У сучасних умовах специфічна роль у механізмі здійснення місцевого самоврядування належить сільському, селищному, міському голові, який відповідно до ч. 2 ст. 141 Конституції України обирається відповідною територіальною громадою для того, щоб очолювати виконавчий орган відповідної ради та головувати на її засіданнях. Натомість Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» всупереч цим положенням визначив сільського, селищного, міського голову самостійним елементом системи місцевого самоврядування (ст. 5) та головною посадовою особою відповідної територіальної громади (ст. 12), наділивши його деякими повноваженнями (крім повноважень, що характеризують його як посадову особу, яка очолює виконавчий орган ради та головує на її засіданнях) щодо вирішення питань місцевого значення, які мають вирішуватися ним через відповідну раду або її виконавчий орган.

У зв’язку з цим чимало авторів, які тією чи іншою мірою досліджували статус сільського, селищного, міського голови, кваліфікують його як одноосібний орган місцевого самоврядування, пропонуючи при цьому прийняти окремий закон, в якому окреслювалося б коло повноважень голів та порядок їх здійснення, гарантії діяльності цих осіб, судовий захист їх інтересів тощо [1, 4-5; 2, 375; 3, 45; 4, 13; 5, 9]. Така позиція обґрунтовується тим, що нібито Конституція України передбачила модель місцевого самоврядування «сильний мер — слабка рада», із чого виводиться необхідність прийняття окремого законодавчого акта про статус цих посадових осіб. Тож не дивно, що ідеї відповідного змісту дістали відображення у численних проектах законів України про правовий статус сільського, селищного, міського голови, які неодноразово вносились на розгляд Верховної Ради України [6; 7], що потребує відповідної доктринальної оцінки з метою вироблення прагматичних підходів щодо врегулювання статусу цієї посадової особи на законодавчому рівні відповідно до вимог Конституції України та потреб систематизації законодавства України з питань місцевого самоврядування, яка виключає множинність законодавчих актів, присвячених регулюванню однорідних за своїм змістом суспільних відносин.

Наголошуємо на цій обставині ще й тому, що сьогодні майже в кожному дисертаційному дослідженні пропонується у тому чи іншому варіанті розробити та прийняти з тих чи інших питань відповідні закони, які іноді не мають самостійного предмета регулювання, в результаті чого реалізація таких рекомендацій на практиці може призвести (а іноді і призводить) до дублювання норм права у різних законодавчих актах, до їх перевантаження декларативними положеннями, які не мають нормативного змісту, до виникнення суперечностей у чинному законодавстві тощо. Натомість бракує науково обґрунтованих пропозицій щодо ліквідації множинності законодавства шляхом його систематизації, формами якої є його кодифікація та консолідація.

Однією з причин існування великої кількості пропозицій прийняти нові закони є правовий ідеалізм, який, у свою чергу, є однією з причин правового нігілізму. Його суть полягає у переоцінці ролі законів, проявом якої є віра в те, що за їх допомогою можна вирішити існуючі у суспільстві проблеми, що призводить до девальвації законодавчих актів, негативно позначається на їх авторитеті, а отже, і на авторитеті держави, яка не завжди може забезпечити їх виконання на практиці.

Не є винятком у цьому плані і дослідження з питань місцевого самоврядування, за результатами яких пропонується розробити та прийняти безліч законів України, з якими пов’язується вирішення численних проблем, що виникають у процесі організації та здійснення місцевого самоврядування. Серед них — проекти законів: «Про загальні засади та принципи територіальної організації виконавчої влади та місцевого самоврядування в Україні», «Про засади матеріального і фінансового забезпечення місцевого самоврядування в Україні», «Про організацію виконавчої влади та місцевого самоврядування в районі», «Про організацію виконавчої влади та місцевого самоврядування в області», «Про територіальну громаду», «Про делегування повноважень органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування» [8, 549-595], «Про комунальну власність», «Про статус міста в Україні», «Про міста — обласні центри», «Про малі міста України», «Про історичні міста України» [4, 10], «Про відповідальність у системі місцевого самоврядування» [5, 9], «Про гарантії прав громадян на участь у місцевому самоврядуванні» [9, 8] тощо.

Такі підходи щодо розвитку законодавства про місцеве самоврядування певною мірою зумовлені тим, що текст чинної Конституції України містить, на нашу думку, надмірну кількість застережень, за змістом яких ті чи інші питання організації та здійснення місцевого самоврядування мають визначатися законом. На підставі цього деякі автори доходять висновків про необхідність прийняття відповідних законів, що іноді не узгоджується з потребами систематизації законодавства з питань місцевого самоврядування (як, зрештою, і з інших питань) та економії законодавчого матеріалу. Сюди слід віднести і ті положення Конституції України, зі змісту яких прямо випливає необхідність прийняття окремих законів. Прикладом можуть слугувати конституційні норми, згідно з якими окремими законами мають визначатися спеціальний статус міст Києва і Севастополя та особливості здійснення виконавчої влади та місцевого самоврядування в цих містах (п. 17 ч. 1 ст. 92, ч. 2 ст. 118, ч. 3 ст. 133, ч. 2 ст. 140). У результаті цього у системі законодавства існує окремий Закон України «Про столицю України — місто-герой Київ», який не справляє якогось суттєвого впливу на регулювання відповідних суспільних відносин. Адже він здебільшого складається з положень, які або містять геофізичні та політико-адміністративні характеристики м. Києва як столиці України, а тому не мають нормативного змісту, або суперечливо відтворюють норми базових законів України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про місцеві державні адміністрації» та інших законодавчих актів, хоча об’єктивно всі особливості здійснення виконавчої влади та місцевого самоврядування у столичному місті (а також у м. Севастополі) можуть бути успішно визначені у зазначених вище законах.

Зазначене повною мірою стосується і пропозицій прийняти окремий Закон України «Про статус сільського, селищного, міського голови», в якому за змістом його преамбули пропонується відповідно до Конституції та Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», інших законів України визначити правовий статус сільського, селищного, міського голови і встановити «гарантії його діяльності, як представника інтересів територіальної громади і виборців свого виборчого округу, а також у відповідній місцевій раді та її виконавчих органах» [7]. У пояснювальній записці до законопроекту необхідність його прийняття аргументується тим, що «сільські, селищні, міські голови є ключовими фігурами у системі місцевого самоврядування», а тому «питання їхнього статусу є першорядним і в правовому, і в практичному сенсі», у зв’язку з чим є «необхідність зосередити відповідні положення в одному базовому законі», прийняття якого передбачено ч. 3 ст. 141 Конституції України, а тому «запізнилось на багато років». У зв’язку з цим до проекту цього закону, який, на думку його авторів (А. Гриценка, Б. Беспалого, В. Му- сіяки, П. Козирєва), «належить до конституційних законів, передбачених Конституцією України і має заповнити суттєву прогалину в законодавстві України», пропонується «для зручності у користуванні» включити «переважну більшість положень з інших законів України, що стосуються статусу сільського, селищного, міського голови» [7], що не повною мірою узгоджується з потребами систематизації підвищення ефективності законодавства України з питань місцевого самоврядування.

Оцінюючи наведені аргументи на користь прийняття відповідного закону, насамперед зазначимо, що в системі законодавства України не може існувати стільки законів з питань місцевого самоврядування, скільки є згадок про них в Основному Законі держави. Зазначене стосується і положення ч. 3 ст. 141 Конституції України, відповідно до якого «статус голів, депутатів і виконавчих органів ради та їхні повноваження, порядок утворення, реорганізації та ліквідації визначаються законом» та яке не вимагає обов’язкового прийняття окремих законів про сільських, селищних, міських голів чи виконавчі органи відповідних рад. Ця конституційна норма лише вказує на те, що їх статус (як місцевого самоврядування в цілому) має визначатися виключно на законодавчому рівні, що випливає зі змісту п. 16 ч. 1 ст. 92 Конституції України, за якою виключно законами України визначаються «засади місцевого самоврядування».

При цьому вихідною засадою розвитку законодавства України про місцеве самоврядування має бути визнання того очевидного факту, що місцеве самоврядування на рівні села, селища, міста з точки зору загальної теорії систем є цілісною системою, яка за змістом відповідних положень ст. 140 Конституції України та ч. 1 ст. 5 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» містить територіальну громаду, органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи. Між цими елементами системи місцевого самоврядування існують такі взаємозв’язки (у тому числі субординаційного характеру), завдяки яким вони утворюють єдине ціле, об’єднане єдністю цілей, функцій та завдань щодо вирішення питань соціально-економічного та культурного розвитку відповідних населених пунктів, що виключає можливість законодавчого визначення їх правового статусу в окремих законах України, наприклад про територіальну громаду, сільські, селищні, міські ради чи їх виконавчі органи.

Не є винятком правовий статус сільського, селищного, міського голови, який об’єктивно має визначатися в системному зв’язку з правовим статусом сільських, селищних, міських рад та їх виконавчих органів як основних елементів системи місцевого самоврядування. Адже Конституція України, запровадивши обрання сільського, селищного, міського голови територіальною громадою села, селища, міста, таким чином вказала лише на спосіб заміщення посади керівника виконавчого органу відповідної ради, який одночасно має головувати на її засіданнях. Тому сам факт його обрання безпосередньо відповідною територіальною громадою не перетворює сільського, селищного, міського голову на окремий орган місцевого самоврядування, правовий статус якого має визначатися спеціальним законом, необхідність прийняття якого обстоюють деякі автори. Адже за змістом Конституції України (ч. 2 ст. 141) він обирається територіальною громадою виключно для того, щоб очолювати виконавчий орган ради та головувати на її засіданнях. Саме ці функції, як зазначається у п. 3.2 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України у справі про місцеве самоврядування, «визначають сільського, селищного, міського голову передусім як посадову особу виконавчого органу ради та самої ради, підзвітну та відповідальну перед нею як за роботу виконавчого органу ради, так і за організацію роботи самої ради», у зв’язку з чим він «має відповідати перед радою за наслідки роботи виконавчого органу та за свою власну діяльність, включаючи дострокове припинення його повноважень за рішенням відповідної ради з підстав, передбачених ч. 2 ст. 79 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» [10].

Тож у такому контексті очевидно, що в організаційному аспекті посада сільського, селищного, міського голови як посадової особи, яка очолює виконавчий орган ради, є первинним елементом виконавчого органу ради, а як посадової особи, яка головує на її засіданнях, — відповідної ради, що, зрештою, дістало відображення у ст. 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», за змістом якої повноваження сільського, селищного, міського голови умовно можна поділити на повноваження, що характеризують його як посадову особу ради та її виконавчого органу.

Саме у такому сенсі сільський, селищний, міський голова може розглядатися як елемент системи місцевого самоврядування, до якої він повинен входити не безпосередньо, а через відповідні органи місцевого самоврядування, у зв’язку з чим його правовий статус має бути похідним від правового статусу відповідних рад та їх виконавчих органів та визначатися у системному зв’язку з їх правовим статусом. З огляду на це видається некоректним положення ч. 1 ст. 12 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», що визначає сільського, селищного, міського голову головною посадовою особою територіальної громади села, селища, міста, адже за усталеною державно-правовою практикою посада є первинним елементом відповідних органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а не територіальних спільнот.

Посада сільського, селищного, міського голови не має принципових відмінностей від посади керівника органу державної влади, правовий статус якої визначається в єдиному контексті з правовим статусом відповідних органів державної влади. Зокрема, у такий спосіб визначається правовий статус голів відповідних місцевих державних адміністрацій, Прем’єр-міністра України та інших керівників органів виконавчої влади. Це зумовлено тим, що згідно з теорією державного управління до системи органів виконавчої влади безпосередньо належать відповідні органи, а не їх керівники, посади яких розглядаються як первинні елементи цих органів, яким також властивий системний характер. Не є винятком сільські, селищні, міські голови, які входять до системи місцевого самоврядування не безпосередньо, а у складі відповідних органів місцевого самоврядування як їх посадові особи, що спростовує тезу про можливість прийняття окремого закону про них.

З огляду на зазначене спроби врегулювати правовий статус відповідних елементів системи місцевого самоврядування в окремих законах виглядатимуть непродуктивними. Адже навряд чи можна, наприклад, визначити статус сільської, селищної, міської ради, не визначивши при цьому порядок формування, дострокового припинення повноважень, засади підзвітності, підконтрольності та відповідальності її виконавчих органів. З другого боку, статус виконавчих органів не може бути повноцінно врегульований поза межами правового статусу відповідних рад, оскільки між цими елементами об’єктивно існують такі системні взаємозв’язки, які потребують опосередкування нормами права в одному законодавчому акті, а не в окремих законах. З огляду на зазначене дискусійними видаються пропозиції прийняти, наприклад, закон про територіальну громаду, в якому мають бути визначені її виключні повноваження. Адже зазначені повноваження можуть бути успішно визначені в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні», а порядок їх вирішення територіальною громадою у новому законі про всеукраїнський та місцеві референдуми. Сюди ж можна віднести рекомендації щодо прийняття законів України «Про самоврядування територіальних громад», «Про гарантії прав громадян на участь у місцевому самоврядуванні» тощо [9, 8], які мотивуються тим, що Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» — це «закон не про місцеве самоврядування, а про органи та посадових осіб місцевого самоврядування, їх повноваження та предмети відання» [9, 16], що, як нам видається, не повною мірою узгоджуються з існуючими реаліями державно-правового життя, в умовах яких місцеве самоврядування насправді здійснюється через відповідні органи місцевого самоврядування.

Сказане повною мірою стосується пропозицій врегулювати в окремому законі правовий статус сільських, селищних та міських голів, практична реалізація яких неминуче потягне за собою необхідність визначення правового статусу інших елементів місцевого самоврядування, зокрема сільських, селищних, міських рад та їх виконавчих органів, у структуру яких інтегрований сільський, селищний, міський голова як посадова особа, яка за змістом Конституції України очолює виконавчий орган відповідної ради та головує на її засіданнях. У свою чергу, це призведе до невиправданого дублювання одних і тих самих положень у різних законах з питань місцевого самоврядування, що не узгоджується з усталеними вимогами та правилами законодавчої техніки, яка з метою унеможливлення неоднозначного розуміння відповідних положень законодавчих актів та економії законодавчого матеріалу виключає можливість дублювання однакових за змістом норм у різних законах.

Саме такі вади притаманні проектам законів України «Про статус сільського, селищного, міського голови», в яких «для зручності у користуванні» відтворена переважна більшість норм чинних законів України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про статус депутатів місцевих рад», «Про службу в органах місцевого самоврядування», «Про столицю України — місто-герой Київ», «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» та інших законодавчих актів з питань місцевого самоврядування, що тією чи іншою мірою стосуються статусу сільського, селищного міського голови. Ті ж норми цих законопроектів, в яких містяться спроби визначити певні особливості статусу сільського, селищного, міського голови, не передбачені чинними законами, за своїм змістом або виходять за межі його предмета правового регулювання відповідного закону, або суперечать Конституції України, що засвідчує концептуальну і практичну вразливість ідей прийняти окремий закон з відповідного питання.

Власне, саме з цих підстав Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради України у висновку на законопроект від 1 липня 2004 р. № 5743, висловивши сумнів у доцільності «регулювання статусу сільських, селищних та міських голів окремим законом», рекомендувало повернути його на доопрацювання, а у висновку на законопроект від 2 липня 2009 р. № 4752 — відхилити його через концептуальну недосконалість та наявність значної кількості змістовних та редакційних недоліків. У результаті цього перший із зазначених законопроектів був свого часу відкликаний суб’єктом права законодавчої ініціативи, а другий — не включений до порядку денного Верховної Ради України на підставі відповідного висновку профільного Комітету, який рекомендував за наслідками його розгляду в першому читанні відхилити.

Зазначене, звісно, не виключає необхідності вдосконалення правового статусу цієї посадової особи, яке, проте, має відбуватися шляхом внесення відповідних змін до базового Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та інших законів України з питань місцевого самоврядування. Зокрема, враховуючи те, що «у системі місцевого самоврядування України має місце певна субординація її елементів — територіальної громади, ради, її виконавчих органів із збереженням відповідного розмежування їх прав і повноважень» [10], потребує вдосконалення процедура подолання «вето» сільського, селищного, міського голови на рішення відповідної ради, яке за змістом зазначеного вище Закону може бути відхилено двома третинами голосів від загального складу відповідної ради, що створює правові передумови для надмірного посилення його ролі в механізмі здійснення місцевого самоврядування, в результаті представницькі органи фактично позбавлені можливості впливати на виконавчі органи, очолювані сільськими, селищними, міськими головами. Адже відповідний голова може «блокувати» прийняття будь-якого рішення відповідних рад з будь-яких питань, віднесених до їх відання, що, з одного боку, створює основу для перманентних конфліктів між ними, а з другого, не узгоджується принципом верховенства представницьких органів місцевого самоврядування у механізмі його здійснення. Адже, як зазначається у зазначеному вище Рішенні Конституційного Суду України, «Конституція України, запровадивши обрання сільського, селищного, міського голови безпосередньо територіальною громадою, не урівноважила його статус зі статусом сільської, селищної, міської ради» [10]. У зв’язку з чим є обґрунтовані підстави вважати, що він не може мати переваг у вирішенні питань місцевого значення перед сільськими, селищними, міськими радами, які, як це випливає зі змісту ч. 3 ст. 140 Конституції України та ч. 1 ст. 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції та повноваження місцевого самоврядування.

У цьому плані заслуговує на увагу проект Закону «Про внесення змін достатті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (щодо права сільського, селищного, міського голови зупинити рішення сільської, селищної, міської ради) від 18 вересня2008 р. (на заміну) [11]. У ньому пропонувалось виключити із частини четвертої цієї статті слова «двома третинами депутатів від загального складу ради», в результаті чого рішення сільської, селищної, міської ради мало б набирати чинності, «якщо рада відхилила зауваження сільського, селищного, міського голови і підтвердила попереднє рішення» більшістю голосів від загального складу відповідної ради.

Необхідність прийняття цього законопроекту, метою якого є виключення «можливостей сільського, селищного, міського голови у штучний спосіб відсіювати непотрібні йому рішення ради» та для «зловживання владою і посадовим становищем», обґрунтовувалась суб’єктами права законодавчої ініціативи тим, що норма ч. 4 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» «створює для відповідного голови можливість контролювати діяльність ради як колегіального органу місцевого самоврядування у частині ухвалення нею рішень, що «суперечить принципам місцевого самоврядування; ставить голову над відповідною радою, дає йому право контролю над радою, яка у системі органів місцевого самоврядування стоїть вище сільського, селищного, міського голови», що «чинне законодавство України містить достатньо способів та механізмів скасування або визнання недійсними рішень місцевих рад через акти прокурорського реагування, можливість звернення до суду іт.д.» [11]. Утім, Верховна Рада України, незважаючи на позитивний висновок Головного науково-експертного управління та профільного Комітету з питань державного будівництва та місцевого самоврядування, який одностайно підтримав цей законопроект та запропонував його прийняти у першому читанні та в цілому, 20 березня2009 р. відхилила його. Деякі народні депутати України аргументували це тим, що «якщо не враховується думка депутатів, тоді є прокурорський нагляд. І прокурор, маючи засоби реагування (протест, подання), може виправити цю ситуацію» [12, 480].

Підбиваючи певні підсумки, треба зазначати, що спроби врегулювати правовий статус сільського, селищного, міського голови у спеціальному законі видаються вразливими не тільки в концептуальному, а й у практичному плані. Адже прийняття такого закону неминуче призведе до дублювання норм чинних законів України з питань місцевого самоврядування, що негативно позначиться на практиці право- застосування. Тому вдосконалення правового статусу сільського, селищного, міського голови має відбуватись шляхом внесення необхідних змін до чинних законодавчих актів, а не шляхом прийняття спеціального закону з цього питання.

ВИКОРИСТАНІ МАТЕРІАЛИ

1. Бальцій Ю. Ю. Правовий статус міського голови в Україні : автореф. дис. … канд. юрид. наук : спец. 12.00.02 / Одес. нац. юрид. акад. — О., 2006. — 18 c.
2. Пережняк Б., Бальцій Ю. Нормативно-правова регламентація статусу міського голови // Муніципальний рух : новий етап розвитку : матеріали VII Всеукр. муніципал. слухань «Муніципал. рух в Україні — 10 років розвитку» (6-8 вересня 2001 р., м. Бердянськ) / за ред. М. Пухтинського. — К., 2002. — С. 374-376.
3. Коваль В. Щодо законодавчого врегулювання статусу сільських, селищних, міських голів /В. Коваль, С. Линецький // Право України. — 2000. — № 1. — С. 44-46.
4. Шкабаро В. М. Конституційно-правовий статус міста в Україні : автореф. дис. … канд. юрид. наук : спец. 12.00.02 / Ін-т законодавства Верховної Ради України. — К., 2005. — 19 с.
5. Глазунова С. М. Конституційний статус гірських населених пунктів України : автореф. дис. … канд. юрид. наук : спец. 12.00.02 / Ін-т законодавства Верховної Ради України. — К., 2011. — 18 c.
6. Проект Закону «Про статус сільських, селищних, міських голів» від 1 липня 2004 р. № 5743
7. Проект Закону України «Про статус сільських, селищних, міських голів» від 2 липня 2009 р. № 4752
8. Новий етап розвитку місцевого самоврядування, реформування житлово-комунального господарства в Україні. За матеріалами ІХ Всеукраїнських муніципальних слухань «Житлово- комунальна реформа — першочергове завдання місцевого та регіонального розвитку» (22-26 верес. 2003 р., м. Київ). — «Пуща-Озерна» / наук. ред. М. Пухтинський. — К., 2004. — 612 с.
9. Батанов О. В. Муніципальна влада в Україні : конституційно-правові проблеми організації та функціонування автореф. дис. … д-ра юрид. наук : спец. 12.00.02 / Ін-т держави і права НАН України. — К., 2011. — 34 с.
10. Рішення Конституційного Суду України у справі про місцеве самоврядування від 9 лютого 2000 р. № 1-рп/2000 // Конституційний Суд України : Рішення. Висновки. 1997-2001. Книга 1 / відп. ред. П. Б. Євграфов. — К., 2001. — С. 3-12.
11. Проект Закону України «Про внесення змін до статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (щодо права сільського, селищного, міського голови зупинити рішення сільської, селищної, міської ради) від 18 вересня 2008 р. № 2620
12. Верховна Рада України шостого скликання. Четверта сесія. 5 березня — 14 квітня 2009 року : стенографіч. звіт. — К., 2010. — Т. 10. — 848 с.