Правовий статус публічної адміністрації є вагомим основоположним інститутом юриспруденції. Відповідність його вимогам правової демократичної держави безпосередньо впливає на забезпечення прав, свобод та законних інтересів фізичних та юридичних осіб.

Правовий статус посадових осіб публічної адміністрації досліджували вчені-юристи: В. Бачинін, І. Бойко, О. Васильєва, М. Добкін, Д. Йосипович, П. Павленко, О. Скакун, О. Ткачук, В. Шкарупа, Н. Янюк та ін. Проте безпосередньо предметом їхнього аналізу зазначена проблематика не була, у своїх працях вони висвітлювали більш загальні, спеціальні чи суміжні виклики.

Отже, мета статті полягає в тому, щоб на основі аналізу методологічних засад філософії та теорії права, конституційного й адміністративного права, практики діяльності публічної адміністрації виробити новітню структуру правового статусу посадових осіб публічної адміністрації, розкрити зміст деяких його елементів.

У сучасній юридичній літературі висвітлюється думка, що основною ознакою посадової особи є наявність адміністративної лінійної влади, що уповноважує її на вчинення організаційно-розпорядчих функцій і службових юридичних дій. Водночас службова особа наділена функціональною владою, яка спрямована на виконання спеціальних повноважень. Виходячи з таких позицій, треба погодитись з точкою зору Н. Янюк про необхідність подолання галузевого підходу у визначенні «посадової особи» та можливість і доцільність уніфікації цього поняття з його подальшим закріпленням у відповідних правових нормах [1, 7].

В умовах сьогодення структура публічної адміністрації законодавчо не визначена, на доктринальному рівні вчені-адміністративісти до неї відносять: 1) органи виконавчої влади; 2) органи місцевого самоврядування; 3) об’єднання громадян чи підприємства при здійсненні делегованих державних функцій; 4) посадових осіб будь-яких із зазначених колективних суб’єктів публічної адміністрації [2, 16]. Іншими словам, до посадових осіб публічної адміністрації належать посадові особи органів виконавчої влади, місцевого самоврядування, об’єднань громадян чи підприємств при здійсненні останніми делегованих державних функцій.

У теорії права О. Скакун структуру правового статусу розкриває через: правосуб’єктність, права, свободи, обов’язки та юридичну відповідальність [3]. Проте буде помилковим об’єднувати в один (спеціальний) вид правовий статус владних і невладних осіб, наприклад — студента та посадової особи. Більше того висунемо гіпотезу, що правовий статус посадової особи публічної адміністрації є настільки специфічним що не може базуватись на загальному статусі фізичної особи.

Філософія природного права визначає, що основною характеристикою правового статусу фізичної особи є принцип невід’ємності природних прав людини. А основним чинником діяльності державної влади є роль захисника і гаранта дійсної невід’ємності природних прав людини [4, 357-358]. Влучними в цьому аспекті є погляди О. Васильєвої, яка вважає, що на першому місці у публічної адміністрації має бути принцип служіння людині, громадянину та суспільству в цілому [5].

З погляду теорії права це знаходить свій розвиток у типах правового регулювання, відповідно до яких фізичні особи, які не мають спеціального статусу, користуються першою формулою: «Дозволено все, крім того, що прямо заборонене в законі». А посадові особи користуються другою формулою правового регулювання, яка звучить інакше: «Заборонено все, крім того, що прямо дозволено законом» [6, 199-120]. Це означає, що посадова особа публічної адміністрації може здійснювати тільки дії, які прямо дозволені законом, а всі інші дії для неї є забороненими.

Зазначені теоретичні положення знайшли своє відображення в конституційно-правових нормах. Стаття 23 Конституції України визначила, що кожна людина має право на вільний розвиток своєї особистості, якщо при цьому не порушуються права і свободи інших людей. У свою чергу ст. 6 нерозривно пов’язує здійснення повноважень органами законодавчої, виконавчої та судової влади межами Конституції та відповідності законам України. її доповнює ст. 19 Основного Закону, яка визначає, що органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані (курсив мій. — В. Г.) діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України [7].

Тим самим правовий статус фізичних осіб, які не мають владних повноважень, та посадових осіб є різним. їх не доцільно розглядати як ціле і частка, вони мають різну юридичну природу.

Отже, гіпотеза доведена, філософія природного права, теорія права та Конституція України розглядає правовий статус посадових осіб публічної адміністрації як різновид статусу публічної адміністрації, а не загального правового статусу фізичної особи.

Виходячи з таких позицій, на нашу думку, публічна адміністрація за критерієм змісту публічно-правових відносин (прав і обов’язків) є носієм потрійного статусу, основним із яких є активний, що доповнюється негативним та позитивним. Крім того, посадові особи публічної адміністрації за критерієм виду поведінки мають унікальний подвійний статус: з одного боку вони є провідними суб’єктами, які надають фізичним і юридичним особам адміністративні послуги та здійснюють захист їх прав і свобод, з другого — самі часто їх порушують. Останнє приводить до необхідності того, що одні суб’єкти публічної адміністрації здійснювали запобігання і протидію протиправних вчинків іншими. Наприклад, посадові особи внутрішньої безпеки МВС України відповідно до законодавчо визначеної компетенції здійснюють антикорупційні заходи щодо інших працівників міліції.

На жаль, останнє протиріччя є природним: у будь-якій державі є чиновники, які зловживають своїми владними повноваженнями. Адже люди схильні як до правомірної, так і в силу неналежної правової культури і правосвідомості до протиправної поведінки. Відповідно, при формуванні статусу публічної адміністрації треба дати відповідь на таке питання. Як мінімізувати порушення посадовими особами публічної адміністрації прав свобод та законних інтересів фізичних і юридичних осіб?

Вирішення цього питання вимагає комплексного підходу. Зокрема, вагоме місце у цій системі має посісти новітній правовий статус, який має характеризуватися жорстким підходом до тих чиновників, які не хочуть присвячувати своє життя службі народу України, а за рахунок наданої народом влади вирішують особисті (третіх осіб), корпоративні та інші протиправні інтереси.

По-перше, посадова особа, яка присвятила своє життя публічній службі, володіє визначеним обов’язками активним статусом, який відповідає на питання, що як і коли вона зобов’язана роботи. Основним засобом активного статусу є зобов’язання на основі визначеної законодавством компетенції забезпечувати права свободи та законні інтереси фізичних і юридичних осіб. Іншою важливою складовою активного статусу посадової особи є дотримання правил етичної поведінки. Зокрема щодо: шанобливого ставлення до громадян і співробітників, дотримання високої культури спілкування; вчасного і в повному обсязі декларування своїх доходів і витрат; відкритості (публічності), скромності у житті й побуті; шанобливого ставлення до сімейних цінностей.

По-друге, публічній адміністрації притаманний негативний статус. Він відповідає на питання, що не може робити посадова особа? Загалом робота і життя чиновника у правовій державі характеризується численними обмеженнями, які зменшують обсяг його прав і свобод порівняно із пересічними громадянами. Наприклад, відповідно до Закону України «Про засади запобігання та протидії корупції» від 11 червня 2009 р. № 1506-VI суб’єктам відповідальності за корупційні правопорушення забороняється: використовувати своє службове становище з метою одержання неправомірної вигоди або прийняття обіцянки такої вигоди для себе чи інших осіб; займатися іншою оплачуваною або підприємницькою діяльністю (крім викладацької, наукової та творчої діяльності, медичної практики, інструкторської та суддівської практики зі спорту, що здійснюються в позаробо- чий час); входити, у тому числі через інших осіб, до складу органу управління чи наглядової ради підприємства або організації, що має на меті одержання прибутку; відмовляти фізичним або юридичним особам в інформації, надання якої передбачено законом, надавати недостовірну чи не в повному обсязі інформацію [8].

По-третє, два перших статуси публічної адміністрації урівноважуються позитивним, відповідно до якого посадова особа, яка добросовісно виконує зобов’язання, дотримується передбачених законом обмежень, має право на: повагу та схвальний відгук своєї діяльності; достойну оплату праці; пільгове пенсійне забезпечення; забезпечення житлом та ін.

Отже, за критерієм змісту правових відносин потрійний правовий статус посадових осіб публічної адміністрації характеризується значним обсягом зобов’язань, звуженням загального об’єму прав і свобод порівняно з пересічними громадянами та пільгами щодо забезпечення.

Що стосується правосуб’єктності посадових осіб публічної адміністрації, то в юридичній літературі з адміністративного права вона розглядається як передумова виникнення правового статусу [9, 13; 10, 8]. Особливості ж виникнення і припинення правосуб’єктності посадових осіб залежить від того, в якому відомстві вони працюють. Так, наприклад, статус державного службовця громадянин України отримує вперше після прийняття на службу та складання присяги. Втрачає в момент завершення виконання службових повноважень за посадою в останній день роботи.

Додатковим елементом правового статусу посадової особи публічної адміністрації є юридична відповідальність. За неналежне виконання посадових обов’язків, зловживання ними фізична особа зі спеціальним статусом може бути притягнута до дисциплінарної цивільної, адміністративної та кримінальної відповідальності.

Отже, об’єктивно є підстави розглядати правовий статус посадових осіб публічної адміністрації як різновид статусу публічної адміністрації, а не загального правового статусу фізичної особи. Передумовою правового такого статусу виступає право- суб’єктність. За критерієм змісту правових відносин (обов’язків і прав), посадовим особам публічної адміністрації притаманний потрійний статус (активний, негативний та позитивний), який характеризується значним обсягом зобов’язань, звуженням загального об’єму прав і свобод порівняно з пересічними громадянами та наданням пільг морального і матеріального характеру. Додатковим елементом правового статусу посадової особи публічної адміністрації виступає юридична відповідальність.

ВИКОРИСТАНІ МАТЕРІАЛИ

1. Янюк Н. В. Адміністративно-правовий статус посадової особи : автореф. дис. … канд. юрид. наук : спец. 12.00.07 «Теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право». — К., 2003. — 17 с.
2. Адміністративне право України в сучасних умовах (виклики початку XXI століття) : моногр. / В. В. Галунько, В. І. Олефір, М. П. Пихтін, О. О. Онищук, Ю. В. Гридасов, М. М. Новіков, У. О. Палієнко, І. А. Дьомін, О. М. Єщук ; за заг. ред. В. В. Галунька. — Херсон, 2010. — 376 с.
3. Бачинін В. А. Філософія права : підруч. / В. А. Бачинін, В. С. Журавський, М. І. Панов. — К., 2003. — 468 с.
4. Скакун О. Ф. Теорія держави і права : підруч. — X., 2005. — 656 с.
5. Теорія держави і права : курс лекцій : навч. посіб. / авт.-упоряд. : В. В. Галунько, Г. О. Пономаренко, В. К. Шкарупа ; за ред. В. К. Шкарупи. — Херсон, 2008. — 280 с.
6. Васильєва О. І. Концептуальні підходи до реформування владних відносин в Україні
7. Конституція України : прийнята на п’ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 р. // Відомості Верховної Ради України. — 1996. — № 30. — Ст. 141.
8. Закон України «Про засади запобігання та протидії корупції» від 11 червня 2009 р. № 1506-VI за станом на 1 жовтня 2010 р. // Відомості Верховної Ради України. — 2009. — № 45. — Ст. 691.
9. Добкін М. М. Адміністративно-правовий статус виконавчих органів міських рад : автореф. дис. … канд. юрид. наук : спец. 12.00.07 «Адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право». — К., 2009. — 20 с.
10. Бойко І. В. Правовий статус громадян у сфері виконавчої влади : автореф. дис. … канд. юрид. наук : спец. 12.00.07 «Теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право». — Х., 2000. — 19 с.