, по­чатком якої слід вважати схвалення Конституційного договору 8 червня 1995 р. Цим документом було зупине­но більшу частину норм чинної у той час Конституції України всупереч процедурі внесення змін до неї. Пізні­ше були спроби відступу від відпо­відної процедури, передбаченої вже нормами Конституції 1996 р. При цьо­му має місце постійне намагання виве­дення народу як суб´єкта здійснення публічної влади з-під дії принципу верховенства права, тобто надання конституційному принципу народо­владдя (ст. 5 Конституції України) пріоритету порівняно з принципом верховенства права (ст. 8 Конституції України).

По-друге, слід констатувати невід­повідність реально функціонуючих інституційно-правових відносин у си­стемі «уряд-парламент» моделі, визна­ченій конституційними нормами. Від вересня 2008 р. до лютого 2010 р. у Верховній Раді України відсутньою була «коаліція депутатських фрак­цій», а ситуативній парламентській більшості не відповідав персональний склад Кабінету Міністрів України.

По-третє, залишаються неврегульо-ваними на рівні законів України ті ланки публічної влади, які згідно зі ст. 92 Конституції можуть бути врегу­льовані «виключно законами Украї­ни». Верховна Рада України лише після ряду рішень Конституційного Суду України закріпила власну регла­ментну норму окремим законом України. Повноваження ж більшості центральних органів виконавчої влади визначені не законами України, а підзаконними актами.

По-четверте, непоодинокими є ви­падки публічної відмови органів дер­жавної влади від виконання певних законів під приводом їх «неправомір­ності». Саме з цього приводу німецькі вчені (І. Ріхтер і Г. Шупперт) слушно вказують, що «з міркувань захисту права забороняється демонстрація будь-якою особою недійсності норми шляхом її недотримання. Саме у спорі про недотримання норми необхідна формальна процедура» [11].

Частина з наведених загроз прин­ципу верховенства права пов´язана з рівнем правової культури українсько­го суспільства та його політичної еліти. Проте усвідомлення наведених загроз може дати змогу виокремити пріоритетні завдання для вирішення відповідних державно-правових про­блем, більшість з яких знаходяться у сфері реалізації правової реформи.

 

ВИКОРИСТАНІ МАТЕРІАЛИ

1.    Головатий С. П. Верховенство права : ідея, доктрина, принцип : автореф. дис. … д-ра юрид. наук. — К., 2009. — 44 с.

2.    Козюбра М. І. Принципи верховенства права і правової держави : єдність основних вимог // Наукові записки НаУКМА. Юридичні науки. — 2007. — Т. 64. — С. 4.

3.    Конституція України від 28 червня 1996 р. // Відомості Верховної Ради України. — 1996. — №30.-Ст. 141.

4.    Кодекс адміністративного судочинства України від 6 липня 2005 р. № 2747-IV // Офіційний вісник України. — 2005. — № 32. — Ст. 1918.

5.    Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень статті 69 Кримінального кодексу України (справа про призначення судом більш м´якого покарання) від 2 листопада 2004 р. № 15-рп/2004 // Офіційний вісник України. — 2004. — № 45. — Ст. 2975.

6.    Козюбра М. Принцип верховенства права має нерозривно пов´язуватись із основними невідчу-жуваними правами людини, в яких матеріалізується ідея справедливості. Інтерв´ю з Миколою Козюброю, доктором юридичних наук, професором, суддею Конституційного Суду України у відставці // Верховенство права. Законодавчий бюллетень. — К., 2005. — С. 7.

7.    Таманага Б. Верховенство права. Історія. Політика. Теорія / пер. з англ. — К., 2007. — С. 115.

8.    Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Верховного Суду України та 50 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (кон­ституційності) положень абзаців третього, четвертого пункту 13 розділу XV «Прикінцеві поло­ження» Закону України «Про загальнообов´язкове державне пенсійне страхування» та офіційного тлумачення положення частини третьої статті 11 Закону України «Про статус судців» (справа про рівень пенсії і щомісячного довічного грошового утримання) від 11 жовтня 2005 р. № 8-рп/2005 // Офіційний вісник України. — 2005. — № 42. — Ст. 2662.

9.    Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремих положень статті 36, пунктів 20, 33, 49, 50 статті 71, статей 97, 98, 104, 105 Закону України «Про Державний бюджет України на 2007 рік» (справа про гарантії незалежності судців) від 18 червня 2007 р. № 4-рп/2007 // Офіційний вісник України. — 2007. — № 54. — Ст. 2184.

10. Шайо А. Гарантии социальной защиты в посткоммунистических государствах // Конституцион­ное право : восточноевропейское обозрение. — 2001. — № 4 (37). — С. 4.

11. Принцип верховенства права : проблеми теорії і практики : у 2 кн. / за заг. ред. Ю. Шемшучен-ка / відп. ред. В. Авер´янов. — К., 2008. — Кн. 2. Принцип верховенства права у діяльності держави та в адміністративному праві. — С. 233.