Зміст

ВСТУП

РОЗДІЛ 1. Науково-теоретичні засади правового регулювання дипломатичної служби в Україні

1.1. Сутність та зміст правового регулювання дипломатичної служби в Україні

1.2. Роль дипломатичної служби в процесі прийняття політичних рішень

1.3. Поняття і значення принципів права в регулюванні адміністративних правовідносин

Висновки до розділу 1

РОЗДІЛ 2. АНАЛІЗ ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ СТАНОВЛЕННЯ ТА РОЗВИТКУ СИСТЕМИ ДИПЛОМАТИЧНОЇ СЛУЖБИ В УКРАЇНІ

2.1. Правовий розвиток діяльності дипломатичної служби в Україні на сучасному етапі

2.2. Принципи становлення та розвитку системи дипломатичної служби в Україні

2.3. Правове забезпечення функцій дипломатичної служби в Україні

Висновки до розділу 2

РОЗДІЛ 3. РОЗВИТОК ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ ДИПЛОМАТИЧНОЇ СЛУЖБИ В УКРАЇНІ

3.1. Правове регулювання розвитку дипломатичної служби в Україні

3.2. Правові умови впровадження й реалізації принципів дипломатичної служби

3.3. Правове забезпечення принципів організації та функціонування дипломатичної служби в Україні

Висновки до розділу 3

ВИСНОВКИ

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

 

ВСТУП

Актуальність теми.Питання правового регулювання дипломатичної служби в Україні є одними з найбільш важливих і актуальних у сучасній правовій науці. Вивчення цієї проблеми є досить важливим як

з теоретичного, так і практичного поглядів. Проголошення незалежності України та змін у глобальному геополітичному становищі на початку 90-х рр. ХХ ст., подолання біполярності міжнародних відносин створили позитивні умови для виведення дипломатії України на новий рівень.

Така специфіка полягає в необхідності одночасного просування Української держави у міжнародний політичний простір і опанування нових відносин у цьому просторі, які ще проходять стадію як формування, так і становлення.

Поряд із зовнішньополітичними на діяльність дипломатичної служби також впливають суспільно-політичні та правові зміни всередині держави.

Вказані зміни впливають на зовнішню політику Української держави, що в свою чергу потребує внесення суттєвих змін у діяльність дипломатичної служби України.

Особливе значення цього питання посилюється тим, що діяльність дипломатичної служби України регламентується як міжнародним, так і адміністративним правом України, оскільки вона входить у систему державної служби, нормативно-правові акти якої регулюють також внутрішні відносини в системі дипломатичної служби. Таким чином, від норм адміністративного права суттєво залежить і питання удосконалення та адаптація дипломатичної служби до нових умов.

Зазначена проблематика перебуває в полі зору вчених, її різні аспекти досліджувалися у працях таких українських науковців, як: В. Авер’янов, Ю. Битяк, С. Дубенко, Т. Занфірова, А. Зленко, В. Коваленко, В. Колпаков, І. Кресіна, О. Кузьменко, Г. Леліков, В. Малиновський, В. Мельниченко, Н. Нижник, О. Оболенський, О. Остапенко, О. Петришин, О. Федорчук, В. Цвєтков та інші. Серед зарубіжних науковців необхідно зазначити праці Т. Зонової, В. Зоріна, Ж. Камбон, Ю. Козлова, Л. Попова, А. Торкунова, Дж. Фельтхем та інших.

Водночас, окремі аспекти проблеми правового регулювання дипломатичної служби залишилися невирішеними. Так, потребує подальшого дослідження адміністративно-правове регулювання діяльності дипломатичної служби. Залишається невизначеною роль дипломатичної служби в процесі підготовки і прийняття політичних рішень.

Відсутня концепція правового регулювання дипломатичної служби, яка б відповідала сучасним реаліям міжнародних відносин. Потребує удосконалення правова діяльність дипломатичної служби України.

Вказані проблеми і прогалини правового регулювання дипломатичної служби в Україні зумовили вибір теми, її актуальність та сформували цільову спрямованість дисертації.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами.Дисертаційне дослідження виконане відповідно до плану Комплексного наукового проекту “Актуальні проблеми організації і функціонування органів державної влади та місцевого самоврядування в Україні” (номер державної реєстрації 0105U002565) Гуманітарного університету “Запорізький інститут державного та муніципального управління”, у розробці якого дисертант брав безпосередню участь.

Метою дослідженняє науково-теоретичне обґрунтування правового регулювання дипломатичної служби в Україні на базі чинного законодавства України та узагальнення правозастосовної практики діяльності суб’єктів дипломатичної служби.

Для досягненнямети дисертаційної роботи були поставлені та вирішені такі завдання:

— дослідити теоретичні засади правового регулювання дипломатичної служби на основі аналізу наукових праць українських і зарубіжних учених;

— визначити роль дипломатичної служби України у процесі підготовки та прийняття політичних рішень;

— здійснити аналіз принципів права в регулюванні адміністративних правових відносин;

— провести аналіз законодавчо-правової бази України у сфері зовнішньої політики;

— розглянути процес адміністративно-правової регламентації дипломатичної служби в Україні;

— проаналізувати правове забезпечення функцій дипломатичної служби в Україні;

— розробити і запропонувати концептуальні засади правового регулювання дипломатичної служби як складової державної служби України;

— удосконалити правову діяльність дипломатичної служби України.

Об’єкт дослідження– суспільні відносини, які виникають під час діяльності дипломатичної служби України.

Предмет дослідження– нормативно-правові акти, які регулюють дипломатичну службу в Україні.

Методи дослідження.У дисертаційній роботі використані загальнонаукові та спеціально-наукові методи, за допомогою яких розкрито відбиття об’єкт і предмет дослідження, та проаналізовано процес адміністративно-правового забезпечення діяльності дипломатичної служби України. Аналіз вітчизняного, зарубіжного і міжнародного законодавства та досвіду правового регулювання дипломатичної служби зумовлює широке застосування компаративних методів. У дослідженні застосовуються загальнофілософський діалектичний метод наукового пізнання, принципи системності та історизму для визначення основних характеристик процесу формування міжнародно-правової та національної складових законодавства щодо регулювання дипломатичної служби. Загальнонаукові методи – структурно-функціональний, формально-логічний та порівняльний – використовувались для аналізу інституціонального механізму правового регулювання дипломатичної служби в Україні і в зарубіжних країнах. Спеціальні галузеві методи – формально-юридичний та порівняльно-правовий – використовувались при аналізі положень національного законодавства з метою визначення сутності, принципів та розвитку правового регулювання дипломатичної служби.

Нормативну базу роботи становлять Конституція і закони України, міжнародно-правові документи, нормативно-правові акти Президента України, Кабінету Міністрів України та відомчі нормативні

акти Міністерства закордонних справ України, що регламентують питання діяльності дипломатичної служби як складової державної служби. Емпіричну базу дослідження становлять статистичні й аналітичні матеріали регламентації міжнародних відносин.

Наукова новизна одержаних результатівполягає в тому, що у дисертаційній роботі:

вперше запропоновано концептуальні засади адміністративно-правового регулювання дипломатичної служби як складової державної служби України, в яких висвітлено та обґрунтовано основні

цілі дипломатичної служби на сучасному етапі правового розвитку держави;

удосконалено:

– за рівнем значущості існуючу класифікацію нормативно-правової бази у сфері регулювання діяльності дипломатичної служби;

– систему принципів дипломатичної служби із введенням до неї принципу прозорості, що передбачає відкритість, передбачуваність і контрольованість;

– правову діяльність дипломатичної служби такими елементами: система принципів дипломатичної служби; функціонально-правовий інструментарій; адміністративні процедури в галузі міжнародних відносин; система державного й громадського контролю за діяльністю працівників дипломатичної служби; відповідальність за невиконання або неналежне виконання службових обов’язків;

набули подальшого розвитку:

– теоретичні підходи в контексті адміністративно-правового регулювання до ролі дипломатичної служби не як самостійного суб’єкта зовнішньополітичних відносин, а як консультаційної, допоміжної служби для офіційних осіб держави.

Практичне значення одержаних результатів закріплено впропозиціях щодо вдосконалення чинного законодавства, правової діяльності дипломатичної служби України. Відповідні авторські пропозиції щодо внесення змін до законодавчих актів України були використані Комітетом закордонних справ Верховної Ради України (довідка № 06-14/12-26 від 23.01.2007 р.), Міністерством закордонних справ України при підготовці пропозицій щодо удосконалення законодавства України у галузі міжнародних відносин (довідка № 09-17/1205 від 06.02.2007 р.), Головним управлінням зовнішньоекономічних зв’язків та європейської інтеграції Харківської обласної державної адміністрації при розробціпропозицій і практичних рекомендацій щодо забезпечення захисту економічних прав і законних торгово-економічних інтересів України, вітчизняних та іноземних суб'єктів господарювання (довідка № 01-06/894 від 22.10.2007 р.).

Значення цього дослідження для правотворчої практики України вбачається в тому, що його висновки сприяють підвищенню якості існуючих нормативно-правових актів та їх використанню у правовому регулюванні державно-службових відносин у сфері дипломатичної служби.

Теоретичні розробки дисертаційної роботи використовуються у навчальному процесі в Українській академії зовнішньої торгівлі при викладанні спецкурсу “Державна дипломатична служба України” (довідка №23/30-708 від 06.07.2006 р.), у Гуманітарному університеті “Запорізький інститут державного та муніципального управління” при викладанні модулів “Адміністративне право”, “Міжнародне право” (довідка № 01-03/03 від 07.03.2007 р.).

Окремі положення дисертації впроваджені у навчальний процес, а також використовуються в освітніх програмах підвищення кваліфікації працівників дипломатичних служб, державних службовців, правовому вихованні населення.

Особистий внесок здобувача. Основні положення й висновки дисертації розроблено автором особисто і викладено в одноосібних наукових працях.

Апробація результатів дослідження.Наукове значення основних результатів дослідження та їх практичне застосування обговорювалися на науково-практичних конференціях: “Актуальні проблеми державного управління на новому етапі державотворення” (м. Київ, 2005 р.), “Зовнішньоекономічна політика України як механізм реалізації національних інтересів” (м. Київ, 2006 р.), “Право і суспільство: актуальні проблеми взаємодії – шляхи європейської інтеграції” (м. Вінниця, 2006 р.), “Моделі та стратегії євроінтеграції України: економічний і правовий аспекти” (м. Київ, 2006 р.), “Регіональна політика на сучасному етапі державотворення: проблеми децентралізації, ризики та перспективи впровадження” (м. Одеса, 2006 р.), “Соціальний захист в Україні (правовий аспект)” (м. Київ, 2006 р.).

Публікації.За темою дисертаційного дослідження опубліковано 13 наукових праць (з них 5 – у наукових фахових виданнях) загальним обсягом 4,1 обл.-вид. арк.

Структура та обсяг роботи.Дисертація складається із вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел. Загальний обсяг роботи становить 183 сторінки, список використаних джерел – 210 найменувань.

 

РОЗДІЛ 1

Науково-теоретичні засади правового регулювання дипломатичної служби в Україні

1.1.Сутність та зміст правового регулювання дипломатичної служби в Україні

Стосовно основних концептуальних підходів визначення сутності та змісту правового регулювання дипломатичної служби в Україні необхідно зазначити, що вона, перш за все, є складовою державної служби і за своїм призначенням та прямими функціональними обов’язками покликана забезпечувати практичну реалізацію зовнішньої політики держави, захист її національних інтересів у сфері міжнародних відносин, а також прав та інтересів її громадян і юридичних осіб за кордоном[122, с. 9-13].

З погляду адміністративно-правового регулювання діяльності дипломатичної служби України необхідно зазначити, що ця служба як невід’ємна складова системи державного управління є досить складним соціальним та адміністративно-правовим явищем. Складність випливає не лише з системи управління нею з боку держави і суспільства, а також має свої вимоги, які містяться у самому понятті та змісті дипломатичної служби як такої. Відповідно, щоб зрозуміти сутність і зміст адміністративно-правового регулювання дипломатичної служби, вважаємо за необхідне звернути увагу на розуміння самого терміна “дипломатична служба”, а також її змісту як складової служби державної.

В основі терміна “дипломатична служба” лежить термін “дипломатія”. Саме поняття “дипломатія” походить від грецького слова “диплома”, що означає здвоєні дощечки, які в Стародавній Греції видавалися посланцям як вірчі грамоти і документи, що, у свою чергу, підтверджували їх повноваження. Однак як визначення виду державної діяльності у сфері зовнішньої політики і як визначення сукупності органів і осіб, які займаються даною діяльністю у сфері зовнішньої політики, слово “дипломатія” почало вживатися у Західній Європі лише з XVIIIст. У цей же період у тодішній науковій літературі з проблем дипломатії зустрічаються і перші згадки про дипломатичну службу як особливий вид державної служби. Зокрема, на цьому наголошує німецький дослідник XIXст. Ранке у своєму вступі до “Керівництва з міжнародного права”Гольцендорфа, в якому виділяє поняття “дипломатичний корпус” [151, с. 128].

Термін “дипломатія”застосовується в різних значеннях. Так, наприклад, цей термін застосовувався у різних значеннях, а саме: визначення державної діяльності у сфері зовнішньої політики; сукупність закладів або осіб, які займалися зовнішньополітичною діяльністю; сама професія дипломата; гнучкість і кмітливість у веденні справ тощо [80, c. 30].

Першим, хто намагався науково визначити поняття дипломатії, був бельгійський юрист-міжнародник А. Рів’єра, визначив три значення поняття “дипломатія”. На його думку, дипломатією можна називати в технічному і спеціальному значенні науку та мистецтво представляти державу на міжнародній арені й вести від її імені переговори з іншими країнами. Це ж слово, як вказує А. Рів’єра, можна застосовувати в більш або менш широкому розумінні з метою виразити всю його понятійну складність, яка охоплює або сукупність органів представництва даної держави, включаючи і міністерство внутрішніх справ, або ж сукупність його політичних агентів. Крім того, під дипломатією, за визначенням А. Рів’єра, розуміють ще й кар’єру або професію дипломата [68, c. 85].

У свою чергу, англійський дипломат і публіцист Г. Нікольсон у своїй праці “Дипломатія” подає ще більше визначень терміна “дипломатія”. Зокрема, він пише, що в розмовній мові поняття “дипломатія”вживається для означення ряду різних речей, а саме: як синонім поняття “зовнішня політика”, в інших випадках вона означає сам переговорний процес, крім того, цей термін слугує для назви процедури й апарату, за допомогою яких ведуться переговори, а також для означення частини відомства закордонних справ. І, насамкінець, це поняття означає особливу здатність особи чи групи осіб вести міжнародні переговори[105, с. 51].

У радянській науковій літературі саме поняття дипломатії і дипломатичної служби розглядалося крізь призму класового підходу. Зокрема, Г. Задорожній у своїй праці “Зовнішня функція сучасної імперіалістичної держави” (1958 р.) писав: “3 точки зору теорії держави і права поняття дипломатії в широкому розумінні цього слова означає сукупність методів, засобів, прийомів і правових форм, які застосовують держави при здійсненні своєї зовнішньої функції для забезпечення інтересів пануючих у них класів” [62, c. 94].

Ця ж думка набула подальшого розвитку і в другому виданні “Дипломатичного словника” (1960 p.). Зокрема, саме поняття дипломатії в цьому словнику визначається як офіційна діяльність глав держав, урядів і спеціальних органів зовнішніх відносин щодо здійснення переговорів, переписки та інших мирних засобів, цілей і завдань зовнішньої політики держави, які визначаються інтересами пануючого класу, а також із захисту прав та інтересів держави за кордоном [53].

У сучасній науковій літературі визначення терміна “дипломатія”також залишається досить багатогранним. Пропонуємо деякі з них.

Так, згідно з Оксфордським словником англійської мови, “дипломатія передбачає здійснення міжнародних відносин за допомогою переговорів; метод, за допомогою якого ці відносини регулюються та ведуться послами та посланцями; праця або мистецтво дипломатів” [209, с. 56].

У свою чергу, словник Чамберса визначає дипломатію як “мистецтво переговорів, особливо у відносинах між державами; такт стосовно людей у різних справах” [8].

Американський тлумачний словник англійської мови подає термін “дипломатія” у трьохзначеннях:1) ведення урядовими офіційними особами переговорів та інших відносин між державами;2) мистецтво та наука ведення переговорів;3) майстерність з ведення переговорів[210].

Вважаємо також за необхідне дати визначення дипломатії згідно з радянським Дипломатичним словником (1984–1986 рp.), оскільки в ньому чи не вперше було здійснено спробу відійти від старих ідеологічних догм та кліше у визначенні основного змісту дипломатії. Так, згідно з цим словником, “дипломатія – це засіб здійснення зовнішньої політики держави, що являє собою сукупність невоєнних практичних заходів, прийомів та методів, які застосовуються з урахуванням конкретних умов і характеру вирішення завдань; офіційна діяльність глав держав та урядів, міністрів закордонних справ, дипломатичних представництв за кордоном, делегацій на міжнародних конференціях з реалізації цілей і завдань зовнішньої політики держави, захисту прав та інтересів держави, її установ та громадян за кордоном” [54].

Сучасний український Словник іншомовних слів визначає такі характеристики дипломатії: офіційна діяльність глав держав, урядів, спеціальних органів зовнішніх відносин щодо здійснення міжнародної політики; мистецтво розумно, коректно і тактовно досягати своєї мети; тонкий розрахунок [163, c. 62].

Характеризуючи всі вищенаведені визначення, необхідно зазначити, що всі вони більшою чи меншою мірою визначають різні аспекти поняття дипломатії загалом і дипломатичної служби зокрема. Однак майже в усіх цих визначеннях відсутня чітка дефініція термінів “дипломатія” та “дипломатична служба”.

Уперше таке чітке розмежування термінів “дипломатія” та “дипломатична служба” ми зустрічаємо в Новій Британській енциклопедії, відповідно до якої “дипломатія є виробленим протягом історії методом міжнародного спілкування або мистецтвом реалізації міжнародних відносин, переважно шляхом переговорів” [196, c. 114].

Натомість дипломатична служба характеризується Новою Британською енциклопедією як “спеціальний орган зовнішньополітичного відомства, що, об’єднуючи дипломатичний та консульський персонал, представляє інтереси власної країни за кордоном та постачає необхідну інформацію, на якій базується зовнішня політика” [196, c. 210–215].

У сучасній науковій літературі термін “дипломатія” прийнято використовувати у двох значеннях: широкому та вузькому. Зокрема, в широкому розумінні дипломатія – це один із засобів ведення зовнішньої політики держави за допомогою дозволених міжнародним правом спеціальних дипломатичних заходів, прийомів та методів. Усі вони реалізуються на практиці у формі офіційної діяльності із здійснення програми зовнішньої політики щодо захисту прав та інтересів за кордоном як самої держави, так і її окремих громадян. Така діяльність може бути представлена як найважливіша частина зовнішніх функцій держави, що, як правило, здійснюється урядовими відомствами, зокрема міністерством закордонних справ, керівником уряду та главою держави. При цьому, як зазначає Б. Гуменюк, необхідно завжди пам’ятати, що саме держава є основним і первинним суб'єктом міжнародних відносин, а відповідно, саме вона в особі своїх офіційних органів здійснює дипломатичні відносини [36, c. 25–26].

У вузькому розумінні поняття “дипломатія” є перш за все мистецтвом ведення міжнародних переговорів. Важливість переговорного процесу зумовлена його роллю у вирішенні найбільш складних питань міжнародного життя, виробленні, формулюванні та закріпленні міжнародно-правових норм, мирному вирішенні спірних питань тощо. При цьому сам переговорний процес ґрунтується на безпосередньому контакті уповноважених осіб відповідними суб’єктами міжнародного права.

Таким чином, це дозволяє визначити дипломатію як достатньо складний комплекс відносин між суб’єктами зовнішньополітичних відносин і виділити її в окремий інститут як міжнародного, так і адміністративного права.

Визначаючи складність процесу розмежування понять “дипломатія” і “дипломатична служба”, слід зауважити, що й у дипломатії, й у дипломатичній службі є один і той самий об’єкт докладання зусиль – зовнішня політика, а також зовнішньополітична, зовнішньоекономічна та інша міжнародна діяльність держави. Суттєво ж вони відрізняються за предметом, формами і методами[99, c. 102].

На сьогодні дипломатія у сучасній науковій літературі розглядається, перш за все, як організаційно-політичний інструмент реалізації зовнішньополітичного курсу держави, сукупність засобів, прийомів та методів досягнення зовнішньополітичних цілей, це своєрідний механізм відносин між суверенними державами, який заснований на взаємному обміні дипломатичними представництвами як втілювачами суверенітету своєї держави на міжнародній арені.

На відміну від дипломатії, дипломатична служба – це діяльність, до функцій якої входить, крім вирішення власне політичних завдань, велика кількість завдань адміністративно-управлінського характеру з професіонального забезпечення високоефективного функціонування зовнішньополітичного відомства держави і його керівництва в цілому. При цьому дипломатична служба включає в себе інформаційно-аналітичну, організаційно-управлінську і кадрову роботу, правове, протокольне, документальне, адміністративно-технічне, фінансово-економічне забезпечення зовнішньополітичних структур.

Сучасне термінологічне визначення дипломатичної служби України (далі – дипломатична служба) висвітлено в Законі України“Про дипломатичну службу”. Так, у першому розділі цього Закону термін “державна дипломатична служба України” визначається як професійна діяльність громадян України, яка спрямована на практичну реалізацію зовнішньої політики України, захист національних інтересів України у сфері міжнародних відносин, а також прав та інтересів громадян і юридичних осіб України за кордоном [141, c. 113–125].

Таким чином, незважаючи на всю термінологічну складність поняття “дипломатична служба”, необхідно зазначити, що вона є особливим видом державної служби, яка безпосередньо пов’язана з реалізацією державою власної зовнішньої політики, спрямованої на укріплення її зовнішньополітичного авторитету у світі. Крім того, вона є важливим інструментом державної влади і державного управління, що дає підставу визнати її повноправним суб’єктом відносин, які складаються в системі державного управління і підпадають під пряму дію адміністративного права.

У системі державного управління дипломатична служба функціонує як окремий суб’єкт адміністративного права. Під суб’єктом адміністративного права розуміють носія (власника) прав і обов’язків у сфері державного управління, які передбачені адміністративно-правовими нормами.

Стосовно визначення поняття державної служби, то воно міститься в Законі України “Про державну службу”(1993 р.). Згідно з цим Законом, “державна служба України – це професійна діяльність осіб, які займають посади в державних органах та їх апараті щодо практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів” [138].

Державна служба є однією з багатьох професій, для якої потрібні професійні навички, вміння та знання, переконання, спеціальна освіта службовців. Виконання державними службовцями завдань і функцій держави на професійній основі має супроводжуватися сталістю та стабільністю державно-службових відносин, бездоганністю й ефективністю управлінської діяльності, її незалежністю від можливих політичних змін [103, c. 6]. Усе перелічене стосується також і діяльності дипломатичної служби.

Саме дипломатична служба, як правило, визначає успішне вирішення зовнішньополітичних завдань, що стоять перед державою, тому дипломатична служба є особливим, одним із найбільш важких, відповідальних та цікавих видів професійної діяльності, що забезпечує стратегічне вирішення важливих державних завдань.

Дипломатична служба, як і будь-яка державна служба, є функцією особливої соціальної верстви людей, які зайняті в апаратах органів державної влади, – державних службовців зі своїми інтересами і запитами, своїм способом мислення і менталітетом, рівнем культури, матеріальними і духовними запитами. Іншими словами, це, як зазначає М. Новікова, соціальна сукупність спеціально відібраних, професійно підготовлених і наділених відповідними повноваженнями спеціалістів [108, c. 36]. Звідси випливають і її характерні риси: організованість, дисциплінованість, освіченість і професіоналізм, стабільність. Для дипломатичної служби, на додаток до всього переліченого, це ще й широкий політичний кругозір і всебічна країнознавча підготовка, знання іноземних мов, уміння, як зазначав Г. Нікольсон, роздивитися істину там, де інші її не в змозі знайти [105, c. 12].

Відповідно, саме високопрофесійна та добре підготовлена дипломатична служба як невід’ємна складова державної служби України є важливою умовою успішного виконання державою своїх функцій та вирішення стратегічних і тактичних завдань політики України на міжнародній арені.

У цьому контексті необхідно також наголосити, що загальний характер зовнішньої політики держави визначається, з одного боку, соціально-політичним і економічним устроєм держави, з іншого – закономірностями і правилами, які регулюють міжнародні відносини в цілому. Таким чином, саме на основі зовнішньополітичного курсу визначаються цілі й завдання дипломатії.

При цьому необхідно зазначити, що за останніх шістнадцять років було розроблено декілька зовнішньополітичних концепцій, які мали під собою певний історичний та політичний ґрунт, але водночас не вписувалися в нову систему геополітичних відносин. Характеризуючи ці концепції, М. Михальченко зазначає, що у них були зафіксовані бажання молодої Української держави втекти від Росії, отримати “ядерну парасольку” від США шляхом вступу до НАТО, вступити у Європейський Союз, стати рівною серед рівних у світі і здійснювати багатовекторну політику тощо [100, c. 353].

Проте реальна дійсність засвідчила, що непідготовлена до серйозних політичних і соціально-економічних перетворень Українська держава не змогла реалізувати вищезазначені концепції на практиці. На разі в зовнішній політиці України по суті склалася ситуація, коли, як зазначають В. Врублевський і В. Хорошковський, будь-яке бажання Української держави може здійснитися за умови, коли її бажання збігаються з інтересами більш сильних країн [31, c. 364]. Однак, як свідчить останній розвиток подій, цього не сталося.

Таким чином, зовнішньополітична парадигма України на початку XXI століття залишається несформованою. Багатовекторна зовнішня політика, яку українська еліта проводила до останнього часу, показала свою безперспективність, і як пише М. Михальченко: “Настав час так звану багатовекторність зовнішньої політики замінити чимось більш чіткішим” [100, c. 392].

Це, безперечно впливає на особливості діяльності дипломатичної служби України, адже основна мета і завдання, які ставляться перед нею, визначаються, перш за все, на основі зовнішньополітичного курсу держави. При цьому дипломатія активно використовує політичні форми відносин між державами у поєднанні з економічними, правовими, культурними, науковими та іншими формами відносин.

Усе це в комплексі знайшло своє відображення і в системі правового регулювання діяльності дипломатичної служби. Суть правової природи дипломатичної служби полягає, перш за все, в тому, що ця служба, як невід’ємна складова державної служби, підпадає під дію єдиного адміністративного права.

Необхідно зазначити, що на дипломатичну службу не поширюється загальнотрудове законодавство. Дипломатична і державна служби є видом політико-управлінської праці, а відповідно, вимагають особливої нормативно-правової бази, а також більш суворих кадрових технологій та спеціальних умов професіоналізації.

За своєю внутрішньою суттю дипломатична служба, як і будь-яка державна служба, являє собою особливу систему суспільних відносин: внутрішніх і зовнішніх.

Внутрішні відносини (іноді їх називають внутрішньоапаратними) складаються між державними службовцями, керівниками і підлеглими, між різноманітними структурними елементами службової ієрархії. Це відносини, які пов’язані з визначенням статусу і посадової структури апарату, з приводу проходження служби, визначення службового часу і часу відпочинку, грошового утримання працівників, їх професійної підготовки, оцінки праці. У цих межах також формуються стандарти, правила, технології, процедури і форми службових відносин. Кожний структурний підрозділ, кожний службовець має суворо окреслену компетенцію і наділений відповідними правами й обов’язками, перебуває в жорстких рамках керівництва і підпорядкування [136, c. 46].

Зовнішні відносини охоплюють зв’язок апарату і державних службовців із суспільством і громадянами, інститутами громадянського суспільства, органами місцевого самоуправління, організаціями та підприємствами. Ці відносини стосуються, перш за все, статусу, мети і принципів державної служби, формування її кадрового складу, реалізації її соціально-політичних, економічних та інших завдань. При посередництві зазначених відносин у кінцевому результаті забезпечується розвиток за ланцюгом “громадянське суспільство – громадянин – державний службовець – державна служба – державний орган влади – держава – суспільство” і навпаки.

Отже, дипломатична служба, як і будь-який інший вид державної служби, має суто нормативний характер. При цьому до найменших подробиць повинні регламентуватися права, обов’язки і відповідальність державних службовців, гарантії, обмеження та порядок проходження служби, присвоєння рангів і звань, технології реалізації посадових обов’язків тощо. У даному контексті необхідно також зазначити, що сувора нормативно-правова регламентація зовсім не заперечує творчого та ініціативного підходу до дипломатичної роботи. З цього приводу відомий французький дипломат Ж. Камбон зазначав, що “немає такої професії, де було б так мало твердих правил і так багато заснованого на традиції, де для успіху вимагалася б велика напористість і де людина повинна володіти більшою твердістю характеру та незалежністю розуму, ніж професія дипломата” [71, c. 11].

Глобальні зміни, яких зазнала міжнародна політика останнього часу, кардинальним чином вплинули на зміст і функції сучасної дипломатичної служби. Необхідно зауважити, що ця тенденція має універсальний характер. Суть цих змін полягає, перш за все, в тому, що дипломатичні служби країн Західної Європи і США дедалі більше еволюціонують у напрямі орієнтації на методи роботи, організації праці, які прийняті у приватному бізнесі. Зростаюча прагматичність, пошук нових шляхів та методів, нового ритму роботи за зразками, які були випробувані у приватному секторі, відчуваються сьогодні практично у кожному напрямі дипломатичної діяльності: в нових функціях, які покладені на МЗС і закордонні місії, інформаційному менеджменті, у кадровій політиці тощо [34, c. 4].

Однією з причин таких змін є необхідність скорочення бюджетних видатків на утримання дипломатичної служби, оскільки після завершення “холодної війни” фактично відпала необхідність утримувати розгалужену мережу дипломатичних служб з їх роздутим штатом працівників.

Ще одна зміна, якої зазнала дипломатична служба наприкінці XX – на початку XIX століть, полягає в тому, що на відміну від попередньої історичної доби, вона має тепер ще менше можливостей безпосередньо впливати на політичний процес. Фактично особа дипломата перетворюється у своєрідного виконавця провідних рішень, які ухвалюються президентами, урядами чи парламентами їх країн. Причини цього полягають у тому, що в період інформаційної революції, коли завдяки широкому використанню новітніх інформаційних технологій повна інформація про події міжнародного життя практично миттєво з’являється в Інтернеті і у засобах масової інформації, в епоху глобалізації, коли людство, як зазначає М. Попович, дедалі більше починає “мислити і говорити спільними поняттями і категоріями” [131, c. 87], значення дипломатії як об’єктивного і найбільш оперативного джерела інформації про події міжнародної політики суттєво зменшується. Однак це зовсім не означає, що сучасні дипломати не повинні займатися збором і аналізом міжнародної інформації, (у даному контексті йдеться про ускладнення як кваліфікаційних принципів, так і критеріїв вимог до інформації, яка поставляється дипломатичною службою). З цього приводу російський дослідник Б. Кістяківський виділяє такі основні принципи, якими повинні керуватися сучасні дипломати в процесі збору інформації:

— не дублювати повідомлення засобів масової інформації;

— вести збір фактичних даних своїми специфічними засобами;

— давати власний аналіз отриманих даних і фактів;

— формулювати власні пропозиції стосовно доцільності тих або інших кроків, виходячи, перш за все, не з кон’юнктурних міркувань, а з науково перевірених висновків, які випливають із самої суті добутої інформації [73, c. 45].

Стосовно ж кваліфікаційних критеріїв збору дипломатичною службою міжнародної інформації, то основним з них є той, що сучасного дипломата не повинна цікавити інформація взагалі. У полі його зору мають знаходитися, перш за все, повідомлення про:

— внутрішню та зовнішню політику держави, в якій він перебуває;

— соціально-економічну ситуацію в державі його перебування;

— наукове і культурно-просвітницьке середовище держави його перебування;

— кількісні та якісні зміни в політичному істеблішменті держави;

— стан і перспективи відносин країни перебування дипломата з його державою;

— інші проблеми, які безпосередньо стосуються інтересів його держави і громадян[73, c. 78].

Таким чином, у часи розбудови інформаційного суспільства лише дипломатична служба є ефективним механізмом, який у сучасному інформаційному просторі може відокремити суттєві повідомлення від несуттєвих з погляду інтересів держави, а також системно і компетентно проаналізувати та інтерпретувати їх, зберігаючи при цьому повну конфіденційність, керуючись державними, а не приватними інтересами.

Поряд із звуженням функцій дипломатичної служби як постачальника інформації одночасно зростають представницькі функції дипломатів. У зв’язку з розпадом СРСР відбулися зміни у біполярному характері міжнародних відносин. У свою чергу, відносне подолання біполярності спричинило подальше зростання ролі багатосторонньої дипломатії. Активізація прямого діалогу між главами держав, урядів, парламентів, політиками, представниками бізнесу, науки, культури, процеси глобалізації привели до девальвації ролі дипломата як “надзвичайного і повноважного”представника держави, однак ускладнили й надзвичайно підвищили його значення як посередника між державами, народами і культурами. Особливо ця функція дипломатів є актуальною для нових держав, які виникли на посткомуністичному просторі, в тому числі і для України.

У даному випадку дипломатична служба необхідна не лише як засіб реалізаціїзовнішньої політики держави у звичайному розумінні цього слова, а й як спосіб “наводити мости”до світового співтовариства, сприяти інтеграції держави у глобальний та регіональний політичний процес, підтримувати діалог з іншими державами та міжнародними організаціями. Необхідно звернути увагу на так звану іміджеву функцію дипломатичної служби, яка не тільки повинна презентувати країну на міжнародній арені, а й усіляко сприяти формуванню позитивного іміджу України в очах світової спільноти.

Зміни, які відбуваються як у міжнародній політиці, так і у світовій дипломатії, спонукають і до внесення суттєвих змін щодо правового регулювання діяльності державної дипломатичної служби України.

Однією з найбільш важливих правових проблем у цьому сенсі є проблема узгодженості українського внутрішнього (національного) права з правом зовнішнім (міжнародним).

У даному контексті більш детально розглянемо цю правову проблему. Так, кожна людина належить не лише до певної етнічної спільноти, є громадянином окремої держави, а й виступає як член світового співтовариства, що має загальнолюдські, а не тільки спільні зі своїми співгромадянами національні інтереси. Таким чином, якщо стосовно публічних інтересів усередині держави йдеться про загальнонаціональні та особливі інтереси, то для світового і міждержавних співтовариств характерні інтереси більш високого порядку, цінність і пріоритет яких добровільно та офіційно визнаються державами [161, c. 113].

Це визнання належить до сфери зовнішньої політики держави, реалізується через функції держави, насамперед, законодавчу. Однак під час потужного розвитку інтеграційних процесів, які стосуються майже всіх сфер життя і діяльності суспільства, в першу чергу становлення світової системи економіки і права, необхідна інтеграція державно-політичних систем. Шлях до такої інтеграції держав, а також до формування єдиного правопорядку є, як зазначає Л. Явич, з одного боку, цілком закономірним, з другого надзвичайно складним і вимагає нового політичного, правового та загального усвідомлення нової дійсності [191, c. 12].

Стосовно дипломатичної служби України, то дана правова проблема є, виходячи із особливостей поставлених перед нею завдань, надзвичайно актуальною, оскільки в правовому аспекті її діяльність регламентується як внутрішніми адміністративно-правовими, так і міжнародними правовими актами, узгодженість яких дала б змогу більш ефективно виконувати свої функції. У даному випадку йдеться про інтеграцію та адаптацію українського чинного адміністративно-правового законодавства до законодавства країн Європейського Союзу.

Необхідно зазначити, що для того, щоб гармонійно вписатися у світове співтовариство сучасних держав, Україна повинна будувати дипломатичні відносини та зовнішньоекономічні зв’язки з державами-сусідами, державами свого рівня розвитку та найрозвиненішими державами-лідерами за дуже виваженими правилами гри. Зокрема, на міжнародному рівні Українська держава, як зазначає Б. Колос, повинна вести не оборонну, а наступальну стратегію, і лише за цієї умови вона має шанс завоювати життєвий простір у навколишньому середовищі[76, c. 261]. При цьому слід пам’ятати, що відкритість національної держави – це передусім національна безпека, ресурси, резерви і дипломатія.

У своєму Посланні до Верховної Ради України Президент України В. Ющенко зазначає, що на сучасному етапі принциповою основою зовнішньої політики України має стати цілісність і системність, чітке розуміння власних національних інтересів і тих шляхів, якими вони можуть бути реалізовані [189, c. 127–128]. При цьому, як зазначається далі у Посланні, послідовність нашої зовнішньої політики, її прозорість і передбачуваність можуть бути досягнуті лише завдяки ретельно розробленим концептуальним засадам зовнішньої політики та зовнішньополітичної стратегії. Вони мають бути закріплені законодавчо, а головне – підтримані суспільством та елітою. Відсутність цих засад або їх суто декларативний, відірваний від реальності характер може призвести до того, що кон’юнктурні міркування, егоїстичні інтереси окремих політичних груп домінуватимуть над національними інтересами [189, c. 127].

Виходячи з вищевказаного, Президент України В. Ющенко визначає такі зовнішньополітичні пріоритети України:

— європейська та євроатлантична інтеграція України як послідовний процес зміцнення національної безпеки, поступального економічного розвитку, затвердження цінностей демократії, прав та свобод людини;

— розвиток стратегічного партнерства із США, Російською Федерацією і Польщею, зміцнення двосторонніх економічних відносин з іншими країнами світу з метою посилення позицій українського товаровиробника на світових ринках;

— ефективна зовнішня регіональна політика, спрямована на зміцнення безпеки у Чорноморському регіоні, активна участь у розв’язанні заморожених конфліктів; крім ініціативи щодо створення Спільноти демократичного вибору (СДВ), у системі багатосторонніх відносин значну увагу приділено ГУАМ, прагматизація відносин у Співдружності Незалежних Держав (СНД) і Єдиному економічному просторі (ЄЕП), активізація взаємовідносин у форматах “Вишеграду”, Організації Чорноморського економічного співробітництва (ОЧЕС), Центральноєвропейської ініціативи (ЦЕІ), Пакту стабільності для Південно-Східної Європи та інших;

— забезпечення стабільності й безпеки у світі завдяки участі в універсальних та регіональних міжнародних організаціях, насамперед, ООН, ОБСЄ та РЄ;

— захист та підтримка українських громадян за кордоном;

— входження до світової економічної системи, пошук свого оптимального місця у глобальному поділі праці, вступ до СОТ;

— активізація міжнародного культурного та освітнього співробітництва, зокрема залучення української інтелектуальної і творчої еліти до участі у спільних глобальних та регіональних проектах [189, c. 127].

Реалізація цих пріоритетів на практиці, втілення їх у життя є безпосереднім завданням сучасної зовнішньополітичної служби України, а також ставить перед нею додаткові вимоги.

Сьогодні дипломатична служба як складова державної служби України відіграє величезну роль у побудові державної політики на зовнішньополітичній арені. З цього приводу К. Грищенко, характеризуючи сучасний стан дипломатичної служби України, звертає увагу на те, що її діяльність залежить від характеру сучасної міжнародної політики. На його думку, “сучасна зовнішня політика – це не лише кулуарна річ і навіть не лише розгалужена мережа контактів між політиками і відносин між державами, зовнішня політика України – це питання як дипломатів, так і всіх гілок влади, всіх державних установ, громадських організацій та інших структур, які сьогодні є повноправними гравцями на міжнародній арені” [34, c. 4].

Однак, незважаючи на всю розгалуженість сучасних форм та методів міжнародного співробітництва, Україна у зовнішніх зносинах з іншими державами виступає як цілісний суб’єкт міжнародного права. Зокрема, сучасний дослідник К. Сандровський зазначає, що “у зовнішніх зносинах держава виступає як цілісний, єдиний соціальний організм, який згідно з суверенітетом наділений міжнародною правосуб’єктністю, що, як і сам суверенітет, не може розщеплюватися на складові у вигляді правосуб’єктності на міжнародній арені окремих органів держави, які діють на її території, громадських організацій, взагалі юридичних і фізичних осіб” [160, c. 56].

Оскільки українська держава є цілісним, єдиним суб’єктом міжнародного права, то цілком логічним є те, що дипломатична служба є невід’ємною складовою системи адміністративно-правового регулювання України.

Саме ж державне регулювання є певним видом діяльності органів держави, що має виконавчий і розпорядчий характер, полягає в організуючому впливі на суспільні відносини в економічній, соціально-культурній і адміністративно-політичній сферах шляхом застосування державно-владних повноважень. Державному управлінню властиві всі основні ознаки виконавчої влади, які і є відображенням поділу державної влади на окремі гілки[104, c. 147]. Державне управління спрямоване на виконання законів та інших нормативно-правових актів, пов’язане з використанням методів формотворчості й розпоряджання, має підзаконний характер, передбачає можливість судового захисту громадянами своїх прав і свобод у разі їх порушення органами та посадовими особами виконавчої влади. Це саме ми можемо віднести і до дипломатичної служби.

Стосовно ж масштабів функціонування виконавчої влади в системі адміністративно-правового регулювання, то вони порівняно з іншими гілками влади є найбільшими. До сфери її безпосереднього відання належать величезні правові, інформаційні, економічні, технічні, ідеологічні, організаційні та інші ресурси [77, c. 28]. Іншими словами, в ній сконцентрована фактична державна міць.

Разом з тим державне управління здійснюється і за межами функціонування виконавчої влади, а саме у внутрішньоорганізаційній діяльності органів інших гілок державної влади, на рівні державних підприємств, установ, організацій. Тому термін “державне управління”за своїм змістом є дещо ширшим, ніж поняття “виконавча влада”. Зокрема, зміст першого охоплює сукупність елементів, що становлять систему державного управління, а саме: суб’єкти управління, до яких входять головним чином органи виконавчої влади; об’єкти управління – сфери та галузі суспільного життя, на які спрямовано організуючий вплив держави; власне процес управлінського впливу, тобто управлінська діяльність як вид суспільних відносин, де реалізуються різноманітні зв’язки і взаємодії між суб’єктами та об’єктами управління [104, c. 147].

Тому в сучасній юридичній науці найбільш поширений термін “адміністративна” або “адміністративно-правова” система, що тлумачиться як поєднання двох вищезазначених елементів – суб’єктів управління та управлінської діяльності.

Розкриваючи місце і роль дипломатичної служби в системі адміністративно-правового регулювання сучасної України, на нашу думку, необхідно розкрити суть і характерні риси системи адміністративно-правового регулювання сучасної України та визначити її співвідношення з наукою адміністративного права.

Так, на думку більшості сучасних дослідників, адміністративно-правове регулювання за своєю суттю є соціальним явищем, його форми, методи, принципи, характер завжди і скрізь зумовлюються потребами суспільного розвитку, що, у свою чергу, виявляються в інтересах певних соціальних верств і груп [167, c. 65]. Крім того, це явище безпосередньо пов’язане із системою суспільних відносин не тільки через реальні регуляторні процеси, які складаються у сфері суспільних відносин, а й опосередковано, через свідомість, певні форми знань тощо. Характер, спрямованість і рівень впливу на суспільні відносини тих чи інших управлінських чинників зумовлені соціально-політичною та правовою природою суспільних сил, що стоять над ними.

Стосовно ж України, то на сучасному етапі система адміністративно-правового регулювання ще перебуває на шляху свого становлення. Після прийняття Верховною Радою України Акта про Незалежність 24 серпня 1991 р. новостворена Українська держава проголосила курс на побудову демократичної і правової держави з ринковою економікою. Перехід від планової до ринкової економіки кардинально змінював характер і зміст усієї системи адміністративного права України. Такі зміни були зумовлені формуванням принципово нових відносин між особистістю та суспільством, державою та громадянином, коли людина, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпека визначаються в Україні найвищою соціальною цінністю [165, c. 199].

Однак, як вважає з цього приводу В. Селіванов, процес трансформації державного управління від тоталітарного всевладдя держави до демократизації і гуманізації всіх її інститутів проходив хворобливо і часто хаотично [162, c. 74]. Це, у свою чергу, негативно позначилося на розвитку Української держави в усіх сферах її життєдіяльності, а також на її зовнішньополітичному іміджі.

На разі перед Україною стоїть найважливіше соціальне завдання – забезпечити посилення управлінського впливу шляхом постійного удосконалення його форм та методів. У цьому контексті йдеться передусім про державне управління як політичне явище у процесі реалізації державної влади.

Для реалізації цієї мети, як свідчать опрацьовані нами джерела, перед сучасною юридичною наукою постала гостра потреба у розробці нової концепції державного управління, яка виходила б з об’єктивних законів ринкової економіки, а також ураховувала специфічні умови розвитку Української держави. Для цього необхідно методологічно визначити поняття і сутність управління, адже тільки воно забезпечує функціонування і розвиток суспільства як єдиного цілого.

Аналіз опрацьованої нами наукової літератури дозволяє зробити висновок, що в сучасній юридичній науці ще не склалося загальновизнаного поняття як державного управління, так і адміністративного права. Одні дослідники тлумачать ці поняття з огляду на сутність, реальний зміст, інші – на форми, яких вони набувають і в яких функціонують. Найчастіше під змістом державного управління розуміють усю незаконодавчу та несудову діяльність держави. Зокрема, таке тлумачення ми знаходимо у праці В. Плушкіна, який під державним управлінням розуміє “сукупність цілеспрямованих впливів органів державної влади, які справляються ними в межах відповідної компетенції, на певних осіб, соціальні системи, а також весь соціальний організм у цілому” [124, c. 44]. На нашу думку, таке формальне визначення не розкриває усієї глибинної суті державного управління та його призначення.

Російський дослідник Ю. Козлов чітко формулює, що органи виконавчої влади є органами державного управління. Водночас цей дослідник рекомендує використовувати термін “виконавча влада” для визначення всіх суб’єктів державно-управлінської діяльності[3, c. 147]. Проте, вважаємо, це визначення не розкриває достатньою мірою матеріальної складової управлінської діяльності, не вичерпує її змісту.

Дещо інше тлумачення державного управління дає Ю. Тихомиров. Він зазначає, що управління державою, державними справами – це не що інше, як цілеспрямований організований вплив держави та її інститутів на сфери державного життя для їх зміни відповідно до цілей державної політики. При цьому дослідник розглядає державне управління у двох площинах, а саме: державне управління у широкому і вузькому значенні. Зокрема, державне управління у широкому значенні, на його думку, – це сфера організуючої і розпорядчої діяльності державних органів, а у вузькому значенні – це діяльність органів виконавчої влади, тобто апарату управління. Адміністрування, за Ю. Тихомировим, – це управлінська діяльність в установах, закладах, підприємствах[176, c. 25].

Визначення цим дослідником державного управління у широкому і вузькому значенні є поверненням до поширених у радянській юридичній науці дефініцій багатьох державно-правових явищ, які, проте, ніколи не давали чіткого розуміння функціональної сутності й змісту явищ реальної дійсності. На нашу думку, більш вдало Ю. Тихомиров розкриває поняття державного управління як через визначення ознак його загального характеру (виконання загальнозначущих функцій; нормативно-розпорядницьке регулювання; підзаконний характер діяльності; використання владних повноважень), так і через більш конкретні характеристики при здійсненні державного управління виконавчими органами: безперервний і оперативний характер діяльності; здійснення спеціалізованих функцій, які потребують однакової технології; встановлення юридично-функціональних режимів; застосування заходів адміністративної відповідальності; діяльність ієрархічно побудованого апарату управління; професійний персонал; адміністративний розсуд [176, c. 47].

Виходячи із безпосереднього предмета дисертаційного дослідження, вважаємо за потрібне зазначити, що під дію визначених Ю. Тихомировим ознак державного управління підпадає і діяльність дипломатичної служби України, як невід’ємної складової системи державного управління, що безпосередньо пов’язана із системою права і правових наук. Український юрист Б. Кістяківський відзначав, що функціонування держави, а отже, і державного апарату неможливе без організуючої ролі права [73, c. 94].

Говорячи про зв’язок системи державного управління з правовими науками, ми, перш за все, виділяємо адміністративне право як галузь правової системи України, що регулює суспільні відносини, які виникають при організації і функціонуванні державної виконавчої влади, тобто у сфері державного управління.

1.2. Роль дипломатичної служби в процесі прийняття політичних рішень

В епоху, коли ключові зовнішньополітичні питання нерідко є справою глав держав, а не міністрів закордонних справ, і тим більше не послів, роль останніх у цій сфері знижується, проте лише до певної міри. Не треба забувати, що регулярні контакти між главами держав чи міністрами закордонних справ іноді мають ефект, зворотний очікуваному, коли внаслідок численних особистих бесід політичних керівників не досягається атмосфера довіри, а навпаки, виникає певна антипатія. У цьому випадку, як і в багатьох інших, настає час для дипломата проявити свою професійність.

Інший чинник, на який звертали увагу багато дослідників дипломатії – від засновника дипломатичної теорії Г. Нікольсона до К. Голсті та К. Томпсона, – полягає в тому, що регулярні особисті контакти на високому рівні створюють до певної міри неконтрольований процес [105]. Він відбувається без участі професійних дипломатів, без глибокого аналізу, під впливом певних миттєвих вражень чи обставин, коли приймаються неправильні рішення чи робляться поспішні заяви. Г. Нікольсон взагалі виступав за те, щоб по можливості залишити зовнішньополітичну сферу парафією дипломатів та інших фахівців, обмеживши безпосередні контакти політиків [105, c. 32]. І хоча на початку нового століття ця ідея видається утопічною, аргументація засновника дипломатичної теорії за багатьма пунктами залишається слушною.

Таким чином, завдання дипломата полягає в тому, щоб мінімізувати негативні наслідки вказаних помилок для національних інтересів власної держави. Історія закордонних візитів першого російського президента Б. Єльцина є прикладом того, що ці міркування мають реальні підстави. Вони тим більше відповідають дійсності, якщо зважити, що заяви і жести, зроблені політиками, мають не лише зовнішньополітичний, а й внутрішньополітичний вимір. Як наслідок, дипломатам іноді доводиться пояснювати в країні перебування, що та чи інша заява, зроблена політиком вдома чи за кордоном, була спричинена, скажімо, передвиборчими міркуваннями і не була призначена для серйозного сприйняття за кордоном.

Відомий американський дипломат К. Брустер радить будь-якому послу-початківцю: “Знову і знову вам доведеться пригладжувати пір’я, розтріпане політичними керівниками під час їхніх телевізійних інтерв’ю (візити до країни перебування), які іноді карикатурно спрощують позицію вашої країни. Моментами вам захочеться заплющити очі та зімліти. Ви сумуватимете за часами, коли посол був основним джерелом інформації про Сполучені Штати Америки. Битва проти спрощень і неправильних інтерпретацій під час телевізійних інтерв’ю ніколи не закінчується” [55, c. 30].

Власне, сенс дипломатії полягає в тому, що представники дипломатичної служби, не перебуваючи під таким тиском відповідальності, як керівники держави, підтримують постійний діалог, обмінюються інформацією, на своєму рівні ведуть попередні переговори, які можуть бути перервані або відновлені в будь-який момент. Відповідно, держави мають більший простір для дій та чітке уявлення про реальну ситуацію за кордоном.

Наступний аргумент на користь того, що дипломат продовжує і нині відігравати ключову роль у переговорному процесі на міждержавному рівні, наводить К. Мюллер: “Глава уряду чи міністр змушений вести переговори у виключно невигідних умовах, оскільки його перебування за кордоном, як правило, обмежене іншими завданнями вдома і в інших країнах. На зустрічах політичного керівництва нерідко мають місце неточності та непорозуміння внаслідок стислого часу перебування та вимушених імпровізацій. Складний характер міжнародних питань примушує з обережністю ставитися до самітів, які відбуваються без належної підготовки” [102, c. 55]. Успіх будь-яких політичних переговорів на високому рівні значною мірою залежить від діяльності професійних дипломатів, які “за кулісами політичної сцени” здійснюють колосальну роботу, готуючи матеріали та проекти рішень для свого політичного керівництва. При цьому вони застосовують не лише свою глибоку обізнаність у питаннях, про які йдеться, а й ту обставину, що вони, як правило, не перебувають під тиском часу, можуть за необхідності вдаватися до тактики зволікання чи прискорення переговорного процесу. До того ж дипломат меншою мірою, ніж політик перебуває під тиском необхідності досягнути консенсусу і конкретного рішення з тієї чи іншої проблеми. У певних випадках відсутність такого рішення більше відповідає національним інтересам, ніж його досягнення.

На Заході все ширше використовується такий політичний неологізм, як “шерпа”, що означає “провідник у горах” [105]. Проте в сучасному контексті воно частіше застосовується для фахівців, нерідко професійних дипломатів, які призначаються урядами для підготовки в контакті з іншими урядами проектів рішень, комюніке, що мають прийматися на зустрічах у межах певних політичних структур. Тобто, це політичні провідники, які допомагають своїм лідерам досягти вершини, або, користуючись англійським словом, “саміту”.

За західною практикою шерпою може стати як дипломат, так і представник іншого відомства, добре обізнаний із міжнародною проблематикою на певному напрямі. Скажімо, в Німеччині шерпою у справах “великої сімки” тривалий час був статс-секретар федерального міністерства фінансів Ю. Штарк, а до серпня 2000 р. – керівник Управління економічної та фінансової політики Відомства федерального канцлера К. Гречманн.

Мабуть, одним із найкращих дипломатів-шерп в історії Німеччини був керівник Управління зовнішньої політики Відомства федерального канцлера Й. Біттерліх – особистість майже легендарна. Професійний дипломат, він був основним радником канцлера Г. Коля з питань зовнішньої політики, до кожного візиту готував для канцлера так звану канцлерську папку: перелік основних проблемних питань, цілей та інших важливих аспектів і короткі коментарі, які повинні бути враховані керівником під час переговорів. Німецька преса так описує роль і місце цього дипломата в оточенні федерального канцлера: “Літак канцлера повертається в Бонн після візиту до Москви. Йоахім Біттерліх уважно спостерігає, як Гельмут Коль розповідає журналістам про тристоронню зустріч за участю Жака Ширака та Бориса Єльцина. Канцлер періодично зупиняється і кидає запитливий погляд на Біттерліха. Той майже непомітно киває, підказує забуту цифру або прізвище. Лише після цього Коль продовжує говорити.

Ця сцена є типовою: канцлер як зовнішньополітичний актор, Біттерліх як суфлер, і навіть як режисер. Чи то в Бонні, чи в Парижі, чи у Вашингтоні – якщо виникає складне питання, у Г. Коля спрацьовує рефлекс: “Де Біттерліх?”. Під час закордонних візитів Й. Біттерліх майже завжди включається в делегацію, а на другому поверсі Відомства федерального канцлера його кабінет відокремлюють лише кілька кроків від кабінету Коля.

Те, що говорить Й. Біттерліх, розглядається, як думка “майстра”. Закордонні парламентарі та міністри приходять, як паломники, до бюро цього начальника управління, щоб дізнатися про погляди канцлера. Він є найбільш впливовим чиновником у Бонні. Без Біттерліха Гельмут Коль не став би великим європейцем” [158].

На думку автора, цей випадок є одним із найбільш яскравих прикладів того, що роль дипломата навіть сьогодні при достатньому рівні його кваліфікації, дипломатичній обдарованості та уважному ставленні до його порад з боку політичного лідера виходить за межі функцій простого провідника. Він може перетворюватися на ключову фігуру при прийнятті політичних рішень. Не буде перебільшенням сказати, що біля більшості політичних фігур нашої епохи існує свій Біттерліх (достатньо згадати адміністрацію Б. Клінтона, де ключову роль відігравав зовнішньополітичний радник президента С. Бергер).

З іншого боку, існування при главі держави такого зовнішньополітичного експерта, який незалежно від міністра закордонних справ може безпосередньо впливати на розвиток ситуації, містить у собі певний конфліктний потенціал. Достатньо згадати про постійне напруження, яке існувало в 1993–1998 рр. між Й. Біттерліхом та К. Кінкелем у Німеччині. Цікаво, що і в Сполучених Штатах Америки існувала аналогічна колізія між держсекретарем М. Олбрайт та С. Бергером [93, с. 42]. До певної міри уникнути такої ситуації дозволяє практика, що використовується у Великобританії, де функції зовнішньополітичного радника при прем’єр-міністрі розподілені між кількома особами.

Зазначимо, що згадане в цитованій газетній статті досьє щодо візиту, так звана “канцлерська папка”, яку Й. Біттерліх складав для Г. Коля, налічувала максимум 10 аркушів друкованого тексту. Перед кожним візитом 30 співробітників управління зовнішньої політики Відомства федерального канцлера вивчали багатотомні досьє, підготовлені МЗС і міністерством фінансів, з яких Біттерліх особисто робив максимально коротку і просту вижимку, так би мовити, сценарій для канцлера [93, с. 56].

У дипломатичних службах Заходу існує чітка тенденція до використання максимально короткого, лаконічного стилю при підготовці інформацій, записів бесід, інших документів. Історично це пов'язане з більш широким використанням у західних МЗС телексного зв’язку, проте не лише з цим. Обмін інформацією між міністерством і закордонними місіями повинен бути обміном інформацією, а не демонстрацією літературних здібностей чи “пієтету” до керівництва. Скажімо, в Держдепартаменті Сполучених Штатів та МЗС ФРН існує чіткий перелік скорочень для позначення посад політичного керівництва держави, міністрів та основних чиновників у міністерствах та відомствах. Створення в МЗС України такого переліку, загальний перехід на використання телеграфного стилю при підготовці інформацій дозволили б уникнути багатосторінкових документів, сухий залишок яких вмістився б у кількох абзацах.

Роль дипломата особливо зростає, якщо він “обслуговує” міністра чи іншого керівника, призначеного не з професійних, а з політичних міркувань, який недостатньо орієнтується в проведенні переговорів. Те саме стосується підготовки візитів вищих політичних керівників, які фізично не можуть бути постійно в курсі всіх основних зовнішньополітичних питань, не кажучи про деталі. При підготовці візитів дипломат не повинен допустити, щоб його керівник був захоплений зненацька при порушенні того чи іншого питання [22, с. 10].

З “провідника” дипломат іноді перетворюється на “опікуна” і супроводжувача офіційних осіб власної держави, які відвідують країну перебування. Він відповідає за те, щоб ці особи, зайняті нерідко суто внутрішньополітичними колізіями, отримали розуміння ключових для нього і його країни міжнародних питань. Виконання цієї функції дипломата полегшується, якщо керівна особа сама прагне бути поінформованою і має певний досвід спілкування з представниками інших держав. В українських умовах це не завжди має місце, оскільки після багаторічного існування Радянського Союзу в умовах самоізоляції багато представників української політичної еліти страждають на певну провінційність і відсутність навичок міжнародного спілкування. У такій ситуації роль дипломата, “провідника”, який має допомогти цим політикам, щоб процес їх виходу на міжнародну арену пройшов без небажаних накладок і ексцесів, ще більше зростає і додатково ускладнюється.

На жаль, не завжди відповідним чином зростає повага до представників цього фаху з боку делегацій, що прибувають за кордон. В Україні існує уявлення про дипломатичну службу як суцільне відвідання прийомів, бенкетів та урочистих обідів. На думку автора, це хибне кліше, яке треба розглядати як перешкоду в процесі розбудови нової дипломатії. Воно не є суто українським явищем і властиве більшості країн. Це помилкове переконання є особливо прикрим, оскільки будні міністерства закордонних справ чи посольства – це нелімітований робочий день, робота у вихідні, велика кількість питань, які потребують термінового вирішення. Для України, як для будь-якої держави на етапіреформування, існують й інші чинники, що ускладнюють роботу дипломата.

При цьому варто ураховувати, що персонал дипломатичної служби – це люди із досконалим знанням принаймні однієї іноземної мови, широко обізнані фахівці, які навіть у важкі кризові часи без великого напруження знайдуть застосування у комерційних фірмах на хороших фінансових умовах. Завдання будь-якою ціною, незважаючи на кризу, утримати кваліфікований персонал та привабити здібних молодих людей до роботи на дипломатичній службі, вирішується в країнах СНД по-різному. Наприклад, у Російській Федерації випускники всесвітньо відомого Московського державного інституту міжнародних відносин, де навчалося багато провідних українських дипломатів сучасності, нерідко відразу запрошуються на роботу в закордонні представництва, оскільки лише фінансові умови роботи за кордоном можуть порівнятися із зарплатами, які пропонують випускникам московські банки.

Підсумовуючи, можна зазначити, що дипломатія часто не сприймається широкою спільнотою у її новій формі, з її новими завданнями. В умовах, коли діяльність МЗС та посольств базується на основі добре відпрацьованої системи із стабільним кваліфікованим персоналом, ці стереотипи не є великою перешкодою для виконання дипломатичною службою покладених на неї функцій, проте вони можуть зашкодити, коли дипломатична служба переживає період розбудови, як, наприклад, в Україні. Звідси абсолютно виправданою є лінія нинішнього керівництва міністерства на ведення максимально активної інформаційної роботи для роз’яснення специфіки, труднощів і самої матерії сучасної дипломатичної служби в Україні.

Водночас, такі намагання мають досить відомі історичні прецеденти. Наприклад, за перші сім років перебування М. Тетчер на посаді прем’єр-міністра Великобританії асигнування на інформування громадськості про діяльність Форін Офісу збільшилися в 2,2 раза – із 100 тис. фунтів у 1979 р. до 222 тис. фунтів у 1986 р. Причина – прагнення “залізної леді” дати пересічному британцю уявлення про те, наскільки ефективно витрачаються бюджетні кошти у зовнішньополітичній сфері [5, c. 117].

На думку автора, в Україні все ще недостатньо використовується професійний досвід, інтелектуальний потенціал та глибокі знання наших дипломатів, у тому числі як консультантів-шерп на різних напрямах. Однією з перешкод на цьому шляху є та обставина, що дипломат у вітчизняній системі все ще прирівнюються до інших державних службовців, як і всі інші.

Хоча дипломатія має на сьогодні значно менше можливостей впливати на формування зовнішньої політики, помилковим є ставлення до дипломата, як сліпого виконавця волі “згори”. Європейська дипломатична традиція свідчить про те, що дипломат має бути до певної міри вільнодумцем. У зв’язку з цим наведено слова Г. Нікольсона про те, що найкращі дипломати – це помірковані гуманні скептики, і аж ніяк не фанатики чи місіонери” [105].

К. Мюллер зазначав: “Дипломат має до певної міри бути вільним від ідеології, фігурою, що в німецькій мові називається Realpolitikеr, хто завжди пам'ятає про об'єктивні потреби своєї держави, її інтереси і водночас ураховує професійні потреби та вимоги, хто послідовно здійснює опір надто сильному політичному впливу під кутом зору чергових виборів у себе на батьківщині, оскільки імплементація зовнішньої політики завжди має бути прагматичною та приземленою” [102, c. 55].

І. Данильєва говорить про те, що “покликанням сучасної дипломатії є допомога політичним та економічним лідерам проводити глобальні зміни еволюційним, безнасильницьким і демократичним шляхом. Одним із найвищих пріоритетів сучасної дипломатії є сприяння встановленню системи справедливого управління країнами як на національному, так і на міжнаціональному рівні. Перспектива реалізації концепції справедливого управління відкриває можливість для ренесансу дипломатії, яка протягом століть виконувала роль посередника між урядами і накопичила унікальний досвід у цій сфері” [43, c. 38].

Дипломат займає унікальне місце в системі дипломатичної служби. Він –представник еліти держави, в тому числі й еліти політичної, але перебуває, переважно за межами внутрішньополітичної кухні. В. Матвєєв, говорячи про британських дипломатів, навіть характеризує їх як “членів правлячого класу” [94, c. 16]. Вони мають змогу дивитися на політику власної держави зі сторони, і тому можуть помітити речі, приховані від безпосередніх авторів цієї політики. Отож, при всій лояльності до політичного курсу власної держави дипломату необхідно дати право висловлювати в повідомленнях, які надсилаються до центру, свою думку, в тому числі й критичну. Г. Нікольсон зазначав, що для справжнього дипломата існує безліч можливостей натякнути на свою незгоду з політикою, яку йому доводиться проводити, без того, щоб порушувати надані йому інструкції [105].

При тому, що лояльність до власного уряду є однією з найважливіших рис дипломата, зведення його функцій до сліпого виконання інструкцій призводить до спокуси повідомляти своєму уряду те, що уряд очікує почути, замість правди: “Яка велика спокуса для дипломата, який працює за кордоном, виставити всі позитивні моменти на перший план, не перекручуючи при цьому правди! Він знає, що його повідомлення надійдуть у міністерство одночасно з повідомленнями з інших посольств. Він знає також, що співробітники міністерства завалені роботою і проблемами. Він знає, що втішна новина викликає позитивні відчуття, тоді як неприємна непокоїть і лякає (такою є людська природа). Замучений чиновник міністерства закордонних справ знаходить на своєму столі шість повідомлень із шести різних країн. Повідомлення від сера Чарльза X. говорить: “Якщо не вжити негайних та ефективних заходів, то повна катастрофа буде неминучою”. Повідомлення від сера Генрі У. звучить заспокійливо: “Завдяки енергійності та далекоглядності Уряду її Величності Королеви повністю тримаємо ситуацію під контролем; можете покластися на мене; нові інструкції не потрібні”. Звичайно, втомлений роботою чиновник доходить висновку, що автор першого листа – впертий скандаліст, а сер Генрі У. – надійний і спокійний співробітник” [94, c. 15].

Ситуація мало змінилася порівняно з 30-ми рр. ХХ ст., коли писалися ці рядки. Далі ми побачимо, що вже сучасний американський дипломат Девід Д. Ньюсом вважає схильність прикрашати реальність одним із “семи смертних гріхів” сучасного посла. Нові тенденції розвитку дипломатичної служби не усунули спокуси прикрашати правду і приховувати неприємні моменти. Для України це застереження має особливе значення, оскільки так чи інакше Міністерство закордонних справ продовжує працювати в межах бюрократичного апарату, який залишився у спадщину від радянських часів і в якому власна ініціатива і сміливість, як відомо, не підтримувалися. Проте саме ці риси – ініціатива і сміливість – вважає дисертант, лежать в основі ефективної дипломатії. У зв'язку з цим багато дослідників, від Г. Нікольсона до Г. Берріджа [105], пише про необхідність вироблення особливого духу, властивого дипломатичній службі. У випадку України цей процес може тривати не одне покоління, проте він є необхідним.

Отже, щодо нових функцій дипломатії необхідно зазначити, що, на нашу думку, яка збігається з поглядами багатьох дослідників, пряме спілкування політиків не може замінити традиційну дипломатію. Унаслідок зростання кількості офіційних і неформальних самітів, зустрічей міністрів закордонних справ та інших політиків потреба в дипломатичній присутності “на місці” не зменшується, а навпаки, зростає.

Ось ще одна оцінка колишнього статс-секретаря МЗС ФРН К.-Г. фон Газе: “Дипломатичний фах потрібний на сучасному етапі, щоб змащувати колеса міжнародних відносин. Надалі дипломат усе більше перетворюватиметься на такого собі “майстра на всі руки” з широкою палітрою завдань і виняткових чинників, таких, як землетруси, футбольні болільники, шпигуни, біженці” [33, с. 59].

На основі аналізу нових функцій дипломатії можна зробити такі висновки:

— після завершення періоду холодної війни відбувається трансформація методів та цілей застосування дипломатичних служб, для якої є характерним значне розширення функцій МЗС та закордонних представництв. Посилюється економізація їх роботи, причому економічний компонент дипломатичної діяльності стає принаймні таким же вагомим, як і політичний, з тенденцією до подальшого підвищення його ваги;

— характерною рисою сьогодення є значне розширення кількості учасників міжнародного процесу за рахунок залучення до нього галузевих міністерств та відомств, розвитку туризму, загальної демократизації міжнародних зносин. У цій ситуації виникає потреба в перегляді координаційних функцій МЗС у зовнішньополітичній сфері. На думку автора, цікавим є досвід МЗС ФРН, для якого координаційні функції полягають, насамперед, у нагромадженні інформації про міжнародні контакти на всіх напрямах та наданні за необхідності допомоги іншим урядовим відомствам, неурядовим організаціям, громадянам. МЗС втручається в їх контакти з власної ініціативи лише при розбіжності поглядів на конкретні питання міжнародного процесу;

— у зв’язку з прямим залученням глав держав та урядів до зовнішньополітичної сфери відбувається зниження ролі дипломата як учасника переговорного процесу, проте підвищується його значення в процесі підготовки та підтримання переговорного процесу. Сучасний дипломат – це не політик, а консультант політика і менеджер міжнародних відносин;

— щодо нового, більш високий темпу роботи сучасної дипломатичної служби, то береться до уваги і більш діловий, лаконічний стиль службового листування, який є однією з базових заповідей для кожної дипломатичної служби на Заході. Словоблудству, змаганню в літературних здібностях та виразах “пієтету”до керівництва немає місця в сучасній дипломатії. Незважаючи на те, що йдеться про формальні речі, стиль спілкування (як усного, так і письмового) у дипломатичній службі відображає рівень її діловитості, зосередженості на суттєвих питаннях, а не побічних моментах.

1.3. Поняття і значення принципів права в регулюванні адміністративних правовідносин

Категорія принципу як методологічна основа є першочерговою й первинною в теорії будь-якої гуманітарної науки. Для юридичної науки питання про принципи права завжди було актуальним. Ураховуючи філософську сутність, абстрактність і водночас детермінованість умовами суспільного життя, принципи стають об’єктом перманентного дослідження вчених, привертаючи увагу своїм визначальним впливом на поведінку людей. Без сумніву, будь-який принцип, у тому числі й принцип права, є соціальним явищем. Як компонент соціального регулювання він зумовлений природною свідомістю людей, їх життєвими потребами, закономірностями функціонування суспільних відносин.

Джерелами принципів права є практично всі галузі життєдіяльності людей: політика, економіка, культура, мораль, ідеологія та інші. Вони наповнюють кожен принцип значущим змістом, що розкривається у таких аспектах:

1. Принцип права несе в собі історичний досвід побудови суспільних, державно-владних відносин, відображає закономірності їх еволюції.

2. Він є компонентом ідеології суспільства, ідеєю, закладеною у традиційний механізм розвитку й функціонування суспільних відносин.

3. Принцип права має морально-етичну основу. Він випливає із загальнолюдських прав, свобод, таких чеснот, як рівність, справедливість, порядність, совість, що зумовлює значущість, законність, соціальну цінність правового регулювання.

4. Принцип права має також політичну природу, оскільки базується на основних тенденціях державно-владних відносин, практиці державного будівництва, народного суверенітету.

5. Економічною передумовою формування принципів права є передусім проголошене невід’ємне від людини право власності, а також розвинена на основі людської кооперації колективна власність і державна як показник життєздатності держави. У певному значенні ідея власності пронизує правову дійсність, визначаючи методи правового регулювання.

Під час реформування українського суспільства значна роль у правовому забезпеченні вільного й ефективного здійснення людиною своїх прав належить адміністративному праву, на що неодноразово вказувалося в літературі [129, с. 5–53]. Його соціальна цінність у демократичному суспільстві, на противагу минулій доктринальній традиції “володарювання” держави над людиною, полягає у високій активності й дієвості засобів адміністративно-правового забезпечення й захисту прав людини як у галузі функціонування дипломатичної служби, так і в інших галузях життєдіяльності людей.

Питання про принципи сучасного адміністративного права набуває особливої значущості в структурі й змісті адміністративно-правового регулювання суспільних відносин. У юридичній літературі вже зверталася увага на ті обставини, що бурхливий процес реформування адміністративного законодавства, зумовлений докорінними соціально-економічними змінами в усіх галузях життя українського суспільства й держави, ставить перед наукою адміністративного права завдання формування принципів нового адміністративного права України. Їх з’ясування важко переоцінити як для теорії, так і для практики адміністративно-правового регулювання. Підкреслюється, що принципи адміністративного права, по-перше, є однією із ключових ідентифікаційних ознак, які свідчать про самостійний статус адміністративного права у системі права; по-друге, відіграють роль основної несучої конструкції, опорного каркаса правового регулювання державно-управлінських відносин, що є головною складовою предмета адміністративного права; по-третє, визначають зміст методу правого регулювання, характерного для цієї галузі права, а тим самим – специфічного правового режиму, що складається саме на базі особливих, властивих тільки адміністративному праву принципів; по-четверте, задають вектор розвитку адміністративного права й законодавства, вказуючи на найбільш прийнятні й соціально затребувані параметри формування та функціонування системи державних органів і дипломатичної служби зокрема, що відповідають “інтересам і потребам людей” [3, c. 3–25].

Незважаючи на широкий спектр впливу принципів адміністративного права на основні компоненти цієї галузі: норми, інститути, відносини, правотворчість, правозастосування, питання теорії принципів адміністративного права залишаються практично недопрацьованими. У більшості випадків тема принципів або зовсім не вписується у межі уваги вчених-адміністративістів, або висвітлюється ними вкрай стисло. Разом з тим, як справедливо зазначає І. Пахомов, норми-принципи переважно включаються у кожну з трьох складових адміністративного права (управлінське право, поліцейське право, право адміністративної юстиції), забезпечуючи всередині підгалузі реалізацію інших адміністративно-правових норм [117, с. 19].

Це твердження наочно демонструє суть принципів права взагалі й адміністративного права зокрема бути основою, фундаментальною засадою у побудові окремої норми й цілої системи галузі. Принципи адміністративного права пронизують увесь механізм суспільних відносин, що виражають управлінську волю держави, включаючи організаційну та соціально-економічну структуру цих соціальних зв’язків, зміст норм, правозастосовних актів, суб’єктивних прав і обов’язків учасників відносин.

У юридичній літературі різних періодів спостерігаємо велику розмаїтість дефініцій принципів права. Так, деякі автори визначають принцип права як “ідейну пружину”, “поняття, що виражає суть історичного типу права”. Інші акцентують увагу на тому, що принцип права – це “закономірності, зв’язки, відносини”, або “поняття”, “положення, що відображає закономірності суспільного життя”, “соціальні умови”. Ведуться також дискусії про співвідношення принципів права і правових норм: принципи випливають із змісту самих норм чи вони перебувають поза межами законодавчих положень і приписів [153, с. 4].

Даючи власну оцінку цього явища й визначаючи сутнісну природу принципів права, наведемо зауваження А. Рачинського: “У праві не можна бачити лише просте відтворення в нормативно-правовій формі основних умов як матеріального, так й іншого буття. Право незалежне від цього буття, воно є історично виробленою людством системою принципів, ідеалів, устремлінь; право універсальне в тому сенсі, що обслуговує будь-яке суспільство” [151, с. 128]. У загальному вигляді ця ідея з’являється й у зарубіжній літературі, висловлена В. Пейлі в його PrinciplesofMoralandPoliticalPhilosophy(1785): “Загальні закони створюються … без передбачення того, на кого вони можуть уплинути” [206].

Норми мають відносно коротке життя, вони не розвиваються, їх скасовують або замінюють іншими. Принципи залишаються статичними або ж розвиваються статично. Істотну, довговічну частину права становлять не норми, а принципи. Норма права є лише абстрактною моделлю реальних правовідносин. З погляду функціонального призначення вони є засобом формалізації об’єктивно існуючих соціальних зв’язків. У розрізі нашого дослідження не можемо не згадати про так звані спеціалізовані норми права – норми-принципи, що є способом фіксації, відображення принципів права для обґрунтування й усталення правового регулювання, “надання їм правового характеру” [2, с. 20], але не визначення їх законодавчої природи. У зв’язку з цим слушним є твердження І. Лукашук: “Правовий принцип – це вимоги, що висуваються до системи права даної соціально-економічної формації, що формуються до виникнення системи права. Без їх формування було б неможливе створення нової системи права, яке веде до перетворення правових принципів у принципи права” [86, с. 107–108].

У цьому виявляється зв’язок загальнолюдських устремлінь, загальносоціальних ідеалів, загальних принципів права і принципів окремої галузі. Проектуючи цю тенденцію на адміністративну галузь, зазначимо, що принципи, які визначають регулювання адміністративних правовідносин (або принципи адміністративного права), формуються під впливом трьох основних джерел: а) загальносоціальних ідей, закономірностей економічного, політичного, морального розвитку суспільства; б) загальної системи принципів права; в) принципів управління.

Загальносоціальна природа принципів права виявляється в їх діалектичній єдності з принципами моралі, людського співжиття, демократії, справедливості, рівності з іншими так званими загальносоціальними принципами. Принципи права – специфічний прояв певної частини загальносоціальних принципів. Вони “існують як модифіковані й пристосовані до правової сфери загальносоціальних принципів” [85, с. 7].

Взаємодія соціальних і правових регуляторів поведінки людей настільки тісна, що з розвитком людської свідомості й узагальненням досвіду минулих поколінь стає взаємопроникливою і взаємозумовленою. Процес зближення правових і соціальних норм на сучасному етапі посилюється завдяки тому, що право набуває “ознак моральності” [85].

Право, як і мораль, безпосередньо пов’язане з духовним життям суспільства й виконує функцію духовного впливу. Реальне життя права існує у свідомості людей. Результатом взаємодії правових і соціальних регуляторів, безсумнівно, стає підвищення рівня правової культури суспільства. Розширюються соціальні потреби в державно-правовій галузі. Високі вимоги членів суспільства висуваються не тільки до власної поведінки, а й до діяльності органів держави як інституцій, що “створюють”, реалізують і охороняють право. Правогуманістична ідеологія суспільної свідомості визначає головні пріоритети в діяльності будь-якого органу влади й управління – людина, непорушність її прав і свобод, служіння народу й національним інтересам. Принциповою стає єдність устремлінь соціальних і державних інститутів у зміні історичної парадигми відносин між державою і людиною.

Безсумнівно, реформування адміністративного права, зорієнтоване на соціальні потреби, ґрунтується на загальносоціальних традиціях, ідеях, цінностях, принципах. Так, у регулюванні адміністративних відносин наявні загальносоціальні принципи демократії, верховенства права, законності, поділу влади, рівності, соціальної справедливості, гуманізму.

Зазначені принципи містяться в основі не тільки галузі адміністративного права, а й усієї системи права. Ці ціннісні орієнтири виступають єдиним мотивом і метою розвитку й функціонування будь-яких правовідносин. У теорії права ці принципи належать до групи загальних, загальносоціальних чи загальнолюдських [32, с. 18] принципів права, тобто тих, які визначають найбільш істотні риси права в цілому, властиві однаковою мірою всім галузям права. У найбільш загальному вигляді загальносоціальні принципи проголошуються й закріплюються у конституціях сучасних держав, що визначає їх особливу цінність і захист з боку держави.

Названі принципи, відображені в Конституції України (ст. 3, 5, 6, 8, 11, 15, 16, розділи II, III, VIII), пронизують усю систему, фактично виконуючи роль фундаментальних (концептуальних) підвалин усього українського права, у тому числі адміністративного. Адміністративне право, підкреслює В. Шаповал, практично позичає свої змістовні засади в Основному Законі, який закріплює конституційні права і свободи, значна частина яких реалізується в галузі державного управління. Конституція України визначає основи функціонування носіїв виконавчої влади, їх відносини з носіями законодавчої й судової влади [78]. Для адміністративного права зазначені принципи набувають відносно самостійного значення й починають розглядатися як вихідний момент у поясненні фактів адміністративної реальності.

У сукупності загальних принципів права загальносоціальні принципи доповнюють спеціально-правові, спеціально-юридичні чи юридичні принципи, що за своєю природою перебувають, діють виключно в правовій галузі, походять і випливають з юридичної практики. До таких зараховують: юридичну рівність перед законом і судом, свободу дії у межах закону, відповідність правопорушення й стягнення, презумпцію невинуватості, встановлення об’єктивної істини, відповідальність за провину, виключення покарань, що принижують людську гідність і заподіюють фізичний біль, та інші.

Зазначені загальносоціальні та юридичні принципи права в тому чи іншому вигляді закріплені в адміністративних нормативно-правових актах. Однак недостатньо проголосити принцип, його призначення виявляється тільки в дії.

Традиційно адміністративне право розглядається як галузь права, що регулює певну групу суспільних відносин, які виникають у галузі публічної діяльності держави, зокрема в галузі державного управління. У цьому розумінні активною функціональною засадою адміністративного права виступають ті принципи права, які враховують особливості предмета й методу цієї галузі.

Така узагальнена інтерпретація предмета адміністративного права, незважаючи на його “динамічність” [22] через соціально зумовлені трансформації в державно-владній галузі, дає нам підстави визначити основні змістовні джерела формування принципів цієї галузі – загальні принципи публічного права й принципи державного управління.

Публічне право – сфера державних справ, здійснення публічної влади в діяльності публічних інститутів (державного апарату, державної служби, карного переслідування, відповідальності). Системоутворюючими ланками публічного права традиційно виступають фундаментальні галузі конституційного, адміністративного й кримінального права, у зовнішніх відносинах держави – міжнародного. Крім того, сюди входять спеціальні (земельне, фінансове) й комплексні (господарське, екологічне, банківське, митне, податкове) галузі права.

Ці галузі права будуються на таких принципах: влади й підпорядкування, субординації, ієрархії, нерівності правового статусу суб’єктів, імперативності тощо.

Розподіл права на публічне і приватне, зауважує Н. Колесніченко-Братунь, зумовлений розмежуванням держави і суспільства як соціальних інститутів, що мають власні, властиві тільки їм інтереси [75, с. 155]. Справедливо, що ці інтереси повинні забезпечуватися відповідними методами. Важливо, щоб вибір правових засобів і юридичних механізмів регулювання відносин був детермінований забезпеченням співвідношення особистих, суспільно-колективних і державних інтересів.

Особливу важливість у регулюванні адміністративних правовідносин мають принципи і ключові методи адміністративного права, що його забезпечують, зокрема централізації й децентралізації, субординації й координації, переконання й примусу.

Суть відносин управління в державній системі певною мірою полягає в установленні узгодження різних інтересів крізь призму співвідношення зазначених принципів. Механізм взаємодії – централізації й децентралізації, субординації та координації, переконання і примусу – невід’ємна умова здійснення управління, його конструктивності й ефективності. Організаційно-правове забезпечення та реалізація оптимального співвідношення цих базових положень мають відображатися відповідними правовими гарантіями і юридичним механізмом державного управління, що повинне бути закладене в нормах адміністративного права.

Не менш важливими керівними ідеями публічного й приватного права, що також варто врахувати в системі принципів адміністративного права, є принцип “дозволено все, що прямо не заборонено законом” і принцип “заборонено все, що прямо не дозволено законом”. Причому в адміністративному праві взаємодія цих принципів здійснюється за чітким правилом: перший може бути застосований тільки до об’єктів управління (громадських об’єднань, підприємств, установ, громадян тощо); суб’єкт управління у сфері прийняття та організації виконання владно-розпорядницького рішення керується тільки другим. На думку Н. Колесніченко-Братуня, принцип “заборонено все, що прямо не дозволено законом” повинен регулювати діяльність не тільки суб’єктів державного управління, а й взагалі всіх суспільно-політичних інститутів, наділених владою, тобто відносини в галузі публічного права [75, с. 156].

Важливу роль у формуванні принципів адміністративного права відіграють принципи державного управління, оскільки саме в них концентруються ідеї про соціальний механізм здійснення цього виду діяльності. Така закономірність є загальноприйнятою в теорії адміністративного права радянського й сучасного періодів. Так, Ю. Тихомировзазначав, що “в принципах адміністративного права по суті інтегруються основні ідеї організації соціалістичного управління” [176,с. 32]. У сучасній теорії адміністративного права цей висновок уточнює Ю. Старілов: “Найважливішим засобом впливу на формування принципів адміністративного права є принципи державного управління, принципи функціонування самої держави і її державної служби” [168].

Аналіз наявних розробок у цій галузі дозволяє також зробити висновок про пріоритет у регулюванні адміністративних правовідносин власне принципів державного управління. Твердження справедливе принаймні тому, що загальні принципи адміністративного права вітчизняними теоретиками достатньо не висвітлені (стосовно формулювання змісту, побудови системи принципів, узагалі визначення їх місця у механізмі адміністративно-правового регулювання), а в навчальній літературі увага акцентується саме на принципах державного управління. Цей факт ще раз свідчить про складність принципів права і необхідність їх подальшого дослідження та обґрунтування в регулюванні адміністративних правовідносин. Визначення їх місця і ролі у процесі оновлення адміністративного права України дозволить, на нашу думку, впорядкувати систему його принципів.

Значення принципів права в регулюванні адміністративних правовідносин полягає в тому, що вони, як і саме право, його норми, мають регулятивну й охоронну спрямованість. Особливим призначенням принципів є забезпечення єдності правового регулювання. Вони становлять кістяк системи права, істотну її частину. Вони імперативні, безумовні й концентровано відображають закономірності розвитку суспільних відносин. Вони універсальні, тобто, як зазначає Б. Колос, здатні “обслуговувати будь-яке суспільство” [76, с. 123]. Ця властивість забезпечується простою істиною, сформульованою Н. Колесніченко-Братунєм, що принцип “не описує факт, а лише визначає напрямок нашої поведінки” [75, с. 156].

На нашу думку, принцип права – це об’єктивно обґрунтований напрям діяльності держави, суспільства, окремої людини, ідейний орієнтир, якому має відповідати не тільки поведінка, а й правило, що їх визначає, тобто норми, які становлять правове регулювання суспільних відносин.

Подібну думку щодо принципів адміністративного права висловлює Ю. Старілов: “вони (принципи) є “орієнтирами” діяльності численних суб’єктів права, критеріями правомірності поведінки учасників адміністративно-правових відносин” [168].

Принципи адміністративного права – це узагальнені положення, що відображають основні характерні риси і зміст галузі адміністративного права та його інститутів.

Основне призначення принципів адміністративного права – визначення характеру механізму адміністративно-правового регулювання суспільних відносин, формування в процесі цього регулювання переважно субординаційних зв’язків з урахуванням узгодження загальносоціальних (загальнолюдських) громадських і управлінських інтересів. Формуючись як духовна сутність, принципи адміністративного права впливають на зміст управлінської волі держави.

Формулювання й законодавче встановлення принципів адміністративного права залежать від визначеної в Конституції держави моделі організації державної влади, державного управління, від того, наскільки адекватним є розуміння внутрішніх закономірностей суспільних відносин і правового регулювання.

Вони мають не тільки юридичне, а й політичне та моральне значення для функціонування всього механізму адміністративно-правового регулювання. Принципи адміністративного права виражають і охороняють систему загальнолюдських цінностей – права людини, демократизм державної влади, публічні інтереси.

Отже, у контексті адміністративних правовідносин принципи права мають значення вихідних ідей, положень механізму правового регулювання, що відображають у нормах права закономірності й тенденції розвитку суспільного життя, організації та функціонування державного управління, його складових.

Висновки до розділу 1

1. Аналіз сучасної наукової літератури свідчить, що питання розбудови сучасної та ефективної дипломатичної служби дотепер залишаються малодослідженими. При великій загальній кількості видань і публікацій за проблематикою діяльності дипломатичної служби України більшість із них має суто галузеву спрямованість, не розглядаючи дипломатичну службу як складову загальнодержавної системи управління в умовах процесів реформування.

На основі аналізу науково-теоретичних положень правового регулювання дипломатичної служби встановлено, що сьогодні серед науковців у галузі адміністративного права відсутня чітка дефініція такихтермінів, як “дипломатія”і “дипломатична служба”.

У науковій літературі термін “дипломатія” розглядається як організаційно-політичний інструмент реалізації зовнішньополітичного курсу держави, сукупність засобів, прийомів та методів досягнення зовнішньополітичних цілей. Це своєрідний механізм відносин між суверенними державами, що заснований на взаємному обміні дипломатичними представництвами як втілювачами суверенітету своєї держави на міжнародній арені.

На відміну від дипломатії, дипломатична служба є діяльністю, до функцій якої входить, крім вирішення власне політичних завдань, велика кількість завдань адміністративно-управлінського характеру щодо професійного забезпечення високоефективного функціонування зовнішньополітичного відомства держави та його керівництва в цілому. Дипломатична служба включає в себе інформаційно-аналітичну, організаційно-управлінську та кадрову роботу, правове, протокольне, документаційне, адміністративно-технічне, фінансово-економічне забезпечення зовнішньополітичних структур.

У процесі дослідження встановлено, що дипломатична служба є особливим видом державної служби, яка безпосередньо пов’язана з реалізацією державою власної зовнішньої політики, спрямованої на укріплення її зовнішньополітичного авторитету у світі. При цьому загальний характер зовнішньої політики держави визначається, з одного боку, соціально-політичним й економічним устроєм держави, з іншого – закономірностями та правилами, які регулюють міжнародні відносини в цілому.

У дисертації встановлено, що за своєю внутрішньою суттю дипломатична служба, як і будь-яка державна служба, є особливою системою суспільних відносин: внутрішніх і зовнішніх.

Внутрішні відносини складаються між державними службовцями, керівниками і підлеглими, між різноманітними структурними елементами службової ієрархії. Це відносини, які пов’язані з визначенням статусу та посадової структури апарату, проходженням служби, визначенням

службового часу і часу відпочинку, грошового утримання працівників, їх професійної підготовки, оцінки праці. Зовнішні відносини охоплюють зв’язок апарату та державних службовців із суспільством і громадянами, інститутами громадянського суспільства, органами місцевого самоуправління, організаціями і підприємствами. Ці відносини стосуються статусу, мети і принципів державної служби, формування її кадрового складу, реалізації її соціально-політичних, економічних та інших завдань. Таким чином, за допомогою цих відносин забезпечується розвиток за ланцюгом “громадянське суспільство – громадянин – державний службовець – державна служба – державний орган влади – держава – суспільство” і навпаки.

2. Визначено роль дипломатичної служби в процесі прийняття політичних рішень. Застосування дипломатичної служби, для якої є характерним значне розширення функцій МЗС та закордонних представництв. Доведено, що економічний компонент дипломатичної діяльності є таким же вагомим, як і політичний, з тенденцією до подальшого зростання.

Характерною рисою сьогодення є значне розширення кількості учасників міжнародного процесу за рахунок залучення до нього галузевих міністерств та відомств, розвитку туризму, загальної демократизації міжнародних зносин. У цій ситуації виникає потреба в перегляді координаційних функцій МЗС у зовнішньополітичній сфері. На думку автора, цікавим є досвід МЗС ФРН, для якого координаційні функції полягають, насамперед, у нагромадженні інформації про міжнародні контакти на всіх напрямах та наданні за необхідності допомоги іншим урядовим відомствам, неурядовим організаціям і громадянам. МЗС втручається в їх контакти з власної ініціативи лише при розбіжності поглядів на конкретні питання міжнародного процесу.

Визначено, що в процесі все більш широкого прямого залучення глав держав та урядів до зовнішньополітичної сфери відбувається зниження ролі дипломата як учасника переговорного процесу, у зв’язку з чим підвищується його значення в процесі підготовки та підтримання переговорного процесу. Тому пропонується розглядати дипломатичну службу не як самостійний суб’єкт зовнішньополітичних відносин, а як консультаційну, допоміжну службу для офіційних осіб держави в процесі здійснення зовнішніх зносин.

3. У процесі дослідження принципів права в регулюванні адміністративних правовідносин визначено, що принцип права є об’єктивно обґрунтованим напрямом діяльності держави, суспільства, окремої людини, ідейним орієнтиром, якому має відповідати не тільки поведінка, а й правило, що його визначає, тобто норми, які становлять правове регулювання суспільних відносин.

Встановлено основне призначення принципів адміністративного права, яке полягає у визначенні характеру механізму адміністративно-правового регулювання суспільних відносин, формуванні в процесі цього регулювання переважно субординаційних зв’язків з урахуванням узгодження загальносоціальних (загальнолюдських) громадських і управлінських інтересів. Формуючись як духовна сутність, принципи адміністративного права впливають на зміст управлінської волі держави.

Формулювання й законодавче встановлення принципів адміністративного права залежить від визначеної в конституції держави моделі організації державної влади, державного управління, від того, наскільки адекватним є розуміння внутрішніх закономірностей суспільних відносин і правового регулювання.

Принципи мають не тільки юридичне, а й політичне і моральне значення для функціонування всього механізму адміністративно-правового регулювання. Принципи адміністративного права виражають і охороняють систему загальнолюдських цінностей – права людини, демократизм державної влади, публічні інтереси.

Отже, у контексті адміністративних правовідносин принципи права мають значення вихідних ідей, положень механізму правового регулювання, що відображають у нормах права закономірності й тенденції розвитку суспільного життя, організації та функціонування державного управління, його складових.

РОЗДІЛ 2

АНАЛІЗ ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ СТАНОВЛЕННЯ ТА РОЗВИТКУ СИСТЕМИ ДИПЛОМАТИЧНОЇ СЛУЖБИ В УКРАЇНІ

 

2.1. Правовий розвиток діяльності дипломатичноїслужби в Україні на сучасному етапі

 

Проголошення незалежності України 24 серпня 1991 р. започаткувало процес становлення дипломатичної служби, яка отримала всі необхідні політичні та правові підстави для розгортання своєї діяльності як виразника зовнішньополітичних інтересів Української держави на зовнішньополітичній арені. Усе це загалом вимагало відповідного правового забезпечення її діяльності. Сучасне правове забезпечення функціонування дипломатичної служби базується на політико-правових основах зовнішньої політики України, які були закладені у прийнятій Верховною Радою України Декларації про державний суверенітет України від 16 липня 1990 р. та Акта проголошення незалежності України від 24 серпня 1991 р.

Так, у Декларації про державний суверенітет України було проголошено державний суверенітет України, її незалежність та рівноправність у зовнішніх зносинах, а також намір України стати в майбутньому нейтральною державою, яка не бере участі у військових блоках[44, c. 2–3]. У Декларації зазначається, що Україна як суб’єкт міжнародного права здійснює безпосередні зносини з іншими державами, укладає з ними договори, обмінюється дипломатичними, консульськими, торговельними представництвами, бере участь у діяльності міжнародних організацій в обсязі, необхідному для ефективного забезпечення її національних інтересів у політичній, економічній, екологічній, інформаційній, науковій, технічній, культурній і спортивній сферах; виступає рівноправним учасником міжнародного спілкування, активно сприяє зміцненню миру і міжнародної безпеки, безпосередньо бере участь у загальноєвропейському процесі та європейських структурах; визнає пріоритет загальноприйнятих норм міжнародного права перед нормами внутрішньодержавного права [44, c. 62].

У грудні 1990 р. Верховна Рада Української РСР прийняла постанову “Про реалізацію Декларації про державний суверенітет України у сфері зовнішніх зносин”, у якій вказувалось що Раді Міністрів УРСР при встановленні дипломатичних, консульських чи торговельних зносин з іноземними державами, треба виходити з необхідності найбільш ефективного забезпечення інтересів Української РСР та їх пріоритетності. З цією метою на Раду Міністрів УРСР було покладено такі забов’язання: вирішити питання про акредитацію консульських установ іноземних держав на території Української РСР при Міністерстві закордонних справ Української РСР; спрямувати зусилля на забезпечення безпосередньої участі Української РСР у загальноєвропейському процесі та європейських структурах; передбачити у державному бюджеті статтю видатків на зовнішньополітичну діяльність, що випливає із наслідків встановлення Українською РСР безпосередніх відносин з іноземними державами, її участі у загальноєвропейському процесі, європейських структурах та міжнародних організаціях; забезпечити перерахування до державного бюджету всіх консульських зборів, одержаних Міністерством закордонних справ Української РСР, з відрахуванням 50 відсотків цих зборів Міністерству на покриття витрат, пов’язаних з його діяльністю; розробити та подати на розгляд Верховної Ради Української РСР проекти законів, що мають регулювати зовнішньополітичні та зовнішньоекономічні відносини Української РСР з іншими державами; створити систему підготовки кадрів для органів зовнішніх зносин Української РСР [66, c. 107].

У даному контексті слід зазначити, що прийняття вказаних актів відбувалося в період загальної трансформації характеру та змісту міжнародних відносин в умовах виникнення нових незалежних держав, переходу від періоду конфронтації та “холодної війни” до періоду відкритості й співробітництва, спаду військово-політичного та ідеологічного протистояння в Європі. Усе це загалом об’єктивно прискорило процеси ревізії усталених уявлень і вироблення зовнішньої політики України, адекватної новим реаліям.

З ухваленням Верховною Радою України 24 серпня 1991 р. Акта проголошення незалежності України було отримано можливості для розробки більш міцної правової бази щодо регламентації зовнішньополітичної діяльності Української держави. Так, Законом України “Про правонаступництво України”від 12 вересня 1991 р. були підтверджені зобов’язання України за міжнародними договорами, укладеними Українською РСР до проголошення незалежності України. Закон також встановив, що Україна є правонаступницею прав і обов’язків за міжнародними договорами СРСР, які не суперечать Конституції та інтересам держави[148, c. 81].

Після проведення всеукраїнського референдуму, який підтвердив незалежний розвиток України та обрання Президента України 1 грудня 1991 р., у сфері зовнішньополітичної діяльності відбувся перерозподіл повноважень між Президентом та Верховною Радою України. Зокрема, до відання Верховної Ради України було віднесено визначення основних напрямів зовнішньої політики України, а Президента України – представлення України у міжнародних відносинах. Другого липня 1993 р. Верховною Радою України були прийняті “Основні напрями зовнішньої політики України” – документ, що закладав основи, на яких повинна базуватися зовнішньополітична діяльність Української держави. У спеціально прийнятій щодо цього постанові Верховної Ради України “Про основні напрями зовнішньої політики України” № 3360-ХІІ зазначалося: “Рекомендувати Кабінету Міністрів України, Міністерству закордонних справ України, дипломатичним і консульським представництвам України за кордоном, іншим міністерствам та державним установам України, які беруть участь у реалізації зовнішньополітичного курсу України, керуватися у своїй роботі схваленими Верховною Радою України Основними напрямами зовнішньої політики України” [145, c. 32].

У цій постанові зазначалося, що неодмінна умова ефективної реалізації Україною своїх можливостей – це її активне і повномасштабне входження до світового співтовариства. Виходячи з цього, до національних інтересів у сфері міжнародної політики належать:

— стратегічні та геополітичні інтереси, пов’язані із забезпеченням національної безпеки України та захистом її політичної незалежності;

— економічні інтереси, пов’язані з інтегруванням економіки України у світове господарство;

— регіональні, субрегіональні, локальні інтереси, пов’язані із забезпеченням різноманітних специфічних потреб внутрішнього розвитку України [145, c. 33].

Виходячи із змісту постанови Верховної Ради України “Про основні напрями зовнішньої політики України” № 3360-ХІІ, з метою забезпечення національних інтересів України її зовнішня політика спрямовується на виконання таких нагальних завдань:

— утвердження та розвиток України як незалежної демократичної держави;

— забезпечення стабільності її міжнародного становища;

— збереження територіальної цілісності держави та недоторканності її кордонів;

— включення національного господарства у світову економічну систему для його повноцінного економічного розвитку, забезпечення потреб громадян і підвищення добробуту народу;

— захист прав та інтересів громадян України, її юридичних осіб за кордоном, створення умов для підтримання контактів із вихідцями з України, надання їм допомоги згідно з міжнародним правом;

— формування у світі іміджу України як надійного та передбачуваного партнера[145, c. 40].

Україна розбудовує свої двосторонні та багатосторонні відносини з іншими державами та міжнародними організаціями на основі принципів добровільності, взаємоповаги, рівноправності, взаємовигоди, невтручання у внутрішні справи; неухильно дотримується міжнародних стандартів прав людини, забезпечує права національних меншин, принцип неподільності міжнародного миру і міжнародної безпеки; керується принципом права в зовнішній політиці, визнаючи пріоритет загальноприйнятих норм міжнародного права перед нормами внутрішньодержавного права; беззастережно дотримується принципу сумлінного виконання своїх міжнародних зобов’язань і вважає належним чином ратифіковані договори складовою внутрішнього права [145, c. 42]. Крім того, Україна виступає проти присутності іноземних військ на її території і на територіях інших держав без їхньої згоди, крім випадків застосування міжнародних санкцій відповідно до Статуту ООН.

В Основних напрямах зовнішньої політики України передбачено також механізм її здійснення. Зокрема, закони та інші нормативні акти в галузі зовнішніх відносин покликані забезпечити взаємодію всіх ланок системи зовнішньополітичної діяльності, гарантію ефективності її функціонування. Крім того, велику увагу приділено проблемам розширення мережі закордонних органів зовнішніх зносин, створенню культурних центрів в інших державах тощо.

Принципові засади основних напрямів були включені до Конституційного договору 1995 р., а потім і до Конституції України 1996 р. Ними повинні керуватися у своїй зовнішньополітичній діяльності Верховна Рада України, Президент та інші державні органи України, до яких належить і державна дипломатична служба. Варто зазначити, що у 1998 р. у Верховній Раді України відбулося обговорення проекту Закону України “Про засади внутрішньої та зовнішньої політики України”. Однак сам закон наразі не прийнятий.

Сьогодні законодавчу базу, яка регламентує діяльність дипломатичної служби України, за ступенем значущості можна поділити на три рівні, що загалом відповідає загальним правилам і закономірностям формування правових систем.

До першого рівня належить Конституція України як основний закон, у якому закладено основні правові засади діяльності органів державної влади, зокрема і в зовнішній політиці.

Згідно із ст. 6 Конституції України державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Саме ці органи влади здійснюють свої повноваження в установлених Конституцією межах.

Стосовно зовнішньої політики держави, то у главі 1, ст. 18 Конституції України зазначено, що зовнішньополітична діяльність України спрямована на забезпечення національних інтересів і безпеки шляхом підтримання мирного та взаємовигідного співробітництва з членами міжнародного співтовариства за загальновизнаними принципами і нормами міжнародного права [78].

Відповідно до основних положень Конституції України, з метою здійснення своїх міжнародних функцій у державі діють відповідні органи, які відповідають за ефективне проведення державою власної зовнішньої політики. Ці органи прийнято розділяти на органи внутрішні й зовнішні.

До перших належать: глава держави (Президент України); парламент Верховна Рада України); уряд (Кабінет Міністрів України) а також Міністерство закордонних справ України, які одночасно є і суб’єктами адміністративно-правових відносин.

В умовах української політико-правової системи в компетенцію глави держави входить здійснення загального керівництва зовнішньою політикою.

У даному контексті треба зазначити, що з точки зору здійснення зовнішніх зносин, повсякденного представництва держави в міжнародних відносинах та повсякденного керівництва всіма зовнішніми зносинами глава держави є вищим органом зовнішніх зносин, здійснення яких є прерогативою виконавчих органів державної влади, оскільки повсякденне представництво держави в міжнародних відносинах і керівництво міжнародними відносинами та зовнішньою політикою даної держави не можуть здійснюватися парламентськими органами з огляду на сесійний характер їх діяльності. Державі ж необхідно здійснювати зовнішньополітичні зносини постійно. Крім того, у міжнародній практиці існує ряд традиційних  повноважень, які належать виключно до компетенції глав держав, зокрема:

— призначення та звільнення главою держави з посади послів та посланників даної держави;

— приймає вірчі і відкличні грамоти акредитованих при ньому послів та посланників іноземних держав[78].

Поряд з цим надзвичайно важливим у статусі глави держави з точки зору здійснення ним зовнішніх зносин є те, що він може завжди безпосередньо зустрічатися, вести листування та переговори з главами інших держав, причому для здійснення всіх цих дипломатичних акцій йому не потрібні спеціальні повноваження. Відповідно до норм міжнародного права вважається загальновизнаним, що глава держави (а також глава уряду і міністр закордонних справ) представляють свою країну з усіх питань зовнішніх зносин exofficio(за посадою) [80, c. 33].

За Конституцією України Президент України як глава держави має досить широкі повноваження в галузі здійснення зовнішньої політики України. Так, відповідно до ст. 102 Конституції України Президент України є главою держави і виступає від її імені. Крім того, Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина. Статус Президента України, визначений у цій статті Конституції, дає підстави вважати його уособленням держави і державної влади в цілому, а не однієї з її окремих гілок, що зумовлено колом повноважень, роллю та місцем Президента у політичному житті держави. Як її глава, Президент України є вищою посадовою особою, і саме він наділяється повноваженнями виступати від імені України, представляти її в усіх питаннях міжнародного життя [78]. Тобто, як випливає із тексту згаданої статті, Президент України діє як гарант Конституції щодо забезпечення відповідності внутрішньої та зовнішньої політики інтересам держави.

Водночас ст. 106 Конституції України містить перелік конкретних повноважень Президента України в галузі здійснення дипломатичної діяльності та реалізації зовнішніх зносин. До таких повноважень належать:

— звернення Президента України із посланням до народу та із щорічними і позачерговими посланнями до Верховної Ради України про внутрішнє та зовнішнє становище України (п. 2);

— представляти державу в міжнародних відносинах (п. 3);

— здійснювати керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави, вести переговори та укладати міжнародні договори (п. 3);

— приймати рішення про визнання іноземних держав (п. 4);

— призначати та звільняти глав дипломатичних представництв України в інших державах і при міжнародних організаціях (п. 5);

— приймати вірчі і відкличні грамоти дипломатичних представників іноземних держав (п. 5);

— вносити до Верховної Ради України подання про оголошення стану війни та приймати рішення про використання Збройних Сил України у разі збройної агресії проти України (п. 19);

— присвоювати вищі військові звання, вищі дипломатичні ранги та інші види спеціального звання і класні чини (п. 24) [78].

Таким чином, згідно з Конституцією Президент України у системі зовнішньополітичних зносин України здійснює загальне керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави, визначає основні вектори зовнішньополітичної орієнтації та основні магістральні шляхи досягнення зовнішньополітичних цілей.

У свою чергу, Верховна Рада України, згідно із ст. 9 і 85 Конституції України, бере участь у зовнішньополітичній діяльності, затверджуючи основні напрями цієї політики, і ратифікує підписані посадовими особами міжнародні договори, тим самим надаючи їм статус національного законодавства. Конкретно питаннями міжнародної політики держави займаються спеціальні парламентські комітети (комісії). В українському парламенті – Комітет Верховної Ради України з питань Європейської інтеграції, а також Комітет Верховної Ради України з питань прав людини, національних меншин і міжнаціональних відносин [97, с. 45].

У даному контексті треба зазначити, що, виходячи з міжнародної практики, в усіх державах із республіканською формою правління найважливішим державним органом як у галузі внутрішньої, так і в галузі зовнішньої політики та зовнішніх зносин є вищий законодавчий орган влади. У наш час головними функціями парламентів у галузі зовнішніх зносин є вирішення питань війни та миру, територіальних змін, ратифікація міжнародних угод, визначення витрат на здійснення зовнішньополітичної діяльності. Крім того, у більшості країн світу з республіканською формою правління передбачається підзвітність уряду парламентові з питань зовнішньої політики. Разом з тим у парламентах відбуваються дебати із зовнішньополітичних проблем, практикуються запити депутатівдо уряду або окремих його членів, зокрема міністра закордонних справ. Потрібно також зазначити, що в сучасних умовах ведення зовнішньополітичної діяльності парламенти широко застосовують і такі форми діяльності, як безпосередня участь парламентських органів у міжнародному спілкуванні. Так, парламентські делегації відвідують інші країни, беруть участь у сесіях Міжпарламентського союзу тощо. Практикуються закордонні поїздки і зустрічі окремих парламентарів. Парламенти також виступають із зверненням до парламентарів інших держав, ухвалюють резолюції та виступають із заявами з питань зовнішньої політики, створюють комітети (комісії) з іноземних справ [90, c. 107].

Згідно із ст. 85 Конституції України до повноважень Верховної Ради України належать:

— визначення засад внутрішньої та зовнішньої політики (п. 5);

— призначення на посаду голови зовнішньополітичного відомства (Міністра закордонних справ України);

— затвердження рішень про надання Україною позик і економічної допомоги іноземним державам та міжнародним організаціям, а також про одержання Україною від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій позик, непередбачених Державним бюджетом України, здійснення контролю за їх використанням (п. 14);

— ухвалення рішень про надання військової допомоги іншим державам, про направлення підрозділів Збройних Сил України до іншої держави чи про допуск підрозділів збройних сил інших держав на територію України (п. 23);

— надання у встановлений законом строк згоди на обов’язковість міжнародних договорів України та денонсацію міжнародних договорів України (п. 32)[78].

Таким чином, повноваження Верховної Ради України у сфері зовнішньополітичних відносин є досить значними та багатогранними. Крім функцій контролю за зовнішньополітичною сферою, Верховна Рада України має також право встановлювати власні зовнішньополітичні зв’язки на міжпарламентському рівні.

Щодо Кабінету Міністрів України, то, згідно з Конституцією України, він є колегіальним вищим органом державного управління, вищим виконавчим та розпорядчим органом державної влади, який здійснює загальне керівництво зовнішньою політикою держави. При поїздках за кордон глава уряду (як і глава держави) має право на безумовний дипломатичний імунітет.

Стосовно глави уряду, то він також представляє державу у зовнішньополітичних зносинах і в межах своїх повноважень здійснює повсякденну оперативну діяльність у цій сфері. Зокрема, міжнародний досвід свідчить, що глава уряду може без будь-яких додаткових повноважень брати участь у засіданні Генеральної Асамблеї ООН, її спеціалізованих установ та інших міжнародних організацій. Звичайно, прем’єр-міністр і уряд у цілому не тільки намічають основні напрями зовнішньої політики і вносять відповідні пропозиції на розгляд і затвердження парламенту і глави держави, а й організовують виконання прийнятих зовнішньополітичних рішень, контролюють цей процес [78].

Так, згідно з п. 1 ст. 116 Конституції України Кабінет Міністрів України забезпечує державний суверенітет і економічну самостійність України, здійснення внутрішньої та зовнішньої політики держави, виконання Конституції і законів України, виконання актів Президента України [78].

Таким чином, згідно з Конституцією України на Кабінет Міністрів України покладається основне навантаження у виконанні державою зовнішньополітичних функції.

Однак безпосереднє керівництво зовнішньополітичними діями та дипломатичною службою держави уряд, згідно з Конституцією України, здійснює через Міністерство закордонних справ, керівникові якого дає прямі доручення і контролює за їх виконанням. Відповідно, Міністерство закордонних справ України здійснює безпосереднє керівництво дипломатичною службою України.

Другий ступінь становлять міжнародні законодавчі акти, які стосуються як державної служби загалом, так і дипломатичної служби зокрема. До них, насамперед, ми зараховуємо міжнародну “Конвенцію із захисту прав на організацію і процедуру визначення умов зайнятості на державній службі”та “Рекомендації про процедури визначення умов зайнятості на державній службі”. Щодо безпосередньої діяльності дипломатичної служби України, то вона здійснюється відповідними нормативними актами у сфері міжнародного права, зокрема Віденською конвенцією про дипломатичні зносини (1961 р.) та Віденською конвенцією про консульські зносини (1963 р.), а також Конвенцією про спеціальні місії, яка доповнює Віденські конвенції 1961 та 1963 р. (прийнята на Генеральній Асамблеї ООН 8 грудня 1969 року), а також іншими чинними міжнародними договорами, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України [155, c. 65].

До законодавчих актів третього рівня належать, насамперед, прийняті Верховною Радою України закони, а також укази та розпорядження Президента України, Кабінету Міністрів України, укази, розпорядження та внутрішні інструкції Міністерства закордонних справ України та інші відомчі документи, які регламентують порядок проходження державної служби.

Характеризуючи законодавство України з питань зовнішньої політики, яке загалом і становить основу законодавчої бази діяльності дипломатичної служби України, варто зазначити, що воно є сукупністю законів, якими регулюються різноманітні аспекти зовнішньополітичної і зовнішньоекономічної діяльності Української держави, що формується Верховною Радою України на основі Конституції України.

Серед цих законів найбільш численною є група законів зовнішньоекономічного характеру. Так, ще до Акта проголошення незалежності України, а саме 16 квітня 1991 р. Верховною Радою України було прийнято Закон України “Про зовнішньоекономічну діяльність”, у якому було закріплено систему принципів при здійсненні зовнішньоекономічної діяльності власними та іноземними суб’єктами, зокрема: суверенітет народу України; свобода зовнішньоекономічного підприємництва; юридична рівність і неприпустимість дискримінації; верховенство закону; захист інтересів суб’єктів зовнішньоекономічної діяльності; еквівалентність обміну тощо [63, c. 78]. Нормами цього закону також врегульовано економічні відносини України з іншими державами та міжнародними організаціями, питання юридичної відповідальності у цій галузі.

Значна частина законів, що стосуються зовнішньоекономічної діяльності, регулює відносини, пов’язані з іноземними інвестиціями. Це, зокрема, Закони України “Про захист іноземних інвестицій в Україні” від 10 вересня 1991 р., “Про внесення змін до Закону України “Про іноземні інвестиції” від 14 жовтня 1992 р., “Про внесення змін до Декрету Кабінету Міністрів України “Про режим іноземного інвестування” від 2 лютого

1994 р., “Про режим іноземного інвестування” від 19 березня 1996 р.

[63, c. 78]. Зокрема, останній визначає особливості режиму іноземного інвестування на території України, виходячи з цілей, принципів і положень законодавства України, а також види іноземних інвестицій і порядок їх здійснення, державні гарантії захисту іноземних інвестицій, процедуру їх реалізації, методи контролю за здійсненням іноземних інвестицій тощо.

Для розвитку зовнішньоекономічних відносин важливе значення мають прийняті Верховною Радою України Закони “Про вступ України до Міжнародного валютного фонду, Міжнародного банку реконструкції та розвитку, Міжнародної фінансової корпорації, Міжнародної асоціації розвитку та Багатостороннього агентства по гарантіях інвестицій” від

3 червня 1992 р., “Про міжнародний комерційний арбітраж” від 24 лютого 1994 р. [63, c. 78]. Останнім було врегульовано порядок арбітражного вирішення спорів, що виникають як на території України, так і поза її межами.

Сьогодні законодавчо визначено і ставлення України до міжнародних договорів. Так, 10 грудня 1991 р. Верховна Рада України прийняла Закон України “Про дію міжнародних договорів на території України”, в якому зазначається, що укладені та належним чином ратифіковані Україною міжнародні договори становлять невід’ємну частину національного законодавства України і застосовуються у порядку, передбаченому для його норм.

Ґрунтовну регламентацію відповідні питання знайшли у прийнятому Верховною Радою України 22 грудня 1993 р. Законі України “Про міжнародні договори України”, яким визначено порядок укладення, виконання та денонсації міжнародних договорів України з метою належного забезпечення національних інтересів, реалізації цілей, завдань та принципів її зовнішньої політики. Згідно з цим Законом повноваження на ведення переговорів і підписання міжнародних договорів мають: щодо договорів, які укладаються від імені України, – Президент України; щодо договорів, які укладаються від імені Кабінету Міністрів України, – уряд України або за його дорученням Міністерство закордонних справ України; щодо договорів міжвідомчого характеру – відповідне міністерство або інший центральний орган державної виконавчої влади разом із Міністерством закордонних справ України [144, c. 3].

Водночас важливу роль у правовому регулюванні зовнішньополітичної діяльності України відіграють і законодавчі акти щодо ратифікації міжнародних договорів. Ці акти започаткували або розвинули договірно-правові відносини з понад 50 країнами світу і багатьма міжнародними організаціями [186, c. 325]. З них більше ніж 40 відсотків – це договори економічного характеру, близько 20 відсотків стосуються прав і свобод людини та громадянина. Зокрема, серед ратифікованих Верховною Радою України багатосторонніх договорів можна виділити Конвенцію про правову допомогу і правові відносини у цивільних, сімейних і кримінальних справах (ратифікована 10 листопада 1994 р.); Угоду про співробітництво в галузі трудової міграції та соціального захисту трудящих-мігрантів (ратифікована 11 липня 1996 р.); поправку до Монреальського протоколу про речовини, що руйнують озоновий шар (ратифікована 22 листопада 1996 р.); Конвенцію про заборону розробки, виробництва, накопичення і застосування хімічної зброї та про її знищення (ратифікована 16 жовтня 1998 р.) тощо.

Важливою є також ратифікаційна діяльність щодо міжнародно-правових актів з питань забезпечення прав людини. Зокрема, парламент України 17 липня 1997 р. ратифікував Європейську конвенцію з прав людини 1950 р. [115, c. 122].

Нормативно-правову базу діяльності дипломатичної служби становлять також укази і розпорядження Президента України, постанови Кабінету Міністрів України, а також накази, розпорядження, листи та інструкції Міністерства закордонних справ України.

Відносини, які виникають у зв’язку з проходженням дипломатичної служби, регулюються Законом України “Про дипломатичну службу” від 20 вересня 2001 р., Розпорядженням Президента України від 22 жовтня 1992 p., яким затверджено “Положення про дипломатичне представництво України за кордоном”, Указом Президента України від 3 квітня 1999 р. яким затверджено “Положення про Міністерство закордонних справ України”, а також наказами та розпорядженнями Міністерства закордонних справ України.

 

2.2. Принципи становлення та розвитку системи дипломатичної служби в Україні

Характеризуючи дипломатичну службу України крізь призму адміністративного права, необхідно зазначити, що головний акцент треба робити насамперед на правовій формі її вираження, зокрема на адміністративно-правовій.

Для цього, на нашу думку, є ґрунтовні підстави, адже дипломатична служба як невід’ємна складова державної служби України за своєю об’єктивною природою є явищем державно-правовим. При цьому як сам соціально-правовий статус працівника дипломатичної служби, так і статус посади, яку він обіймає, порядок проходження дипломатичної служби та її припинення – усе це загалом потребує правового регулювання та реалізується за допомогою норм права. Однак зведення поняття дипломатичної служби лише до розкриття її характерних організаційно-правових норм робить її характеристику досить обмеженою, адже не включає в себе основні закономірності та прояви цього соціального явища.

Відповідно, процес правової регламентації дипломатичної служби в Україні передбачає не тільки цілеспрямовані, а й організаційні дії на процеси та відносини, що відбуваються як у державній службі в цілому, так і в дипломатичній службі зокрема. Головним у цьому є визначення та реалізація основних принципів організації дипломатичної служби в Україні.

Виходячи безпосередньо з об’єкта і предмета нашого дослідження, основні принципи діяльності дипломатичної служби України умовно можна поділити на два види.

Першим видом є загальні принципи, якими керується дипломатична служба України при реалізації своїх завдань. Такі принципи закладені в Конституції України.

До загальноконституційних принципів відносимо, перш за все, ті, які поширюються на всю систему державного управління та адміністративного права.

Водночас, принципи дипломатичної служби можна зарахувати до спеціальних принципів, які стосуються всієї державної служби й регулюються Законом України “Про державну службу”.

Необхідно зазначити, що в ст. 4 Закону України “Про дипломатичну службу”містяться принципи, які притаманні тільки дипломатичній службі. Їх ще можна назвати принципами специфічними, або особливими, якими керується у своїй діяльності і які поширюються виключно на службу дипломатичну.

Таким чином, головною метою державної служби є практичне здійснення функцій держави, вирішення її завдань із забезпечення добробуту суспільства, задоволення громадських інтересів на основі принципів та положень, закладених у Конституції України. До них, зокрема ми відносимо:

1. Визначення демократії як доцільної і соціально придатної форми організації та функціонування державної влади. При цьому суперечності, які об’єктивно виникають між плюралізмом політичної сфери суспільства і цілісністю (єдністю та суверенністю) державної влади, повинне вирішувати державна служба. Це ж значною мірою стосується і служби дипломатичної, яка є виразником цілісної політики Української держави на міжнародній арені як єдиного суб’єкта міжнародного права.

2. Формування правової держави, в якій системоутворюючим фактором суспільної життєдіяльності є закон, забезпечення якості та реального виконання якого покладається на державну службу. Цього ж принципу повинна дотримуватися і дипломатична служба України, працівники якої поряд із нормами внутрішнього права повинні неухильно дотримуватися і норм права міжнародного, а також внутрішнього права країни перебування.

3. Підвищення значення та відповідальності органів державного управління у справі практичної реалізації інтеграційних тенденцій сучасного суспільства. У міжнародній політиці ці тенденції покликана виражати саме дипломатична служба України.

4. Реалізацію принципів унітарності держави, яка передбачає побудову апарату державних органів. Крім того, дипломатична служба має базуватися й на інших засадах, зокрема національній та соціальній консолідації Української держави, необхідності стабілізації та зміцнення громадянського суспільства, підвищення ролі держави у спрямуванні та регулюванні соціально-економічного розвитку тощо.

Говорячи про принципи державної служби, необхідно зазначити, що всі вони пов’язані із принципами державного управління та, вказуючи на спільні характеристики, сприяють стабілізації функціонування державних органів та діяльності державних службовців.

На думку B. Авер’яновa, принципи – це суб’єктивне поняття. У них містяться не стільки сама закономірність і взаємозв’язок, скільки наше знання про них[2, c. 20].

Ю. Старілов вважає, що принципи державної служби – це основоположні ідеї, встановлення, які відображають об’єктивні закономірності та визначають напрями реалізації компетенції й завдань і функції державних органів, повноваження державних службовців, що діють у системі державної влади і, зокрема, державної служби [168, c. 45].

На нашу думку, до загальних конституційних принципів державної служби можна зарахувати:

— принцип верховенства Конституції України і законів над іншими нормативними правовими актами, посадовими інструкціями при виконанні службовцями посадових обов’язків та забезпеченні їх прав;

— принцип пріоритетності прав і свобод людини та громадянина, їх безпосередньої дії, що зобов’язує державних службовців визнавати, дотримуватись і захищати права і свободи людини та громадянина.

Водночас, до загальноконституційних треба також зарахувати і такі принципи, як принцип рівного доступу громадян на державну (в тому числі й на дипломатичну) службу, принцип професіоналізму і компетентності, принцип гласності (прозорості), принцип відповідальності державних службовців за ті рішення, які вони готують і приймають, за виконання своїх посадових обов’язків, закріплених у законодавстві, тощо [162, c. 74].

Крім загальноконституційних, до загальних принципів потрібно також зарахувати головні принципи організації державної служби загалом, яким також повинна підпорядковуватися і діяльність дипломатичної служби. Ці принципи найбільш повно були сформульовані у Законі України “Про державну службу”. У даному контексті необхідно зазначити, що, розробляючи ці принципи, законодавець виходив з конкретного правового досвіду, правової культури, а також рівня наукової розробленості цієї проблеми[138].

Так, у ст. 3 Закону України “Про державну службу”визначається, що державна служба ґрунтується на таких основних принципах:

— служіння народу України;

— демократизму і законності;

— гуманізму і соціальної справедливості;

— пріоритету прав людини та громадянина;

— персональної відповідальності за виконання службових обов’язків і дисципліни;

— дотримання прав і законних інтересів органів місцевого та регіонального самоврядування;

— дотримання прав підприємств, установ і організацій, об’єднань громадян[138].

Наразі особливої значущості у плані конструктивності дипломатичної служби набуває діалектична єдність принципів дирекціональності та міжфункціональної координації. Забезпечити це поєднання можна через різні спільні засідання, наради, взаємні експертизи тощо.

Практика формування та реалізації державно-правового механізму свідчить, що державно-правові явища і закономірності не тільки зумовлюються соціальними закономірностями й факторами та їх опосередковують, не тільки сприймають соціальність на етапі ґенези, а й постійно містять у собі соціальний зміст і взаємодіють із соціальним середовищем. Суспільні інтереси та потреби породжують державно-правовий механізм, безпосередньо його відтворюють, визначають структуру і функціонування, стимулюють його вдосконалення та розвиток.

Необхідно зазначити, що дипломатична служба як невід’ємна складова державної служби володіє як організаційно-правовою формою, так і відповідною соціальною природою, а також відповідним соціальним змістом. Ці різні сторони та аспекти дипломатичної служби існують нерозривно, постійно детермінують, доповнюють один одного, спільно виявляються при формуванні та реалізації державно-управлінських явищ.

Поняття дипломатичної служби за своїм характером є соціально-правовим і має розкривати сутність прояву державної служби в єдності, взаємозв’язку та взаємозумовленості їх соціальних і правових якостей. Необхідно зазначити, що як окремий соціально-правовий і державний інститут дипломатична служба поряд із загальними принципами у своїй діяльності керується і притаманними саме її діяльності спеціальними принципами, на які спирається і чинне законодавство в регламентації її діяльності. Ці принципи, насамперед, мають міжнародний характер і закріплені у відповідних міжнародно-правових актах, зокрема у Статуті ООН, а також у загальних положеннях Віденської конвенції про дипломатичні зносини[30, c. 4]. До них належать такі:

— принцип суверенної рівності держав;

— підтримка міжнародного миру і безпеки;

— сприяння розвитку дружніх відносин між державами тощо[30, c. 4].

Серед нормативно-правових документів українського внутрішнього права особливе значення в системі правового регулювання діяльності дипломатичної служби має Закон України “Про дипломатичну службу”. Саме в ньому сформульовано основні принципи, якими керується дипломатична служба України в процесі своєї діяльності.

Першим принципом є служіння українському народові. Він охоплює такі поняття, як патріотизм і вміння ставити загальнодержавні інтереси вище від особистих.

Другий – це принцип відстоювання національних інтересів України, основна суть якого зводиться до того, що українська дипломатія повинна відстоювати на міжнародній арені перш за все власне українські національні інтереси. У даному контексті треба зазначити, що ще відомий мислитель епохи Відродження Н. Макіавеллі відстоював ідею державності, виходячи з необхідності приборкання егоїстичних інтересів окремих людей і наведення порядку. Тому саме від нього пішла думка про дипломатів як державних службовців, які повинні бути готові на все задля блага своєї держави[89, c. 48]. Особливо актуально цей принцип звучить сьогодні, в умовах, коли Україна стоїть перед необхідністю інтеграції в структури країн Європейського Співтовариства та Світової організації торгівлі.

Третім принципомє принцип пріоритетності прав і свобод людини та громадянина. Він є чи не найголовнішим у зовнішній політиці України, оскільки визначає суть основних цінностей, які сповідує Українська держава у своїй політиці і які викладені в Конституції України.

Четвертим принципомє принцип демократизму та законності у здійсненні українськими дипломатами своїх прямих службових обов’язків. Він випливає із загальної концепції українського державотворення на сучасному етапі. Це проголошений Україною курс на побудову демократичної, соціально орієнтованої та правової держави, який екстраполюється і на зовнішню політику України, зокрема на діяльність її дипломатичної служби.

У теорії і практиці державного управління ще в недавньому минулому законність розуміли переважно як неухильне виконання законів і відповідних до них інших правових актів органами держави,посадовими особами, громадянами і громадськими організаціями. Однак, як переконує досвід останніх років, будь-який закон не може існувати без законності, яка в сучасній юридичній науці визначається як система юридичних правил, норм, засобів і гарантій з відповідними державними структурами, покликаної забезпечити практичну реалізацію законів та правових актів, що їм відповідають [92, c. 168].

Це розуміння законності також стосуються й адміністративно-правового забезпечення діяльності дипломатичної служби.

П’ятим принципом є принцип гуманізму та соціальної справедливості, що випливає з основних засад напрацьованих людством загальнолюдських цінностей гуманізму та розуміння понять справедливості, честі, гідності тощо.

Виходячи з вищезазначеного формулюється і шостий принцип,який також може слугувати основним критерієм щодо підбору кадрів на дипломатичну службу. Це принцип професіоналізму, компетентності, ініціативності, об’єктивності, чесності, відданості справі.

Згідно із Законом України “Про дипломатичну службу” в окремий (сьомий) виділяється і принцип персональної відповідальності працівників дипломатичної служби за виконання службових обов’язків і додержання дисципліни [141, c. 113].

Таким чином, вищевказані принципи, якими керується державна дипломатична служба у своїй діяльності, пройшли свій шлях розвитку, мають свій зміст, тісно пов’язані між собою, взаємозумовлюють один одного і є свідченням демократичної, миролюбної та гуманістичної спрямованості зовнішньої політики Української держави. Саме чітке уявлення про принципи дає реальну й об’єктивну можливість зрозуміти суть демократичної діяльності органів зовнішніх зносин щодо виконання ними своїх функцій як усередині держави, так і за її межами.

Але, ураховуючи верховенство законності будь-якої діяльності, вважаємо за необхідне відокремити законність від демократизму, як це сформульовано нині в Законі України “Про дипломатичну службу”. Цейпринцип у Законібулоб кращепоставити першим у системі перелічених принципів.

Крім того, виходячи з аналізу перелічених принципів, необхідно запропонувати такий принцип, як прозорість організації та діяльності органів зовнішніх зносин, існування якого дозволить зовнішньополітичному відомству України працювати відкрито, передбачено та контрольовано як з боку міжнародної спільноти, так і з боку української громадськості. Це, на нашу думку, значно підвищить авторитет України в очах міжнародної громадськості, зробить її більш зрозумілою для західноєвропейської спільноти.

Таким чином, в Україні, як і в будь-якій правовій державі, дипломатична служба повинна складатися (як системний правовий інститут) із законів та нормативних актів.

Розробляючи їх, законодавець перш за все повинен робити акцент на таких принципах, як законність, несумісність посад, підконтрольність і підзвітність державних органів і діяльності службових осіб, позапартійність дипломатичної служби, доступ до неї відповідно до здібностей, професійної підготовки та компетентності людини, відповідальність працівників дипломатичної служби за невиконання та неналежне виконання службових обов’язків, соціальна та економіко-правова захищеність працівників дипломатичної служби, стабільність дипломатичної служби.

Характеризуючи принципи, якими у своїй діяльності керується державна дипломатична служба України, треба зазначити, що Українська держава намагається орієнтуватися на західноєвропейські стандарти у проведенні своєї зовнішньої політики. Одночасно було зроблено основний акцент на те, що дипломатична служба повинна у своїй роботі орієнтуватися на захист власне українських національних інтересів.

 

2.3. Правове забезпечення функцій дипломатичної служби в Україні

 

За своїм статусом і прямими обов’язками дипломатична служба України має свою відповідну правову структуру, яка складається з певної системи органів дипломатичної служби, що наділені відповідними функціями.До цієї системи, згідно із ст. 6 Закону України “Про дипломатичну службу”, належать: Міністерство закордонних справ України, представництва Міністерства закордонних справ України на території України, закордонні дипломатичні установи України [141].

За своїм адміністративно-правовим статусом ці органи одночасно є суб’єктами дипломатичної служби. У сучасному адміністративному праві поняття суб’єктності розглядається крізь призму участі цих органів в управлінських суспільних відносинах відповідно до чинного законодавства і, таким чином, регламентуються нормами адміністративного права [3, c. 51].

Крім того, органи (суб’єкти) дипломатичної служби наділені особливою юридичною якістю – адміністративною правосуб’єктністю, що складається з двох елементів, кожен з яких має самостійне правове значення: адміністративної правоздатності та адміністративної дієздатності.

Адміністративна правоздатність розглядається як спроможність суб’єктів адміністративних правовідносин мати відповідні права та нести юридичні обов’язки у сфері виконавчої влади [3, c. 41]. Стосовно ж органів дипломатичної служби, то вони, як і будь-які інші державні органи, що здійснюють виконавчо-розпорядчу діяльність, мають конкретні владні повноваження, які за своїм характером і обсягом залежать від їх компетенції. У даному випадку це закріплена в чинному законодавстві основна компетенція органів дипломатичної служби щодо практичної реалізації зовнішньої політики України, захисту її інтересів, а також інтересів громадян і юридичних осіб України у сфері міжнародних відносин.

Щодо адміністративної дієздатності, то в сучасному адміністративному праві цей елемент розглядається як здатність суб’єкта своїми діями набувати та реалізовувати свої права й обов’язки у сфері управління [3, c. 23].Стосовно суб’єктів дипломатичної служби, то йдеться про їх практичну здатність реалізовувати свою адміністративну правоздатність у межах конкретних адміністративно-правових відносин.

Таким чином, адміністративна правоздатність як вираз адміністративно-правового статусу суб’єктів дипломатичної служби поєднується з їх адміністративною дієздатністю, тобто практичною реалізацією їх статусу, які в комплексі саме і надають органам дипломатичної служби статусу суб’єктів, що підпадають під безпосередній вплив адміністративних правовідносин, надаючи їм властивостей суб’єктів адміністративного права.

Необхідно враховувати, що, виходячи з особливого статусу органів дипломатичної служби, які належать до органів виконавчої влади, вищевказані елементи правосуб’єктності часто, як зазначають Ю. Козлов і Л. Попов, виникають одночасно, тобто з моменту утворення та юридичного закріплення їх компетенції. Саме в їх компетенції набуває свого виразу адміністративна правоздатність цих органів, а в закріплених за ними повноваженнях знаходить свій вираз адміністративна дієздатність, що передбачає їх здатність брати участь в адміністративно-правових відносинах [3, c. 25].

Діяльність органів дипломатичної служби як суб’єктів адміністративного права законодавчо регламентується Законом України “Про дипломатичну службу”, а також Положенням про дипломатичне представництво України в іншій державі, Положенням про постійне представництво України при міжнародній організації, Консульським статутом тощо, які затверджуються Президентом України, а також Положеннями про представництва Міністерства закордонних справ України, які затверджуються Кабінетом Міністрів України [141].

Говорячи про правовий статус суб’єктів дипломатичної служби, необхідно зазначити, що, крім органів дипломатичної служби як структурних підрозділів, до них також правова наука зараховує і конкретних посадових осіб. При цьому адміністративна правоздатність кожної посадової особи, яка працює в структурах дипломатичної служби, безпосередньо залежить від обсягу її компетенції. Адміністративна правоздатність посадової особи, як зазначає Ю. Битяк, визначається й її посадовими повноваженнями, які виражені в законі або інших правових актах [4, c. 56], що дає всі правові підстави для визначення їх статусу як суб’єктів адміністративного права.

Суб’єкти дипломатичної служби, які в цьому розділі розглядаються нами через їх адміністративно-правовий статус, мають у здійсненні ними адміністративно-правових відносин деякі особливості, зокрема до них ми зараховуємо такі:

— адміністративно-правові відносини дипломатичної служби складаються у сфері управління, яка, у свою чергу, передбачає практичну реалізацію дипломатичною службою зовнішньополітичних завдань і функцій держави;

— суб’єкти дипломатичної служби у здійсненні своїх адміністративно-правових відносин вступають в особливий зв’язок між їх учасниками, один з яких за даних обставин має право вимагати від іншого поведінки, що передбачено адміністративно-правовою нормою. Відповідно, діяльність суб’єктів дипломатичної служби має чітко підпорядкований та ієрархізований характер, що дає нам підставу здійснити їх класифікацію за критерієм субординації.

Виходячи з цих особливостей, суб’єкти дипломатичної служби класифікуються так:

1. Міністерство закордонних справ, яке є центральним органом виконавчої влади, що безпосередньо відповідає за забезпечення проведення зовнішньої політики держави.

2. Представництва Міністерства закордонних справ в Україні.

3. Представництва Міністерства закордонних справ за кордоном. До них належать дипломатичні представництва та консульські установи МЗС за кордоном, а також представництва України при міжнародних організаціях (ООН, ОБСЄ, Раді Європи тощо). Крім того, у складі дипломатичних представництв діють також торговельно-економічні місії[4, c. 55].

Характеризуючи місце Міністерства закордонних справ України в адміністративно-правовій системі України, варто зазначити, що принциповою його відмінністю від іншої державної установи є те, що МЗС України має справу не з якоюсь обмеженою сферою, а його компетенція торкається майже всіх сфер життя та діяльності українського суспільства, які виражаються у зовнішній політиці держави. А. Зленко зазначає: “МЗС не відповідає за те, щоб у країні відкривалися заводи і працювали лікарні, навчалися діти, збирався врожай і формувався бюджет. Проте його роль не менш важлива: МЗС України є обличчям і голосом країни у світі. Більш того, воно відкриває для власної держави шанси, які щодня виникають і, як правило, досить швидко зникають у вирі світової політики та економіки” [65, c. 7].

Ці шанси, на нашу думку, стосуються практично всіх сфер суспільного життя. Без їх реалізації шлях України до інтеграції в спільноту високорозвинених європейських держав, включаючи світові ринки та систему міжнародних відносин доби глобалізації, буде неможливим. Усе це загалом ставить вимогу перед МЗС України перетворюватися у закордонне відомство сучасного типу, яке б за своєю діяльністю відповідало вимогам сучасної зовнішньої політики, що набирає дедалі більш універсального характеру. Фактично, як зазначають сучасні фахівці, МЗС України із відомства, яке вирішувало переважно політичні питання, все більше перетворюється на суміш консалтингової контори та піар-агентства, яке має працювати на державні інтереси.

Це, у свою чергу, впливає на необхідність внесення змін не лише в процес організації МЗС, а й у його правове регулювання.

Наразі основним нормативно-правовим документом, який законодавчо регламентує діяльність та функції МЗС України, залишається Положення про Міністерство закордонних справ України та кількісний склад його колегії.

Згідно із п. 1 цього Положення МЗС України є центральним органом державної виконавчої влади, керівник якого відповідно до Конституції України входить до складу Кабінету Міністрів України як центрального виконавчого органу[127, c. 52].

Саме Міністерство закордонних справ забезпечує у межах своїх повноважень проведення зовнішньої політики України та здійснює координацію діяльності всіх учасників зовнішньополітичних зв’язків України [127, c. 56].

Крім того, відповідно до статті 107 Конституції України, міністр закордонних справ, як керівник зовнішньополітичного відомства держави, є членом Ради національної безпеки та оборони й, отже, безпосередньо підпорядковується Президенту, а саме Міністерство закордонних справ України, поряд із Міністерством оборони України, Міністерством внутрішніх справ України, Службою безпеки України, входить у систему так званих силових міністерств держави [78].

Виходячи із безпосередньої компетенції МЗС України в названому Положенні також сформульовано головні завдання, що стоять перед МЗС України, зокрема це:

— участь у реалізації державного суверенітету України у сфері зовнішньополітичної діяльності, сприяння піднесенню міжнародного авторитету держави;

— забезпечення у межах своїх повноважень єдиного зовнішньополітичного курсу України з метою всебічного розвитку політичних, економічних, гуманітарних, наукових та інших зв’язків із зарубіжними країнами;

— розробка й участь у здійсненні концепції розвитку зовнішньополітичної діяльності держави;

— захист прав та інтересів України, її фізичних і юридичних осіб за кордоном;

— аналіз зовнішньополітичної діяльності України, розробка комплексу заходів, спрямованих на підвищення ефективності зовнішньополітичних зв’язків України, насамперед, надання організаційно-методичної та інформаційної допомоги органам зовнішньополітичних зносин;

— організація, координація та фінансування роботи представництв України за кордоном, а також сприяння діяльності представництв іноземних держав на території України[127].

Характеризуючи викладені в цьому Положенні функції МЗС України, треба зазначити, що основною його функцією залишається координація зовнішньополітичної діяльності уряду України, що в цілому відповідає сучасній практиці функціонування зовнішньополітичних відомств. Зростання останнім часом ролі координаційної функції пояснюється загальносвітовою тенденцією до зростання кількості установ, які підтримують контакти за кордоном, у тому числі укладаючи й міжнародні договори. У цьому випадку йдеться про міжнародну діяльність неурядових організацій, парламентів, окремих міст та регіонів, представників інших міністерств та відомств, які на своєму рівні встановлюють безпосередні контакти з закордоном. Як наслідок, у зовнішній політиці проходить процес фрагментації цієї сфери, що значно ускладнює координаційну роль зовнішньополітичних відомств у цій сфері [107, c. 16].

Ці зміни поставили, поряд із змінами в організаційній структурі МЗС України і в кадровому відборі дипломатів, також і відповідні вимоги щодо змін у системі адміністративно-правового регулювання діяльності даного відомства.

З метою вдосконалення діяльності МЗС України і доведення його до відповідності вимогам, які висуваються до сучасної зовнішньої політики, Президентом України було підписано відповідний Указ “Про положення про Міністерство закордонних справ України” від 3 квітня 1999 р. № 357/99, згідно з яким було більш конкретизовано і законодавчо врегульовано правові засади здійснення зовнішніх зносин МЗС України, а також межі його компетенції та організаційну структуру [127, c. 52].

Так, згідно з п. 1 цього Указу Міністерство закордонних справ України як центральний орган виконавчої влади є головним (провідним) органом у системі центральних органів виконавчої влади із забезпечення реалізації державної політики у сфері зовнішніх зносин України та координації заходів у цій сфері [127, c. 52].

У даному указі чітко вказані основні законодавчі документи, якими регламентується діяльність українського зовнішньополітичного відомства. Зокрема, згідно з п. 2 Указу МЗС України у своїй діяльності керується Конституцією України, законами України, актами Президента України, постановами Кабінету Міністрів України, міжнародними договорами України, а також Указом Президента України “Про положення про Міністерство закордонних справ України” № 357/99 [127, c. 53].

Цим нормативно-правовим актом були також розширені і прямі обов’язки МЗС України, до яких тепер входять узагальнення практики застосування законодавства з питань, що належать до його компетенції, розробка пропозицій, які спрямовані на вдосконалення цього законодавства, та у встановленому порядку внесення їх на розгляд Президентові України і Кабінету Міністрів України.

Виходячи з вищенаведеного, Указом Президента України №357/99 чітко формулюються основні завдання, які ставляться перед МЗС України. Так, відповідно до п. 3 даного указу, основними завданнями МЗС України є:

— участь у забезпеченні національних інтересів і безпеки України шляхом підтримання мирного і взаємовигідного співробітництва з членами міжнародного співтовариства;

— сприяння забезпеченню стабільності міжнародного становища України, піднесенню її міжнародного авторитету, поширенню у світі образу України як надійного і передбачуваного партнера[127, c. 56].

У даному документі також відображено основні зміни в зовнішній політиці Української держави, яка від багатовекторної політики переходить до напряму інтеграції із структурами ЄС. Виходячи з цього, на МЗС України також покладається завдання із забезпечення реалізації державної політики з питань інтеграції України до Європейського Союзу у сфері зовнішньої політики та безпеки.

За МЗС України закріплене й виконання традиційних для нього завдань, а саме:

— створення сприятливих зовнішніх умов для зміцнення незалежності, державного суверенітету, економічної самостійності та збереження територіальної цілісності України;

— забезпечення відповідно до наданих повноважень цілісності та узгодженості зовнішньополітичного курсу України;

— захист прав та інтересів громадян і юридичних осіб України за кордоном;

— сприяння розвиткові зв’язків із зарубіжними українськими громадами та надання цим громадам підтримки і захисту відповідно до норм міжнародного права та чинного законодавства України[127, c. 55].

Зміни, які були внесені до завдань, що стоять перед МЗС України, відповідним чином також вплинули і на обсяг його функцій. Так, згідно з п. 4 даного указу МЗС України виконує такі функції:

— бере участь у здійсненні зовнішньополітичної діяльності держави;

— розробляє пропозиції щодо засад зовнішніх зносин і у встановленому порядку подає їх Президентові України;

— розробляє і подає Президентові України та Кабінету Міністрів України пропозиції щодо ініціатив міжнародного характеру та заходів, спрямованих на підвищення ефективності співпраці України з іноземними державами і міжнародними організаціями;

— вносить у встановленому порядку на розгляд Президентові України, Кабінету Міністрів України пропозиції щодо розробки проектів законодавчих та інших нормативно-правових актів з питань зовнішньої політики і дипломатичної служби;

— розробляє та подає Президентові України й Кабінету Міністрів України пропозиції щодо реалізації державної політики з питань інтеграції України до Європейського Союзу у сфері зовнішньої політики та безпеки, проводить відповідні заходи та координує заходи, здійснювані органами виконавчої влади у цій сфері;

— розробляє та вносить Президентові України пропозиції щодо визнання іноземних держав, встановлення дипломатичних зносин з іноземними державами;

— проводить роботу щодо підвищення ролі міжнародного права в міжнародних відносинах;

— сприяє розширенню політичних, економічних, науково-технічних, культурних, гуманітарних та інших зв’язків України з іноземними державами і міжнародними організаціями;

— сприяє взаємодії органів виконавчої влади з органами законодавчої і судової влади в частині здійснення ними зовнішніх зносин та дотримання міжнародних зобов’язань України;

— вносить у встановленому порядку пропозиції щодо укладення міжнародних договорів України, припинення, зупинення їх дії, в тому числі разом з іншими центральними органами виконавчої влади, а також погоджує подання таких пропозицій міністерствами та іншими органами виконавчої влади;

— бере участь у приведенні національного законодавства України у відповідність з її міжнародними зобов’язаннями та міжнародно-правовими нормами, готує висновки і пропозиції щодо проектів законів, інших нормативно-правових актів з питань зовнішньополітичної діяльності, міжнародних відносин;

— оформлює або за дорученням Кабінету Міністрів України у встановленому порядку надає повноваження на укладення міжнародних договорів, а також на участь у роботі міжнародних організацій;

— здійснює загальний нагляд за виконанням міжнародних договорів України;

— зберігає оригінали текстів міжнародних договорів України, документів міжнародних організацій, їх завірені копії та офіційні переклади, а також інші матеріали з питань зовнішньої політики;

— здійснює опублікування міжнародних договорів України у “Зібранні діючих міжнародних договорів України”, а також забезпечує офіційний переклад міжнародних договорів державною мовою України відповідно до ст. 20 Закону України “Про міжнародні договори України”[144, c. 4];

— забезпечує підтримання дипломатичних зносин з іноземними державами, представництво України у міжнародних організаціях, органах та спеціальних місіях;

— сприяє діяльності іноземних дипломатичних представництв та консульських установ, представництв міжнародних організацій в Україні, а також здійснює контроль за додержанням дипломатичних і консульських привілеїв та імунітетів;

— здійснює функції дипломатичного протоколу у сфері забезпечення зовнішніх зносин з іноземними державами та міжнародними організаціями;

— координує заходи, здійснювані органами виконавчої влади у сфері зовнішніх зносин;

— сприяє міністерствам, іншим центральним органам виконавчої влади у здійсненні ними міжнародних зв’язків, надає їм відповідну методичну консультаційну та інформаційну допомогу;

— погоджує у встановленому порядку директиви, вказівки і технічні завдання відповідно міністерствам, іншим органам виконавчої влади та офіційним делегаціям, уповноваженим узяти участь у роботі сесій органів міжнародних організацій, конференцій, у переговорах, консультаціях, засіданнях міжурядових комісій та інших органів [127, c. 54].

Таким чином, виходячи з аналізу положень цього указу, необхідно зазначити, що ним основний акцент робиться на здійснення МЗС інформаційно-аналітичної та іміджевої функції.

На МЗС також покладено і безпосереднє адміністративне керівництво діяльністю дипломатичної служби. Відповідно до Указу Президента України “Про положення про Міністерство закордонних справ України”МЗС України виконує такі завдання:

— забезпечує проведення єдиної кадрової політики та функціонування структур, пов’язаних із підготовкою, перепідготовкою та підвищенням кваліфікації кадрів дипломатичної служби;

— здійснює керівництво дипломатичними представництвами України за кордоном, консульськими установами України за кордоном, представництвами України при міжнародних організаціях;

— вносить в установленому порядку на розгляд Президентові України пропозиції щодо створення, реорганізації та ліквідації дипломатичних представництв України за кордоном, консульських установ України за кордоном, представництв України при міжнародних організаціях;

— вносить на розгляд Кабінету Міністрів України пропозиції щодо створення, реорганізації та ліквідації представництв МЗС на території України [127, c. 54].

Згідно з п. 4 Указу Президента України “Про положення про Міністерство закордонних справ України” № 357/99до компетенції МЗС України також належить розробка кошторисів доходів і видатків дипломатичних представництв України за кордоном, консульських установ України за кордоном, представництв України при міжнародних організаціях та здійснення контролю за використанням ними фінансових ресурсів. Водночас у порядку та в межах сум, передбачених у Державному бюджеті України, МЗС України здійснює поточне фінансування дипломатичних представництв України за кордоном, консульських установ України за кордоном, представництв України при міжнародних організаціях та придбання і будівництво приміщень для їх розміщення, забезпечує їх обладнанням, включаючи також і транспортні засоби, а також у передбаченому Державним бюджетом України порядку фінансує витрати, пов’язані з утриманням працівників дипломатичних представництв України за кордоном, консульських установ України за кордоном, представництв України при міжнародних організаціях[127, c. 54].

Згідно з цим нормативно-правовим документом до основних функцій МЗС України також належить і здійснення інформаційного забезпечення Президента України, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України із зовнішньополітичних питань.

Крім того, міністр закордонних справ України виступає із заявами і роз’ясненнями щодо питань зовнішньої політики України, а саме:

— опубліковує повідомлення та поширює прес-релізи з міжнародних питань;

— розповсюджує інформацію про Україну за кордоном;

— організовує на території України та за кордоном консульську роботу, забезпечує візову політику України, а також здійснює у межах своїх повноважень паспортне забезпечення[127, c. 54].

МЗС України через дипломатичні представництва України за кордоном та консульські установи України за кордоном вживає заходів для поновлення порушених прав юридичних осіб та громадян України, а також:

— забезпечує громадянам України можливість користуватися у повному обсязі правами, наданими їм законодавством країни перебування та міжнародним правом;

— веде облік громадян України, які постійно або тимчасово проживають за кордоном;

— бере участь у розробці проектів Державного бюджету України і загальнодержавних програм з питань, що належать до його компетенції;

— забезпечує в межах своєї компетенції реалізацію державної політики стосовно державної таємниці, контроль за її збереженням у центральному апараті МЗС України, в дипломатичних представництвах України за кордоном, консульських установах України за кордоном, представництвах України при міжнародних організаціях, представництвах МЗС України на території України[127, c. 57].

Крім того, до компетенції МЗС України входить вживання заходів щодо цивільної оборони та забезпечення евакуації громадян України, документів і майна дипломатичних представництв України за кордоном, консульських установ України за кордоном, представництв України при міжнародних організаціях з країн, які перебувають у стані збройного конфлікту або в яких наявні інші надзвичайні ситуації.

Отже, виходячи з вищезазначеного, можна зробити висновок, що діяльність МЗС України охоплює достатньо широке коло питань, які входять до його безпосередньої компетенції. Крім інформаційно-аналітичної функції, МЗС України також виконує функції безпосереднього організатора і координатора зовнішньої політики нашої держави, речника і виразника її інтересів та інтересів її громадян на зовнішньополітичній арені. Важливим, на нашу думку, є й те, що в Указі Президента України “Про положення про Міністерство закордонних справ України” № 357/99 значна увага приділена такому виду зовнішньополітичної діяльності МЗС України, як формування позитивного іміджу нашої держави серед міжнародної громадськості, від якого, як свідчить зовнішньополітична практика, великою мірою залежить успіх як зовнішньої політики України, так і її соціально-економічний та культурно-духовний розвиток.

З метою ефективного виконання вищезазначених завдань МЗС України наділено відповідними правами. Так, згідно з п. 5 Указу Президента України № 357/99 українське зовнішньополітичне відомство має право:

— одержувати у встановленому законодавством порядку від міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, а також підприємств, установ і організацій документи та матеріали, а від органів статистики – статистичні дані для виконання покладених на нього завдань;

— залучати вчених, спеціалістів центральних та місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ, організацій (за погодженням з їх керівниками) для розгляду питань, що належать до його компетенції;

— утворювати в разі потреби за погодженням з іншими заінтересованими центральними органами виконавчої влади в межах своєї компетенції комісії та експертні групи, залучати на договірній основі фахівців для підготовки проектів актів законодавства, здійснення їх експертизи і надання консультацій;

— скликати у встановленому порядку наради з питань, що належать до його компетенції;

— разом з відповідними центральними органами виконавчої влади здійснювати контроль у межах своєї компетенції за цільовим використанням державних коштів, виділених на реалізацію програм, проектів, заходів, а також міжнародних програм;

— відповідно до законодавства України застосовувати дисциплінарні стягнення до працівників, які перебувають у трудових відносинах з МЗС України[132, c. 56].

Згідно з п. 6 названого документа МЗС України здійснює свої повноваження безпосередньо і через дипломатичні представництва України за кордоном, консульські установи України за кордоном, представництва України при міжнародних організаціях, представництва МЗС України на території України, організації та установи, що належать до сфери його управління. Крім того, у зв’язку з активізацією зовнішньополітичної діяльності інших органів влади України, а також зовнішньоекономічною діяльністю суб’єктів економіки України МЗС України при виконанні покладених на нього завдань взаємодіє з іншими центральними і місцевими органами виконавчої влади та Радою Міністрів Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, об’єднаннями громадян, а також з відповідними органами інших держав.

Згідно з п. 8 указу МЗС України у межах своїх повноважень та відповідно до чинного законодавства має право видавати накази, організовувати і контролювати їх виконання. У випадках, передбачених законодавством, рішення МЗС України є обов’язковими для виконання центральними та місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами й організаціями незалежно від форм власності та громадянами.

При цьому нормативно-правові акти МЗС України підлягають державній реєстрації у порядку, встановленому законодавством, а в разі потреби МЗС України видає спільні акти разом з іншими центральними та місцевими органами виконавчої влади[127].

Відповідно до п. 16 указу МЗС України є юридичною особою, яка має самостійний баланс, рахунки в установах банків, печатку із зображенням Державного герба України і своїм найменуванням [127, c. 55].

Ключовою фігурою у діяльності МЗС України є міністр, якого призначає на посаду і звільняє з посади Президент України в установленому Конституцією України та чинним законодавством порядку і який підпорядковується безпосередньо Президенту України з питань, що належать до конституційних повноважень Президента України.

Крім того, оскільки міністр закордонних справ України несе персональну відповідальність за виконання покладених на МЗС України завдань і здійснення своїх функцій, він особисто визначає рівень відповідальності своїх заступників та керівників підрозділів міністерства. Так, згідно із п. 9 указу обов’язки між заступниками розподіляє міністр. Заступники міністра виконують за його дорученням окремі функції та заміщують міністра в разі його відсутності або неможливості виконувати ним свої повноваження [127, c. 57].

Згідно із п. 10 Указу Президента України “Про положення про Міністерство закордонних справ України”від 3 квітня 1999 р. міністр закордонних справ України виконує такі обов’язки:

— особисто відповідає за розробку і запровадження Програми діяльності Кабінету Міністрів України в частині проведення державної політики у сфері зовнішніх зносин України, за реалізацію державної політики у цій сфері;

— здійснює управління у сфері зовнішніх зносин України, спрямовує і координує діяльність інших органів виконавчої влади з питань щодо до його відання;

— здійснює керівництво МЗС України, його представництвами на території України, Дипломатичною академією при МЗС України, іншими установами та організаціями, що належать до сфери його управління, а також забезпечує керівництво дипломатичними представництвами України за кордоном, консульськими установами України за кордоном, представництвами України при міжнародних організаціях;

— входить до складу Ради національної безпеки і оборони України;

— представляє МЗС України у відносинах з органами державної влади України, органами державної влади іноземних держав, а також із міжнародними організаціями;

— за власною ініціативою чи за дорученням Кабінету Міністрів України або Прем’єр-міністра України готує питання на розгляд Кабінету Міністрів України;

— вносить у встановленому порядку пропозиції Президентові України про призначення та звільнення глав дипломатичних представництв України, глав державних делегацій та про присвоєння вищих дипломатичних рангів України;

— присвоює дипломатичні ранги радника першого класу, радника другого класу, першого секретаря першого класу, першого секретаря другого класу, другого секретаря першого класу, другого секретаря другого класу, третього секретаря, аташе;

— за посадою без спеціальних повноважень представляє Україну в зовнішніх зносинах, на двосторонніх і багатосторонніх переговорах, підписує міжнародні договори України;

— виступає з офіційними заявами з питань зовнішньої політики України та з ініціативами міжнародного характеру;

— є розпорядником коштів МЗС України;

— в установленому порядку затверджує кошториси і штатні розписи дипломатичних представництв України за кордоном, консульських установ України за кордоном, представництв України;

— згідно з чинним законодавством призначає на посади та звільняє з посад працівників МЗС України та дипломатичних установ України за кордоном, консульських установ України за кордоном, представництв України при міжнародних організаціях, а також ректора Дипломатичної академії при МЗС України, керівників інших організацій та установ, що належать до сфери управління МЗС України;

— організовує роботу колегії МЗС України і головує на її засіданнях;

— представляє у встановленому порядку працівників, які особливо відзначилися у роботі, до нагородження державними нагородами України;

— здійснює інші повноваження, передбачені законодавством[127, c. 56–57].

Для погодженого вирішення найважливіших питань, що належать до компетенції МЗС України, а також для визначення основних напрямів його діяльності відповідно до п. 11 Указу Президента України “Про положення про Міністерство закордонних справ України” від 3 квітня 1999 р. в МЗС України утворюється колегія у складі міністра (голова колегії), заступників міністра за посадою, інших керівних працівників МЗС України та ректора Дипломатичної академії при МЗС України [127, c. 56]. Рішення колегії проводяться в життя наказами МЗС України.

Крім того, для розгляду наукових рекомендацій та інших пропозицій щодо головних напрямів розвитку зовнішньої політики України, обговорення і вивчення найважливіших міжнародних проблем та інших питань у МЗС України може утворюватися наукова рада з висококваліфікованих фахівців і вчених. Склад наукової ради і положення про неї також затверджує міністр.

Відповідно до п. 14 даного указу при МЗС України з урахуванням специфіки його діяльності можуть утворюватися інші дорадчі та консультативні органи. Склад цих органів і положення про них затверджує міністр[127, c. 56].

Згідно з п. 15 до безпосередньої компетенції міністра закордонних справ України також належить затвердження структури МЗС України, його штатного розпису та кошторису видатків за погодженням з Міністерством фінансів України [127, c. 56].

Сьогодні до організаційної структури МЗС України, крім міністра, його двох перших заступників і чотирьох заступників входять: 1) Департамент секретаріату міністра; 2) відділ речника МЗС (прес-служба); 3) відділ організації законотворчого процесу та зв’язків з Верховною Радою України; 4) сектор взаємодії з центральними органами виконавчої влади та громадськими організаціями; 5) Управління державного протоколу; 6) Управління юридичного забезпечення; 7) Управління режиму та захисту інформації; 8) Департамент кадрів; 9) Політичний департамент; 10) Департамент Європейського Союзу; 11) Департамент НАТО; 12) Департамент ООН та інших міжнародних організацій; 13) Перший територіальний департамент; 14) Другий територіальний департамент; 15) Третій територіальний департамент; 16) Договірно-правовий департамент; 17) Департамент консульської служби; 18) Департамент економічного співробітництва; 19) Департамент контролю над озброєнням та військово-технічного співробітництва; 20) Департамент культурного та гуманітарного співробітництва; 21) Управління з питань закордонного українства; 22) Вищі курси іноземних мов; 23) Департамент Генерального секретаріату; 24) сектор зв’язку з місцевими органами виконавчої влади; 25) Департамент розвитку та забезпечення дипломатичної служби; 26) Валютно-фінансовий департамент; 27) Контрольно-ревізійне управління; 28) Управління державного архіву; 29) Дипломатична академія України при МЗС України; 30) редакція журналу “Політика і час”; 31) Довідкова служба МЗС України.

У своїй діяльності МЗС України здійснює керівництво суб’єктами адміністративно-правових відносин нижчого рівня. Згідно із ст. 6 Закону України “Про дипломатичну службу” до складу Міністерства закордонних справ України входять представництва Міністерства закордонних справ Українина території України, а також закордонні дипломатичні установиУкраїни[141, c. 125].

Стосовно представництв МЗС на території України, то вони створювалися з метою розбудови міжнародного співробітництва у сфері економічних, науково-технічних, гуманітарних, культурних, спортивних зв’язків, а також з метою спрощення візового режиму на території України[142, c. 58].

Наразі система представництв МЗС в Україні включає в себе п’ять представництв. Зокрема, до неї входять:

— Представництво МЗС України у м. Донецьку, яке включає консульський пункт Представництва МЗС України у Міжнародному аеропорту “Донецьк”;

— Представництво МЗС України у м. Львові;

— Представництво МЗС України в м. Одесі, яке включає і консульський пункт МЗС в Одеському морському торговельному порту, а також консульський пункт МЗС України в КП “Міжнародний аеропорт Одеса”;

— Представництво МЗС України у м. Сімферополі, яке включає консульський пункт МЗС України та Державний міжнародний аеропорт “Сімферополь”;

— Представництво МЗС України в м. Ужгороді.

Основним нормативно-правовим документом, який регламентує діяльність представництв МЗС України на території України, є постанова Кабінету Міністрів України “Про затвердження Положення про представництва Міністерства закордонних справ України на території України”від 25 липня 2002 р. № 1050 [142, c. 59].

Це Положення визначає статус, завдання і функції представництва МЗС України на території України. Так, згідно із ст. 2 Положення представництво МЗС України на території України входить до системи органів дипломатичної служби[142, c. 59]. Крім того, ці

представництва утворюються Кабінетом Міністрів України й адміністративно підпорядковуються МЗС України, утворюються в регіонах України, де є іноземні консульські установи чи представництва міжнародних організацій.

Відповідно до ст. 3 названого Положення округом представництва є частина території України, в межах якої воно здійснює свої повноваження, і визначається МЗС України з урахуванням меж консульських округів іноземних дипломатичних представництв і консульських установ.

У своїй роботі представництва МЗС в Україні керуються Конституцією та законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, міжнародними договорами України, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, а також наказами та інструкціями МЗС[142].

Основними завданнями представництв МЗС в Україні, згідно із ст. 5 Положення, є:

— сприяння розвитку дружніх відносин України з іноземними державами, розширенню економічних, науково-технічних, гуманітарних, культурних, спортивних зв’язків і туризму;

— надання допомоги іноземним консульським установам у виконанні ними функцій щодо захисту прав і законних інтересів іноземних фізичних та юридичних осіб, у здійсненні інспекцій щодо суден, літаків та їх екіпажів, а також інших функцій;

— сприяння місцевим органам виконавчої влади у здійсненні ними міжнародних зв’язків, надання їм відповідної методичної, консультаційної та інформаційної допомоги тощо.

Відповідно до покладених на представництва МЗС в Україні завдань, до безпосередньої їх компетенції належать:

— оформлення віз для в’їзду іноземців та осіб без громадянства в Україну;

— запит та легалізація документів;

— ведення обліку працівників іноземних консульських установ, членів їх сімей, а також інших категорій іноземців, реєстрація їх паспортних документів;

— сприяння іноземним дипломатичним представництвам і консульським установам, представництвам міжнародних організацій у поїздках їх посадових осіб по округу представництва, зустрічей з представниками місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, у проведенні протокольних та культурних заходів, надання необхідної допомоги іноземним делегаціям і посадовим особам МЗС у розробці та виконанні програм перебування в окрузі;

— інформування іноземних консульських установ, які розташовані в межах округу представництва, про факти затримання, арешту або

смерті громадян держав, які вони представляють, про дорожньо-транспортні пригоди, катастрофи, нещасні випадки і надання допомоги в

установленні контактів представників цих установ з компетентними органами України;

— здійснення у межах своїх повноважень загального нагляду за виконанням місцевими органами виконавчої влади і територіальними органами центральних органів виконавчої влади міжнародних договорів України та надання відповідних роз’яснень;

— сприяння місцевим органам виконавчої влади і територіальним органам центральних органів виконавчої влади в установленні контактів з іноземними консульськими установами;

— здійснення прийому громадян України, іноземців та осіб без громадянства з питань, що належать до компетенції цих представництв[142,

c. 58].

Згідно з ст. 9 Положення представництва МЗС в Україні повинні регулярно інформувати МЗС з усіх питань своєї діяльності, а також подавати Міністерству в установлені терміни перспективні плани роботи, звіти про роботу за рік, проекти кошторису представництва, фінансово-бухгалтерські та інші звіти [142].

Представництво очолює представник МЗС, який призначається на посаду і звільняється з посади міністром закордонних справ.

У разі відсутності представника МЗС його обов’язки виконує старший за посадою працівник представництва.

Таким чином, представництва МЗС в Україні є невід’ємними структурними підрозділами МЗС України і виконують важливі зовнішньополітичні функції всередині держави. Правове регулювання діяльності цих представництв здійснюється на основі як внутрішньодержавного, так і міжнародного права, і своїм загальним вектором спрямоване на зміцнення дружніх відносин України з іншими державами, будучи при цьому свідченням миролюбивої політики Української держави.

Основною ланкою у структурі дипломатичної служби України є закордонні державні органи зовнішніх зносин, які, як уже згадувалося нами вище, поділяються на дві головні категорії – постійні та тимчасові.

Стосовно постійних державних органів зовнішніх зносин, то вони ведуть повсякденну роботу за кордоном, представляючи і захищаючи інтереси держави. До них належать посольства та місії, а також представництва в міжнародних організаціях.

Згідно з даними МЗС України сьогодні Українська держава має свої посольства у 123 державах світу. Крім того, намічується 7 постійних представництв та місій країни у міжнародних організаціях, зокрема:

— Постійне представництво України при міжнародних організаціях у Відні;

— Представництво України при Європейському співтоваристві (Європейському Союзі);

— Місія України при НАТО;

— Постійне представництво України при координаційних інститутах СНД;

— Постійне представництво України при Організації об’єднаних націй (ООН);

— Постійне представництво України при Раді Європи;

— Постійне представництво України при ЮНЕСКО;

— Постійне представництво України при відділенні ООН та інших міжнародних організаціях у Женеві.

Постійні закордонні органи зовнішніх зносин за характером своєї діяльності та функціями, які вони виконують, можуть бути дипломатичними органами, наприклад посольства або представництва при ООН. Ці органи за колом своїх обов’язків та компетенцією мають представницький характер і виконують політичні функції. На відміну від них, не вважаються дипломатичними представництвами консульства. У даному контексті потрібно наголосити, що міжнародно-правове становище консульства наближається до становища дипломатичного представництва, однак не є ідентичним.

Характеризуючи діяльність постійного дипломатичного представ-вництва за кордоном, треба зазначити, що воно є особливою державною установою, на яку покладено завдання підтримувати й розвивати офіційні відносини з країною перебування, захищати в ній права та інтереси акредитуючої держави, її громадян і юридичних осіб.

Для виконання вищезазначених завдань дипломатичні представництва України за кордоном потребують, крім певних коштів та можливостей, ще й відповідного правового регулювання їх діяльності. Статус, завдання та функції дипломатичних представництв України за кордоном, а також постійних представництв України за кордоном визначаються Законом України “Про дипломатичну службу”, Положенням про дипломатичне представництво України в іншій державі, а також Положенням про постійне представництво України при міжнародній організації, які, згідно із

ст. 6 Закону України “Про дипломатичну службу”,затверджуються Президентом України[141, c. 125].

Водночас, статус, завдання та функції консульських установ України за кордоном визначаються Законом України “Про дипломатичну службу”та Консульським статутом, які також затверджуються Президентом України.

Характеризуючи чинне українське законодавство щодо адміністративно-правового регулювання діяльності дипломатичних представництв України за кордоном, необхідно зазначити, що визначальним моментом у його дії є міжнародне законодавство, зокрема Віденська конвенція про дипломатичні зносини, яка була прийнята в 1961 р. Згідно із ст. 3 Віденської конвенції функції дипломатичного представництва полягають, зокрема у:

— представництві акредитуючої держави в державі перебування;

— захисті в державі перебування інтересів акредитуючої держави та її громадян у межах, що допускаються міжнародним правом;

— веденні переговорів з урядом держави перебування;

— з’ясуванні всіма законними засобами умов і подій у державі перебування та повідомленні про них уряду акредитуючої держави;

— заохоченні дружніх відносин між акредитуючою державою і державою перебування та в розвиткові їх взаємовідносин у галузі економіки, культури і науки [30, c. 4].

У зазначеній статті також наголошується, що жодне з положень цієї Конвенції не повинне тлумачитися як таке, що перешкоджає виконанню дипломатичним представництвом консульських функцій [30, c. 6].

Вищезазначених положень дотримується і вітчизняний законодавець. Зокрема, у ст. 4 Закону України “Про дипломатичну службу”перед дипломатичною службою України ставляться такі основні завдання:

— забезпечення національних інтересів і безпеки України шляхом підтримання мирного і взаємовигідного співробітництва з членами міжнародного співтовариства за загальновизнаними принципами і нормами міжнародного права;

— проведення зовнішньополітичного курсу України, спрямованого на розвиток політичних, економічних, гуманітарних, наукових, та інших зв’язків з іншими державами, міжнародними організаціями тощо;

— захист прав та інтересів громадян і юридичних осіб України за кордоном;

— сприяння забезпеченню стабільності міжнародного становища України, піднесенню її міжнародного авторитету, поширенню у світі образу України як надійного і передбачуваного партнера;

— забезпечення дипломатичними засобами та методами захисту суверенітету, безпеки, територіальної цілісності та непорушності кордонів України, її політичних, торгового-економічних та інших інтересів;

— координація діяльності інших органів виконавчої влади щодо забезпечення проведення єдиного зовнішньополітичного курсу України;

— вивчення політичного та економічного становища у світі, зовнішньої та внутрішньої політики іноземних держав, діяльності міжнародних організацій;

— забезпечення органів державної влади України інформацією, необхідною для здійснення ефективної зовнішньої політики;

— здійснення інших завдань відповідно до законодавства України [141, c. 120].

Стосовно функцій дипломатичного представництва за кордоном, то найбільш повно вони були викладені у Розпорядженні Президента України від 22 жовтня 1992 р. № 166/92–рп, яке затверджувало Положення про дипломатичне представництво України за кордоном. Згідно з цим Розпорядженням діяльність дипломатичного представництва України базується на положеннях Віденської конвенції про дипломатичні зносини, двосторонніх та багатосторонніх міжнародних договорах

України, законодавстві України та держави перебування, а також вищезазначеного Положення [126, c. 6]. Щодо функцій дипломатичного представництва України, то, згідно із ст. 3 цього Положення, вони включають у себе:

— представництво України в державі перебування та підтримання з цією державою офіційних відносин;

— захист інтересів України, прав та інтересів її громадян і юридичних осіб у державі перебування;

— ведення переговорів з урядом держави перебування;

— з’ясування всіма законними засобами становища і подій у державі перебування та інформування про них відповідних органів України;

— поширення в державі перебування інформації про становище в Україні і події міжнародного життя;

— заохочення дружніх відносин між Україною і державою перебування та розвиток їх співробітництва в галузі економіки, культури і науки [126, c. 5].

Аналіз вищезазначених законодавчих актів переконливо доводить, що чинне внутрішнє законодавство України з регламентації діяльності закордонних дипломатичних представництв України за кордоном не розходиться з нормами міжнародного права. Виходячи із функцій і завдань, які стоять перед ними, можна зробити висновок, що закордонні дипломатичні представництва України за кордоном є безпосередніми втілювачами в життя зовнішньополітичного курсу, який вироблений конституційними органами нашої держави.

Таким чином, державні органи зовнішніх зносин, як центральні, так і закордонні, становлять загалом цілісну систему, центром якої є зовнішньополітичне відомство. Крім вироблення оптимальної моделі адміністративно-правового регулювання діяльності цих органів, ефективність роботи цієї системи залежить від багатьох принципових чинників: економічного рівня розвитку держави, її військової могутності, кадрового потенціалу тощо.

 

Висновки до розділу 2

 

1. Під часаналізу законодавчо-правової бази України у сфері зовнішньої політики, яка загалом становить правову основу діяльності дипломатичної служби Української держави, зазначено, що наразі залишаються неврегульованими спеціальним законодавчим актом визначальні положення зовнішньої політики України. Це зумовлює необхідність прийняття Закону України “Про засади внутрішньої та зовнішньої політики України”.

Проаналізовано повноваження центральних органів державної влади та Президента України у сфері зовнішніх зносин.Зазначено, що статус Президента України, визначений у нормах Конституції, дає підстави вважати його уособленням держави та державної влади в цілому, а не однієї з її окремих гілок, що зумовлено колом повноважень, роллю та місцем Президента у політичному житті держави. Президент України діє як гарант Конституції щодо забезпечення відповідності внутрішньої та зовнішньої політики інтересам держави, здійснюючи загальне керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави, визначає основні вектори зовнішньополітичної орієнтації та основні шляхи досягнення зовнішньополітичних цілей.

На основі аналізу законодавчо-правової бази, що регламентує діяльність дипломатичної служби України, здійснено її класифікацію за рівнем значущості. До першого рівня належить Конституція України як основний закон, у якому закладено основні правові засади діяльності органів державної влади, в тому числі і в зовнішній політиці. Другий рівень становлять міжнародні правові акти, що стосуються як державної служби загалом, так і дипломатичної служби зокрема. До нормативно-правових актів третього рівня належать прийняті Верховною Радою України закони, а також укази та розпорядження Президента України, постанови Кабінету Міністрів України, накази та внутрішні інструкції Міністерства закордонних справ України та інші відомчі документи, які регламентують порядок проходження дипломатичної служби.

2. Розглянуто процес правової регламентації дипломатичної служби в Україні. Доведено, що основним етапом у цьому процесі є визначення та реалізація основних принципів організації дипломатичної служби в Україні.

Необхідно враховувати той факт, що за своєю соціальною природою, функціональними обов’язками та компетенцією дипломатична служба є особливим видом державної служби, тому й основні принципи та критерії вимог, які висуваються до державної служби загалом, повинні поширюватися і на діяльність дипломатичної служби.

Визначено основні принципи діяльності дипломатичної служби України та поділено їх на три види. До першого виду належать загальні конституційні принципи, які поширюються на всю систему державного управління та адміністративного права. До другого – належать спеціальні принципи, які стосуються всієї державної служби і регулюються Законом України “Про державну службу”. До третього виду належать специфічні принципи, які притаманні тільки дипломатичній службі, що передбачені Законом України “Про дипломатичну службу”. Такі принципи мають міжнародний характер і закріплені у відповідних міжнародно-правових актах.

У процесі дослідження охарактеризовано специфічні принципи діяльності дипломатичної служби, зокрема принцип служіння українському народові охоплює такі поняття, як патріотизм та вміння ставити загальнодержавні інтереси вище від особистих; принцип відстоювання національних інтересів України зводиться до того, що українська дипломатія повинна відстоювати на міжнародній арені власне українські національні інтереси; принцип пріоритетності прав і свобод людини та громадянина є найбільш визначальним у зовнішній політиці України, оскільки визначає суть основних цінностей, які сповідує Українська держава у своїй політиці і які викладені в Конституції України; принцип демократизму та законності у здійсненні українськими дипломатами своїх прямих службових обов’язків випливає із загальної концепції українського державотворення на сучасному етапі. Це, перш за все, проголошений Україною курс на побудову демократичної, соціально орієнтованої та правової держави. Відповідно, цей курс екстраполюється і на зовнішню політику України, зокрема на діяльність її дипломатичної служби; принцип гуманізму та соціальної справедливості випливає із основних засад загальнолюдських цінностей гуманізму та розуміння понять справедливості, честі, гідності тощо.

За результатами характеристики запропоновано принцип прозорості організації та діяльності органів зовнішніх зносин, що дозволить зовнішньополітичному відомству України працювати більш відкрито, передбачено та контрольовано як з боку міжнародної спільноти, так і з боку української громадськості. Це сприятиме підвищенню авторитету України перед міжнародною спільнотою.

3. Аналіз правового забезпечення функцій дипломатичної служби в Україні засвідчив, що регулювання діяльності дипломатичної служби здійснюється на основі як внутрішньодержавного, так і міжнародного права, яке за своїм загальним вектором спрямоване на зміцнення партнерських відносин України з іншими державами.

У процесі дослідження встановлено, що державні органи зовнішніх зносин, як центральні, так і закордонні, становлять загалом цілісну систему, центром якої є Міністерство закордонних справ України.

Визначено, що основними функціями МЗС України залишаються організація та координація зовнішньополітичної діяльності Кабінету Міністрів України, що відповідає практиці функціонування зовнішньополітичних відомств. Проте сучасні тенденції у сфері зовнішніх зносин, зокрема зростання кількості установ, які підтримують зарубіжні контакти, укладаючи міжнародні договори, в тому числі з неурядовими організаціями, зумовлюють необхідність підвищення ролі інформаційно-аналітичної та іміджевої функції дипломатичної служби для забезпечення інтересів держави.

Під час аналізу правового регулювання становлення та розвитку системи дипломатичної служби в Україні виділено та розглянуто такі особливості адміністративно-правових відносин суб’єктів дипломатичної служби: адміністративно-правові відносини дипломатичної служби складаються у сфері управління, яка, у свою чергу, передбачає практичну реалізацію дипломатичною службою зовнішньополітичних завдань і функцій держави; суб’єкти дипломатичної служби у здійсненні своїх адміністративно-правових відносин вступають в особливий зв’язок між їх учасниками, один з яких за даних обставин має право вимагати від іншого такої поведінки, яку передбачено адміністративно-правовою нормою. Діяльність суб’єктів дипломатичної служби має чітко підпорядкований та ієрархічний характер.

РОЗДІЛ 3

РОЗВИТОК ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ ДИПЛОМАТИЧНОЇ СЛУЖБИ В УКРАЇНІ

 

3.1. Правове регулювання розвитку дипломатичної служби в Україні

Нині Україна перебуває у періоді докорінної зміни базисних засад суспільства, здійснюється процес формування суверенної, незалежної, правової держави.

Важливим чинником цього процесу є створення сучасної ефективної системи державного управління, невід’ємною складовою якої є дипломатична служба України. Відповідно, на нашу думку, проведення адміністративної реформи повинно безпосередньо торкнутися системи дипломатичної служби.

При цьому метою адміністративної реформи в системі дипломатичної служби повинно стати запровадження динамічних змін у її інституційні сфери, включаючи такі напрями, як запровадження сучасної парадигми державного управління, що має бути спрямоване на забезпечення реалізації прав і свобод людини та громадянина, політичного та соціального партнерства, делегування певних функцій держави іншим, відмінним від державного апарату організаціям, для її опосередкованого регулювання через застосування економічних важелів чи соціальних пріоритетів.

Крім того, дипломатична служба як невід’ємна складова державної служби повинна сприяти забезпеченню системного характеру державного управління та програмно-цільового підходу до надання управлінських послуг на основі управлінського професіоналізму, правової компетентності, організованості та дисципліни працівників дипломатичної служби, законності, результативності, раціональності, ефективності їх праці.

Подальший розвиток дипломатичної служби передбачає послідовне здійснення комплексів практичних заходів систематизованих за напрямами та етапами, а саме правових, організаційних, інформаційних, матеріально-технічних, фінансових тощо, які спрямовані на забезпечення єдності всіх елементів, що становлять дипломатичну службу, на основі чіткої відповідальності всіх її інституційних положень з діяльністю корпусу працівників дипломатичної служби.

Усі ці зміни безпосередньо стосуються сфери вдосконалення правового регулювання діяльності дипломатичної служби. У цьому контексті необхідно зазначити, що дипломатична служба невід’ємно пов’язана з процесом формування української державності й розвитку повноцінного громадянського суспільства. Крім того, необхідно зазначити, що, виходячи з безпосередніх зовнішньополітичних завдань, які ставляться перед нею, дипломатична служба України значною мірою сприяє визначенню векторів розвитку державності і громадянського суспільства в Україні через зростання її авторитету в очах країн світової спільноти.

Дипломатична служба як системний правовий інститут містить у собі норми з різних галузей права, зокрема охоплює право конституційне, міжнародне, адміністративне, кримінальне тощо. Розвиток цих галузей права повинен відбуватися синхронно, послідовно, з урахуванням нових реалій.

Сутність цих реалій полягає у намаганні дипломатичної служби України перейти до нових методів роботи, які, у свою чергу, є важливим компонентом у загальному процесі пристосування дипломатичних служб світу до нових вимог і сучасних “правил гри”в міжнародних відносинах. Детермінантами цього процесу, як справедливо зазначають Б. Гуменюк і О. Щерба, є такі:

— глобалізація, переплетіння внутрішніх і зовнішніх політичних, економічних, культурних інтересів у єдине поліморфне ціле, яким є сьогодні міжнародні відносини;

— інформаційна революція та бурхливий розвиток Інтернету;

— вихід на міжнародну арену значної кількості нових учасників (галузеві міністерства та відомства, концерни, банки, громадські організації тощо);

— “демократизація”міжнародних відносин, дедалі активніша участь рядових громадян у процесі спілкування держав, у тому числі завдяки розвиткові новітніх інформаційних технологій;

— скорочення фінансування дипломатичних служб як наслідок глобалізації та завершення “холодної війни”;

— нова специфіка завдань, які ставлять уряди перед їх дипломатичними службами після завершення “холодної війни”. Перейняття дипломатичними службами сервісних функцій – від організації візитів до обслуговування туристів. Перетворення закордонних місій на сервісні підприємства, які покликані займатися практично всіма аспектами національної зовнішньої політики;

— зростання ваги багатосторонньої дипломатії з одночасної “перекваліфікації” двосторонньої дипломатії на виконання нових функцій;

— специфічно фахові чинники: посилення конкуренції за здібну молодь між МЗС та приватним сектором, емансипація дружин дипломатів, зростаюче усвідомлення психологічних труднощів та професійних ризиків, з якими пов’язаний дипломатичний фах [41, c. 182].

Усі ці зміни в роботі дипломатичних служб мають універсальний характер, що, крім змін організаційного й кадрового характеру, призводять до суттєвих змін у їх правовому регулюванні.

Як ми вже зазначали, в Україні створено належну нормативно-правову базу для ефективного функціонування дипломатичної служби України, однак сьогодні існує гостра потреба в її модернізації, удосконаленні та адаптації до нових реалій. Щодо змін, яких зазнала сучасна дипломатія, то їх загальна суть залежить і від внутріполітичної ситуації в країні, насамперед від змін у політичній системі держави, від яких напряму залежить її зовнішньополітичний курс.

З метою вирішення цієї проблеми необхідно внести зміни у внутрішню структуру інституцій, які відповідають за здійснення зовнішньої політики України, та законодавчо закріпити їх. Перш за все, необхідно підвищити роль МЗС України в реалізації зовнішньої політики держави. До останнього часу, незважаючи на те, що функції та компетенція МЗС як єдиного зовнішньополітичного відомства чітко виписані в чинному законодавстві, на практиці, як про це зазначали фахівці, дане відомство поступово перетворювалося на департамент, керований чиновниками, які змушені ходити і стукати в двері адміністрації Президента, слухати “цінні” вказівки. Від цього, звичайно, страждала як зовнішня політика

української держави в цілому, так і діяльність її дипломатичної служби зокрема.

Статтею 106 Конституції України Президент держави наділений досить великими повноваженнями: “представляє державу в міжнародних відносинах і здійснює керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави, веде переговори та укладає міжнародні договори” [78]. Фактично вся робота дипломатичної служби, виходячи з цієї статті, підпорядковувалася безпосередньо Президенту і його адміністрації. При цьому роль МЗС зводилася лише до здійснення виконавчих та інформаційно-аналітичних функцій, що часто спричинювала суб’єктивізм і застосування волюнтаристських методів у роботі як МЗС, так і дипломатичної служби. Від процесу прийняття важливих зовнішньополітичних рішень були відсторонені інші органи центральної виконавчої влади, зокрема Кабінет Міністрів України, а також Верховна Рада України.

З метою покращання роботи зовнішньополітичного відомства доцільно було б перейняти традиції країн розвинених демократій, де парламент бере на себе більшу частину зовнішньополітичних рішень, диктує зовнішню політику. Зокрема, практика затвердження послів має входити до компетенції Верховної Ради України.

Крім того, у зв’язку із зміною зовнішньополітичної ситуації виникає гостра потреба у прийнятті Верховною Радою України закону “Про засади внутрішньої та зовнішньої політики”, який би служив для МЗС України і дипломатичної служби, з одного боку, певним орієнтиром у їх діяльності, а з другого – надавав МЗС більше повноважень як у здійсненні управління дипломатичною службою, так і як продуцента концептуальних підходів щодо вдосконалення її діяльності.

Необхідно зазначити, що певні спроби концептуально визначити заходи для забезпечення державних політичних і економічних інтересів у тому чи іншому регіоні здійснювалися як науковцями, фахівцями з міжнародних відносин, так і самими працівниками дипломатичної служби, однак ці концепції не знайшли свого належного практичного втілення, оскільки не було визначено їхнього юридичного статусу, а їх зміст не було доведено до виконавців.

За нових обставин надзвичайно важливого значення в реалізації зовнішньополітичного курсу нашої держави набуває підвищення ефективності механізмів взаємодії між усіма причетними до цієї сфери суб’єктами. Насамперед, це взаємодія між Президентом і його секретаріатом, Радою національної безпеки й оборони України як колегіальним органом Президента, а також Кабінетом Міністрів України, МЗС та закордонними установами.

Зважаючи на це, у чинне законодавство необхідно внести зміни щодо підвищення реальної координуючої ролі МЗС у сфері зовнішніх зносин у системі органів виконавчої влади і скасувати відповідні положення Указу Президента “Про адміністрацію Президента України” від 2001 р., яким такі координуючі функції фактично передавалися Адміністрації Президента.

Виконання таких координуючих функцій МЗС України має, по-перше, усвідомлюватися самим керівництвом МЗС; по-друге, потрібне визнання цієї ролі й підтримки з боку Президента України, Кабінету Міністрів України, а також визнання підпорядкованості саме МЗС у сфері зовнішніх зносин з боку органів виконавчої влади (Міністерства фінансів, Міністерства економіки тощо).

Як показує практика, працівники дипломатичної служби, які працюють у закордонних установах, перевантажені великою кількістю дріб’язкових доручень, виконання яких за чинним законодавством не входить до їх компетенції. Відповідно, внаслідок цього виникає ситуація, коли, як зазначає колишній посол Ю. Малько, серед основних завдань, які стоять перед закордонними установами, а саме: а) сприяння розвитку політичних, економічних, науково-технічних і інших відносин з країнами перебування;

б) захист інтересів українських фізичних і юридичних осіб; в) сприяння створенню позитивного іміджу України і, нарешті, інформувати Центр про ситуацію і події в країні перебування, – дані відомства виконують повноцінно лише останню функцію [107, c. 16]. Інші ж складові, як зазначає дипломат, працівникам дипломатичної служби доводиться забезпечувати за залишковим принципом[107, c. 16]. Виходячи з цього, можна констатувати, що сумарна ефективність роботи працівників дипломатичної служби від цього дуже страждає.

Виходячи з вищенаведеного, вважаємо, що необхідно в Законі України “Про дипломатичну службу” внести перелік функціональних обов’язків працівників закордонних відомств і чітко виписати їх для кожної категорії і для кожного рангу окремо, а також удосконалити класифікацію працівників дипломатичної служби за їх функціональною ознакою.

Говорячи про вдосконалення нормативно-правового забезпечення діяльності дипломатичної служби України, треба також мати на увазі, що, як невід’ємна складова державної служби, дипломатична служба повинна зазнати тих самих реформених перетворень, що й державна служба загалом.У даному аспекті йдеться про докорінну реформу державної служби шляхом запровадження адміністративної реформи. З урахуванням Концепції адміністративної реформи та специфічних особливостей функціонування дипломатичної служби основними її цілями на сучасному етапі повинні бути:

— захист прав, свобод і законних інтересів громадян;

— створення сприятливих зовнішньополітичних і зовнішньо-економічних умов з охорони конституційного устрою України, розвитку громадянського суспільства, політичного та соціального партнерства;

— забезпечення ефективного функціонуванн6я механізму діяльності дипломатичної служби;

— комплектування персоналу дипломатичної служби висококваліфікованими фахівцями, здатними ефективно виконувати свої посадові обов’язки;

— удосконалення порядку добору кадрів, просування по службі, проведення атестації, присвоєння рангів. Стимулювання та відповідальність тощо;

— поліпшення умов професійної діяльності працівників дипломатичної служби;

— забезпечення в діяльності працівників дипломатичної служби дотримання законності, викорінення бюрократизму, протекціонізму, корупції та інших можливих негативних явищ;

— забезпечення належного функціонування системи підготовки та підвищення кваліфікації державних службовців;

— створення соціальних, інформаційних, матеріально-фінансових та інших умов, необхідних для діяльності персоналу дипломатичної служби, що полягає у створенні й підтриманні сприятливих міжособистісних відносин, спрямованих на розвиток позитивних особистих якостей працівників, їх здібностей та ефективності праці.

На нашу думку, це повинно стати певною концептуальною основою при вдосконаленні правового регулювання й дипломатичної служби як складової державної служби України.

Далі ми розглянемо найважливіші з погляду вдосконалення правового регулювання проблеми в діяльності дипломатичної служби.

Першою з них є проблема матеріального забезпечення працівників дипломатичної служби. Виходячи з аналізу законодавства, необхідно зазначити, що порівняно із своїми колегами з країн Західної Європи і США українські дипломати отримують найменшу зарплату. Крім того, якщо врахувати той факт, що дружини українських дипломатів не завжди можуть знайти собі роботу, то, відповідно, питання фінансового забезпечення покладається на працівників дипломатичної служби. Як свідчить міжнародний досвід, однією з основних умов належного виконання працівниками дипломатичної служби їх функціональних обов’язків, добросовісного і відповідального ставлення до роботи є належний рівень їх забезпеченості. Отже, необхідно розробити і законодавчо закріпити нову шкалу оплати праці українських дипломатів. Серйозною, як показує аналіз, є проблема заробітної плати тих працівників дипломатичної служби, які працюють в МЗС України. Їх зарплата в кілька разів є меншою від зарплати працівників закордонних відомств. Тому вважаємо за необхідне скоротити цей розрив до рівня співвідношення 1,5–2 рази та внести відповідні зміни до Постанови Кабінету Міністрів України “Про упорядкування умов оплати праці працівників дипломатичних представництв і консульських установ України за кордоном” від 13 грудня 1999 р. № 1246. В даному випадку вважаємо за доцільне запропонувати досвід системи індикаторів, яка активно застосовується в країнах ЄС для оцінки стану функціонування державних і дипломатичних служб. Сюди входять оцінка політики зайнятості й оплата праці працівників державної і дипломатичної служби.

Водночас питання збільшення оплати праці працівників дипломатичної служби треба вирішувати в контексті боротьби з корупцією у структурах МЗС України. Необхідно зазначити, що працівники дипломатичної служби, як і інші державні службовці, підпадають під дію норм Закону України “Про корупцію”, а також статей 364–370 Кримінального кодексу України. Однак, як показує досвід, виходячи із особливостей роботи державних службовців, антикорупційне законодавство необхідно зробити більш жорстким. Крім того, у структурах МЗС для працівників дипломатичної служби необхідно забезпечити відповідну правову освіту. Пов’язуючи питання матеріального забезпечення працівників дипломатичної служби із питаннями боротьби з корупцією, ми цілком погоджуємося з думкою завідувача відділу трансатлантичних досліджень Інституту світової економіки і міжнародних відносин НАН України Є. Каменського, який зазначав: “Доки базовим критерієм діяльності українського чиновника, на превеликий жаль, буде його особисте збагачення, доки в Україні не буде викоренено корупцію на всіх рівнях нашого життя, доти ми не зможемо говорити про справді ефективну зовнішню політику” [107, c. 26].

Тому вдосконалення інститутів юридичної відповідальності працівників дипломатичної служби є однією з найбільш важливих правових проблем. Ця проблема має багатоаспектний характер і потребує скоординованих, комплексних і узгоджених розробок у галузях державного, адміністративного, трудового, кримінального, фінансового права. Дані питання, на нашу думку, можуть бути вирішені в комплексі з визначенням правової відповідальності всіх державних службовців з прийняттям Кодексу загальних правил поведінки державних службовців.

Нові вимоги, які ставляться перед дипломатичною службою України, зумовлюють потребу в розробці нових типових схем управління. При цьому мають бути забезпечені як їх певна достатня прозорість, так і спрощення самих процедур управління дипломатичною службою, що дозволить визначити оптимальну штатну чисельність, забезпечити чітку ієрархію та уніфікацію її завдань, функцій і повноважень.

З цією метою доцільною є розробка програми методичного забезпечення типових схем управління та типових структурних підрозділів дипломатичної служби. При цьому проектування таких структур управління має базуватися на програмно-цільовому та функціональному принципах з урахуванням змісту й характеру праці працівників дипломатичної служби на конкретних посадах.

Стосовно класифікації посад дипломатичної служби, то необхідно зазначити, що їх так само, як і посади державної служби, можна поділити і законодавчо визначити згідно з Концепцією адміністративної реформи на такі типи посад: політичні, патронатні та адміністративні. У даному контексті до політичних посад можна віднести посаду міністра закордонних справ України. Відповідно до правового визначення даної посади її займає політичний діяч, який не є обов’язково кар’єрним дипломатом. Як правило, політичні посади займають політичні діячі для реалізації власної політичної програми, яка повинна бути опосередковано або прямо схвалена при обранні чи призначенні даної особи на посаду. Однак деякі автори Концепції адміністративної реформи вважають за доцільне розширити певні вимоги державної служби (зокрема і служби дипломатичної) на політичні посади.

Усі інші посади, як це показує і власний досвід існування дипломатичної служби, і досвід міжнародний, повинні обіймати кар’єрні дипломати.

Суттєвою рисою реформування діяльності дипломатичної служби України є підвищення юридичного статусу дипломатичного рангу працівників дипломатичної служби як інструмента стабілізації їх правового та соціального становища.

Актуальною для адміністративно-правової науки залишається проблема правового забезпечення кар’єри працівника дипломатичної служби, яка одночасно повинна бути гарантією стабільності дипломатичної служби. На нашу думку, удосконаленню підлягають правові норми, що стосуються умов проходження та просування по службі, питань планування кар’єри, визначення її етапів та вимог щодо її успішного завершення, правових гарантій просування по службі та встановлення певних умов щодо її успішного завершення, правових гарантій просування по службі та встановлення певних умов щодо її обмеження.

Не менш актуальною є проблема створення науково обґрунтованої системи ротації кадрів дипломатичної служби (вертикальної та горизонтальної) як чинника набуття ними необхідного практичного досвіду професійної діяльності та елемента планування кар’єри, її нормативно-правового регулювання.

Удосконалення правового статусу працівників дипломатичної служби має супроводжуватися також створенням і запровадженням механізмів їх правової захищеності. У цьому аспекті варто вивчити практику розвинених країн світу щодо використання інститутів захисту прав, соціально-економічних і професійних інтересів працівників дипломатичної служби через законодавче оформлення можливості їх об’єднання у професійні спілки. Також необхідно передбачити посилення впливу колективів працівників дипломатичної служби на процеси просування по службі, присвоєння чергових рангів, атестації працівників дипломатичної служби тощо, тим самим зробити механізм службової проблеми об’єктивним, прозорим, відкритим і гласним.

 

3.2. Правові умови впровадження й реалізації принципів дипломатичної служби

Практична реалізація принципів організації та функціонування дипломатичної служби зумовлена рядом позитивних та негативних факторів, які впливають на процес державотворення та розвиток інституту дипломатичної служби України.

Після проголошення незалежності України Верховною Радою України як органом, який покликаний до вироблення загальнонаціональної політики в усіх галузях суспільного життя, у тому числі й у галузі державної служби, була закладена основа для проведення докорінних реформ у житті країни, збільшилась кількість норм, гармонізованих з вимогами міжнародного права. Помітним є декларування європейських принципів у діяльності органів виконавчої влади.

З прийняттям у 1993 р. Закону України “Про державну службу” було створено самостійний інститут державної служби та визначено основні організаційно-правові засади її функціонування. Це стало позитивним кроком у реалізації намірів держави створити правову базу щодо одних з основоположних владних відносин. Уже тоді було зрозуміло, як підкреслює Ю.П. Битяк, що лише державні службовці, які перебувають на державній службі в державних інститутах, у змозі забезпечити економічний і політичний суверенітет держави, її внутрішню й зовнішню безпеку, розвиток економіки, ефективну роботу підприємств і установ, забезпечити права, свободи, благополуччя населення, суспільства й держави в цілому [4, с. 30].

Позитивними фактами, що свідчать про підвищення сьогодні рівня організації та функціонування системи державної служби, є: запровадження атестації та щорічної оцінки роботи державних службовців, конкурсного відбору зі складанням іспиту; посилення впливу Головдержслужби на призначення керівників кадрових служб, керівників апаратів облдержадміністрацій, директорів центрів перепідготовки та підвищення кваліфікації; створення системи професійного навчання державних службовців; налагодження статистичної звітності окремо від обліку посадових осіб місцевого самоврядування, забезпечення можливості ведення комп’ютерного обліку відомостей про осіб, які перебувають на державній службі; збільшення в апаратах органів державної влади кількості молодих державних службовців тощо [24, с. 178].

Разом з тим стали очевидними глибинні проблеми правового регулювання як державно-службових відносин, так і в цілому відносин у галузі державного управління, на які одразу не була звернена увага законодавця і які знижують ефективність його дії, породжуючи перешкоди для подальшого розвитку.

За десять років функціонування Закону України “Про державну службу” набуто значний досвід, що є основою для подальшого розвитку. Як зазначає начальник Головного управління державної служби України Т. Мотренко, становлення державної служби вимагало додаткового правового регулювання й стимулювало значне зростання кількості підзаконних актів, які унормовують державно-службові відносини в органах державної влади та їх апаратах. Таких актів сьогодні майже шістсот, що ускладнює роботу, але водночас стає підставою для ретельного аналізу набутого досвіду, його критичного переосмислення [122, с. 10].

Значна кількість нормативних актів характеризується непослідовністю, оскільки заходи, передбачені ними, здійснювалися без спеціально розробленого плану, без чіткого уявлення про етапи й суть нововведень, на що постійно зверталась увага дослідників адміністративно-правових проблем.Подібні тенденції можна простежити на прикладі впровадження інституту державних секретарів Кабінету Міністрів України та міністерств. Так, ідея збереження інституційної пам’яті та наступництва в роботі Кабінету Міністрів України, забезпечення проведення адміністративної реформи шляхом введення зазначеної посади державного службовця, незмінного при зміні уряду чи Президента, була започаткована Указом Президента України від 22.07.1998 р., а через п’ять років була ліквідована “з метою забезпечення сприятливих умов для послідовного здійснення в Україні реформи” [43, с. 38–47]. У цілому організаційні помилки вже були очікувані, оскільки модернізаційні процеси в державному апараті здійснювалися на хиткому ґрунті соціально-політичних перетворень.

Вирішальною передумовою будь-якої реформи, зокрема реформи державної служби, є незадовільний стан справ у державі й суспільстві, неможливість функціонування існуючих механізмів забезпечення життєдіяльності за нових умов. “Економічні та соціальні негаразди, загалом ситуація, яку переживає Україна, значною мірою породжені недостатньою спроможністю органів державної влади ефективно реалізовувати власні рішення, гарантувати дотримання встановлених правил політичної поведінки, господарської діяльності тощо”, – підкреслив Президент України у посланні до Верховної Ради України [189].

Аналіз сучасної літератури, соціологічні моніторинги та власні дослідження свідчать, що значної шкоди авторитету держави завдає правовий нігілізм, низька політична, правова та економічна культура посадових осіб, які не готові були сприйняти нову реальність; невміння держслужбовців мобілізувати соціальний та економічний потенціал на досягнення першочергових цілей реформи і „поглиблення демократизації всіх ланок суспільного життя, зміцнення базових підвалин громадського суспільства, забезпечення реального розмежування влади і власності” [35; 43].

Такий стан речей спонукає вчених та практиків до пошуку нової моделі державної служби, здатної забезпечити дієвість органів державної влади та місцевого самоврядування. Ключовими в перебудові державного апарату стали Концепція адміністративної реформи в Україні, Стратегія реформування системи державної служби в Україні, Концепція адаптації інституту державної служби в Україні до стандартів Європейського Союзу, Концепція розвитку законодавства про державну службу, Програма діяльності Кабінету Міністрів України “Назустріч людям”. Вони визначили основні пріоритети реформування державної служби та спрямували її розвиток на якісне оновлення діяльності державних службовців, модернізацію відповідно до світових стандартів. Державна служба має відігравати важливу роль у досягненні передбачених Конституцією України цілей та розв’язанні конституційних завдань, нести відповідальність за збереження демократичної стабільності та дотримання принципів правової держави, забезпечення прав і свобод громадян.

Аналізуючи наслідки більше ніж 10-річних спроб оновити вітчизняну систему державної служби, доходимо висновку, що в досягненні ефективних результатів має значення послідовне реформування. Запровадження якісно нової державної служби, на думку науковців, повинно починатися з обґрунтування та законодавчого визначення її правових засад, принципів організації та функціонування. Адміністративна реформа повинна супроводжуватися дискусіями про цінності, тобто ті соціально значущі ідеї, засади, принципи, які будуть становити фундамент державної служби в загалі й дипломатичної служби зокрема. Це має здійснюватися на науковому, політичному, громадському рівнях.

Тому актуальність реалізації принципів дипломатичної служби зумовлена передусім необхідністю: а) оновлення її моделі; б) переорієнтації публічних інститутів на функціонування нової державної ідеології пріоритету людини, її прав і свобод; в) приведення сучасної системи дипломатичної служби у відповідність до світових стандартів. У цілому реальність процесу запровадження демократичних принципів дипломатичної служби має стати вагомим кроком до набуття Україною ознак цивілізованої країни.

Проблеми української державної служби, які зараз залишаються нерозв’язаними, та організаційно-правовий зміст забезпечення їх подолання можна умовно поділити на такі блоки:

1. Організація державного апарату, в якому з 1992 р.і дотепер нерідко спостерігаються необґрунтовані структурні перетворення. Як зазначається в літературі, щорічні кампанії щодо скорочення апарату проходять формально, без достатнього наукового аналізу. Після проголошення державної незалежності в Україні обсяги управлінської діяльності зросли в деяких галузях у 20–30 разів, а окремі з них створені заново [85]. Тому, як наголошується в Концепції адміністративної реформи в Україні, характерний для радянських часів метод реформування апарату шляхом його скорочення сьогодні не можна розглядати як ефективний. Тут потрібен системний підхід, який дозволяє визначити оптимальні для потреб України кількість та структуру органів виконавчої влади.

Незважаючи на прийняття ряду нормативно-правових актів, спрямованих на підвищення ефективності діяльності та зменшення чисельності працівників органів виконавчої влади [22, с. 10–14], стан справ у цьому напрямі практично не поліпшується. Після прийняття постанови Кабінету Міністрів України від 26.02.2000 р. № 403 про скорочення працівників органів виконавчої влади до 180 724 одиниць тільки за наступні чотири місяці ця чисельність збільшилась на 2 519 одиниць [24, с. 178]. Наявні паралелізм і дублювання в діяльності новостворених та існуючих органів виконавчої влади. Подекуди заходи, спрямовані на зменшення чисельності місцевих органів виконавчої влади, проводяться без урахування якісної й функціональної перебудови цих органів. Програмою діяльності Кабінету Міністрів України “Назустріч людям” передбачено такі заходи: функціональне обстеження діяльності існуючих органів виконавчої влади, виходячи з того, що кожна зайва управлінська ланка шкідлива; оптимізація на основі результатів такого аналізу структури центральних органів виконавчої влади; ліквідація контрольних органів, що дублюють роботу інших, усунення паралельного контролю за дотриманням певних норм законодавства.

Ми поділяємо думку науковців та державотворців [33, c. 54–61], що побудова державної служби повинна виходити з функціональної класифікації державних органів різних рівнів і напрямів діяльності всіх гілок влади на основі узагальнення предметно-цільових характеристик, функцій та повноважень. З урахуванням цього можна здійснити класифікацію посад у державних органах за змістом і характером діяльності, способами обіймання посади й надання повноважень, а також розробити реєстри й типові професійно-кваліфікаційні характеристики посад.

Невизначеною залишається доля органу, який має виробляти напрями реформування державної служби, розробляти програми в цій галузі діяльності, закони та інші нормативно-правові акти щодо регулювання державно-службових відносин та обґрунтовувати необхідність їх прийняття. Ідетьсяпро статус цього органу. Державна служба здійснюється на рівні всіх гілок влади: у законодавчих, виконавчих, судових органах, установах. Так само службова діяльність здійснюється і в органах місцевого самоврядування. Природно, що орган, який повинен координувати організацію та функціонування всіх видів публічної служби, повинен мати відповідні повноваження на зазначених рівнях. Головне управління державної служби України (Головдержслужба), яке нині виконує ці функції, діє переважно в межах однієї гілки влади як центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом. Ю.П. Битяк висловлює застереження, що він не в змозі вирішувати державно-службові питання в діяльності інших гілок влади без утручання в їх діяльність, що недопустимо з огляду на конституційний принцип поділу влади [22, с. 14].

Вважаємо за необхідне конкретизувати та закріпити в новому Законі України “Про державну службу” елементи статусу Головдержслужби, характер і порядок взаємодії її як органу виконавчої влади з іншими державними органами, зокрема законодавчої та судової гілок влади, органами місцевого самоврядування, де також здійснюється державно-службова діяльність. Інституційний розвиток Головдержслужби зумовлюється підвищенням її організаційно-правового статусу, зокрема це: розширення повноважень щодо систематичного проведення функціонального аналізу органів виконавчої влади та ефективності їх діяльності, запровадження стратегічного планування в системі органів виконавчої влади, оцінювання персоналу при доборі, призначенні та просуванні по службі; створення територіальних підрозділів Головдержслужби; встановлення функціонального зв’язку Головдержслужби з керівниками апаратів органів виконавчої влади [26, с. 104].

Також необхідно підвищити роль Координаційної ради з питань державної служби при Президентові України як органу, який забезпечує консультування з проблем розробки та аналізу нормативно-правових актів, програм розвитку та реформування державної служби, питань перебування на посадах державних службовців, віднесених до вищих категорій (призначення, атестація, звільнення, спірні ситуації тощо).

Набуває ваги питання правового статусу державних службовців і критеріїв віднесення до них працівників бюджетних установ. Численні нормативні акти центральних органів виконавчої влади [167, с. 65] лише ускладнювали ситуацію, оскільки були спрямовані на разові акції щодо розподілу бюджетних коштів, а не на остаточне визначення елементів правового статусу осіб, за якими їх можна відносити до державних службовців, що значною мірою стабілізувало б не лише соціальне становище останніх, а й фінансову політику. Натомість підзаконні акти Кабінету Міністрів України і взагалі напрями дії держави залишалися незрозумілими, супроводжувалися нескінченним листуванням щодо їх роз’яснення на сторінках офіційних видань [151, с. 128].

Питання визначення правового статусу певних категорій службовців загострюються при розмежуванні функцій політичного керівництва та адміністративного апарату. За політичним керівництвом закріплюються такі види діяльності: виокремлення найзагальніших суспільних проблем та оцінка їх пріоритетності; прийняття рішень щодо розв’язання найважливіших суспільних проблем; виділення на це відповідних ресурсів (фінансових, матеріальних, технічних тощо); створення структур державного управління для реалізації політичних рішень; контроль за роботою адміністративних органів. У компетенції державного апарату перебувають: обов’язкове, адекватне та своєчасне виконання політичних рішень; оптимальне використання виділених для цього ресурсів; інформаційно-аналітичне й ресурсне забезпечення політичного керівництва.

На основі функціонального розмежування державних органів і посад необхідне остаточне розроблення класифікації останніх, виокремлення з них політичних діячів та власне державних службовців. Це дасть змогу уточнити елементи статусу як державних службовців, так і політиків, а також у цілому визначить межі втручання та взаємну відповідальність і раціоналізує державне управління.

Питання закріплення відповідного правового статусу, насамперед, стосується Президента України, членів Кабінету Міністрів України, народних депутатів України. Виходячи з ч. 1 ст. 9 Закону України “Про державну службу”, яка визначає особливості правового регулювання статусу державних службовців державних органів та їх апарату, цих осіб можна віднести до категорій державних службовців. Але, звертаючись до ст. 76, 78, 85, 92, 103, 106 Конституції України, доходимо висновку, що Президент України та народні депутати України не є ними. Це випливає з одного боку з особливостей вступу на пост (посаду), який не пов’язаний з обов’язковою оцінкою рівня кваліфікації та спеціалізацією кандидата, з іншого – характеру повноважень, які передбачають не практичне виконання завдань і функцій держави (як це випливає зі ст. 1 Закону України “Про державну службу”), а вироблення політичних напрямів, програм щодо реалізації органами влади завдань і функцій держави. Крім того, зазначені конституційні норми прямо вказують на те, що народні депутати України не можуть бути на державній службі [138], а) Президент України не може обіймати посаду в органах державної влади, тоді як державна служба – це професійна діяльність осіб, які обіймають посади в державних органах та їх апараті [138].

Щодо членів Кабінету Міністрів України, то впорядкування їх правового статусу видається складнішим. За загальними ознаками (характер діяльності) вони належать до політичних діячів. Логічним є їх виокремлення з категорій посад державних службовців. Положення про надання урядові статусу політичного органу пропонується в Постанові Верховної Ради про Програму діяльності Кабінету Міністрів України “Назустріч людям”, Уряд зобов’язаний нести політичну відповідальність за вироблення й реалізацію політики, підвищувати роль міністерств у реалізації відповідних напрямів політики. Однак достатніх законних підстав для цього поки що немає. Конституція України регламентує діяльність уряду в цілому, не торкається особливостей статусу його членів. Відмежування їх посад від посад державних службовців було здійснено указом Президента України. Втім питання організації діяльності органів виконавчої влади мають визначатися законом [138].

Таким чином, необхідно привести Закон України “Про державну службу” у відповідність до Конституції України – вилучити з його ст. 9 зазначення щодо правового статусу Президента України та народних депутатів України. Відповідні зміни щодо членів Кабінету Міністрів України варто здійснити одночасно з прийняттям спеціального закону, який буде закріпляти їх статус як політичних діячів.

Одним із чинників дієвості та ефективності державної служби є впровадження інформаційних технологій, покликаних змінити характер роботи державних службовців, посиливши її аналітичну складову в процесі прийняття рішень. Інформатизація не лише прискорить перехід державного управління на горизонтальні зв’язки, а й спростить час опрацювання документів і прийняття рішень, документообіг. Це примусить чиновників більше уваги приділяти громадянам.

Удосконаленню інформаційно-організаційної культури сприятиме підготовка відповідних професіоналів. У країнах ЄС сьогодні в інформаційній сфері готуються й мають широкий попит фахівці в галузях “KnowledgeManagement” і “BusinessIntelligence”. На відміну від традиційних служб, як зазначають спеціалісти, згадані фахівці виконують завдання якісно-змістовного перетворення інформації, функціонально поєднаного з науковою й управлінською діяльністю.

Зрештою, запорукою оперативного розв’язання завдань управління, поряд з інформатизацією, повинен бути високий рівень загального матеріально-технічного забезпечення діяльності державних службовців (оргтехніка, комунікації, транспорт, канцелярські приладдя тощо), покращення ергономічних умов праці.

2. Нормативно-правове регулювання державної служби. Передусім, загострюються концептуальні питання відповідності законодавства про державну службу Конституції України, оскільки ряд принципових питань організації та функціонування державної служби ще залишається в галузі повноважень Кабінету Міністрів України, а саме: порядок проведення конкурсу на заміщення посад державних службовців, установлення інших процедур відбору до державної служби, атестація державних службовців, визначення основних умов і розмірів оплати праці державних службовців.

Іншою вадою законодавства в галузі державно-службових відносин, яка викликає інтерес не лише дослідників адміністративно-правових проблем, а й численного штату чиновників – “користувачів” цих норм, є регламентація принципів організації та функціонування державної служби. До проблем та недоліків входять: неврахування їх місця й ролі в законодавстві як нормативних засад; механічне перенесення деяких з них з міжнародно-правових актів без урахування національних умов упровадження; термінологічна неузгодженість; поверховість закріплення без конкретизації принципів за елементами їх змісту. В багатьох випадках цим ускладнюється правозастосовна діяльність, коли за відсутності офіційного припису певні норми зазнають вільного тлумачення.

Відповідно до ст. 3 Закону України “Про державну службу” (далі – Закон) державна служба базується на таких принципах: служіння народу України; демократизму й законності; гуманізму й соціальної справедливості; пріоритету прав людини та громадянина; професіоналізму, компетентності, ініціативності, чесності, відданості справі; персональної відповідальності за виконання службових обов’язків і дисципліни; дотримання прав та законних інтересів органів місцевого й регіонального самоврядування; дотримання прав підприємств, установ і організацій, об’єднань громадян [138].

Інші принципи державної служби взагалі не знайшли відображення в Законі, серед них: єдності вимог, що ставляться до державної служби; стабільності державної служби; політичної нейтральності державної служби.

У зв’язку з цим варто вказати на обмеженість регламентації у Законі всієї системи принципів державної служби. Крім принципів професіоналізму й компетентності та персональної відповідальності за виконання службових обов’язків і дисципліни, Закон закріплює лише загальні принципи державної служби. Проте більшість принципів організації та функціонування, які відображають особливості державної служби, практично випадають з поля зору законодавця.

Принципи, закріплені в Законі, доповнює Концепція адміністративної реформи в Україні (далі – Концепція), зокрема: оптимальне поєднання повноважень і відповідальності; політична й релігійна нейтральність; відкритість і прозорість; стабільність; соціальна захищеність. Концепція надає орієнтир законодавцю щодо подальшого розвитку основ державної служби України. Цей підзаконний акт формулює напрями реформування державної служби, загострює увагу на життєво важливих і найбільш актуальних аспектах організації та функціонування системи державного апарату. Ці ідеї мають бути розвинені та унормовані на рівні закону, тим більше, що така форма регламентації організації та діяльності органів виконавчої влади, державної служби передбачена ст. 92 Конституції України.

Очевидним є той факт, що чинний Закон України „Про державну службу” потребує суттєвого вдосконалення не лише щодо регламентації принципів, а й інших аспектів державно-службових відносин, на чому неодноразово наголошувалось у юридичній літературі [138]. Також на розв’язанні цієї проблеми акцентується в Концепції розвитку законодавства про державну службу, затвердженій указом Президента України від 5 січня 2005 р., де передбачається розроблення та внесення до 1 вересня 2005 р. проекту нової редакції Закону України “Про державну службу” та інших проектів законів, необхідних для забезпечення вдосконалення державної служби в Україні.

Щодо запровадження конкретних принципів державної служби, то стосовно принципу єдності вимог до державної служби модернізація Закону повинне спрямовуватись на визначення сфери його дії, що також пов’язано з необхідністю цілісності державної служби. Це має бути узагальнюючий закон, який стосувався б регулювання загальних проблем служби в органах усіх гілок влади в державі, усіх державних органів та органів місцевого самоврядування, державних підприємств і установ. Він повинен визначати основоположні засади державної служби в Україні, її поняття, види, завдання, принципи організації та функціонування, поняття державного службовця, посадової особи, їх статуси тощо. Надалі на умовах концептуальної єдності проходження та реальної консолідації управління державною службою необхідно привести у відповідність до нього нормативно-правові акти щодо регулювання організаційно-правових відносин у сферах військової, дипломатичної, митної служби, служби в органах прокуратури, місцевого самоврядування, з урахуванням їх особливостей та призначення.

Важливу роль у зміцненні організаційно-правових засад державної служби та реалізації принципу етичності повинен відіграти Кодекс загальних правил поведінки державних службовців, як основа морально-етичних стандартів діяльності державного апарату, підвищення адміністративної культури та рівня відносин державної служби й громадянина, зміцнення суспільної довіри до державної влади.

Потребує чіткого законодавчого врегулювання порядок надання управлінських послуг, що сприятиме реалізації принципів пріоритету прав і свобод людини та громадянина, професіоналізму й компетентності тощо. У Законі України “Про управлінські послуги” своє закріплення знайдуть повноваження органів державної влади, місцевого самоврядування, їх посадових осіб щодо забезпечення управлінських послуг громадянам у галузі публічної влади, обов’язки службовців з дотримання норм етичного й професійного спілкування з населенням.

Необхідно суттєво покращити правове регулювання позасудового захисту прав і свобод громадян у разі порушення їх у галузі виконавчої влади. Вирішальну роль у забезпеченні законності, відновлення порушених прав і свобод людини та громадянина в адміністративно-правових відносинах, безумовно, повинна відіграти адміністративна юстиція як форма судового контролю за виконавчою владою.

3. Кадрові питання державної служби. Аналізуючи кадрові проблеми, вважаємо за доцільне розглянути кількісний і якісний аспекти. Перший з них безпосередньо пов’язаний з організаційними питаннями щодо забезпечення ефективності державної служби, загальною кількістю державних службовців, які б належним чином могли реалізовувати функції держави, її органів. Водночас вагоме розростання апарату спостерігається здебільшого на регіональному рівні.

На жаль, кількісні показники кадрової політики ніяк не пов’язуються з якісними. Заходи, що впроваджуються під час реформування державного апарату, набувають зворотного ефекту, коли якість здійснення професійної діяльності чиновників не залежить від збільшення чи скорочення штатів. Спостерігається слабка професійна підготовленість, некомпетентність значної частини державних службовців, особливо в правових, кадрових, економічних питаннях, низька правова культура. Незначним є відсоток осіб, які мають вищу освіту за передбаченими для виконання державної служби спеціальностями. Короткострокові курси підвищення кваліфікації суттєво переважають над дипломами з другої вищої освіти.

Потребує вдосконалення безпосередня кадрова робота. Функції відділів кадрів, як правило, зводяться до обробки особових справ. Відсутні кадрова вертикаль, єдина система добору кадрів для органів влади, аналіз рівня професійної підготовки державних службовців, організація перепідготовки та підвищення кваліфікації, що в цілому викликає велику плинність службовців.

Запровадження нової кадрової політики має здійснюватися на основі реалізації принципів рівного доступу до державної служби, професіоналізму та компетентності, стабільності, соціальної захищеності. Безсумнівно, це викликано потребою цілеспрямованого якісного оновлення державного апарату за рахунок залучення до державної служби стратегічно мислячих спеціалістів, у тому числі з галузей приватного сектора, представників науки, прогресивної молоді. Мотивацію та довготривалі зобов’язання людей щодо праці в державному секторі необхідно забезпечити встановленням системи кар’єри. Лише детальні посадові інструкції, установлені кваліфікаційні вимоги й перспектива просування по службі, надійність яких забезпечена рівним ставленням та однаковою системою оцінок діяльності, сприятимуть появі певного рівня планування кар’єри, необхідного для посилення привабливості постійної зайнятості в галузі державної служби.

Труднощі, що постали в кадровій політиці, стосуються не лише нестачі кваліфікованих працівників, а й шкали заробітної плати, яка пропонує лише незначну стимуляцію ефективності та невідповідність між наявними й потрібними вміннями. У поєднанні з невизначеністю правового статусу державних службовців, як підкреслює І.М. Пахомов, ці чинники дають початок хибному колу нестабільності, декваліфікації, демотивації [119,

с. 128]. Це посилюється відсутністю механізмів залучення до державної служби талановитих представників інших галузей діяльності. Суттєвий розрив у рівні заробітку державних службовців і робітників комерційних структур збільшує соціальне напруження, а також стає основною причиною залишення найкваліфікованішими фахівцями державної сфери.

Удосконалення кадрової роботи в галузі державної служби має забезпечити подальша реалізація програм, спрямованих на інформаційно-аналітичний моніторинг усіх ланок державної служби; супроводження комплексу питань підготовки, вибору й обліку, проходження служби, підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців; експертне забезпечення управлінських рішень. Престижу державної служби також сприятиме забезпечення відкритості прийняття рішень про посадове зростання і звільнення, створення апеляційних комісій, прозора структура оплати праці, докорінне поліпшення систем підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації.

4. Службова дисципліна в державному апараті потребує покращення, оскільки її зниження є наслідком безперервних оргзаходів, недостатньої особистої зацікавленості державних службовців у результатах своєї діяльності й рівною мірою послаблення вимог з боку керівників до себе та своїх підлеглих. Небезпечних обертів набуває правовий нігілізм чиновників, їх нехтування нормами законів та підзаконних актів. Відсутність етичного кодексу держслужбовців призводить до серйозних перекручень у виконанні ними своїх посадових обов’язків. Водночас моральні основи, що забезпечують надійність діяльності посадових осіб, найменше піддані правовому регулюванню. Стан безвідповідальності службовців за недотримання своїх обов’язків, етичних принципів, норм законодавства спричинює негативні наслідки.

Аналізуючи основні з них, звернемось до праці російської дослідниці Н. Крилової, яка фактично дала класифікацію правопорушень в управлінській сфері. Вона виділяє такі три групи:

а) Ті, що посягають на порядок управління (ті, що посягають на нормативну організацію управління; діяльність, яка прямо або опосередковано перешкоджає виконанню вимог законодавчих актів; продовження виконання управлінської діяльності після закінчення строків повноважень);

б) Ті, що посягають на права фізичних та юридичних осіб (ті, що посягають на особисту свободу громадян; ненадання допомоги громадянам, ігнорування звернень громадян; дискримінація фізичних та юридичних осіб; розголошення конфіденційної інформації);

в) Порушення “обов’язку управлінської доброчинності” (хабарництво, торгівля впливом, бюрократизм, непрофесіоналізм) [74, с. 93–94].

До цього можна додати ще одне небезпечне явище – корупцію, яка має достатню історію та значно поширена у світі. Не обійшла вона й Україну. Офіційна статистика не відображає її масштабів повною мірою, та й зробити це практично неможливо. Наразі феномен корупції гостро обговорюється науковцями, громадкістю, політиками. Корупція є одним з основних чинників, що створює реальну загрозу національній безпеці та демократичному розвитку держави. Президент України зазначає, що вона негативно впливає на всі сторони суспільного життя: економіку, політику, управління, соціальну й правову сфери, громадську свідомість, міжнародні відносини. Крім того, корупція суттєво обмежує конституційні права й свободи людини та громадянина, порушує принципи верховенства права, соціальної справедливості та законності, грубо порушує встановлений порядок здійснення повноважень посадовими й службовими особами, нищить основоположні духовні, моральні та суспільні цінності.

Питанню запобігання виникненню корупції та боротьби з нею вже присвячено багато зусиль учених і законотворців, зокрема значний внесок у дослідження проблем злочинності в галузі управління зробили: Е. Дідоренко, А. Закалюк, М. Мельник, А. Редька, М. Хавронюк, І. Якушик. Серед нормативного забезпечення протидії, запобігання та боротьби з корупцією можна назвати Закони України “Про боротьбу з корупцією” від 05.10.1995 р. № 356/95-ВР, “Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю” від 30.06.1993 р. № 3341, Укази Президента України

“Про Концепцію боротьби з корупцією на 1998–2005 роки” від 24.04.1998 р. № 367, “Про Питання посилення боротьби з корупцією та іншими злочинами в сфері економіки” від 27.08.1994 р. № 484, “Про Національну програму боротьби з корупцією” від 10.04. 1997 р. № 319 та інші.

Незважаючи на вжиті організаційно-правові заходи щодо протидії корупції в Україні, масштаби її не зменшилися. Причиною є недостатність, декларативність ряду нормативно-правових актів, спрямування їх на боротьбу з наслідками корупції, а не на запобігання їй. Зростання корупційних діянь відбувається й через невиконання передбачених заходів, замовчування службових зловживань тощо.

Необнадійливою видається статистика інших правопорушень, вчинених співробітниками правоохоронних органів. За даними уповноваженого Верховної Ради України з прав людини Н. Карпачової у 2000–2001 рр. кількість проваджень про порушення прав і свобод людини працівниками органів внутрішніх справ мала тенденцію зростання: у 2000 р. було відкрито 437 таких проваджень, у 2001 р. – 589 (у 1999 р. – 275 проваджень) [56, с. 80]. Серед працівників цього відомства поширені також такі порушення, як незаконне адміністративне затримання, незаконне проведення обшуку та незаконне застосування спеціальних засобів тощо. Про такі факти повідомляють громадяни, правозахисні організації, ЗМІ України. Кількість таких звернень від громадян збільшується: якщо протягом 2000 р. їх надійшло 2 029, то у 2001 р. – 2 527 [56 с. 21].

Великої шкоди іміджу державних службовців завдають гучні скандали з посадовими особами органів виконавчої влади, які формують негативний образ усієї державної влади в громадській думці, в пересічного громадянина, який не досить добре орієнтується у труднощах політичного та економічного життя. На думку 35 % опитаних у 2003 р., захищеність від свавілля влади, чиновників значно погіршилась, для 61 % опитаних вона залишилась такою самою, і лише для 4 % покращилась [108, с. 58].

Великою шкодою обертаються навіть незначні порушення етики державної служби, тому особливої уваги потребує гармонізація відносин між чиновником, державним органом у цілому та людиною. У зв’язку з цим необхідно поліпшити правове забезпечення реалізації у діяльності державних службовців таких принципів організації та функціонування державної служби, як: пріоритет прав і свобод людини та громадянина, професіоналізм та компетентність, етичність, персональна відповідальність службовців за невиконання або неналежне виконання своїх службових обов’язків, соціальна захищеність тощо.

Підґрунтя для антикорупційного оновлення державного апарату в сукупності мають скласти заходи, спрямовані на вдосконалення управління державною службою, організаційно-структурної системи посад державних службовців, кадрової політики. Ці напрями реформування державної служби сприятимуть стабілізації становища службовців, відкритості добору до державної служби, гарантуванню просування по службі, належного матеріального забезпечення, захисту від організаційно-політичних перетворень, конкурентоспроможності державної служби. Тобто, перш за все, це повинно вплинути на зміцнення впевненості державних службовців у своєму соціально-економічному становищі та створення умов для того, щоб вони дорожили своїм місцем роботи. За таких обставин здійснення корупційного правопорушення – це загроза втрати надійного джерела життєзабезпечення та гарантованої перспективи підвищення його рівня.

На цьому фоні ефективними будуть встановлення чітких диференційованих мір відповідальності за порушення норм службової етики, впровадження форм громадського контролю за діяльністю посадових осіб, розширення профілактичних заходів, скорочення сфер і об’єктів державного й місцевого регулювання (реєстрація, контроль, ліцензування, видача інших дозволів, оподаткування). Також викорінення корупції в державно-службовій сфері пов’язане з усуненням в законодавстві про державну службу, зокрема про її морально-етичні аспекти, великої кількості загальних і бланкетних норм, які припускають довільне чиновницьке тлумачення положень законів і підзаконних актів. Необхідно унормувати розгорнуті пояснення таких неоднозначних понять, що простежується в чинному законодавстві, як: “зацікавлена особа”, “третя особа”, “інтереси державної служби”; також подати перелік неетичних дій, вчинків, які завдають шкоди авторитету державної служби або негативно впливають на репутацію державних службовців.

5. Необхідність упровадження принципів організації та функціонування державної служби, у тому числі й дипломатичної, пов’язана ще з одним блоком проблем, який характеризує її сучасний стан – зниження її авторитету та престижу. Незадовільні соціально-економічні, управлінські, правові чинники, що сприяли розвитку негативних ефектів функціонування державного апарату, зумовили тенденцію внутрішньої дестабілізації державно-службових відносин. Тобто вони вплинули не лише на довіру, оцінку українською спільнотою діяльності органів влади та управління, а й на свідомість самих державних службовців, які не завжди зацікавлені в якості своєї праці. Значною мірою цьому сприяють проаналізовані вище правові та соціально-економічні передумови діяльності державного апарату, які в цілому демонструють: 1) недооцінку ролі дипломатичної служби в державному управлінні; 2) декларативність намірів щодо вдосконалення дипломатичної служби; 3) непослідовність реформування дипломатичної служби; 4) відсутність цілеспрямованої кадрової політики; 5) формальне ставлення до правил добору, розташування та просування кадрів; 6) відсутність механізмів мотивації та стимулювання праці державних службовців; 7) відсутність чітко сформованих ціннісних орієнтирів поведінки державних службовців; 8) послаблення контролю за діяльністю державних службовців; 9) відсутність ефективних механізмів притягнення до відповідальності.

Сучасні проблеми українського державотворення привертають увагу багатьох відомих вітчизняних учених. Так, доктори юридичних наук В. Селіванов і В. Цвєтков зазначають, що реальна практика демократичних перетворень у різних галузях життєдіяльності українського суспільства, насамперед економіки, державного управління тощо, продовжує свідчити про такі факти: некомпетентність багатьох посадових осіб державних органів, які стоять на вершині управлінської піраміди, відсутність у них чітко окреслених, зрозумілих та сприйнятних народом цілей, нових моделей суспільного розвитку; вони не знають чи погано собі уявляють, куди і як вести постсоціалістичне суспільство [162; 182]. С. Дубенко зауважує, що робота з відбору стратегічних пріоритетів ведеться на емпіричному рівні, а справжніх аналітичних розробок немає [57, с. 7].

Отже, однією з головних суперечностей у правовому регулюванні залишається невідповідність внутрішньої організаційної побудови державної служби тим зовнішнім умовам соціального середовища, у яких вона повинна працювати, невідповідність між тими функціями управління, якими сьогодні доводиться оволодівати, і станом управлінської діяльності, праці, професійними навичками їх реалізації, якими реально володіють державні службовці.

Таким чином, очевидною є потреба у доопрацюванні теоретико-методологічних аспектів формування й розвитку державної служби в Україні, виробленні орієнтирів її діяльності. З метою забезпечення становлення в Україні демократичної соціальної правової держави та її дієвості, ураховуючи доцільність послідовності реформування державної служби в цілому , необхідно вдосконалити механізм впровадження принципів її організації та функціонування.

3.3. Правове забезпечення принципів організації та функціонування дипломатичної служби в Україні

Удосконалення та розвиток дипломатичної служби в напрямі демократизації, підвищення її ефективності та стабільності, на нашу думку, зумовлені дієвістю механізму реалізації її принципів.

Механізм реалізації принципів дипломатичної служби розуміється як цілісна система взаємодіючих нормативно закріплених елементів, які визначають і забезпечують реальну можливість дії та втілення принципів дипломатичної служби в практичну діяльність.

Першочерговим елементом цього механізму доцільно визнати систему принципів дипломатичної служби, яка має бути закріплена на рівні закону. Зміст системи повинен випливати з інтересів самої дипломатичної служби й мати на меті впорядкування й забезпечення взаємодії численних правових норм, спрямованих на досягнення цілей і розв’язання завдань державної служби. Їх побудова повинна ґрунтуватися на конституційних засадах функціонування державного апарату, бути гармонізованою з основними напрямами державної політики щодо діяльності органів виконавчої влади та адаптованою до стандартів Європейського Союзу. Встановлення такої системи має бути зумовлене її спрямованістю на забезпечення повної реалізації й захисту прав і свобод людини та громадянина. Проведене дисертаційне дослідження дало змогу окреслити нормативну модель системи принципів державної служби, яка може бути викладена у такій редакції відповідної статті оновленого Закону України „Про державну службу”:

Стаття „Принципи державної служби”.

Державна служба в Україні ґрунтується на таких принципах:

— верховенство права та законність;

— пріоритет прав і свобод людини та громадянина;

— гласність та зовнішній контроль;

— рівний доступ громадян до державної служби;

— єдність вимог, що ставляться до державної служби;

— професіоналізм і компетентність, етичність;

— обов’язковість рішень вищих посадових осіб і державних органів;

— персональна відповідальність за невиконання або неналежне виконання посадових обов’язків і службової дисципліни;

— політична нейтральність та стабільність;

— соціальна захищеність державних службовців;

— поєднання державних і регіональних інтересів.

Реалізація принципів є їх утіленням у поведінку суб’єктів правовідносин, залежить від чіткості визначення його змісту. Зрозуміло, що у зв’язку із загрозою збільшення кількості норм, дублювання нормативних положень група загальних принципів повинне закріплюватися в єдиному нормативному акті про основи діяльності державного апарату. Однак, звертаючись до чинного Закону України „Про державну службу”, можна лише контекстуально тлумачити певні принципи – служіння народу України, гуманізму, соціальної справедливості, демократизму, але не можна скористатися конкретною нормою, яка б акумулювала всі їх аспекти.

На практиці реалізація цих положень залежить від повноти регламентації відповідних дій державних службовців. Так, щодо процесуальних дій певних категорій посадових осіб – суддів, співробітників внутрішніх справ у кримінальному провадженні чи провадженні у справах про адміністративні правопорушення – є пряме передбачення Кримінального кодексу України, Кодексу України про адміністративні правопорушення. Про конфлікт інтересів йдеться у Законі України „Про погашення зобов’язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами” від 21.12.2000 р. № 2181. У пп. 4.4.1. вказано: „У разі коли норма закону чи іншого нормативно-правового акта, виданого на підставі закону, або коли норми різних законів чи різних нормативно-правових актів припускають неоднозначне (множинне) трактування прав та обов’язків платників податків або контролюючих органів, унаслідок чого є можливість прийняти рішення на користь як платника податків, так і контролюючого органу, рішення приймається на користь платника податків”.

Подібні норми, як бачимо, стосуються регламентації процедур у діяльності певних категорій державних службовців, однак не охоплюють значної кількості інших ситуацій щодо необхідності прийняття управлінського рішення. Тобто немає норми, яка б дозволяла посадовій особі в будь-якому випадку, що потребує компромісного розв’язання проблеми, застосовувати загальноправові, міжгалузеві принципи, що з метою ефективної реалізації прав і свобод людини надало б можливості індивідуального підходу та більш гнучкого адміністрування. Саме в цій площині лежить питання про дієвість механізму реалізації принципів державної служби.

З метою законодавчого закріплення принципів-норм (правил поведінки) та механізму поведінки посадових осіб відповідно до принципів організації та функціонування дипломатичної служби уявляється необхідним в основу правової діяльності їх реалізації покласти такі елементи:

1. Формула принципу, що охоплює формулювання його змісту, визначення сфери його дії, які мають закріплюватися на рівні закону з метою надання принципу вищої значимості та імперативності.

2. Функціонально-правовий інструментарій – сукупність норма-тивно-правових положень, які визначають компетенцію, коло повноважень, обмежень, прав та обов’язків суб’єктів управлінських правовідносин, у межах чого надається можливість альтернативної правомірної поведінки відповідно до встановлених принципів.

Безпосереднє формулювання принципів у нормативно-правових актах сприяє більш правильному застосуванню й тлумаченню цих актів. Формула принципу, крім того, що дає чітку інтерпретацію змісту основних його складових, виражає офіційну думку держави щодо напрямів організації та функціонування дипломатичної служби України. Вони стають доступними й зрозумілими для громадян. Тому текстуальне закріплення принципів у майбутньому, на нашу думку, має стати важливою тенденцією розвитку сучасної державної служби в Україні.

Законодавче закріплення принципів дипломатичної служби має велике практичне значення, оскільки дає підстави не тільки сприяти визначенню напрямів поведінки суб’єктів правовідносин та реалізації їх інтересів, а й захистити від свавілля, у тому числі державного.

З причин багатогранності проявів принципів у реальності більш складною справою є відбиття законодавчого припису в правозастосовній діяльності. У правовій державі для правильного прийняття рішення можливість диференціювати ситуації та визначати конкретний зміст принципів діяльності стосовно загального порядку надається саме правозастосовному органу. Ідеться про дискреційні повноваження, якими наділяються органи влади з метою підвищення ефективності, оперативності виконання функцій держави.

У державознавстві дискреційними повноваженнями прийнято називати свободу органів влади та управління при виконанні чи застосуванні норм права. Їх надання передбачає певну свободу вибору дій, через яку можлива більш досяжна реалізація принципів.

У теорії адміністративного права інститут дискреційних повноважень має давню історію. Його започаткування та подальше впровадження зумовлені необхідністю подолання бюрократичних течій, підвищення раціональності та гнучкості управлінської діяльності. Б. Гурнезазначає, що законодавство як таке служить своєму призначенню і виконує належні йому функції лише за тієї умови, коли носії цього права, а також органи, покликані забезпечувати його всебічну реалізацію, мають достатньо управлінської та правової свободи для його застосування [42, с. 38]. Закон та його норми не повинні сприйматися як еквівалент тієї реальності, про яку в ньому йдеться. Документ має також соціально-правовий зміст, який може бути повною мірою розкритий у творчому, вільному та відповідальному виконанні службовцями своїх функціональних обов’язків.

Сучасна зарубіжна й вітчизняна практика підтверджує, що дискреційне право є одним з елементів публічної адміністрації (державного управління), до того ж, що важливо, законним. Свобода державних органів і посадових осіб має ряд обмежень, вона здійснюється у межах законності й тому не є ні повною, ні безконтрольною. Сьогодні дискреційні повноваження можуть стосуватися багатьох галузей, зокрема правосуддя, оподаткування, ціноутворення. Вони широко застосовуються при просуванні по службі тієї чи іншої посадової особи.

У теорії адміністративного права, інших галузях публічного права знаходимо декілька термінологічних інтерпретацій дискреційних повноважень, тобто понять, принципів, що характеризують певну свободу в діяльності державних органів і посадових осіб. Так, В. Колпаков серед принципів функціонування апарату державного управління називає принцип оперативної самостійності. Він говорить, що держава, визначаючи і закріплюючи адміністративно-правовими нормами компетенцію органів управління, надає державним службовцям відповідні можливості та оперативний простір для самостійних дій. Додержання принципу, як наголошує вчений, дозволяє найбільш ефективно використовувати потенціал державних службовців, забезпечує прийняття правильних управлінських рішень, організацію й застосування раціональних управлінських процедур. О. Кузьменко називає принцип ініціативності, який закріплює право службовця на свободу вибору способу поведінки при виконанні посадових повноважень [77, с. 291].

В адміністративному праві зарубіжних країн відомий принцип розумності та необхідності, який розглядається у контексті принципу законності. Ніякі вимоги, що встановлюють адміністративно-правові норми, не повинні суперечити здоровому глузду. Вони мають бути розумними та обґрунтованими. У зв’язку з цим у західних країнах нерідко встановлюються заборони надформалізму: не допускаються обмеження прав громадян, що вживаються лише заради дотримання форми. Забороняється безглузде застосування права: правова норма не повинна застосовуватися, якщо за даних обставин її застосування не має ніякого сенсу [3, с. 26–27].

У роботах К.С. Бєльського, І.М. Пахомова, Ю.О. Тихомирова, Г.Й. Ткача, Д.М. Чечота йдеться про суміжні поняття „здорового глузду”, „адміністративного розсуду”, „вільного розсуду”, які обумовлюють прийняття найоптимальніших, найкорисніших і найдоцільніших управлінських рішень на підставі власної волі посадової особи, її власного розуміння суспільних інтересів і державної політики [176, с. 16].

Міжгалузевого поширення набуває застосування різних правових компромісів, які знаходять своє відображення у законодавстві України й набувають таким чином значення компромісно-правових норм. Так, пп. 5.2.7. Закону України „Про погашення зобов’язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами” від 21.12.2000 р. № 2181 передбачає, що працівник податкового органу, який уповноважений розглядати скаргу платника податків про скасування рішення про донарахування відповідних сум податків, має право пропонувати йому компромісне рішення спору, яке полягає в задоволенні частини скарги під зобов’язання платника погодитися з рештою податкових зобов’язань, нарахованих контрольним органом.

Інститут компромісу знаходить своє відображення у нормах за умов відповідності його морально-етичним поглядам, що існують у суспільстві. Дієвість компромісних норм ґрунтується на взаємозв’язку моралі та закону, тому вони мають значення в реалізації таких принципів державної служби, як гуманізм, справедливість, пріоритет прав і свобод людини та громадянина. На думку В. Селіванова, найвище суспільне благо як мета державної політики та державного управління оцінюється й визначається передусім через призму компромісів (публічних інтересів суспільства й загальних інтересів державної системи влади) [162, с. 100]. У юридичній літературі зазначається, що авторитет державної влади в суспільстві залежить від того, як вона органічно пов’язана з інтересами різних верств населення, ставиться до людей, членів суспільства. Тому ефективність її функціонування має оцінюватися не стільки за формально ухваленими юридичними нормами, скільки за практичною діяльністю органів державної влади щодо вирішення докорінних питань життя кожної особи й суспільства в цілому.

Проте, впроваджуючи механізм реалізації принципів державної служби, неможливо не враховувати явища протилежного сенсу, які ймовірні від перебільшення ролі адміністративного розсуду в повсякденній діяльності посадовців.

Перш за все, цей підхід, як і “недостатність” правових норм, через яку ми звертаємось до дискреційних повноважень, не передбачає остаточного розв’язання всіх можливих проблем. Метод здорового глузду, на якому, безперечно, ґрунтується здійснення дискреційних повноважень, обмежується проблемами тактичного характеру і не здатен слугувати основою системного бачення багатостороннього розвитку складних систем. В. Селіванов і В. Цвєтков застерігають, що не можна розв’язати реальні складні суспільні проблеми, якщо всі зусилля замикаються тільки на окремо взятих поточних практичних питаннях, ґрунтуються на чужому некритично сприйнятому досвіді або традиційних стереотипах прийняття рішень [162; 182]. Досвід вказує лише на дійсність того чи іншого предмета, факту, явища. Тому знання людини, які ґрунтуються на цьому досвіді, зводяться лише до певних поглядів, які не завжди тотожні істині.

Інша причина виникнення значної кількості перекручень у реалізації дискреційних повноважень асоціюється з термінологічною неузгодженістю самих принципів. Це стосується навіть таких принципів, як верховенство права, пріоритет прав і свобод людини та громадянина, рівність усіх перед законом, рівний захист прав тощо. Найбільш рельєфно це дається взнаки, коли йдеться про те, чи повинен у випадку формування моделі правової держави забезпечуватися захист усіх без винятку прав людини та громадянина, чи лише певної їх частини. Тобто чи має в правовій державі бути запровадженим принцип панування “права” (загального) або “прав” (тих чи інших прав людини та громадянина)? Якщо у нас виникають вагання щодо політичних рішень, то чи є впевненість у належній реалізації принципів дипломатичної служби, які взагалі не витлумачені в законодавстві, в тому, що окремий державний службовець свідомо ідентифікує той чи інший принцип з відповідними діями.

Викликають побоювання можливі зловживання службовим становищем, коли посадова особа, використовуючи законні засоби, переслідує власні цілі. У цьому випадку службовець використовує державну владу у власних інтересах. Таким чином, у межах конкретної адміністративної посади хибне волевиявлення посадовця визначає характер і напрям державного владного рішення, що тягне за собою недовіру з боку населення не лише до нього особисто, а й до всього апарату управління.

В усіх випадках, і правомірних, і неправомірних, посадова особа виходить з так званої доцільності, необхідності прийняття найбільш придатного, вигідного рішення (для себе, для начальника, для державного органу, для держави, для громадян). Співвідношення інтересів усіх осіб на підставі волевиявлення державного службовця не завжди об’єктивне. Тому постає спірне питання: за яким критерієм повинна визначатися така доцільність?

По-перше, вибір державним службовцем засобів і методів здійснення покладених на нього завдань обмежений законом. Розв’язуючи конкретне питання своєї компетентності, державний службовець діє у сфері відносин, урегульованих правом, і у відповідності до вимог законності, які він не повинен порушувати. У правовій державі закони самі уособлюють вищу суспільну доцільність. У них максимально відображені державні, громадські та індивідуальні інтереси людей. Отже, доцільність у правовій державі реалізується на підставі виконання закону. За Ш. Монтеск’є, свобода полягає в тому, щоб робити не те, що заманеться, а лише те, що дозволено законом. У протилежному випадку це не буде свобода, бо те саме стосовно особи могли б робити й інші [123, с. 41]. Цікаво, що досліджуючи співвідношення закону і свободи, відомий французький учений виокремлює ті закони, які встановлюють свободу щодо громадян, тобто вказує на особливу роль останніх у змісті нормативно-правових актів вищої юридичної сили.

Центральне місце в діяльності держави та її представників посідає саме громадянин, його права і свободи. Доречно також згадати праці німецького класика І. Канта та його універсальний категоричний імператив, який стосовно права вимагає вчиняти зовнішньо так, щоб вільне виявлення твого свавілля було сумісне з волею кожного, згідно з усезагальним законом. Тобто поряд із законом він ставить свободу людини, яка має поважатися будь-ким за будь-яких обставин.

Забезпечення юридичних умов здійснення прав і свобод людини та громадянина стає в сучасному реформуванні яскраво вираженою домінантою у правовому регулюванні управлінських відносин.

Отже, основними чинниками, що спрямовують реалізацію принципів дипломатичної служби України в руслі демократичної, соціальної, правової держави, є закон, права і свободи людини та громадянина. Вони уособлюють найвищі пріоритети державних службовців та водночас стають головними обмежувачами у здійсненні покладених на них завдань і обов’язків. Органи влади, до компетенції яких входить втручання в життя суспільства і його регулювання, у своїх діях повинні дотримуватися закону. В реалізації дискреційних повноважень закон і права людини повинні стати першими критеріями правомірної повсякденної поведінки службовців.

Насамперед, це стосується реальності цілей, які ставить перед собою законодавець, приймаючи кожний закон, сумісності правової норми з правовою культурою та соціально-економічним контекстом. На нашу думку, також необхідно скоротити кількість бланкетних норм. Вони передбачають розширення відомчої нормотворчості, а за умов відсутності того нормативного акта, до якого відсилає норма (а таке в чинному законодавстві трапляється), – і небезпечно високі дискреційні повноваження. Щодо цього законодавець має відстежувати й аналізувати соціальні реалії, їх розвиток і перспективи, використовувати законодавчу техніку, що в цілому сприятиме створенню обґрунтованих, дієвих законів, які повною мірою відповідають потребам суспільного прогресу.

Практичне впровадження диспозиції тієї чи іншої норми визначається вибором особою конкретної поведінки, що може бути зумовлено рядом соціальних факторів суб’єктивного й об’єктивного характеру. Це накладає вимоги щодо високого професіоналізму працівників органів державної влади, а також нормативного врегулювання відносин суб’єктів влади з фізичними та юридичними особами. Необхідно встановити стандарти професійної якості роботи державних службовців та їх поведінки щодо громадян.

Треба стандартизувати та оприлюднювати певні види держаних послуг з метою їх поліпшення й спрощення порядку надання, удосконалення управлінських процедур та запровадження достатніх апеляційних механізмів, зокрема стосовно оскарження дій державних службовців. По суті, адміністративні процедури повинні виконувати стримуючу, обмежуючу роль у процесі реалізації державними органами та органами місцевого самоврядування розпорядчих повноважень. Детальна регуляція юридичних процедур, на думку М. Новікової, позбавляє владні структури можливості маніпулювати своїм статусом, зводить до мінімуму необґрунтований адміністративний розсуд, виключає надмірну свободу публічних органів і посадових осіб у визначенні допустимого режиму власної управлінської діяльності [108, с. 44].

Не потребує доказів і значущість встановлення особистої відповідальності службовців за неправомірні дії у процесі реалізації дискреційних повноважень, впровадження механізмів судового й громадського контролю. Щодо останнього цікавим є французький досвід. Законом Франції “Про мотивацію адміністративних актів і поліпшення відносин між органами управління та громадськістю” від 11.06.1979 р. встановлено, що індивідуальні управлінські рішення, інші акти мають містити мотивацію їх прийняття, якщо ними обмежуються публічні свободи, передбачені законом, накладаються санкції, вводяться заборони та обмеження, відмовляється в пільгах, які були надані особам законом. Вважаємо, що подібні вимоги щодо управлінської діяльності вітчизняних посадових осіб дадуть змогу значно підвищити їх особисту відповідальність та прозорість надання адміністративних послуг, запобігти необґрунтованим управлінським рішенням, знизити чиновницьке свавілля та зловживання службовим становищем.

Таким чином, впровадження та практичне втілення принципів дипломатичної служби зумовлені дієвістю законодавчо врегульованих взаємодіючих чинників, тобто елементів, які в сукупності становлять відповідний механізм реалізації цих принципів. Такими елементами є:

— система принципів дипломатичної служби;

— формула принципу дипломатичної служби;

— функціонально-правовий інструментарій;

— адміністративні процедури в галузі державного управління;

— система державного й громадського контролю за діяльністю державних службовців;

— відповідальність за невиконання або неналежне виконання обов’язків державними службовцями.

Втілення в законодавстві запропонованого механізму реалізації принципів, на нашу думку, визначить фундаментальні засади дипломатичної служби та забезпечить її подальші організацію та функціонування. Однак модернізація дипломатичної служби не може бути обмежена внормуванням її принципів. Оновлення цього інституту зумовлено передусім постановкою нових державних завдань, активізацією виконавчої влади, реформуванням економічної та політичної систем. Призначення дипломатичної служби полягає в забезпеченні ефективного здійснення завдань і функцій держави шляхом сумлінного виконання державними службовцями покладених на них повноважень, забезпеченні передбачених Конституцією та законами України прав і свобод людини та громадянина, збереженні конституційного устрою й демократичної стабільності, дотримання принципів правової держави.

На цих підвалинах формуються завдання сучасної державної служби правової демократичної держави, які, на думку автора та вчених, полягають у такому:

— професійне сприяння формуванню державної політики;

— забезпечення реалізації державної політики на умовах політичної та релігійної нейтральності;

— сприяння політичному та соціальному партнерству шляхом професіоналізації регулювання відповідних суспільних відносин;

— адміністративно-процесуальне супроводження виконання положень Конституції та законів України;

— забезпечення результативності та ефективності дипломатичної служби, зокрема на основі врахування заслуг і результатів роботи, особистих якостей державних службовців, зв’язків з громадськістю;

— забезпечення сучасного рівня задоволення потреб громадян на основі професійного організованого надання управлінських послуг;

— професійна підготовка, перепідготовка та підвищення кваліфікації персоналу дипломатичної служби та служби в органах місцевого самоврядування.

Провідною рисою перетворень в організації та функціонуванні дипломатичної служби, підкреслюється в літературі, є перехід від ідеології панування держави над людиною до нової ідеології – служіння держави інтересам людини. Для цього у визначенні сутності державного управління, його складових, у тому числі дипломатичної служби, та інших публічних інститутів провідне місце, на думку вчених, повинні посісти такі його правові засади: 1) повна реалізація в галузі державного управління прав і свобод людини та громадянина; 2) дійовий захист цих прав і свобод у разі їх порушення з боку державних органів та посадових осіб.

Правильність і перспективність подібного підходу підтверджується практикою світового співтовариства, положеннями міжнародно-правових актів. Саме тому органи виконавчої влади повинні зважати не лише на статус громадянина, закріплений у національному законодавстві, а й на відповідні міжнародно-правові акти. Реальність прав, свобод, обов’язків і законних інтересів людини та громадянина, разом з принципами верховенства права й поділу влади, становить основу правової держави. Сутність її в тому, що права, свободи, обов’язки й законні інтереси людини та громадянина мають бути не тільки продекларовані в законодавчих актах, а й забезпечені та гарантовані всіма соціальними суб’єктами, насамперед державою. Для цього остання повинна створювати зовнішні й внутрішні механізми. Зовнішній механізм характеризується постійним розширенням та оновленням міжнародних відносин у сфері гарантування прав, свобод, обов’язків і законних інтересів людини та громадянина.

Головною складовою внутрішнього механізму має стати утвердження правового стандарту відносин органів виконавчої влади й громадянина, що виходить зі статусу людини як суб’єкта, перед яким виконавча влада відповідає за свою діяльність. Якісно новий рівень відносин між дипломатичною службою й громадським суспільством зміцнить довіру до влади, держави в цілому, підвищить авторитет дипломатичної служби. Особливого значення в забезпеченні демократизації функціонування системи державного управління в умовах інтеграції України в Європейський Союз набуває питання впровадження об’єктивності, прозорості та гласності в діяльність центральних органів влади. Має бути посилена інформованість громадськості, залучення її до активної участі в розв’язанні суспільних проблем, безперечно, без втручання в компетенцію державних органів та привласнення владних повноважень. Це сприятиме забезпеченню конституційності діяльності державних органів, прискоренню адаптації їх до сучасних умов і мінімізації суперечностей та конфліктів при здійсненні ними своїх повноважень. Механізм відносин повинен створити необхідні умови для контролю з боку структур громадського суспільства за діяльністю державних органів.

В Україні потрібно забезпечити більшу відкритість та вільний доступ громадян до інформації про діяльність органів державної влади. Громадянам мають бути доступні як нормативно-правові акти, що видає цей орган, інформація про потребу в кадрах дипломатичної служби, так і матеріали про діяльність державних органів, установ (стенограми, протоколи засідань тощо), за умов відсутності в цих документах таємних відомостей.

Чинне законодавство щодо забезпечення залучення громадян до управління передбачає: конституційне право громадян на письмові та особисті звернення до органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб; порядок і процедуру подання й розгляду таких звернень; обов’язок органів державної влади, а також органів місцевого й регіонального самоврядування інформувати про свою діяльність та прийняті рішення; право фізичних та юридичних осіб брати участь в адміністративному, кримінальному, цивільному провадженнях; порядок оприлюднення законів і підзаконних актів Кабінету Міністрів України, центральних органів виконавчої влади; крім того, спектр можливостей засобів масової інформації, їх присутності при прийнятті політичних, управлінських рішень (трансляції, поширення, коментування тощо).

Однак нерідко ці норми мають загальний характер, не уточнюють вид документа, характер відомостей, механізм їх надання. Реальна можливість зазначених прав ставиться у залежність від наявності відомчих інструкцій, розпоряджень щодо порядку інформування громадськості про діяльність державного органу, волевиявлення посадової особи, практики застосування конкретної норми, особливості фактичних обставин (резонансність справи, статус її учасників, економічні, політичні інтереси тощо).

Цікавим є досвід багатьох країн–членів ЄС, де норми про доступність інформації щодо діяльності публічних органів, установ більш конкретизовані та закріплені на рівні законів. Так, законодавство Бельгії, Греції, Ірландії, Фінляндії, Франції, Швеції встановлює загальне право доступу до державних документів і чітко визначає мотиви та підстави, за якими в цьому праві може бути відмовлено [121]. Доцільно було б внести відповідні доповнення до Законів України “Про звернення громадян”, “Про інформацію”, “Про місцеві державні адміністрації”, “Про місцеве самоврядування” тощо.

Поліпшенню відносин між державною владою й суспільством сприятимуть гармонізація національного законодавства в галузі регулювання діяльності засобів масової інформації з міжнародно-правовими нормами й стандартами; визначення більш чітких правил і процедур взаємодії органів влади всіх рівнів із засобами масової інформації; створення державної системи зв’язків з громадськістю, вивчення, аналіз громадської думки при прийнятті соціально важливих рішень.

Запровадження зазначених змін означатиме послідовну демократизацію державного управління, одним з магістральних напрямів якої є перехід від традицій “владного розпорядництва” з боку державних органів до традицій надання послуг громадянам. Ця ідея була започаткована в Концепції адміністративної реформи в Україні. Новий інститут вітчизняного адміністративного права, який визначається як “управлінські послуги”, “публічні послуги” або “адміністративні послуги”, був предметом дослідження українських адміністративістів В.Б. Авер’янова, С.В. Ківалова, І.Б. Коліушка, О.Ю. Оболенського, В.В. Тимощука. Сьогодні проблема управлінських послуг потребує подальшого аналізу та законодавчого врегулювання.

Нове розуміння діяльності державного апарату підтримується плеядою провідних українських учених – авторським колективом фундаментальної праці “Адміністративне право України. Академічний курс”. У ньому дається науково обґрунтоване пояснення терміна “послуги”, який викликав сумнів у багатьох вітчизняних дослідників адміністративно-правових проблем. У дефініції акцентується увага на виконанні обов’язків держави перед приватними особами, спрямованих на юридичне оформлення умов, необхідних для забезпечення належної реалізації ними своїх прав і охоронюваних законом інтересів. Таке розуміння повніше відповідає новій ідеології “служіння” інтересам людини. Адже “служіння” з боку виконавчої влади – це і є багато в чому надання її органами і службовцями різноманітних послуг. Підкреслюється, що при переході до нових моделей ключовим елементом реформ залишається людський чинник – зміна традиційних позицій державних службовців у їх поводженні з населенням. Сьогодні, за умов розвитку демократії, необхідним є ставлення до громадянина як до рівноправного партнера, носія проблем, а не як до залежного прохача.

З огляду на це в основу оцінки ефективної діяльності державних службовців треба покласти якісний рівень надання ними управлінських послуг населенню, що вимагає: 1) розмежування функцій державних органів; 2) мінімізації переліку управлінських послуг і децентралізації їх надання; 3) уніфікації й докладної регламентації процедур надання управлінських послуг, їх максимального здешевлення; 4) визначення стандартів поведінки державних службовців; 5) конкретизації заходів відповідальності за порушення прав і свобод людини та громадянина в галузі виконавчої влади; 6) визначення шляхів підвищення правової культури посадових осіб.

Це наблизить державне управління до споживача управлінських послуг – громадянина, підвищить гнучкість управління, його готовність до змін, сприятиме впровадженню ринкових методів, досягнень та інструментів менеджменту, втіленню нової організаційної культури державних службовців, досягненню раціонального балансу політичного й адміністративного факторів управління.

Отже, оновлення дипломатичної служби має комплексний характер, що потребує докорінних змін та відповідних дій з боку органів державного управління, а саме:

1. Приведення у відповідність до міжнародно-правових актів норми вітчизняного законодавства щодо впровадження принципів дипломатичної служби з урахуванням національних соціально-економічних, політичних організаційних умов.

2. Удосконалення системи принципів в єдиному законі про дипломатичну службу.

3. Започаткування практики формулювання в текстах законів змісту принципів дипломатичної служби, визначення сфери дії та напряму відповідної поведінки суб’єктів правовідносин тощо.

4. Подальше внормування дискреційних повноважень у діяльності державних органів: конкретизація їх обсягу, кола відповідних осіб; розмежування функцій прийняття рішень, їх виконання, контролю за виконанням; регламентація адміністративних процедур, спрямованих на реалізацію принципів.

5. Встановлення обов’язку мотивування посадовою особою прийнятого рішення (за необхідності письмового); поліпшення механізмів контролю та особистої відповідальності державних службовців (у тому числі матеріальної), удосконалення процедур судового захисту прав і свобод громадян.

6. Розробка стандарту та законодавче врегулювання надання управлінських послуг державними службовцями.

Для успішного завершення реформи дипломатичної служби, крім досконалої соціально-економічної політики та розроблення законодавчих і нормативних актів, потрібна широка політична підтримка та політична свобода. Офіційне й громадське визнання важливості міцної, продуктивної та стабільної дипломатичної служби для забезпечення демократичного управління є суттєвим і для створення законності, і для підвищення соціального престижу роботи в державному секторі.

 

Висновки до розділу 3

1. Наразі в Україні створено належну нормативно-правову базу для ефективного функціонування дипломатичної служби України, проте існує гостра потреба в її модернізації, удосконаленні та адаптації до нових реалій.

Встановлено, що подальший розвиток правового регулювання діяльності дипломатичної служби України є одним із найбільш важливих і складних завдань держави. Удосконалення правового регулювання діяльності дипломатичної служби має проходити в контексті адаптації чинного українського законодавства до європейських стандартів. Цей процес повинен мати комплексний і всебічний характер, охоплювати різні сторони як діяльності дипломатичної служби, так і її місця в сучасній державній службі України в дусі Концепції адміністративної реформи. Метою адміністративної реформи в системі дипломатичної служби повинно стати запровадження динамічних змін в її інституційній сфері, включаючи такі напрями, як запровадження сучасної парадигми державного управління, яке має бути спрямоване на забезпечення реалізації прав і свобод людини та громадянина, політичного та соціального партнерства, делегування певних функцій держави іншим, відмінним від державного апарату, організаціям для їх опосередкованого регулювання через застосування економічних важелів чи соціальних пріоритетів.

Виходячи з вищенаведеного, визначено та обґрунтовано основні цілі дипломатичної служби на сучасному етапі правового розвитку держави: захист прав, свобод і законних інтересів громадян; створення сприятливих зовнішньополітичних і зовнішньоекономічних умов з охорони конституційного устрою України, розвитку громадянського суспільства, політичного та соціального партнерства; забезпечення ефективного функціонування механізму діяльності дипломатичної служби; комплектування персоналу дипломатичної служби висококваліфікованими фахівцями, здатними ефективно виконувати свої посадові обов’язки; удосконалення порядку добору кадрів, просування по службі, проведення атестації, присвоєння рангів; стимулювання та відповідальність тощо; поліпшення умов професійної діяльності працівників дипломатичної служби; забезпечення в діяльності працівників дипломатичної служби дотримання законності, викорінення бюрократизму, протекціонізму, корупції та інших можливих негативних явищ; забезпечення належного функціонування системи підготовки та підвищення кваліфікації державних службовців; створення соціальних, інформаційних, матеріально-фінансових та інших умов, необхідних для діяльності персоналу дипломатичної служби, що полягає перш за все у створенні й підтриманні сприятливих міжособистісних відносин, спрямованих на розвиток позитивних особистих якостей працівників, їхніх здібностей та ефективності праці.

Вищеперелічені цілі, на нашу думку, повинні стати певною концептуальною основою при вдосконаленні правового регулювання дипломатичної служби як складової державної служби України.

Тому вдосконалення інститутів юридичної відповідальності працівників дипломатичної служби є сьогодні однією з найбільш важливих правових проблем, яка має багатоаспектний характер і вимагає скоординованих, комплексних і узгоджених розробок у галузях державного, адміністративного, трудового, кримінального, фінансового права. Дані питання, на нашу думку, можуть бути вирішені в комплексі із визначенням правової відповідальності всіх державних службовців з прийняттям Кодексу загальних правил поведінки щодо них.

2. Практична реалізація принципів організації та функціонування дипломатичної служби зумовлена рядом позитивних та негативних факторів. Позитивність впровадження цих принципів пов’язана з установленим державою завданням реформування системи державної служби. Тобто актуальність реалізації принципів дипломатичної служби зумовлена, перш за все, необхідністю: а) оновлення її моделі; б) переорієнтації публічних інститутів на функціонування нової державної ідеології пріоритету людини, її прав і свобод; в) приведення сучасної системи дипломатичної служби у відповідність до світових стандартів.

Модернізаційні процеси потребують часу, оскільки спрямовані на комплексне оновлення всіх публічних та соціальних інститутів. Тому реалізація принципів дипломатичної служби в Україні ще гальмується: 1) недооцінкою ролі дипломатичної служби у сфері міжнародних відносин; 2) декларативністю намірів щодо вдосконалення діяльності дипломатичної служби; 3) непослідовністю реформування дипломатичної служби; 4) відсутністю цілеспрямованої кадрової політики; 5) формальним ставленням до правил добору, розташування та просування кадрів; 6) відсутністю механізмів мотивації та стимулювання праці дипломатичних службовців; 7) відсутністю чітко сформованих ціннісних орієнтирів поведінки державних службовців, у тому числі й працівників дипломатичної служби; 8) послабленням контролю за діяльністю дипломатичних службовців; 9) відсутністю ефективних механізмів притягнення до відповідальності.

Розвиток дипломатичної служби в напрямі демократизації, підвищення її ефективності та стабільності зумовлені правовою діяльністю її реалізації, під яким розуміється цілісна система взаємодіючих нормативно закріплених елементів, які визначають і забезпечують реальну можливість дії та втілення принципів дипломатичної служби в практичну діяльність. Таку діяльність складають такі елементи: система принципів дипломатичної служби; функціонально-правовий інструментарій; адміністративні процедури в галузі міжнародних відносин; система державного й громадського контролю за діяльністю працівників дипломатичної служби; відповідальність за невиконання або неналежне виконання службових обов’язків.

Запровадження якісно нової дипломатичної служби повинно починатися з обґрунтування та законодавчого визнання її правових засад, принципів організації та функціонування.

На нашу думку, в цьому напрямі необхідно здійснювати такі заходи:

1. Привести у відповідність до міжнародно-правових актів норми вітчизняного законодавства щодо впровадження принципів дипломатичної служби з урахуванням національних, соціально-економічних, політичних, організаційних умов.

2. Започаткувати практику формулювання в текстах законів змісту принципів дипломатичної служби, роз’яснення сфери дії, визначення напряму відповідної поведінки суб’єктів правовідносин тощо.

3. Унормувати дискреційні повноваження в діяльності органів дипломатичної служби (конкретизація їх обсягу, кола відповідних осіб; розмежування функцій прийняття рішень, їх виконання, контролю за виконанням; регламентація адміністративних процедур, спрямованих на реалізацію принципів).

4. Встановити обов’язок мотивування посадовою особою прийнятого рішення (за необхідності письмового); поліпшити механізм контролю та особистої відповідальності працівників дипломатичної служби (у тому числі матеріальної), удосконалити процедури судового захисту прав і свобод громадян.

5. Розробити стандарт та законодавче врегулювання надання управлінських послуг дипломатичними службовцями.

6. Упровадити запропоновану систему принципів дипломатичної служби, яка буде гармоніювати із сучасним переходом до нової ідеології “служіння інтересам людини”. Головною складовою такого переходу має стати утвердження правового стандарту відносин органів дипломатичної служби і громадян, що виходить зі статусу людини як суб’єкта, перед яким виконавча влада відповідає за свою діяльність. У цьому контексті, вважаємо, подальше вдосконалення організації та функціонування дипломатичної служби має виходити із засад повної реалізації прав і свобод людини; дійового захисту цих прав і свобод у разі їх порушення з боку органів дипломатичної служби і посадових осіб; відкритості та гласності, залучення до управління громадян; наближення системи дипломатичної служби до потреб і запитів людей.

 

ВИСНОВКИ

 

У дисертації наведено теоретичне узагальнення й нове вирішення наукового завдання щодо правового регулювання дипломатичної служби в Україні шляхом визначення теоретичних засад і практичних рекомендацій з її удосконалення. Отримані в процесі дослідження результати підтвердили покладену в його основу гіпотезу, а їх узагальнення дає змогу сформулювати висновки і внести пропозиції, що мають теоретичне й практичне значення.

1. На основі аналізу наукової літератури визначено, що питання розбудови сучасної та ефективної дипломатичної служби дотепер залишаються малодослідженими. При великій загальній кількості видань і публікацій за проблематикою діяльності дипломатичної служби України більшість із них має суто галузеву спрямованість і не розглядає дипломатичну службу як складову загальнодержавної системи управління в умовах процесів реформування.

У процесі дослідження встановлено, що дипломатична служба є особливим видом державної служби, яка безпосередньо пов’язана з реалізацією державою власної зовнішньої політики, спрямованої на зміцнення її зовнішньополітичного авторитету у світі. При цьому загальний характер зовнішньої політики держави визначається, з одного боку, соціально-політичним і економічним устроєм держави, з іншого – закономірностями і правилами, які регулюють міжнародні відносини в цілому.

Визначено, що зміни, які відбуваються як у міжнародній політиці, так і у світовій дипломатії, спонукають до внесення змін щодо правового регулювання діяльності дипломатичної служби України. Однією з найбільш важливих правових проблем у цьому аспекті є узгодженість українського національного права з міжнародним, оскільки діяльність дипломатичної служби регламентується як внутрішніми адміністративно-правовими, так і міжнародними правовими актами, узгодженість яких дозволила б їй більш ефективно виконувати свої функції.

2. Визначено роль дипломатичної служби в процесі прийняття політичних рішень. У процесі все більш широкого прямого залучення глав держав та урядів до зовнішньополітичної сфери відбувається зниження ролі дипломата як учасника переговорного процесу, у зв’язку з чим підвищується його значення в процесі підготовки та підтримання переговорного процесу. Тому пропонується розглядати дипломатичну службу не як самостійний суб’єкт зовнішньополітичних відносин, а як консультаційну, допоміжну службу для офіційних осіб держави в процесі здійснення зовнішніх зносин.

3. У процесі дослідження принципів права в регулюванні адміністративних правових відносин визначено, що принцип права є об’єктивно обґрунтованим напрямом діяльності держави, суспільства, окремої людини, ідейним орієнтиром, якому має відповідати не тільки поведінка, але й правило, що його визначає, тобто норми, які становлять правове регулювання дипломатичної служби.

Встановлено основне призначення принципів адміністративного права, яке полягає у визначенні характеру механізму адміністративно-правового регулювання дипломатичної служби, формування в процесі цього регулювання переважно субординаційних зв’язків з урахуванням узгодження загальносоціальних (загальнолюдських) громадських і управлінських інтересів. Формуючись як духовна сутність, принципи адміністративного права впливають на зміст управлінської свободи держави.

4. Проаналізовано законодавчо-правову базу України у сфері зовнішньої політики, яка становить правову основу діяльності дипломатичної служби України. Визначено, що на сьогодні залишаються неврегульованими спеціальним законодавчим актом визначальні положення зовнішньої політики України. Це зумовлює необхідність прийняття Закону України “Про засади внутрішньої та зовнішньої політики України”.

На основі аналізу законодавчо-правової бази у сфері дипломатичної служби України здійснено її класифікацію за рівнем значущості. До першого рівня відноситься Конституція України як основний закон, в якому закладені головні правові засади діяльності органів державної влади, в тому числі і в зовнішній політиці. Другий рівень становлять міжнародні правові акти, що стосуються як державної служби загалом, так і дипломатичної зокрема. До нормативно-правових актів третього рівня належать прийняті Верховною Радою України закони, а також укази та розпорядження Президента України, постанови Кабінету Міністрів України, накази та внутрішні інструкції Міністерства закордонних справ України та інші відомчі документи, що регламентують порядок проходження дипломатичної служби.

5. Розглянуто процес правової регламентації дипломатичної служби в Україні. Доведено, що основним етапом у цьому процесі є визначення та реалізація основних принципів організації дипломатичної служби в Україні.

У дослідженні охарактеризовано систему спеціалізованих принципів діяльності дипломатичної служби. За результатами характеристики запропоновано принцип прозорості організації та діяльності органів зовнішніх відносин, що дозволить зовнішньополітичному відомству України працювати більш відкрито, передбачено та контрольовано як із боку міжнародної спільноти, так і з боку української громадськості. Це сприятиме підвищенню авторитету України перед міжнародною спільнотою.

6. Виходячи з того, що Міністерство закордонних справ України є центральним органом в системі дипломатичної служби, визначено, що основними його функціями залишаються організація та координація зовнішньополітичної діяльності Кабінету Міністрів України, що відповідає практиці функціонування зовнішньополітичних відомств. Проте сучасні тенденції у сфері зовнішніх зносин, зокрема зростання кількості установ, які підтримують зарубіжні контакти, укладаючи міжнародні договори, в тому числі з неурядовими організаціями, зумовлюють необхідність підвищення ролі інформаційно-аналітичної та іміджевої функції дипломатичної служби для забезпечення інтересів держави.

7. Запропоновано та обґрунтовано концептуальні засади вдосконалення адміністративно-правового регулювання дипломатичної служби як складової державної служби України в сучасних умовах правового розвитку держави, зокрема: захист прав, свобод і законних інтересів громадян; створення сприятливих зовнішньополітичних і зовнішньоекономічних умов з охорони конституційного устрою України, розвитку громадянського суспільства, політичного та соціального партнерства; забезпечення ефективного функціонування механізму діяльності дипломатичної служби; комплектування персоналу дипломатичної служби висококваліфікованими фахівцями, здатними ефективно виконувати свої посадові обов’язки; удосконалення порядку добору кадрів, просування по службі, проведення атестації, присвоєння рангів; стимулювання та відповідальність тощо; поліпшення умов професійної діяльності працівників дипломатичної служби; забезпечення в діяльності працівників дипломатичної служби дотримання законності, викорінення бюрократизму, протекціонізму, корупції та інших можливих негативних явищ; забезпечення належного функціонування системи підготовки та підвищення кваліфікації державних службовців; створення соціальних, інформаційних, матеріально-фінансових та інших умов, необхідних для діяльності персоналу дипломатичної служби, що полягає перш за все у створенні і підтриманні сприятливих міжособистісних відносин, спрямованих на розвиток позитивних особистих якостей працівників, їх здібностей та ефективності праці.

8. Для ефективного розвитку державної служби в напрямі демократизації, підвищення її ефективності та стабільності розроблено рекомендації щодо вдосконалення правової діяльності дипломатичної служби. Її складають такі елементи: система принципів дипломатичної служби; функціонально-правовий інструментарій; адміністративні процедури в галузі міжнародних відносин; система державного й громадського контролю за діяльністю працівників дипломатичної служби; відповідальність за невиконання або неналежне виконання службових обов’язків.

Запровадження якісно нової дипломатичної служби повинно починатися з обґрунтування та законодавчого визнання її правових засад, принципів організації та функціонування.

За результатами дисертаційного дослідження розроблено науково-практичні пропозиції для органів державної влади, зокрема:

— до Верховної Ради України щодо прийняття закону “Про основи внутрішньої та зовнішньої політики”;

— до Кабінету Міністрів України щодо концепції розвитку дипломатичної служби України.

 

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

1. Авдокушин Е.Ф. Международные экономические отношения. – М.: ИВЦ ”Маркетинг”, 1997. – 137 с.

2. Авер’янов В.Б. Адміністративна реформа і правова наука // Право України. – 2002. – № 3. – С. 20-27.

3. Административное право: Учебник / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. – М.: Юристъ, 1999. – 728 с.

4. Адміністративне право України: Підручник / Ю.П. Битяк, В.М. Гаращук, О.В. Дьяченко та ін.; За ред. Ю.П. Битяка. – К.: Юрінком Інтер, 2005. – 544 с.

5. Анцелевич Г.О., Покрещук А.А. Міжнародне публічне право. Особлива частина: Навч. посіб. – К., 1999. – 178 с.

6. Атаманчук Г.В. Теория государственногоуправления: Курс лекций. – М.: Юрид. лит., 1997.– 400 с.

7. Бакуменко В.Д., Надолішний П.І. Теоретичні та організаційні засади державного управління: Навч. посіб. – К.: Міленіум, 2003. – 256 с.

8. Бех В. Імператив концепції національної безпеки у ХХІ столітті // Політичний менеджмент. – 2003. – № 3. – С. 15.

9. Биркович Т. Державне управління дипломатичною службою України (1917–1920 рр.) // Держава і право: Зб. наукових праць. – 2006. – № 31. – С. 191-199.

10. Биркович Т. Дипломатична служба // Актуальні проблеми державного управління на новому етапі державотворення: Матеріали наук.-практ. конф за міжнар. участю, присвяченої 10-річчю Академії, Київ, 31 травня 2005 р.: У 2 т. / За заг. ред. В.І. Лугового, В.М. Князєва. – К.: Вид-во НАДУ, 2005. – Т. 2. – С. 92-94.

11. Биркович Т. Дипломатична служба гетьмана Богдана Хмельницького 1648–1657 рр. // Зовнішня торгівля: право та економіка. – 2006. – № 1 (24). – С. 76-81.

12. Биркович Т.І. Дипломатична служба України та принципи її діяльності // Зовнішньоекономічна політика України як механізм реалізації національних інтересів: Збірник матеріалів VI Міжнародної науково-практичної конференції студентів та аспірантів УАЗТ, 12 травня 2006 року. – К.: УАЗТ, 2006. – С. 263-264.

13. Биркович Т.І. Дипломатичні представництва України // Право і суспільство: актуальні проблеми взаємодії – шляхи європейської інтеграції: Матеріали шостої щорічної міжнародної науково-практичної конференції, 18-19 травня 2006 р. – Вінниця, 2006. – С. 14-15.

14. Биркович Т.І. Місце та роль дипломатичної служби в забезпеченні євроінтеграції України // Моделі та стратегії євроінтеграції України: економічний і правовий аспекти: Збірник матеріалів IX Міжнародної науково-практичної конференції, 30 травня 2006 р. – К.: УАЗТ, 2006. – С. 88-90.

15. Биркович Т.І. Особливості формування кадрового резерву дипломатичної служби України // Статистика України. –2006. – 4. –

С. 65-69.

16. Биркович Т.І. Поняття дипломатії та дипломатичної служби // Статистика України. – 2005. – № 4. – С. 72-75.

17. Биркович Т. Поняття та зміст державної дипломатичної служби в Україні // Часопис Київського університету права. – 2006.–№ 1. – С. 90-96.

18. Биркович Т.І. Правові засади кадрового забезпечення дипломатичної служби України // Регіональна політика на сучасному етапі державотворення: проблеми децентралізації, ризики та перспективи впровадження: Пленарне засідання, рекомендації та матеріали щорічної загальноінститутської науково-практичної конференції, 31 жовтня 2006 року. – Одеса: ОРІДУ НАДУ при Президентові України, 2006 – С. 249-251.

19. Биркович Т. Правові засади кадрового забезпечення дипломатичної служби України // Зовнішня торгівля: право та економіка. – 2007. – № 1. – С. 113-117.

20. Биркович Т.І. Роль дипломатичної служби України в соціальному захисті громадян України за межами держави // Соціальний захист в Україні (правовий аспект): Тези всеукраїнської наукової конференції, 17 лютого 2006 р. – К.: Інститут державного управління та права, 2006. – С. 5-7.

21. Биркович Т. Система органів зовнішніх зносин України та принципи їх діяльності // Зовнішня торгівля: право та економіка. – 2006. – № 2 (25). – С. 102-105.

22. Битяк Ю.П. Конституційно-правові засади становлення та розвитку державної служби в Україні // Вісник Академії правових наук України. – 1998. – № 2. – С. 10-14.

23. Битяк Ю.П., Петришин О.В. Проект Закону “Про службу в органах виконавчої влади та їх апараті” // Вісник Академії правових наук України. – 1998. – № 1. – С. 150-159.

24. Блажей В. В. Правові засади організації дипломатичної служби України (за національним законодавством) // Дипломатична акад. України. Науковий вісник. – К., 1998. – Вип.1. – С. 178-186.

25. Блищенко И.П. Дипломатическое право. – М.: Высшая школа, 1972. – 721 с.

26. Білоусов М.М. Українська дипломатія: можливості, стан, перспективи // Дипломатична акад. України. Науковий вісник. – К., 1998. – Вип.1. – С. 104-109.

27. Бобылев Г.В., Зубков Н.Г. Основы консульской службы. Международные отношения. – М., – 1986. – С. 6-37.

28. Варзар І.М. Політолого-етнологічні аспекти української дипломатії суверенізаційної доби // Дипломатична акад. України. Науковий вісник. – К., 1998. – Вип.1. – С.122-126.

29. Виконавча влада й адміністративне право / За заг. ред. В.Б. Авер’янова. – К.: Видавничий Дім “Ін-Юре”, 2002. – 608 с.

30. Віденська конвенція про дипломатичні зносини. – К., 2002. – С. 4-10.

31. Врублевський В., Хорошковський В. Український шлях. Начерки: геополітичне становище України та її національні інтереси. – К., 1997.– 452 c.

32. Гаджиев К. Гражданское общество и правовое государство // Мировая экономика и международные отношения. – 1991. – № 9. – С. 18.

33. Гайдуков Л.Ф., Кремень В.Г., Губерський Л.В. та iн. Міжнародні відносини і зовнішня політика. — К.: “Либідь”, 2001. – 622 с.

34. Грищенко К. Магістральний курс України // Політика і час. – 2003. – № 12. – C. 4.

35. Грушова А.Т. Проблеми захисту прав людини в діяльності ООН. – К.: ІМВ, 2005. – 145 с.

36. Гуменюк Б.І. Горизонти третього світу. – К.: Освіта, 1990. – 189 с.

37. Гуменюк Б. Дипломатична академія відчиняє двері // Політика і час. – 1996. – № 6. – С. 41-44.

38. Гуменюк Б. Дипломатична служба України. – К., 2004.

39. Гуменюк Б. Міжнародні організації // Політика і час. – 1998. – № 2. – C. 25-26.

40. Гуменюк Б. Основи дипломатичної та консульської служби. – К., 1998. – 78 с.

41. Гуменюк Б., Щерба О. Сучасна дипломатична служба. – К.: Либідь, 2001. – 255 с.

42. Гурне Б. Державне управління: Пер. з франц. В. Шовкуна. – К.: Основи, 2000. – 165 с.

43. Данильєва І.Е. До розробки механізму реалізації принципів державної служби // Вісник ЛАВС МВС імені 10-річчя незалежності України. – 2005. – № 2. – С. 38-47.

44. Декларація про державний суверенітет України: Ухвалена Верховною Радою УРСР 16 липня 1990 року // Історія української Конституції / Упоряд. А.Г. Слісаренко, М.В. Томенко. – К.: Право,

1997. – 285 c.

45. Демин Ю.Г. Статус дипломатических представительств и их персонала. – М.: Международные отношения, 1995. – 204 с.

46. Денисенко В. Проблеми раціоналізму та ippaціоналізму в політичних тeopiяx Нового часу європейської історії. – Львів.: ПАІС, 1997. – 328 с.

47. Денисюк С. Механізм трансформації іміджу України у міжнародних відносинах // Політологічний вісник. – 2004. – № 16. – С. 96.

48. Державне управління в Україні: організаційно-правові засади: Навч. посіб. / Н.Р. Нижник, С.Д. Дубенко, В.І. Мельниченко та ін.; За заг. ред. проф. Н.Р. Нижник. – К.: Вид-во УАДУ, 2002. – 164 с.

49. Державне управління, державна служба і місцеве самоврядування: Монографія / За заг. ред. проф. О.Ю. Оболенського. – Хмельницький: Поділля, 1999. – 570 с.

50. Державне управління: Навч. посіб. / А.Ф. Мельник, О.Ю. Оболенський, А.Ю. Расіна, Л.Ю. Гордієнко; За ред. А.Ф. Мельник. – К.: Знання-Прес, 2003. – 343 с.

51. Державний службовець в Україні (пошук моделі). – К.: Ін Юре, 1998. – 262 с.

52. Дипломатичний корпус: Упр. держ. протоколу / М-во закордон. справ України. – К.: [Вид. дім “Амадей”: АТ “Книга”], 2004. – 220 с.

53. Дипломатическийсловарь. М.: Наука, 1960. – 688 с.

54. Дипломатическийсловарь. М.: Наука, 1985. – Т. 2. – С. 7-20.

55. Добрынин А.Ф. Сугубо доверительно. Посол в Вашингтоне при шести президентах США (1962–1986 гг.). – М., 1996. – 226 с.

56. Довідник типових професійно-кваліфікаційних характеристик посад державних службовців. – К.: Соцінформ, 2002. – 87 с.

57. Дубенко С. Державна служба і державні службовці в Україні: Навч.-метод. посіб. / За заг. ред. д-ра юрид. наук, проф. Н.Р. Нижник. – К.: Ін Юре, 1999. – 244 с.

58. Дубинин Ю.В. Дипломатическая быль (Записки посла во Франции). – М., 1997. – 118 с.

59. Дюрозель Ж.Б. Історія дипломатії від 1919 року до наших днів. – К.: Основи, 1995. – 348 с.

60. Етика поведінки державних службовців. – К.: Асоціація державних службовців, 1999. – 44 с.

61. Желюк Т.Л. Державна служба: Навч. посібн. – К.: ВД “Професіонал”, 2005. – 576 с.

62. Задорожный Г. Внешняя функция современного империалистическогогосударства.– М., 1960.– 171 c.

63. Законодавство Верховної Ради України в системі зовнішньоекономічних відносин. – К., 2001. – С. 78.

64. Занфірова Т.А. Розвиток дипломатичної служби в Україні // Держава та регіони. Серія: Державне управління. – 2005. – № 2. – С. 89-94.

65. Зленко А. Виступ на засіданні наради МЗС України 12 листопада 2003 року. // Стенограма. – К., 2003. – С. 7.

66. Зленко А. Дипломатія і політика.Україна в процесі динамічних геополітичних змін. – Харків: Фоліо, 2003. – 556 с.

67. Зленко А.М. Зовнішня політика незалежної України: десять років випробувань і здобутків. Виступ на науково-практичній конференції Українська зовнішня політика та дипломатія: десять років незалежності (м. Київ, 19 квіт. 2001 р.) // Дипломатична акад. України. Науковий вісник. – К., 2001. – Вип.5: Українська зовнішня політика та дипломатія: десять років незалежності. – С.5-10.

68. Зонова Т.В. Современная модель дипломатии: истоки становления и перспективы развития. – М.: Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2003. – 336 с.

69. Зорин В. Российская внешнеполитическая деятельность государства // Современный мир и российская внешнеполитическая доктрина. – М., 1994. – 254 с.

70. Іванов Ю.А. Міжнародне право. – К.: Вид. Поливода А.В., 2004. – 198 с.

71. Камбон Ж. Дипломат. – М., 1946. – С. 11.

72. Камінсъкий А. Основи міжнародних відносин. – Львів: ЛНУ iм. Івана Франка, 2001. – 238 с.

73. Кістяківський Б. Вибране. – Київ, 1996. – 235 с.

74. Крыловa H. Социальные науки и право. Очерки по методологии социальных наук и общей теории права. – М., 1976. – 593 c.

75. Колесніченко-Братунь Н.Р. Світове українство та українська дипломатія: співробітництво на сучасному етапі // Дипломатична акад. України. Науковий вісник. – К., 2001. – Вип. 5: Українська зовнішня політика та дипломатія: десять років незалежності. – С.155-158.

76. Колос Б. Управління державою ІІІ тисячоліття, або стратегія і тактика побудови української національної держави. – К., 2004. – 761 c.

77. Колпаков В., Кузьменко О. Адміністративне право України: Підручник. – К.: Юрінком Інтер, 2003. – 544 с.

78. Конституція України від 28.06.1996 // Відомості Верховної Ради України. – 1996. – № 30. – Ст. 141.

79. Короткий український дипломатичний словник. Упорядник: Я. Серкіз. //За заг. ред. М. Мальського. – Львів, 2002. – 264 с.

80. Кочубей Ю. М. Імідж дипломата – імідж країни // Дипломатична акад. України. Науковий вісник. – К., 2001. – Вип. 5: Українська зовнішня політика та дипломатія: десять років незалежності. – С. 30-33.

81. Кривонос П.О. Створення належних умов для виконання дипломатичними представництвами іноземних держав своїх функцій у державі перебування: досвід і перспективи // Дипломатична акад. України. Науковий вісник. – К., 2001. – Вип. 5: Українська зовнішня політика та дипломатія: десять років незалежності. – С. 50-54.

82. Кримінальний кодекс України від 5 квітня 2001 року № 2341-ІІІ // Відомості Верховної Ради України. – 2001. – № 25–26. – Ст. 131.

83. Лазарев Б.М. Государственная служба. – М.: Прогресс, 1993. – 118 с.

84. Лазарев В.В. Общая теория государства и права. – М.: БЕК, 1994. – 485 с.

85. Леліков Г. Організаційно-правові засади формування і функціонування державної служби в Україні: Автореф. дис. на здоб. н. с. канд. юр. наук. – К., 1999. – 21 с.

86. Лукашук И.И. Международное право. – М.: БЕК, 1998. – 410 с.

87. Лущенко С. Дипломатичне право. – К., 1997. – С. 19.

88. Мадисон В.В., Шахов В.А. Політологія міжнародних відносин. – К.: Либідь, 1997. – 248 с.

89. Макиавелли Н. Государь. – М.: Планета, 1990. – С. 48.

90. Малиновський В.Я. Державна служба: теорія і практика: Навч. посіб. – К.: Атака, 2003. – 160 с.

91. Малиновський В.Я. Державне управління: Навч. посіб. – Вид. 2-ге, доп. та перероб. – К.: Атака, 2003. – 576 с.

92. Мамалига І.В. З досвіду комплектування матеріалів про створення і діяльність дипломатичних представництв в Україні на початку 90-х рр. // До 100-річчя Національного музею історії України. – К., 1998. – С. 168-173.

93. Матвеев В.М. Дипломатическая служба США. – М.: Международные отношения, 1987. – 452 с.

94. Матвеєв В.М. Британская дипломатическая служба. – М.: Международные отношения, 1990. – 74 с.

95. Матвієнко В., Головченко В. Історія української дипломатії ХХ століття у постатях: Монографія. – К.: Видавничо-поліграфічний центр “Київський університет”, 2001. – 266 с.

96. Матвієнко В.М. Українська дипломатія 1917–1921: на теренах постімперської Росії. – К.: Видавничо-поліграфічний центр “Київський університет”, 2002. – 373 с.

97. Матвієнко В.М. Україна і Ліга Націй. – К.: Видавничо-поліграфічний центр “Київський університет”, 2000. – 76 с.

98. Международное право: Учебник для вузов / Отв. ред. – проф. Г.В. Игнатенко и проф. О.И. Тиунов. – М.: Издательская группа НОРМА–ИНФРА М, 1999. – 584 с.

99. Миркасимов С.М., Рахимова М.А. Дипломатическая служба: теория и практика: Учеб. пособ. для практ. работников, занимающихся проблемами международных отношений. – Ташкент: Академия, 2004. – 222 с.

100. Михальченко М. Україна як нова історична реальність: запасний гравець Європи. – К., 2004. – 689 с.

101. Мицкевич Л. Понятие государственного управления в административном праве Германии // Государство и право. – 2002. — № 36. – С. 85.

102. Мюллер К., Пикель А. Смена парадигм посткоммунистической трансформации // Социол.исслед., 2002. – № 9. – С. 55.

103. Нижник Н. Політична культура державних службовців // Етика поведінки державних службовців під час виборів. – К.: Асоціація державних службовців, 1999. – С. 6-12.

104. Нижник Н.Р. Государственно-управленческие отношения в демократическом обществе. – К., 1995. – 207 с.

105. Никольсон Г. Дипломатическое искусство. Четыре лекции по истории дипломатии: Пер. с англ. – М.: Изд-во Института международных отношений, 1962. – 117 с.

106. Новий російсько-український словник-довідник / Уклад. С.Я. Єрмоленко та ін. – Вид. 2-ге, доп. і випр. – К.: Довіра: УНВЦ “Рідна мова”, 1999. – 878 с.

107. Новій Україні – нову зовнішню політику (Матеріали круглого столу) // Політика і час.– 2005.–№ 3. – С. 16-50.

108. Новікова М.Р. Економічні чинники функціонування державної служби у процесі інтеграції до Європейського Союзу // Державне управління в умовах інтеграції України в Європейський Союз: Матеріали наук.-практ. конф. / За заг. ред. В.І. Лугового, В.М. Князєва. – К.: УАДУ, 2002. – 360 с.

109. Оболенський О. Державна служба: Навч. посіб. – К.: КНЕУ, 2003. – 344 с.

110. Оболенський О. Принцип професіоналізму в державній службі // Вісник Української академії державного управління при Президентові України. – 1998. – № 1. – С. 54-61.

111. Оболонский А.В. Эволюция государственной службы в Великобритании // Государство и право. – 1996. – № 4. – С. 45.

112. Особливості правового регулювання проходження служби державними службовцями // Право України. – 1998. – № 3. – С. 123.

113. Остапенко О.І. Адміністративна деліктологія: соціально-правовий феномен і проблеми розвитку. – Львів: ЛІВС при УАВС, 1995.– 175с.

114. Охотский Е. Делопроизводство в системе государственного управления: Учеб.-практ. пособ. – М., 2001. – С. 312.

115. Павленко Р. Парламентська відповідальність уряду: світовий та український досвід. – К., 2002. – С. 122.

116. Парламентський контроль зі сферою безпеки. Принципи, механізми і практичні аспекти. – Женева – Київ, 2003. – С. 107.

117. Пахомов И.Н. Развитие демократических принципов государственной службы в современный период // Советское государство и право. – 1964. – № 7. – С. 16-19.

118. Пахомов И.Н. Советская государственная служба: понятие и основные принципы. – К., 1964. – С. 56-89.

119. Пахомов І.М. Адміністративно-правові питання державної служби в СРСР. – К.: Вид-во Київ. ун-ту, 1971. – 128 с.

120. Пахомова Т.І. Механізми функціонування системи державної служби в період суспільних реформ: Автореф. дис на здоб. н.с.: д.н. з держ. управ. / Національна академія державного управління при Президентові України. – К., 2007. – 32 с.

121. Пашко Л. Оцінювання службовців у державній службі Франції // Вісник Української академії державного управління при Президентові України. – 2001. – № 4 – С. 380-385.

122. Пащенко О. Шляхи удосконалення підготовки державних службовців у контексті європейської інтеграції України. – К.: Промені, 2005. – С. 9-13.

123. ПлавинскаяН.Ю. “Дух законов”Монтескье и публицистика великой французской революции 1789 г.– М.: Изд. группа НОРМА-ИНФРА, 2000. – 284 с.

124. Плушкін В. Теорія управління органами внутрішніх справ. – К., 1999. – С. 44.

125. Політологічний енциклопедичний словник. – К., 2004. – С. 147.

126. Положення про дипломатичне представництво України за кордоном: Розпорядження Президента України від 24 вересня 1998 р.

№ 166/92 – К., 1998. – 10 с.

127. Положення про Міністерство закордонних справ України та кількісний склад його колегії: Указ Президента України від 3 квітня 1999 р. № 357/99 // Право зовнішніх зносин. – К.: Промені, 2003. – С. 52-57.

128. Положення про нештатних (почесних) консулів України, затверджене Указом Президента України від 17.02.1997 р. №150/97 // rada.gov.ua

129. Попов В.И. Современная дипломатия. Теория и практика. Дипломатия – наука и искусство. – 2-е изд., доп. – М.: Междунар. отношения, 2000. – 384 с.

130. Попов В. Ответственность государственных служащихза корупционные действия в системе государственной службы// Дипломатия. – М., 2003. – С.15-20.

131. Попович М. Червоне століття. – К., 2005. – 876 с.

132. Право зовнішніх зносин: Збірник документів. / Упорядник Ю.В. Алданов, І.М. Забара, В.І. Резніченко. – К.: Видавничий дім “Промені”, 2003. – 784 с.

133. Правові засади здійснення зовнішніх зносин Міністерством закордонних справ України // Право зовнішніх зносин.–К.: Промені, 2003. – C. 52.

134. Превентивна дипломатія // Політика і час.– 2004. –№ 3. – С. 42.

135. Про боротьбу з корупцією: Закон України // Відомості Верховної Ради України. – 1995. – № 25. – Ст. 256.

136. Проблемы подготовки дипломатов России и Украины в условиях глобализации: Материалы рос.-укр. круглого стола, 30–31 окт. 2003 г. / Ин-т междунар. отношений Киев. нац. ун-та им. Т. Шевченко и др. – К., 2003. – 125 с.

137. Про внесення змін і доповнень до деяких законодавчих актів України щодо відповідальності посадових осіб: Закон України від 11 липня 1995 р. // Голос України. – 1995. – № 151.

138. Про державну службу: Закон України від 16 грудня 1993 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1993. – № 52. – Ст. 490.

139. Про дипломатичний та службовий паспорт України: Указ Президента України від 26 лютого 1998 р. № 153/98 // Право зовнішніх зносин. – К: Промені, 2003. – C. 355-360.

140. Про дипломатичні ранги України: Закон України від

28 листопада 2002 р. № 253- IV // Право зовнішніх зносин. – К.: Промені, 2003.– C. 133-135.

141. Про дипломатичну службу: Закон України від 20 вересня 2001 р. № 1246 // Право зовнішніх зносин. – К.: Промені, 2003. – C. 113-125.

142. Про затвердження положення про Представництво Міністерства закордонних справ України на території України: Постанова Кабінету Міністрів України від 25 липня 2002 р. № 1050 // Право зовнішніх зносин. – К.: Промені, 2003.– C.58-59.

143. Про затвердження порядку проведення конкурсу для прийняття на дипломатичну службу: Постанова Кабінету Міністрів України від

16 листопада 2002 р. № 1754 // Право зовнішніх зносин. – К.: Промені, 2003. – C. 141-144.

144. Про міжнародні договори України: Закон України від 12 травня 1995 року № 345. – К., 1995. – 12 с.

145. Про основні напрями зовнішньої політики України: Постанова Верховної ради України від 02.07.1993 р. № 3360 – ХІІ // Право зовнішніх зносин. – К.: Промені, 2003. – C. 32-42.

146. Про перелік посад, приписаних до дипломатичних рангів України: Указ Президента України від 26 березня 2002 р. №301/2002 // Право зовнішніх зносин. – К: Промені, 2003. – C. 135-139.

147. Про Положення про Головне управління державної служби України: Указ Президента України від 2 жовтня 1999 р. // Офіційний вісник України. – 1999. – № 40. – Ст.1999.

148. Про правонаступництво: Закон України від 14 січня 1992 р. № 456 // Парламентський контроль за сферою безпеки. – К., 1999. – C. 81-100.

149. Про систему підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців: Указ Президента України від 30 травня 1995 р. // Урядовий кур’єр. – 1995. – 1 черв.

150. Рачинський А. Організаційно-правові напрями реформування статусу державного службовця України // Зб. наук. праць Української академії державного управління при Президентові України. – Вип. 2. – Ч. І. – 2000. – С. 352-356.

151. Рачинський А. Політична нейтральність – як один із базових принципів державної служби // Зб. наук. праць Української Академії державного управління при Президентові України: У 2 ч. / За заг. ред. В.І. Лугового, В.М. Князєва. – К.: Вид-во УАДУ, 1999. – Вип. 2. – Ч. 2. – С. 128.

152. Регламент Верховної Ради України. – К., 2002. – C. 27-36.

153. Резніченко В.І., Михно І.Л. Довідник-практикум офіційного, дипломатичного, ділового протоколу та етикету. – К.: Рідна мова, 2003. – 478 с.

154. Репецький В.М. Дипломатичне i консульське право. – Львів.: BAT Бібльос, 2002. – 298 с.

155. Руденко Г. Віденська конвенція – кодекс дипломатичних зносин // Політика і час. – 1997. – № 2. – С. 65-68.

156. Руденко Г.М. Україна дипломатична. – К.: Ген. дирекція з обслуговування інозем. представництв, 1999. – 302 с.

157. Рудкевич М. Кодекс етики як засіб регулювання професійної поведінки державних службовців // Вісник Української академії державного управління при Президентові України. – 2002. – № 1. – С. 291-297.

158. Рябов С. Теорія міжнародної політики // Політологічні читання. – 1995. – № 1.

159. Сагайдак О.П. Дипломатичний протокол та етикет. Навч. посіб.–К.: Знання, 2005. – 259 с.

160. Сандровский К. Право внешних сношений. – К., 1986. – С. 56.

161. Сардачук П.Д., Кулик О.П. Дипломатичне представництво: організація і форми роботи. – К.: Україна, 2001. – 174 с.

162. Селіванов В. Право і влада суверенної України. – К., 2002. – С. 74–116.

163. Словник іншомовних слів / Уклад. Л.О. Пустовіт та ін. – К.: Довіра, 2000. – 1018 с.

164. Служебная карьера: Учеб.-метод. пособ. / Под ред. Е. Охотского.– М., 1998.– 320 с.

165. Соловьев Ю.Я. Воспоминания дипломата 1893–1922 гг. – М.: Изд-во Социально-экономической литературы, 1959. – 416 с.

166. Соловьев Ю.Я. Основы дипломатического права: Учеб. пособ. –М.: Ось-89, 2005. – 144 с.

167. Сороко В. Побудова механізму оцінки ділових і професійних якостейдержавнихслужбовців // Вісник. – 2003. – № 1. – С. 65-75.

168. Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации: Теорет.-прав. исслед. – Воронеж, 1996. – С. 45-78.

169. Старилов Ю.Н. Служебное право: Учебник. – М.: БЕК, 1996. – 457 с.

170. Старилов Ю.Н. Институт государственной службы: содержание и структура // Государство и право. – 1996. – № 5. – С. 19-22.

171. Стратегія реформування системи державної служби в Україні, затверджена Указом Президента України від 14 квітня 2000 р. № 599/2000 // Бюлетень законодавства і юридичної практики України. – 2002. – № 1: Державна служба в Україні. – С. 37-43.

172. Теория государственного управления: курс лекций / Г.В. Атаманчук. – 4-е изд., стер. – М., – 2006. – 584 с.

173. Теория международных отношений на рубеже столетий / Под.ред. Кена Буса и Стива Смита. – М.: Гардарики, 2002. – 368 с.

174. Терміни і поняття в законодавстві України: Наук.-практ. словник-довідник. – Харків: Еспада, 2003. – 512 с.

175. Тимченко Л.Д. Международное право. – Харьков: Консул, 2004. – 528 с.

176. Тихомиров Ю. Курс административного права и процесса. – М., 1998.– 798 с.

177. Тоффлер Э. Третья волна.–М., 1999.–С. 697.

178. Україна дипломатична. Науковий щорічник. Випуск другий / Упорядники: Б. Гуменюк, П. Кривонос, С. Грабар, А. Денисенко. – К., 2002. – 607 с.

179. Україна: стратегічніпріоритети. Аналітичніоцінки– 2005 / За ред. О.С. Власюка. – К.: Знання України, 2006. – 608 с.

180. ФедорчукО. Українська дипломатична служба // Вісник Української академії державного управління при Президентові України. – 2004. – № 2. – С. 203-207.

181. Фельтхем Дж. Настольная книга дипломата: Пер. с англ. В.Е. Улаховича. – 2-е изд. – Мн.: Новое знание, 2001. – 304 с.

182. Цвєтков В., Кресіна І., Коваленко А. Суспільна трансформація і державне управління в Україні. Політико-правові детермінанти. – К., 2003. – С. 199.

183. Цыганков П.А. Теория международных отношений. М.: Гардарики, 2004. – 590 с.

184. Четвериков В.С. Административное право: Учеб. пособ. – М.: Новый Юрист, 1998. – 286 с.

185. Чирков В. Контрольная власть // Государство и право. – 1993. – № 4. – С. 23.

186. Шемчученко Ю. Зовнішньополітична діяльність Верховної Ради України і міжпарламентські зв’язки // Український парламентаризм: минуле і сучасне. – К., 1999. – С. 325.

187. Щерба О. Адаптація української дипломатичної служби до вимог сучасності в світлі досвіду країн заходу: Дис. канд. пол. наук. – К., 2001. – С. 4.

188. Юридичнаенциклопедія: У 6 т. / Редкол.: Ю.С. Шемшученко (голова редкол.) та ін. – К.: Укр. енцикл., 1998. – Т. 2: Д-Й. – 1999. – 744 с.

189. Ющенко В. Про внутрішнє і зовнішнє становище України у 2005 році.: Доповідь.– К., 2006.– C. 127-128.

190. Ющик О. Теоретичні основи законодавчого процесу. – К., 2004. –183 c.

191. Явич Л. О философии права на XXI век // Правоведение. – М., 2000. – № 4. – С. 12.

192. Яковенко Н.Л. Велика Британія в сучасній системі міжнародних відносин: заявка на європейське лідерство. – К.: Науковий світ, 2003. – 227 с.

193. Almond G.A., Binghem Powell GJ. Comparative Politics Today. Sixth ed. — New York.: Harper Collins College Publichers, 1996. – 106 р.

194. “Innovation in Diplomatic Practice”, edited by J.Melissen, London, “MACMILLAN PRESS LTD. ”, 1999. – 296 p.

195. “The Modern Ambassador. The Challenge and the Search”, Institute for The Study of Diplomacy, Georgetown University, Washington, 1983. – 352 p.

196. “The New Encyclopaedia Britannica”, Chicago, Auckland, London, – 1997. – 1023p.

197. F. de Callieres, „The Art of the Diplomacy”, The University of Leicester, Leicester, 1983. – 262 p.

198. F.T.A. Ashton-Gwatkin „The British Foreign Service”, London, 1973. – 312 p.

199. G.R. Berridge “Diplomacy: Theory and Practice”, Prentice Hall / Harvester Weatsheaf, London, New York, Toronto, 1995. – 226 p.

200. H. Nicolson, „Diplomatie”, A.Francke AG Verlag Bern, 1977 – 608 p.

201. Holzendorf, Handbuch des Volkerrechts, Bd. Ш, Hamburg, 1987,– Р. 12.

202. ISD Report, “The Foreign Service in 2001”, Institute for The Study of Diplomacy, Georgetown University Washington, 1992. – 428 p.

203. J. Cambon, “The Diplomatist”, London, 1971. – 282 p.

204. J. L. McCamy “Conduct of the New Diplomacy”, Harper and Row Publishers, New York, Evanston and London, 1974. – 364 p.

205. P. Marshall “Positive Diplomacy”, MACMILLAN PRESS Ltd. London, 1997. – 494 p.

206. V. Pеli Principles of Moral and Political Philosophy.1785. – 298 p.

207. Sir E.Satow, “Guide to Diplomatic Practice”, Longman, London, 1979. – 338 p.

208. Stewart Eldon, “From Quill Pen to Satellite”, Foreign Ministries in the Information Age”, The Royal Institute of International Affairs, London, 1996. – 164 р.

209. The concise Oxford dictionary. – Oxford: Oxford University Press, 1970. – 246 р.

210. The Random House dictionary of the English language, New York, USA, 1970.– 392 р.