Правове регулювання участі прокурора в адміністративному судочинстві щодо захисту прав та свобод громадянина
З м і с т
ВСТУП
Розділ 1.ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВІ ПРОБЛЕМИ ЗАХИСТУ ПРОКУРОРОМ ПРАВ, СВОБОД ТА ЗАКОННИХ ІНТЕРЕСІВ ГРОМАДЯНИНА В АДМІНІСТРАТИВНОМУ СУДОВОМУ ПРОЦЕСІ
1.1.Права, свободи та інтереси громадянина як об’єкт захисту прокурором в адміністративному судочинстві
1.2.Прокурор як суб’єкт адміністративного судового процесу
1.3.Правові основи участі прокурора в адміністративному судовому процесі з метою захисту прав, свобод та законних інтересів громадянина в сфері публічних правовідносин
Висновки до Розділу 1
Розділ 2. ФОРМИ ЗАХИСТУ ПРОКУРОРОМ ПРАВ, СВОБОД ТА ЗАКОННИХ ІНТЕРЕСІВ ГРОМАДЯНИНА В АДМІНІСТРАТИВНОМУ СУДОВОМУ ПРОЦЕСІ
2.1.Представництво прокурором інтересів громадянина в адміністративному суді першої інстанції
2.2.Захист прокурором прав, свобод та законних інтересів громадянина при перегляді судових рішень адміністративними судами
2.3.Шляхи вдосконалення захисту прокурором прав, свобод та законних інтересів громадянина в адміністративному судовому процесі
Висновки до Розділу 2
ВИСНОВКИ
СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ
ВСТУП
Актуальність теми. Серед способів правового захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина особливе місце посідає правовий захист з боку незалежного органу – адміністративного суду. Його діяльність покликана гарантувати дотримання прав людини у її відносинах із владними структурами, дозволяє дати належну оцінку діяльності суб’єктів, що мають владні повноваження, у випадку порушення ними чинного законодавства і, тим самим, забезпечити реалізацію принципу відповідальності державної влади за свою діяльність перед людиною.
За таких умов потребує поглибленого дослідження інститут представництва в адміністративному судовому процесі. Практика застосування норм Кодексу адміністративного судочинства України дозволяє визначити низку протиріч, колізій, що обумовлює потребу вдосконалення механізму судового захисту. У цьому контексті варто зазначити, що поза увагою положень адміністративного процесуального законодавства залишились питання щодо забезпечення трактування понятійного апарату адміністративного процесуального представництва, підстав його виникнення, особливостей здійснення. Недостатнім є правове регулювання відносин з представництва, визначення ролі органів прокуратури, інших органів державної влади, місцевого самоврядування.
При цьому першочергового значення набувають питання щодо вдосконалення правового регулювання представництва, здійснюваного прокурором, оскільки Конституція України та Закон України „Про прокуратуру” покладають на прокурора обов’язок представляти інтереси найвразливіших верств населення. Крім того, функціонування дієвого механізму захисту прав, свобод, інтересів громадян, нездатних самостійно захищати свої права є одним з критеріїв визнання держави соціально орієнтованою, правовою.
Існуючі роботи з адміністративного права та процесу були присвячені загальним проблемам адміністративного процесу (О.М. Бандурка, Д.М. Бахрах, Ю.П. Битяк, В.К. Колпаков, О.В. Кузьменко, В.Г. Перепелюк, А.О. Селіванов, М.М. Тищенко та інші), формування адміністративної юстиції в Україні (І.П. Голосніченко, Ю.С. Педько, А.В. Руденко, О.І. Шостенко та інші), у тому числі – і системи адміністративних судів, а також проблемам захисту прав громадян у відносинах з органами виконавчої влади (В.Б. Авер’янов, І.Л. Бородін, В.М. Гаращук, А.Т. Комзюк, Л.В. Кузенко та інші). Питання участі прокурора у захисті прав громадян розглядались, в основному, у контексті здійснення прокурорського нагляду (Ю.М. Грошевий, П.М. Каркач, І.Є. Марочкін, М.О. Маркін, В.Т. Нор, М.В. Косюта, Г.П. Середа, В.В. Шуба та інші). Окремо постають роботи В.С. Стефанюка, який послідовно захищавідею формування системи адміністративних судів в Україні та запровадження адміністративного судового процесу на засадах змагальності сторін, диспозитивності, рівності прав його учасників перед законом і судом. Певною мірою питання представництва прокурором інтересів громадянина було досліджено в роботах з цивільного процесуального права та господарського процесуального права (І.А. Павлуник, М.В. Руденко, Н.Ю. Сакара, С.А. Чванкін, Б.М. Юрков, М.Й. Штефан, С.Я. Фурса та інші). Разом зтим, проблеми вдосконалення статусу прокурора в адміністративному судовому процесі ще не набули достатнього вивчення.
Таким чином, недостатністьу розробках на теоретичному рівні, наявність прогалин і колізій у чинному законодавстві та, у зв’язку з цим, необхідність проведення комплексного адміністративно-правового дослідження проблеми вдосконалення захисту прокурором прав, свобод, інтересів громадянина у адміністративному судовому процесі обумовили вибір теми дисертації.
Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами.
Дисертація виконана як складова загального плану науково-дослідної роботи Інституту законодавства Верховної ради України, зокрема програми “Стратегія розвитку законодавства України” (державний реєстраційний номер №0103U007975.)
Дослідження виконано на виконання Резолюції Парламентської Асамблеї Ради Європи №1179 (1999) щодо дотримання Україною зобов’язань перед Радою Європи, протоколу №14 до Конвенції (ратифіковано Законом України №3435-IVвід 09.02.2006),постанови Верховної Ради України від 28.04.1992р. “Про концепцію судово-правої реформи в Україні”
Мета і задачі дослідження.Метою дисертаційного дослідження є визначення особливостей захисту прокурором прав, свобод та інтересів громадянина у адміністративному судовому процесі та обґрунтування напрямків розвитку адміністративного процесуального законодавства у цій сфері, а також формулювання відповідних рекомендацій щодо вдосконалення чинного законодавства.
Визначена мета обумовила наступні завдання наукового дослідження:
— дослідити світовий досвід захисту прокурором суб’єктивних прав, свобод та інтересів у публічно-владній сфері у органах адміністративної юстиції,
— встановити зміст прав, свобод та інтересів громадянина, які є об’єктом захисту прокурором в адміністративному судовому процесі,
— визначити місце інституту участі прокурора в адміністративному судовому процесі у міждисциплінарному інституті представництва,
— систематизувати правові основи участі прокурора в адміністративному судовому процесі,
— охарактеризувати особливості адміністративної процесуальної правосуб’єктності прокурора у адміністративному судовому процесі при захисті прав, свобод та законних інтересів громадянина,
— здійснити порівняльний аналіз форм захисту прокурором прав, свобод та законних інтересів громадянина в адміністративному судовому процесі та у цивільному й господарському процесах, визначити особливості захисту на кожній стадії адміністративного судового процесу,
— визначити напрямки вдосконалення адміністративного процесуального законодавства у частині, що стосується регулювання відносин щодо здійснення прокурором функції представництва та сформулювати відповідні пропозиції щодо змін.
Об’єктом дослідженняє суспільні відносини, що виникають у зв’язку зі здійсненням прокурором захисту прав, свобод та інтересів громадянина у адміністративному судовому процесі.
Предметом дослідженняє дії, процедури захисту прокурором прав, свобод та інтересів громадянина під час здійснення адміністративного судочинства.
Методи дослідження.Методологічною основою дисертаційного дослідження є сучасні методи наукового пізнання. Їх застосування ґрунтується на діалектиці, що дозволяє дослідити формування адміністративної процесуальної правосуб’єктності прокурора щодо здійснення ним захисту прав, свобод, інтересів громадянина у адміністративному судовому процесі на підставі аналізу світового досвіду та порівняння із його цивільною процесуальною правосуб’єктністю.
У роботі застосовуються такі методи наукового пізнання: логіко-семантичний – для аналізу та поглиблення понятійного апарату (підрозділи 1.1, 1.2); класифікації та групування – для систематизації правових основ участі прокурора у адміністративному судовому процесі, виділення моделей захисту суб’єктивних прав, свобод та інтересів у публічно-владній сфері у органах адміністративної юстиції (підрозділи 1.2, 1.3); історико-правовий та порівняльно-правовий – для аналізу особливостей формування інституту представництва прокурором прав, свобод, інтересів громадянина та дослідження сучасних форм захисту прокурором прав, свобод, інтересів громадянина (підрозділи 1.2, 2.1, 2.2); на основі методів правового моделювання, компаративного, логіко-семантичного методу та документального аналізу формулювались напрямки вдосконалення адміністративного процесуального законодавства (підрозділи 1.1, 1.2, 2.2, 2.3).
Науково-теоретичною базою дисертаційного дослідження стали праці вітчизняних та зарубіжних вчених з теорії держави та права, адміністративного права та процесу. При підготовці дисертації також використовувались теоретичні напрацювання у галузях філософії права, конституційного права, цивільного процесуального права, господарського процесуального права, а також здобутки фахівців-дослідників проблем розвитку судоустрою та прокурорського нагляду. Нормативною основою роботи є Конституція України, Кодекс адміністративного судочинства України, чинні законодавчі та інші нормативно-правові акти, які регулюють сферу захисту прокурором прав, свобод, інтересів громадянина у адміністративному судовому процесі. Емпіричну базу дослідження становить судова практика за участю прокурора. Використано також особистий досвід роботи дисертанта на керівних посадах в органах прокуратури.
Наукова новизна дисертаціїполягає у тому, що вона є одним із перших у вітчизняній адміністративно-правовій науці комплексних досліджень, присвячених теоретичним та практичним проблемам вдосконалення захисту прокурором прав, свобод та інтересів громадянина у адміністративному судовому процесі. В результаті проведеного дослідження сформульовано ряд нових наукових положень і висновків, запропонованих особисто здобувачем. Основні з них такі:
— дістала подальшого розвитку систематизація способів захисту суб’єктивних прав, свобод та інтересів громадянина у публічно-владній сфері у органах адміністративної юстиції. На підставі аналізу світового досвіду та залежно від ступеню участі прокурора у цьому процесі виділені чотири моделі захисту;
— дістало подальшого розвитку положення про структуру міждисциплінарного інституту представництва шляхом визначення місця інституту участі прокурора в адміністративному судовому процесі як його складової, виділені особливості прокурорського представництва;
— виходячи з характеру регулювання участі прокурора в адміністративному судовому процесі, виділені три групи правових основ участі;
— уперше визначено сутність представництва прокурором в адміністративному судовому процесі інтересів громадянина як правовідносини, що встановлюються і реалізовуються на підставі Конституції України, Закону України „Про прокуратуру”, Кодексу адміністративного судочинства України в рамках яких прокурор вчиняє в адміністративному судочинстві процесуальні дії від імені і для захисту прав, свобод й законних інтересів осіб – громадян України, що через різноманітні обставини не можуть або позбавлені можливості самостійно відстоювати ці свої особисті цінності від їх порушень (обмежень) рішеннями, діями чи бездіяльністю суб’єктів владних повноважень – органів державної влади, місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб;
— уперше визначені особливості адміністративної процесуальної правосуб’єктності прокурора у адміністративному судовому процесі при захисті прав, свобод й законних інтересів громадян: а) може виступати тільки як представник, б) здійснює представництво визначених Законом України „Про прокуратуру” категорій громадян, в) відносини між прокурором і громадянином є публічними правовими, г) прокурор є позивачем у процесуальному розумінні, але не володіє власне правами позивача, однак обсяг його процесуальних можливостей під час участі в розгляді судом справи адміністративної юрисдикції є повним, д) прокурор ініціює розгляд адміністративним судом публічно-правового спору, коли цього вимагає захист громадянина, нездатного самостійно це робити чи реалізовувати процесуальні повноваження, шляхом подання адміністративного позову, е) представництво прокурором інтересів незахищеного громадянина можливе на будь-якій стадії адміністративного судового процесу;
— на підставі історико-правового аналізу законодавчого визнання державою прав, свобод та інтересів громадян удосконалені поняття „права”, „свобода”, „інтерес громадянина” у контексті адміністративного судочинства та обґрунтована доцільність їх законодавчого закріплення;
— уперше систематизовані процесуальні дії у порядку представництва прокурором у адміністративному суді першої інстанції та визначені особливості адміністративної процесуальної правосуб’єктності прокурора при перегляді судових рішень. У суді першої інстанції прокурор здійснює такі процесуальні дії: 1) підготовка та подання до адміністративного суду адміністративного позову, 2) представництво інтересів громадянина на стадії попереднього судового розгляду адміністративним судом справи, ініційованої прокурором, 3) участь прокурора у розгляді справи за його позовом чи у іншій справі за його ініціативою та визначеному законом порядку. Особливості адміністративної процесуальної правосуб’єктності прокурора при перегляді судових рішень наступні: а) наявність права подавати відповідний до законодавчо встановленого процесуальний акт-документ, який є юридичною підставою здійснення кожного провадження, пов’язаного із переглядом судових рішень; б) формальний характер зміни вимог прокурором або відмови від адміністративного позову; в) можливість доповнення апеляційної чи касаційної скарги, окремого подання на ухвалу і постанову суду не лише прокурором, який їх вніс, але й прокурором вищого рівня; г) наявність права знайомитися з матеріалами справи у адміністративному суді у випадку, якщо прокурор не брав участі у справі з метою вирішення питання про наявність підстав для перегляду судового рішення; д) відсутність права приєднатись до апеляційної чи касаційної скарги;
— обґрунтована необхідність внесення змін до чинного законодавства з метою вдосконалення правового регулювання процедур здійснення прокурором функції представництва у адміністративному судовому процесі.
Практичне значення одержаних результатівполягає у тому, що висновки можуть бути використані для подальших досліджень загальнотеоретичних питань, пов’язаних із вдосконаленням правового регулювання інституту представництва у адміністративному судовому процесі. Висновки, сформульовані у дисертації, можуть застосовуватись у законопроектній роботі, зокрема при розробці нових та вдосконаленні чинних нормативних актів, що регламентують відносини, пов’язані із здійсненням прокурором функції представництва. Матеріали дисертаційного дослідження також можуть використовуватись у навчальному процесі, а саме – при викладанні такої дисципліни як „Адміністративний процес”.
Апробація результатів дослідження.Основні результати дослідження були апробовані дисертантом на Всеукраїнській науково-практичній конференції молодих учених «Актуальні проблеми формування правової держави в Україні»(27 грудня 2000р. м. Харків); на міжнародній науково-практичній конференції «Актуальні проблеми застосування цивільного процесуального кодексу та кодексу адміністративного судочинства України» (25-26 січня 2007 р. м. Харків).
Публікації.Основні теоретичні положення і висновки дисертаційної роботи викладені у трьох публікаціях, опублікованих у провідних фахових наукових виданнях ВАК України та двох наукових тезах збірників конференцій.
Структура дисертації. Дисертація складається зі вступу, двох розділів, що включають шість підрозділів, висновків після кожного розділу й наприкінці дисертації, списку використаних джерел. Обсяг дисертації становить __179__ сторінок (до списку використаних джерел). Список використаних джерел складається з __187__ найменувань і займає __17__ сторінок. Загальний обсяг роботи складає __196__ сторінок.
Розділ 1
ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВІ ПРОБЛЕМИ ЗАХИСТУ ПРОКУРОРОМ ПРАВ, СВОБОД ТА ЗАКОННИХ ІНТЕРЕСІВ ГРОМАДЯНИНА В АДМІНІСТРАТИВНОМУ СУДОВОМУ ПРОЦЕСІ
1.1. Права, свободи та інтереси громадянина як об’єкт захисту прокурором в адміністративному судочинстві
Кодекс адміністративного судочинства України(далі — КАСУ)[1], що набув чинності 1 вересня 2005 року, передбачив процедури діяльності адміністративних судів в Україні, виходячи з функціональної їх направленості на захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав й інтересів юридичних осіб від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб (ч. 1 ст. 2 Кодексу). Про окресленість функцій адміністративного правосуддя в Україні сферою забезпечення прав, свобод та інтересів особи у публічно-правових відносинах свідчить й аналіз інших положень Кодексу адміністративного судочинства України, наприклад норм п. п. 6 та 8 ч. 1 ст. 3, ч.1ст. 6, ч. 2 ст. 11, ч. 1 ст. 12, ст. 13 цього закону. Так, ч. 1 ст. 6 КАСУ встановлює правило, згідно якого гарантується можливість кожному в аспекті діяльності адміністративних судів в Україні безпосередньо звернутися за захистом його прав, свобод та інтересів до незалежного і неупередженого органу правосуддя. Категорія „права, свободи та інтереси особи” вжита законодавцем й у ст.ст. 60 і 61 КАСУ для позначення об’єкта правозахисної діяльності прокурора в адміністративному судовому процесі. З метою реалізації відповідного покладеного на нього обов’язку, пов’язаного з гарантуванням цих важливих соціальних цінностей, прокурор наділений повноваженнями подавати адміністративний позов в інтересах громадянина, приймати участь в розгляді судом справ адміністративної юрисдикції на будь-якій стадії адміністративного судового процесу, знайомитися з матеріалами адміністративних справ, оскаржувати в апеляційну та касаційну інстанції рішення адміністративних судів, подавати скаргу про перегляд справи за винятковими і заяву за нововиявленими обставинами.
Процесуальним законом коло випадків участі прокурора в адміністративному судовому процесі пов’язано тільки з виконанням ним функцій представництва інтересів держави і громадянина в адміністративному суді, і не передбачає захисту при цьому прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових правовідносин (ч. 2 ст. 60 КАСУ)[1]. Але це не означає, що прокурор, в рамках здійснення функції забезпечення захисту інтересів держави, не може подавати адміністративний позов і приймати участь у розгляді судом адміністративної справи з метою поновлення порушених органами державної влади чи місцевого самоврядування прав окремих державних (казенних) підприємств, установ, організацій.
Виступаючи об’єктом правозахисної діяльності прокурора в адміністративному судовому процесі, як і забезпечення їх реалізації завданням адміністративного правосуддя в цілому, права, свободи та інтереси особи у сфері публічно-правових правовідносин поки що не стали предметом спеціальних теоретичних досліджень з адміністративно-процесуальної точки зору. Відсутність системних наукових уявлень про сутність та конкретні види прав, свобод та інтересів особи, що зазнають реалізації у сфері публічно-правових відносин, не сприяє забезпеченню потреб практики судово-прокурорської діяльності. Ґрунтовні знання про них є нагальними для практичного вирішення питань про межі та підстави участі прокурора в адміністративному судовому процесі, а також про прийнятність будь-якого поданого до адміністративного суду адміністративного позову загалом.
Представники вітчизняної юридичної науки поки що не зверталися до наукового осмислення проблем змісту застосованого законодавцем в КАСУ терміну „права, свободи та інтереси особи в сфері публічно-правових відносин”. Щодо нього є незрозумілим: означає він якийсь єдиний об’єкт правового захисту, чи його слід розуміти як узагальнюючу правову категорію, що вказує на існування трьох самостійних об’єктивних підстав адміністративного судочинства?
Розглянемо означене коло питань з урахуванням методології сучасної юридичної науки [2, 3, 4, 5, 6, 7 та ін.].
В основі застосованого в КАСУ [1] терміну „права, свободи та інтереси особи у сфері публічно-правових відносин”, що вказує на об'єкт звернення за захистом відповідним носієм адміністративно-процесуальної правосуб'єктності до адміністративного суду, знаходиться фундаментальна, базова категорія сучасного правознавства – „права та свободи особи”. Відомий конституціоналіст М.В. Баглай відзначає, що „інститут прав і свобод є центральним в праві. Він є серцевиною конституційного ладу” [8, c. 155]. Отже, зрозуміло, що забезпечувані прокурором в адміністративному судовому процесі права і свободи громадянина являють собою ту, що реалізується в стосунках з органами державної влади і місцевого самоврядування, або у сфері їх діяльності, частину суб’єктивних прав і свобод особи в українському суспільстві [9, c. 32-35]. Потреби забезпечення прав і свобод людини й громадянина, ряд з яких не можуть бути реалізованими без відповідного сприяння з боку носіїв владних повноважень, а інші – набувають практичного значення тільки за умови відсутності втручання останніми у відповідну приватну сферу життя, прямо викликали необхідність організації в рамках проведення судової реформи в Україні спеціалізованого адміністративного судочинства, прийняття КАСУ, законодавчого урегулювання процедур діяльності незалежних і неупереджених судів адміністративної юрисдикції в нашій державі. Це є важливою віхою на шляху побудови правової демократичної держави, громадянського суспільства в Україні.
У зв’язку із сказаним, наведемо слушне висловлювання А. Матвієнко, який відзначає, що „проблема суті та реалізації поняття „права та свободи людини” є ключовою в життєдіяльності суспільства, яке претендує на статус демократичного, гуманного, соціально-захищеного. Саме тому в сучасному світі не існує більш значимої і, разом з тим, важко втілюваної у практику існування людства ідеї, аніж права й свободи людини, що обумовлено недостатнім рівнем розвитку морально-світоглядних критеріїв, правової культури та освіти, економічних систем та відносин, політичної комунікації” [10, с. 144, 11].
Забезпечення стану панування верховенства права в Україні є провідною метою адміністративного судочинства. Гарантування прав та свобод людини адміністративною юстицією в порядку КАСУ [1] вказує на цивілізованість української держави, її пов’язаність загальнолюдськими моральними цінностями. Будучи всеосяжною політико-правовою організацію, єдиним офіційним представником всього суспільства українська держава виконує не лише соціальну функцію „розподілу” видів та меж можливої поведінки членів суспільства відповідно до принципу справедливої рівності, а й організовує та підтримує в дієздатному стані відповідні механізми захисту особистих прав та свобод, в тому числі залучаючи до цього органи прокуратури.
Обсяг прав та свобод людини й рівень їх гарантованості характеризує ступінь розвиненості держави і права [11, c. 12]. Найбільш забезпечені права та свободи особи в правовій державі, в якій, як відзначає професор П.М. Рабінович, панують права людини [13, c. 3]. Держава для того, щоб бути визнаною правовою і демократичною, не може не дбати про створення розгорнутих й ефективних організаційних інструментів забезпечення людиною своїх прав та свобод, надання соціально незахищеним категоріям громадян безоплатної правової допомоги та захисту. Це у повній мірі стосується й України, яка конституційно визнала, що прагне досягти рівня держави такого типу.
Історія розвитку демократії засвідчує, що найбільш ефективним інституційним засобом гарантування та захисту прав й свобод особи в державі виступає налагодження роботи незалежної та неупередженої системи органів правосуддя [14, c. 66-71]. Саме органи судової влади є провідним інструментом захисту прав людини в правовій державі. Спеціально для вирішення спорів громадянина із владою, апаратом державного управління, в процесі суспільного розвитку була винайдена особлива модель правосуддя – адміністративна юстиція [15, c. 9-17]. Адміністративні суди сьогодні є загальновідомим світовій практиці суверенного існування будь-якої демократичної правової держави інститутом розв’язання суперечок між особою і публічною владою [16, c. 46-48]. В умовах суперечливого становлення вітчизняної правової та економічної систем, наявності чималої кількості соціально незахищених громадян, українська держава в особі Верховної Ради України намагалася передбачити для таких людей додаткові гарантії захисту їх прав та інтересів в стосунках із суб’єктами виконавчо-розпорядчих повноважень. У зв’язку з цим, в КАСУ [1] було спеціально передбачено правозахисний інститут участі прокурора в адміністративному судовому процесі. Це є можливим з огляду на те, що прокуратура в Україні, на відміну від прокуратур ряду європейських держав, виступає організаційно-незалежною системою органів державної влади. Виходячи з вимог принципу поділу державної влади, це не заперечує допустимості здійснення нею забезпечення законності у сфері державного управління [17, c. 3-8], захисту прав, свобод та інтересів громадянина в адміністративному судочинстві.
Застосування історико-правового методу дослідження дозволяє відмітити, що становлення адміністративної юстиції як інституту правосуддя тісно зв’язано з процесами визнання державою, формального закріплення в законодавстві, невідчужуваних (природних) прав та свобод людини [18, c. 355-437]. Адміністративне судочинство виникло у Франції наприкінці XVIII – на початку XIX століття після проголошення громадянами під час Великої французької революції Декларації прав людини і громадянина (1789 рік), що одна із перших в історії розвитку демократії (разом з Декларацією незалежності США 1776 року) закріпила розгорнуту систему громадянських прав та свобод [19, c. 160-177]. Французька республіка не лише формально (нормативно) гарантувала економічно зміцнілому класу власників, який прийшов до влади в результаті революційних змін суспільного устрою, його права та свободи, а й запровадила особливу форму їх захисту від зловживань „бюрократії” (від франц. „bureacratie”, що означає владу канцелярії, урядовців) [20, c. 116] – адміністративне правосуддя (юстицію) [21, c. 1-13].
Разом з тим, самі ідеї щодо судового захисту прав та свобод особи у взаємовідносинах із владою виникли задовго до епохи Нового часу. Погляди щодо важливості існування правосуддя в цілях забезпечення прав людини висловлювалися ще в античні часи, але тривалий час вони мали більш морально-етичний ніж практичний характер [22, c. 6-7]. Правосуддя в стародавній Греції та Римі слугувало передусім інтересам аристократії і нею й здійснювалося.
Так, дослідник античного світу Л.А. Пальцева відзначає, що „вже у Гомера бачимо чітке уявлення про суд як про обов’язковий атрибут нормально побудованого людського суспільства. Полісу з його розвинутими органами управління, у Гомера протистоїть суспільство диких (agrioi), яке не знає ні дорадчих зборів, ні судів, ні того, що сам Гомер позначає „qevmi„ (або у множині – „цєушізіє”), тобто усних неписаних законів (звичаїв), на підставі яких провадиться правосуддя (Ноmer. 0d., IX, 112; 189; 215)” [23, c. 21]. Далі вчена пише: „Судочинство в гомерівському суспільстві відправляли dikaspovloi – наглядачі справедливості (divkh). Але при наближенні до проблеми виявляється, що в ролі суддів виступали царі або геронти – їх радники, близькі родичі (Ноmer. II., І, 237-239; II, 205-206; XVI, 542; XVIII, 503-505; Осі., XI, 185-186; XIX, 109-114)” [23, c. 21].
А. Джонс у книзі „Загибель античного світу” зазначає, що „коли до влади прийшов Діоклетіан (повне ім’я – цезар Гай Аврелій Валерій Діоклетіан Август – римський імператор в 284-305 роках) в Римській імперії було зовсім мало судів. Муніципальні суди, ніколи не бувши особливо впливовими, поступово зникли. Як правило, судом першої інстанції був суд правителя провінції. Деякі з них мали юридичних помічників іuridicus, а проконсули Африки та Азії – відповідно двох та трьох легатів. Всі апеляції йшли імператору або його преторіанському префекту. Діоклетіан значно поліпшив ситуацію. Першою радикальною зміною стало запровадження інституту defensor civitatis, завданням якого стало розгляд скарг на ім’я правителя провінції з цивільних питань. Імператор був низької думки про якість правосуддя на місцях. Тому апеляції ним приймалися без будь-яких обмежень” [24, c. 307-378]. Крім загальних, в Римській імперії існували й спеціальні суди, в тому числі адміністративні. Останні очолювалися керівниками магістратів (адміністрації). Однак метою адміністративного судочинства в цей час було передусім забезпечення притягнення до відповідальності за правопорушення у сфері управління громадян та службовців (адміністративний процес відзначався суто деліктним характером). Тільки привілейовані (знатні) особи могли розрахувати на захист їх публічних прав та інтересів судом магістрату.
Отже, видно, що про можливість захисту громадянином своїх прав у взаємовідносинах із верховною владою у стародавній Греції та Римі річ не могла йти. Але це не виключало розгляду судом скарг громадян на дії чиновників нижчого рангу, зокрема, з приводу охорони інтересів приватної власності. Разом з тим, правосуддя в цю епоху мало на меті не стільки захист прав та свобод громадянина, як підтримання авторитету (легітимності) влади імператора у свідомості простих громадян.
Значний вплив на процеси запровадження в європейський країнах (Франція, Німеччина, Нідерланди, Італія та ін.) на протязі XIX століття адміністративної юстиції як інституту судового захисту прав та свобод людини від „вільного розсуду” влади відіграли філософські природно-правові погляди ідеологів епохи Просвітництва та Нового часу, зокрема Г. Гроция, Б.Спінози, Д. Локка, Ш. Монтеск’є, Т. Джефферсона, І. Канта. Так, нідерландський правознавець Г. Гроций (1583-1645 рр.) пропонував концепцію держави як „довершеного союзу вільних людей, що укладається заради дотримання прав і загальної користі”. За Б.Спінозою – „метою держави в дійсності є свобода. Природне право кожного в громадянському стані не припиняється, оскільки в державі людина діє за законами своєї природи”. Д.Локк (1632-1704 рр.) вважав, що „кожна людина за законом природи має право захищати свою власність, тобто життя, свободу і майно. Забезпечення цих невід'ємних прав становить головну мету договірного об’єднання людей в державу і передачі себе під її владу”. Ш.Л. Монтеск’є (1683-1755 рр.) у своєму відомому творі „Про дух законів” акцентував увагу на тому, що „свобода є право робити все те, що дозволено законами. Якщо громадянин буде робити те, що законами забороняється, то це саме зможуть робити й інші громадяни, і свободи у нього не буде” [25, c. 22-26]. Вся подальша історія розвитку інституту народовладдя засвідчила глибокий сенс та фундаментальну гуманістичну цінність висловлювань цих видатних філософів та правознавців минулого для функціонування сучасної державної влади. Їх політико-правові погляди й тепер становлять ідеологічну основу конституціоналізму, більшості діючих конституцій – основних законів цивілізованих розвинутих країн, визначають етичні критерії взаємовідносин рівня „держава-особа”.
Обсяг прав та свобод людини, що захищався органами правосуддя (адміністративної юстиції), розширювався поряд з тим, як в процесі історичного розвитку держава законодавчо визнавала їх нові види. На це вказує існуюча в юридичній науці концепція „трьох поколінь” прав людини, яку узагальнив в 1979 році французький правознавець Карел Васак – перший генеральний секретар Міжнародного інституту прав людини в Страсбурзі [26, c. 8]. Історично першими державою були гарантовані громадянські та політичні права людини (liberte) – право на життя, свободу й безпеку, вільний вибір місця проживання і пересування, право на притулок від переслідування, свобода думки та її виразу, мирних зборів, неприпустимості катування й інших жорстоких негуманних форм поводження, свобода від втручання в особисту кореспонденцію і таємність, право на участь в управлінні державними справами, право не бути позбавленим власності, право мати власність тощо. Це відбулося в XVIII столітті – після буржуазних революцій. Дані права та свободи є переважно „пасивними” (негативними) з позиції діяльності влади (їх реалізація виключає активне втручання в цей процес суб’єктів публічного управління, застосування ними примусових владних заходів). Отже за суттю права першого покоління фактично є свободами – гарантують людині захист від зловживань (неправильного застосування) публічної влади. В контексті адміністративного судочинства предметом адміністративного позову при зверненні за захистом даної групи прав та свобод виступають відповідні протиправні дії, рішення (акти) органів державної влади та місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб.
До другого покоління прав та свобод належить група соціально-економічних і культурних прав (е§а1п.е) – право на працю та захист проти безробіття, на соціальне забезпечення, відпочинок, освіту, достатній рівень життя, захист результатів літературної, художньої та наукової творчості. Ці права і свободи легалізовано в кінці XIX – на початку XX століття в результаті боротьби робітничого класу за поліпшення свого добробуту та створення безпечних умов праці. Так, утворена в листопаді 1918 року буржуазно-демократична республіка в Німеччині (Веймарська республіка) Конституцією 1919 року гарантувала найважливіші соціально-економічні права трудящих – право на восьмигодинний робочий день, державну допомогу по безробіттю тощо [27, c. 50-57].
Права та свободи другого покоління у своїй більшості мають „позитивний” характер. Їх реалізація потребує сприяння з боку держави. Зокрема, такими є право на соціальне та медичне забезпечення, доступ до публічної служби, охорону праці та здоров’я, відпочинок, достатній життєвий рівень, здобуття освіти тощо. Ця група прав та свобод становить переважну більшість об’єктів захисту прокурором в адміністративному судовому процесі в Україні. Практика судово-прокурорської діяльності засвідчує, що найбільше порушень (обмежень) прав та свобод громадян України допускається у сфері публічного управління освітою, охороною здоров’я, пенсійним та соціальним забезпеченням. Разом з тим, відмітимо, що адміністративним судочинством в Україні забезпечуються не весь обсяг трудових прав громадян, а лише ті, що пов’язані з прийняттям, проходженням та припиненням служби в органах державної влади та місцевого самоврядування (п.2 ч.1 ст. 17 КАСУ)[1]. Спори, які виникають у зв’язку з трудовими відносинами поза сферою внутрішньої діяльності суб’єктів владних повноважень, між громадянином і підприємством, установою, організацією, вирішуються в порядку цивільного судочинства (ч. 1 ст. 15 Цивільного процесуального кодексу України).
Третім поколінням є група колективних (солідарних) прав й свобод людини (fraternite) – право на солідарність, політичне, економічне, національне і культурне самовизначення, соціальний та економічний розвиток, на гуманітарну допомогу, на мир, безпечне навколишнє середовище, права соціальних та професійних груп тощо. Визнання цієї групи прав і свобод обумовлено процесами боротьби за національну незалежність народами колонізованих країн (передусім Африки, Латинської Америки) після Другої світової війни. Цьому сприяло також усвідомлення світовим співтовариством в другій половині XX століття необхідності спільного вирішення глобальних проблем людства (миру, безпеки, питань добросусідства, подолання наслідків стихійного лиха, збереження культурної спадщини тощо) [28, c. 141-160]. Засади цих прав закладені в міжнародних документах (Статут ООН, Загальна декларації прав людини, Декларація про надання незалежності колоніальним країнам та народам 1960 г., міжнародних пактах 1966 р.).
Група колективних (солідарних) прав і свобод є достатньо неоднорідною. Її формують як „невід’ємні” права народів, так і більш індивідуальні – окремих соціальних груп громадян (профспілки, професійні асоціації тощо). Для захисту прав та свобод народів використовуються, як правило, міжнародно-правові інститути (ОБСЄ, Міжнародний суд ООН, Міжнародний кримінальний суд та інші наднаціональні органи судочинства). Разом з тим, не виключається забезпечення адміністративним судочинством окремих прав даної групи, зокрема тих, які належать не народам, а певним організаціям (спільностям) громадян. Так, утворена з метою захисту навколишнього природного середовища громадська організація може подати до адміністративного суду позов з приводу бездіяльності органів державної влади у сфері забезпечення екологічного благополуччя чи, наприклад, об’єднання національних меншин – для усунення обмежень в частині права вільного використання рідної мови тощо.
Права та свободи людини не є застиглою категорією. Її обсяг в процесі ускладнення суспільних відносин постійно розширюється. Так, Т. Корнєєва пропонує виділяти четверте покоління прав та свобод – права людини в інформаційному суспільстві (комунікаційні права). Вона зазначає, що „оскільки інформаційне суспільство стає реальною дійсністю з розширенням інформаційних технологій, електронних комунікацій, які стали невід’ємними потребами людського життя, то і на місцевому, і на глобальному рівні, виникає необхідність гарантування прав людини в інформаційному суспільстві. По-перше, різні здобутки технологій зв’язку (Інтернет) є засобом підтримки реалізації прав людини, їх інформаційного поширення, забезпечення доступу до міжнародних організацій з прав людини. По-друге, в структурі сучасного громадянського суспільства є значна група прав людини, пов’язаних з її участю в інформаційних відносинах” [29, c. 503]. І дійсно у наш час перед державою постає низка проблем, пов’язаних із забезпеченням доступу громадянина до інформації за допомогою мережі Інтернет, охороною конфіденційності індивідуальних (приватних) електронних баз даних, електронних відправлень тощо. Це за змістом КАСУ [1], в разі бездіяльності органів державної влади, місцевого самоврядування чи перевищення ними наданих законом повноважень щодо управління інформаційно-комунікаційною сферою, також може складати предмет адміністративного судового процесу в Україні. Права та свободи людини й громадянина в галузі інформаційних технологій від їх порушень суб’єктами владних повноважень утворюють об’єкт забезпечення національною адміністративною юстицією. Такої думки і О.Б.Червякова.[30]
В КАСУ [1] об’єкт правозахисної діяльності адміністративного судочинства позначається за допомогою низки правових категорій, а саме: „права і свободи особи” (ч. 1 ст. 2, п. 8 ч. 1 ст. 3, ч.1 ст. 13, ч. 8 ст. 56, ч. 2 ст. 99, ст. 104 ), „права і свободи людини та громадянина” (ч. 3ст. 8, ч. 3ст. 162) тощо. Положеннями ч. 1 та 2 ст. 60 КАСУ визначено участь прокурора в адміністративному судовому процесі з метою захисту „прав і свобод громадянина”. Знання суті та співвідношення між собою цих застосованих КАСУ термінів прямо пов’язано із вирішенням питань підстав та меж участі прокурора в адміністративному судочинстві, що становить завдання даного дослідження. З урахуванням цього, звернемося до аналізу змісту понять „людина”, „громадянин”, „особа”.
Тлумачний словник української мови слово „людина” пояснює як: 1) будь-яка особа; кожний; людська постать; 2) особа як втілення високих моральних та інтелектуальних якостей [31, c. 503]. В підручнику з теорії держави і права за редакцією С.Л. Лисенкова зазначається, що термін „людина” вказує на біосоціальну істоту, одну з форм земного життя, яка має здатність мислити, створювати й використовувати для задоволення своїх потреб знаряддя праці, володіє мовою й розвивається за умови широкого та тісного спілкування із собі подібними [32, c. 326,327]. Отже категорія „людина” застосовується в законодавстві, в тому числі в КАСУ, коли необхідно наголосити, підкреслити природне походження прав і свобод, статусу індивіда (особи) в державі, пріоритетність (верховенство) його потреб та інтересів в діяльності органів державної влади. Це обумовлено побудовою сучасної системи права України на засадах концепції природного права (ст. 3 Конституції України). Людиною в розумінні сучасної юридичної науки є особа з природними, набутими від народження (невід’ємними) правами та свободами.
Поняття „громадянин”, як відзначає Ю.С. Шемшученко в Юридичній енциклопедії, означає фізичну особу, статус якої обумовлений належністю до громадянства певної країни. Громадяни є найчисленнішою категорією населення, володіють повнішим обсягом прав і свобод, ніж інші – іноземці та особи без громадянства. Громадянин є завжди людиною. Але з юридичної точки зору не кожна людина може бути громадянином. Звідси випливають певні відмінності в правовому статусі людини і громадянина [33, c. 640]. Перебування людини у громадянстві певної країни обумовлює поширення на неї всього обсягу законодавчо гарантованих на території відповідної держави прав й свобод, в тому числі пов’язаних з її участю в політичному житті, управлінні державними справами, що невластиве негромадянам [34, c. 129]. Таким чином, вживана в КАСУ [1] щодо носія прав і свобод, що захищаються адміністративним судочинством, категорія „громадянин” вказує на людину, яка має стійкі правові зв’язки з українською державою – громадянство України. Громадянами України відповідно до ст. 3 Закону України „Про громадянство України” є: 1) всі громадяни колишнього СРСР, які на момент проголошення незалежності України (24 серпня 1991 року) постійно проживали на території України; 2) особи, незалежно від раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, мовних чи інших ознак, які на момент набрання чинності Законом України „Про громадянство України” (13 листопада 1991 року) проживали в Україні і не були громадянами інших держав; 3) особи, які прибули в Україну на постійне проживання після 13 листопада 1991 року і яким у паспорті громадянина колишнього СРСР зразка 1974 року органами внутрішніх справ України внесено напис „громадянин України”, та діти таких осіб, які прибули разом із батьками в Україну і на момент прибуття в Україну не досягли повноліття, якщо зазначені особи подали заяви про оформлення належності до громадянства України; 4) особи, які набули громадянство України відповідно до законів України та міжнародних договорів України (ст. 3 Закону України „Про громадянство України”) [35, c. 503].
Етимологія терміну „особа” вказує на: 1) окрему людину; людину – учасника правових відносин; 2) людську індивідуальність, особистість [29, c. 601]. Юридична енциклопедія містить визначення поняття „особи” як людини, яка знаходиться в системі суспільних зв’язків та відносин. О.В. Батанов пише, що „особа” володіє рисами та якостями, які характеризують людину в суспільному значенні та містять її соціальну оцінку [36, c. 351]. Іншими словами – особою є соціальний, конкретно-індивідуальний тип людини. Під категорією „особа” в законодавстві мається на увазі, як зауважує Ю.М. Тодика, „мешканець країни”, тобто будь-хто, хто проживає або перебуває на території держави на законних підставах [37, c. 49]. Виходячи з положень ч. 4 ст. 6 КАСУ [1] під поняттям „особа” в адміністративному судовому процесі слід розуміти громадян України, іноземців та осіб без громадянства. Таким чином, термін „особа” в нормотворчій техніці є значно ширший за своїм змістом, ніж термін „громадянин”, що означає лише осіб, які володіють громадянством України. З іншого боку, поняття „особа” в юридичному значенні є й більш загальним, ніж „людина”. Він означає такого носія прав та свобод, який володіє не тільки отриманими від народження (базовими, основними правами і свободами), що властиво для статусу людини, а й набутими в процесі соціальних зв’язків, з досягненням певного положення в суспільстві можливостями. Отже, поняття „особа” об’єднує в собі поняття „людина” та „громадянин”.
КАСУ пов’язує питання участі прокурора в адміністративному судовому процесі тільки із захистом прав та свобод громадянина. Можливість представництва прокурором інтересів іноземних громадян та осіб без громадянства в адміністративних судах України законом не передбачена (ст. 60 КАСУ). Однак це не слід розглядати дискримінацією прав інших осіб (негромадян). Міжнародні правозахисні організації вважають прийнятним закріплення національним законодавством країни більшого обсягу прав та свобод для її громадян, ніж для іноземців. Правомірним розглядається бажання кожної держави надати політичні права лише особам, які нерозривно зв’язані з її долею та проблемами [38, c. 160]. Іноземці та особи без громадянства за положеннями чинного адміністративного процесуального судового законодавства наділені правом самостійно або за допомогою адвоката, будь-якого іншого професійного юриста захищати свої права, свободи та інтереси в адміністративних судах в Україні (ч. 4 ст. 6 КАСУ)[1].
Забезпеченість адміністративним судочинством не лише прав та свобод громадянина, а й людини, будь-якої особи, свідчить про природно-правову сутність правової системи України, і адміністративного судового процесу зокрема, пов’язаність української держави верховенством права. Захист прав та свобод людини і громадянина від їх порушень в сфері діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування (суб’єктів публічного управління) становить основне завдання адміністративних судів в Україні. Лише в незначній кількості спеціально визначених законом випадків КАСУ допускає подання суб’єктом владних повноважень адміністративного позову до громадянина чи об’єднання громадян (наприклад, це справи, пов’язані з обмеженням права на проведення зборів, мітингів, походів, демонстрацій чи інших мирних зібрань – ст. 182 КАСУ). Разом з тим, і в цьому разі метою адміністративного правосуддя виступає гарантування прав громадян, але більш важливих, загальних – спільних інтересів мешканців певної територіальної громади на спокій та існування громадського порядку.
Отже, адміністративне процесуальне законодавство України гарантує можливість кожній особі, що на законних підставах перебуває на території України, не тільки володіти, а й захищати у спосіб звернення до спеціалізованих органів правосуддя весь комплекс закріплених у міжнародно-правових документах з прав людини (Загальна декларація прав людини 1948 р.[39], Конвенція про захист прав людини і основних свобод 1950 р.[40], Європейська соціальна хартія 1961 р.[41], Міжнародний пакт про економічні, соціальні та культурні права 1966 р.[42], Міжнародний пакт про громадянські та політичні права 1966 р.[43]та ін.), загальновизнаних світовим співтовариством, її індивідуальних прав та свобод [44, c. 21-23] від їх порушень діяльністю органів публічного управління України.
В нормах КАСУ [1] не співпадає зміст понять не лише „особа”, „людина” і „громадянин”, що стосуються відповідних носіїв адміністративно-позовної правосуб'єктності, а й „права” та „свободи”. Права та свободи становлять окремі об’єкти забезпечення адміністративним судочинством. Про це свідчить граматичний аналіз положень ст.ст. 2, 3, 6, 13, 56, 60, 104 та деяких інших цього закону. Зокрема в них названі терміни застосовуються через кому. В ряді випадків розмежування законодавцем змісту категорій „права” та „свободи” забезпечується застосуванням сполучника „і” (наприклад, в ч. 3 ст. 8 КАСУ). Підхід, згідно якого поняття „право” та „свобода” означають самостійні правові категорії, не можна визнати виключною особливістю нормотворчої техніки КАСУ. Це загалом відповідає уявленням про ці поняття, що мають місце в сучасній юридичній науці. Так, Ю.М. Тодика відзначає, що „між термінами „права особи” і „свободи особи” є як загальне, так і відмінне, хоча інколи вони застосовуються як синоніми. Основні права свідчать про можливість отримання певних соціальних благ, тобто є „правом на” отримання чогось (на працю, освіту, достойний рівень життя і т.д.). Свобода – це можливість людини уникнути впливу з боку держави, державної влади тих чи інших обмежень. Свобода характеризує незалежність особи від держави. Наприклад, „свобода” від чого-небудь (від цензури тощо)” [37, c. 51]. Ґрунтовно сутність категорій „права” та „свободи” проаналізовані представником науки теорії держави і права О.Ф. Черданцевим. Вчений пише: „По-перше, носій права має можливість вибору одного з двох варіантів поведінки. При цьому він може реалізувати або не реалізувати своє право. За наявності ж юридично визнаної свободи кількість варіантів поведінки збільшується. Наприклад, свобода думки і слова може здійснюватися в самих різноманітних діях – громадянин може висловити свої думки як письмово, так й усно в будь-яких формах та видах. По-друге, право громадянина є правом, оскільки закріплюється в позитивному праві (законах) держави. Свобода ж може існувати й без права та держави. Вона не випливає із закону, потребує права як способу її обмеження. По-третє, основному праву, закріпленому в конституції, відповідає позитивний, активний обов’язок держави, направлений на створення умов для реалізації права. Якщо ж відносини особи і держави урегульовані за допомогою категорії „свобода”, то держава приймає на себе обов’язки пасивні (негативні), не вмішуватися в сферу свободи, дозволеної законом. Активні дії при цьому вчиняє сам носій свободи. По-четверте, у випадку спорів з державними органами носій права повинен довести правомірність свого права, а при спорах, пов’язаних з реалізацією свободи, навпаки – державний орган обґрунтовує обмеження свободи рамками закону” [45, c. 111-112].
Отже застосований в КАСУ [1] для позначення об’єкту захисту адміністративним судочинством термін „права” означає надані законом особі такі можливості, реалізація яких потребує сприяння з боку органів державної влади або органів місцевого самоврядування (він, як правило, вказує на визначені національним законодавством соціально-економічні та культурні права (права другого покоління), а термін „свобода” – можливості людини і громадянина, що можуть бути практично здійснені за відсутності втручання носіїв владних повноважень у відповідну сферу індивідуальної поведінки (цією категорією позначаються права першого покоління – громадянські свободи). Разом з тим, не можна виключати подання позову до адміністративного суду для захисту й окремих гарантованих законом свобод, які за текстом законодавства іменуються правами (наприклад, ст. 34 Конституції України визначає право кожного на свободу думки і слова, вільне вираження своїх поглядів; ст. 35 – право на свободу світогляду і віросповідання; ст. 36 – право громадян України на свободу об’єднання в політичні партії та громадські організації тощо). Ототожнення в ряді положень Конституції України термінів „права” і „свободи” є даниною традицій конституціоналізму, проявом поваги і використанням юридичної техніки історично перших конституційних документів, в яких не було чіткого розмежування цих понять.
Прокурор приймає участь в адміністративному процесі з метою захисту прав і свобод громадянина (ст. 60 КАСУ)[1]. Це означає, що предметом його позову до адміністративного суду може виступати весь комплекс закріплених законодавством України прав і свобод особи, в тому числі й політичні права і свободи. Згідно положень Конституції України [46] до групи політичних прав і свобод громадян України належать: 1) право на об’єднання в політичні партії та громадські організації, участь у професійних спілках (ст. 36); 2) право на громадянство (ст. 4, 25, 26); 3) свобода слова, думки, поглядів та переконань (ст. 34); 4) свобода збирання, зберігання, використання і поширення інформації (ст. 34); 5) свобода мітингів, зборів, походів і демонстрацій (ст. 39); 5) право обирати і бути обраним (ст. 38); 7) право брати участь в управлінні державними справами, приймати рішення шляхом голосування на всеукраїнському і місцевому референдумах (ст. 38); 8) право направляти індивідуальні та колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб, отримувати на них обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк (ст. 40); 9) право на відшкодування шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями та бездіяльністю органів державної влади, місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами (ст. 32, 62); 10) право на оскарження рішень, дій та бездіяльності суб’єктів владних повноважень (ст. 55). Однак на практиці коло випадків участі прокурора в адміністративному процесі для захисту політичних прав громадян є незначним. Це пояснюється поступовою демократизацією суспільного життя в нашій державі, а також тим, що більшість прав цієї групи мають характер свобод, їх здійснення потребує пасивної позиції держави (її органів, посадових осіб) в даній сфері. До того ж, не можна не враховувати й тієї обставини, що громадяни, які приймають участь в політичних відносинах, зазвичай, й самі є активними у захисті відповідних своїх прав.
Сучасні економічні реалії, труднощі з бюджетним фінансуванням та не у повній мірі подолана корупція й правовий нігілізм у сфері функціонування органів державної влади та місцевого самоврядування, обумовлюють коло випадків участі прокурора в адміністративному судовому процесі захистом передусім соціально-економічних і культурних прав громадян, до яких зокрема належить: — право на працю, вибір професії, на достойну заробітну плату (ст. 43); — на соціальне та пенсійне забезпечення, захист у випадку безробіття (ст. 46); — на свободу підприємницької діяльності (ст. 42); — на користування природними та іншими об'єктами спільної власності українського народу (ст. 13, 41); — право на житло (ст. 47); — на освіту (ст. 53); — на охорону здоров'я, медичну допомогу та медичне страхування (ст. 49); — право на результати інтелектуальної, творчої діяльності, використання здобутків культури і мистецтва (ст. 54 Конституції України)[46]тощо. Однак це не означає, що об'єктом захисту прокурором в адміністративному судочинстві не виступають й інші визначені українським законодавством групи прав і свобод громадян, зокрема — особисті [47, c. 12], екологічні, солідарні, інформаційні та ін. КАСУ [1] застосовує термін „права і свободи” у невизначеному (безвідносному, абсолютному) значенні, не визначає, не містить конкретного переліку прав і свобод громадянина, які можуть захищатися у спосіб звернення до адміністративного суду. Головне при вирішенні судом питання про прийнятність адміністративного позову: чи було порушено (обмежено) відповідне право чи свобода особи суб’єктом владних повноважень.
Це відповідає „широкому” підходу до розгляду системи публічних суб'єктивних прав, що панує в сучасній вітчизняній адміністративно-правовій науці. Зокрема в підручнику за редакцією Ю.П. Битяка знаходимо поділ прав громадян у сфері державного управління на: 1) права, пов’язані з участю в державному управлінні та соціально-політичну активність: право на державну службу, внесення пропозицій, одержання необхідної інформації та документів, проведення мітингів, зборів, демонстрацій, створення громадських об’єднань та належність до них; 2) права, реалізація яких потребує допомоги від відповідних компетентних суб’єктів влади: право на медичну, санітарно-епідеміологічну допомогу, користування публічними благами (бібліотеками, парками тощо), одержання управлінських послуг; 3) права, пов’язані із захистом: право на адміністративну скаргу, адміністративний позов [48, c. 60].
Основу прав і свобод, що захищаються прокурором в адміністративному судовому процесі, становлять конституційні, тобто визначені Конституцією (Основним Законом України)[46]права та свободи людини і громадянина. Але конституційні права та свободи – це не всі права й свободи, що являють об’єкт звернення за захистом до адміністративного судочинства. Конституційними, як відзначає М.В. Баглай, є тільки основні, фундаментальні, такі, що розкривають природний стан свободи і мають найвищий юридичний захист, права та свободи особи [49, c. 158]. Конкретизація конституційних прав і свобод, – пише О.П. Коренев, – відбувається в адміністративному та інших видах законодавств [50, c. 69]. Основні права і свободи громадян, а саме ті, реалізація яких відбувається у публічно-владній сфері і які становлять об’єкт забезпечення адміністративним правосуддям, розвиваються, деталізуються адміністративно-правовими та нормами права місцевого самоврядування (муніципального права).
Так, визначене ст. 38 Конституції України [46] право громадян брати участь в управлінні державними справами конкретизується низкою адміністративно-правових за суттю законодавчих та підзаконних актів, що установлюють порядок прийняття, проходження та припинення державної служби (указами і розпорядженнями Президента України, постановами та розпорядженнями Кабінету Міністрів України, наказами Головдержслужби України). Зміст та обсяг передбачених Конституцією свобод поглядів й слова, на отримання та розповсюдження інформації, проведення мітингів, зборів, демонстрацій, розкривається законодавчими актами, що урегульовують сферу державного управління забезпеченням національної безпеки і правопорядку.
Отже прокурором в адміністративному судочинстві можуть захищатися як конституційні, так і визначені спеціальними галузями публічного права (адміністративним, муніципальним правом) права та свободи громадянина, в тому числі й ті, що установлені самими органами управління в їх рішеннях – наказах, розпорядженнях, постановах, інструкціях, правилах, положеннях тощо.
Підводячи підсумок дослідженому, відзначимо, що застосоване в КАСУ [1] для позначення об’єкту забезпечення адміністративним судочинством словосполучення „права і свободи особи” є збірним. Воно означає комплекс (систему) визначених національним публічним законодавством (конституційними, адміністративно-правовими, нормами муніципального права) прав і свобод (можливостей) особи; складається з двох самостійних об’єктів звернення за захистом до адміністративного правосуддя – системи законодавчо гарантованих публічних прав та системи свобод. Охороні адміністративними судами в Україні підлягають дозволені правом можливості людини й громадянина, по-перше, реалізація яких відбувається за сприяння з боку органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб (соціально-економічні, особисті, культурні, екологічні, інформаційні права), і, по-друге, ті, здійснення яких потребує відсутності втручання носіїв владних повноважень в індивідуальну сферу правозастосування (політичні, громадянські свободи).
КАСУ самостійними об’єктами забезпечення адміністративним судочинством, і захисту прокурором в адміністративному суді в тому числі, визначає не лише категорії „прав” та „свобод”, а й „інтересів” громадянина. Про це свідчить буквальний аналіз положень ч. 1 ст. 60 та ч.1 ст. 61 цього закону, в яких йдеться про повноваження прокурора звертатися з позовами до адміністративного суду за захистом „прав, свобод та інтересів” даної групи осіб. Слово „інтерес” в цих законодавчих положеннях відмежовано законодавцем від термінології „права” та „свободи”, що позначає, як установлено вище, інші фундаментальні складові об’єкту правозахисної діяльності, за допомогою сполучника „та”.
Висновок щодо окремого значення вжитого у ч. 1 ст. 60 та ч. 1 ст. 61 терміну „інтерес”, що разом з поняттями „права” та „свободи” громадянина утворює загальний об’єкт забезпечення прокурором в адміністративному судочинстві, підтверджується й правовою позицією, сформульованою Конституційним Судом України в Рішенні від 01.12.2004 року №18-рп/2004 (справа про охоронюваний законом інтерес). Єдиний орган конституційної юрисдикції в Україні встановив, що якщо в законодавстві термін „інтерес” вживається у логічно-смисловому зв’язку із поняттям „право” (суб’єктивне право), то він означає окрему, таку, що виходить за межі суб’єктивних прав, категорію правового захисту [51].
Юридичною наукою розрізняється інтерес як охоронюваний законом (законний), так і такий, що суперечить закону (незаконний). Саме встановлення в законі правових механізмів захисту тих чи інших інтересів, як слушно відзначає А.Я. Курбатов, дозволяє відмежовувати законні інтереси від незаконних, тих, що виходять за межі охоронюваних законом інтересів інших осіб, як опосередкованих, так і не опосередкованих суб’єктивними правами, в тому числі суспільних та державних інтересів [52, c. 64-68]. Отже застосована в ч.1 ст. 60 та ч.1 ст. 61 КАСУ[1] категорія „інтерес”, що вказує на об’єкт забезпечення прокурором в адміністративному судочинстві, означає охоронювані адміністративно-процесуальним законом інтереси або законні інтереси громадянина. В цих положеннях КАСУ термін „інтерес” вжито законодавцем у так званому „вузькому” значенні.
Законодавство, що урегульовує питання участі прокурора в адміністративному судочинстві, передбачає застосування категорії „інтерес” й у „широкому” значенні. Так, ч. 2 ст. 60 КАСУ [1] установлює здійснення прокурором в суді в порядку, визначеному цим Кодексом та іншими законами, представництва інтересів громадянина та держави. Аналогічна правова конструкція міститься й у п.2 ч. 1 ст. 5 Закону України „Про прокуратуру” [53], де йдеться про функцію прокуратури представляти в суді інтереси громадянина або держави у випадках, визначених законом. Терміном „інтерес” в зазначених законодавчих положеннях позначаються як власне забезпечувані в адміністративному судочинстві цим носієм адміністративно-процесуальної правоздатності законні інтереси громадянина, так і його права та свободи.
Можливість застосування в законодавстві поняття „інтерес” в широкому значенні як охоронюваних законом прав, свобод та інтересів особи, обумовлюється положеннями юридичної науки, згідно яких будь-яке суб’єктивне (індивідуальне, належне конкретному суб’єкту) право за його суттю є правовим виразом певного інтересу, прагнення особи. „Інтерес, – зауважує Ф.О. Богатирьов, – виступає з’єднуючою ланкою між різного роду благами і суб’єктивними правами. Визнання за суб’єктом права правоздатності є визнанням його гіпотетичної можливості існування в нього різних інтересів” [54, c. 34]. Суб’єктивне право і законний інтерес, пише М.Н. Марченко, являють собою різні шляхи задоволення запитів та потреб особистості. Суб’єктивне право є більш високим рівнем і більш досконалою формою такого опосередкування [55, c. 387]. Теза про те, що право завжди виражає певні інтереси суспільства, особи, є загальновідомою в юридичній науці. Вона була належним чином обґрунтована ще наприкінці XIX століття німецьким вченим-правознавцем Р. Іерінгом (1818-1892 рр.), якого називають засновником юридичної „теорії інтересів” [56, c. 144-157].
Загалом питання сутності й змісту категорії „законні інтереси”, її співвідношення із „суб’єктивними правами” стали системно вивчатися вченими-юристами вже після того як законодавцем її було формалізовано як окремий об’єкт судово-правового захисту (60-ті роки минулого століття – з прийняттям основ процесуального законодавства СРСР та процесуальних кодексів в союзних республіках) [57, c. 9]. Незважаючи на те, що означеним проблемам в 1960-80 роки радянською юридичною наукою приділялася чимала увага (їм присвячувалися роботи В.П. Грибачова [58, c. 52], Д.М. Чечота [59], Р.Е. Гукасяна [60], В.О. Кучинського [61], З.В. Ромовської [62, с. 74], О.В. Малько [63], В.Ф.Сіренко [64] та ін.) сучасне розуміння поняття „інтерес” у вузькому значенні зостається достатньо дискусійним[65, 89-96].
Так, Т.Б. Шубіна вважає неможливим опрацювання чіткого визначення категорії „законний інтерес” і встановлення видів законних інтересів. Пояснює це тим, що сам законодавець не в змозі цього зробити [66, c. 9-10]. М.В. Витрук поняття „законний інтерес” фактично ототожнює з поняттям „суб’єктивне право”, і перше, і друге, називає можливістю діяти певним чином, вимагати необхідної поведінки від зобов’язаних осіб, установ, завертатися за їх захистом до компетентних органів державної влади [67, c. 109]. Н.А. Шайкенов відзначає, що законні інтереси обіймають те коло можливостей, які у праві отримують урізане відображення. Вони, на його думку, знаходяться у сфері правового регулювання, охороняються законом, але їх зміст не забезпечений конкретним суб'єктивним правом [68, c. 160-161]. О.В. Малько визначає законний інтерес як відображений в об’єктивному праві або такий, що випливає з його загального змісту, і у певній мірі гарантований державою юридичний дозвіл, який полягає в намаганнях суб'єкта користуватися конкретним соціальним благом, а в деяких випадках звертатися за захистом до компетентних органів в цілях задоволення власних потреб, які не суперечать суспільним [69, c. 216]. Ю.М. Тодика пише, що „законний інтерес може проникнути своєю регулятивною силою туди, коди „не пройти” суб’єктивному праву, яке в цьому сенсі має певну межу. Правоохоронним органам при здійсненні функції охорони і захисту права в кожному конкретному випадку важливо з’ясувати, що перед ним суб’єктивне право чи законний інтерес?” [37, c. 97] На погляд М.Н. Марченко, „законний інтерес – це юридичне дозволяння, що має характер правового намагання. Воно відображає лише можливість дій і не більш того [70, c. 381].
Різноманіття в юридичній науці підходів до розгляду суті та змісту застосовуваного процесуальним законодавством поняття „інтерес” у значенні окремого об’єкту правового захисту („законний інтерес”) тривалий період часу обумовлювало існування значних труднощів на практиці при вирішенні питань судового забезпечення цих охоронюваних законом можливостей особи. Органи правосуддя до кінця 2004 року неоднозначно в конкретних цивільних, господарських та адміністративних справах, які на той час також розглядалися за правилами Цивільного процесуального кодексу України 1963 року, підходили до розуміння об’єкту своєї правозахисної діяльності. Особливо гостро це проявлялося при захисті їх інтересів фізичними особами – акціонерами акціонерних товариств, які подавали позови до суду для відновлення порушених прав господарського товариства. Зазначена ситуація привернула увагу 50 народних депутатів України, які звернулися в 2004 році до Конституційного Суду України з конституційним поданням, в якому просили, щоб єдиний орган конституційної юрисдикції в Україні здійснив офіційне тлумачення цього вживаного у законодавстві, зокрема у ст. 4 Цивільного процесуального кодексу України 1963 року, який діяв на той час, терміну.
Надзвичайна цінність для правової системи та правозастосування в Україні Рішення Конституційного Суду України від 01.12.2004 року №18-рп/2004 (справа про охоронюваний законом інтерес) полягає в тому, що в ньому надано офіційне роз’яснення поняття „охоронюваний законом інтерес” (законний інтерес) не лише в прив’язці до положень ст. 4 Цивільного процесуального кодексу України, а взагалі в його вживанні в юридичній техніці національного законодавства, законах України. Про це прямо зазначено у п.1 резолютивної частини даного Рішення. Відповідна сформульована в Рішенні від 01.12.2004 року №18-рп/2004 правова позиція Конституційного Суду України може застосовуватися й для вирішення питань розуміння вживаного у ч. 1 ст. 60 та ч.1 ст. 61 КАСУ [1] щодо об’єкту правозахисної діяльності прокурора в адміністративному судовому процесі терміну „інтерес”.
Офіційна доктрина поняття права „законний інтерес” („інтерес” у логічно-смисловому зв’язку з поняттям „суб’єктивне право”) виходить з того, що він, як і суб’єктивне право, є таким правовим феноменом, який гарантується й охороняється державою. Конституційний Суд України зробив висновок, що і суб’єктивне право, і пов’язаний з ним інтерес, є дозволами. Але перше є особливим дозволом, дозволом, який відображається у формулі: „Дозволено все, що передбачено у законі”, а друге – простим дозволом, до якого можна застосовувати не менш відоме правило: „Дозволено все, що не забороняється законом”. Інтерес, перебуваючи під охороною закону, на відміну від суб’єктивного права, не забезпечується юридичним обов’язком іншої сторони. Він відбиває лише легальне прагнення свого носія до того, що не заборонено законом, тобто тільки його бажання, потяг до нього, а отже – не юридичну, а фактичну (соціальну) можливість.
Поняття „охоронюваний законом інтерес”, що вживається в законах України у логічно-смисловому зв’язку з поняттям „права” (інтерес у вузькому розумінні цього слова) означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб'єктивного права; б) є самостійним об’єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції та законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий юридичний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб’єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним (п. 3.6 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 01.12.2004 року №18-рп/2004 (справа про охоронюваний законом інтерес).
Таким чином, під застосованим у ч. 1 ст. 60 та ч. 1 ст. 61 КАСУ[1]для позначення окремого об’єкту забезпечення прокурором в адміністративному судовому процесі поняттям „інтерес” необхідно розуміти прагнення громадянина до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, що не опосередковано суб’єктивними правами чи свободами, простий легітимний дозвіл на задоволення індивідуальних потреб, що не суперечать Конституції [46] та законам України, суспільним засадам, принципам справедливості, добросовісності, розумності та іншим загальноправовим засадам, реалізація яких відбувається у публічно-владній сфері, сфері здійснення державної влади і місцевого самоврядування в Україні. Прикладами „законних інтересів” громадянина у публічно-владній сфері, що можуть забезпечуватися прокурором в адміністративному судочинстві, може бути названим зокрема прагнення (інтерес) громадянина на існування розвинутої системи соціального, пенсійного та медичного забезпечення, виділення конкретної земельної ділянки чи приміщення для загальних потреб мешканців певного району в місті або для розміщення певної громадської організації малозабезпечених категорій населення, приведення доріг загального користування у прийнятний стан тощо.
1.2. Прокурор як суб’єкт адміністративного судового процесу
Прокурор захищає в адміністративних судах не свої, а держави та конкретного громадянина інтереси, виступає таким чином особливого роду суб’єктом адміністративного судочинства. Згідно положень глави 5 КАСУ [1] прокурор за процесуальним статусом належить до групи осіб, які беруть
участь у справі. Однак цим практично й вичерпується формальне визначення положення прокурора в цьому адміністративному провадженні. Дефініції та природи представництва прокурором прав, свобод та інтересів громадянина й держави в адміністративному правосудді КАСУ прямо не розкриває. Відсутні чіткі та обґрунтовані відповіді на зазначене питання й в сучасній юридичний науці, оскільки даний правовий інститут є для неї новим.
Проведені до цього часу наукові дослідження питань участі прокурора в адміністративному судовому процесі відзначалися перспективним характером, спрямовувалися головним чином на формулювання пропозицій щодо запровадження цього інституту під час законотворчого процесу з прийняття КАСУ. Зокрема означений підхід до проблеми в 2002-2005 роках мав місце в окремих частинах наукових робіт вітчизняних вчених-адміністративістів І.Л. Бородіна [71, с. 278-299], В.С. Стефанюка [72, с. 75-78], О.В. Агєєва [73, с. 12]. В цілому проблематика статусу прокурора в адміністративному процесі в українській адміністративно-правовій науці часів незалежності була порушена М.М. Тищенком та О.М. Бандуркою в їх роботі „Адміністративний процес” (2001р.) [74, с. 109-114]. Не знаходимо спроб аналізу питань участі прокурора в адміністративному судочинстві й в існуючій джерельній базі теорії прокурорського нагляду в Україні [75, 76, 77, 78, 79]. Це означає, що проведення системного наукового розгляду проблем статусу та форм участі прокурора в адміністративному судочинстві, в тому числі з метою забезпечення в ньому прав, свобод та інтересів громадян, відповідно до чинних процедур КАСУ становить нагальну потребу сучасної юридичної науки та практики.
Прокурор за положеннями національного законодавства уповноважений приймати участь та ініціювати розгляд адміністративними судами справ адміністративної юрисдикції з тим, щоб захистити у такий спосіб права, свободи та законні інтереси громадянина, нездатного зробити це самостійно через матеріальний, фізичний стан, похилий вік або з інших поважних причин, від їх порушень суб’єктами владних повноважень (ст. 60, 61 КАСУ[1], ст. 36-1 Закону України „Про прокуратуру” [53]). Тому розглядаючи адміністративний судовий процес самостійним, виділеним за власними критеріями матеріального і суб’єктного характеру, видом адміністративного процесу [80, с. 5], не можна обійти увагою питань місця прокурора в ньому. Це утворює сьогодні окреме інституційне коло адміністративно-процесуальних проблем.
Сферу державного управління обслуговує не один, а низка юридичних процесів. Слушною є думка Д.М. Бахраха, який відзначає, що до них (цих видів процесів) належить: адміністративно-правотворчій, адміністративно-правонаділюючий (оперативно-розпорядчий), адміністративне судочинство і адміністративно-юрисдикційний [81, с.6-17]. Однак саме адміністративний судовий процес покликаний забезпечувати функціонування „публічно-сервісних” відносин відповідно вимог принципу верховенства права, охороняти права й свободи особи в публічно-владній сфері, що є провідною функцією правової демократичної держави [82, с. 4]. Найбільш опрацьований науковцями адміністративно-юрисдикційний (деліктний) процес [83, с. 66-72] не втрачає своє значення для організації суспільного життя и у наш час, але він якби відступає на „другий” план, „поступається” роллю в структурі адміністративного процесу адміністративно-судовому, який забезпечує відповідальність влади перед громадянами (джерелом влади), а перший – навпаки – особи.
Прокурор, представляючи в адміністративному правосудді права, свободи й законні інтереси громадянина, виступає гарантом суспільних основ, цінностей, правового порядку кореляції „особа-влада”. Покладення на нього законодавством виконання правозахисної функції в адміністративному судочинстві є наслідком усвідомлення українською державою свого соціального призначення забезпечувати загальні прагнення, інтереси всього суспільства, проявом гуманізму до низько соціально забезпечених, хворих та інших осіб, що позбавлені здатності самостійно відстоювати свої права й інтереси у взаємовідносинах судового процесу з апаратом управління.
Запровадження інституту участі прокурора в адміністративній юстиції з метою захисту прав, свобод та інтересів громадян, є не тільки продовженням національних традицій судочинства та правового регулювання функцій прокуратури, а й вимушеною мірою – додатковим засобом забезпечення верховенства права, боротьби з корупцією і свавіллям чиновництва в адміністративній сфері, що існують на вітчизняних теренах ще з часів Російської імперії [84, с. 52-53].
Досліджуючи питання історії представництва в цивільному судовому процесі, в якому тривалий час забезпечувалися й публічні суб’єктивні права, С.А. Халатов відзначає наступне: „Радянська держава не бажала розставатися з функціями управління суспільством. У зв’язку з цим Цивільний процесуальний кодекс РРФСР, що був прийнятий 7 червня і набув чинності з 1 вересня 1923 року, визначив суд активним, ініціативним та самодіяльним суб'єктом процесу. Стаття 5 Кодексу поклала на суд обов’язок всебічно намагатися з’ясувати дійсні права і взаємовідносини сторін спірних правовідносин, що обумовлювалося потребами захисту прав трудящих через їх незначну юридичну освіченість й грамотність. З того часу значні повноваження в цивільному процесі отримує й прокурор. Прокурор міг почати процес, вступити в нього на будь-якій стадії, якщо цього, на його погляд, вимагали потреби охорони інтересів держави чи трудящих мас (ст. 2 ЦПК РРФСР 1923 р.). Подання позову здійснювалося прокурором від свого імені на захист прав й інтересів осіб, які самостійно не наважувалися чи не мали змоги звернутися в суд за допомогою. Прокурор в цьому випадку виступав не тільки як сторона в процесі, але й як представник держави, зацікавлений в захисті слабкої сторони для поновлення справедливості й соціалістичної законності.
Історичний аспект захисту у вітчизняному судочинстві прав та інтересів інших осіб органами державної влади досліджувався й В.Ю. Кулаковою. Вчена також відзначає набуття широкого розвитку цим інститутом лише після Жовтневої революції. А саме вона зауважує наступне: „Політичне панування нового ладу проявилося у специфічній організації соціалістичної економіки, основу якої складала не приватна, а державна власність. Щоб не допустити розвитку капіталістичних відносин, законодавчим шляхом встановлювалися межі „буржуазного права”, забезпечувався пріоритет держави перед приватною сферою. Держава могла втручатися у відносини, що виходили за межі „державного капіталізму”, вступали в суперечку з публічними інтересами. В галузі цивільного процесу це отримало відображення в діяльності суб’єктів, що зверталися до суду для захисту від свого імені чужих прав у справах про визнання недійсними угод, що суперечили інтересам держави, про вилучення безгосподарних споруд та ін. Політико-економічна причина тісно перепліталася із соціальною. Залишивши позицію стороннього спостерігача, держава почала активно надавати юридичну допомогу тим громадянам, які в силу малограмотності або інших поважних причин не могли захищати свої права самостійно. При цьому охорона прав неповнолітніх, червоноармійців, членів їх сімей, наукових співробітників та інших категорій громадян, мала на меті захист інтересів не тільки цих конкретно осіб, а й загалом суспільства, держави” [85, с. 10-11].
Порівняльне правознавство свідчить, що прокурор виступає суб’єктом адміністративного судового процесу не тільки в Україні, а й ряді інших країн, що належать як до континентальної, так і до загальної системи права [75, с. 327-330]. Разом з тим, завдання участі прокурора в адміністративному судочинстві в країнах з розвитою демократією є більш вузькими, ніж в нашій державі, зводяться головним чином до забезпечення ним в адміністративних судах інтересів держави, інших публічних інтересів (наприклад, законності в державному управлінні, рішень органів адміністративної юстиції тощо). Представництва інтересів громадян в адміністративній юстиції прокуратурою в західних країнах, як правило, не здійснюється. Це обумовлюється, по-перше, тим, що тут домінує концепція автономності приватних прав, в тому числі й в процесуальній сфері, а по-друге, прокуратура організаційно належить до системи органів виконавчої влади, що за логікою речей виключає її діяльність на противагу апарату управління.
Так, прокурорські функції в США виконує інститут атторнатури (від англ. attorney – довірений представник, який надає юридичні послуги довірителю). Федералізм обумовлює існування трьох самостійних ланок органів прокуратури: федеральна, прокуратура штату та місцева. Кожна з них має свої особливості організації, компетенції і предметної юрисдикції, але організаційно всі вони належать до систем виконавчо-розпорядчих органів. Атторнатура (118 Аііогпеуз), на відміну від прокуратури України, не відзначається централізацією. Генеральний прокурор США (US Attorneys General), будучи за посадою одночасно Міністром юстиції США і очолюючи федеральне Міністерство юстиції, не має повноважень керувати прокурорами штатів й місцевими прокурорами, які призначаються (обираються) органами влади суб’єктів федерації та їм підзвітні. Однак маючи певні особливості в організації та обсязі повноважень, атторнатура штатів та міст фактично виконує аналогічні федеральній прокуратурі США функції.
Згідно Закону про адміністративну процедуру 1946 року атторнеї залежно від їх організаційно-правового рівня представляють в суді федеральний уряд, уряд штату, їх установи. Посадові особи останніх в розгляді судами справ, пов’язаних з оскарженням їх рішень, дій, бездіяльності, безпосередньо участі не беруть. Представництво прокуратурою США в адміністративному процесі законності діяльності адміністративних органів обумовлюється тим, що вона наділена чималими повноваженнями впливати на зміст рішень, що ними приймаються. Прокуратура здійснює юридичне консультування уряду, приймає участь в якості експерта в підзаконній нормотворчій діяльності, може вносити пропозиції щодо скасування незаконних, на її думку, рішень виконавчо-розпорядчих органів.
У Великобританії інститут прокуратури взагалі відсутній. Функції правозаступництва виконують юридичні корпорації баристерів і солісоторів, що є недержавними адвокатськими об'єднаннями. Як відзначає Т.В. Апарова, корпорація „баристерів” виникла з докторів права та їх учнів. Сам термін „баристер” з’явився в XV столітті і означає „допуск до судового бар’єру”. Тривалий час тільки баристери могли представляти позицію сторони у справі в суді, були свого роду „судовими ораторами”. Солісотори пішли від судових стряпчих (атторнеїв), не мали звичайно спеціальної юридичної освіти, займалися виключно підготовкою матеріалів для їх подання в суд. Солісотори забезпечували зв’язок клієнтів з баристерами. Лише Закон 1990 року про суди та правове обслуговування розширив права солісоторів. Вони отримали можливість вести судові тяжби в судах місцевого рівня і мати сертифікат адвоката. Разом з тим, представляти інтереси фізичних та юридичних осіб в судах апеляційної та касаційної інстанції, до цього часу мають право тільки баристери [86, с. 64-67].
Солісотори виконують також функцію процесуального представництва в судах інтересів малозабезпечених категорій громадян. Безоплатна правова допомога надається за рахунок фонду Юридичного товариства за принципом фінансового стану особи, права якої потребують судового захисту. Зокрема її отримують громадяни, недільний сукупний дохід яких не перевищує 25 фунтів стерлінгів, або ті, що отримують грошові виплати від міністерства соціального забезпечення. Така система судового захисту прав малозабезпечених вигідна не лише для них, а й для адвокатів, які не мають достатньої приватної практики, клієнтів [86, с. 71-73].
В Італії існування інститутів адміністративної юстиції й прокуратури передбачено на конституційному рівні. Так, в ст. 113 Конституції Італії встановлено правило, згідно якого по відношенню до актів державної адміністрації завжди допускається судовий захист прав і законних інтересів особи в органах загальної й спеціальної адміністративної юстиції. Разом з тим, прокуратура Італії не виступає суб’єктом адміністративно-процесуальних судових відносин. Вона виконує тільки функції, пов’язані з кримінальним переслідуванням злочинців (ст. 112 Конституції Італії) [87, с. 85].
Власне в адміністративному судочинстві, адміністративній юстиції, що представлена на місцевому рівні адміністративними трибуналами, на апеляційному – апеляційними адміністративними судами, і на касаційному –Державною радою („квазі-судова” модель), прокуратура у Франції захищає інтереси держави, урядових установ, слідкує за законністю рішень суду. Однак нею може здійснюватися захист інтересів незахищених верств населення (інваліди, пенсіонери, неповнолітні, психічнохворі тощо) в деяких справах, що випливають із публічно-владних правовідносин, в порядку цивільного судочинства в судах загальної юрисдикції. Це справи, пов’язані із питаннями громадянства, еміграції, соціального забезпечення та позбавлення майна цієї категорії осіб [88, с. 34-38]. Означене можна розглядати зарубіжним західноєвропейським прикладом участі прокурора в судовому процесі з розгляду публічно-правових спорів, що складає предмет адміністративного судочинства в Україні, з метою захисту прав, свобод і інтересів громадян.
Приклади представництва прокурором в адміністративному судовому процесі прав і свобод громадян знаходимо й в ряді латиноамериканських країн. Так, згідно ст. 129 Конституції Бразилії на прокуратуру покладається, серед іншого, виконання функцій: — „піклування про дійсну повагу з боку органів державної влади і державних служб до прав громадян, гарантованих цією Конституцією, вжиття необхідних заходів для їх забезпечення; — проведення цивільного слідства й подання цивільних позовів з метою охорони суспільного і державного надбання, навколишнього природного середовища та інших колективних та значимих інтересів; — захист в судовому порядку прав та інтересів індійського населення”. Можливість представництва прокуратурою Бразилії громадських і особистих інтересів, в тому числі виділеної за ознакою корінного походження групи населення, у взаємовідносинах судового процесу проти органів управління обумовлюється тим, що вона, як і прокуратура України, за змістом ст. 127 Конституції Бразилії виступає адміністративно і функціонально автономним інститутом. Прокуратура в Бразилії не належить ні до жодної з гілок державної влади. На неї покладено завдання забезпечувати „реалізацію права в державі” [87, с. 350-352].
В Колумбії при Генеральній прокуратурі створений спеціальний інститут народних захисників, що представляє в судах права і свободи людини, зокрема в разі їх порушень органами влади. А. Уртадо відзначає, що в якості суду першої інстанції у справах про поновлення прав і свобод громадян в публічно-владних взаємовідносинах виступає будь-який суд за місцем їх порушення чи загрози порушення. Рішення суду першої інстанції можуть бути апельовані у вищестоящий суд. Вищим судом адміністративної юрисдикції виступає Державна рада [89, с. 134-140].
Прокурор є важливим суб’єктом адміністративного судового процесу й у Німеччині – країні, в якій адміністративна юстиція найбільш розвинута і детально врегульована (на основі спеціального законодавства діють як загальні, так і спеціалізовані, зокрема фінансові, з соціальних питань, адміністративні суди). Правовий статус прокурора в адміністративному судочинстві визначається § 63 Положення про адміністративні суди. Однак, виходячи з принципу, згідно якого кожна особа самостійно розпоряджається своїми правами, в тому числі пов’язаними із судовим захистом, німецьке адміністративно-процесуальне законодавство не передбачає інституту звернення прокурором з адміністративним позовом з метою захисту прав й свобод громадянина. Держава гарантує захист в адміністративному судочинстві прав осіб, які не здатні це робити самостійно (малозабезпечені, інваліди, багатодітні, безробітні тощо), наданням їм адвокатів з оплатою послуг останніх із державного бюджету. Прокуратура, підпорядковуючись Міністерству юстиції ФРН та урядам федеральних земель, представляє в адміністративних судах винятково публічні інтереси та забезпечує шляхом прийняття участі в судових засіданнях та за допомогою інститутів апеляційного, касаційного оскарження, законність судових рішень в справах, що становлять чималу суспільну значимість [90, с. 153].
Перебудовуючись за західною моделлю прокуратура в країнах Східної Європи [91, с. 83-87], що до 1991 року входили до соціалістичного табору, поступово втрачає функцію загального нагляду за законністю дій адміністрації, представництва в судах прав, свобод та інтересів громадянина, як правило, тепер не здійснює. Е.Б. Мухамеджанов зауважує, що „дебати відносно реформи прокуратури у Польщі тривали достатньо довгий період часу і призвели до прийняття рішення, відповідно до якого вони були виведені з підпорядкування Державної ради, увійшли до системи виконавчої влади. Зміна статусу прокуратури обумовила її іншу роль та функції. В наш час вона захищає правопорядок і відповідальна за кримінальне переслідування злочинців, підтримує державне обвинувачення в судах” [92, с. 7].
Згідно діючого адміністративно-процесуального законодавства прокуратура в Польщі належить до учасників адміністративного судочинства, які представляють законні інтереси інших осіб. Нею здійснюється представництво інтересів держави. Більш того, аналіз ст. ст. 33-35 Закону від 11 травня 1995 року „Про Верховний адміністративний суд” [93, с. 260-264] свідчить, що в польському адміністративному судовому процесі прокурор займає привілейоване процесуальне становище, порівняно з іншими особами, наділеними правом оскаржувати рішення, дії, бездіяльність суб'єктів владних повноважень. Він наділяється можливістю подавати касаційну скаргу на рішення адміністративного суду у справі адміністративної юрисдикції на протязі шестимісячного терміну після його винесення (інші особи – 30 днів), а якщо рішення прийнято на основі місцевих норм – в будь-який час. Крім того, відповідно до положень ст. 57 Закону „Про Верховний адміністративний суд”, якщо Вищим адміністративним судом буде, на його думку, порушено право чи інтерес Республіки Польща, Генеральний прокурор має виняткове процесуальне право ревізувати це рішення у Верховний Суд.
Прокуратура Угорщини донедавна, відзначає В.Н. Додонов, мала право подавати позови в органи правосуддя в інтересах громадян в усіх випадках, коли розглядала це необхідним. Однак в 1994 році Конституційний Суд країни ухвалив рішення, згідно якого зазначене положення було визнано таким, що не відповідає конституційному принципу свободи реалізації громадянином його суб'єктивних прав. А отже, прокурор в Угорщині тепер представляє в судочинстві тільки інтереси осіб, які нездатні самостійно через різноманітні обставини захищати свої права [94, с. 78-79].
У наш час лише в Таджикистані та Туркменістані серед всіх республік, які уходили до СРСР, прокурор наділений повноваженням подавати позови та приймати участь в судових засіданнях з метою захисту інтересів будь-якого громадянина, якщо це, на його думку, є доцільним. Відповідні норми закріплені в ст. 36 Конституційного закону Республіки Таджикистан „Про органи прокуратури Республіки Таджикистан” від 15 червня 2005 року, ст. 31 Закону Республіки Туркменістан „Про прокуратуру” від 26 червня 1992 року. В Білорусії прокуратура виконує функцію забезпечення прав і свобод людини в судах опосередковано, й дотепер здійснюючи нагляд за законністю рішень, вироків, ухвал та постанов органів правосуддя в цивільних, кримінальних та справах про адміністративні правопорушення (Глава 3 Закону Республіки Бєларусь „Про прокуратуру” від 29 січня 1993 року). Це є прикладами найбільш вагомих позицій прокуратури в механізмах сучасних держав.
В Казахстані та Вірменії прокуратура в наш час представляє в судах тільки інтереси держави. Зокрема в ст. 30 Закону Республіки Казахстан „Про прокуратуру Республіки Казахстан” від 21 грудня 1995 року визначається представництво прокурором інтересів держави в судах в кримінальному, цивільному чи іншому судочинстві, в апеляційному та наглядовому провадженнях. Аналогічне правило встановлюється й в ст.ст. 4, 27 Закону Республіки Вірменія „Про прокуратуру” від 1 червня 1998 року.
За законодавством Російської Федерації, Молдови та України на прокуратуру покладається виконання функції представництва судах, в тому числі в справах, які випливають з адміністративних (публічно-владних) правовідносин, як державних, так й інтересів осіб, які самостійно не можуть захистити свої суб’єктивні права та свободи. Л.О. Ніколаєва відзначає [95, с. 164-165], що згідно ст. 45 Цивільного процесуального кодексу РФ прокуратура має право подати позов до суду для визнання незаконним індивідуального правового акту, дії чи бездіяльності органів, посадових осіб публічного управління, для захисту прав неповнолітніх, недієздатних, людей похилого віку, інвалідів, інших осіб, які потребують соціальної і правової допомоги. В Республіці Молдова загалом завданням органів прокуратури виступає представництво спільних інтересів суспільства, захист правопорядку, прав і свобод громадян (п. „а” ст. 4 Закону „Про прокуратуру” від 14 березня 2003 року). Ст. 9 Закону уповноважує прокурора подавати позов в судову інстанцію в разі необхідності захисту прав й законних інтересів неповнолітніх, осіб похилого віку, інвалідів.
Таким чином, можна підсумувати, що в цілому в світі залежно від участі в цьому прокурора склалося чотири моделі захисту суб'єктивних прав, свобод та інтересів в публічно-владній сфері у спосіб звернення до органів адміністративної юстиції. Так, по-перше, в ряді країн має місце ситуація, коли прокуратура або взагалі відсутня, або здійснює лише кримінальної направленості функції. Представництво в судах інтересів громадян, в тому числі нездатних самостійно звертатися за судовим захистом, провадить адвокатура (Великобританія, Італія).
Другу модель утворюють країни, в яких демократія знаходиться на високому рівні розвитку, де прокуратура виступає учасником адміністративного судового процесу з тим, щоб захищати в ньому передусім державні та інші публічні інтереси, інтереси законності. Суб’єктивні публічні права громадян захищає адвокатура. Держава гарантує малозабезпеченим безоплатну правову допомогу (США, ФРН, Франція, Польща та ін.).
В країнах, які знаходяться на перехідному етапі до побудови громадянського суспільства, формування розвитої економічної ринкової системи, запроваджена та діє третя модель участі прокурора в адміністративному процесі. Прокурор виступає учасником адміністративного судочинства, забезпечуючи в ньому як інтереси держави, так і приватних осіб, нездатних самостійно захищати свої права, свободи від їх порушень суб'єктами владних повноважень (пенсіонерів, соціально незабезпечених, недієздатних, малолітніх, хворих тощо). Інститут представництва прав незахищених категорій громадян в адміністративному судовому процесі прокурором виступає частково наслідком відсутності ефективної системи безоплатної правової допомоги та є продовженням національних традицій статусу й форм діяльності органів прокуратури (Російська Федерація, Угорщина, Молдова, Україна, Бразилія та ін.).
Четверта модель функцій прокуратури в адміністративному процесі виявляється в країнах, в яких й дотепер відсутній політичний плюралізм, функціонує авторитарна держава. Прокуратура в них здійснює суцільний нагляд за законністю, в тому числі за діяльністю органів правосуддя, уповноважується подавати позови й вступати в будь-який судовий процес, виходячи із суб’єктивної думки щодо необхідності захисту в ньому інтересів держави чи будь-якої особи (Таджикистан, Туркменістан, Бєларусь, Китайська Народна Республіка, Куба, В’єтнам).
На наш погляд те, що Україна обрала стратегічний курс на входження до Європейського Союзу ще не означає втрату вітчизняною прокуратурою в подальшому повноважень представництва прав й свобод окремих категорій громадян в адміністративному судовому процесі. Існуючий позитивний досвід її правозахисної діяльності в цивільному й адміністративному судочинстві, а також положення та роль прокуратури в сучасній державі як захисника публічних інтересів, навпаки вказують на необхідність розширення її можливостей щодо захисту особистих прав й свобод.
Вважаємо, що прокурору в адміністративному судовому процесі слід надати право захищати інтереси невизначеного кола громадян. Мова йде про випадки порушення суб’єктом владних повноважень прав й свобод певних значних, великих груп населення, коли конкретної особи, в чиїх інтересах має бути подано адміністративний позов визначити не можна. Означене компенсує відсутність за діючими положеннями КАСУ [1] повноважень прокурора оскаржувати в суді незаконні нормативні й індивідуальні рішення суб'єктів публічного управління, відкриє найбільш простий й ефективний шлях для прокурорського реагування на факти масового порушення прав і свобод громадян в публічно-владній сфері, що невпинно виявляються в практиці прокурорської діяльності, дасть змогу забезпечити системний захист прокурором публічного інтересу в українській державі.
Прокурор має отримати право подавати адміністративні позови з метою захисту виборчих, екологічних, соціальних, національних, споживчих та інших солідарних прав й інтересів громадян України. Це спрямовано, за слушним висловлюванням К.М. Артамонової, на гарантування суспільного благополуччя в цілому [96, с. 5, 19]. Тим самим буде забезпечено виконання прокуратурою України соціальної функції „компенсатора”, гаранта збалансованого, відповідно до вимог законності і верховенства права, функціонування державного механізму на засадах конституційного принципу розподілу державної влади.
Аналізуючи положення § 1 глави 5 Розділу II „Організація адміністративного судочинства” КАСУ можна встановити, що прокурор за процесуальним статусом в адміністративному судочинстві належить до групи осіб, які беруть участь у справі. Це означає, що він є таким суб’єктом адміністративного судового процесу, який в тій чи іншій мірі зацікавлений в юридичному результаті вирішення публічно-правового спору адміністративним судом.
Склад осіб, які беруть участь у справі, наведений в ст. 47 КАСУ [1]. Ними зокрема названо – сторони, третіх осіб, представників сторін та третіх осіб. Прокурор при цьому законодавчо не віднесений до окремої групи осіб, які беруть участь у справі. Не можна його визнати ні особою, права, свободи чи законні інтереси якої в публічно-владній сфері захищаються адміністративним судом (стороною адміністративного судового процесу), ні особою, на суб’єктивні права чи законні інтереси якої може вплинути рішення адміністративного суду (третьою особою). Із цього слідує, що законодавцем в адміністративному судочинстві його включено до процесуальної групи осіб, які є представниками сторін та третіх осіб, тобто інститут участі прокурора в адміністративному судовому [97, с. 50-52] процесі визнано складовим міждисциплінарного інституту представництва.
Питання про належність прокурора при здійсненні ним функції захисту прав та інтересів держави й громадянина в суді до категорії судових представників, як і самого інституту судового представництва, є одними із найбільш дискусійних як у вітчизняній, так і зарубіжній юридичній літературі. Ряд представників сучасної науки цивільного процесуального права, в рамках якого тривалий час провадився захист суб’єктивних прав і свобод від їх порушень у публічно-владній сфері, заперечують проти віднесення прокурора під час здійснення ним захисту в суді інтересів держави та громадянина до категорії судових представників, визнають відповідну його діяльність самостійним особливого роду процесуальним інститутом. Так, І.А. Павлуник зазначає, що участь прокурора в цивільному процесі не є різновидом ні загального, ні процесуального представництва. Прокурор, на його погляд, не є представником сторони, як і самою стороною в прямому та процесуальному розумінні. Прокурора пропонує розглядати учасником судового процесу, що діє від імені держави на захист прав та свобод інших осіб, державних інтересів [98, с. 8, 9]. Разом з тим, виступаючи проти віднесення прокурора до процесуальної групи представників сторін та третіх осіб в судовому процесі, природи та сутності відповідної його процесуальної діяльності як особи, що бере участь у справі, І.А. Павлуник не розкриває.
Ще більш категоричним у своїх висновках відносно заперечення виконання прокурором представницької функції в судочинстві є С.А. Чванкін. Він пише, що застосування в Конституції України та інших нормативно-правових актах терміну „представництво прокурором” є помилковим, не відповідає змісту діяльності прокурора, не відображає ні сутності, ні характерних рис участі прокурора в цивільному процесі. С.А. Чванкін вважає необхідним у відповідних законодавчих актах термін „представництво прокурором” замінити на термін „правозаступництво прокурором”. На думку автора, „правозаступництво прокурором” є самостійним інститутом цивільного процесуального права, який має свій предмет регулювання, суб'єктний склад, зміст, об’єкт, а також свою ціль, відмінні від таких в інституті представництва [99, с. 9, 16].
Схожу до вищенаведених позицію щодо положення прокурора в адміністративному судовому процесі, як окремої, відмінної від представників, категорії осіб – учасників адміністративної справи, займає в теорії адміністративного процесу І.Л. Бородін. Вчений називає „представницьку функцію” прокуратури в судах самостійною формою процесуальної діяльності з метою забезпечення прав і свобод громадян [71, с. 287]. Однак відмітимо, що І.Л. Бородін свої погляди з приводу статусу прокурора в адміністративному судочинстві формулював до прийняття КАСУ [1], під впливом дискусійних думок відносно названого інституту, які склалися в науці цивільного процесу. А отже зазначена його позиція не може бути визнаною повністю вірною.
Сучасний російський дослідник проблем представництва в судах С.А. Халатов вважає інститут участі прокурора в цивільному та арбітражному процесі, в яких у Російській Федерації в наш час захищаються права та інтереси у публічно-владній сфері фізичних і юридичних осіб, „генетично тотожнім” інституту судового представництва. Використання в судовому процесуальному законодавстві поняття „представництво” стосовно прокурора дозволяє, – зауважує вчений, – припустити, що він виступає в судочинстві в якості представника [84, с. 127, 128]. Погляди, згідно яких прокурор розглядався в статусі представника в цивільному процесі, висловлювалися й в радянській юридичній літературі. Наприклад, М.А. Вікут у 1968 році відмічала, що участь прокурора в цивільному процесі є прикладом офіційного представництва держави [100, с. 45] „правозаступництво прокурором”.
Подібні думки щодо участі прокурора в юридичному процесі висловлюють і інші автори [101-105].
Оригінальний підхід до визначення природи діяльності прокурора в судочинстві запропонований українським правознавцем М.В. Руденко. Захист в господарському процесі прав та інтересів держави й особи розглядається ним своєрідним проявом, продовженням функції прокуратури нагляду за застосуванням законів, засобом забезпечення законності судових актів. Послідовно відстоюючи відомчі інтереси, М.В. Руденко заперечує виконання прокурором в господарському суді функції представника держави, називає його особливим суб’єктом судового процесу – посадовою особою найважливішого правоохоронного органу – прокуратури, який без особливих доручень, лише на підставі закону і свого службового становища приймає участь в процесі [106, с. 22-24]. Цілком правильно пов’язуючи правозахисну діяльність прокурора в судовому процесі з відповідними приписами закону, М.В. Руденко дещо прибільшує, на наш погляд, його положення в ньому, робить самостійною й самодіяльною процесуальною фігурою, „відірваною” від реального правового стану пов’язаності змісту прокурорської діяльності в судочинстві завданнями представництва інтересів держави й громадянина, що становить конституційну функцію прокуратури України (п. 2 ст. 121 Конституції України).
Найбільш близькою до істини при вирішенні питання встановлення дійсного положення прокурора в адміністративному судочинстві є позиція, сформульована з цього приводу кафедрою організації судових і правоохоронних органів Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого (І.Є. Марочкін, П.М. Каркач та ін.), згідно якої представництво прокуратурою в суді інтересів громадян і держави розглядається особливим видом судового представництва – прокурорським представництвом. Особливістю прокурорського представництва, на думку зазначених вчених, є те, що по-перше, воно здійснюється безпосередньо на підставі Конституції України, тоді як інші види представництва – на підставі доручень, адміністративних або законодавчих актів; і по-друге, його здійснює орган, який не має свого інтересу, завжди виступає на варті законності [17, с. 147]. Це вказує, на наш погляд, на природу прокурорського представництва як особливого виду законного (здійснюваного на основі закону) представництва.
Існування прокурорського представництва як специфічного виду представництва прав та інтересів держави й громадянина в судовому процесі, не пов’язаному з кримінальним та адміністративним переслідуванням особи, визнається й Н.Ю. Сакарою, яка зокрема у зв’язку з цим пише наступне: „Можна припустити, що представництво прокурором інтересів громадянина і держави в суді у випадках, передбачених законом, є прокурорським представництвом, вперше закріпленим Конституцією України й таким, що не отримало ще всебічного аналізу юридичною наукою” [107, с. 8]. Н.Ю. Сакарою пропонується непозбавлена логіки дефініція прокурорського представництва як правовідносини, в силу якої прокурор, здійснюючи визначені Конституцією та законами України повноваження, звертається в суд із заявою (позовом) і вчиняє в суді процесуальні дії, пов’язані з розглядом справи, з метою захисту прав та інтересів окремого громадянина чи держави.
Участь прокурора в судочинстві при виконанні ним функції захисту прав та інтересів держави й громадянина в якості представника відповідних носіїв правосуб'єктності щодо господарського судового процесу установлена й Конституційним Судом України. А саме єдиний орган конституційної юрисдикції в Україні в п. 6 мотивувальної частини Рішення від 8 квітня 1999 року № З-рп/99 (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) сформулював правову позицію, згідно якої представництво прокуратурою України інтересів держави в суді є одним із видів представництва. Представництво прокурором інтересів держави в суді,яке визначив Конституційний Суд України, відрізняється від інших видів представництва рядом специфічних ознак: складом представників та колом суб’єктів, інтереси яких вони представляють, обсягом повноважень, формами їх реалізації [108, с. 368].
За змістом положень КАСУ [1] захист прокурором в адміністративному судочинстві прав і законних інтересів держави й обмеженої категорії нездатних самостійно приймати участь в розгляді судами адміністративних справ громадян, виступає різновидом законного представництва. Такий висновок слідує із системного аналізу ст.ст. 56 та 57 КАСУ. Зокрема ч. 3ст. 56 КАСУ визначає дві форми представництва в адміністративному процесі прав й інтересів сторін та третіх осіб – на основі договору (договірне) і закону (законне). В ч. 8 ст. 56 КАСУ встановлено, що як законні представники діють також органи та інші особи, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб (прокурор в розумінні положень ст. ст. 60, 61 КАСУ). Застосування термінології „законний представник сторони та третьої особи” відносно прокурора має місце й у положеннях ч. 2 ст. 57 КАСУ, де зокрема передбачено таке: „Судді, прокурори, слідчі не можуть бути представниками в суді, крім випадків, коли вони діють як представники відповідних органів, що є стороною або третьою особою у справі, чи як законні представники сторони чи третьої особи”.
З урахуванням наведеної вище правової позиції Конституційного Суду України, статус прокурора в адміністративному судовому процесі як законного представника держави або громадянина за чинними положеннями КАСУ [1] не виглядає неправомірним. Такий законодавчий підхід повністю ґрунтується на відповідних конституційних приписах щодо правового положення прокуратури в Україні. Більш того, таке його положення в адміністративному судочинстві є цілком логічним, оскільки прокурор реалізує представницьку функцію інтересів держави й громадянина на підставі закону (п.2 ст. 121 Конституції України [46], ст. 36-1 Закону України „Про прокуратуру” [53]).
Представництво прокурором в адміністративному судовому процесі інтересів держави і громадянина є окремим, прокурорським видом законного представництва, що складає різновид представництва, здійснюваного органами та особами, яким законом надано право захищати права, свободи й інтереси інших осіб (ст. ст. 60, 61 КАСУ). За природою та цілями прокурорське представництво загалом є тотожнім офіційній з метою захисту інтересів інших осіб діяльності в галузі адміністративного правосуддя Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, органів державної влади та місцевого самоврядування, законодавчо покликаних забезпечувати права і свободи громадян, нездатних самостійно це робити (наприклад, органів соціального захисту населення, опіки та піклування тощо).
Разом з тим, прокурорське представництво своїм об’єктним складом, обсягом повноважень та межами реалізації, певним чином відрізняється від представництва „чужих” інтересів іншими представниками апарату держави. Зокрема, на відміну від представництва в адміністративному судовому процесі, здійснюваного Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини, прокурорське є більш універсальним та ширшим за своїм змістом. Воно практично забезпечує захист в адміністративному судочинстві прав та свобод у публічно-владній сфері незахищених категорій громадян в кожному місті та районі країни, а також інтересів держави. На відміну від представництва інтересів громадян органами державної влади та місцевого самоврядування, яке реалізується шляхом вступу у вже почату судову справу, як правило, у випадках, коли суд визнає це необхідним (ч. 3ст. 60 КАСУ)[1], прокурорське завжди передбачає прийняття прокурором самостійно рішення про ініціювання та участь на будь-якій стадії судового процесу, незалежно від бажання суду (ч. 2 ст. 60 КАСУ).
Окрім представництва органами і особами, яким законом надано право захищати права інших осіб, до якого належить й прокурорське, КАСУ передбачає також такі види законного представництва як-то: — представництво прав, свобод та інтересів малолітніх, неповнолітніх, а також осіб, позбавлених чи обмежених у дієздатності, їх батьками, усиновлювачами, опікунами, піклувальниками чи іншими особами, визначеними законом (ч. 4 та 5 ст. 56 КАСУ); — статутне представництво – представництво органу, підприємства, установи, організації його керівником чи іншою особою, уповноваженою законом, положенням, статутом (ч. 7 ст. 56 КАСУ).
З’ясовуючи питання представництва прокурором в адміністративному судочинстві інтересів громадянина, звернемося до аналізу існуючих в юридичній науці підходів до розуміння явища судового представництва загалом, оскільки останнє, будучи загальною правовою категорією, обумовлює його сутність. Можливо відмітити чималу різнобічність поглядів вчених-юристів до поняття судового (процесуального) представництва. В цілому має місце його розгляд як певної системи процесуальних дій, як процесуальних відносин та як інституту процесуального права.
В радянський період переважало визначення процесуального, відмінного від цивільно-правового, представництва як певної сукупності процесуальних дій, особливого роду діяльності. Подібні його дефініції пропонувалися А.О. Добровольським [109, с. 61], О.Ф. Козловим [110, с. 116] та рядом інших науковців. В сучасній українській науці процесуального права даного роду погляду до проблеми дотримується І.А. Павлуник, який пише, що процесуальним представництвом є вчинення в цивільному процесі однією особою (представником) в межах наданих повноважень юридичних дій від імені іншої особи з метою захисту її прав та законних інтересів та/або реалізації її процесуальних прав і обов’язків [98, с. 3].
Не можна заперечувати допустимості розгляду судового представництва, в тому числі прокурором інтересів держави й громадянина в адміністративному судочинстві, як певної процесуальної діяльності, системи дій. Такий підхід передбачає аналіз судового процесу з точки зору його динаміки, що в аспекті питань, які досліджуються, дозволяє усвідомлювати прокурора активним учасником забезпечення прав, свобод та законних інтересів громадянина у публічно-владній сфері в адміністративному судочинстві. Разом з тим, „діяльний” підхід до розуміння представництва в суді у певній мірі є обмеженим, неповністю розкриває сутності цього процесуального явища.
Погоджуємося із С.А. Халатовим, який зауважує, що „визначення представництва як системи процесуальних дій, по-перше, є достатньо механістичним, характеризує лише його зовнішні прояви, не розкриває внутрішніх особливостей як інституту права. По-друге, такий підхід залишає поза увагою наявність та зміст правовідносин, які складуються між представником і особою, чиї інтереси захищаються, а також між представником і судом. І, по-третє, поняття представництва як системи процесуальних дій не враховує суспільних відносин, які безпосередньо не пов’язані з участю в судовому процесі, але регулюються нормами інституту судового представництва, зокрема пов’язаних з визначенням підстав (уповноваження, доручення) та суб’єктів представництва (осіб, які можуть бути представниками і тими, чиї інтереси представляються) тощо” [84, с. 60].
Отже потребам змістовного та повного розкриття сутності діяльності прокурора з представництва в адміністративному судочинстві інтересів держави і громадянина більш відповідає підхід до судового представництва як до певної системи правовідносин. Такий висновок відповідає поглядам до розуміння процесуального представництва, які переважають в сучасній вітчизняній юридичній науці. Так, професор Б.М. Юрков під судовим представництвом має на увазі правовідносини, в силу яких одна особа – представник – здійснює в суді процесуальні дії від імені та в інтересах іншої особи з метою надання юридичної допомоги при розгляді судової справи [111, с. 109]. А. Жук визначає процесуальне представництво як юридичні відносини, в яких представник виконує на підставі повноважень, наданих йому законом або дорученням, процесуальні дії в судовому процесі з метою захисту прав та законних інтересів особи, від імені якої він виступає і яку представляє [112, с. 9].
Офіційне доктринальне розуміння прокурорського представництва також виходить з того, що воно є певною системою правовідносин. Зокрема в п. 6 мотивувальної частини згадуваного Рішення від 8 квітня 1999 року № 3-рп/99 (справа про представництво прокуратурою інтересів держави в арбітражному суді) Конституційний Суд України дійшов висновку, що представництво прокуратурою інтересів держави в господарському процесі є правовідносинами, в яких одна особа (представник) на підставі певних повноважень виступає від імені іншої особи (довірителя) і виконує процесуальні дії в суді в її інтересах, набуваючи (змінюючи, припиняючи) для неї права та обов’язки.
Розгляд прокурорського представництва в адміністративному судочинстві як системи правовідносин дозволяє встановити характер взаємин між прокурором та особою, права, свободи та інтереси якої захищаються у спосіб звернення до адміністративного правосуддя, з одного боку, та між прокурором та адміністративним судом – з іншого, що загалом сприяє більш чіткому та змістовному визначенню цього правового інституту.
Відносини між прокурором та громадянином, інтереси якого представляються в адміністративному судовому процесі, відмінні за своєю правовою природою від взаємин, які складуються в рамках договірного і законного представництва батьками, опікунами, піклувальниками тощо. На відміну від останніх, приватноправових (цивільних, сімейних) за їх характером, вони є публічними правовими, зв’язаними з реалізацією прокуратурою соціальної функції захисту прав і свобод в сфері публічного управління осіб, які не здатні самостійно через різноманітні обставини самостійно це робити [113, с. 42, 43]. Вступ у процес з метою захисту інтересів такої категорії осіб є не правом, а обов’язком прокурора в рамках виконання покладених на нього державою службових завдань гарантувати права та свободи громадян України.
Публічно-правовим характером відзначаються й відносини в адміністративному судочинстві між прокурором і адміністративним судом. Елемент публічності тут має прояв двоякого роду. По-перше, очевидно, що не можуть розглядатися неофіційними, приватними, взаємини між прокурором та адміністративним суддею як посадовими особами відповідних компетентних органів держави при реалізації покладених на них законом функцій. І, по-друге, приймаючи участь в адміністративному процесі з метою захисту прав і свобод громадянина, інтересів держави, прокурор, як і будь-який інший судовий представник, сприяє встановленню істини в адміністративній судовій справі, винесенню правосудного рішення адміністративним судом.
Отже можна підсумувати, що інститут участі прокурора в адміністративному судочинстві з метою захисту прав громадян, як і держави, має публічно-правову природу, пов’язаний із забезпеченням публічного інтересу – інтересу зумовленого в правовій державі потребами й прагненнями людини, громадян, які становлять український народ.
Прокурор, представляючи на підставі закону інтереси держави і громадянина в адміністративному суді, виступає таким чином безпосереднім учасником адміністративно-процесуальних відносин. Саме розгляд питань участі прокурора в реально виникаючих в рамках розгляду органами адміністративної юстиції публічно-правових спорів суспільних зв’язків дозволяє достовірно встановити його місце в суб’єктному складі адміністративного судочинства. В теорії юридичного процесу, як правило, залежно від характеру участі певної особи в тих чи інших процесуальних правовідносинах й проводиться класифікація його суб’єктів.
Так, відомим вітчизняним вченим – представником науки адміністративного права Л.В. Ковалем пропонувалася класифікація суб’єктів адміністративного деліктного процесу за ознакою їх участі в основних чи додаткових адміністративних правовідносинах. Ним виділялися обов’язкові та факультативні суб’єкти адміністративного процесу. Процесуальні дії факультативних суб’єктів (свідок, експерт), відзначав Л.В. Коваль, слугують засобом доказування, спрямовані на допомогу правосуддю. До факультативних суб’єктів адміністративного процесу науковець відносив також осіб, які мають юридичний інтерес у розгляді справи, зокрема тих, що діють в цілях виконання покладених на них законом державних та суспільних завдань, в тому числі і прокурора [114, с. 111].
З урахуванням того, що за положеннями КАСУ [1] прокурор віднесений до групи осіб, які беруть участь у справі, потребам більш точного визначення його місця в системі суб'єктів адміністративного судового процесу у більшій мірі відповідає класифікація носіїв адміністративно-процесуальної правосуб'єктності за критерієм характеру їх інтересу у справі. Подібний підхід до проблеми був запропонований в 1982 році вітчизняним вченим І.М. Погребним. Він розподілив суб’єктів юридичного процесу на групу осіб, безпосередньо зацікавлених в його результатах, тобто для захисту чиїх інтересів, реалізації суб'єктивних прав й обов’язків застосовується арсенал процесуальних засобів, та групу „лідируючіх” суб’єктів (суб’єктів організації судового процесу), що виконують свої функції в „чужому” інтересі, в цілях оптимального вирішення юридичної справи. Прокурора та посадових осіб інших органів державної влади, що приймають участь в розгляді судом справи в інтересах інших осіб, І.М. Погребний відносив до групи осіб — суб'єктів організації судового процесу [115, с. 91]. Аналогічного підходупри класифікації суб’єктів адміністративно судового процесу дотримується в теорії адміністративно-процесуального права С.Н. Махіна [116, с. 5-8].
На наш погляд, найбільш повну і таку, яка відповідає реальному стану справ класифікацію суб’єктів юридичного процесу за ознакою характеру їх юридичного інтересу, запропонувала сучасна російська дослідниця розглядуваних проблем О.Г. Лук’янова [117, с. 214]. Вчена розподілила суб’єктів процесу на групи осіб, які мають юридичний інтерес у вирішенні справи, та осіб, які такого інтересу не мають. При цьому першу групу осіб у свою чергу вона поділила на: а) осіб, які мають особистий (суб’єктивний) інтерес, як матеріально-правовий, так і процесуальний; б) осіб, які мають суспільний, державний інтерес, або лише процесуальний.
Прокурор приймає участь в адміністративному судочинстві, представляючи в ньому інтереси держави й громадянина, тобто – інших осіб. А отже його не можна відносити до групи осіб, які мають особистий (суб’єктивний) інтерес у вирішенні справи. Разом з тим, КАСУ [1] визначив прокурора активним учасником адміністративного судочинства, не пов'язав його участь в адміністративному судовому процесі з відповідним рішенням щодо залучення в розгляді справи суду. Прокурор наділений повноваженнями самостійно ініціювати розгляд судом адміністративної справи, приймати за власним переконанням у необхідності цього участь в адміністративному судовому процесі на будь-якій його стадії. При цьому прокурор приймає участь в адміністративному судовому процесі не без будь-якого інтересу, а керується інтересами служби – належного виконання покладених на прокуратуру законодавством функцій захисту в судочинстві інтересів держави і громадянина. З огляду на сказане, в адміністративному судовому процесі він має бути визнаний такою особою, яка бере участь у справі, що має суспільний, державний, тобто лише процесуальний інтерес в її вирішенні адміністративним судом відповідно та на підставі закону.
Виходячи з вищенаведеного, представництво прокурором в адміністративному судовому процесі інтересів громадянина може бути визначено як такі, що встановлюються і реалізовуються на підставі Конституції України [46], Закону України „Про прокуратуру” [53], Кодексу адміністративного судочинства України[1], правовідносини, в рамках яких прокурор вчиняє в адміністративному судочинстві процесуальні дії від імені і для захисту прав, свобод й законних інтересів осіб – громадян України, що через різноманітні обставини не можуть або позбавлені можливості самостійно відстоювати ці свої особисті цінності від їх порушень (обмежень) рішеннями, діями чи бездіяльністю суб'єктів владних повноважень – органів державної влади, місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб. Представництво прокурором інтересів громадянина в адміністративному судочинстві є за його природою різновидом законного представництва, здійснюваного органами та особами, яким законом надано право захищати в адміністративних судах „чужі” права і свободи, прокурорським адміністративно-процесуальним представництвом.
Прокурор, представляючи в адміністративному судочинстві права, свободи й інтереси незахищених категорій громадян, є таким суб’єктом адміністративного судового процесу, що не має особистої заінтересованості у вирішенні справи. Його інтерес при цьому носить суто процесуальний характер, зумовлюється належним виконанням службових завдань, покладених на нього державою. Захищаючи права і свободи громадян від їх порушень в діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування в адміністративному судовому процесі, прокурор фактичновиступає представником публічного (суспільного) інтересу, як інтересу в сучасній українській державі, зв’язаного з потребами і прагненнями людини – найвищої соціальної цінності.
Інститут участі прокурора в адміністративному судовому процесі з метою захисту прав і свобод громадян є національною особливістю та даниною традиціям розвитку вітчизняної системи права на демократичних засадах. Він виник в роки після проголошення радянської влади, в 20-х роках минулого століття, коли держава на вітчизняних теренах, декларуючи себе демократичною, вперше зробила спробу забезпечити права і свободи низько соціально захищених та недієздатних верств населення. В руслі курсу України на інтеграцію з Європейським Союзом, вважаємо, що цей інститут не повинен зникнути. Навпаки, він має розвиватися, оскільки метою існування будь-якої сучасної держави є всебічне й повне забезпечення прав і свобод кожного громадянина. Сьогодні його існування в Україні є додатковою гарантією, засобом забезпечення верховенства права, боротьби з корупцією та свавіллям бюрократії та чиновництва. Ним в чималій мірі компенсується відсутність в державі дієвого механізму надання безоплатної правової допомоги незахищеним категоріям громадян.
1.3. Правові основи участі прокурора в адміністративному судовому процесі з метою захисту прав, свобод та законних інтересів громадянина в сфері публічних правовідносин
Розгляд питань участі прокурора в адміністративному судовому процесі з метою захисту прав, свобод та законних інтересів громадянина у сфері публічно-владних правовідносин потребує й з’ясування правових основ для реалізації ним цієї функції в адміністративному суді. Це обумовлюється тим, що, по-перше, прокурор виступає в адміністративному судовому процесі посадовою особою прокуратури – органу державної влади, покликаного забезпечувати законність та верховенство права в Україні [118, с. 5]. А отже, він, як і інші суб’єкти публічно-владних повноважень, не може не діяти при цьому згідно положень ч. 2 ст. 19 Конституції України [46] не на підставі, не в межах повноважень та не у спосіб, передбачені законами України.
По-друге, діяльність прокурора у сфері правосуддя відповідно вимог законності окреслюється й спеціальними конституційними положеннями щодо прокуратури України. Так, ст. 123 Основного Закону України встановлює визначення організації і порядку діяльності органів прокуратури законом. Щодо законодавчих підстав діяльності прокурора в судочинстві безпосередньо наголошується й в самому нормативному формулюванні представницької функції прокуратури. П. 2 ст. 121 Конституції України передбачає здійснення прокуратурою представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом.
По-третє, на виключно правові форми участі прокурора в адміністративному судочинстві з метою захисту прав, свобод та законних інтересів громадянина вказує й сучасне науково-доктринальне розуміння адміністративного процесу як різновиду юридично-процесуальної діяльності. Зокрема, професор А.О. Селіванов в його відомій монографії „Адміністративний процес в Україні: реальність і перспективи розвитку правових доктрин” розглядає юридичний процес як спеціальну діяльність, що має на меті у встановленому законом порядку домогтися здійснення норм матеріального права [119, с. 11, 12].
Розгорнута характеристика юридичного процесу як загального правового явища до адміністративного судового дана іншим визначним вченим-адміністративістом Д.М. Бахрахом. Він також дотримується позиції, згідно якої юридичний процес є завжди урегульованою правом діяльністю повноважних суб’єктів. А саме у зв’язку з цим пише наступне: „Уявляється, що даний вид діяльності відзначається такими ознаками: 1) це свідома, цілеспрямована діяльність; 2) вона полягає в реалізації владних повноважень суб'єктами публічної влади, які взаємодіють один з іншим і з невладними суб'єктами; 3) вона запрограмована на досягнення певного юридичного результату, вирішення індивідуально-конкретної справи; 4) вона документується: проміжні та остаточні результати процесуальної діяльності відображаються в офіційних документах, і, як правило, воля суб'єкта влади оформлюється правовим актом; 5) має місце розгорнута регламентація цієї діяльності юридичними нормами (процесуальна форма)” [81, с. 7]. Отже, будь-яка особа, яка бере участь в адміністративному судочинстві як урегульованому правом процесі, в тому числі й прокурор, очевидно, що діє в ньому в межах, на підставі та у спосіб відповідних законодавчих положень.
Звернемо увагу також й на те, що прокурор є особливим учасником адміністративного судового процесу. Як установлено в попередньому, він захищає в адміністративному судочинстві не свої, а інших осіб інтереси, є виразником, в тому числі й при забезпеченні прав, свобод та інтересів у публічно-владній сфері обмеженої категорії громадян, не здатних самостійно це робити, публічного, суспільного інтересу. Тому цілком логічним, з огляду на це, виступає його участь в адміністративному судочинстві тільки в жорстких рамках чітких законодавчих приписів щодо підстав, форм і порядку такої процесуальної діяльності. Ця теза загалом отримала нормативного відображення в положеннях ч. 2 ст. 60 КАСУ [1], де встановлено, що прокурор здійснює в суді представництво інтересів громадянина або держави в порядку, встановленому цим Кодексом та іншими законами України.
Таким чином, можна підсумувати, що існує достатньо нормативних та теоретичних передумов для розгляду в межах нашого дослідження питань правових основ участі прокурора в адміністративному судовому процесі з метою захисту прав, свобод та законних інтересів громадянина у публічно-владній сфері. Нагальність звернення до аналізу зазначених проблем підтверджується й відсутністю в сучасній вітчизняній юридичній науці спроб їх системного проведення. В будь-якому разі це сприятиме практиці правозахисної прокурорської діяльності, оскільки застосування прокурором норм щодо представництва інтересів громадянина в адміністративному суді буде поставлено на комплексну науково-теоретичну основу.
Правову основу участі прокурора в адміністративному судочинстві з метою захисту прав, свобод та законних інтересів громадянина у публічно-владній сфері складають відповідні з цього приводу норми Конституції України[46], Закону України „Про прокуратуру”[53], Кодексу адміністративного судочинства України[1]. Вони отримали роз'яснення щодо порядку застосування, спочатку в наказі Генерального прокурора України №6 гн від 19.09.2005 року „Про організацію роботи по представництву в суді, захисту інтересів громадян та держави при виконанні судових рішень” [120], а пізніше, вже з урахуванням практики здійснення представництва, в наказі Генерального прокурора України № 6/1 гн від 29.11.2006 року „Про організацію представництва прокурором в суді інтересів громадянина або держави та їх захисту при виконанні судових рішень” [121]. Крім цих галузевих наказів порядок реалізації правової основи прокурорського представництва викладений в інших наказах Генерального прокурора України [122,123].
Норми, які визначають повноваження, підстави та форми участі прокурора в адміністративному судовому процесі з метою захисту прав, свобод та законних інтересів громадянина, на наш погляд, є матеріально-правовою основою для даного роду діяльності (до них належать відповідні норми Конституції України[46], Закону України „Про прокуратуру”[53], ст. ст. 60 та 61 КАСУ)[1]. Норми ж, що установлюють порядок участі прокурора в адміністративному судовому процесі (подання ним позову в адміністративний суд, участі в судовому розгляді справ, апеляційного та касаційного оскарження рішень адміністративних судів, сприяння виконанню рішень в адміністративних справах), утворюють процесуально-правову основу захисту прокурором інтересів громадянина в публічно-владній сфері у спосіб звернення до адміністративного суду. Ними є положення Розділів III – V КАСУ, що передбачають порядок провадження суддями адміністративних судів у справах про оскарження рішень, дій, бездіяльності суб’єктів владних повноважень, звернення до виконання рішень у цих справах.
Підхід, який передбачає поділ правових основ участі прокурора в адміністративному судочинстві з метою захисту прав, свобод та законних інтересів громадянина на матеріальні та процесуальні, виглядає логічним не лише з точки зору його відповідності положенням теорії права щодо видів правових норм, які приймаються з метою забезпечення функціонування суспільних відносин у сфері державного управління [124, с. 41-43], а й у зв’язку з тим, що сприяє вирішенню потреб практичного плану – більш ефективного удосконалення правового підґрунтя представництва прокурором інтересів громадянина в адміністративних судах. Він допускає розрізнення, встановлення особливостей окремо правових норм щодо того, що має робити прокурор в адміністративному судовому процесі для захисту прав, свобод та законних інтересів громадянина, і того, як це він має робити. Саме розмежування проблем матеріальної та процесуальної частини правового регулювання прокурорського представництва в адміністративному судочинстві дозволяє з урахуванням спеціальних (матеріальних чи процесуальних) принципів та правил законодавчої техніки їх усувати, досягати найбільшої повноти й досконалості законодавчого визначення відповідних питань.
Слід зауважити, що фахівцями в галузі адміністративного процесу достатнім чином обґрунтована належність норм, які установлюють компетенцію та загалом способи поведінки суб’єктів адміністративно-процесуальної діяльності і містяться в процесуальних за характером законодавчих актах, до матеріальної частини права [125, с. 45, 46]. Це має суттєве значення для вирішення питання правової природи положень ст. ст. 60 та 61 КАСУ [1], які відносять прокурора до учасників адміністративного судового процесу, встановлюють форми такої участі та особливості його повноважень при цьому.
Погоджуємося з В.Г. Перепелюком, який відзначає, що „доказом того, що поділ на позитивні процесуальні норми та норми нематеріальної процедури дійсно існує і рамками матеріального права не обмежується, є об'єктивність якісної різниці між процесуальними нормами та матеріальними процедурними, які конкретизують спосіб реалізації матеріальних норм більшого масштабу. Логічно-гносеологічна особливість процесуальних норм полягає в тому, що при процесуальній регламентації встановлюється таке відносно нове правило, яке неможливо логічним шляхом вивести з матеріальної норми. У випадку ж матеріальної процедурної нормативної конкретизації через дедуктивну операцію (деонтичну логіку) зміст загальної норми перетворюється шляхом виведення з неї припису більш низького рівня абстрактності” [126, с. 45-47].
І дійсно матеріальні процедурні норми щодо повноважень та форм участі прокурора в адміністративному судовому процесі (ст.ст. 60, 61 КАСУ[1]), на відміну від суто процесуальних, встановлених в Розділах III – V цього законодавчого акту, настільки зв’язані із питаннями організації та компетенції органів прокуратури, що не можуть бути виведені, як якісь принципово відмінні, із відповідної визначеної Конституцією[46]та Законом України „Про прокуратуру” [53] матеріально-правової нормативної системи щодо правового статусу та завдань прокуратури в українській державі.
Норми, що складають матеріально-правову основу забезпечення прокурором в адміністративному судочинстві прав, свобод та законних інтересів громадянина в публічно-владній сфері, мають первинний характер по відношенню до відповідних адміністративно-процесуальних. Такий висновок слідує не тільки з того, що вони встановлюються й на конституційному, а інші лише на законодавчому рівні, а й з того, що ними визначаються права і обов’язки прокурора в галузі охорони суб’єктивних публічних прав й свобод особи, нездатної самостійно звертатися до адміністративного правосуддя. Адже цілком зрозуміло, що прокурор не може приймати участь в адміністративному судовому процесі із зазначеною метою, бути учасником адміністративно-процесуальних судових відносин, не володіючи необхідною компетенцією щодо цього.
Отже норми, які утворюють процесуально-правову основу представництва прокурором інтересів громадянина в адміністративному судочинстві, виконують свого роду службову роль до відповідних матеріально-правових приписів, є засобом реалізації конституційних положень щодо функцій прокуратури в українському суспільстві – захищати права і свободи громадян. Процесуальні норми КАСУ встановлюють конкретний порядок дій та строків їх реалізації щодо здійснення прокурором завдань захисту інтересів громадянина в адміністративному судочинстві, виступають моделями динаміки прокурорського правового захисту в адміністративно-процесуальній сфері.
Вихідне значення для здійснення прокурором захисту прав, свобод і законних інтересів громадянина в публічно-владній сфері в адміністративному судочинстві мають положення п. 2 ст. 121 Конституції України[46], що покладають на прокуратуру України здійснення функції представництва інтересів громадянина та держави в суді у випадках, визначених законом. Це твердження повністю укладається в межі триваючих сьогодні соціальних процесів остаточного визнання верховенства конституційних положень та їх ролі як безпосередніх регуляторів суспільних відносин в Україні [127, с. 31].
Конституція України, в тому числі і щодо сфери правосуддя та діяльності прокуратури, володіє властивістю верховенства її положень. Цей принцип закріплено в ч. 2 ст. 8 Основного Закону України, де встановлено, що Конституція України має найвищу юридичну силу; закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції і повинні їй відповідати. Однак верховенство Конституції має не тільки нормативний, а й соціальній прояв. В останньому аспекті воно означає, що над нею не може „стояти” жоден інший суспільний акт: політичний, корпоративний, акт самоврядування тощо. Конституція є вищим виразом волі і прагнень українського народу, формою природного права, на основі якої розвиваються як матеріальні, так і процесуальні правові законодавчі норми в Україні.
Зауважимо, що конституційні положення щодо представництва прокуратурою інтересів громадянина в суді у випадках, визначених законом, необхідно сприймати не лише як певний простий конституційний дозвіл прокурору здійснювати дану функцію в судочинстві, а й як найвище за ступенем обов’язковості соціально-правове його завдання захищати права, свободи та законні інтереси громадянина, який позбавлений можливості це робити самостійно. Розглядаючи зазначене у взаємозв’язку з положеннями ч. 1 ст. 125 Конституції України про побудову системи судів загальної юрисдикції в Україні за принципом спеціалізації, можна зробити висновок, що сказане цілком стосується й відповідного обов’язку діяльності прокурора у сфері адміністративного правосуддя.
Норма п. 2 ст. 121 Конституції України [46] щодо представницької функції в суді прокуратури утворює фундамент правового інституту участі прокурора в адміністративному судовому процесі з метою захисту прав, свобод та інтересів громадянина. Разом з тим, вона, як і більшість конституційних положень, носить загальний характер. Це вимагає її деталізації законодавцем, що відбувається залежно від існуючих соціально-економічних передумов на рівні закону. Безвідносно до конкретного виду судочинства зазначене отримало реалізації в оновлених в 2001 році відповідних положеннях Закону України „Про прокуратуру” [53].
Матеріально-правову наступну за рівнем загальнообов’язковості після Конституції України законодавчу основу реалізації прокурором представницької інтересів громадянина та держави в суді функції загалом становить Глава 3, що вміщує ст.ст. 34-43 Закону України „Про прокуратуру”.
В ст. 34 Закону „Про прокуратуру” визначено завдання участі прокурора в судовому процесі, що зокрема вимагає здійснення ним сприяння реалізації судом вимог закону про всебічний, повний й об’єктивний розгляд конкретної справи та постановлення судового рішення на основі закону. Це, поряд із обов’язком прокурора гарантувати права та свободи незахищених категорій громадян, утворює сукупність цілей забезпечення ним публічного інтересу у сфері судочинства. Крім того, в цій статті Закону України „Про прокуратуру” закріплено й вихідний принцип участі прокурора в будь-якому судовому процесі, а саме – керівництва ним при цьому засадою невтручання у сферу професійної діяльності судді та його підкорення лише закону. У такий спосіб законодавець законодавчо застеріг прокурора, щоб він не втручався у сферу повноважень органів правосуддя – самостійної та незалежної гілки державної влади в Україні (ст.ст. 124- 130 Конституції України).
Повноваження прокурора щодо участі в будь-якому правозахисному (диспозитивному) судовому процесі закріплюються ст. 35 Закону України „Про прокуратуру” [53]. Установлено право прокурора вступати у судову справу на будь-якій стадії процесу, якщо цього вимагає захист конституційних прав громадян, інтересів держави чи суспільства. При цьому на прокурора одночасно покладено обов’язок вживати всіх передбачених законом заходів для усунення порушень закону, від кого б вони не виходили. Закон України „Про прокуратуру” в цілому містить безвідносні, універсальні норми щодо компетенції прокурора в судочинстві. Це слідує з положень ч. 2 ст. 35 цього Закону, де встановлено, що конкретний обсяг і межі повноважень прокурора, який бере участь у розгляді судом справи, визначаються відповідним процесуальним законом.
Сутність, підстави та форми представництва прокуратурою інтересів громадянина та держави в судах законодавець розкрив у ст. 36-1 Закону України „Про прокуратуру”. З положень ч. 1 цієї статті слідує, що представництвом інтересів громадянина або держави в суді є здійснення прокурором від імені держави процесуальних та інших дій, спрямованих на захист в суді інтересів цих суб’єктів права у випадках передбачених законом. Згідно положень ч. 2 ст. 36-1 Закону України „Про прокуратуру” підставою представництва в суді інтересів громадянина виступає неспроможність останнього через фізичний чи матеріальний стан, похилий вік або з інших поважних причин захищати свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження.
Формами представництва прокуратурою інтересів громадянина в суді ч. 3 ст. 36-1 Закону називає:
— звернення до суду із позовами та заявами про захист прав і свобод незахищеної особи, про визнання незаконними правових актів, дій чи бездіяльності органів і посадових осіб;
— участь у розгляді судами справ;
— внесення апеляційного, касаційного подання на судові рішення або заяви про їх перегляд за нововиявленими обставинами.
Спеціальною матеріально-правовою основою участі прокурора в адміністративному судовому процесі з метою захисту прав, свобод та законних інтересів громадянина, є положення ст. ст. 60 та 61 Кодексу адміністративного судочинства України[1]. Правова цінність правил ч. ч. 1 та 2 ст. 60 КАСУ полягає в тому, що саме вони визначають допустимість реалізації прокурором його передбаченої Конституцією України[46] та Законом України „Про прокуратуру”[53] функції представництва інтересів громадянина в суді стосовно сфери спеціалізованого адміністративного судочинства, іншими словами – судового захисту суб’єктивних прав, свобод та інтересів громадянина від їх порушень (обмежень) в діяльності публічної адміністрації в Україні.
Стаття 61 КАСУ стосується особливостей повноважень прокурора в адміністративному судочинстві при забезпеченні прав, свобод та законних інтересів громадянина у публічно-владній сфері. Зокрема в ч. 1 цієї статті застережена неможливість прокурора, який звернувся в адміністративний суд в інтересах громадянина, закінчувати справу адміністративної юрисдикції примиренням, а в ч. 3ст. 61 КАСУ перспектива розгляду адміністративним судом поданого прокурором правозахисного позову поставлена в залежність від того, чи не заперечує проти цього фізична особа, права, свободи чи інтереси якої захищаються, за умови, що вона володіє адміністративною процесуальною дієздатністю. Крім того, відмова прокурора від адміністративного позову або зміна ним позовних вимог не позбавляє за положеннями ч. 2 ст. 61 КАСУ громадянина, на захист прав, свобод чи інтересів якої подавався адміністративний позов, можливості вимагати від суду розгляду справи в попередньому обсязі.
Можливо відмітити, що чинні положення КАСУ значно повніше і детальніше розкривають питання участі прокурора в адміністративному судовому процесі порівняно з тим, що пропонувалося закріпити одним з двох поданих для розгляду Верховною Радою України проектів кодифікованих актів з відповідних спеціальних питань судочинства, зокрема підготовленому робочою групою Верховного Суду України під керівництвом B.C. Стефанюка, назва якого пропонувалася як Адміністративний процесуальний кодекс України [128, с. 46-54]. Діюча редакція Глави 5 „Учасники адміністративного процесу” КАСУ[1]загалом більш відповідає тим пропозиціям, що містилися в іншому проекті Адміністративного процесуального кодексу, який готувався Центром політико-правових реформ під головуванням І.Б. Коліушко [129, с. 10-14].
В проекті Адміністративного процесуального кодексу, що мав стосуватися діяльності адміністративних судів в Україні і готувався робочою групою Верховного Суду України, про участь прокурора в адміністративному судовому процесі з правозахисною метою йшлося лише в ч. 2 ст. 80 та ч. 2 ст. 81. А саме в ч. 2 ст. 80 проекту містилася проста формальна вказівка на те, що прокурор може бути стороною адміністративного судового процесу (хоча така точка зору є спірною, з урахуванням того, що він не має особистого інтересу в розгляді адміністративної справи адміністративним судом), а в ч. 2 ст. 81 пропонувалося закріпити захист прокурором в установленому Кодексом порядку в якості представника відповідних осіб за їх клопотанням прав, свобод та інтересів недієздатних громадян, громадян, визнаних обмежено дієздатними та громадян, які за станом здоров’я чи інших поважних причин не можуть захистити свої права. Про межі та особливості повноважень прокурора під час здійснення функції захисту прав і свобод громадян в публічно-владній сфері в адміністративному судочинстві, а також про представництво прокурором в адміністративних судах інтересів держави в цьому законопроекті мова взагалі не йшла.
Разом з тим, позитивним моментом проекту Адміністративного процесуального кодексу України, який пропонувався Верховним Судом України, порівняно із діючою редакцією КАСУ, було те, що в ньому безпосередньо зазначалися підстави участі прокурора в адміністративному судовому процесі при здійснені ним представницької функції в інтересах громадянина. Зокрема визначалося, що це має відбуватися в разі, якщо громадянин через різноманітні поважні причини сам не здатен захистити свої права і свободи у публічно-владній сфері в адміністративному суді.
Норми процесуального характеру, що стосуються порядку участі прокурора в адміністративному судовому процесі з метою захисту прав, свобод та законних інтересів громадянина, як зазначалося вище, містяться у Розділах III, IV, V КАСУ [1]. При цьому питання подання прокурором адміністративного позову в інтересах громадянина до адміністративного суду регулюються Главою 1 „Звернення до адміністративного суду та відкриття провадження в адміністративній справі” Розділу III КАСУ, що має назву „Провадження в суді першої інстанції”. Безпосередньо готуючи адміністративний позов до суду для забезпечення прав, свобод та інтересів у публічно-владній сфері громадянина, який самостійно не може реалізувати право на судовий захист, прокурор керується положеннями ст.ст. 105 та 106 КАСУ щодо змісту та форми позовної заяви.
Порядок участі прокурора на стадії підготовчого провадження з метою захисту прав, свобод та інтересів громадянина визначається Главою 2, що структурно включає ст.ст. 110-121, а представництва інтересів в суді першої інстанції Главою 3 (ст.ст. 122-152) КАСУ.
Право на апеляційне оскарження рішення місцевого або окружного адміністративного суду й участь у розгляді апеляційної скарги апеляційним адміністративним судом прокурор, захищаючи права, свободи та інтереси у публічно-владній сфері громадянина, не здатного самостійно це робити, реалізує в порядку процедур, визначених Главою 1 „Апеляційне провадження” Розділу IV „Перегляд судових рішень” (ст.ст. 184-197) КАСУ.
В подальшому, якщо виникне потреба в касаційному оскарженні рішення адміністративного суду першої інстанції після його перегляду в апеляційному порядку чи ухвали, постанови, ухвалених за результатами апеляційного адміністративного провадження, прокурор з метою забезпечення повного та всебічного захисту прав, свобод та інтересів громадянина у публічно-владній сфері, подає касаційну скаргу до Вищого адміністративного суду України і приймає участь в засіданні цього суду в порядку правил Глави 2 „Касаційне провадження” Розділу IV (ст.ст. 210-222) КАСУ [1].
Питання участі прокурора в адміністративному судовому процесі на стадії перегляду адміністративної справи, порушеної в інтересах громадянина, за винятковими та нововиявленими обставинами, визначаються відповідно Главою 3(ст.ст. 235-241) та Главою 4 (ст. ст. 245-252) Розділу IV, а під час виконання рішення адміністративного суду в такій справі положеннями Розділу V „Процесуальні питання, пов’язані з виконанням судових рішень в адміністративних справах” (ст.ст. 254-266) КАСУ.
У цьому підрозділі дослідження не розкриватимемо спеціально зміст процесуальних норм КАСУ щодо участі прокурора з метою захисту прав, свобод та інтересів громадянина, в адміністративному судовому процесі. Це буде зроблено в наступному розділі роботи при висвітленні питань реалізації конкретних форм участі прокурора у правозахисних цілях в адміністративному судочинстві. Обмежимося при цьому зазначенням лише формальної законодавчої основи для даної прокурорської діяльності.
Важливого значення для ефективного застосування прокурором в адміністративному судовому процесі з метою захисту прав, свобод та інтересів громадянина в публічно-владній сфері зазначених законодавчих положень має нормативно-методична й організаційна робота з цього приводу, що проводиться Генеральною прокуратурою України. Відмітимо детальне роз'яснення та доведення до відома працівників органів прокуратури змісту адміністративно-процесуальних судових положень, що стосуються представництва прокурором інтересів громадянина у взаємовідносинах із суб’єктами владних повноважень в адміністративних судах, наказом Генерального прокурора України № 6 гн від 19.09.2005 року [120] та діючим на даний час наказом Генерального прокурора України№6 гн від 29.11.2006 року[121].
В цих наказах Генеральний прокурор визначив захист прав і законних інтересів осіб, які неспроможні з будь-яких причин самостійно захистити свої права або реалізувати повноваження, поряд із захистом майнових та інших інтересів держави, основним завданням прокуратури в суді (п. 1 наказу[120], п.2 наказу [121]. Пріоритетним при реалізації представницької функції в суді, в тому числі й у адміністративному судочинстві, заступникам Генерального прокурора, прокурорам Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя, керівникам структурних підрозділів апаратів, міським, районним, міжрайонним та прирівняним до них прокурорам, Генеральним прокурором України наказано розглядати захист соціальних та майнових прав неповнолітніх, інвалідів, людей похилого віку, осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, трудових прав громадян, які неспроможні самостійно їх захистити або реалізувати процесуальні повноваження (п. 3 наказу[120], п.4 наказу [121].
Управлінням та відділам Генеральної прокуратури України, прокуратур Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя, військових прокуратур регіонів та Військово-Морських Сил України з питань нагляду за додержанням й застосуванням законів Генеральним прокурором України вказано на необхідність оперативно передавати, при виявленні підстав для звернення до суду для захисту прав, свобод та інтересів громадянина, матеріали наглядових перевірок, додавати до них оформлені та завірені відповідно до чинного законодавства документи, що можуть слугувати доказами в суді, до підрозділів представництва в суді. Останні в свою чергу зобов’язані своєчасно готувати за наявності достатніх підстав позови і надсилати їх до суду за підписом керівників прокуратур, приймати участь в розгляді ініційованих ними справ, вживати заходів для перегляду незаконних судових рішень, належного виконання обґрунтованих актів правосуддя.
При цьому Генеральним прокурором України наголошено на тому, щоб працівники прокуратури, які готують позови до суду з метою захисту прав, свобод та інтересів незахищених громадян, в тому числі в публічно-владній сфері, забезпечували їх повноту та вмотивованість, дотримувалися вимог закону до форми та змісту позовної заяви, підсудності спорів, посилалися на норми матеріального та процесуального права, які регулюють відповідні правовідносини, долучали необхідні докази до позовних заяв (п. 4 наказу[120], п.5,6 наказу [121].
З метою вирішення питань організації прокурорського представництва інтересів громадянина в адміністративних судах відповідно до правил інстанційної та територіальної підсудності, передбачених КАСУ [1], Генеральний прокурор України встановив, що це у місцевих адміністративних судах мають робити прокурори за місцем розташування суду, тобто районні, міжрайонні, міські прокурори. Що ж до подачі прокурором позовних документів, заяв, скарг і участі в розгляді судами відповідних справ в окружних та апеляційних адміністративних судах, то зазначене покладено на підрозділи представництва інтересів громадян і держави прокуратур областей й прирівняних до них прокуратур за місцем знаходження таких судів (п.6 наказу[120], п. 7 наказу[121]).
Генеральним прокурором України увага прокурорів зосереджена на активному застосуванні ними наданих законом повноважень щодо участі за їх ініціативою в будь-якій, в тому числі адміністративної юрисдикції, справі та вступу в таку справу, якщо цього вимагає захист прав і законних інтересів громадянина. Про намір вступити у розгляд адміністративної справи, порушеної за позовом іншої особи, прокурор має повідомити суд письмово або зробити відповідну заяву в судовому засіданні. При цьому участь прокурора у справах, пов’язаних з правовідносинами щодо усиновлення дітей іноземцями, позбавленням батьківських прав, визнана підпунктом 6.3. наказу[120]керівника органів прокурори України обов’язковою(підпункти 8.1,8.2 наказу[121]).
Прокурорам всіх рівнів належить забезпечувати своєчасне реагування на незаконні рішення адміністративних судів, якісно готувати на них апеляційні та касаційні скарги, заяви про перегляд за нововиявленими і винятковими обставинами. При направлені до суду зазначених процесуальних документів, як і позовних заяв до адміністративного суду першої інстанції, їх копії мають надсилатися прокуратурі вищого організаційно-правового рівня, прокурору, який забезпечує участь у справі, а в разі подачі касаційної скарги чи скарги за винятковими обставинами – до Генеральної прокуратури України (п.8 наказу[120], п.12 наказу[121]).
Загалом по кожному адміністративному позову, справі адміністративної юрисдикції, в органах прокуратури має вестися наглядове провадження, в якому зосереджуються копії позовів, заяв, клопотань, інших процесуальних документів та відомості про хід судового процесу, довідки про результати розгляду справи, судові рішення та документи про ініціювання їх перегляду, дані про реальне виконання тощо. Це вимагає підпункт 4.6 наказу[120]та п.10 наказу[121].
Касаційні подання до Вищого адміністративного суду України на рішення місцевих та апеляційних адміністративних судів, а також скарги про перегляд адміністративної справи, порушеної в інтересах громадянина за позовом прокурора району, міста, управління представництва прокуратури області, за винятковими обставинами до Верховного Суду України, за п. 8.2 наказу[120]мають вноситися прокурорами обласного рівня або їх заступниками. При цьому в апеляційних, касаційних скаргах та скаргах за винятковими обставинами, що вносяться в адміністративному судочинстві прокурорами, Генеральним прокурором України наказано обов’язково заявляти клопотання про їх розгляд судом за участі прокурора, тобто шляхом відкритого, а не письмового судового провадження (п.12 наказу[121]).
Представництво інтересів громадянина в судах касаційної інстанції (Вищий адміністративний суд, Верховний Суд України) проводиться працівниками відповідного Управління Генеральної прокуратури України (підпункт 8.3 наказу[120], підпункт 7.5 наказу[121].)
Крім зазначеного, заступникам Генерального прокурора України, прокурорам Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя, керівникам структурних підрозділів цих прокуратур, міським, районним, районним у містах, міжрайонним, а також прирівняним до них прокурорам, Генеральним прокурором України наказано: — вживати заходів, спрямованих на своєчасне і реальне виконання судових рішень, постановлених у справах за позовами прокурорів, в тому числі пов’язаних із захистом прав, свобод та інтересів громадянина в адміністративному судовому процесі; — забезпечувати ефективний прокурорський нагляд за додержанням законів при виконанні рішень судів органами примусового виконання рішень та контроль за законністю виконавчого провадження, діями органів, установ, організацій, їх посадових осіб під час виконання таких рішень; — особливу увагу при цьому приділяти нагляду за виконанням судових рішень, постановлених з метою захисту майнових інтересів держави і прав громадян, які неспроможні самостійно їх захистити; — використовувати право на оскарження до адміністративного суду дій та бездіяльності органів державної виконавчої служби чи їх посадових осіб, застосовувати інші повноваження учасника виконавчого провадження для доведення до логічного завершення представництва інтересів громадянина та держави в суді (п. 10 наказу[120], п.14 наказу[121]).
Вже відмічалося, що дія наказу Генерального прокурора України №6 гн від 19.09.2005 року [120] скасована, так як він втратив чинність в зв’язку з прийняттям нового галузевого наказу №6 гн від 29.11.2006 року [121]. Але було доцільним відобразити як його положеннями у формі наказу Генеральним прокурором здійснено організаційно-методичне врегулювання діяльності підпорядкованих прокурорів щодо застосування положень КАСУ[1] зразу після набуття ним чинності.
Як правило, здійсненню прокурором представництва інтересів громадянина в адміністративному суді, судовому захисту прав, свобод та інтересів у публічно-владній сфері незахищеної особи, передує провадження прокуратурою згідно положень Конституції України[46] та Закону України„Про прокуратуру” [53]нагляду за додержанням та застосуванням законів щодо прав і свобод людини й громадянина Кабінетом Міністрів України, міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади, місцевими державними адміністраціями, місцевими підрозділами відомств, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами, що отримало урегулювання щодо порядку організації проведення в наказі Генерального прокурора України №3 гн від 19.09.2005 року „Про організацію прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів щодо захисту прав і свобод громадян, державних та публічних інтересів” [122].
За положеннями п.п. 3 та 5 цього Наказу наглядова діяльність прокуратурою щодо захисту прав і свобод людини й громадянина передусім має провадитися за такими напрямками як: — оплата та охорона праці; — охорона здоров’я; — соціальне і пенсійне забезпечення; — права й свободи осіб, які потребують державної підтримки та допомоги; — притягнення громадян до адміністративної відповідальності та застосування інших заходів адміністративного примусу тощо. При цьому підпунктом 13.1 вказаного наказу[122] передбачено, що підрозділи нагляду прокуратури, виявивши існування підстав для захисту прав громадянина в суді, зобов’язані негайно передавати матеріали перевірок підрозділам представництва для підготовки й подання позовних заяв до суду.
Спеціальним відомчим актом щодо забезпечення органами прокуратури прав і свобод неповнолітніх є наказ Генерального прокурора України № 6/1 гн від 15.04.2004 року „Про організацію діяльності органів прокуратури щодо захисту прав і свобод неповнолітніх” [123]. У підпункті 1.2.1 цього наказу встановлено, що прокурори мають комплексно застосовувати весь арсенал повноважень прокуратури для захисту соціальних, майнових та особистих прав неповнолітніх. Діяльність органів прокуратури Генеральним прокурором України спрямовано на проведення перевірок належного виконання службами у справах неповнолітніх і підрозділами у справах сім’ї, дітей та молоді органів виконавчої влади й виконавчих органів місцевого самоврядування покладених на них законом організаційних, координаційних та контрольних функцій у вирішенні питань соціального захисту неповнолітніх, запобігання бездоглядності і правопорушенням серед дітей й підлітків (підпункт 3.1 наказу[123]).
Передбачено здійснення прокурорами нагляду за додержанням законів з питань охорони життя і здоров’я неповнолітніх, необхідність звертати їм особливу увагу на надання дітям безоплатної медичної допомоги в державних і комунальних закладах охорони здоров’я, на створення безпечних умов виховання, навчання й праці, попередження дитячої захворюваності, реагувати на факти порушення законодавства про освіту, передусім безоплатну повну загальну і професійно-технічну, доступність вищої освіти в державних та комунальних навчальних закладах (підпункти 4.1 та 4.2 наказу[123]).
Діяльність органів прокуратури скеровано підпунктами 4.6, 4.8 та 4.9 наказу Генерального прокурора України № 6/1 гн від 15.04.2004 року [123] також на систематичну перевірку додержання законів щодо пільг і гарантій дітям, які постраждали від наслідків Чорнобильської катастрофи, дітям-сиротам і дітям, які залишилися без піклування батьків, дітям-інвалідам, про соціальний захист малозабезпечених, багатодітних сімей, інших гарантій на одержання пенсій, стипендій, порядку усиновлення і вивезення дітей за кордон, недопущення їх економічної та сексуальної експлуатації.
Пунктом 8 цього наказу[123]прокурорів зобов’язано в необхідних випадках застосовувати заходи звернення до суду, в тому числі й адміністративного, і представляти в них інтереси неповнолітніх для захисту їх соціальних, житлових і майнових прав, а також оскаржувати незаконне перепрофілювання та відчуження дитячих закладів, нецільове використання бюджетних коштів, передбачених на реалізацію дитячих програм тощо. Цю ділянку роботи рекомендовано доручати вести найбільш досвідченим працівникам органів прокуратури.
Таким чином, правові основи участі прокурора в адміністративному судовому процесі з метою захисту прав, свобод та законних інтересів громадянина у сфері публічних правовідносин за характером регулювання такої участі можуть бути поділені на три групи: — матеріальні; — процесуальні; -організаційні.
Матеріально-правовою основою участі прокурора в адміністративному судочинстві у цілях захисту прав, свобод та інтересів громадянина є матеріальні за природою норми статті 121 Конституції України[46], Закону України „Про прокуратуру”[53]та ст.ст. 60 і 61 Кодексу адміністративного судочинства України[1], що визначають питання повноважень, підстав та форм для такої прокурорської діяльності.
Норми щодо компетенції та завдань органів прокуратури України у сфері адміністративного судового процесу отримали механізму реалізації в процесуально-правових за характером положеннях КАСУ, зокрема Розділів III-V цього законодавчого акту, що встановлюють порядок розгляду адміністративними судами справ про оскарження рішень, дій та бездіяльності суб'єктів владних повноважень, здійснення учасниками адміністративного судового розгляду своїх процесуальних прав і обов’язків.
Діяльність прокуратури щодо застосування матеріальних й процесуальних правових основ для представництва в адміністративному судовому процесі інтересів громадянина організовується відповідними спеціальними відомчими актами Генеральної прокуратури України як вищого в системі органів прокуратури України органу. Ці акти мають виключно внутрішній для системи органів прокуратури України характер, стосуються тільки прокурорів. Вони не мають правового значення для адміністративних судів, які вирішують справи адміністративної юрисдикції за позовами, що подаються для захисту прав й свобод в публічно-владній сфері громадянина.
Висновки до Розділу 1
У результаті дослідження теоретико-правових проблем захисту прокурором прав, свобод та законних інтересів громадянина в адміністративному судовому процесі сформульовані такі висновки:
1. Застосоване в КАСУ [1] для позначення об’єкту забезпечення адміністративним судочинством словосполучення „права і свободи особи” є збірним. Воно означає комплекс (систему) визначених національним публічним законодавством (конституційними, адміністративно-правовими, нормами муніципального права) прав і свобод (можливостей) особи, складається з двох самостійних об’єктів звернення за захистом до адміністративного правосуддя – системи законодавчо гарантованих публічних прав та системи свобод. Охороні адміністративними судами в Україні підлягають дозволені правом можливості людини й громадянина, по-перше, реалізація яких відбувається за сприяння з боку органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб (соціально-економічні, особисті, культурні, екологічні, інформаційні права), і, по-друге, ті, здійснення яких потребує відсутності втручання носіїв владних повноважень в індивідуальну сферу правозастосування.
2. Під застосуванням у ч.1 ст.60 та ч.1 ст.61 КАСУ для позначення окремого об’єкту забезпечення прокурором в адміністративному судовому процесі поняттям „інтерес” необхідно розуміти прагнення громадянина до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, що не опосередковано суб’єктивними правами чи свободами, простий легітимний дозвіл на задоволення індивідуальних потреб, що не суперечать Конституції[46]та законам України, суспільним засадам, принципам справедливості, добросовісності, розумності та іншим загально правовим засадам, реалізація яких відбувається у публічно-владній сфері, сфері здійснення державної влади і місцевого самоврядування.
Для цілей адміністративного судочинства інтересом громадянина визначено його прагнення до користування благом з метою задоволення індивідуальних потреб, які не суперечать чинному законодавству, суспільним та загально правовим засадам, і реалізація яких відбувається у сфері здійснення державної влади і місцевого самоврядування.
3. Представництво прокурором інтересів громадянина в адміністративному судочинстві є за його природою різновидом законного представництва, здійснюваного органами і особами, яким законом надано право захищати в адміністративних судах „чужі” права і свободи, прокурорським адміністративно-процесуальним представництвом.
Інститут участі прокурора в адміністративному судовому процесі з метою захисту прав і свобод громадян є національною особливістю та даниною традиціям розвитку вітчизняної системи права на демократичних засадах. В руслі курсу України на інтеграцію з Європейським Союзом цей інститут не повинен зникнути, але має розвиватися, оскільки метою існування будь-якої сучасної держави є всебічне й повне забезпечення прав і свобод кожного громадянина.
4. За характером регулювання участі прокурора в адміністративному судовому процесі з метою захисту прав, свобод та законних інтересів громадянина у сфері публічних правовідносин правові основи участі поділені на три групи: матеріальні, процесуальні та організаційні.
Розділ 2.
ФОРМИ ЗАХИСТУ ПРОКУРОРОМ ПРАВ, СВОБОД ТА ЗАКОННИХ ІНТЕРЕСІВ ГРОМАДЯНИНА В АДМІНІСТРАТИВНОМУ СУДОВОМУ ПРОЦЕСІ
2.1. Представництво прокурором інтересів громадянина в адміністративному суді першої інстанції
Виявивши під час провадження наглядової діяльності чи у інший спосіб факти порушення суб’єктами владних повноважень прав, свобод та інтересів громадянина, який неспроможний з тих чи інших причин самостійно їх захистити чи реалізувати процесуальні повноваження, і коли відновлення порушених прав не було досягнуто заходами внесення протесту або припису, прокурор має застосовувати, здійснювати необхідні дії для оскарження відповідного владного рішення, дії чи бездіяльності до адміністративного суду і приймати участь у розгляді спеціалізованими органами адміністративного судочинства такої категорії справ.
КАСУ [1] прямо не дає відповіді на питання щодо того, як має діяти прокурор, коли дізнається про порушення суб’єктом владних повноважень прав, свобод чи інтересів громадянина, нездатного самостійно їх захистити, вже після початку розгляду місцевим або окружним адміністративним судом справи щодо законності відповідного одного і того ж протиправного рішення, дії чи бездіяльності (акту управління), що була порушена провадженням за позовом іншої заінтересованої особи. Але виходячи із змісту загального законодавчого положення, сформульованого в ч. 2 ст. 60 КАСУ, згідно якого прокурор може здійснювати представництво на будь-якій стадії адміністративного судового процесу, уявляється можливим зазначити, що прокурорський захист прав незахищеного громадянина допускається й у спосіб вступу прокурором у вже призначену до розгляду чи таку, що розглядається адміністративним судом першої інстанції, справу адміністративної юрисдикції. У цьому випадку очевидно, що він має подати до суду заяву про його участь у справі в статусі учасника розгляду – представника відповідного громадянина.
Чинне законодавство в адміністративно-процесуальній судовій сфері не визначає безпосередньо переліку приводів, що можуть обумовити застосування прокурором заходів звернення до адміністративного суду для захисту прав, свобод та інтересів у публічно-владній сфері громадянина, позбавленого можливості самостійно це робити, і відповідно реалізації ним представницької функції в суді. Разом з тим цілком логічним виглядає те, що він може робити зазначене в будь-якому разі, коли отримає відповідну інформацію чи встановить протиправний факт, і за його власним переконанням виявлена обставина або діяльність прямо чи опосередковано обмежує, порушує права, свободи незахищеної особи.
Заслуговує уваги думка Т.О. Дунаса та М.В. Руденка стосовно вирішення прокурором практичних питань застосування цивільно-процесуальної форми, згідно якої приводами представництва ним інтересів громадян в суді у випадках, передбачених законом, окрім виявлення порушення прав особи в процесі прокурорського нагляду, є також звернення до прокуратури самих громадян чи у їх інтересах інших фізичних або юридичних осіб, повідомлення в засобах масової інформації, а також тоді, коли це визнає необхідним суд [130, с. 96, 97].
Представництво прокурором інтересів громадянина в адміністративному суді першої інстанції є складною за змістом та формами процесуальною діяльністю. Вона включає вчинення трьох комплексів процесуальних дій, до яких зокрема належать наступні:
— підготовка та подання до адміністративного суду адміністративного позову з метою захисту прав, свобод та інтересів громадянина у публічно-владній сфері;
— представництво інтересів громадянина на стадії попереднього судового розгляду адміністративним судом справи, ініційованої прокурором;
— участь прокурором у розгляді адміністративним судом першої інстанції справи за його позовом чи у іншій справі за його ініціативою, якщо він вважає , що цього вимагає захист порушених прав, свобод чи інтересів громадянина, неспроможного самостійно відстоювати свої права чи реалізовувати процесуальні повноваження.
Розглянемо питання представництва прокурором інтересів громадянина в адміністративному суді першої інстанції залежно від особливостей зазначених стадій.
Можуть бути виділені суб’єктно-статусні (пов’язані з характеристиками особи) і такі, які стосуються сфери суб’єктивної правової аксіології (суб’єктно-ціннісні), підстави для подання прокурором адміністративного позову в суд в інтересах громадянина.
Суб’єктно-статусною підставою для подання прокурором адміністративного позову можна розглядати такі характеристики, якості конкретної особи, які об’єктивно виключають можливість реалізації нею права на судовий захист з тих чи інших поважних, незалежних від неї причин. До таких підстав відносяться неспроможність громадянина самостійно звернутися за захистом своїх прав, свобод чи інтересів у публічно-владній сфері до місцевого або окружного адміністративного суду згідно з існуючими правилами підсудності чи реалізувати надані законом процесуальні повноваження в адміністративному процесі через: — фізичний стан (інвалідність, похилий вік, захворювання, травматизм); — матеріальне становище (малозабезпеченість, безробіття); — недієздатність (неповноліття, визнання громадянина судом обмежено дієздатним чи недієздатним) тощо. Ця група підстав може бути визнаною належною до сфери процесуальної правової реальності, оскільки обумовлюється нездатністю або відсутністю можливості відповідного громадянина самостійно здійснювати свої права в адміністративному судочинстві (процесі).
До матеріально-правової сфери відносяться підстави представництва прокурором інтересів громадянина в адміністративному суді, що пов’язані з порушенням конкретного матеріального суб’єктивного права чи незадоволенням законного інтересу незахищеної особи органом державної влади, місцевого самоврядування, їх посадовою особою. Іншими словами, суб’єктно-ціннісною підставою представництва прокурором інтересів громадянина в адміністративному суді виступає реально існуючий, на погляд прокурора, факт порушення суб’єктом владних повноважень тих чи інших установлених законодавством політичних, економічних, соціальних, духовних, екологічних та інших прав й свобод відповідного громадянина, а також невжиття органом влади дій, які є необхідними для забезпечення такого, що випливає із закону, інтересу, прагнення особи.
Дискусійним щодо сфери адміністративного судочинства виступає питання про можливість подання прокурором позовів в інтересах невизначеного кола осіб (з метою захисту суспільного інтересу), наприклад для скасування певних протиправних нормативно-правових актів органів управління, спонукання до вчинення на виконання закону тих чи інших суспільно значимих дій тощо. Відмітимо, що таке право на процесуальному рівні КАСУ [1] прямо не встановлює, що як зазначалося вище, є його суттєвим недоліком.
Разом з тим, відповідне завдання прокурорського представництва (безвідносно до конкретного виду правосуддя) передбачено в ч. 3 ст. 36-1 Закону України „Про прокуратуру” [53]. Визначалося здійснення прокурором зазначеного раніше і в Цивільному процесуальному кодексі України 1963 року, який до набуття чинності КАСУ урегульовував питання забезпечення прокурором прав і свобод громадянина у сфері публічного управління. Така законодавча процесуальна невизначеність, що має місце також й в новому ЦПК України, призводить до існування в окремих представників органів правосуддя поглядів, котрі передбачають заперечення можливості подання прокурором позовів до суду для захисту інтересів невизначеного кола осіб [131, с. 268-281].
Вважаємо, що погляди суддів, які виключають можливість захисту прокурором в цивільному та адміністративному судовому процесах інтересів невизначеного кола осіб (інтересів певних суспільних груп), є необґрунтованими. По-перше, при цьому не враховується існуючий матеріально-правовий припис Закону України „Про прокуратуру” [53], який зазначене безпосередньо визначає. І, по-друге, така позиція позначає панування „жорсткого” формально-правового – такого, що не відповідає потребам утвердження верховенства права в Україні – підходу у правосвідомості представників суддівського корпусу, коли вони приймають рішення про відмову прокурору в подачі позову для захисту інтересів невизначеного кола осіб, тобто групового правозахисного позову [132, с. 92-94].
Не можна залишати поза увагою ту обставину, що за умов побудови та функціонування демократичної правової держави, рівня якої прагне досягти Україна, держава саме й покликана захищати, представляти інтереси суспільства, всіх громадян. Тому не можна заперечувати того, що подаючи позов для захисту інтересів громадян, які спільно проживають на певній території, від їх порушень певним рішенням, дією чи бездіяльністю будь-то органу державної влади чи місцевого самоврядування, прокурор діє також й в державних інтересах, інтересах забезпечення тих цінностей, що становлять зміст і спрямованість діяльності за положеннями ст. 3 Конституції України [46] української держави.
Як установлено в попередньому, прокурор, представляючи в адміністративному судочинстві права, свободи та інтереси громадянина у визначених законом випадках, не має при цьому особистої, окрім лише процесуальної, професійної заінтересованості, і його діяльність є за природою особливим видом законного представництва – прокурорським представництвом. З урахуванням такого статусу прокурора серед осіб, які беруть участь у розгляді судом справи адміністративної юрисдикції, не можна казати, що подаючи позов до адміністративного суду з метою захисту прав, свобод та інтересів у публічно-владній сфері громадянина, він реалізовує право на позов [133, с. 6, 7], є позивачем – заявником матеріально-правових вимог на предмет публічно-правового спору. У зв’язку з цим більш правильним буде казати, що він реалізовує при цьому його надане нормами КАСУ [1] право на пред’явлення позову [134, с. 27-35], а його поданий в інтересах громадянина адміністративний позов є актом реалізації такого права прокурора, що має суто процесуальну природу, і обумовлюється потребами здійснення прокуратурою її конституційної функції захисту інтересів держави і громадянина в судах.
Стороною в адміністративній справі (позивачем) в розумінні положень КАСУ за позовом, поданим прокурором, виступає громадянин, позбавлений можливості самостійно захищати свої права або реалізовувати повноваження в адміністративному судочинстві, якому саме й належить право на позов, що крім матеріально-правової складової – права вимагати примусового захисту порушеного чи оспорюваного права від суду, включає й право на пред’явлення позову як процесуальну можливість домагатися відповідного захисту, звертатися в установлений спосіб до суду [135, с. 4-7]. Отже прокурор в адміністративному судовому процесі володіє „урізаним” правом на позов, що включає лише його процесуальну площину і передбачає суто повноваження ініціювати судовий процес.
З огляду на те, що прокурор не є стороною у судовій справі, яка випливає з адміністративних правовідносин, носієм права на позов, законодавець в КАСУ поставив можливість розгляду адміністративним судом справи, ініційованої в інтересах громадянина прокурором, в залежність від волевиявлення незахищеної особи (позивача). Зокрема в ч. 3 ст. 61 КАСУ встановлено, що якщо фізична особа, яка має адміністративну процесуальну дієздатність і на захист прав, свобод та інтересів якої подано адміністративний позов, не підтримує позовні вимоги, суд залишає позовну заяву без розгляду.
Проблема меж захисту прокурором прав громадянина є однією з найбільш дискусійних в теорії та практиці судового процесу. Вчені-юристи не є одностайними у поглядах відносно того, чи повністю залежить прокурор від волі заінтересованої особи при реалізації права на пред’явлення позову до суду з метою захисту її прав у передбачених законом випадках, що з прийняттям КАСУ [1] стало нагальним для вирішення з позицій теорії адміністративного судового процесу.
Ще в радянський період представник науки цивільного процесуального права Р.Е. Гукасян зауважував, що „позивачу в процесі не може бути надана безмежна свобода. Суд, вирішуючи питання розгляду позовної заяви, не може бути пов’язаний з волею матеріально зацікавленої особи в такому ступені, щоб з органу правосуддя перетворитися в безправного виконавця її волі” [60, с. 93]. Вчений обґрунтовував позицію, згідно якої суд не може закрити справу, ініційовану в інтересах громадянина прокурором або органом управління, якщо особа відмовляється від захисту її прав, в тому випадку, коли це негативно може вплинути на права третіх осіб (громадян, держави) тощо.
Принцип щодо того, що суду забороняється відмовляти в розгляді справи на тій підставі, що громадянин, в інтересах якого подавався позов, не підтримує позовних вимог, закріплювався й на законодавчому рівні, зокрема в ст. 32 Закону СРСР від 30.11.1979 року №1162-Х „Про прокуратуру” [136]. Це пояснювалося не лише тезою про неухильну турботу радянської держави про інтереси незахищеної особи, а й потребами послідовної реалізації прокуратурою властивої їй у той час функції загального нагляду за законністю, в тому числі й у сфері судочинства.
І хоча з часів СРСР судовий процес в цивільних та адміністративних справах реформувався на засадах диспозитивності, нагляд прокуратури за судовою діяльністю скасовано, це не виключає існування в сучасній юридичній науці думок, згідно з якими заперечується можливість закриття в кожному разі судом провадження у справі, відкритій за позовом прокурора, на тій підставі, що матеріально-заінтересована особа не підтримує позовних вимог. Так, С.Я. Фурса відмічає, що інколи може мати місце ситуація, коли особа відмовляється від позовних вимог внаслідок погроз або протиправних обіцянок. На погляд вченої, це не може бути підставою для закриття справи, ініційованої прокурором [137, с. 68-70]. Т.О. Дунас та М.В. Руденко зауважують [130, с. 88], що „прокурор не повинен оставатися осторонь, якщо дійсні причини небажання особи мати прокурора представником її інтересів зумовлені обставинами, які суперечать закону, зачіпають державні чи суспільні інтереси, порушують права інших громадян, і якщо відмову від позову не можна визнати усвідомленим, вольовим актом, викликаним тиском, погрозою, хворобливим станом тощо”. І дійсно, на практиці такі ситуації, в тому числі й щодо сфери відносин адміністративного судочинства, зустрічаються.
Крім того, на наш погляд, не можна визнавати підставою, щоб не розглядати адміністративну справу, ініційовану прокурором, відповідну заперечну з цього приводу заяву особи, яка щойно захворіла на психічну хворобу чи знаходиться у стані тимчасового розладу душевної діяльності, тобто до визнання її недієздатною згідно існуючого порядку формальних юридичних процедур. Зазначений хворобливий стан може бути використаний посадовою особою органу управління в корисливих цілях або для звільнення себе від управлінської відповідальності, а поновлення громадянина в певних його правах чи свободах, згодом може стати неможливим.
З огляду на сказане, доречним виглядає внесення в ст. 61 КАСУ [1] положення щодо того, що представництво прокурором інтересів громадянина, який захворів на психічну хворобу, в тому числі до визнання факту недієздатності в судовому порядку, або такого, який знаходиться в стані тимчасового розладу душевної діяльності, а також у випадку чинення на нього психологічного або фізичного тиску у зв’язку з розглядом адміністративної справи, здійснюється незалежно від його волі. Це саме має стосуватися й ситуацій представництва прокурором в адміністративному судочинстві інтересів малолітніх осіб-сиріт незалежно від відповідного бажання щодо цього їх опікунів, піклувальників, коли вони є.
В решті випадків положення адміністративного судового законодавства щодо того, що неможливий розгляд адміністративним судом справи за позовом прокурора в інтересах незахищеного громадянина за відсутності згоди останнього на це, безумовно є правильними і відповідають принципу диспозитивності адміністративного судового процесу (ч. 2 та 3 ст. 11 КАСУ)[1].
Таким чином, прокурор під час представництва інтересів в адміністративному суді громадянина, нездатного самостійно захистити свої права чи реалізувати повноваження, як учасник розгляду справи, з позицій розпорядження матеріальними позовними вимогами є певною мірою обмеженим законодавцем в цьому. Він є позивачем в процесуальному розумінні, не володіє всіма власне правами позивача. Зокрема прокурор згідно ст. 61 КАСУ не може висувати вимогу щодо розгляду судом справи за відсутності згоди особи, права, свободи чи інтереси якої в публічно-владній сфері захищаються (за винятком зазначених вище випадків, які потребують законодавчого унормування), а також закінчувати справу примиренням.
Разом з тим, обсяг процесуальних можливостей прокурора під час його участі в розгляді судом справи адміністративної юрисдикції є повним. Будучи представником інтересів громадянина чи держави, він наділений такими ж процесуальними правами, як інші особи, що беруть участь у розгляді справи (ч. 1 ст. 59 КАСУ). А саме в адміністративному судочинстві прокурор має такі процесуальні права: — звертатися до адміністративного суду із адміністративним позовом для захисту прав, свобод та інтересів громадянина, нездатного самостійно захистити свої права; — знати про дату, час і місце судового розгляду справи, про всі рішення, які ухвалюються у справі, ініційованій ним або у якій він приймає участь; — знайомитися з матеріалами справи; — брати участь в судових засіданнях; — заявляти клопотання та відводи (судді, секретарю судового засідання, експерту, спеціалісту, перекладачу); — давати усні та письмові пояснення, доводи і заперечення; — подавати докази, брати участь в дослідженні доказів; — висловлювати свою думку з питань, які виникають під час розгляду справи, задавати питання іншим особам, які беруть участь у справі, свідкам, експертам, спеціалістам, перекладачам; — подавати заперечення проти клопотань, доводів і міркувань інших осіб; — знайомитися з технічним записом та журналом судового засідання й подавати письмові зауваження до них; — робити із матеріалів справи виписки, знімати з них копії, одержувати копії судових рішень; -оскаржувати судові рішення в частині, що стосується інтересів громадянина, права, свободи та інтереси якого представляються тощо.
Прокурор ініціює розгляд адміністративним судом публічно-правового спору, коли цього вимагає захист інтересів громадянина, нездатного самостійно це робити чи реалізовувати процесуальні повноваження, шляхом подання адміністративного позову, під яким згідно п. 6 ч. 1 ст. 3 КАСУ [1] розуміється звернення до даного юрисдикційного органу про захист прав, свобод та інтересів у публічно-владних правовідносинах. Це є наслідком сприйняття законодавцем в КАСУ концепції позовного адміністративного судового провадження. До цього в ЦПК України 1963 року передбачався спеціальний вид судового провадження у справах, які випливають з адміністративних правовідносин. Формою звернення до суду при цьому виступала скарга, а сторонами судового провадження – заявник та заінтересована особа (орган влади, рішення, дії чи бездіяльність якого були предметом оскарження).
Як відзначає Голова Вищого адміністративного суду України О.М. Пасенюк, „під час доопрацювання проекту КАС термін „адміністративний позов” багатьма політиками і юристами не сприймався. Виходячи з положень частини першої статті 55 Конституції України [46], які кожному гарантують „право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб”, формою звернення до адміністративного суду пропонувалася скарга” [138, с. 291].
Погоджуємося з думкою О.М. Пасенюка, що термін „адміністративний позов” не суперечить наведеному положенню Конституції України[46], оскільки категорія „оскарження” при цьому позначає дію, а не форму звернення [138, с. 291]. Термін „скарга” як форма звернення до суду у справах, які виникають з адміністративних правовідносин, що застосовувався донедавна в положеннях ЦПК України 1963 року, вказував на нерівність того, хто скаржиться, і того, на кого скаржаться. Це не могло бути визнано прийнятним під час побудови адміністративного судового процесу з урахуванням визначеного Конституцією України принципу рівності перед судом та законом будь-якого суб’єкта права, в тому числі носія владних повноважень у взаємовідносинах судового процесу з громадянином (п. 2. ч. З ст. 129 Основного Закону України) [139, с. 20-23]. Термінологію „скарга” можна застосовувати в адміністративному процесі, пов’язаному із здійсненням публічного управління, оскільки ці відносини будуються на засадах субординації, однак не щодо сфери судочинства в демократичній державі з розгляду спорів між особою і владою [140, с. 35-39].
Свого часу ідею щодо неприйнятності застосування терміну „скарга” і відповідно сприйняття концепції специфічного, відмінного від провадження за скаргою, виду судочинства в адміністративних справах підтримував також й B.C. Стефанюк. Він зазначав, що „перед адміністративним судом мають бути рівними і громадяни, і адміністрація” [72, с. 261,262]. На його думку, запровадження при цьому в КАСУ [1] провадження „за скаргою” не дозволило б уніфікувати форму звернення до суду адміністративної юрисдикції (інколи потреби практики державно-управлінської діяльності зумовлюють необхідність порушення питання про розгляд судом публічно-правового спору суб’єктом владних повноважень). З цим не можна не згодитися, оскільки нелогічним виглядало б те, що суб’єкт влади „скаржився” до суду на дії громадянина.
Не визнаючи допустимим законодавче використання моделі судового адміністративного процесу у формі провадження за скаргою, B.C. Стефанюк, разом з тим, заперечував при цьому й концепцію позовного даного виду судочинства. Зокрема він писав: „Деякі автори пропонують ввести в адміністративне судочинство адміністративний позов, який вказуватиме на того, хто звертається до адміністративного суду (позивача), і того, до кого спрямовані вимоги (відповідача). Тоді суб’єкт владних повноважень буде називатися не просто „заінтересована особа”, як сьогодні в цивільному процесі, а „відповідач”. На нашу думку, цей довід є непереконливим. Позов традиційно використовується в ЦПК та ГПК України, які мають на меті вирішення спору, пов’язаного з приватноправовими вимогами” [72, с. 262].
Виходячи з наведеного, B.C. Стефанюком пропонувалася особлива форма звернення до адміністративного суду – „заява”, яка, на його погляд, була в певній мірі „нейтральною”, порівняно з адміністративним позовом. Разом з тим, заявою до адміністративного суду цим відомим організатором судової діяльності пропонувалося вимагати судового розгляду не тільки питання правомірності й чинності відповідного акту управління, вчинення або прийняття якого й спричиняє звернення особою до органу правосуддя, а й захисту, відновлення порушених (обмежених) прав, свобод чи інтересів у публічно-владній сфері „заявника”, що є властивим саме для позовного типу провадження. Отже, підхід до концепції адміністративного судового процесу, який обґрунтовувався B.C. Стефанюком, відзначався від існуючого в наш час позовного не стільки сутнісними, скільки формальними, термінологічними відмінностями.
Передбачивши таку форму звернення до адміністративного суду як адміністративний позов, КАСУ [1] таким чином запровадив позовне провадження в адміністративному суді. Практично щодо представництва прокурором в адміністративному судочинстві інтересів громадянина це означає, що прокурор звертається до адміністративного суду передусім не з тим, щоб вказати на недоліки в роботі органу управління, „звинуватити” його у вчиненні певного протиправного рішення, дії чи бездіяльності, а відновити порушений правовий стан незахищеної особи, домогтися реалізації її прав, застосування свобод, задоволення суб’єктивного інтересу в публічно-владній сфері [141, с. 28-33]. Тобто мета представництва ним інтересів громадянина в адміністративному суді в своїй основі є правозахисною, зумовленою потребами утвердження верховенства права в Україні.
КАСУ [1] передбачив здійснення адміністративним судом не судового контролю за діяльністю адміністрації, що мало місце до його прийняття за правилами ЦПК України 1963 року, а розгляд публічно-правових спорів між особою та суб’єктами владних повноважень. Отже, подаючи позов в інтересах громадянина до адміністративного суду, прокурор виступає не більш ніж законним представником рівноправної сторони адміністративного судового розгляду (відповідної особи). Його доводи щодо протиправності рішення, дії чи бездіяльності органу виконавчої влади, місцевого самоврядування, їх посадової або службової особи згідно із принципом змагальності в адміністративному судовому процесі (ч. 1 ст. 11 КАСУ), не мають переваги під час постановляння судом рішення у справі. Вони є предметом оцінки адміністративним судом в тій самій мірі, як і заперечення, позиція відповідача у справі (носія владних повноважень).
Введення в дію позовного адміністративного судового процесу було обумовлено не стільки потребами рівноправного відстоювання в ньому правомірних державних інтересів (законних інтересів суб’єктів влади), скільки запровадження більш широкого та ефективного, порівняно з попередньо існуючим станом, арсеналу процесуальних засобів для захисту суб'єктивних прав і свобод особи в публічно-владній сфері адміністративним судом. Мова йде про допустимість згідно з положеннями теорії процесуального права застосування виключно в цьому виді судового провадження такого інституту як забезпечення позову, що дозволяє, наприклад, тимчасово призупинити дію оскаржуваного правового акту до ухвалення судового рішення за результатами розгляду публічно-правового спору по суті. У такий спосіб можна практично запобігти настанню більш значимої шкоди для індивідуальної особистої сфери правозастосування громадянина від відповідного рішення, дії чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень до їх скасування або визнання протиправним згідно існуючих адміністративно-судових процедур. Це не є властивим для процесуальної форми провадження в суді за скаргою.
Однак зауважимо про неможливість стверджувати відносно того, що принцип диспозитивності в чинній редакції КАСУ [1] законодавцем реалізовано у повному обсязі. Зокрема, враховуючи правозахисну з точки зору інтересів громадянина мету даного виду судочинства, в ньому не було передбачено такого інституту, що випливає з його вимог, як зустрічний позов.
Прокурорська робота з подання адміністративного позову до суду в інтересах громадянина умовно може бути поділена на два етапи: спочатку готується позовна заява, виконуються всі вимоги процесуального законодавства щодо її змісту та форми, обґрунтовуються підстави звернення до адміністративного суду, збираються необхідні для підтвердження позовних вимог докази, а потім настає стадія безпосереднього подання позовної заяви до суду згідно з існуючими правилами територіальної й предметної підсудності. При цьому прокурор слідкує за тим, як подані матеріали розглядаються адміністративним судом, чи не залишаються ним без руху, а також чи в установлений законом термін порушується провадження у справі, призначається день та час проведення попереднього засідання в ній [142, с. 151-154].
Перш ніж перейти до складання позовної заяви в інтересах громадянина до адміністративного суду прокурор з’ясовує таке коло питань: — визначає орган управління, який виступатиме відповідачем в адміністративній справі, а також осіб, які можуть бути заінтересовані в результатах її вирішення, на чиї права чи інтереси може вплинути судове рішення в ній; — яка підвідомчість (цивільна, господарська чи адміністративна юрисдикція) і підсудність справи (якому адміністративному суду вона належить до розгляду); — встановлює коло доказів, які підтверджують позовні вимоги; — визначається стосовно того, в чому з об’єктивної сторони полягало порушення суб’єктом владних повноважень прав, свобод чи інтересів громадянина, який самостійно не може звернутися за захистом до адміністративного суду чи реалізувати процесуальні повноваження (вчинення дії або бездіяльності, прийняття правового акту нормативного чи індивідуального характеру); — у який спосіб можуть бути відновлені порушені (обмежені) права, свободи чи інтереси громадянина, для захисту яких подаватиметься позов (скасування відповідного акту, присудження до вчинення певних дій, стягнення матеріальної, моральної шкоди тощо); — чи потребують інтереси ефективного забезпечення прав й свобод громадянина попереднього судового захисту – застосування заходів забезпечення позову тощо.
Відповіді на всі ці питання згодом отримають відображення в тексті позовної заяви, яка подається прокурором до місцевого або окружного адміністративного суду в цілях захисту прав, свобод чи інтересів у публічно-владній сфері громадянина.
Дбаючи про авторитет органів прокуратури як професійного й кваліфікованого захисника інтересів незахищеного громадянина, прокурор під час підготовки позовної заяви до адміністративного суду має зосереджуватися не лише на чіткому, логічному та обґрунтованому формулюванні в ній змісту позовних вимог до органу (посадової особи) публічного управління й віднайти найбільш ефективний спосіб судового захисту порушених прав і свобод особи, інтереси якої представляються, а й грамотно оформити сам цей документ, дотриматися передбачених ст. 106 КАСУ [1] вимог до форми позовної заяви.
Недотримання формальних показників процесуального акту звернення до адміністративного суду для вирішення публічно-правового спору між громадянином та суб'єктом владних повноважень є також перешкодою для його розгляду адміністративним судом (ч. 1 ст. 108 КАСУ). І хоча залишення позовної заяви без руху чи її повернення через зазначені обставини не є перешкодою для нового звернення до адміністративного суду з цього ж приводу і підстав, тим самим може бути втрачено час і не буде забезпечено оперативного поновлення порушених прав неповнолітнього, похилої чи хворої людини, і що є особливо негативним – внаслідок дії протиправного акту може бути знищено чи втрачено майно або можливість реалізації певного права громадянина (наприклад, шляхом реалізації рішення органу місцевого самоврядування про знесення будинку; через перепродаж квартири, з якої незаконно в адміністративному порядку виселена особа, права власності на неї переходять добропорядному набувачу тощо).
Настанову щодо належної організації роботи прокурорів з подання адміністративних позовів до суду для захисту прав, свобод та інтересів в публічно-владній сфері громадянина в передбачених законом випадках, встановлено в п. 4.2. наказу Генерального прокуратура України № 6 гн від 19.09.2005 року „Про організацію роботи по представництву в суді, захисту інтересів громадян та держави при виконанні судових рішень” [120](п.6 наказу[121]). Генеральний прокурор України зобов’язав прокурорів під час підготовки адміністративних позовів забезпечувати їх повноту та вмотивованість, дотримуватися вимог закону як до змісту, так і до форми позовної заяви та підсудності спорів. Зроблено наголос також на тому, що при цьому має робитися посилання на норми матеріального та процесуального права, конкретні докази. Останні мають долучатися до позовів.
Відповідно положень ст. 106 КАСУ [1] адміністративний позов прокурора до суду з метою захисту прав, свобод та інтересів громадянина, нездатного самостійно захистити свої права у публічно-владній сфері чи реалізувати процесуальні повноваження, має відповідати наступним вимогам. У ньому має зазначатися: 1) найменування адміністративного суду, до якого подається позовна заява; 2) відомості про прокурора та громадянина, в інтересах якого він звертається до адміністративного суду (посада прокурора, прізвище, ім’я та по батькові громадянина, їх поштові та електронні адреси, номери засобів зв’язку); 3) ім’я (найменування) відповідача, посада і місце служби посадової чи службової особи, поштова адреса, номер засобу зв’язку, якщо такі відомі; 4) зміст позовних вимог й виклад обставин, якими вони обґрунтовуються; 5) посилання на правовий акт та його норму, що звільняє прокурора від сплати судового збору за подання позовної заяви; 6) в разі необхідності – клопотання про забезпечення позову, а також доказів (призначення судової експертизи, витребування документів, виклик свідків тощо); 7) перелік матеріалів, які додаються до позову та підтверджують обґрунтованість позовних вимог.
Позовна заява до адміністративного суду в інтересах громадянина підписується прокурором району, міста, області чи їх заступниками. В особливих випадках це може робити Генеральний прокурор України, його заступники. На позовній заяві має бути зазначена дата її підписання. Закон не вимагає поставлення на позовній заяві вихідного реєстраційного номеру прокуратури при її подачі до суду. Але враховуючи правила документообігу, які існують в органах прокуратури, як органах державної влади, вважаємо, що це має робитися. Повноваження прокурора щодо підписання позовної заяви мають бути підтверджені печаткою прокуратури. До позовної заяви прокурором мають бути додані її копії та копії всіх документів, які приєднуються до неї, відповідно кількості відповідачів у справі.
Особливістю позовних заяв, які подаються прокурором до адміністративного суду в інтересах захисту прав громадянина, є те, що в них, на відміну від звернень інших повноважних ініціаторів судового процесу (мається на увазі позивачів в матеріальному розумінні) має міститися також обґрунтування обставин – чому відповідний громадянин сам не може звернутися до адміністративного суду. Неспроможність самостійного захисту таким громадянином своїх прав чи реалізації повноважень може бути підтверджена прокурором шляхом приєднання до позовної заяви відповідних письмових доказів (медичного висновку про стан здоров'я заінтересованої особи, що виключає її можливість звернення до суду; копії свідоцтва про народження, пенсійного посвідчення, рішення суду про визнання особи недієздатною чи обмеженою у дієздатності тощо) [143, с. 7, 8].
Підготовка адміністративного позову для подання до суду є найбільш відповідальним етапом захисту прокурором інтересів громадянина в адміністративному судочинстві. Від того як якісно, грамотно і обґрунтовано буде складено позов та забезпечено його доказами багато в чому залежать перспективи швидкого й оперативного розгляду судом відповідної адміністративної справи й врешті-решт судового поновлення порушених прав і свобод особи в публічно-владній сфері. На цьому етапі проявляються не тільки професійні організаторські якості прокурора, а й його здібності як високо підготовленого фахівця-правознавця, який повинен системно вміти мислити із застосуванням категорійного апарату матеріального та процесуального законодавства, досконало орієнтуватися в законодавчих приписах [106, с. 54]. Дана ділянка прокурорської роботи не може не передбачати наявності у прокурорського працівника, який нею займається й творчих завдатків. Оскільки, як відзначає Я.П. Зейкан, тут захисник інтересів особи має лінгвістичними засобами красномовно і дохідливо зв’язати в єдиний текст всі підготовлені для подання до суду матеріали [144, с. 16].
Представниками науки адміністративного права зроблені перші спроби обійняти теоретичним розумінням положення адміністративного процесуального судового законодавства щодо того, що може позивач просити від адміністративного суду, подаючи адміністративний позов [145, с. 81-84]. В цілому відповідні узагальнення можуть використовуватися й під час підготовки адміністративного позову в інтересах громадянина прокурором. Зокрема, захищаючи в адміністративному судовому процесі інтереси громадянина у передбачених законом випадках, прокурор може формулювати в резолютивній частині адміністративного позову наступні позовні вимоги: 1) скасувати або визнати не чинним рішення відповідача – суб’єкта владних повноважень повністю або окремі його положення; 2) зобов’язати відповідача прийняти рішення або вчинити певні дії; 3) зобов’язати відповідача утриматися від вчинення певних дій; 4) стягнути з відповідача кошти для відшкодування шкоди, завданої незаконним його рішенням, дією чи бездіяльністю; 5) виконати зупинену чи не вчинену дію тощо.
Підготувавши позов в інтересах захисту прав громадянина в публічно-владній сфері в передбачених законом випадках, прокурор подає його до канцелярії адміністративного суду або направляє поштою, керуючись при цьому передбаченими ст.ст. 18-21 КАСУ [1] правилами предметної, територіальної та інстанційної підсудності. Відповідно положень ч. 1 ст. 20 КАСУ судом першої інстанції у справах, в яких прокурор уповноважений представляти інтереси громадянина, виступає місцевий загальний суд як адміністративний або окружний адміністративний суд.
Місцевий загальний суд як адміністративний компетентний розглядати справи: — в яких однією із сторін є орган чи посадова особа місцевого самоврядування, посадова чи службова особа органу місцевого самоврядування, крім тих, які підсудні окружним адміністративним судам; — усі справи з приводу рішень, дій та бездіяльності суб’єктів владних повноважень щодо притягнення особи до адміністративної відповідальності (ч. 1 ст. 18 КАСУ).
Окружним адміністративним судам підсудні справи, в яких однією із сторін є орган державної влади, інший державний орган, орган влади Автономної Республіки Крим, їх посадова чи службова особа, окрім справ, які стосуються їхніх рішень, дій чи бездіяльності у справах про адміністративні проступки (ч. 2 ст. 18 КАСУ).
Крім того, закон надає право прокурору як процесуальному позивачу самостійно обрати суд, який буде вирішувати справу з приводу оскарження дій або бездіяльності посадових чи службових осіб місцевих органів виконавчої влади – будь-то місцевий загальний як адміністративний чи окружний адміністративний суд (ч.3 ст. 18 КАСУ).
Разом з тим, в перехідний період, пов’язаний з впровадженням у практику положень законодавства про адміністративне судочинство, до початку діяльності окружних адміністративних судів, передбачено вирішення всіх підсудних їм справ по першій інстанції за правилами КАСУ [1] у випадку виникнення спору між суб’єктом владних повноважень та громадянином відповідними місцевими загальними судами (п.5 Розділу VII „Прикінцеві та перехідні положення” КАСУ).
Вирішуючи питання територіальної підсудності при подачі адміністративного позову в інтересах громадянина, прокурор має керуватися положеннями ст. 19 КАСУ. За загальним правилом справи адміністративної юрисдикції підсудні адміністративному суду за місцезнаходженням відповідача (ч. 1 ст. 19 КАСУ). Однак воно не є прийнятним для випадків представництва прокурором інтересів громадянина. В даному разі, за винятком подання прокурором позову для захисту інтересів необмеженого кола осіб, застосуванню підлягають положення ч. 2 ст. 19 КАСУ, згідно яких вирішення питань правомірності актів управління індивідуальної дії, а також дій та бездіяльності суб’єктів владних повноважень, які стосуються інтересів конкретної особи, належить до компетенції адміністративного суду за місцем знаходження (проживання) позивача, тобто відповідного громадянина.
Відзначимо, що в органах прокуратури існує практика, згідно якої інтереси громадянина в передбачених законом випадках в місцевому загальному суді як адміністративному представляються прокурором за місцем розташування суду. Відповідне визначено п. 6 наказу Генерального прокуратура України № 6 гн від 19.09.2005 року[120]. Це положення передбачено і п.7.1 наказуГенерального прокурора України №6 гн від 29.11.2006 року [121].
Подавши адміністративний позов до суду, прокурор відслідковує ситуацію щодо його розгляду. Важливо при цьому отримати інформацію, чи не залишився він без руху і чи прийнятий до розгляду (порушено провадження у справі за ним). Якщо прокурором адміністративний позов в інтересах захисту прав громадянина в публічно-владній сфері підготовлено якісно (з дотриманням вимог процесуального законодавства щодо підвідомчості та підсудності справ, змісту та форми позовної заяви, з відповідним обґрунтуванням необхідності представництва прокурором інтересів відповідної особи), і після судової перевірки не буде установлено наявності в провадженні цього або іншого адміністративного суду справи про спір між тими й самими сторонами, про той самий предмет і з тих самих підстав, а також таких, які набрали законної сили, судового рішення в такій самій справі (постанова суду про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі, про закриття провадження у зв’язку з відмовою позивача від позову або примиренням сторін), суд має відкрити провадження в адміністративній справі за зазначеним зверненням прокурора не пізніше наступного дня після його надходження до суду (ч. 3 ст. 107 КАСУ)[1].
Про відкриття провадження в адміністративній справі щодо спору між громадянином і суб’єктом владних повноважень, ініційованій за позовом прокурора, адміністративний суд (в даному разі це робить суддя адміністративного суду одноособово) постановляє ухвалу. Особливістю адміністративного судового процесу є те, що ухвалою про відкриття провадження вирішується не тільки питання про прийняття судом адміністративного позову до розгляду, а одночасно й про призначення дати, часу та місця проведення попереднього судового засідання в цій справі, якщо останнє буде визнано необхідним (п. 4 ч. 4 ст. 107 КАСУ). Крім того, в ухвалі адміністративного суду першої інстанції про відкриття провадження в адміністративній справі за правозахисним позовом прокурора має також міститися пропозиція відповідачу (суб’єкту владних повноважень) подати в зазначений строк суду письмові заперечення проти позову та докази, які у нього є (п.5ч. 4 ст. 107 КАСУ).
Заслуговує уваги те, що ухвала адміністративного суду першої інстанції про відкриття провадження в адміністративній справі оскарженню в апеляційному порядку не підлягає. Відповідно відповідач (суб’єкт владних повноважень) цього робити не може. В той же час, закон наділяє прокурора правом оскаржити до вищестоящої судової інстанції рішення місцевого або окружного адміністративного суду про залишення його позовної заяви без руху або про її повернення (ч.5 ст. 108 КАСУ)[1]. Отже, прокурор має користуватися цим правом в кожному разі, коли вважає, що адміністративний суд безпідставно ухиляється від розгляду його поданого за наявності достатніх матеріальних підстав та такого, що відповідає вимогам процесуального законодавства щодо змісту та форми, адміністративного позову з метою захисту прав, свобод та інтересів в публічно-владній сфері громадянина, нездатного самостійно захистити свої права чи реалізувати процесуальні повноваження.
Сприйнявши концепцію позовного провадження, КАСУ таким чином передбачив нову, невластиву раніше судовим процедурам розгляду скарг на рішення, дії чи бездіяльність суб’єктів владних повноважень, стадію адміністративного судового процесу в суді першої інстанції – підготовче провадження, що в частині представництва на ній інтересів громадянина прокурором практично передбачає його участь у попередньому судовому засіданні адміністративного суду.
На відміну від цивільного судочинства, попереднє судове засідання під час підготовки адміністративної справи до судового розгляду може мати місце не в кожному разі. Вирішення питання про його призначення є процесуальним правом судді, який готує справу до розгляду. Призначаючи попереднє судове засідання, суддя керується при цьому своїм власним суб'єктивним поглядом щодо того, чи може це сприяти врегулюванню спору без судового розгляду справи по суті та чи можуть у такий спосіб бути отримані додаткові матеріали (докази), необхідні для всебічного та об’єктивного розгляду справи протягом розумного строку.
Основною метою попереднього судового засідання при відсутності підстав вважати, що воно забезпечить можливість укладання мирової угоди між сторонами публічно-правового спору, є забезпечення належної підготовки до розгляду судом справи по суті, з’ясування позицій сторін процесу. КАСУ [1] не формалізує процедур проведення цього виду судового засідання. Законодавчо закріплено лише вимоги до кола його учасників. Зокрема передбачено, що воно проводиться суддею, який здійснює підготовку справи до розгляду, за участю сторін та інших осіб, які беруть участь у справі (ч. 2 ст. 111 КАСУ).
За аналогією закону при проведенні попереднього судового засідання можуть застосовуватися визначені КАСУ процедури розгляду справи по суті. Однак у більшості випадків воно проводиться суддею в довільній формі, при відсутності чіткої прив’язки до порядку виступів та без фіксації судового процесу (якщо на цьому не наполягає учасник розгляду), у формі звичайного спілкування. Закон визначає лише те, які питання підлягають з’ясуванню суддею під час попереднього слухання, зокрема: — чи не відмовляється позивач від позову (в даному разі – чи підтримує громадянин заявлені прокурором в його інтересах позовні вимоги та чи не відмовляється від позову прокурор); — чи визнає відповідач адміністративний позов; — чи не мають сторони наміру досягти примирення (ч. 3 ст. 111 КАСУ).
У випадку, коли позивач та відповідач не вважають можливим врегулювати спір шляхом взаємних поступок (примирення), суд встановлює наступне: 1) уточнює позовні вимоги та заперечення відповідача проти адміністративного позову; 2) з’ясовує питання про склад осіб, які братимуть участь у справі; 3) визначає факти, які необхідно встановити для вирішення спору і які з них визнаються сторонами, а які належить доказувати; 4) з’ясовує, якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи та заперечення, та встановлює строк для їх надання; 5) вчиняє інші дії, необхідні для підготовки справи до судового розгляду (ч. 4 ст. 111 КАСУ).
З урахуванням зазначеної компетенції суду на стадії підготовки справи до розгляду, прокурор й готується до участі в попередньому судовому засіданні. При цьому з метою забезпечення належного представництва інтересів громадянина на цій стадії судового адміністративного процесу та розгляду в подальшому судом адміністративної справи у визначений законом розумний строк, прокурор має підготувати в разі потреби клопотання про витребування додаткових доказів у справі, якщо він не може самостійно їх одержати, про виклик свідків, проведення судової експертизи тощо. В разі, коли прокурор установить, що існує очевидна небезпека заподіяння шкоди правам, свободам чи інтересам особи, що представляється ним в адміністративному судовому процесі, до ухвалення рішення в адміністративній справі або захист цих прав, свобод чи інтересів стане неможливим в подальшому, чи для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат, а також коли є очевидними протиправність рішення, дії чи бездіяльності суб’єкта владних повноважень, при цьому він має заявити також клопотання про забезпечення позову відповідно ч. 1 ст. 117 КАСУ [1]. Способами забезпечення адміністративного позову, поданого прокурором в інтересах громадянина, може бути зупинення судом дії рішення суб’єкта владних повноважень чи його окремих положень, що оскаржено, а також заборона суб'єкту владних повноважень вчиняти певні дії (ч. ч. 3 та 4 ст. 117 КАСУ).
Після закінчення підготовки справи за позовом прокурора до судового розгляду суддя постановляє ухвалу, в якій зазначає, які підготовчі дії ним проведені, і встановлює дату, час й місце розгляду адміністративної справи (ч. ч. 1 та 2 ст. 121 КАСУ). При вирішенні питання про призначення дати судового розгляду справи по суті суддя керується нормою ч. 1 ст. 122 КАСУ, згідно якою допускається розв’язання публічно-правового спору протягом розумного строку, але не більше двох місяців з дня відкриття провадження у справі. Зазначений процесуальний строк не поширюється на випадки подання позовів для скасування положень нормативно-правових актів. Розгляд адміністративної справи в цьому разі має відбутися протягом одного місяця з моменту відкриття провадження (ч. 7 ст. 171 КАСУ).
Отримавши ухвалу адміністративного суду про закінчення підготовчого провадження і призначення справи до судового розгляду, прокурор готується до судового слухання адміністративної справи, ініційованої ним в інтересах громадянина, по суті. З урахуванням того, що стадія судового розгляду є центральною, вирішальною в адміністративному судовому провадженні по першій інстанції (на ній заслуховуються пояснення сторін, безпосередньо досліджуються докази й приймається рішення за позовом) [145, с. 317], прокурор питанню представництва інтересів громадянина у ній має приділяти особливої уваги.
У зв’язку з цим, при підготовці до судового розгляду адміністративної справи в місцевому загальному або окружному адміністративному суді, прокурору, на наш погляд, необхідно використовувати його надане ст. 49 КАСУ [1] процесуальне право знайомитися з матеріалами справи, робити з неї виписки та знімати копії з документів. При цьому в організаційному плані його відповідна діяльність має включати в себе наступне:
1. Ознайомлення в канцелярії суду з матеріалами адміністративної справи і письмову фіксацію всіх суттєвих для захисту інтересів громадянина її фактичних обставин (вивчення письмових заперечень відповідача, наданих їм доказів відсутності вини, висновків судових та інших експертиз, показань свідків тощо);
2. Пошук та вивчення всіх діючих законодавчих норм, на підставі та в порядку яких має бути вирішений публічно-правовий спір між громадянином та суб’єктом владних повноважень, законодавства, що встановлює компетенцію органу управління і порядок його діяльності в спірній ситуації. При цьому до участі в процесі доречно заготовити набір необхідних законодавчих актів в чинній на момент розгляду справи редакції;
3. Аналіз існуючої практики судового розгляду подібних адміністративних справ цим та іншими адміністративними судами, змісту прийнятих у схожих випадках судових рішень. Така практика публікується в журналі „Вісник Верховного Суду України”, іноді видаються офіційні і неофіційні інкорпоровані збірники з відповідних питань. Крім того, слушним виглядає й те, щоб у прокуратурах узагальнювалися за предметною ознакою рішення адміністративних судів, що розташовані на відповідній території, у справах, в яких прокурор приймав участь;
4. Вивчення методичної літератури, пов'язаної з питаннями процедур судового розгляду справ адміністративної юрисдикції та участю прокурора в адміністративному судовому процесі, відповідних з цього приводу роз’яснень Генеральної прокуратури України;
5. Підготовку, з урахуванням фактичних обставин справи, примірного переліку запитань для їх постановки в ході судового засідання представнику відповідача, свідкам, спеціалісту, експерту, отримання відповідей на які необхідно для постановляння судом об'єктивного і обґрунтованого рішення у справі;
6. Перевірку існування перешкод для розгляду адміністративної справи призначеним складом суду – встановлення зацікавленості судді (суддів), секретаря судового засідання, а також осіб, які сприяють правосуддю (спеціаліст, експерт, перекладач), в результатах вирішення справи. За наявності обставин, які б вказували на упередженість цих осіб, прокурором готується заява про їх відвід в порядку ст. ст. 27-29 КАСУ [1].
З точки зору юридичного процесу відповідно положень глави 3 Розділу III „Провадження в суді першої інстанції” КАСУ в судовому засіданні адміністративного суду першої інстанції можуть бути виділені такі етапи його проведення:
• відкриття засідання та оголошення справи, яка буде розглядатися;
• перевірка явки осіб, які беруть участь у справі, та їх повноважень;
• роз’яснення перекладачеві прав та обов’язків, а також приведення його до присяги (це має місце тоді, коли особа, яка бере участь у справі, не володіє державною мовою і заявляє клопотання про надання їй перекладача);
• оголошення складу суду і роз’яснення права відводу;
• роз’яснення судом учасникам розгляду адміністративної справи їхніх прав і обов’язків;
• розгляд клопотань та заяв осіб, які беруть участь у справі;
• розгляд адміністративної справи по суті (з’ясування обставин справи та дослідження доказів, якими вони підтверджуються);
• судові дебати;
• закінчення розгляду справи та прийняття рішення у ній.
Розглянемо питання участі прокурора з метою представництва інтересів громадянина в засіданні адміністративного суду першої інстанції за особливостями процедур зазначених стадій.
Законодавець передбачив проведення судових засідань в адміністративних справах у спеціально обладнаному приміщенні – залі судових засідань. Можливі випадки, коли на призначений час такий зал буде відсутній або відповідач заявить клопотання про розгляд справи без його участі (за наданими письмово поясненнями). У цьому разі допускається розгляд адміністративної справи в робочому кабінеті судді або іншому приміщенні суду.
Першим етапом судового засідання адміністративного суду з метою захисту прав, свобод та інтересів громадянина в публічно-владній сфері є його відкриття. У призначений для розгляду справи час, головуючий відповідно ст. 124 КАСУ [1] відкриває судове засідання та оголошує справу, яка розглядатиметься. Секретарем судового засідання доповідається суду, хто з викликаних осіб прибув, чи вручено повістки та повідомлення тим, хто не прибув, і повідомляється про причини неявки останніх, коли вони відомі.
Після цього судом встановлюються особи тих, хто з’явився в судове засідання, перевіряються повноваження посадових та службових осіб, представників сторін. Прокурор підтверджує зазначене пред’явленням суду свого службового посвідчення. Довіреність від громадянина, інтереси якого представляються в адміністративному суді, він, на відміну від інших представників сторін, не подає, оскільки здійснює представництво на підставі закону.
В судовому засіданні адміністративного суду інколи бере участь громадянин, інтереси якого представляються прокурором. При цьому може виникнути ситуація, коли він не володіє в достатній мірі державною мовою або бажає користуватися рідною. У зв’язку з цим, з метою забезпечення реалізації відповідного визначеного ст. 15 КАСУ [1] мовного процесуального права цієї особи, прокурор має заявити суду клопотання про залучення в судове засідання перекладача.
Прийнявши рішення щодо участі у справі перекладача, суд відповідно вимог ст. 125 КАСУ ознайомлює його з правами та обов’язками, а також попереджає про кримінальну відповідальність за відомо неправильний переклад й за відмову без поважних причин від виконання відповідних обов’язків. Перекладач при цьому має бути також приведений до присяги.
Стадії оголошення складу суду і роз’яснення права відводів передує, крім зазначеного, й процесуальна діяльність суду щодо вирішення питання фіксування судового процесу технічними засобами. Згідно положень пункту 2-1 Розділу VII „Прикінцеві та перехідні положення” КАСУ до 1 січня 2008 року зазначене проводиться лише на вимогу особи, яка бере участь у справі, або за власною ініціативою суду. З урахуванням того, що технічна фіксація забезпечує повне документування процесу перебігу розгляду судом справи і дозволяє процесуально закріпити можливі порушення визначених законом судових процедур та позицію відповідача, від якої він згодом може в процесі апеляційного чи касаційного провадження відмовитися, вважаємо необхідним подання прокурором заяви про повне фіксування судового процесу в кожному разі виконання ним представницької інтересів держави або громадянина функції в адміністративному судочинстві.
Якщо прокурор або представник відповідача (суб’єкта владних повноважень) заявить суду про повне фіксування судового процесу технічними засобами, або відповідне рішення адміністративний суд прийме самостійно, секретар судового засідання оголошує про початок зазначеного, а також повідомляє про умови фіксування – розташування мікрофонів, порядок користування ними тощо (ст. 126 КАСУ).
Вирішивши наведені вище питання, суд переходить до оголошення складу суду. Головуючий в судовому засіданні повідомляє склад суду, імена експерта, перекладача, спеціаліста, секретаря судового засідання. Потім особам, які беруть участь у справі, й прибули в судове засідання, роз'яснюється їх право заявляти відводи (ст. 127 КАСУ)[1].
Прокурору, виходячи з інтересів захисту прав й свобод громадянина, необхідно заявити відвід судді, секретарю судового засідання, експерту, спеціалісту або перекладачу, в кожному разі, коли ним з’ясовується інформація, що відповідна особа: — раніше (до скасування рішення судом апеляційної або касаційної інстанції) брала участь в розгляді цієї або іншої, пов’язаної з нею справи, як представник сторони, секретар судового засідання, свідок, спеціаліст, експерт, перекладач; — прямо чи опосередковано заінтересована в результатах вирішення справи; — є членом сім’ї або близьким родичем (чоловік, дружина, батько, мати, вітчим, мачуха, син, дочка, пасинок, падчерка, брат, сестра, дід, баба, внук, внучка, усиновлювач чи усиновлений, опікун чи піклувальник, інший член сім’ї або близький родич) сторони чи іншої особи, яка бере участь у справі; -за наявності інших обставин, які викликають сумнів в упередженості судді (ч. 1 ст. 27, ч. 1 ст. 29 КАСУ).
Відвід судді місцевого загального або окружного адміністративного суду заявляється прокурором також в тому разі, коли цей суддя раніше брав участь у вирішенні даної справи в якості судді по першій, апеляційній або касаційній інстанції, в перегляді за нововиявленими та винятковими обставинами (ст. 28 КАСУ).
Спеціаліст та експерт, крім зазначеного, підлягає відводу, коли він: перебував або перебуває в службовій або іншій залежності від осіб, які беруть участь у справі; — проводив ревізію, перевірку тощо, матеріали яких використовуються при розгляді справи; — у справі виникли обставини, які виходять за межі і сфери його спеціальних знань (ч. 2 ст. 29 КАСУ).
На практиці непоодинокими є ситуації, коли в судове засідання не з’являється хтось із осіб, які беруть участь у справі, свідок, експерт, спеціаліст. Будучи учасником судового розгляду, прокурор у зв'язку з цим висловлює суду думку про можливість розгляду справи без участі відповідної особи, що ґрунтується на обставинах статусу й ролі такої особи у справі. Останнє обумовлює допустимість застосування тих чи інших передбачених ст.ст. 128 і 129 КАСУ [1] наслідків неприбуття в судове засідання тієї чи іншої особи.
У випадку неприбуття в судове засідання відповідача (його представника), коли існують дані про своєчасне сповіщення його про дату, час і місце судового розгляду, за відсутності поважних причин для такої неявки або ці причини не будуть повідомлені суду, прокурор, з урахуванням диспозиції ч. 4 ст. 128 КАСУ, вправі пропонувати суду розглянути справу без участі цієї особи на підставі наявних доказів.
Неявка без поважних причин повідомленого належним чином представника третьої особи також не є перешкодою для відкладення розгляду справи, за винятком випадку, коли від нього до суду надійде відповідне клопотання (ч. 2 ст. 128 КАСУ).
Міркування щодо можливості судового розгляду адміністративним судом справи без участі свідка, експерта чи спеціаліста, прокурор висловлює, виходячи із об’єктивно існуючих обставин, які вказують на допустимість цього без участі відповідної особи (ст. 129 КАСУ). При цьому, якщо неявка свідка, спеціаліста чи експерта заважає розгляду справи, захисту в судовий спосіб прав і свобод в публічно-владній сфері громадянина, інтереси якого представляються, прокурор може просити суд вжити заходів для примусового їх приводу на наступне судове засідання.
За відсутності перешкод для розгляду адміністративної справи, головуючий в судовому засіданні роз'яснює сторонам, прокурору та іншим особам, які беруть участь у справі, їхні процесуальні права та обов’язки. Після підтвердження ними знання меж власної поведінки, суддя, який головує в судовому засіданні, надає їм можливість заявити клопотання і заяви. Розгляд цього завершує підготовчу частину судового засідання.
Розгляд адміністративної справи по суті починається доповіддю головуючого в судовому засіданні про зміст заявлених позовних вимог і про визнання сторонами певних обставин під час попереднього судового засідання. Після цього судом з’ясовується: чи підтримує громадянин, в інтересах якого порушена провадженням справа, адміністративний позов (це має місце у випадках, коли він бере участь в судовому засіданні) та чи не відмовився від позову прокурор; чи визнає позовні вимоги відповідач (суб’єкт владних повноважень), а також чи не бажають сторони досягти примирення.
Якщо громадянин, в інтересах якого подавався позов, не бере участі в судовому засіданні і від нього не надійде відповідної заяви, питання про примирення сторін в судовому засіданні не вирішується, оскільки укладання мирової угоди не належить до сфери процесуальної правоздатності прокурора (ч. 1 ст. 61 КАСУ)[1]. Разом з тим, закон дозволяє прокурору відмовитися від поданого в інтересах громадянина адміністративного позову, якщо на момент судового розгляду він дійде висновку, що підстав для нього не має. Відмова прокурора від позову не позбавляє громадянина права самостійно звертатися до адміністративного суду для захисту, на його думку, порушених особистих прав, свобод чи інтересів в публічно-владній сфері (ч. 2 ст. 61 КАСУ).
Під час судового розгляду відповідач (суб’єкт владних повноважень) може повністю визнати адміністративний позов. В цьому разі розгляд адміністративної справи завершується і настає стадія підготовки судом рішення у справі. У випадку, коли відповідач визнає позов частково, з’ясування фактичних обставин у справі в судовому засіданні проводиться лише в частині невизнаних позовних вимог.
Розглядаючи справу без участі представника відповідача, суддя, який веде судове засідання, оголошує позицію цієї сторони щодо заявлених до неї позовних вимог, якщо відповідний відзив на позовну заяву надійде до суду. За відсутності письмових пояснень відповідача та ненадання ним доказів його невинуватості, справа розглядається на підставі наявних в ній доказів. В разі необхідності суд вправі самостійно витребувати згідно з принципом офіційності (ч. 4 ст. 11 КАСУ)[1]докази, яких недостає для вирішення справи.
Встановлення фактичних обставин справи передбачає заслуховування судом в судовому засіданні пояснень осіб, які беруть участь у справі, показань свідків, дослідження письмових і речових доказів, отримання висновків експерта, спеціаліста. Спочатку головуючий в судовому засіданні пропонує надати пояснення громадянину, в інтересах якого подано адміністративний позов (якщо такий бере участь в судовому засіданні), потім – прокурору, третій особі на стороні позивача, відповідачу, третій особі на стороні відповідача, після чого – іншим особам. Таким чином, в разі звернення прокурором до адміністративного суду для захисту прав, свобод чи інтересів в публічно-владній сфері недієздатної, малолітньої або престарілої особи, він пояснює свою позицію в судовому засіданні місцевого загального як адміністративного або окружного адміністративного суду першим.
Даючи пояснення в судовому засіданні, прокурор стисло висловлює суть його звернення до адміністративного суду – повідомляє в чому, на його погляд, полягало порушення суб’єктом владних повноважень суб'єктивних можливостей в публічно-владній сфері громадянина, в інтересах якого він звернувся до суду, на яких законодавчих підставах й доказах ґрунтується відповідне його припущення, а також в який спосіб має відбутися відновлення судом порушених прав, обмежених свобод чи забезпечення реалізації законного інтересу відповідної особи.
Виступаючи в судовому засіданні, прокурор повинен намагатися бути лаконічним, не припускатися повторів, тавтологій. Його пояснення (в тій мірі, що від нього залежить) мають тривати стільки, щоб забезпечити повідомлення всіх відомих йому фактичних обставин порушення суб’єктом владних повноважень прав, свобод чи інтересів громадянина, що зумовлює його звернення до адміністративного суду [146, 147, 148, 149]. Після виступу, прокурор відповідає на запитання судді (суддів), відповідача, третьої особи на стороні відповідача, їх представників.
Під час надання пояснень представником відповідача, третьої особи на стороні відповідача, прокурор зауважує основні доводи, якими вони заперечують заявлені ним в інтересах громадянина позовні вимоги, окрім заздалегідь підготовлених, намічає додатково уточнюючі їх позицію запитання. Запитання іншій стороні задаються прокурором тільки тоді, коли це дозволить суд. Вони мають бути конкретними, чіткими і не повторюватися. При цьому прокурор, як і загалом під час судового засідання, поводиться максимально коректно й ввічливо, з дотриманням норм судової етики [150, с. 57-64].
Заслухавши пояснення осіб, які беруть участь у розгляді справи, суд переходить до вирішення питання про порядок дослідження доказів (допиту свідків, вивчення письмових та речових доказів, записів телефонних розмов, інших звуко- та відеозаписів, висновків експертизи, отримання роз’яснень спеціаліста). При цьому прокурор висловлює суду свою думку щодо послідовності здійснення зазначеного. Раціональним виглядає пропонування прокурором такого порядку дослідження доказів, за якого забезпечувався б їх всебічний та повний аналіз, і у суду послідовно складувалося переконання про реальність факту порушення суб’єктом владних повноважень прав, свобод чи інтересів в публічно-владній сфері незахищеного громадянина й необхідність прийняття рішення, яким би зазначені суб’єктивні можливості відновлювалися чи забезпечувалися до реалізації.
На етапі дослідження доказів прокурор ставить об’єктивно необхідні для з’ясування обставин справи запитання свідку, експерту, спеціалісту. Ним також звертається увага суду на виявленні в процесі вивчення письмових або речових доказів, прослуховування звукозаписів, перегляду відео-плівок, суттєві для вирішення справи факти, в разі потреби заявляється клопотання про збирання доказів, яких недостає для вирішення публічно-правового спору по суті.
Після з’ясування обставин справи, перевірки доказів, законодавцем передбачено проведення в судовому засіданні судових дебатів, що передбачають заключну промову громадянина, коли він присутній, прокурора, відповідача та інших осіб, які беруть участь у справі. В них дається їх суб’єктивна оцінка дослідженому. В промові на етапі судових дебатів прокурор висловлює власне бачення того, як адміністративний суд має вирішити публічно-правовий спір, яке рішення винести у справі. Зазначена думка прокурора, як і інших осіб, які беруть участь у справі, однак не має обов’язкового значення для адміністративного суду, що розглядає адміністративну справу.
Судові дебати передують заключній стадії судового засідання – ухваленню та оголошенню судового рішення. По їх завершенню, суд видаляється до нарадчої кімнати для прийняття рішення у справі. Процес ухвалення адміністративним судом рішення у справі є закритим. Жодна з осіб, які беруть участь у справі, не може порушувати таємниці нарадчої кімнати, входити в цей час до неї.
Рішення адміністративного суду першої інстанції, яким публічно-правовий спір вирішується по суті, іменується постановою (ч. 1 ст. 158 КАСУ)[1]. Нею адміністративний позов прокурора може бути задоволений повністю або частково, а також відхилений повністю або частково.
Змістом постанови суду про задоволення адміністративного позову в інтересах громадянина до суб’єкта владних повноважень може виступати наступне: — визнання протиправним рішення (окремих його положень), дій чи бездіяльності, і як наслідок їх скасування або визнання нечинними, поворот виконання; — зобов’язання відповідача вчинити певні дії або утриматися від вчинення певних дій; — стягнення коштів, матеріальної і (чи) моральної шкоди тощо(ст. 162 КАСУ).
В резолютивній частині постанови адміністративного суду мають бути вирішені також питання розподілу судових витрат, скасування заходів забезпечення позову, строку й порядку вступу в законну силу та оскарження, а в разі потреби – запровадження негайного її виконання.
За існування передбачених законом підстав для залишення поданого прокурором в інтересах громадянина адміністративного позову без розгляду або для закриття провадження у справі, судом виноситься ухвала (ч. 2 ст. 158 КАСУ)[1].
Підставами для залишення адміністративного позову без розгляду, в разі подання його в інтересах громадянина прокурором, практично можуть слугувати: — виявлення в провадженні цього або іншого адміністративного суду аналогічної справи (про спір між тими й самими сторонами, про той самий предмет і з тих самих підстав); — заперечення особою, що має адміністративну процесуальну дієздатність і на захист прав, свобод чи інтересів якої подано позов, проти останнього і подання нею до суду відповідної заяви (ч. 1 ст. 155 КАСУ).
Судом виноситься ухвала про закриття провадження у справі, відкритій за позовом в інтересах громадянина прокурора, якщо: — справу не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства; — громадянин, в інтересах якого подано позов (позивач в матеріальному розумінні), володіючи адміністративною процесуальною дієздатністю, відмовляється від позовних вимог і відмова приймається судом; — між громадянином, інтереси якого представляються прокурором, і суб’єктом владних повноважень укладена угода про примирення; — будуть встановлені такі, які набрали законної сили, постанова чи ухвала суду з того самого спору і між тими самими сторонами; — громадянин, в інтересах якого подавався позов, помре або буде визнаний померлим в установленому законом порядку і спірні правовідносини не допускатимуть правонаступництва (ч. 1 ст. 157 КАСУ).
Ухваливши рішення у справі, суд виходить з нарадчої кімнати й оголошує його учасникам судового розгляду. Якщо справа є складною, закон дає суду право оголосити в судовому засіданні лише вступну та резолютивну частини рішення, яким публічно-правовий спір вирішується по суті. В повному обсязі постанова має бути складена адміністративним судом на протязі строку не більше як п’ять днів з дня закінчення розгляду справи (ч. ч. 1 та 3ст. 160 КАСУ)[1].
Отримавши копію рішення адміністративного суду першої інстанції у справі, в якій він брав участь в інтересах громадянина, прокурор вивчає його на предмет законності, обґрунтованості й відповідності засадам верховенства права. Якщо ним робиться висновок, що прийняте судове рішення не забезпечує в повному обсязі поновлення порушених (обмежених) прав чи свобод незахищеного громадянина або не гарантує реалізацію такого, що випливає з положень закону, інтересу (прагнення) цієї особи в публічно-владній сфері, або суд безпідставно ухилився від розгляду адміністративного позову, прокурор вживає в передбаченому адміністративно-процесуальним законодавством порядку заходів для оскарження такого рішення в апеляційну інстанцію.
2.2. Захист прокурором прав, свобод та законних інтересів громадянина при перегляді судових рішень адміністративними судами
Процес перегляду судових рішень адміністративними судами передбачений Розділом IV КАСУ [1]. Його структуру складають чотири глави, кожна з яких присвячена окремому виду провадження: апеляційному, касаційному, провадженню за винятковими обставинами, провадженню за нововиявленими обставинами.
Сутність і значення апеляційного, касаційного оскарження, перегляду рішень суду у зв’язку з нововиявленими та винятковими обставинами досліджені в теорії цивільного процесу [151]. Ці положення, із врахуванням особливостей адміністративного судового процесу, можуть бути використані для характеристики змісту проваджень, пов’язаних із переглядом судових рішень. Використання теоретичних положень з цивільного процесу можливе тому, що обидва процеси – адміністративний і цивільний – мають такі спільні засади як принципи змагальності сторін, диспозитивності та офіційного з’ясування всіх обставин у справі, забезпечення апеляційного та касаційного оскарження рішень суду та інші, на яких вони засновані. Наявність окремих особливостей процесуального розгляду справ в адміністративних, господарських судах та судах загальної юрисдикції, що здійснюють судочинство з цивільних справ обумовлена різними предметами кожного з названих судових процесів. Так, в адміністративних судах розглядаються справи, які не можуть розглядатись у будь-яких інших судах, а саме – ті, що випливають з публічно-правових відносин (ст.17 КАСУ).
Апеляція (лат. – appelatio – звернення, скарга) – основний спосіб оскарження судових рішень, які не набрали чинності, в суді вищої інстанції (апеляційному суді) [72, с. 290]. Апеляційне провадження виступає додатковою гарантією захисту прав і свобод громадян, інтересів юридичних осіб, публічних інтересів, законності і обґрунтованості судових рішень і ухвал. Суд апеляційної інстанції перевіряє законність і обґрунтованість судового рішення шляхом повторного розгляду справи з можливістю встановлювати нові факти, досліджувати нові докази, а також докази, які досліджувалися судом першої інстанції з порушенням встановленого порядку. Таким чином при апеляційному оскарженні заінтересовані сторони та інша особа, яка бере участь у справі, і вважає ухвалене судом першої інстанції рішення, постановлену ухвалу незаконними і необгрунтованими, переносить до апеляційної інстанції справу на новий (повторний) розгляд та перевірку рішення [151, с. 475].
Сутність апеляції полягає в новому (повторному) розгляді і перевирішенні справи судом апеляційної інстанції. Водночас апеляційне провадження створює умови щодо однакового застосування судами законів при вирішенні адміністративних справ шляхом виправлення помилок судів першої інстанції, забезпечення правильного застосування норм чинного законодавства і, тим самим, попереджає помилкове застосування норм права судами першої інстанції, а також порушень громадянами, організаціями, посадовими і службовими особами. Зазначається, що апеляційним адміністративним судом можуть вирішуватись питання правильності застосування нижчестоящим судом в його рішенні норм матеріального і процесуального права, що властиво перегляду судових рішень в порядку касації, а й правильності оцінки і повноти врахування всіх існуючих доказів і обставин у справі [145, с. 105] .
Для характеристики особливостей апеляційного провадження в адміністративному судовому процесі можуть бути використані також і окремі теоретичні положення щодо особливостей апеляційного провадження у господарському судочинстві. Зокрема, як відзначає М.В.Руденко, головною „родзинкою апеляційного провадження у господарському судочинстві є можливість заново в судовому засіданні дослідити наявні у справі та, за певних умов, додатково надані докази [106, с. 121].
Є.А. Чернушенко виділяє ознаки судової апеляції:
— подається на рішення суду, яке не вступило в законну силу,
— справа за апеляцією передається на розгляд вищого суду,
— подача апеляції обумовлюється, на думку особи, яка подає апеляційну скаргу, неправильністю рішення суду першої інстанції, неправильним встановленням фактичних обставин справи чи неправильним застосуванням закону,
— апеляційний суд при перегляді справи розглядає як питання факту, так і питання права, тобто має право перевірити як юридичну, так і фактичну сторони справи в тому обсязі, що і суд першої інстанції,
— виконання рішення, яке оскаржене в апеляційному порядку, призупиняється (крім випадків негайного виконання рішення),
-повноваження апеляційного суду при перегляді справи обмежуються доводами апеляційної скарги і предметом рішення суду першої інстанції. Нові вимоги, які не були предметом рішення суду першої інстанції, не можуть бути пред’явлені в апеляційному провадженні [152, с. 10].
Однак, не виключено, що апеляційний суд може не виправити помилку у неправильному застосуванні норм матеріального або процесуального права судом першої інстанції, а ускладнити її, внаслідок чого можуть набрати законної сили несправедливі рішення. Може трапитись, що помилкові рішення не оскаржуються і набирають законної сили, а дія принципу законності буде обумовлювати необхідність скасування таких рішень. У такому разі касаційне провадження виступає додатковою гарантією законності судових рішень.
Суд касаційної інстанції перевіряє правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі і не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу. Суд переглядає судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій у межах касаційної скарги, але при цьому може встановлювати порушення норм матеріального чи процесуального права, на які не було посилання в касаційній скарзі. Він не може розглядати позовні вимоги осіб, які беруть участь у справі, що не були заявлені у суді першої інстанції.
Таким чином касаційне провадження створює додаткові умови однакового застосування законодавства судами першої та апеляційної інстанцій. Його суть полягає у перевірці законності рішень і ухвал суду першої інстанції, їх відповідність нормам матеріального і процесуального права, що були предметом апеляційного розгляду, а також рішень і ухвал суду апеляційної інстанції з метою захисту прав і свобод громадян, інтересів юридичних осіб, публічних інтересів.
Перегляд судових рішень за винятковими обставинами є різновидом касаційного провадження. Відповідно статті 236 КАСУ [1], сторони та інші особи, які беруть участь у справі, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси чи обов’язки, мають право оскаржити до Верховного Суду України за винятковими обставинами судові рішення в адміністративних справах після їх перегляду в касаційному порядку, а також судові рішення суду касаційної інстанції. Провадження здійснюється за правилами, встановленими КАСУ для касаційного провадження, з урахуванням особливостей щодо місця розгляду справи, кількісного складу суддів та наявність двох видів постанов, визначених КАСУ. Якщо Верховний Суд України встановить, що оскаржене судове рішення є незаконним, він скасовує його повністю або частково і направляє справу на новий розгляд до суду першої, апеляційної чи касаційної інстанції залежно від того, суд якої інстанції першим допустив порушення норми матеріального чи процесуального права, яке призвело до неправильного вирішення справи. Верховний Суд України може також скасувати судові рішення судів апеляційної або касаційної інстанції і залишити в силі помилково скасовані судові рішення судів першої або апеляційної інстанції.
Отже, зміст провадження за винятковими обставинами полягає у перевірці законності рішень і ухвал суду касаційної інстанції, їх відповідності нормам матеріального і процесуального права, що були предметом касаційного розгляду, а також судових рішень, визнаних міжнародною судовою установою, юрисдикція якої визнана Україною, такими, що порушують міжнародні зобов’язання України з метою захисту прав і свобод громадян, інтересів юридичних осіб, публічних інтересів.
Відповідно до статті 245 КАСУ[1]постанова або ухвала суду, що набрала законної сили, може бути переглянута у зв’язку з нововиявленими обставинами. Такий перегляд є процесуальним засобом, що забезпечує законність і обґрунтованість судового рішення, захист прав та охоронюваних законом інтересів громадян, юридичних осіб, публічних інтересів, а отже, й виконання завдань і досягнення мети адміністративного судочинства. Цей засіб гарантує введення у сферу судового розгляду нововиявлених обставин, що не були його предметом з незалежних від суду та осіб, які брали участь у справі, причин, для встановлення можливого впливу на наслідки розгляду справи і скасування судових рішень, що не відповідають об'єктивній істині, правам та обов’язками сторін [145, с. 519].
На відміну від ст. 361 ЦПК України, якою встановлені підстави перегляду судових рішень за нововиявленими обставинами, частиною другою ст. 245 КАСУ передбачена ще додаткова підстава – встановлення вироком суду, що набрав законної сили, вини судді у вчиненні злочину, внаслідок якого було ухвалено незаконне або необгрунтоване рішення.
Перегляд судових рішень за нововиявленими обставинами є самостійним видом перевірки законності і обґрунтованості судових рішень, оскільки має відмінні від касаційного провадження підстави, порядок здійснення, компетенцію суду, процесуальне становище осіб, які беруть участь у справі.
У межах кожного з розглянутих вище проваджень, пов’язаних із переглядом судових рішень, можна виділити певні стадії їх здійснення.
Частиною другою статті 60 КАСУ[1]визначено право прокурораздійснювати представництвона будь-якій стадії адміністративного процесу. Однак, жодна норма КАСУ не визначає поняття стадії адміністративного процесу, не наводиться перелік стадій.
В літературі з адміністративного права в основному використовується визначення стадії провадження, сформульоване Д.М. Бахрахом [153, с. 155,156], який розуміє під нею таку порівняно самостійну частину провадження, яка, поряд з його загальними завданнями, має властиві тільки їй завдання, документи та інші особливості. Відносно провадження у справах про адміністративні правопорушення, поняття стадії надають І.П. Голосніченко, М.Ф. Стахурський. Вони зазначають, що стадіями провадження є послідовні етапи цієї діяльності, що завершується шляхом прийняття процесуального документу, в якому в концентрованій формі показані результати певних процесуальних дій [154, с. 155]. Поняття стадій провадження визначають як відносно відмежовані, виділені в часі й логічно пов’язані сукупності процесуальних дій (процедур), які відрізняються колом суб’єктів і закріплюються відповідними процесуальними актами [155, с. 488].
Питанню визначення змісту поняття „стадія” приділяли увагу інші вчені-дослідники проблеми сутності адміністративно-процесуальних відносин (О.В. Кузьменко, О.І. Миколенко). Існує й точка зору А.Т.Комзюка, Г.В.Джагупова [156, с. 120], що найбільш змістовне і повне визначення стадії провадження сформулювали О.М. Бандурка і М.М. Тищенко – процесуальна стадія становить відносно відокремлену, виділену в часі і логічно пов’язану сукупність процесуальних дій, спрямовану на досягнення певної мети і вирішення відповідних завдань, що функціонально співвідносяться з ними, яка відрізняється власним колом суб’єктів і одержує закріплення у відповідних процесуальних актах [157].
В КАСУ виділені окремі провадження, а у їх межах можна визначити певні стадії.
Стадії окремих проваджень адміністративного процесу з перегляду судових рішень виділені відповідно їх ознакам, визначеним на основі узагальнення теоретичних положень науковців, які досліджували проблеми розвитку процесуальних відносин (Ю.П. Битяк, В.В. Богуцький, В.М. Гаращук, О.В. Кузьменко та інші). Так, вказувалось, що процесуальні стадії є „важливими органічними елементами, що характеризують структуру кожного з проваджень та адміністративного процесу в цілому” [158]. З привозу ознак стадій кримінального процесу висловлювали свою думку такі науковці як Е.Г. Коваленко, В.Т. Маляренко [159], а також О.В. Кузьменко, яка наводила ознаки стадій кримінального процесу[160,с.12,13;161с.214]: 1) наявність завдань, властивих певній частині процесу, 2) визначене коло суб’єктів, які здійснюють на певному етапі процесуальну діяльність, 3) своєрідність процесуальної форми, в якій здійснюється процесуальна діяльність, 4) специфічний характер кримінально-процесуальних відносин, 5) наявність підсумкового процесуального акта, в якому фіксується рішення про перехід кримінальної справи в наступну стадію процесу або завершення провадження її в цілому. Д.В. Лученко виділяв ознаки стадій контрольного процесу [161, с. 81,82]:
а)поряд із загальними завданнями, що властиві контрольному процесу в цілому, кожна окрема стадія повинна характеризуватися своїми, особистими завданнями, які відрізняються від завдань інших стадій (невиконання цих завдань перешкоджає подальшому нормальному продовженню процесу);
б)необхідно, щоб стадія була неминучою, об’єктивно обумовленою в даному процесі;
в)положення та повноваження суб'єктів на кожній самостійній стадії має відрізнятись від положення та повноважень суб'єктного складу інших стадій;
г) кожна наступна стадія є контрольною по відношенню до попередньої;
д) кожна самостійна стадія повинна являти собою сукупність процесуальних дій та відносин, встановлених законом, завершуватися прийняттям рішення та закріплюватися у відповідному правовому акті;
є) на окремих стадіях контрольного процесу діють різні режимні характеристики: принципи контрольної діяльності, контрольно процесуальні гарантії, способи та методи контролю.
Виходячи зі змісту наведених положень, можна виділити ознаки процесуальної стадії, наявність яких відмічається більшістю вчених-дослідників:
— є порівняно самостійною частиною провадження,
— становить відносно відокремлену, виділену в часі і логічно пов’язану сукупність процесуальних дій,
— спрямована на досягнення певної мети,
— виконує власні завдання, але у межах загальних завдань усього провадження,
— завершується шляхом прийняття певного процесуального документу,
— відрізняється власним колом суб’єктів.
Виходячи з цих наведених вище положень, сформульовані ознаки стадії провадження в адміністративному судовому процесі:
1) наявність власних завдань, які виконуються у межах завдань провадження в цілому,
2) об’єктивна обумовленість стадії як групи процесуальних дій (процедур),
3) визначене коло суб’єктів, які здійснюють ці дії,
4) кожна наступна стадія настає після завершення попередньої,
5) кожна стадія повинна являти собою сукупність процесуальних дій та відносин, встановлених законом, завершуватися прийняттям рішення та закріплюватися у відповідному індивідуальному правовому акті, в якому фіксується рішення про перехід адміністративної справи в наступну стадію провадження або завершення провадження в цілому.
Виходячи з цих положень, кожне провадження в адміністративному судовому процесі можна розглядати як його окрему стадію: провадження у суді першої інстанції, апеляційне провадження, касаційне провадження, провадження за винятковими обставинами та провадження за ново- виявленими обставинами. Крім того, у межах кожного з перелічених проваджень можна виділити окремі стадії.
Так у апеляційному провадженні виділені наступні стадії:
1) подання заяви про апеляційне оскарження та апеляційної скарги,
2) реєстрація апеляційної справи та постанова ухвали про відкриття апеляційного провадження,
3) підготовка справи до апеляційного розгляду,
4) апеляційний розгляд справи,
5) прийняття судового рішення.
Стадіями касаційного провадження названі:
1) подання касаційної скарги та її реєстрація,
2) підготовка справи до касаційного розгляду та відкриття касаційного провадження,
3) попередній розгляд справи,
4) касаційний розгляд справи,
5) прийняття судового рішення судом касаційної інстанції.
У провадженні за винятковими обставинами виділені такі стадії:
1) подання скарги,
2) допуск скарги до провадження,
3) порядок провадження,
4) прийняття постанови.
У межах провадження за нововиявленими обставинами виділені такі стадії:
1) подання заяви про перегляд судового рішення,
2) відкриття провадження у справі,
3) перегляд судового рішення за нововиявленими обставинами,
4) прийняття судового рішення.
Вищевказане означає, що прокурор може здійснювати представництво в адміністративному судовому процесі як з початку кожного провадження, так і на будь-якій стадії провадження у суді першої інстанції, апеляційному провадженні, касаційному провадженні, провадженні за винятковими обставинами, провадженні за нововиявленими обставинами.
Для того, щоб визначитись із особливостями процесуального статусу прокурора при перегляді судових рішень, слід відповісти на три основних питання: 1) чи надано право прокуророві здійснювати представництво в суді при перегляді судових рішень, 2) які особливості такого представництва, 3) наскільки результативним є представництво з позицій захисту прав, свобод і законних інтересів громадян.
Наведений вище аналіз структурної побудови адміністративного судового процесу дозволив отримати позитивний висновок стосовно представництва прокурора при перегляді судових рішень. З нормою ст.60 КАСУ[1]щодо представництва прокурора на будь-якій стадії адміністративного процесу кореспондується положення статті 35 Закону України „Про прокуратуру” [53], згідно якого прокурор може вступити у справу в будь-якій стадії процесу, якщо цього вимагає захист конституційних прав громадян, інтересів держави та суспільства, і зобов'язаний своєчасно вжити передбачених законом заходів до усунення порушень закону, хоч би від кого вони виходили. При цьому зазначено, що прокурор має рівні права з іншими учасниками судового засідання. Обсяг і межі повноважень прокурора, який бере участь у судовому процесі, визначаються Законом України „Про прокуратуру” та процесуальним законодавством України.
Наступним питанням було визначення особливостей представництва прокурора при перегляді судових рішень.
Цивільним процесуальним кодексом України (ст.46) чітко визначено, що прокурор має процесуальні права та обов’язки особи, в інтересах якої він діє. Виняток складає право укладати мирову угоду. Положення аналогічного змісту встановлене ч.4 ст.29 ГПК України.
В усіх трьох кодексах – ЦПК України [162], ГПК України [163], КАСУ [1] – вказана одна і та ж вимога щодо неможливості закінчувати справу примиренням (зокрема, ч.1 ст.61 КАСУ). Однак, на відміну від вказаних кодексів, в КАСУ відсутня норма, яка вказує на те, що прокурор наділений всіма правами і обов’язками особи, в інтересах якої він діє. Натомість статтею 59 КАСУ, якою визначені повноваження представника в суді, вказано про самостійний характер процесуальних прав та обов’язків законних представників. Ними є органи державної влади та органи місцевого самоврядування (ч.3 ст. 60 КАСУ). Крім того, у ч.1 ст.59 КАСУ зазначено, що повноваження на ведення справи в суді дає представникові право на вчинення від імені особи, яку він представляє, усіх процесуальних дій, які може вчинити ця особа. Однак, прокурор має право здійснювати функцію представництва не лише осіб (причому конкретної категорії), але й держави. У разі представництва інтересів держави, повноваження прокурора чітко не визначені.
Натомість КАСУ визначає обмеження щодо представництва, зокрема, і прокурорів. Так, частиною другою статті 57 КАСУ визначені особи, які не можуть бути представниками. Така заборона існує і щодо прокурорів. Але із загального правила є винятки. А саме – коли прокурор діє як представник прокуратури, що є стороною або третьою особою у справі; коли прокурор діє як законний представник сторони чи третьої особи. У останньому випадку прокурор може діяти тоді, коли він представляє інтереси громадянина або держави.
Відповідь на питання про правосуб’єктність прокурора слід шукати, зокрема, в законі, яким визначено статус прокурора – Закон України „Про прокуратуру” [53], частиною другою статті 36-1 якого визначено підстави представництва. Так, якщо прокурор здійснює представництво інтересів громадян, то підставами такого представництва є неспроможність громадянина з поважних причин самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження. У випадку, якщо прокурор здійснює представництво держави, підставами є наявність порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою. Такі вимоги визначені статтею 36-1 Закону України „Про прокуратуру” [53].
Частиною 1 статті 45 ЦПК [162] України визначено, що прокурор, поряд із Уповноваженим Верховної Ради з прав людини, органами державної влади, місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами, можуть звертатися до суду із заявами про захист прав, свобод та інтересів інших осіб, або державних чи суспільних інтересів та брати участь у цих справах. А частиною другою цієї ж статті встановлено, що прокурор здійснює у суді представництво інтересів громадянина або держави в порядку, встановленому ЦПК України та іншими законами, і може здійснювати представництво на будь-якій стадії цивільного процесу.
Аналогічні вимоги встановлені частинами першою і другою статті 60 КАСУ[1].
У наказі Генерального прокурора України №6гн від 29.11. 2006 р. „Про організацію представництва прокурором в суді інтересів громадянина або держави та їх захисту при виконанні судових рішень” [121] передбачено реалізацію представницьких функцій прокурора шляхом:
— підготовки та звернення до суду з адміністративними позовами(заявами),
— участі у розгляді судами справ,
— ініціювання перегляду незаконних судових рішень,
— захисту прав громадянина при виконанні судових рішень,
— вжиття передбачених законом заходів щодо усунення порушень закону при здійсненні судочинства, відповідальності винних у цьому осіб, а п.8.1 реалізацію наданих законом повноважень щодо участі за своєю ініціативою у розгляд будь-якої справи та вступу у справу якщо цього вимагає захист прав інтересів громадян.
М.В. Руденко, аналізуючи наведену класифікацію форм представництва прокурора у цивільному процесі зазначає, що їх усі у кожній стадії процесу можна звести до двох форм: а) порушення справи і б) вступ у порушену справу [164]. Отже, він зазначає залежність форми представництва прокурора від стадії процесу, однак уніфікує процесуальні дії, не зважаючи на наявність певних їх особливостей. Такий підхід із високим ступенем узагальнення можна рекомендувати для характеристики особливостей структурної побудови адміністративного судового процесу. Він не є безспірним, однак докладний аналіз позитивних та негативних сторін певною мірою виходить за межі предмету дослідження.
Доцільно виділяти підстави і приводи участі прокурора у адміністративному судовому процесі при перегляді судових рішень. Прокурор може брати участь у процесі у зв’язку із письмовими чи усними зверненнями громадян, повідомленнями державних органів, громадських організацій, публікацій у засобах масової інформації та інше. Будь-яке повідомлення, яке його зацікавить, може бути приводом щодо участі у адміністративному судовому процесі. При цьому, якщо він не брав участі у справі, з метою вирішення питання про наявність підстав для подання апеляційної чи касаційної скарги, скарги за винятковими обставинами, заяви про перегляд рішення за нововиявленими обставинами має право знайомитися з матеріалами справи у адміністративному суді (ч. 4 ст.61 КАСУ)[1].
Для визначення того, наскільки результативним є представництво з позицій захисту прав, свобод і законних інтересів громадян при перегляді судових рішень доцільно проаналізувати його процесуальну діяльність у межах кожної з визначених стадій проваджень, пов'язаних із переглядом судових рішень.
Частиною першою статті 185 КАСУ визначено, що право оскаржити в апеляційному порядку постанови суду першої інстанції повністю або частково мають право сторони та інші особи, які беруть участь у справі, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси чи обов’язки. З іншого боку, частиною четвертою статті 61 КАСУ[1]допускається участь прокурора у перегляді судових рішень, навіть за умови відсутності його участі у розгляді справи судом першої інстанції.
На відміну від КАСУ, ЦПК[162]не допускає участі прокурора у апеляційному провадженні, якщо він не брав участь у розгляді справи у суді першої інстанції. Це випливає з системного аналізу змісту ч. 1 ст.292 ЦПК, тотожного змісту ч.1 ст.185 КАСУ. З цього приводу можна зазначити, що у межах апеляційного провадження КАСУ надає прокурору більше прав щодо вступу до адміністративного судового процесу з метою захисту прав, свобод громадян, законних інтересів юридичних осіб.
Про апеляційне оскарження рішення суду першої інстанції прокурором спочатку подається заява. Обґрунтування мотивів оскарження і вимоги до суду апеляційної інстанції викладаються в апеляційній скарзі. Копія апеляційної скарги одночасно надсилається до суду апеляційної інстанції, яким є апеляційний адміністративний суд, у межах територіальної юрисдикції якого знаходиться місцевий адміністративний суд, що ухвалив рішення (ч. 1 ст. 184 КАСУ).
Апеляційна скарга може бути подана без попереднього подання заяви про апеляційне оскарження, якщо скарга подається у строк, встановлений для подання заяви про апеляційне оскарження. Якщо оскаржується постанова суду першої інстанції – протягом десяти днів з дня оголошення, а в разі складання постанови у повному обсязі – протягом десяти днів з дня складання в повному обсязі. Якщо оскаржується ухвала суду першої інстанції, цей строк скорочується вполовину. До заяви про апеляційне оскарження та до апеляційної скарги додаються їхні копії відповідно до кількості осіб, які беруть участь у справі.
Заява про апеляційне оскарження чи апеляційна скарга, подані після закінчення визначених строків, залишаються без розгляду, якщо суд апеляційної інстанції за заявою прокурора не знайде підстав для поновлення строку, про що постановляється ухвала.
Прокурор, який подав апеляційну скаргу, може відмовитися від неї або змінити її до закінчення апеляційного розгляду (ч. 1 ст.193 КАСУ)[1].
Згідно частини першої статті 40 Закону України „Про прокуратуру” [53], до початку розгляду справи судом апеляційна чи касаційна скарга, окреме подання на ухвалу і постанову суду можуть бути доповнені прокурором, який їх вніс, а також прокурором вищого рівня. Тим самим встановлено, що доповнення до апеляційної скарги можуть вноситись прокурором, який їх подав, протягом строку на апеляційне оскарження, зміни – не лише протягом строку на апеляційне оскарження, але й до закінчення апеляційного розгляду, відмовитися повністю – до закінчення апеляційного розгляду.
Порівняння із відповідними процесуальними повноваженнями прокурора у цивільному процесі дозволяє зробити висновок про наявність певних особливостей апеляційного провадження, здійснюваного у адміністративному судовому процесі. Так, ЦПК [162] передбачає право прокурора відмовитись повністю або частково від апеляційної скарги. КАСУ – тільки повністю. Змінити апеляційну скаргу ЦПК дозволяє прокурору лише протягом строку апеляційного оскарження. КАСУ продовжує цей строк до закінчення апеляційного розгляду. Крім того, ЦПК передбачає право прокурора відкликати апеляційну скаргу (ст. 300 ЦПК). КАСУ таке право не передбачає.
Проведений порівняльний аналіз показав, що КАСУ встановлені більш чіткі повноваження прокурора. Це стосується, наприклад, відсутності у нього права відкликати апеляційну скаргу, що вимагає від нього здійснення ретельного аналізу наявності підстав апеляційного провадження. Для цього КАСУ передбачає право прокурора знайомитись з матеріалами справи в адміністративному суді (ч.4 ст.61 КАСУ). Крім того, КАСУ надає прокуророві ширше коло прав. Зокрема – збільшені строки, передбачені щодо зміни апеляційної скарги.
Процесуальний порядок закриття справи внаслідок відмови прокурора від апеляційної скарги має певні особливості. Дійсно, статтею 112 КАСУ[1]встановлено, що суд постановляє у цьому випадку окрему ухвалу про закриття провадження. Однак, відповідно до частини другої статті 61 КАСУ, відмова прокурора від адміністративного позову або зміна ним позовних вимог не позбавляє особу, на захист прав, свобод та інтересів якої подано адміністративний позов, права вимагати від суду розгляду справи, вирішення адміністративного позову у попередньому обсязі.
Якщо порівняти цей порядок із аналогічним процесуальним порядком, передбаченим ЦПК[162], можна зазначити, що КАСУ і в цьому разі передбачає ширші повноваження прокурора. Так, частиною другою статті 46 ЦПК передбачене право прокурора відмовитись від пред’явленої ним заяви як процесуального засобу вираження позову, з якою він звернувся до суду. Прокурор не може відмовитися від позову, оскільки позов – це матеріально-правова вимога позивача до відповідача, звернена через суд про захист його порушеного, оспорюваного та невизнаного права, і таким правом може розпорядитися тільки позивач, яким прокурор не є, оскільки у процесі захищає свої власні інтереси [165, с. 211]. Однак, і КАСУ, і ЦПК встановлює формальний характер зміни вимог прокурором, оскільки суд може розглядати справу у попередньому обсязі. Це здійснюється на вимогу особи, на захист прав, свобод та інтересів якої подано адміністративний позов.
Наявність більш широких, порівняно із ЦПК, процесуальних повноважень прокурора у апеляційному провадженні в адміністративному судовому процесі ґрунтується, можливо, на тому, що предметом спору в адміністративному судовому процесі є відносини публічно-правового характеру. У зв’язку з цим цілком логічним виявляється надання прокуророві достатньо широких повноважень, оскільки діяльність органів прокуратури спрямована на всемірне утвердження норм закону, зміцнення правопорядку і має завданням захист від неправомірних посягань гарантованих Конституцією, іншими законами України та міжнародними правовими актами соціально-економічних, політичних, особистих прав і свобод людини та громадянина (ст. 4 Закону України „Про прокуратуру”)[53].
Статтею 192 КАСУ[1] визначене загальне право осіб, які беруть участь у справі, а також інших осіб, які не брали участь у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси чи обов’язки у будь-який час до апеляційного розгляду приєднатись до апеляційної скарги, підтримавши її вимоги. Поняття „право приєднатись до апеляційної скарги” – це спеціальне право, яке зумовлене спільними інтересами і виявляється в тому, що третя особа без самостійних вимог, маючи особисте право на оскарження рішення чи ухвали суду, висловлює свою згоду з аргументами, наведеними стороною, на чиєму боці вона виступає. При цьому строки подання заяви про приєднання не встановлені.
Слід зазначити, що прокурор здійснює функцію представництва у межах компетенції, визначеної чинним законодавством. Це означає, що у нього не може бути спільних інтересів та самостійних вимог, а також особистого права. Зважаючи на вказане, прокурор не має права приєднатись до апеляційної скарги.
Прокурор має право одержати повідомлення про дату, час і місце апеляційного розгляду, брати в ньому участь. Він має право заявляти клопотання про виклик свідків до судового засідання, залучення спеціалістів до участі у справі, призначення експертизи, надання додаткових доказів, витребувати інші докази, давати пояснення, виступати у дебатах.
Апеляційний розгляд здійснюється за правилами розгляду справи судом першої інстанції з урахуванням особливостей апеляційного розгляду справи. Ці особливості стосуються:
— кількісного складу суддів, які здійснюють апеляційний розгляд справи (колегія у складі трьох суддів),
— змісту доповіді судді-доповідача на судовому засіданні (доповідь в необхідному обсязі змісту судового рішення, що оскаржується, апеляційної скарги та заперечень на неї),
— послідовності надання слова для пояснень учасникам апеляційного провадження, а також у судових дебатах (першій надається слово особі, що подала апеляційну скаргу. Наступними дають пояснення і виступають у дебатах особи, які приєдналися до апеляційної скарги, а потім – інші особи, які беруть участь у справі),
— наявності процедур апеляційного розгляду справи у порядку письмового провадження, відповідно до ст. 197 КАСУ[1], – наявності певних прав суду апеляційної інстанції за наслідками розгляду скарги на постанову чи ухвалу суду першої інстанції, які визначені статтями 198, 199 КАСУ.
Участь прокурора у провадженні справ у касаційній інстанції, в процесі перевірки законності судових рішень і ухвал суду першої та апеляційної інстанції, що набрали законної сили, спрямована на захист прав громадян і державних інтересів, сприяє виконанню вимог закону про всебічний, повний і об’єктивний розгляд справ та постановленню судових рішень, що ґрунтуються на законі.
Прокурор має право оскаржити в касаційному порядку судові рішення суду першої інстанції після їх перегляду в апеляційному порядку, а також судові рішення суду апеляційної інстанції повністю або частково. Реалізація цього права пов’язана не лише із його участю у справі у суді першої чи апеляційної інстанції. Частина друга статті 60 та частина четверта статті 61 КАСУ надає прокуророві таке право за умови, якщо він не брав участь у справі на попередніх стадіях адміністративного судового провадження.
На відміну від КАСУ, ЦПК [162] не передбачає таких широких прав прокурора щодо вступу до судового процесу. Згідно статті 324 ЦПК, прокурор має право вносити касаційні скарги, якщо він брав участь у справі в суді першої інстанції, а відповідне рішення чи ухвала суду першої інстанції були предметом розгляду суду апеляційної інстанції, а також на рішення, ухвали апеляційної інстанції з підстав їх незаконності. Але це право прокурора є і його обов’язком – Генеральний прокурор України зобов’язує не залишати без реагування незаконні рішення чи ухвали суду у справах, розглянутих за участі прокурора; своєчасно вносити на них мотивовані касаційні скарги, зазначаючи, який закон порушено судом і яка пропозиція щодо скасування або зміни рішення виноситься.
Порівняно із ЦПК[162], КАСУ[1]удвічі скорочує термін, протягом якого може бути внесена касаційні скарга. Так, частиною першою статті 212 КАСУ визначено, що на відкриття касаційного провадження вноситься касаційна скарга протягом одного місяця після набрання законної сили судовим рішенням суду апеляційної інстанції, крім окремих випадків, а в разі складення постанови в повному обсязі – з дня складення постанови в повному обсязі. Касаційна скарга, подана після закінчення встановленого строку залишається без розгляду, якщо суд касаційної інстанції за заявою особи, яка подала касаційну скаргу, не знайде підстав для поновлення строку, про що постановляється ухвала. Статтею 325 ЦПК строк касаційного оскарження встановлений у два місяці.
Підставою внесення касаційної скарги до адміністративного суду касаційної інстанції є порушення судом норм матеріального чи процесуального права. У зв’язку з цим прокуророві необхідно виявити, які саме порушення мали місце, яке неправильне застосування судом норм матеріального чи процесуального права були допущені судом при розгляді і вирішенні справи, у чому полягає суть порушення та чи є наслідками порушення скасування, зміна чи постановлення нового рішення згідно із повноваженнями касаційної інстанції (стаття 223 КАСУ).
Згідно статті 218 КАСУ, прокурор, який вніс касаційну скаргу, може відмовитися від неї або змінити її до закінчення касаційного розгляду. Однак така відмова прокурора від скарги чи зміна позовних вимог не позбавляє особу, на захист прав, свобод та інтересів якої подано адміністративний позов, права вимагати від суду розгляду справи, вирішення адміністративного позову у попередньому обсязі.
Доповнити, змінити касаційну скаргу має право також прокурор вищого рівня. Такі доповнення чи зміни можуть бути внесені до початку розгляду справи судом (ст. 40 Закону України „Про прокуратуру”)[53]. Прокурор може також подати обґрунтовані заперечення на касаційну скаргу щодо її змісту та вимог. Заперечення можуть бути подані в письмовій формі протягом встановленого судом касаційної інстанції строку (ст. 216 КАСУ)[1].
Статтею 217 КАСУ встановлене право приєднання до касаційної скарги як додаткова гарантія законності прийняття рішення адміністративним судом. Аналогічну процедуру передбачено і у ЦПК (ст. 329 ЦПК)[160]. Вважається, що правом приєднатись до касаційної скарги мають наділятись усі особи, які брали або не брали участі у справі, оскільки обидві сторони можуть погодитись із тим, що судом було неправильно вирішено справу .
Однак, Конституцією України[46]встановлене право прокурора здійснювати функцію представництва у суді і тому самостійно реалізовувати право приєднання до касаційної скарги він не може.
Касаційний розгляд справи здійснюється за правилами розгляду справи судом першої інстанції з урахуванням наступних особливостей:
— кількісного складу колегії суддів (колегія не менше п’яти суддів),
— змісту доповіді судді-доповідача на судовому засіданні,
— наявності права суду касаційної інстанції щодо обмеження тривалості пояснень (згідно ч. 3 ст.221 КАСУ, суд встановлює для всіх осіб, які беруть участь у справі, рівний проміжок часу, про що оголошується на початку судового засідання),
— наявності процедур касаційного розгляду справи у порядку письмового провадження (ст. 222 КАСУ).
Процесуальні повноваження прокурора у касаційному провадженні не відрізняються від його повноважень у апеляційному провадженні. Так, прокурор має право одержати повідомлення про дату, час і місце касаційного розгляду, брати в ньому участь. Він може знайомитись із матеріалами справи, заявляти клопотання, витребувати докази, давати пояснення, виступати у дебатах.
Різновидом касаційного провадження є розгляд справ у зв’язку з винятковими обставинами (ст.235-244 КАСУ)[1]. Прокурор, який бере участь у справі, при наявності підстав для перегляду судового рішення у зв’язку з винятковими обставинами має право оскаржити до Верховного Суду України судові рішення у адміністративних справах після їх перегляду у касаційному порядку, а також судові рішення суду касаційної інстанції і взяти участь у їх перегляді Верховним Судом України.
Судові рішення в адміністративних справах можуть бути переглянуті Верховним Судом України за винятковими обставинами, якщо вони оскаржені з мотивів (ст. 237 КАСУ):
1) неоднакового застосування судом (судами) касаційної інстанції однієї й тієї самої норми права;
2) визнання судових рішень міжнародною судовою установою, юрисдикція якої визнана Україною, такими, що порушують міжнародні зобов’язання України.
Процесуально-правове становище прокурора у цьому провадженні таке саме як і в касаційному провадженні, з урахуванням особливостей, визначених КАСУ для провадження у зв’язку з винятковими обставинами:
— наявність особливих підстав для розгляду справи,
— розгляд колегією суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України та її кількісний склад (сім суддів, згідно ст.240 КАСУ),
— чіткість вимоги наявності кворуму (обов’язкова участь не менше як двох третин чисельності колегії, але не менше п'яти суддів),
— можливість оскарження судових рішень Верховного Суду України в адміністративних справах за наявності підстави, встановленої пунктом другим статті 237 КАСУ (тобто у зв’язку з визнанням судового рішення міжнародною судовою установою, юрисдикція якої визнана Україною, такими, що порушують міжнародні зобов’язання України),
— встановлення двох видів постанов, які визначені ст.242 КАСУ[1].
Прокурор може порушити провадження у справі про перегляд рішень, ухвал і наказу суду у зв’язку з нововиявленими обставинами.
Частиною другою статті 245 КАСУ встановлені підстави для перегляду судового рішення за нововиявленими обставинами:
1) істотні для справи обставини, що не були і не могли бути відомі особі, яка звертається із заявою, на час розгляду справи;
2) встановлення вироком суду, що набрав законної сили, завідомо неправдивих показань свідка, завідомо неправильного висновку експерта, завідомо неправильного перекладу, фальшивості документів або речових доказів, що потягли за собою ухвалення незаконного або необґрунтованого рішення;
3) встановлення вироком суду, що набрав законної сили, вини судді у вчиненні злочину, внаслідок якого було ухвалено незаконне або необґрунтоване рішення;
4) скасування судового рішення, яке стало підставою для прийняття постанови чи постановлення ухвали, що належить переглянути;
5) встановлення Конституційним Судом України неконституційності закону, іншого правового акта чи їх окремого положення, застосованого судом при вирішенні справи, якщо рішення суду ще не виконано.
Перегляд судових рішень за нововиявленими обставинами в разі прийняття нових законів, інших нормативно-правових актів, якими скасовані закони та інші нормативно-правові акти, що діяли на час розгляду справи, не допускається, крім випадків, коли вони пом'якшують або скасовують відповідальність фізичної особи.
За наявності однієї з перелічених обставин, рішення, ухвали суду, що набрали законної сили, можуть бути переглянуті за заявою прокурора, який бере участь у справі (ст.246 КАСУ). Заява подається у письмовій формі з дотриманням змісту, визначеного ст. 248 КАСУ, до суду, який ухвалив помилкове рішення чи постановив помилкову ухвалу внаслідок незнання обставини. Правове становище прокурора таке, як при розгляді справи у суді першої інстанції, апеляційної і касаційної інстанцій, якими переглядається справа.
Справи за якими прокурор здійснює функцію представництва в адміністративних судах можна умовно розділити на дві категорії: а) справи, пов’язані із оскарженням дій посадових осіб; б) справи, які стосуються оскарження рішень органів державної влади, місцевого самоврядування.
Стосовно першої категорії справ, предметом спору виступають:
-не реагування або неналежне реагування посадових осіб на винесений прокурором протест (наприклад, заява прокурора в інтересах приватного підприємця щодо не реагування на протест прокурора у зв’язку із незаконним винесенням постанови у справі про адміністративне правопорушення),
— винесення посадовими особами незаконних рішень. Так, прокурор міста П. в інтересах неповнолітньої особи К. змінює позовну заяву до адміністративного суду у порядку, передбаченому частиною першої статті 51 КАСУ[1]. Відповідачем у справі виступає орган виконавчої влади – Управління праці і соціального захисту населення. Предмет спору – скасування рішення щодо зняття з оплати державної соціальної допомоги дитині-інваліду та виплату цієї допомоги з моменту призначення.
Щодо другої категорії справ, вони пов’язані, в основному, із порушеннями певних прав громадян внаслідок незаконних дій органів державної влади, місцевого самоврядування. Наприклад, справа про визнання незаконними рішення сесії місцевої ради (позовна заява про визнання рішення 34 сесії 4 скликання Тошківської селищної ради щодо закриття центральної котельні).
Необхідно відзначити, що у конкретних справах, які об'єктивно вимагають здійснення захисту прокурором, порушуються питання, що вимагають їх вирішення у судах із різною підсудністю справ. Так, звернення громадянина Ч. до народного депутата України П., у якому викладені обставини незаконно порушеної кримінальної справи, протиправних дій співробітників податкової міліції, міжрайонної прокуратури, судді, що розглядала справу у порядку господарського судочинства, а також поверхового здійснення перевірки за вказаними фактами прокуратурою. Однак, слід зазначити, що ретельну перевірку прокуратурою у справах, які пов'язані із необхідністю визначення підсудності для вирішення питання про законність чи незаконність певного рішення судді, дійсно складно зробити. Адже у чинному законодавстві відсутнє чітке розмежування компетенції, зокрема, адміністративних і господарських судів, що призводить до неоднакового застосування суддями норм матеріального або процесуального права по аналогічних справах.
Аналіз судової практики за участю прокурора свідчить про наявність окремих помилок при визначенні підсудності справ, складанні процесуальних документів. Наприклад, справа, пов’язана із позбавленням працівника акціонерного товариства премії. Нормою статті 15 ЦПК [162] віднесено підсудність таких справ до цивільних судів, а не до адміністративних. Крім того, при складанні адміністративного позову прокурором незрозуміло викладені позовні вимоги – чи то позов у зв’язку із не реагуванням на його протест, чи у зв’язку з позбавленням працівника, на захист прав якого здійснює представництво прокурор, премії.
Практику здійснення прокурором функції представництва в адміністративних судах ще не можна назвати ефективною. Зокрема, за даними прокуратури Харківської області станом на 20 січня 2007 року від громадян було отримано лише 11 позовних заяв. Це пов’язане з декількома чинниками. Серед них можна виділити такі. По-перше, низька обізнаність громадян не лише щодо спроможності прокуратури здійснювати представництво в адміністративних судах, але й з існуванням самої системи адміністративних судів. По-друге, наявність правового нігілізму, відсутність довіри до прокуратури як до органу, який може і повинен здійснювати результативний захист. По-третє, необхідністю вдосконалення самого КАСУ[1], зокрема, у частині, що стосується врегулювання процесуальних повноважень прокурора.
Проведений аналіз особливостей захисту прокурором прав, свобод та законних інтересів громадян при перегляді судових рішень надав підставу зробити наступні висновки:
1) процесуальна правосуб’єктність прокурора при перегляді судових рішень в адміністративному судовому процесі, цивільному процесі та господарському процесі має незначні відмінності. Наявність спільних положень обумовлена практично однаковими засадами названих трьох видів судових процесів, а саме – принципами, на яких вони засновані. Зокрема – принципи диспозитивності, змагальності сторін та інші. Крім того, Конституція України[46]та Закон України „Про прокуратуру” [53] визначають повноваження прокурора щодо здійснення представництва незалежно від виду судового процесу. Незначні відмінності компетенції прокурора ґрунтуються на різних предметах адміністративного судового процесу, цивільного та господарського процесів. При цьому КАСУ передбачає ширші, порівняно з ЦПК [162], повноваження прокурора щодо захисту, що обумовлене предметом розгляду справи в адміністративному суді – спір, що випливає з публічно-правових відносин;
2) правосуб’єктність прокурора при перегляді судових рішень стосується як його компетенції щодо усіх стадій адміністративного судового процесу, а також наявності певних особливостей. Так, загальна правосуб’єктність прокурора стосується наступного: а) здійснення функції представництва, у зв’язку з чим прокурор не має права заявляти самостійні вимоги, але має право на вчинення від імені особи, яку він представляє, усіх процесуальних дій, які може вчинити ця особа; б) прокурор може вступити у справу в будь-якій стадії процесу, якщо цього вимагає захист конституційних прав громадян, інтересів держави та суспільства, і зобов’язаний своєчасно вжити передбачених законом заходів до усунення порушень закону, хоч би від кого вони виходили; в) подача відповідних процесуальних актів-документів, які є юридичною підставою щодо захисту прокурором прав і свобод громадян, повинно здійснюватись у порядку та на умовах, визначених нормами КАСУ[1]. Особливостями правосуб’єктності прокурора при перегляді судових рішень можна назвати: а) наявність права подавати відповідний до законодавчо встановленого процесуальний акт-документ, який є юридичною підставою здійснення кожного провадження, пов'язаного із переглядом судових рішень; б) формальний характер зміни вимог прокурором або відмови від адміністративного позову; в) апеляційна чи касаційна скарга, окреме подання на ухвалу і постанову суду можуть бути доповнені прокурором, який їх вніс, а також прокурором вищого рівня; г) якщо прокурор не брав участі у справі, з метою вирішення питання про наявність підстав для перегляду судового рішення, він має право знайомитися з матеріалами справи у адміністративному суді; д) прокурор не має права приєднатись до апеляційної чи касаційної скарги. Ці особливості ґрунтуються на сутності кожного з проваджень, які здійснюються у зв’язку з переглядом судових рішень;
3) аналіз правозастосовчої практики прокурора в адміністративних справах свідчить про потребу розмежування компетенції адміністративних судів із іншими судами – господарським, цивільним та закріплення відповідних норм у чинному законодавстві.
2.3. Шляхи вдосконалення захисту прокурором прав, свобод та законних інтересів громадянина в адміністративному судовому процесі
Одним з критеріїв оцінки ефективності здійснення прокурором функції представництва є не кількість ухвалених судових рішень у справах, де таке представництво здійснювалось, а, насамперед, ступінь задоволення потреби окремої людини у захисті її прав, свобод та законних інтересів при вирішенні конкретної адміністративної справи. У зв’язку з цим не можна не відмітити висновок Першої Конференції Голів та суддів Вищих адміністративних судів „Можливість та масштаби судового контролю адміністративних рішень у державах – членах Ради Європи” (7 – 8 жовтня 2002 p., м. Страсбург), де було зазначено, що судовий перегляд адміністративної діяльності є невід’ємною частиною верховенства права та прав людини, що становить основоположні концепції правових законів держав – членів Ради Європи [72, с. 137].
Враховуючи, що чинне законодавство покладає на прокурора право і обов’язок здійснювати представництво найвразливіших верств населення України, набуває особливого значення законодавче забезпечення результативності його діяльності у адміністративному судовому процесі. Однак, процесуальні повноваження прокурора щодо здійснення функції представництва у КАСУ[1] не конкретизовані, але прокурор активно реалізує її, виконуючи норму статті 121 Конституції України [46] як норму прямої дії і дотримуючись відповідних приписів КАСУ та Закону України „Про прокуратуру” [53].
У процесі вирішення питання про конкретизацію процесуальних повноважень прокурора виникли проблеми, розв’язання яких позитивно вплине на регулювання усього адміністративного судового процесу. Таке становище невипадкове, адже КАСУ містить і норми, які стосуються практично усіх категорій адміністративних справ. Зокрема, це відноситься до окремих дефініцій, які визначені у ст. 3 – „адміністративний договір”, „публічна служба”, „суб’єкт владних повноважень”. Для конкретизації кожної дефініції необхідно здійснити окремий аналіз. Однак у роботі надана увага лише тим питанням, які так чи інакше стосуються її предмету. Зокрема, це стосується дефініції „суб’єкт владних повноважень”. Доцільність більш докладного вивчення питання про конкретизацію змісту цієї дефініції ґрунтується на обов’язковості участі у адміністративному судовому процесі суб’єкта владних повноважень – в основному як відповідача, а у окремих випадках, визначених КАСУ[1], і як позивача. Серед завдань адміністративного судочинства зазначено: „До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб’єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового оскарження” (ст.2 КАСУ).
Частиною третьою ст.50 КАСУ встановлено, що відповідачем в адміністративній справі є суб’єкт владних повноважень. Виходячи з цього, постає питання про те, чи може прокурор називатись суб’єктом владних повноважень у тому смислі, який передбачений КАСУ. Звідси – чи може прокурор бути відповідачем у адміністративному судовому процесі, чи його дії повинні оскаржуватись у порядку здійснення цивільного судочинства.
П. 7 ч. 1 ст. 3 КАСУ визначено, що суб’єкт владних повноважень – орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб’єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень. Отже, однією з обов’язкових ознак суб’єкта владних повноважень є наявність і реалізація ним повноважень щодо здійснення владних управлінських функцій. Однак чинне законодавство не розкриває зміст функції як владної управлінської.
Для визначення змісту цієї функції логічне використання теоретичних напрацювань науки адміністративного права предмет якої складають стійкі правові зв’язки у сфері публічного (в основному – державного) управління [155, с. 61; 166; 167, с. 34, 168]. Так, наука адміністративного права досліджує зміст та класифікацію функцій управлінської діяльності , які розглядаються як функції органів виконавчої влади .
Враховуючи викладене, можна зробити припущення, що управлінськими функціями можуть бути названі саме функції управлінської діяльності. Однак, суб’єктом владних повноважень може бути не тільки орган виконавчої влади, але й інший суб’єкт – орган державної влади, місцевого самоврядування, його посадова чи службова особа при здійсненні владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень [169, с. 245].
Звернення до змісту п. 7 ч. 1 ст. 3 надає можливість зробити висновок про те, що норми КАСУ[1]розповсюджують дію тільки на ту частину діяльності зазначених суб’єктів, яка може бути віднесена до владної управлінської. Така діяльність здійснюється як у межах діяльності органів виконавчої влади, так і поза її межами: всередині апаратів, у процесі керівництва роботою персоналу адміністрації, у процесі управління державними корпоративними правами, з боку різних дорадчо-консультативних органів [155, с. 62,63]. Таким чином, інші суб’єкти, зокрема – прокуратура, крім органів виконавчої влади та місцевого самоврядування на виконання делегованих повноважень, може здійснювати управлінські функції тільки у випадку, якщо мають місце внутрішньо організаційні відносини.
Однак прокурор не відноситься до жодного органу тріади влади, а, тим більше – до виконавчої влади. Хоча прокурор і здійснює владні повноваження, що виявляється в можливостях впливати на поведінку і діяльність людей, інших суб’єктів, підкоряти їх своїй волі [166, с. 15] , їх не можна назвати управлінськими, оскільки вони реалізуються, в основному, поза межами державного управління.
У зв’язку з цим доцільне уточнення норм КАСУ щодо визначення дефініції „суб’єкт владних повноважень”. Ним може бути визначений державний орган, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, який здійснює владно-організуючий вплив на суспільні відносини на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень [169, с. 246].
Зважаючи на зазначене, наразі дії прокурора не є предметом оскарження у порядку адміністративного судочинства, але мають розглядатись у цивільно-процесуальному порядку. Однак, враховуючи владний характер діяльності прокурора, її спрямованість щодо вирішення державних завдань, доцільність здійснення оскарження дій (бездіяльності) прокурора в порядку, передбаченому КАСУ[1], очевидна. Забезпечити законодавче закріплення саме такого порядку оскарження, уникнення спірних питань щодо визначення підсудності справ, де відповідачем є прокурор, дозволить запропонована дефініція „суб’єкт владних повноважень”. У ній однією з ознак такого суб'єкта визначено характер його діяльності – владно-організуючий, замість управлінського, як передбачено чинною нормою.
Далі необхідно дослідити питання про вдосконалення законодавчого регулювання самих процедур представництва прокурором прав, свобод громадянина, його інтересів.
Частиною першою статті 36-1 Закону України „Про прокуратуру”[53]визначено зміст представництва прокуратурою інтересів громадянина або держави в суді, яке полягає у здійсненні прокурорами від імені держави процесуальних та інших дій, спрямованих на захист у суді інтересів громадянина або держави у випадках, передбачених законом. Як зазначає П.М. Каркач, посилаючись на норму статті 36-1 Закону України „Про прокуратуру” , участь прокурора у процесі можлива у формі: 1) звернення до суду із заявами або позовами про захист прав, свобод та інтересів громадянина або держави, 2) присутності прокурора в суді при розгляді і вирішенні цивільних, господарських та адміністративних справ про захист прав, свобод та інтересів окремого громадянина або держави, 3) внесення апеляційного, касаційного подання, скарг або заяв про їх перегляд за винятковими та нововиявленими обставинами [170, с. 105,106].
Вчений виділяє підстави і приводи для дій прокурора щодо здійснення представництва. Так, приводами названі: 1) звернення до прокуратури громадянина, 2) звернення до прокуратури державного органу, 3) повідомлення в засобах масової інформації, 4) безпосереднє виявлення прокурором порушеного права громадянина або держави. Ці положення відповідають компетенції прокурора, визначеної Конституцією України[46], Законами України „Про прокуратуру” [53], „Про звернення громадян” [171], а також КАСУ [1].
З метою конкретизації процедур здійснення прокурором функції представництва, доцільно закріпити в КАСУ перелік відповідних приводів.
Для цього доцільно доповнити статтю 60 КАСУ частиною третьою такого змісту:
„Приводами здійснення прокурором в суді представництва інтересів громадянина або держави є:
1)звернення до прокуратури громадянина на захист прав, свобод та інтересів,
2) звернення до прокуратури державного органу щодо наявності порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою,
3) повідомлення в засобах масової інформації щодо порушення прав, свобод та інтересів громадян, інтересів держави,
4) безпосереднє виявлення прокурором порушеного права, свободи чи
інтересу громадянина або інтересу держави”.
При цьому частина третя цієї статті стає частиною четвертою.
Факт порушеного права громадянина або інтересу держави може бути виявлений у процесі здійснення нагляду за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами, відповідно до пункту п’ятого статті 121 Конституції України. При цьому необхідно враховувати ту обставину, що розв’язання спору на підставі виявленого факту та відновлення порушеного права може відбуватись не лише у порядку здійснення адміністративного судового процесу. Прокуророві інколи необхідно вирішувати питання щодо підсудності відповідних справ. Найскладніше таке питання вирішується, якщо необхідно визначити підсудність адміністративного чи господарського суду. Існують також певні проблеми щодо визначення підсудності справ, які випливають з трудових правовідносин.
Стосовно першої категорії спірних питань, слід зазначити таке. До компетенції адміністративних судів відносяться, зокрема, спори фізичних і юридичних осіб із суб’єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності (п. 1 ч. 1 ст.17 КАСУ)[1]. Представницька функція прокурора стосуватиметься лише тих спорів, які стосуються прав, свобод, інтересів фізичної особи – громадянина у відносинах із суб’єктом владних повноважень. Такі спори можуть виникати у сфері господарської діяльності. Однак у цьому випадку прокурор буде здійснювати представництво не завжди у зв’язку із розглядом справи в адміністративному суді. Справа буде розглядатись в адміністративному суді лише тоді, коли предметом спору будуть правовідносини, пов’язані із реалізацією суб’єктом владних повноважень функцій організаційно-розпорядчого характеру, тобто здійсненням владно-організуючого впливу. Наприклад, якщо працівниками органів державної податкової служби були допущені порушення у процесі здійснення перевірок, то відповідний спір між підприємцем та органом державної податкової служби вирішується у порядку адміністративного судочинства.
У зв’язку з цим пропонується уточнення ч. 2 ст. 4 КАСУ, якою визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення. Рекомендовано такий зміст нової редакції ч. 2 ст. 4 КАСУ:
„Юрисдикція адміністративних судів поширюється на усі публічно-правові спори, які виникають за участі органу державної влади, іншого державного органу, органу місцевого самоврядування у зв’язку із реалізацією ним владно-організуючого впливу на суспільні відносини на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення”.
До другої категорії спірних питань, пов’язаної із підсудністю спорів, віднесені ті, що випливають з трудових правовідносин. Згідно п. 2 ч. 1 ст.17 КАСУ[1], компетенція адміністративних судів поширюється на спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби. Виходячи зі змісту цього положення, предметом спорів, які розглядаються адміністративними судами, є спори, пов’язані із сферою внутрішньої діяльності суб’єкта владних повноважень. Інші категорії трудових спорів – поза цією сферою – вирішуються у порядку цивільного судочинства (ч. 1 ст. 15 ЦПК)[162].
Отже, якщо громадянин звертається до прокурора із заявою на захист прав, свобод та інтересів, порушених при прийнятті на публічну служу, її проходженні та припиненні прокурор має право у порядку реалізації функції представництва звернутися з адміністративним позовом до адміністративного суду. Однак, чинне законодавство не визначає поняття публічної служби. Натомість визначені поняття „державна служба”, „служба в органах місцевого самоврядування”. Крім того, в існуючих теоретичних дослідженнях з адміністративного права аналізується, в основному, питання державної служби.
Так, Ю.П. Битяк зазначає, що „залежно від такого критерію як виконання спеціальних професійних обов’язків і характеру державної служби виділяються цивільні і мілітаризовані державні службовці. Перші – крім відповідних рангів, що належать до певних категорій посад державних службовців, інших звань не мають. Їх правовий статус в повному обсязі регулюється Законом України „Про державну службу” [172], що не виключає можливості встановлення деяких особливостей проходження державної служби в окремих галузях та сферах. Наприклад, в місцевих державних адміністраціях (Закон України „Про місцеві державні адміністрації” [173]), в сфері освіти (Закон України „Про освіту” [174]) та ін. Стосовно державної мілітаризованої служби та її службовців у Законі України „Про державну службу”[172] говориться лише, що регулювання правового положення державних службовців, які працюють в апараті органів Служби безпеки України, внутрішніх справ, митної служби та інших, здійснюється відповідно до Закону України „Про державну службу”, якщо інше не передбачено законами України. Однак вже те, що таким службовцям присвоюються не ранги, а спеціальні звання, говорить про необхідність врегулювання правового статусу цієї групи державних службовців іншими законами, а не Законом України „Про державну службу”в Україні. Фактично правове положення осіб, що перебувають на мілітаризованій службі, регулюється так званими „спеціальними” законами – „Про Службу безпеки України” [175], „Про міліцію” [176], „Про загальний військовий обов’язок та військову службу” [177], Митним кодексом України [178] та ін. [179, с. 122,123].
Як він вірно вказує, державна служба охоплює дві основні сфери:
1.Служба в органах виконавчої влади, їх апараті та апараті інших державних органів. Це, так звана „цивільна служба”. До неї відносяться державні службовці, які не мають спеціальних звань і здійснюють звичайну управлінську (адміністративну) діяльність:
— у Секретаріаті Президента України та органах, створених при Президентові України,
— в апараті Верховної Ради України та секретаріатах комітетів Верховної Ради,
— в апараті центральних і місцевих органів виконавчої влади,
— в апараті органів прокуратури,
— не атестованих працівників апарату органів внутрішніх справ,
— не атестованих працівників апарату (штабу) військових формувань,
— в апараті судових органів,
— державних судових виконавців та працівників деяких інших органів.
Особливе місце займає служба на патронатних посадах.
2. Служба в інших державних органах (суд, прокуратура), а також в тих органах виконавчої влади, повноваженням яких властива певна специфіка, а їх службовці мають спеціальні звання і виконують специфічні функції (дипломатичні, пожежні, податкові, природоохоронні, митні тощо) [179, с. 128,129].
Порівняння цих теоретичних положень із визначенням публічної служби в ст. 3 КАСУ [1] надає можливість отримати висновок про охоплення ними практично усіх категорій вказаних службовців публічної служби (діяльність на державних політичних посадах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, дипломатична служба, інша державна служба), крім служби в органах влади Автономної Республіки Крим та в органах місцевого самоврядування.
У зв’язку з цим доцільно конкретизувати положення п. 2 ч. 1 ст.17 КАСУ і використати категорії, які вже є усталеними в адміністративному та конституційному праві, чинному законодавстві – „державна служба”, „служба в органі місцевого самоврядування”. Пропонується п. 2 ч. 1 ст.17 КАСУ викласти у такій редакції:
„спори з приводу прийняття громадян на державну службу, службу в орган влади Автономної Республіки Крим чи орган місцевого самоврядування, її проходження, звільнення зі служби”.
Існує точка зору про те, що вступ прокурора в адміністративний (цивільний) процес на будь-якій стадії зовсім не означає його права вступити у справу, наприклад, під час дебатів. Так, вказується, що прокурор має право вступити у справу шляхом пред’явлення позову, оскарження рішення, подання заяви про перегляд справи за винятковими чи нововиявленими обставинами [180]. Однак, жодною нормою КАСУ не встановлено будь-яких обмежень щодо процесуальних повноважень прокурора в адміністративному судовому процесі, коли він бере у ньому участь як представник. Навпаки, зазначено, що прокурор може брати участь у адміністративному судовому процесі на будь-якій стадії. Відповідно до ст.123 Конституції України [46], організація і порядок діяльності органів прокуратури України визначаються законом. Тим самим закріплено загальний принцип діяльності органів державної влади: вони повинні діяти виключно на підставах та у спосіб, визначені чинним законодавством.
Отже, з точкою зору про наявність у прокурора певних процесуальних обмежень щодо вступу у справу не можна погодитись. Однак існування такої точки зору свідчить про необхідність уточнення положення частини другої статті 60 КАСУ[1] з метою усунення зайвих суперечностей у процесі здійснення правозастосовчої діяльності. Для цього пропонується наступна її редакція:
„Прокурор здійснює в суді представництво інтересів громадянина або держави в порядку, встановленому цим Кодексом та іншими законами, і може здійснювати представництво при здійсненні будь-яких дій чи процедур у адміністративному процесі”. При цьому статтю 3 КАСУ, якою визначені терміни, доцільно доповнити дефініціями „дія”, „процедура”.
Якщо проаналізувати норми КАСУ, якими визначені повноваження прокурора щодо звернення до адміністративного суду, можна визначити наявність певних особливостей. ч.1 ст.60 встановлено право прокурора звертатись до адміністративного суду із адміністративними позовами про захист прав, свобод та інтересів інших осіб. ч.2 ст.60 КАСУ визначено, що прокурор може здійснювати представництво на будь-якій стадії адміністративного процесу, а ч. 1 ст.104 КАСУ визначає, що суб’єкт владних повноважень має право звернутися до адміністративного суду у випадках, встановлених законом.
Виходячи зі змісту цих положень, прокурор має право подати адміністративний позов у порядку здійснення представництва в адміністративному суді, однак він не повинен підміняти у судовому процесі самого громадянина. Позивачем за адміністративним позовом, який подав прокурор, є громадянин на захист прав і свобод якого прокурор подає позов. У позовній заяві прокурор вказує громадянина, а суд зобов’язаний повідомити громадянина про процес і можливість прийняти у ньому участь як позивача.
Таким чином, прокурор, подавши адміністративний позов на захист прав і свобод громадянина, не набуває статусу позивача із самостійними позовними вимогами. Прокурор є позивачем у процесуальному смислі, але носієм матеріальних прав є громадянин, на захист прав і свобод якого порушений адміністративний судовий процес. Саме тому, згідно ч. 1 ст.61 КАСУ[1], логічно вказано, що прокурор, який звернувся до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів інших осіб, не може закінчувати справу примиренням.
Наявність аналогічних особливостей процесуальної правосуб’єктності прокурора відмічають і у цивільному процесі в Україні [165, с. 204,205] та в Росії [181, с. 9].
Наведене вище обумовлює необхідність вирішення питання щодо уточнення підстав звернення прокурора до адміністративного суду. Статтею 36-1 Закону України „Про прокуратуру” [53] такі підстави обмежені конкретною категорією громадян – неспроможних самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження. Перелік причин, у зв’язку з якими громадянин неспроможний особисто брати участь у справі відкритий. Чітко визначені лише відповідний фізичний чи матеріальний стан, похилий вік. Інші причини визначені як „поважні”.
У зв’язку з цим виникає декілька питань: 1) про які права і свободи ведеться, 2) стосовно якої категорії громадян прокурор може здійснювати представництво.
В роботі обґрунтовано, що в адміністративному судочинстві під правами як об’єктом захисту розуміються надані законом особі такі можливості, реалізація яких потребує сприяння з боку органів державної влади або органів місцевого самоврядування (соціально-економічні, особисті, культурні, екологічні, інформаційні права). Свобода – це можливості людини і громадянина, що можуть бути практично здійснені за відсутності втручання носіїв владних повноважень у відповідну сферу індивідуальної поведінки (політичні, громадянські свободи). Інтересом громадянина визначено його прагнення до користування благом з метою задоволення індивідуальних потреб, які не суперечать чинному законодавству, суспільним та загально правовим засадам, і реалізація яких відбувається у сфері здійснення державної влади і місцевого самоврядування.
Зважаючи на вказане, доцільно було би доповнити ст. 3 КАСУ[1]пунктами 16, 17, 18, в яких викласти сутність дефініцій „права громадян”, „свободи громадян”, „інтереси громадян”.
Для відповіді на питання про те, стосовно якої категорії громадян прокурор може здійснювати представництво потрібно проаналізувати значний масив нормативно-правових актів різної юридичної сили. При цьому слід враховувати визначені статтею 36-1 Закону України „Про прокуратуру” [53] основні причини, внаслідок наявності яких особа неспроможна захищати свої права, свободи та інтереси: 1) відповідний фізичний стан, 2) матеріальний стан, 3) похилий вік. При чому такі ознаки є альтернативними, що означає наявність у громадянина хоча би однієї з них для того, щоб визначити необхідність здійснення прокурором функції представництва його інтересів. Науковці відносять до цих категорій громадян тих, хто опинився в тяжкій життєвій ситуації. Це – інвалідність, нездатність до самообслуговування у зв'язку з похилим віком, захворювання, безробіття, малозабезпеченість, сирітство та ін. [182, с. 129-133].
Говорячи про неспроможність особи через фізичний стан доцільно мати на увазі, насамперед, її неможливість у зв’язку із станом здоров’я самостійно брати участь у адміністративному судовому процесі. При цьому обов’язково слід враховувати вимогу статті 48 КАСУ, а також статті 56 КАСУ.
Встановлено, що адміністративну процесуальну дієздатність мають фізичні особи, які досягли повноліття і не визнані судом недієздатними.
Права, свободи та інтереси малолітніх та неповнолітніх осіб, які не досягли віку з якого настає адміністративна процесуальна дієздатність, а також недієздатних осіб захищають в суді їх законні представники – батьки, усиновлювачі, опікуни, піклувальники чи інші особи, визначені законом. Однак, серед малолітніх та/або неповнолітніх є особи, які позбавлені батьківської опіки та діти-сироти.
Враховуючи положення статті 121 Конституції України [46] та п. 6 ст. 20 Закону України „Про прокуратуру” [53], згідно якої прокурор має право звертатись до суду з заявами про захист прав і законних інтересів, зокрема, громадян, існує потреба законодавчого закріплення обов’язку прокурора здійснювати представництво вказаних категорій осіб. При визначенні місця відповідної норми у структурі КАСУ[1]слід виходити з обґрунтованої позиції про особливе місце інституту представництва прокурором прав і свобод громадян у адміністративному судовому процесі.
Як приклад представництва прокурором інтересів неповнолітнього – справа про скасування рішення щодо зняття з оплати державної соціальної допомоги дитині-інваліду та виплати цієї допомоги з моменту призначення. Прокурор міста П. вніс зміни до позовної заяви в порядку ст. 51 КАСУ в міський суд в інтересах неповнолітньої К., яка є дитиною, позбавленою батьківської опіки. Підставою для звернення з позовом та представництва інтересів було порушення прав неповнолітньої К. з боку Управління праці і соціального захисту населення міської ради.
Необхідно зазначити, що нормою частини 4 ст. 56 КАСУ не встановлено вік малолітньої та неповнолітньої особи. Враховуючи висновок про схожість адміністративного процесу в адміністративних судах та цивільного процесу, доцільно звернутись до аналогічної норми ЦПК [162] – статті 39, якою встановлено цивільну процесуальну правосуб’єктність законних представників. До малолітніх осіб віднесені особи віком до чотирнадцяти років, до неповнолітніх – від чотирнадцяти до вісімнадцяти.
В ч.4 ст. 56 КАСУ застосовується також поняття неповнолітньої особи, яка не досягла віку, з якого настає адміністративна процесуальна дієздатність, а в ч. 5 цієї ж статті – неповнолітньої особи, яка досягла віку, з якого настає адміністративна процесуальна дієздатність.
Для вирішення проблеми конкретизації положень КАСУ[1]у частині встановлення віку малолітньої чи неповнолітньої особи доцільно використати аналогію закону. Аналогією закону визначають вирішення справи або окремого юридичного питання на основі правової норми, яка міститься у законі і розрахована на східні випадки. Аналогія закону прямо заборонена законом, бо закон пов’язує настання юридичних наслідків із наявністю конкретних норм [183, с. 21]. Оскільки цивільний процес та адміністративний судовий процес має багато однакових за сутністю засад та відрізняється не за принциповими положеннями, вважається встановлення в КАСУ такого віку малолітньої та неповнолітньої особи, як передбачено ЦПК [162] можливе. Крім того, є потреба конкретизації положень щодо неповнолітньої особи, яка не досягла віку, з якого настає адміністративна процесуальна дієздатність, та неповнолітньої особи, яка досягла віку, з якого настає адміністративна процесуальна дієздатність. З цією метою доцільно спиратись на норми чинного законодавства, які встановлюють вік, коли неповнолітній отримує паспорт громадянина України – 16 років [184].
Таким чином до неповнолітніх, які не досягли віку, з якого настає адміністративна процесуальна дієздатність, віднесені особи віком від чотирнадцяти до шістнадцяти років, а до неповнолітніх, які досягли віку, з якого настає адміністративна процесуальна дієздатність – особи віком від шістнадцяти до вісімнадцяти років.
Отже, частини четверту і п’яту статті 56 КАСУ пропонується доповнити положеннями щодо віку малолітньої та неповнолітньої особи:
„4. Права, свободи та інтереси малолітніх осіб віком до чотирнадцяти років та неповнолітніх осіб віком від чотирнадцяти до шістнадцяти років, а також недієздатних фізичних осіб захищають у суді їхні законні представники – батьки, усиновлювачі, опікуни, піклувальники чи інші особи, визначені законом.
5. Права, свободи та інтереси неповнолітніх осіб віком від шістнадцяти до вісімнадцяти років, непрацездатних фізичних осіб, фізичних осіб, цивільна дієздатність яких обмежена, можуть захищати в суді їх законні представники – батьки, усиновлювачі, опікуни, піклувальники чи інші особи,визначені законом.”
При визначенні критерію неспроможності особи через матеріальний стан самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження можна спиратись на норми бюджетного законодавства, якими встановлено прожитковий мінімум. Так, згідно Закону України „Про Державний бюджет України на 2007 рік” [185] на 2007 рік затверджено прожитковий мінімум на одну особу в розрахунку на місяць у розмірі з 1 січня – 492 гривні, з 1 квітня – 525 гривень, з 1 жовтня –532 гривні та для тих, хто відноситься до основних соціальних і демографічних груп населення:
— дітей віком до 6 років: з 1 січня – 434 гривні, з 1 квітня – 463 гривні, з 1 жовтня – 470 гривень;
— дітей віком від 6 до 18 років: з 1 січня – 558 гривень, з 1 квітня – 595 гривень, з 1 жовтня – 604 гривні;
— працездатних осіб: з 1 січня – 525 гривень, з 1 квітня – 561 гривня, з 1 жовтня – 568 гривень;
— осіб, які втратили працездатність: з 1 січня – 380 гривень, з 1 квітня – 406 гривень, з 1 жовтня – 411 гривень.
Що стосується похилого віку, чинне законодавство встановлює, що громадянами похилого віку визнаються: чоловіки у віці 60 і жінки у віці 55 років і старші, а також особи, яким до досягнення загального пенсійного віку залишилося не більше півтора року [186].
Прикладом представництва прокурором інтересів цієї категорії громадян може бути справа про скасування рішення районного конкурсного комітету районної державної адміністрації з проведення конкурсу по перевезенню пасажирів на приміських автобусних маршрутах загального користування. По цій справі представництво здійснює прокурор в інтересах ветеранів війни, праці та інших громадян похилого віку в особі районної організації ветеранів.
Враховуючи викладене, доцільно доповнити пункт другий ст.60 КАСУ[1]положенням наступного змісту:
„Прокурор здійснює в суді представництво малолітніх осіб віком до чотирнадцяти років та неповнолітніх осіб віком від чотирнадцяти до вісімнадцяти років, які позбавлені батьківської опіки та дітей-сиріт, недієздатних фізичних осіб, непрацездатних фізичних осіб, фізичних осіб, цивільна дієздатність яких обмежена, осіб похилого віку”.
В роботі була обґрунтована необхідність надати прокуророві права захищати невизначене коло громадян. Це – такі випадки, коли внаслідок дій (бездіяльності) суб’єкта владних повноважень порушуються права і свободи великих груп населення. Практика здійснення прокурором представництва в адміністративному суді вже свідчить про нагальну потребу закріплення в КАСУ відповідних повноважень прокурора. Так, наприклад, вищенаведена справа щодо захисту інтересів ветеранів війни, праці, інших осіб похилого віку. Ще один приклад – справа про скасування рішень міської ради щодо передачі в оренду земельної ділянки під розміщення торгової зони по продажу автозапчастин та непродовольчих товарів. До прокурора звернулися громадяни, які працюють на підприємстві, що розташоване на земельній ділянці, рішення щодо передачі в оренду якої було прийняте міською радою.
Хоча справа, пов’язана із скасуванням рішення суб’єкта владних повноважень, віднесена до компетенції адміністративного суду, прокурор не може здійснювати представництво інтересів невизначеного кола осіб. З іншого боку, відповідно до п. 6 ст. 20 Закону України „Про прокуратуру” [53], прокурор має право звертатись до суду із заявами про захист прав і законних інтересів громадян.
Законодавче закріплення здійснення прокурором функції представництва стосовно невизначеного кола осіб не потребує внесення змін до Конституції України [46], хоча статтею 121 визначено обов’язок прокуратури здійснювати представництво інтересів, зокрема лише громадянина. Вимоги невизначеного кола осіб у публічно-правових відносинах стосуються сфери суспільних інтересів і тому їх доцільно віднести до інтересів держави. При цьому для того, щоб уникнути фактів різного тлумачення положень ч.2 ст.60 КАСУ[1], необхідно доповнити цю частину положенням наступного змісту:
„Прокурор здійснює представництво невизначеного кола осіб з метою захисту виборчих, екологічних, соціальних, національних, споживчих та інших солідарних прав та інтересів громадян”.
Узагальнення сформульованих вище пропозицій щодо змін частини другої статті 60 КАСУ дозволяє запропонувати її нову редакцію:
„2. Прокурор здійснює в суді представництво інтересів громадянина або держави в порядку, встановленому цим Кодексом та іншими законами, і може здійснювати представництво при здійсненні будь-яких дій чи процедур у межах адміністративного процесу. Прокурор здійснює в суді представництво малолітніх осіб віком до чотирнадцяти років та неповнолітніх осіб віком від чотирнадцяти до вісімнадцяти років, які позбавлені батьківської опіки та дітей-сиріт, недієздатних фізичних осіб, непрацездатних фізичних осіб, фізичних осіб, цивільна дієздатність яких обмежена, осіб похилого віку. Прокурор здійснює представництво невизначеного кола осіб з метою захисту виборчих, екологічних, соціальних, національних, споживчих та інших солідарних прав та інтересів громадян”.
Законом України „Про прокуратуру” [53] визначено, що прокурор має право вносити апеляційне, касаційне подання на судові рішення або заяви про їх перегляд за нововиявленими обставинами як процесуальної форми представництва прокуратурою інтересів громадянина або держави в суді. Однак, КАСУ не передбачає наявність таких процесуальних форм як апеляційне чи касаційне подання. Статтею 186 КАСУ визначено наступні процесуальні форми: заява (подається про апеляційне оскарження рішення суду першої інстанції) та апеляційна скарга. Юридичною підставою касаційного провадження в адміністративному суді касаційної інстанції визначено касаційну скаргу (ст. 212 КАСУ)[1]. Що стосується перегляду за нововиявленими обставинами, початком відповідного провадження є подання заяви (ст. 246 КАСУ).
Про апеляційне, касаційне подання, подання за нововиявленими обставинами вказується і у статті 29 Господарського процесуального кодексу України [163], якою врегульовано участь прокурора у розгляді справ у господарських судах. Термін „касаційне подання” зустрічається також у Законі України „Про виконавче провадження” [187]. Відповідно до п. 10 ст. 34 названого Закону, внесення касаційного подання на рішення суду зумовлює обов'язкове зупинення виконавчого провадження.
До складу процесу перегляду судових рішень належить і провадження за винятковими обставинами. Однак статтею 36-1 Закону України „Про прокуратуру” [53] відповідна форма представництва прокуратурою інтересів громадянина або держави в суді не вказана.
У зв’язку з тим, що перегляд судових рішень за винятковими обставинами є різновидом касаційного провадження (ч. 2 ст. 235 КАСУ), цілком логічно визначено форму документу, який є юридичною підставою здійснення провадження за винятковими обставинами – скарга (ст. 238 КАСУ).
Зазначене свідчить про необхідність уточнення положень статті 36-1 Закону України „Про прокуратуру” у частині, яка стосується процесуальних форм представництва прокурора. Зважаючи на те, що функція представництва передбачена КАСУ, ЦПК України[162], ГПК України[163], однак є різниця у процесуальних формах, доцільно було би сформулювати абзац третій частини третьої цієї статті у такій редакції:
„внесення апеляційного, касаційного подання (заяви, скарги) на судові рішення або скарги за винятковими обставинами, або заяви про їх перегляд за нововиявленими обставинами”.
Зі змісту частини першої статті 61 КАСУ випливає, що, у разі, якщо прокурор здійснює представництво інтересів держави, він може закінчувати справу примиренням. Такий висновок можна зробити, виходячи з аналізу положень цієї частини, де, зокрема, вказано, що прокурор не може закінчувати справу примиренням у разі, якщо він звертається до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів інших осіб.
Виходить, якщо справа пов'язана із захистом інтересів держави, примирення можливе, а, якщо особи – ні. Однак, інтереси держави стосуються економічних, політичних та інших державних інтересів, а прокурор здійснює представництво, якщо фізична чи юридична особа порушила ці інтереси внаслідок протиправних дій (бездіяльності), що вчиняються у відносинах між ними або з державою. Тому зазначати про доцільність примирення у таких справах не можна.
Зважаючи на вказане, логічно запропонувати доповнити частину першу статті 61 КАСУ[1]після слів „… свобод та інтересів інших осіб” словами „або державних чи суспільних інтересів”.
З метою вдосконалення адміністративної процесуальної правосуб’єктності прокурора в адміністративному судовому процесі обґрунтована необхідність внесення змін до чинного законодавства по таких напрямках:
1.Вдосконалення загальних положень КАСУ:
— встановлення нового змісту дефініції „суб’єкт владних повноважень”, внаслідок якого будуть усунені спірні питання щодо можливості оскарження дій (бездіяльності) прокурора в адміністративних судах,
— уточнення положення про юрисдикцію адміністративних судів, що дозволить унеможливити наявність спірних питань про підсудність справ за участю органів державної влади, місцевого самоврядування,
— заміна терміну „публічна служба”, який не визначений жодним нормативно-правовим актом, крім відповідного положення у ст. 3 КАСУ, на термін „державна служба, служба в органі влади Автономної Республіки Крим чи служба в органі місцевого самоврядування”, який є більш прийнятним як з позицій законодавчого врегулювання, так і з точки зору положень науки адміністративного права;
— доповнення статті 3 КАСУ[1]пунктами 16, 17, 18, в яких викласти сутність дефініцій „права громадян”, „свободи громадян”, „інтереси громадян”.
2. Визначення положень щодо приводів здійснення прокурором представництва, а також встановлення переліку категорій громадян, інтереси яких представляє прокурор:
— закріплення переліку приводів для здійснення прокурором представництва,
-конкретизація категорій громадян на захист прав, свобод та інтересів яких прокурор може і зобов’язаний здійснювати представництво, закріплення права прокурора здійснювати представництво невизначеного кола осіб.
3. Забезпечення чіткості і однозначності регулювання процедур здійснення представництва у адміністративному судовому процесі:
— конкретизація процесуальних форм представництва прокурора при
перегляді судових рішень у ст. 36-1 Закону України „Про прокуратуру” [53],
-закріплення в КАСУ неможливості закінчення справи примиренням у випадку, якщо прокурор виступає на захист інтересів держави, для чого доповнити частину першу статті 61 КАСУ після слів „… свобод та інтересів інших осіб” словами „або державних чи суспільних інтересів”, уточнення положення щодо права прокурора здійснювати представництво на будь-якій стадії адміністративного процесу. Обґрунтовано, що це право може бути реалізоване при здійсненні будь-яких процесуальних дій, тобто без обмежень. Для цього пропонується нова редакція частини другої статті 60 КАСУ та внесення відповідних змін до статті 3 КАСУ, якою визначені терміни „дія”, „процедура”, які пропонуються замість терміну „стадія”, що наразі застосовується у частині другій статті 60 КАСУ. Її нова редакція такого змісту: „Прокурор здійснює в суді представництво інтересів громадянина або держави в порядку, встановленому цим Кодексом та іншими законами, і може здійснювати представництво при здійсненні будь-яких дій чи процедур у адміністративному процесі”.
Висновки до Розділу 2
У результаті дослідження форм захисту прокурором в адміністративному судовому процесі прав, свобод та законних інтересів громадянина у сфері публічних правовідносин сформульовані такі висновки:
1. Представництво прокурором інтересів громадянина в адміністративному суді першої інстанції є складною за змістом та формами процесуальною діяльністю, яка включає вчинення трьох комплексів процесуальних дій: підготовка та подання адміністративного позову, представництво на стадії попереднього судового розгляду, участь у розгляді справи.
2. Правосуб’єктність прокурора при перегляді судових рішень стосується як його компетенції щодо усіх стадій адміністративного судового процесу, а також наявності певних особливостей. Так, загальна правосуб’єктність прокурора стосується наступного: а) здійснення функції представництва, у зв’язку з чим прокурор не має права заявляти самостійні вимоги, але має право на вчинення від імені особи, яку він представляє, усіх процесуальних дій, які може вчинити ця особа; б) прокурор може вступити у справу в будь-якій стадії процесу, якщо цього вимагає захист конституційних прав громадян, інтересів держави та суспільства, і зобов'язаний своєчасно вжити передбачених законом заходів до усунення порушень закону, хоч би від кого вони виходили; в) подача відповідних процесуальних актів-документів, які є юридичною підставою щодо захисту прокурором прав і свобод громадян, повинно здійснюватись у порядку та на умовах, визначених нормами КАСУ. Особливостями правосуб’єктності прокурора при перегляді судових рішень можна назвати: а) наявність права подавати відповідний до законодавчо встановленого процесуальний акт-документ, який є юридичною підставою здійснення кожного провадження, пов’язаного із переглядом судових рішень; б) формальний характер зміни вимог прокурором або відмови від адміністративного позову; в) апеляційна чи касаційна скарга, окреме подання на ухвалу і постанову суду можуть бути доповнені прокурором, який їх вніс, а також прокурором вищого рівня; г) якщо прокурор не брав участі у справі, з метою вирішення питання про наявність підстав для перегляду судового рішення, він має право знайомитися з матеріалами справи у адміністративному суді; д) прокурор не має права приєднатись до апеляційної чи касаційної скарги. Ці особливості ґрунтуються на сутності кожного з проваджень, які здійснюються у зв’язку з переглядом судових рішень: апеляційного, касаційного проваджень, проваджень за винятковими та нововиявленими обставинами.
3. З метою вдосконалення адміністративної процесуальної правосуб’єктності прокурора в адміністративному судовому процесі обґрунтована необхідність внесення змін до чинного законодавства по таких напрямках: а) вдосконалення окремих загальних положень КАСУ та доповнення їх переліку; б) визначення положень щодо приводів здійснення прокурором представництва, а також встановлення переліку категорій громадян, інтереси яких представляє прокурор; в) забезпечення чіткості і однозначності регулювання процедур здійснення представництва у адміністративному судовому процесі.
ВИСНОВКИ
В результаті дисертаційного дослідження, виконаного на основі аналізу чинного законодавства України та практики його застосування, теоретичного осмислення ряду наукових праць у різних галузях знань, автором запропоновано нове вирішення наукового завдання, що виявлено у визначенні особливостей захисту прокурором прав, свобод та інтересів громадянина у адміністративному судовому процесі, шляхів його вдосконалення, а також обґрунтуванні напрямів розвитку відповідного законодавства. Сформульовано ряд висновків, пропозицій і рекомендацій, спрямованих на вирішення зазначеного завдання. Основні з них такі.
1. Процесуальним законом коло випадків участі прокурора в адміністративному судовому процесі пов’язано тільки з виконанням ним функцій представництва інтересів держави і громадянина в адміністративному суді і не передбачає захисту при цьому прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових правовідносин. Однак це не означає, що прокурор у рамках здійснення функції забезпечення захисту інтересів держави не може подавати адміністративний позов і приймати участь у розгляді судом адміністративної справи з метою порушення органами державної влади чи місцевого самоврядування прав окремих державних (казенних) підприємств, установ, організацій.
2. Обсяг прав і свобод людини, що захищався органами правосуддя (адміністративної юстиції), розширювався поряд із тим, як в процесі історичного розвитку держава законодавчо визнавала їх нові види.
Історично першими державою були гарантовані громадянські і політичні права людини (liberte). За суттю ці права фактично є свободами – гарантують людині захист від зловживань (неправильного застосування) публічної влади. В контексті адміністративного судочинства предметом адміністративного позову при зверненні за захистом даної групи прав та свобод виступають відповідні протиправні дії, рішення (акти) органів державної влади та місцевого самоврядування.
До другого покоління прав та свобод належить група соціально-економічних і культурних прав (egalite). Практика судово-прокурорської діяльності засвідчує, що найбільше порушень (обмежень) прав та свобод громадян України допускається в сфері публічного управління освітою, охороною здоров’я, пенсійним та соціальним забезпеченням. Адміністративним судочинством в Україні забезпечується не весь обсяг трудових прав громадян, а лише ті, що пов’язані із прийняттям, проходженням та припиненням служби в органах державної влади та місцевого самоврядування.
Третім поколінням є група колективних (солідарних) прав і свобод людини (fraternite). Вони є неоднорідними. Адміністративним судочинством забезпечуються окремі права даної групи, зокрема ті, які належать певним організаціям (спільностям) громадян.
Четверте покоління прав і свобод – права людини в інформаційному суспільстві (комунікаційні права). Права та свободи людини й громадянина в галузі інформаційних технологій від їх порушень суб’єктами владних повноважень утворюють об’єкт забезпечення національною адміністративною юстицією.
3. Під правами як об’єктом захисту адміністративним судочинством розуміються надані законом особі такі можливості, реалізація яких потребує сприяння з боку органів державної влади або органів місцевого самоврядування (соціально-економічні, особисті, культурні, екологічні, інформаційні права).
Свобода – це можливості людини і громадянина, що можуть бути практично здійснені за відсутності втручання носіїв владних повноважень у відповідну сферу індивідуальної поведінки (політичні, громадянські свободи).
Інтересом громадянина визначено його прагнення до користування благом з метою задоволення індивідуальних потреб, які не суперечать чинному законодавству, суспільним та загально правовим засадам, і реалізація яких відбувається у сфері здійснення державної влади і місцевого самоврядування.
4. Аналіз світового досвіду участі прокурора у захисті суб’єктивних прав, свобод та інтересів у публічно-владній сфері у органах адміністративної юстиції дозволив визначити, що наразі склалося чотири моделі захисту. По-перше, в ряді країн має місце ситуація, коли прокуратура або взагалі відсутня, або здійснює функції лише кримінальної направленості. Представництво в судах інтересів громадян, в тому числі нездатних самостійно звертатися за судовим захистом, проводить адвокатура (Великобританія, Італія). Другу модель утворюють країни, в яких демократія знаходиться на високому ступені розвитку, де прокуратура виступає учасником адміністративного судового процесу з тим, щоб захищати в ньому передусім державні та інші публічні інтереси, інтереси законності. Суб’єктивні права громадян захищає адвокатура. Держава гарантує малозабезпеченим безоплатну правову допомогу (США, ФРН, Франція, Польща та ін.). Третя модель запроваджена в країнах, які знаходяться на перехідному етапі до побудови громадянського суспільства, формування розвиненої економічної системи. Прокурор виступає учасником адміністративного судочинства, забезпечуючи як інтереси держави, так і приватних осіб, нездатних самостійно захищати свої права, свободи від порушень суб’єктами владних повноважень (пенсіонерів, соціально незабезпечених, недієздатних, хворих, малолітніх тощо) (Російська федерація, Угорщина, Молдова, Україна, Бразилія та ін.). Четверта модель функцій прокуратури в адміністративному процесі виявляється в країнах, в яких й дотепер відсутній політичний плюралізм, функціонує авторитарна держава. Прокуратура здійснює суцільний нагляд за законністю, в тому числі за діяльністю органів правосуддя, уповноважується подавати позови й вступати в будь-який судовий процес, виходячи із суб’єктивної думки щодо необхідності захисту в ньому інтересів держави чи будь-якої особи (Таджикистан, Тукменістан, Бєларусь, Китайська Народна Республіка, Куба, В’єтнам).
5. Інститут участі прокурора в адміністративному судовому процесі в Україні визнано складовим міждисциплінарного інституту представництва. Природа прокурорського представництва визнана як особливий вид законного представництва, що має такі особливості: а) здійснюється на підставі Конституції України, б) прокуратура завжди виступає на захист законності і не має приватного інтересу.
За змістом положень КАСУ захист прокурором в адміністративному судочинстві прав і законних інтересів держави й обмеженої категорії нездатних самостійно приймати участь у розгляді судами адміністративних справ громадян, виступає різновидом законного представництва, а саме – прокурорським видом законного представництва.
6. Відносини між прокурором та громадянином, інтереси якого представляються в адміністративному судовому процесі, відмінні за своєю правовою природою від взаємин, які складаються в рамках договірного і законного представництва батьками, опікунами, піклувальниками тощо. На відміну від останніх, приватноправових (цивільних, сімейних) за їх характером, вони є публічними правовими, зв’язаними з реалізацією прокуратурою соціальної функції захисту прав і свобод у сфері публічного управління осіб, які не здатні самостійно за різних причин це робити. Вступ у процес з метою захисту інтересів такої категорії осіб не є правом, а обов’язком прокурора в рамках виконання покладених на нього державою службових завдань гарантувати права та свободи громадян України. В адміністративному судовому процесі прокурор має бути визнаний такою особою, яка бере участь у справі, що має суспільний, державний, тобто лише процесуальний інтерес в її вирішенні адміністративним судом відповідно та на підставі закону.
7. Представництво прокурором в адміністративному судовому процесі інтересів громадянина може бути визначено як такі, що встановлюються і реалізовуються на підставі Конституції України[46], Закону України „Про прокуратуру”[53], Кодексу адміністративного судочинства України, правовідносини, в рамках яких прокурор вчиняє в адміністративному судочинстві процесуальні дії від імені і для захисту прав, свобод й законних інтересів осіб – громадян України, що через різноманітні обставини не можуть або позбавлені можливості самостійно відстоювати ці свої особисті цінності від їх порушень (обмежень) рішеннями, діями чи бездіяльністю суб’єктів владних повноважень – органів державної влади, місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб.
Представництво прокурором інтересів громадянина в адміністративному судочинстві є за його природою різновидом законного представництва, здійснюваного органами та особами, яким законом надано право захищати в адміністративних судах „чужі” права та свободи, прокурорським адміністративно-процесуальним представництвом.
8. Правові основи участі прокурора в адміністративному судовому процесі з метою захисту прав, свобод та законних інтересів громадян у сфері публічно-правових відносин за характером регулювання такої участі можуть бути поділені на три групи: матеріальні, процесуальні, організаційні. Матеріально-правовою основою участі прокурора в адміністративному судочинстві є матеріальні за природою норми статті 121 Конституції України, Закону України „Про прокуратуру” та ст.ст. 60, 61 КАСУ, що визначають питання повноважень, підстав та форм для такої прокурорської діяльності. Норми щодо компетенції та завдань органів прокуратури України у сфері адміністративного судового процесу отримали механізм реалізації в процесуально-правових за характером положеннях КАСУ, зокрема Розділів ІІІ-V, що встановлюють порядок розгляду адміністративними судами справ про оскарження рішень, дій та бездіяльності суб’єктів владних повноважень, здійснення учасниками адміністративного судового розгляду своїх процесуальних прав і обов’язків. Діяльність прокуратури щодо застосування матеріальних та процесуальних правових основ для представництва в адміністративному судовому процесі інтересів громадянина організовується відповідними спеціальними відомчими актами Генеральної прокуратури України як вищого в системі органів прокуратури України органу. Ці акти мають виключно внутрішній характер.
9. Прокурор під час представництва інтересів в адміністративному суді громадянина, нездатного самостійно захистити свої права чи реалізувати повноваження, як учасник розгляду справи, з позицій розпорядження матеріальними позовними вимогами є певною мірою обмеженим законодавцем в цілому. Він є позивачем у процесуальному розумінні, не володіє власне правами позивача. Разом з тим, обсяг процесуальних можливостей прокурора під час його участі в розгляді судом справи адміністративної юрисдикції є повним. Будучи представником інтересів громадянина чи держави, він наділений такими ж процесуальними правами, як і інші особи, що беруть участь у розгляді справи. Прокурор ініціює розгляд адміністративним судом публічно-правового спору, коли цього вимагає захист громадянина, нездатного самостійно це робити чи реалізовувати процесуальні повноваження, шляхом подання адміністративного позову.
10. Представництво прокурором інтересів незахищеного громадянина можливе на будь-якій стадії адміністративного судового процесу. Це означає, що прокурор може не лише подати адміністративний позов, але й вступити у вже призначену до розгляду чи таку, що розглядається адміністративним судом, справу адміністративної юрисдикції.
11. Представництво прокурором інтересів громадянина в адміністративному суді першої інстанції є складною за змістом та формами процесуальною діяльністю. Вона включає вчинення трьох комплексів процесуальних дій:
— підготовка та подання до адміністративного суду адміністративного позову з метою захисту прав, свобод та інтересів громадянина у публічно-владній сфері,
— представництво інтересів громадянина на стадії попереднього судового розгляду адміністративним судом справи, ініційованої прокурором,
— участь прокурора у розгляді адміністративним судом першої інстанції справи за його позовом чи у іншій справі за його ініціативою.
12. Прокурорська робота з подання адміністративного позову до суду в інтересах громадянина умовно може бути поділена на два етапи: спочатку готується позовна заява, виконуються усі вимоги процесуального законодавства щодо її змісту та форми, збираються необхідні для підтвердження позовних вимог докази, а потім настає стадія безпосереднього подання позовної заяви до суду згідно з існуючими правилами територіальної та предметної підсудності. При цьому прокурор слідкує за тим, як подані матеріали розглядаються адміністративним судом, чи не залишаються ним без руху, а також чи в установлений законом термін порушується провадження у справі, призначається день і час проведення попереднього засідання в ній. Особливістю позовних заяв, які подаються прокурором до адміністративного суду в інтересах захисту прав громадянина, є те, що в них, на відміну від звернень інших повноважних ініціаторів судового процесу (мається на увазі позивачів в матеріальному розумінні) має міститися також обґрунтування обставин – чому відповідний громадянин сам не може звернутися до адміністративного суду. При цьому до позовної заяви приєднуються відповідні письмові докази. Вирішуючи питання територіальної підсудності при подачі адміністративного позову в інтересах громадянина, прокурор має керуватись положеннями ч.2 ст.19 КАСУ, згідно яких вирішення питань правомірності актів управління індивідуальної дії, а також дій та бездіяльності суб’єктів владних повноважень, які стосуються інтересів конкретної особи, належить до компетенції адміністративного суду за місцем знаходження (проживання) позивача, тобто громадянина. Закон наділяє прокурора правом оскаржити до вищестоящої судової інстанції рішення місцевого або окружного адміністративного суду про залишення його позовної заяви без руху або про її повернення.
На стадії попереднього судового засідання прокурор має підготувати в разі потреби клопотання про витребування додаткових доказів у справі, про виклик свідків, проведення судової експертизи тощо. Якщо прокурор встановить, що існує очевидна небезпека заподіяння шкоди правам, свободам чи інтересам особи, яку представляє, він має заявити клопотання про забезпечення позову.
При організації підготовки до судового засідання діяльність прокурора має включати: 1) ознайомлення з матеріалами адміністративної справи, 2) пошук та вивчення всіх законодавчих норм з предмету спорту, 3) аналіз відповідної судової практики, 4) вивчення методичної літератури щодо процедур судового розгляду, 5) підготовка примірного переліку запитань в ході судового засідання, 6) перевірка існування перешкод для розгляду адміністративної справ і, у випадку необхідності, підготовка заяви про відвід судді (суддів), секретаря судового засідання.
Прокурор бере участь у судовому засіданні суду першої інстанції на усіх його етапах з урахуванням його процесуальної правосуб’єктності: 1) відкриття засідання та оголошення справи, 2) перевірка явки осіб, які беруть участь у справі, 3) роз’яснення перекладачеві його прав та обов’язків, приведення до присяги, 4) оголошення складу суду і роз’яснення права відводу, 5) роз’яснення судом учасникам розгляду справи їх прав та обов’язків, 6) розгляд клопотань та заяв осіб, що беруть участь у справі, 7) розгляд адміністративної справи по суті, 8) судові дебати, 9) закінчення розгляду справи та прийняття рішення по ній.
13. Процесуальна правосуб’єктність прокурора при перегляді судових рішень в адміністративному судовому процесі ширша, ніж у цивільному процесі, що обумовлене предметом розгляду справи в адміністративному суді – спір, що випливає з публічно-правових відносин.
Правосуб’єктність прокурора при перегляді судових рішень має такі особливості: а) наявність права подавати відповідний до законодавчо встановленого процесуальний акт-документ, який є юридичною підставою здійснення кожного провадження, пов’язаного із переглядом судових рішень; б) формальний характер зміни вимог прокурором або відмови від адміністративного позову; в) апеляційна чи касаційна скарга, окреме подання на ухвалу і постанову суду можуть бути доповнені прокурором, який їх вніс, а також прокурором вищого рівня; г) якщо прокурор не брав участі у справі, з метою вирішення питання про наявність підстав для перегляду судового рішення, він має право знайомитися з матеріалами справи у адміністративному суді; д) прокурор не має права приєднатись до апеляційної чи касаційної скарги.
14. З метою вдосконалення адміністративної процесуальної правосуб’єктності прокурора в адміністративному судовому процесі обґрунтована необхідність внесення змін до чинного законодавства по таких напрямках:
1) вдосконалення загальних положень КАСУ щодо уточнення дефініції „суб’єкт владних повноважень”, положення про юрисдикцію адміністративних судів, заміни терміну „публічна служба” на „державна служба, служба в органі влади Автономної Республіки Крим чи служба в органі місцевого самоврядування”, уведення нових дефініцій „права громадян”, „свободи громадян”, „інтереси громадян”;
2) визначення положень щодо приводів здійснення прокурором представництва, а також встановлення переліку категорій громадян, інтереси яких представляє прокурор;
3) забезпечення чіткості і однозначності регулювання процедур здійснення представництва у адміністративному судовому процесі шляхом конкретизації процесуальних форм представництва прокурора при перегляді судових рішень, закріплення в КАСУ неможливості закінчення справи примиренням у випадку, якщо прокурор виступає на захист інтересів держави, уточнення положення щодо права прокурора здійснювати представництво на будь-якій стадії адміністративного процесу.
Пропонується нова редакція частини другої статті 60 КАСУ, якою встановлено межі процесуальної правосуб’єктності прокурора:
2. „Прокурор здійснює в суді представництво інтересів громадянина або держави в порядку, встановленому цим Кодексом та іншими законами, і може здійснювати представництво при здійсненні будь-яких дій чи процедур у межах адміністративного процесу. Прокурор здійснює в суді представництво малолітніх осіб віком до чотирнадцяти років та неповнолітніх осіб віком від чотирнадцяти до вісімнадцяти років, які позбавлені батьківської опіки та дітей-сиріт, недієздатних фізичних осіб, непрацездатних фізичних осіб, фізичних осіб, цивільна дієздатність яких обмежена, осіб похилого віку. Прокурор здійснює представництво невизначеного кола осіб з метою захисту виборчих, екологічних, соціальних, національних, споживчих та інших солідарних прав та інтересів громадян”.
СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ
1. Кодекс адміністративного судочинства України // Офіційний вісник України. – 2005. – № 32. – Ст. 1918.
2. Теорія держави і права: Підручник //За ред. С.Л. Лисенкова. – К.: Юрінком Інтер, 2005. – 448 с.
3. Скакун О.Ф. Теорія держави і права: Підручник / Пер. з рос.- Х.:Консум, 2001. – 656 с.
4. Алексеев С.С. Общая теория права: Учебник: В 2-х т. – М.:Юрид. лит., 1982. – Т 2. – 359 с.
5. Загальна теорія держави і права /За ред. В.В.Копєйчикова. – К.: Юрінком, 1997. – 320 с.
6. Рабінович П.М. Основи загальної теорії права та держави. – К.: Юрінком Інтер, 1994. – 236 с.
7. Теория государства и права: Курс лекций /Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. – М.:Юристъ, 1997. – 672 с.
8. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М.:Инфра, 1998. – 509 с.
9. Бородін І.Л. Права і свободи громадян, їх класифікація, гарантії реалізації // Право України. – 2001. – №12. – С. 32-35.
10. Матвієнко А.С. Форми та принципи конституційно-правового забезпечення прав та свобод людини й громадянина // Проблеми державотворення і захисту прав людини в Україні: Матеріали X регіональної науково-практичної конференції: 5-6 лютого 2004 року. – Львів: Юрид. фак-т ЛНУ, 2004. – С. 144.
11. Права людини і громадянина: Навч. посіб. /А.М. Колодій, А.Ю. Олійник. – К., 2004. – 336 с.
12. Яковюк І.В. Права людини і становлення соціальної держави // Права людини в умовах реформування правової системи України: тези доп. та наук. повідомлень наук. конф. – X.: Нац. юрид. акад. України, 1998. – С. 11-14.
13. Рабінович П.М. Права людини та їх юридичне забезпечення (основи загальної теорії держави і права). – К.: НМК ВО, 1992. – 100 с.
14. Кашепов В.П. Институт судебной защиты прав и свобод граждан и средства ее реализации // Государство и право. – 1998. – № 2. – С. 66-71.
15. Адміністративна юстиція: європейський досвід і пропозиції для України / Автори — упорядники І.Б. Коліушко, Р.О. Куйбіда. – К.: Факт, 2003. – 146 с.
16. Константий О.В. Адміністративна юстиція як атрибут демократичної правової держави // Підприємництво, господарство і право. – 2003. – №4. – С. 46-48.
17. Прокурорський нагляд в Україні: Підручник/За ред. проф. І.Є Марочкіна та ін. – X.: Одіссей, 2005. – 240 с.
18. Бачінін В.А., Журавський В.С., Панов М.І. Філософія права. Підручник. – К.: Ін Юре, 2003. – 472 с.
19. Страхов М.М. Історія держави і права зарубіжних країн: Підручник. – X.: Право, 2001. – 416 с.
20. Словник іншомовних слів / За ред. О.С. Мельничука. – К.: Головна редакція Української радянської енциклопедії, 1974. – 775 с.
21. Педько Ю.С. Становлення адміністративної юстиції в Україні: Монографія. – К.: Ін-т держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, 2003. – 208 с.
22. Добрянський С.П. Права людини як специфічна форма буття (існування) моралі // Проблеми державотворення і захисту прав людини в Україні: Матеріали X регіональної науково-практичної конференції: 5-6 лютого 2004 року. – Львів: Юрид. фак-т ЛНУ, 2004. – С. 6-7.
23. Пальцева Л.А. Суд у Гомера и Гесиода / Исследования и публикации по истории античного мира / Под ред. проф. З.Д. Фролова. – Санкт-Петербург: Изд-во. Санкт-Петербургского гос. унив., 2002. – 428 с.
24. Джонс А.Х.М. Правосудие поздней Римской Империи / Гибель античного мира / Перевод с англ. Т.В. Горяйновой – Ростов-на-Дону: Изд-во „Феникс”, 1997. – 576 с.
25. Тодыка Ю.Н. Права человека в истории политико-правовой мысли / Конституционно-правовой статус человека и гражданина в Украине. – К.: Ін юре, 2004. – 368 с.
26. Соборное право // Газета „Коммерсант”. – 2006. – № 60 (№ 3391). – 6 апреля. – С. 8.
27. Баев В. Г. Нормативно-правовая организация государственной власти в сфере экономики: Веймарская республика в Германии 1919-1933 г.г. // Вестник ТГУ им. Г. Р. Державина. – Тамбов, 2001. –– Вып. 2 (22). – С. 50-57.
28. Золотухин С.В. К вопросу о концепции „третьего поколения прав человека” или „прав солидарности” // Советский ежегодник международного права. – 1991. – М.: Наука, 1992. – С.141-160.
29. Корнєєва Т. Права людини в інформаційному суспільстві. Комунікаційні права: четверте покоління прав людини. Тлумачний словник української мови /За ред. проф. В.С.Калашника. – Х.: Прапор, 2002. – 992 с.
30. Червякова О.Б. Актуальні питання застосування законодавства про адміністративне судочинство // Захист права на інформацію в порядку адміністративного судочинства: Матеріали міжнародної науково-практичної конференції, м. Харків, Нац. юрид. акад.. України (25-26 січня 2007р.), Х.: — 300 с.
31. Тлумачний словник української мови / За ред. проф. В.С. Калашника. – Харків: Прапор, 2002. – с.503.
32. Теорія держави і права: Підручник / За ред. С.Л. Лисенкова. – К.: Юрінком Інтер, 2005. – с. 326,327
33. Юридична енциклопедія: В 6 т. / Редкол.: Ю.С. Шемшученко та ін. – К.: Укр. енцикл., 1998. – Т.1: А- Г. – 672 с.
34. Малько А.В. Теория государства и права: Учебник. – М.: Юристь, 2004. – 304 с.
35. Про громадянство України: Закон України від 18.01.2001 р. //Відомості Верховної Ради. – 2001. – № 13. – Ст. 65.
36. Юридична енциклопедія: В 6 т. / Редкол.: Ю.С. Шемшученко та ін. – К.: Укр. енцикл., 1998. – Т.4: Н-П. – 2002. – 720 с.
37. Тодыка Ю.Н. Конституционно-правовой статус человека и гражданина в Украине. – К.: Ін юре, 2004. – 368 с.
38. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М.: Инфра-М., 1998. – 509 с.
39. Юридический энциклопедический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева. – М.:Сов. энцикл., 1984. – с.51
40. Юридический энциклопедический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева. – М.:Сов. энцикл., 1984. – с. 146,147.
41. Юридический энциклопедический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева. – М.:Сов. энцикл., 1984. – с. 399.
42. Юридический энциклопедический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева. – М.:Сов. энцикл., 1984. – с.168,169
43. Юридический энциклопедический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева. – М.:Сов. энцикл., 1984. – с. 168-170.
44. Понимаем права человека. Руководство по образованию в области прав человека / Европейский Центр обучения и исследований в области прав человека и демократии (ЕТС), Федеральное министерство иностранных дел Австрии. – Варшава: Аепсу Каго, 2005. – 45 с.
45. Черданцев А.Ф. Теория государства и права: Учебник для вузов. – М.:Юрайт, 2000. – 422 с.
46. Конституція України // Відомості Верховної Ради України. – 1996. – № 30. – Ст. 141.
47. Хальота А.І. Конституційні особисті права та свободи людини і громадянина та їх забезпечення органами внутрішніх справ: Автореф. дис.. к. ю. н.: 12.00.02 / Національна академія внутрішніх справ. – К., 2004. – 21с.
48. Адміністративне право України: Підручник / За ред. Ю.П. Битяка. – К.: Юрінком Інтер, 2004. – 544 с.
49. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М.: Инфра-М., 1998.– с.158.
50. Коренев А.П. Административное право России. Учебник. В. 3-х частях. Т.1 – М.: МЮИ МВД России, издательство „Щит”, 1999. – 280 с.
51. Рішення Конституційного Суду України від 1 грудня 2004 року №18-рп/2004 у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення окремих положень частини першої статті 4 Цивільного процесуального кодексу України (справа про охоронюваний законом інтерес) // Офіційний вісник України. – 2004. – № 50. – Ст. 3288.
52. Курбатов А.Я. Теоретические основы сочетания частных и публичных интересов при правовом регулировании предпринимательской деятельности в российском законодательстве. // Государство и право. – 2001. – № 1. – С. 64-68.
53. Про прокуратуру: Закон України // Відомості Верховної Ради. – 1991. – № 53. – Ст. 793.
54. Богатырев Ф.О. Интерес в гражданском праве // Журнал российского права. – 2002. – №2. – С. 34.
55. Проблемы теории государства и права: Учебное пособие / Под ред. М.Н. Марченко. – М.: Юристь, 2001. – 656 с.
56. Марченко М. Н. Государственно- правовые взгляды Р. Иеринга и современность // Правовая политика и правовая жизнь. – 2000. – № 1. – С. 144-157.
57. Рясенцев В.А. Условия и юридические последствия отказа в защите гражданського права // Советская юстиция. – 1962. – №9. – С. 9.
58. Грибачов В.П. Интерес в гражданском праве // Советское государство и право. – 1967. – №1. – С. 52.
59. Чечот Д.М. Субъективное право и формы его защиты. – Л.: ЛГУ, 1968. – 71 с.
60. Гукасян Р.Е. Проблема интересов в советском гражданском процессуальном праве. – Саратов: Приволжское кн. изд., 1970. – 190 с.
61. Кучинский В. А. Личность, свобода, право. – М.: Юрид. лит., 1978. – 207 с.
62. Ромовская З.В. Судебная защита охраняемого законом интереса // Вестник Львовского университета. – 1983. – Вып.2. – С. 74.
63. Малько А.В. Законные интересы советских граждан: Автореф. канд. дисс. / Саратовский юридический институт. – Саратов, 1985. – 19 с.
64. Сиренко В. Ф. Проблема интереса в государственном управлении // АН УССР. Ин-т гос-ва и права. – Киев: Наукова думка, 1980. – 179 с.
65. Субочев В.В. Механизм трансформации законных интересов в субьективные права и субъективных прав в законные интересы. // Современное право. — 2007. — №3 – с. 89-96.
66. Шубина Т.Б. Теоретические проблемы защиты права: Автореф. дис… к.ю.н. / Самарский юридический институт Минюста России. – Самара, 1998. – 20 с.
67. Витрук Н.В. Правовой статус личности в СССР. – Москва: Юрид. лит., 1985. – 175 с.
68. Шайкенов Н.А. Правовое обеспечение интересов личности. – Свердловск: Изд-во Урал.ун-та, 1990. – 200 с.
69. Малько А.В. Теория государства и права: Учебник. – М.: Юристъ, 2004. – с.160,161
70. Проблемы теории государства и права: Учебное пособие / Под ред. М.Н. Марченко. – М.: Юристъ, 2001. – с.381
71. Бородін І.Л. Адміністративно-правові способи захисту прав та свобод людини і громадянина: Дис… д.ю.н.: 12.00.07 / Національний університет внутрішніх справ. – X., 2004. – 364 с.
72. Стефанюк В.С. Судовий адміністративний процес: Монографія. – X.:Консул, 2003. – 464 с.
73. Агєєв О.В. Прокурор як суб’єкт адміністративного процесу: Автореф. дис… к.ю.н.: 12.00.07 / Харківський національний університет внутрішніх справ. – X., 2006. – 18 с.
74. Бандурка А.М., Тищенко Н.М. Административный процесс: Учебник. – X.: Изд-во НУВД, 2001. –353с.
75. Прокурорський нагляд в Україні: Курс лекцій / За ред. В.Т. Нора. – К.: Атака, 2004. – 352 с.
76. Долежан В.В. Проблемы компетенции прокуратуры: Дисс. … д-ра юрид. наук / ВНИИ прокуратуры СССР. – М., 1991. – 438 с.
77. Пінаєв А.О. Місце прокуратури в системі органів влади на сучасному етапі розвитку України // Правова система України: теорія і практика. – К., 1993. – С. 428-430.
78. Давиденко Л.М. Місце і роль прокуратури в механізмі державної влади // Правова система України: теорія і практика: Матеріали наук. – практ. Коференції. – К., 1993. – С. 379-380.
79. Руденко М.В. Актуальні проблеми застосування ЦПК та КАСУ: // прокурор як учасник цивільного та адміністративного процесу: Матеріали міжнародної науково-практичної конференції, м. Харків, Нац. юрид. акад.. України (25-26 січня 2007р.), Х.: — 300 с.
80. Селіванов А.О. Адміністративне судочинство – новий інститут реалізації судової влади // Вісник Верховного Суду України. – 2005. – №10 (62). – С.5.
81. Бахрах Д.Н. Юридический процесс и административное судопроизводство // Журнал российского права. – М: Норма, 2000. – № 9. – С. 6-17.
82. Аверьянов В.Б. Приоритет публично-сервисных отношений (принцип верховенства права в реформировании украинского административного права) // Юридическая практика. – 2006. – № 18 (463). – 2 мая. – С. 4.
83. Кузьменко О.В. Адміністративний, управлінський та деліктний процес в Україні. // Науковий вісник НАВСУ. – 2003. – Вип. 2. – С. 66-72.
84. Халатов С.А. Представительство в гражданском и арбитражном процессе. – М.: Норма, 2002. – 208 с.
85. Кулакова В.Ю. Участие в гражданском процессе государственных органов и органов местного самоуправления: Автореф. дис… к.ю.н.: 12.00.15 / Московская государственная юридическая академия. – М, 2001. – 25 с.
86. Апарова Т.В. Суды и судебный процесс Великобритании. Англия, Уэльс, Шотландия. – М.: Институт международного права и экономики, издательство „Триада”, 1996. – 157 с.
87. Конституции зарубежных стран: Сборник / Сост. Дубровин В.Н. – М.: Юрлитинформ, 2003. – 448 с.
88. Женетель С.З. Участие прокурора в административных делах на примере ряда стран // Арбитражный и гражданский процессы. – 2002. – №3. – С. 34-38.
89. Уртадо А. Основные права человека и их защита по законодательству Колумбии // Государство и право. – 1994. – №5. – С. 134-140.
90. Положення про адміністративні суди Німеччини в редакції від 19 березня 1991 року // Адміністративна юстиція: проблеми та перспективи запровадження в Україні: Матеріали Міжнародної науково-практичної конференції (м. Київ, 29-30 листопада 2005 року) // Верховний Суд України, Центр політико-правових реформ. – К., 2002. – 320 с.
91. Судебные системы европейских стран. Справочник / Перевод с франц. Д.И. Васильєва и с англ. О.Ю. Кобякова. – М.: Междунар. отношения, 2002. – 336 с.
92. Мухамеджанов Э.Б. Прокуратура Польши // Журнал „Юрист”. – 2004. – №1 (31). – С.7
93. Закон Польщі від 11 травня 1995 року „Про Верховний адміністративний суд” // Адміністративна юстиція: проблеми та перспективи запровадження в Україні: Матеріали Міжнародної науково-практичної конференції (м. Київ, 29-30 листопада 2005 року) // Верховний Суд України, Центр політико-правових реформ. – К., 2002. – 320 с.
94. Додонов В.Н., Крутских В.Е. Прокуратура в России и за рубежом. Сравнительное исследование / Под ред. С.И. Герасимова. – М.: Норма, 2001. – 192 с.
95. Николаева Л.А., Соловьева А.К. Административная юстиция и административное судопроизводство: зарубежный опыт и российские традиции: Сборник. – Спб.: Юридический центр Пресе, 2004. – 332 с.
96. Артамонова Е.М. Защита прокурором прав и законных интересов неопределенного круга лиц в гражданском судопроизводстве: Автореф. дис… к.ю.н : 12.00.11 / НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ. – М, 2004. – 27 с.
97. Жернаков М.В. Правове регулювання представництва у сфері оподаткування: Монографія. – X.: Право, 2006. – 144 с. – С. 50-52.
98. Павлуник І.А. Представництво в цивільному процесі України: Автореф. дис… к.ю.н.: 12.00.03 / Київський національний університет імені Тараса Шевченка. – К., 2002. – 19 с.
99. Чванкін С.А. Добровільне представництво у цивільному процесі України: Автореф. дис… к.ю.н.: 12.00.03 / Одеська національна юридична академія. – Одеса, 2005. – 22 с.
100. Викут М. А. Стороны– основные лица искового производства. – Саратов: Саратовский юридический институт, 1968. – 76 с.
101. Комзюк А.Т., Бевзенко В.М., Мельник Р.С. Адміністративний процес України. – Київ: Прецедент, 2007. – 531 с.
102. Косюта М. Прокурорська система України в умовах демократичного суспільства. – Одеса: Юрид. літ., 2002. – 375 с.
103. Черенков Е.А. Обеспечение социалистической законности при применении мер воздействия за административные правонарушения: Дис. … канд. юрид. наук. – М.: МВШМ МВД СССР, 1987. – 199 с.
104. Мичко М. До питання про загально-наглядову діяльність прокуратури // Право України. – 2000. – № 4. – С. 50-51.
105. Каркач П.М. Актуальні проблеми застосування ЦПК та КАСУ: особливості участі прокурора при розгляді в судах цивільних та адміністративних справ: Матеріали міжнародної науково-практичної конференції, м. Харків, Нац. юрид. акад.. України (25-26 січня 2007р.), Х.: — 300 с.
106. Руденко М.В. Прокурор в господарському судочинстві: Навчальний посібник. – К.: Ін Юре, 2003. – 374 с.
107. Сакара Н.Ю. Сущность представительства в гражданском процессе // Юридическая практика. – 2000. – №30 (136). – 27 июля.– С. 8.
108. Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України від 8 квітня 1999 року № 3-рп/99 (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) // Конституційний Суд України: Рішення. Висновки. 1997-2001 / Відповід. ред. П.Б. Євграфов. – К.: Юрінком Інтер, 2001. – 512 с.
109. Советский гражданский процесс: Учебник / Под ред. проф. А.А. Добровольского и А.Ф. Клейнмана. – М: Изд-во МГУ, 1970. – 440 с.
110. Козлов А.Ф. Представительство в суде // Советский гражданский процесс / Под ред. К.И. Комиссарова, В.М. Семенова. – М: Юрид. лит., 1988. – 480 с.
111. Юрков Б.М. Представництво в суді // Цивільне процесуальне право України / За ред. В.В. Комарова. – X.: Основа, 1992. – 416 с.
112. Жук А. Договор поручения в процессе // Юридическая практика. – 2006. – №16 (434). – С. 9.
113. Актуальные проблемы теории и практики гражданского процесса / Д.М. Чечот, Н.А. Чечина, А.А. Кривоносова и др. – Л.: Изд-во ЛГУ, 1979. – 237 с.
114. Коваль Л.В. Административно-деликатное отношение. – Киев: Вища школа, 1979. – 230 с.
115. Погребной И.М. Общетеоретические проблемы производств в юридическом процессе: Дис… к.ю.н.: 12.00.01 / Харьковский юридический институт. – X., 1982. – 182 с.
116. Махина С. Н. Управленческий и административный процессы: Проблемы теории и перспективы правового регулирования: Автореф. дисс… к.ю.н: 12.00.02 / Уральская государственная юридическая академия. – Саратов, 1998. – 24 с.
117. Лукьянова Е.Г. Теория процессуального права. – М.: Норма, 2003. – 240 с.
118. Якимчук М.К. Проблеми управління в органах прокуратури України: теорія і практика: Монографія. – К.: Інститут держави і права ім. В.М. Корецького, 2001. – 440 с.
119. Селіванов А.О. Адміністративний процес в Україні: реальність і перспективи розвитку правових доктрин: Наук, видання. – К.: Ін Юре, 2000. – 68 с.
120. Про організацію роботи по представництву в суді, захисту інтересів громадян та держави при виконанні судових рішень: Наказ Генерального прокурора України № 6 гн від 19.09.2005 року.
121. Про організацію представництва прокурором в суді інтересів громадянина або держави та їх захисту при виконанні судових рішень: Наказ Генерального прокурора України № 6 гн від 29.11.2006 року
122. Про організацію прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів щодо захисту прав і свобод громадян, державних та публічних інтересів: Наказ Генерального прокурора України №3 гн від 19.09.2005р.
123. Про організацію діяльності органів прокуратури щодо захисту прав і свобод неповнолітніх: Наказ Генерального прокурора України № 6/1 гн. Від 15.04.2004р.
124. Горьова С.Л. Норми адміністративного права (проблеми теорії та практики формотворення): Дис… к.ю.н.: 12.00.07 / Національна юридична академія України імені Ярослава Мудрого. – X., 2000. – 151 с.
125. Застрожная O.K. Советский административный процесс: Учеб. пособие. – Воронеж: ВГУ, 1985. – 100 с.
126. Перепелюк В.Г. Процесуальні та матеріально-правові основи адміністративного процесу / Адміністративний процес. – Чернівці: Рута, 2001. – 316 с.
127. Горбунова Л.М. Конституційні засади забезпечення законності у нормотворчій діяльності // Підзаконні нормативно-правові акти: організаційно-правові питання забезпечення законності: Дис… к.ю.н.: 12.00.07 / Київський національний економічний університет. – К., 2005. – 199 с.
128. Адміністративне судочинство в Україні: Книга перша. Адміністративний процесуальний кодекс України (проект) / Упоряд. B.C. Стефанюк, В.В. Сунцов. – Харків: Консул, 2002. – 176 с.
129. Адміністративна юстиція: проблеми та перспективи запровадження в Україні: Матеріали Міжнародної науково-практичної конференції (м. Київ, 29-30 листопада 2002 року) // Верховний Суд України, Центр політико-правових реформ. – К., 2002. – 320 с. – С. 10-14.
130. Дунас Т.О., Руденко М.В. Прокурор в цивільному процесі України: сутність, завдання, повноваження: Навч. та наук.-практ., посіб. / За заг. ред. проф. М.В. Руденко. – X.: Харків юридичний, 2006. – 340 с.
131. Луспеник Д.Д. Застосування новел ЦК і ЦПК України у судовій практиці (Серія „Судова практика”) – X.: Харків юридичний, 2005. – 432 с.
132. Проблемы науки гражданского процессуального права / В.В. Комаров, В.А. Бигун, В.В. Баранкова; Под ред. проф. В.В. Комарова. – X.: Право, 2002. – 440 с.
133. Штефан О.О. Позовне провадження у справах з авторських і суміжних правовідносин у цивільному судочинстві України: Автореф. дис… к.ю.н.: 12.00.03 / Інститут держави і права ім. В.М. Корецького. – К., 2000. – 17 с.
134. Осокина Г.Л. Иск (теория и практика). – М: Городец, 2000. – 187 с.
135. Кожухарь А.Н. Предварительное внесудебное рассмотрение спора как предпосылка права на предъявление иска: Автореф. дис. … к. ю. н. // КГУ им. Т.Г.Шевченко. – К.: 1971. – 18с.
136. О прокуратуре СССР: Закон СССР от 30 ноября 1979 года №1162-Х // Ведомости СНД и ВС СССР. – 1979. – №49. – Ст. 843.
137. Фурса С.Я. Теоретичні аспекти правового та процесуального становища прокурора в цивільному судочинстві // Право України. – 1998. – № 12. – С. 68-70.
138. Пасенюк О.М. Адміністративний позов /Основи адміністративного судочинства та адміністративного права: Навч. посібник/ За заг. ред. Куйбіди P.O., Шишкіна В.І. – К.: Старий світ, 2006. – 576 с.
139. Шишкін В. Конституційний принцип рівності у нормах КАС України // Право України. – 2006. – № 10. – С. 20-23.
140. Авер’янов В.Б, Лук’янець Д., Педько Ю.С. Чи забезпечить вітчизняне судочинство верховенство права? // Віче. – 2006. – №7 – С.35-39.
141. Селіванов А.О. Публічна влада і громадянин в умовах застосування судової адміністративної юрисдикції (проблеми теорії і практики) // Право України. – 2006. – № 9. – С. 28-33.
142. Добровольский А.А., Иванова С.А. Основные проблемы исковой формы защиты права – М.: Изд-во Моск. Ун-та, 1979.– 159 с.
143. Луспеник Д.Д. Роль суду в диспозитивному процесі // Юстиніан. – 2004. – №6. – С. 7, 8.
144. Зейкан Я.П. Захист прав та інтересів в арбітражному суді. – К.: Леге Артіс, 2001. – 237 с.
145. Основи адміністративного судочинства в Україні: Навч. посібник / За заг. ред. Александрової Н.В., Куйбіди P.O. – К.: Конус-Ю, 2006. – 256 с.
146. Молдован В.В. Судова риторика. Навч. посіб. – К.: Кондор, 2006. – 328 с.
147. Риторика загальна та судова: Навч. посіб. / С.Д. Абрамович, В.В. Молдован. – К., 2002. – 416 с.
148. Логіка: Практикум/І.В. Хоменко. – К., 2004. – 240 с.
149. Еристика: мистецтво полеміки: Навч. посіб. / І.В. Хоменко. – К., 2001 – 192 с.
150. Лозовой В.О., Петришин О.В. Професійна етика юриста. – X.: Право, 2004. – 170 с.
151. Штефан М.Й. Цивільне процесуальне право України: Академічний курс: Підруч. для студ. юрид. спец. вищ. навч. закл. – К.: Концерн „Видавничий Дім „Ін Юре”, 2005. – 624с.
152. Чернушенко М.В. Апеляційне оскарження в цивільному процесі України: Автореф. дис.. к.ю.н. 12.00.02 / Одеська національна юридична академія. – О., 2004. – 22 с.
153. Бахрах Д.Н. Административное право. Учебник. – М.: Изд. БЕК,1996. – 456 с.
154. Голосніченко І.П., Стахурський М.Ф. Адміністративний процес: Навчальний посібник / За заг. ред. доктора юридичних наук, професора І.П. Голосніченка. – К.: ГАН, 2003. – 200 с.
155. Адміністративне право України. Академічний курс: Підруч.: У двох томах: Том 1. Загальна частина / Ред. колегія: В.Б. Авер’янов (голова). – К.: Видавництво „Юридична думка”, 2004. – 584 c.
156. Адміністративна діяльність міліції / За заг. ред. акад. АПрН України, проф. О.М. Бандурки: Підручник. – Х.: Вид-во Нац. ун-ту внутр. справ, 2004. – 350 с.
157. Бандурка О.М., Тищенко М.М. Адміністративний процес: Підручник для вищих навч. закл. – Рос. мовою. – К,: Літера ЛТД, 2001 – 336 с.
158. Административное право Украины: Учебник.-2-е изд., перераб. и доп. / Ю.П. Битяк, В.В. Богуцкий, В.Н. Гаращук и др./ Под ред.проф. Ю.П. Битяка. – Х.: Право,2003. – 576 с.
159. Коваленко Є.Г., Маляренко В.Т. Кримінальний процес України: Підручник. – К.: Юрінком Інтер, 2004. – 687 с.
160. Кузьменко О.В. Теоретичні засади адміністративного процесу: Монографія. – К.: Атака, 2005. – 352с.
161. Лученко Д.В. Контрольне провадження.: Дис. канд. юрид. наук: 12.00.07. – X., 2003. – с.81, 82, 214.
162. Цивільний процесуальний кодекс України від 18.03.2004 №1618-ІV // Відомості Верховної Ради. – 2004. – № 40-41, 42. – Ст.492.
163. Господарський процесуальний кодекс// Відомості Верховної Ради. – 1992. – № 6. – Ст. 56.
164. Руденко М.В. Форми представництва прокурора у цивільному процесі / http://Justinian.com.ua/article.php?id=2420.
165. Фурса С.Я., Фурса Є.І., Щербак С.В. Цивільний процесуальний кодекс України: Науково-практичний коментар: У 2 т. / За заг. ред. С.Я. Фурси. – К.: Видавець Фурса С.Я.: КНТ, 2006. – 912с.
166. Адміністративне право України: Підручник / Ю.П. Битяк, В.М. Гарашук, О.В. Дьяченко та ін.; За ред. Ю.П. Битяка. – К.: Юрінком Інтер, 2005. – 544 с;
167. Колпаков В.К., Кузьменко О.В. Адміністративне право України: Підручник. – К.: Юрінком Інтер, 2003. – 544с.
168. Соловйова О.М. Актуальні питання застосування законодавства про адміністративне судочинство // Щодо статусу суб’єкта владних повноважень: Матеріали міжнародної науково-практичної конференції, м. Харків, Нац. юрид. акад.. України (25-26 січня 2007р.), Х.: — 300 с.
169. Рябченко О.П. До питання про необхідність уточнення терміна „суб’єкт владних повноважень” // Актуальні проблеми застосування Цивільного процесуального кодексу та Кодексу адміністративного судочинства України. Тези доповідей та наукових повідомлень учасників міжнародної науково-практичної конференції. – 25-26 січня 2007р. – Х, 2007. – С. 245.
170. Каркач П.М. Особливості участі прокурора при розгляді в судах цивільних та адміністративних справ // Актуальні проблеми застосування Цивільного процесуального кодексу та Кодексу адміністративного судочинства України. Тези доповідей та наукових повідомлень учасників міжнародної науково-практичної конференції. 25-26 січня 2007 р. – Х, 2007. – С. 105-106.
171. Про звернення громадян: Закон України // Відомості Верховної Ради. – 1996. – № 47. – Ст. 256.
172. Про державну службу: Закон України // Відомості Верховної Ради. – 1993. – № 52. – Ст. 490.
173. Про місцеві державні адміністрації: Закон України // Відомості Верховної Ради. – 1999. – № 20-21. – Ст. 190.
174. Про освіту: Закон України // Відомості Верховної Ради. – 1991. – № 34. – Ст. 451.
175. Про службу безпеки України: Закон України // Відомості Верховної Ради. – 1992. – № 27. – Ст. 382.
176. Про міліцію: Закон України // Відомості Верховної Ради. – 1991. – № 4. – Ст. 20.
177. Про загальний військовий обов’язок та військову службу: Закон України // Відомості Верховної Ради. – 1992. – № 27. – Ст. 385.
178. Митний кодекс України // Відомості Верховної Ради. – 2002. – № 38-39. – Ст. 288.
179. Битяк Ю.П. Державна служба в Україні: організаційно-правові засади: Монографія. – X.: Право, 2005. – 304 с.
180. Насвіщук Л. Участь прокурора у цивільному, господарському та адміністративному судочинстві // http://www.aica.com.ua.
181. Эриашвили М.И. Участие прокурора в гражданском процессе: Монография / Под ред. д.ю.н., проф. Н.М. Коршунова. – М: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2002. – 55 с.
182. Чванкін С.А. Юридична природа представницької функції органів прокуратури з перспективним законодавством України // Часопис Київського університету права. – 2005. – №3. – С. 129-133.
183. Юридический научно-практический словарь-справочник (основные термины и понятия) / Скакун О.Ф., Бондаренко Д.А. / Под общ. ред. профессора Скакун О.Ф. – Х.: Эспада, 2007. – 488 с.
184. Про затвердження положень про паспорт громадянина України та свідоцтво про народження: Постанова Верховної Ради України // Відомості Верховної Ради. – 1992. – № 37. – Ст. 545.
185. Про Державний бюджет України на 2007 рік: Закон України від 19.12.2006 №489-V// Відомості Верховної Ради. – 2007. – №7-8. – Ст. 66.
186. Про основні засади соціального захисту ветеранів праці та інших громадян похилого віку в Україні: Закон України від 16.12.1993 №3721-XII // Відомості Верховної Ради. – 1994. –№4. – Ст. 18.
187. Про виконавче провадження: Закон України від 21.04.1999 // Відомості Верховної Ради. – 1999. – №24. – Ст. 207.