Правове забезпечення будь-якої діяльності є необхідною умо­вою існування суспільства. З часів Древнього Риму відомо, що приватне та публічне право (]ш) є са­мим випробуваним історією та дієвим інструментом удосконалення, органі­зації та підтримки можливої раціо­нальності та ефективності суспільної життєдіяльності [1].

Розробка проблем бюджетного контролю спирається на дослідження представників різних галузей знань. Теоретичні та методологічні основи контролю визначаються, з одного бо­ку, економічними науками, а з друго­го — правові науки досліджують кон­троль як функцію управління. Проте будь-які економічні відносини мають правову форму. Філософи вважають: «…та обставина, що в розпорядженні права знаходяться норми і закони, як ефективний засіб з адаптування індивідуальної поведінки до зовніш­ніх обставин, дозволяє віднести його до одного з різновидів адаптивних ме­ханізмів» [2].

В юридичній науці автори під по­няттям «правові основи» розуміють сукупність нормативно-правових ак­тів [3, 4]. Окремі питання щодо право­вих основ бюджетного контролю аналізувалися в юридичній науці. Так, правову основу діяльності органів контролю в Україні вивчає О. Івченко [3]; правові засади контролю за вико­ристанням бюджетних коштів з боку Рахункової палати визначає Л. Юхименко [4]; правові основи фінансового контролю досліджує Л. Савченко [5] та ін. Проте бюджетний контроль не є ме­тою цих досліджень. Обмеженість роз­робки проблем бюджетного контролю і недосконалість чинного бюджетного законодавства з контролю породжує правовий нігілізм підконтрольних та численні бюджетні порушення.

Мета статті — на підставі аналізу нормативно-правових актів з бюджетного контролю визначити причини не­досконалості, що впливають на якість бюджетного контролю, та окреслити шляхи їх подолання. Пропонується авторське визначення категорії «пра­вові основи бюджетного контролю», уточнюється її зміст та обґрунтовуєть­ся необхідність розробки стандартів державного бюджетного контролю.

Прийняття Бюджетного кодексу України (далі — БК України) — це важ­ливий крок до розвитку бюджетного законодавства і встановлення правових основ бюджетного контролю. Чинні нормативно-правові акти з окремих питань контролю бюджетного процесу, що прийняті відповідно до Конституції та БК України, проголошують спрямо­ваність на організацію ефективного бюджетного контролю загалом і, зокре­ма, на виконання бюджетного закону та рішень про місцеві бюджети.

Правові основи бюджетного конт­ролю — це коло нормативно-правових актів, що визначають організаційну структуру, методологічні основи бюд­жетного контролю, містять вимоги діяльності контролюючих суб´єктів у бюджетному процесі щодо виконання учасниками бюджетного процесу, встановлених бюджетним законодав­ством повноважень, і впливають на правову поведінку суб´єктів із приво­ду бюджетного закону, рішень про місцеві бюджети та інших норматив­но-правових актів з бюджетної діяль­ності.

Нормативні акти з бюджетного контролю повинні забезпечувати легі-тимність та цілісність системи дер­жавного бюджетного контролю, мати взаємоузгоджений характер, визнача­ти організаційну структуру і методо­логічні засади контролю. Під час роз­робки та визначення норм бюджетно­го права ці вимоги мають виключне значення, тому що регулюють ма­теріальні питання, безпосередньо вирішують найважливіші життєві проблеми людей. Проте в чинному бюджетному законодавстві відсутнє поняття «бюджетний контроль».

Проблема правової неврегульованості державного бюджетного контро­лю висвітлює ряд причин, що її утво­рюють.

По-перше, законодавство щодо фі­нансового та бюджетного контролю з самого початку формувалося з чинних нормативно-правових актів, що вста­новлювали повноваження утворених органів фінансового контролю, і тих, що створювалися на базі вже діючих органів державного управління. На­приклад, Державне казначейство було створено частково на базі Управління виконання державного бюджету Міні­стерства фінансів України, тобто отри­мало притаманні йому функції, а Рахункова палата утворювалася Вер­ховною Радою України як постійно діючий орган контролю за своєчасним виконанням видаткової частини Дер­жавного бюджету України.

По-друге, нормативно-правові акти, що визначають діяльність спеціальних органів фінансового контролю та учасників бюджетного процесу, мають власне локальний характер, але нада­ють можливість розробки загального правового документа з державного бюджетного контролю. Відомо, що фінансові інтереси держави ширші ніж бюджетні. Позитивно, що в прикінцевих положеннях Б К України визначається необхідність розробки і прийняття закону «Про державний контроль за дотриманням бюджетного законодавства та відповідальність за бюджетні правопорушення», але неви­правдано затягується розгляд та прий­няття проекту цього закону, підготов­леного Кабінетом Міністрів України ще у 2003 р. [6]. Існують численні про­екти законів про фінансовий конт­роль, прийняття яких залишається актуальним [7].

По-третє, чинні нормативно-пра­вові акти з фінансового та бюджетного контролю мають суттєві недоліки, які об´єктивно зумовлені їх застарілістю та невідповідністю вимогам сьогоден­ня. Наприклад, Рахункова палата України діє відповідно до Закону, що був прийнятий у 1996 р. зі змінами, внесеними Законом, прийнятим у 1998 р. Закон про Державне казначей­ство України відсутній, цей орган діє на підставі Положення про Державне казначейство України. Неузгодже­ність із чинним БК України, який було прийнято у 2001 р., призводить до колізій у законодавстві, порушує ці­лісність системи законів.

По-четверте, якість нормативно-правових актів з бюджетного контро­лю. Нечіткість формулювання норм призводить до неправильного їх тлу­мачення при здійсненні контрольних заходів, реалізації прав та обов´язків суб´єктів контролю. Наприклад, необ­хідність зовнішнього та внутрішнього фінансового контролю, що здійснюєть­ся у бюджетному процесі, визнається у ст. 26 БК України, але не надається ме­ханізм, відсутнє визначення методів тощо.

Визначення правових основ фінан­сово-бюджетного контролю проблему його організації, а також створення ре­жиму дотримання законності, фінан­сової та бюджетної дисципліни в бю­джетному процесі, у повному обсязі не вирішить. Кожна правова база потре­бує надійного механізму впроваджен­ня, організаційних заходів, узгодже­ності дій задіяних органів.

Водночас слід визнати, що прий­няття БК України суттєво реформува­ло бюджетні відносини і створило необхідні умови для організації діючо­го бюджетного контролю. В органах фінансового контролю щорічно роз­робляються документи з процедури контролю, учасники бюджетного про­цесу, що наділені контрольними по­вноваженнями, також отримали право на розроблення внутрішніх докумен­тів з організаційного та методичного забезпечення контрольних заходів.

Власне, це — правила, стандарти про­ведення бюджетного контролю, пове­дінки контролерів, тільки зроблені окремими органами, без взаємної узго­дженості, що призводить до іноді зай­вих у роботі підконтрольних суб´єктів безперервних контрольних заходів з боку контролюючих суб´єктів та уне­можливлює вироблення єдиної оцінки роботи. Тобто стандартизація на рівні окремих органів — це лише часткове вирішення проблеми.

Необхідність створення стандартів у контрольній діяльності визначалася урядом. Відповідно до Указу Прези­дента «Про зміцнення фінансової дис­ципліни та запобігання правопору­шенням у бюджетній сфері» Головне контрольно-ревізійне управління роз­робило «Стандарти контролю за вико­ристанням бюджетних коштів держав­ного та комунального майна» [8]. Проте цей документ не охоплює всієї процедури організації контролю бю­джетного процесу і має недоліки щодо узгодженості з іншими діями органів фінансового контролю.

У світовій практиці стандарти дер­жавного фінансового контролю розроб­ляються вищим органом державного фінансового контролю — Комітетом з аудиторських стандартів Міжнародної організації вищих контрольних орга­нів (ШТІОБАІ) і рекомендуються до застосування органами контролю роз­винених країн тією мірою, в якій вони співвідносяться з законодавством цих країн [9].

Важливо при розробці Стандартів державного бюджетного контролю (далі — стандартів ДБК) чітко визна­чити об´єкт і предмет контролю, що, як правило, залишається поза увагою законодавця. Поділяємо висновок на­уковців щодо об´єкта стандартизації – він повинен мати перспективу багато­разового застосування [5].

Бюджетний процес має правові підстави щорічного здійснення, а контроль, який йому притаманний, — ні. Стандарти ДБК — це база, зразок, еталон, що забезпечуватиме стабіль­ність та розуміння усіма контролюю­чими суб´єктами власних функцій та вкладу в загальний результат. Так, ба­гаторічний попит бухгалтерського обліку та аудиту довели, що система стандартів забезпечує високий про­фесіоналізм бухгалтерів й аудиторів, скорочує строки їх навчання та адап­тації на практиці. Стандарти ДБК, що є правилом поведінки, упорядкованим механізмом діяльності контролерів, визначать основні вимоги якості та надійності контролю і нададуть мож­ливість підконтрольним суб´єктам грамотно визначити власну поведінку відносно контролюючого суб´єкта.

Отже, для подолання правової не­досконалості бюджетного контролю вкрай необхідним є прийняття закону про бюджетний контроль і відповідне впровадження спеціального докумен­та — стандартів ДБК.

Загалом необхідно не лише створи­ти самі стандарти, а й забезпечити відповідні заходи щодо їх опрацюван­ня. По-перше, це коректування право­вої бази державного бюджетного контролю, по-друге — необхідні мето­дичні пояснення щодо розробки та застосування стандартів ДБК, по-тре­тє — притягнути для створення стан­дартів ДБК суб´єктів бюджетного кон­тролю, тобто широке коло учасників бюджетного процесу, що потрібно для дійсно справедливого та неупередже-ного здійснення бюджетного процесу. Проте невирішеними залишаються проблеми узгодженості прав і обов´яз­ків контролюючих суб´єктів у бюджет­ному процесі, визначення суб´єкта, в повноваженнях якого має бути право на розроблення стандартів ДБК, а та­кож повноважень підконтрольних суб´єктів.

Формування цілісної теоретичної концепції державного бюджетного контролю є умовою налагодження його на практиці, що потребує розроб­ки нормативно-правових актів із бю­джетного контролю й удосконалення чинних, і є правовою основою для ефективності та стабільності бюджет­ного процесу в країні.

ВИКОРИСТАНІ МАТЕРІАЛИ

1.Атаманчук Г. В. Государственное управление (организационно-функциональные вопросы) : учеб. пособие. — М., 2000. — 302 с.

2.Бачинін В. А., Журавський В. С, Панов В. І. Філософія права : словник. — К., 2003. — 408 с.

3.Івченко О. М. Перевірки органами контролю суб´єктів підприємництва. — К., 2003. — 184 с.

4.Юхименко Л. Правові засади контролю за використанням бюджетних коштів, здійснюваного Рахунковою палатою України // Право України. — 2003. — № 11. — С. 72—74.

5.Савченко Л. А. Поняття фінансового контролю, його функції та об´єкти // Актуальні проблеми держави і права. — 2001. — Вип. 12. — С. 274-281.

6.Про державний контроль за дотриманням бюджетного законодавства та відповідальність за бю­джетні правопорушення : проект закону України № 33242 від 17 березня 2003 р. // http://www.rada.kiev.ua

7.Про систему державного фінансового контролю в Україні : проект Закону України № 1131 від З червня 2002 р. // http://www.rada.kiev.ua

8.Про затвердження стандартів державного фінансового контролю за використанням бюджетних коштів державного та комунального майна : наказ ГоловКРУ від 9 серпня 2002 р. № 168. Зареєстрований у Мін´юсті України 17 вересня 2002 р. № 756/7044.

9.Лимская декларация руководящих принципов контроля // Правовое регулирование государ­ственного финансового контроля в зарубежных странах. Аналитический обзор и сборник нормативных документов / сост. С. О. Шохин, В. И. Шлейников [Аналитический раздел и об­щая редакция С. О. Шохина]. — М., 1998. — С. 42—51.