Правосуб’єктність територіальних громад як суб’єктів цивільного права
Вступ.
Розділ 1. Основи теорії конституційно-правового статусу територіальної громади.
1.1. Еволюція територіальної громади в Україні.
1.2. Сутність та основні функції територіальної громади.
1.3. Повноваження та форми роботи територіальної громади.
Розділ 2. Територіальна громада як первинний суб'єкт місцевого самоврядування.
2.1. Статус територіальної громади як суб’єкту місцевого самоврядування та цивільного права.
2.2. Ознаки територіальної громади як первинного суб'єкта місцевого самоврядування.
2.3. Види територіальних громад в Україні.
Розділ 3. Праксеологічні та функціональні аспекти конституційно-правового статусу територіальних громад як суб’єкта цивільного права.
3.1. Об'єкти діяльності територіальних громад.
3.2. Форми діяльності територіальних громад.
3.3. Основні напрями та види діяльності територіальних громад.
Висновки.
Список використаної літератури.
Вступ
Актуальність теми дослідження. Проголошення 24 серпня 1991 р. незалежності України створило умови для радикальних демократичних перетворень у нашому суспільстві і державі. Органічною частиною процесу демократизації є формування інституту місцевого самоврядування. Конституція України 1996 р. вперше відносить місцеве самоврядування до основ конституційного ладу України та визначає його як самостійну форму здійснення народом своєї влади.
Конституювання територіальної громади як первинного суб’єкту місцевого самоврядування активізує глибинні процеси політичної і соціально-економічної реновації суспільства і держави, виступає об’єктивною і тому неодмінною передумовою та вагомим фактором всього процесу реформування, яке відбувається в нашій країні та переслідує глобальну мету – побудову демократичної, правової та соціальної держави. Така об’єктивація викликана тим, що, по-перше, в місцеве самоврядування залучені всі громадяни України, які виступають в ньому як жителі певних адміністративно-територіальних одиниць, а, по-друге, всі реформи, які здійснюються в Україні, – політична, економічна тощо – або безпосередньо здійснюються на місцях, або мають вихід на локальний рівень. Таким чином, місцеве самоврядування, відображаючи політичні, географічні, соціально-економічні, національно-культурні та інші особливості різних територіальних одиниць, сприяє набуттю ними своєї індивідуальності, посилює відчуття належності людини до певної територіальної громади, має стратегічне значення в процесі соціальної інтеграції та політичної мобілізації суспільства.
Становлення ефективного місцевого самоврядування в Україні значною мірою стримується як внаслідок об’єктивних факторів (наприклад, слабкої фінансово-економічної бази), так і суб’єктивних причин, як-то наявність суперечливих, а часом і діаметрально протилежних підходів до розуміння справжньої природи, функцій та завдань місцевого самоврядування. Тому, у зв’язку з новизною інституту місцевого самоврядування для конституційно-правового механізму здійснення публічної влади в Україні, в теперішній час виникає необхідність у детальному науковому розробленні питань природи, основ, принципів організації та діяльності системи місцевого самоврядування. Особливої уваги в процесі становлення вітчизняної теорії місцевого самоврядування набувають питання місця та ролі територіальної громади в системі місцевого самоврядування. Незважаючи на те, що питання про особливу роль цих спільностей у реалізації завдань і функцій місцевого самоврядування в юридичній літературі не викликає сумніву, проблеми конституційно-правового статусу територіальних громад, а особливо такого його елементу як їх функції – є майже не дослідженими. Функції територіальних громад зумовлені природою локальної демократії, її принципами, цілями і завданнями, реалізувати які прагне місцеве самоврядування. Однак в науці конституційного права фактично відсутні фундаментальні дослідження з даної проблеми, що певною мірою сповільнює реалізацію законодавства про місцеве самоврядування.
Основна метароботи полягає у створенні науково-теоретичної моделі територіальних громад як суб’єктів місцевого самоврядування та цивільного права.
Визначена мета дослідження зумовила постановку і розв’язання таких завдань:
1) узагальнити розповсюджені дефініції функцій суб’єктів публічно-владних відносин та сформулювати визначення функцій територіальних громад;
2) розглянути еволюцію територіальної громади в Україні;
3) проаналізувати сутність та основні функції територіальної громади;
4) провести аналіз основних напрямів та видів діяльності територіальних громад;
5) дослідити види територіальних громад в Україні;
6) визначити систему критеріїв класифікації функцій територіальних громад;
7) проаналізувати роль територіальних громад у вирішенні питань місцевого значення, розробити систему та розкрити зміст основних функцій територіальних громад;
8) проаналізувати специфіку механізму реалізації функцій територіальних громад, як первинних суб’єктів цивільного права.
Об’єктом дослідженняє статус територіальних громад як суб’єктів місцевого самоврядування в Україні.
Предмет дослідженняскладає система правосуб’єктності територіальних громад як суб’єктів цивільного права.
Розділ 1. Основи теорії конституційно-правового статусу територіальної громади
1.1. Еволюція територіальної громади в Україні
Територіальна громада в Україні з її звичаями і традиціями має ознаки глибокої давнини. Дослідник громади в Україні І.Черкаський слушно писав: "… про початок походження цієї установи ми не знаходимо жодних відомостей ні в літописах, ні в писаних законодавчих пам'ятках. З великою ймовірністю можна думати, що сільські громади постали за тих часів, коли слов'янські племена, які заселяли теперішню південно-західну Русь, ще не були об'єднанні в державні спілки під зверхньою владою господарів".
Еволюцію територіальної громади в період Київської Русі досліджував М.Грушевський. Він простежив процес розвитку територіальної громади, починаючи з родин та родів, і показав, як на певному етапі розвитку родинні зв'язки слабшали і зміцнювалися "мотиви територіальної близькості, сусідства, солідарності територіальної й економічної", як внаслідок поділу родин "рідні осідали побіч себе групами, і пізніше, як розросталися й ділилися ширші родини, на старих займанщинах повставали нові родини, зв'язані спорідненням і творили громаду". За М.Грушевським, "сільській групі "родів" — дворищ досить близько відповідає громада Руської Правди — "вервь". Вона, з одного боку, не стільки не велика, що може ручити за своїх членів і відповідати за переступ, счинений на її території, з другого боку — се союз свобідний, її члени самі розпоряджають собою і укладають між собою умови".
"Руська Правда" вже досить конкретно регулювала діяльність верві (територіальної громади). У джерелах знаходимо відомості, що "Руська Правда" прямо говорить про вервь або має її на увазі у 15 статтях. У них вона виразно значиться як територіальна організація сільського населення з конкретно визначеними функціями. На це передусім указує обширна територія, яку займає вервь, що закріплено в "Руській Правді". У багатьох статтях "Руська Правда" накладає матеріальну відповідальність за злочини, вчинені на території верві, найперше на конкретну особу — злочинця, а вервь відповідає лише тоді, коли його не знайдено. А те, що відповідальність виражається у матеріальному відшкодуванні у вигляді штрафу, означає, що конкретна особа, член верві, мала економічну самостійність.
М.Владимирський-Буданов, пояснюючи термін "вервь" писав: "… та сама одиниця провінціального поділу як у південних і в північних землях називається верв'ю (корінь слова спільний індоєвропейський worf). Тій самій одиниці відповідають і назви "сотня" не тільки в міському, але і в провінціальному поділі" [21, c. 21-22].
Згодом, як підкреслює С.Юшков, "вервь — це архаїчний інститут, який в основних руських центрах повинен був зникнути з розвитком феодальних відносин. Замість верві стали оформлятись сільські громади".
Еволюція територіальної громади в Україні тривала століттями. Роль та значення громади завжди були важливими в українському суспільстві.
Наприкінці ХІХ ст. Іван Франко, розмірковуючи над значенням громад у політичному житті держави, писав: "… коли кожний повіт, кожний край, кожна держава складається з громад — сільських чи міських, то все одно перша і найголовніша задача тих, що управляють державою, краями, повітами, повинна би бути така, щоб добре упорядкувати і мудрими правами якнайліпше забезпечити ту найменшу, але основну одиницю. Бо коли громада зле впорядкована, бідна, темна і сама в собі розлазиться, то очевидно, ще й увесь побудований на ній порядок повітовий, крайовий і державний не може бути тривалий" [19, c. 123].
1.2. Сутність та основні функції територіальної громади
Протягом усього свого існування територіальна громада в Україні здійснювала низку важливих функцій, що забезпечували життєдіяльність села чи міста. Серед них найважливіші: забезпечення правопорядку на своїй території, безпека всіх членів громади та збереження рухомого і нерухомого майна, а також господарська, соціального захисту, культурно-просвітницька функції.
Так для забезпечення правопорядку в громаді, безпеки її членів, збереження майна у селах та містах створювали спеціальну поліцейську службу. Традиційним гарантом правопорядку була також нічна варта, відома в Україні повсюдно ще з часів необхідної оборони громади від зовнішнього нападу. К.Левицький, який приділяв територіальній громаді велику увагу, у своїй праці "Наш закон громадський…" писав, що, згідно з громадським статусом, "нічна варта повинна була сторожувати від весни до осені (від Великодня до Михайла) з 12 год. вечора до 5 год. ранку, а взимку і напровесні (від Михайла до Великодня) — з 11 год вечора до 6 год ранку". Виявляючи порушення громадського порядку, особливо злодіїв, чи коли траплялася пожежа, село сповіщали дзвоном, рідше ударом у залізну рейку або іншим відомим у селі сигналом.
Господарська функція територіальної громади диктувалася її відповідним способом виробництва та економічною базою. Територіальні громади володіли маєтками і майном. Громадським маєтком вважалися ті об'єкти, прибуток з яких йшов на потреби й видатки всіх односельців — членів громади, а громадським майном — речі, що служили кожному членові громади. Сюди входили "польова власність" (орні землі, сінокоси, полонини, толоки, городи, сади, пасіки, стави) і будівлі (громадська хата, школа, церква, плебанія, корчма, тюрма, шпихлір, млин, сукновальня тощо). До особливо важливих будівель громад ХVІІІ ст. належали громадські шпихліри — зернові сховища для матеріальної допомоги сільським і міським громадам, відомі по всій Україні, особливо в часи передновку або голоду.
У господарському житті українців побутував прадавній, відомий усім слов'янським народам звичай взаємодопомоги. Учені-етнографи бачать його зародження ще в родовому суспільстві, коли діяв обов'язок допомоги членам свого роду. З часом цей обов'язок трансформувався у добровільну участь у спілках взаємодопомоги сусідніх сімей. Така добровільність освятилася звичаєм, а тому члени громади сприймали взаємодопомогу певною мірою як обов'язок.
Поширеною формою взаємодопомоги в господарській діяльності територіальної громади можна вважати супрягу. Вона виражалась у тимчасовій спілці двох господарів (найчастіше сусідів), які не мали достатньої кількості робочої худоби, а тому були змушені її з'єднувати на час певних робіт.
Крім супряги, стародавньою формою взаємодопомоги під час виконання термінових або трудомістких робіт була толока. Ця форма праці є поширена в багатьох народів і виникла вона, безперечно, з появою громади.
Сходилися на толоку найчастіше після попереднього запрошення господарями. Не піти на толоку — означало образити господаря.
В Україні толокою переважно збирали хліб, сіно, будували хати, громадські будівлі (церкву, школу, "гміну" тощо) [20, c. 8-9].
Функції територіальних громад не втратили актуальності і в наш час, однак жителі населених пунктів сучасної України мало що знають про територіальну громаду, її силу, авторитет, взаємодопомогу і соціальний захист.
Радянський період мав інші соціальні цінності, територіальні громади замінили керовані компартією ради, і самоврядування було ліквідоване. Тоталітарний режим не міг навіть на місцевому рівні терпіти самоврядування.
І тільки Конституція України, прийнята 26 червня 1996 року, відновила територіальну громаду в Україні. Конституція України (ст.140) закріпила: "Місцеве самоврядування є правом територіальної громади — жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста — самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України".
Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні"[1], прийнятий відповідно до Конституції України та Європейської Хартії про місцеве самоврядування 21 травня 1997 р. визначає територіальну громаду як жителів, об'єднаних постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об'єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр.
Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому Конституцією України, Законом "Про місцеве самоврядування в Україні"[1] як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування — сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи. Безпосередньо територіальні громади можуть здійснювати самоврядування, тобто вирішувати питання місцевого значення у формі місцевого референдуму, загальних зборів громадян, місцевих ініціатив, громадських слухань.
У формі місцевого референдуму територіальної громади вирішують питання місцевого значення шляхом прямого волевиявлення громадян, які належать до відповідних громад. Предметом місцевого референдуму може бути будь-яке питання, віднесене Конституцією України, законом "Про місцеве самоврядування в Україні" та іншими законами, до відання територіальних громад. Рішення, прийняті місцевим референдумом, є обов'язковими до виконання на території громади. Порядок призначення та проведення місцевого референдуму, а також перелік питань, що вирішуються тільки референдумом, визначаються законом про референдуми.
У формі загальних зборів громадян, що є виразом їх безпосередньої участі у розв'язанні питань місцевого значення, можуть вирішуватися питання, передбачені законом "Про місцеве самоврядування в Україні" і Статутом територіальної громади [21, c. 27-28].
Рішення загальних зборів громадян враховуються органами місцевого самоврядування в їх діяльності, стають змістом їхньої роботи.
У формі місцевої ініціативи члени територіальної громади мають право ініціювати розгляд у раді будь-якого питання, віднесеного до відання територіальної громади. Порядок внесення місцевої ініціативи на розгляд ради визначається представницьким органом місцевого самоврядування або Статутом територіальної громади. Питання місцевої ініціативи, внесенні на розгляд ради у встановленому порядку, підлягають обов'язковому розгляду на відкритому засіданні ради за участю членів ініціативної групи.
Територіальна громада відповідно до закону "Про місцеве самоврядування в Україні"[1] (ст.13) має право проводити громадські слухання, зустрічатися з депутатами відповідної ради та посадовими особами місцевого самоврядування, під час яких члени територіальної громади можуть їх заслуховувати, вносити пропозиції щодо питань, що належать до відання місцевого самоврядування.
Громадські слухання повинні проводити не рідше одного разу на рік. Пропозиції, внесені за результатами громадських слухань, підлягають обов'язковому розгляду органами місцевого самоврядування. Порядок організації громадських слухань визначається статутом територіальної громади [14, c. 137-138].
1.3. Повноваження та форми роботи територіальної громади
Важливе значення для активізації діяльності територіальної громади, удосконалення її діяльності та правового регулювання має статут територіальної громади. Крім того що статут регулює безпосередньо діяльність громади у вищезгаданих формах, він сприятиме формуванню територіальної громади як суб’єкта самоврядування.
Територіальні громади здійснюють місцеве самоврядування також і через відповідні органи самоврядування: ради як представницькі органи громади, виконавчі органи рад через сільського, селищного, міського голову.
Територіальні громади на основі загального, рівного, прямого, виборчого права шляхом таємного голосування обирають строком на 4 роки депутатів сільської, селищної, міської рад.
Сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їхнього імені та в їхніх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, законом "Про місцеве самоврядування в Україні".
Стаття 26 закону "Про місцеве самоврядування в Україні" визначає виключну компетенцію сільських, селищних, міських рад [1].
Основною формою роботи сільської, селищної, міської ради є сесія. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради. Сесія ради скликається в міру необхідності, але не менш ніж один раз на квартал. Сесія ради є правомочною, якщо в її пленарному засіданні бере участь більш ніж половина депутатів від загального складу ради.
Пропозиції щодо питань на розгляд ради можуть вносити сільські, селищні, міські голови, постійні комісії, депутати, виконавчий комітет ради.
Порядок скликання сесії ради, підготовки і розгляду нею питань, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради. Рішення ради підписуються сільським, селищним, міським головою, у разі його відсутності — відповідно секретарем сільської, селищної, міської ради.
Структурними підрозділами ради є постійні комісії, що обираються радою з числа депутатів на строк її повноважень у складі голови і членів комісії. Постійні комісії за дорученням ради або за власною ініціативою попередньо розглядають проекти програм соціально-економічного й культурного розвитку, місцевого бюджету, звіти про виконання програм та бюджету, вивчають і готують питання про стан та розвиток відповідних галузей господарського й соціально-культурного будівництва, інші питання, які вносять на розгляд ради, розробляють проекти рішень ради та готують висновки з цих питань, виступають на сесіях ради з доповідями і співдоповідями. Вони попередньо розглядають кандидатури осіб, яких пропонують для обрання, затвердження, призначення або погодження відповідною радою, готують висновки з цих питань.
Постійні комісії за дорученням ради, голови, заступника голови міської, районної в місті, секретаря сільської, селищної, міської ради або з власної ініціативи вивчають діяльність підзвітних і підконтрольних відповідній раді та виконавчому комітету органів, підприємств, установ та організацій, їх філіалів і відділень незалежно від форм власності та їх посадових осіб. За результатами перевірки вони подають рекомендації на розгляд керівників цих органів чи підприємств, установ, організацій, а в необхідних випадках — на розгляд ради або виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної в місті ради [17, c. 229-230].
Організація роботи постійної комісії ради покладається на голову комісії, який скликає і веде її засідання, дає доручення членам комісії, представляє комісію у відносинах з іншими органами, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами, організаціями, а також громадянами, організовує роботу з реалізації висновків і рекомендацій комісії.
Засідання постійної комісії скликається в міру необхідності і є правомочним, якщо в ньому бере участь не менш ніж половина загального складу комісії.
Після вивчення і розгляду питань постійні комісії готують висновки та рекомендації, які приймаються більшістю голосів від загального складу комісії і які підписує голова, а в разі його відсутності — заступник голови або секретар комісії.
Рекомендації комісій підлягають обов'язковому розгляду органами, підприємствами, установами, організаціями, посадовими особами, яким вони адресовані. Про результати розгляду і вжиті заходи повинно бути повідомлено комісіям у встановленим ними строк.
Постійна комісія для вивчення питань, розробки проектів рішень ради може створювати підготовчі комісії і робочі групи з залученням представників громадськості, вчених і спеціалістів. Питання, які належать до відання кількох постійних комісій, розглядаються постійними комісіями спільно. Висновки і рекомендації, прийняті постійними комісіями на їх спільних засіданнях, підписуються головами постійних комісій.
Кількість постійних комісій, їх функціональна спрямованість та порядок організації роботи визначаються регламентом відповідної ради та Положенням про постійні комісії, що затверджуються радою.
Місцева рада, що контролює конкретно визначені радою питання, які належать до повноважень місцевого самоврядування, з числа своїх депутатів обирає тимчасові контрольні комісії. Рішення про створення тимчасової контрольної комісії ради, її назву й завдання, персональний склад комісії та її голову вважають прийнятим, якщо за це проголосувала не менше ніж одна третина депутатів від загального складу ради. Засідання тимчасових контрольних комісій ради, як правило, закриті. Повноваження тимчасової контрольної комісії ради припиняються з моменту прийняття радою остаточного рішення щодо результатів роботи цієї комісії, а також у разі припинення повноважень ради, яка створила цю комісію.
Важливу роль у громаді села, селища, міста відіграє депутат ради. Від діяльності депутатів у раді, її органах, у виборчих округах залежить ефективність функціонування ради, а також стан справ у громаді. Відповідно до закону "Про місцеве самоврядування в Україні" (ст.49)[1] "депутат представляє інтереси всієї територіальної громади, має всю повноту прав, що забезпечує його активну участь у діяльності ради та утворюваних нею органів, несе обов'язки перед виборцями, радою та її органами, виконує їх доручення. Депутат, крім секретаря ради, повинен входити до складу однієї з постійних комісій ради" [19, c. 123-124].
На час сесій, засідань постійних комісій рад, а також для здійснення депутатських повноважень в інших передбачених законом випадках депутат звільняється від виконання виробничих або службових обов'язків з відшкодуванням йому середнього заробітку за основним місцем роботи та інших витрат, пов'язаних з депутатською діяльністю, за рахунок відповідного місцевого бюджету. Депутат має право ухвального голосу з усіх питань, які розглядаються на сесіях ради, а також на засіданнях постійної та інших комісій ради, до складу яких його обрано.
Депутат має право звернутися із запитом до керівників ради та її органів, сільського, селищного, міського голови, керівників органів, підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності, розташованих або зареєстрованих на відповідній території, а депутат міської (міста обласного значення) — також до голови місцевої державної адміністрації з питань, віднесених до відання ради. Орган або посадова особа, до яких звернено запит, зобов'язані дати усну чи письмову відповідь на запит на сесії ради у строки і в порядку, встановленими радою відповідно до закону. За результатами розгляду запиту рада приймає рішення.
Територіальні громади здійснюють місцеве самоврядування через виконавчі органи сільських, селищних і міських рад, виконавчими органами рад є виконавчі комітети. Персональний склад виконавчого комітету сільської, селищної, міської ради затверджується радою за пропозицією сільського, селищного, міського голови, районної у місті ради — за пропозицією голови ради.
Очолює виконавчий комітет сільської, селищної, міської ради відповідно — сільський, селищний, міський голова, голова районної у місті ради. До складу виконавчого комітету сільської, селищної, міської ради входить також за посадою секретар відповідної ради.
Виконавчий комітет є підзвітним і підконтрольним раді, що його утворила, а з питань здійснення ним повноважень органів виконавчої влади — також підконтрольний відповідним органом виконавчої влади (такою компетенцією він наділений відповідно до ст.52 Закону про місцеве самоврядування в Україні) [1].
Виконавчий комітет ради попередньо розглядає проекти місцевих програм соціально-економічного і культурного розвитку, цільових програм з інших питань, місцевого бюджету, проекти рішень з інших питань, що вносяться на розгляд відповідної ради; координує діяльність відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності відповідної територіальної громади, заслуховує звіти про роботу їх керівників; має право змінювати або скасовувати акти підпорядкованих йому відділів, управлінь, інших виконавчих органів ради, а також їх посадових осіб [17, c. 231-233].
Основною формою роботи виконавчого комітету є його засідання, що скликаються в міру необхідності, але не рідше одного разу на місяць, і є правомочними, якщо в них бере участь більше половини від його загального складу.
Відзначимо, що у сільських радах, що представляють територіальні громади, які налічують до 500 жителів, за рішенням відповідної територіальної громади або сільської ради, виконавчий орган ради може не створюватися, а його функції (крім розпорядження земельними та природними ресурсами) виконує сільський голова одноособово.
Сільські, селищні, міські ради у межах затверджених ними структур і штатів створюють підзвітні і підконтрольні їм та їхнім виконавчим комітетам відділи, управління та інші виконавчі органи. Керівники відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради призначаються на посаду і звільняються з посади сільським, селищним, міським головою. Положення про відділи, управління та інші виконавчі органи ради затверджуються відповідною радою.
Необхідно також врахувати, що територіальні громади через сільські, селищні, міські, районні в місті ради можуть дозволяти з ініціативи жителів створювати будинкові, вуличні, квартальні та інші органи самоорганізації населення і наділяти їх частиною власної компетенції, фінансів, майна. Правовий статус, порядок організації та діяльність органів самоорганізації населення за місцем проживання визначаються законом України[12, c. 30].
Розділ 2. Територіальна громада як первинний суб'єкт місцевого самоврядування
2.1. Статус територіальної громади як суб’єкту місцевого самоврядування та цивільного права
Розв'язання багатьох проблем теорії та практики місцевого самоврядування нерозривно пов'язане з дослідженням організаційних та функціональних проявів життєдіяльності людини за місцем проживання. Оскільки місцеве самоврядування є насамперед виразником самоорганізації, самодіяльності, самодисципліни громадян, то його формування як цілісної системи у межах усього суспільства має відбуватися передусім на її нижчих щаблях, у первинних ланках. Однією з форм самоорганізації соціальних систем (у тому числі — муніципальних) є територіальні самоврядні спільноти. Ці соціальні системи є найменшими соціальними одиницями територіального типу. Суб'єктом самоврядування таких систем, якщо брати за основу теорію самоорганізації, очевидно, є місцеві спільності. Такі територіальні спільності жителів об'єднують у сутнісному (потреби, інтереси), змістовному (функціонально-цільова активність), формальному виразі (правові, інші норми, структури управління тощо) Діяльність індивідів, груп, колективів, підприємств, установ, організацій, соціально-економічну інфраструктуру тощо. Зовнішньо формальним виразником асоціацій мешканців певних населених пунктів є територіальні громади — первинні суб’єкти публічної влади на місцевому рівні.
Доцільність теоретичного обґрунтування статусу територіальних громад визначається необхідністю мати науково обґрунтовану систему знань про цей інститут конституційного та муніципального права, які дадуть змогу побудувати стійку правову базу, на основі і в межах якої має конкретизуватися їх правове становище.
Поняття територіальної громади є порівняно новим для юридичної науки України, яке не набуло як єдності думки у науці, так і оптимального законодавчого визначення.
Дефініція «територіальна громада» як у працях вчених, так і в чинному законодавстві характеризується різними підходами та кваліфікуючими ознаками. При визначенні цих спільностей за час конституювання інституту місцевого самоврядування в Україні вітчизняний законодавець оперував різними термінами: «територіальна самоорганізація громадян», «громадяни, які проживають на території», «населення адміністративно-територіальних одиниць», «територіальний колектив громадян» [9, c. 45-46].
Конституція України та Закон «Про місцеве самоврядування в Україні»[1]1997 р. містять категорію «територіальна громада», під якою розуміють сукупність жителів, об'єднаних Постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або Добровільне об'єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр. Таким чином, на конституційному рівні територіальна громада закріплюється, з одного боку, як первинний суб'єкт місцевого самоврядування, а з іншого кардинально змінюється правова природа його членів — на локальному рівні вони функціонують не як громадяни держави, а як мешканці відповідної територіальної одиниці.
Вважаємо, що категорія «територіальна громада» найбільш оптимально розкриває сутність явища, яке вона характеризує концентруючи у собі ціннісно-смисловий зміст місцевого самоврядування (його базові цінності, місце та значення у громадському та конституційному механізмі). До того ж, це повністю! відповідає національним історичним традиціям України. Тривалий час у середні віки і до початку XX ст. у різних частинах України і за різних політичних умов громада була основною територіальною одиницею. Водночас, визнаючи прогресивний характер конституційної регламентації територіальних громад, вважаємо, що таке тлумачення терміну «територіальна громада» має дещо однобічний характер та не відображає всіх ознак цього соціального та правового явища. Тому для побудови цілісної наукової конструкції територіальної громади доцільної провести теоретичний аналіз основних характеристик означених спільностей.
Ще у 1989 р. розробники загальносоюзного закону про місцеве самоврядування вважали, що права місцевого самоврядування мають належати спільноті жителів (територіальному колективу) та реалізовуватися через представницькі органи, інші органи місцевого самоврядування, а в деяких випадках — за допомогою місцевих референдумів6, розглядаючи територіальний колектив як «самоврядну співдружність із власною; компетенцією та самостійною відповідальністю, яка забезпечує; вирішення соціально-економічних і культурних завдань на основі поєднання місцевих та загальнонародних інтересів».
У територіальному колективі І. В. Видрін вбачав «соціальну спільність, яка складається в межах спільного мешкання громадян, має своєю основою громадсько-необхідну, соціально зумовлену діяльність і здійснюється групою людей, об'єднаних спільними інтересами в політичній, соціально-економічній та культурно-побутовій сферах життя». На його думку, місцева спільнота — це «об'єднання людей за місцем проживання з багатьма формальними, безособистими і неформальними, особисто забарвленими зв'язками між ними». При цьому, оперуючи такими категоріями, він звертає увагу на доцільність «ціннісно-емоційної сторони правового регулювання, використання її, адресуючи не тільки до свідомості, а й до почуттів людей».
Місцева спільнота, на погляд Г. А. Іванцової, це «сукупність громадян, між якими виникає певний соціальний зв'язок внаслідок однорідності об'єктивних умов їх життєдіяльності та яка є виразником певних громадських відносин та інтересів. Громадяни об'єднані у місцеві спільноти не лише фактом мешкання в спільних умовах, а й насамперед як суб'єкти способу життя, управлінської та політичної діяльності» [13, c. 157-159].
За змістом територіальна громада є первинним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень. Саме характеристика територіальних громад як первинних соціальних суб'єктів публічної влади на місцях, розмаїття форм безпосередньої та опосередкованої демократії в місцевому самоврядуванні, визнання провідної ролі територіальних громад у формуванні всієї системи органів публічної влади — від вищих до місцевих — дає змогу збагнути суть місцевого самоврядування як особливої форми публічної влади. Адже місцеве самоврядування — це система організації діяльності місцевих жителів на відповідній території, є сукупністю різноманітних інститутів. Ця сукупність функціонує як єдиний цілісний механізм, центральною, провідною ланкою якого є територіальна громада.
За формою територіальна громада — це вид територіальної спільності, утвореної з-поміж жителів (громадян України, іноземних громадян, осіб без громадянства, біженців, вимушених переселенців) відповідних адміністративно-територіальних одиниць (сіл, добровільного об'єднання в спільну громаду кількох сіл, селищ, міст), які постійно або переважно мешкають у їх межах, володіють у них певною нерухомою власністю, сплачують комунальні податки тощо.
Проаналізувавши висловлені в конституційно-правовій літературі погляди на термін «територіальна громада», а також спираючись на наведені характеристики цього поняття, автор пропонує таке узагальнююче розгорнуте визначення. На нашу думку, територіальна громада (колектив) — це територіальна спільність, що складається з фізичних осіб — жителів, що постійно мешкають, працюють на території села (або добровільного об'єднання в спільну громаду кількох сіл), селища або міста, безпосередньо або через сформовані ними муніципальні структури вирішують питання місцевого значення, мають спільну комунальну власність, володіють на даній території нерухомим майном, сплачують комунальні податки Па пов'язані територіально-особистісними зв'язками системного характеру.
Територіальна громада як публічно-організована асоціація | місцевих жителів — це широка, об'ємна категорія з деякими соціологічними відтінками, головним чином з точки зору взаємозв'язку з людиною, її становищем у політичній та правовій системі, з акцентом на те, що юридична система покликана служити не владі, а людям, розвитку їхньої активності та самодіяльності. Однак цього поки що не відбувається, в тому числі й з правових причин. Правове регулювання, на жаль, внаслідок стереотипів, які склалися у праві, більшою мірою розробляє правові норми суб'єкта правових відносин (суб'єктивне право), а не об'єкта правовідносин: регулювання, відносин між людьми, соціальними спільностями, їх економічними, соціальними та культурними взаємовідносинами (об'єктивне право). Цей недолік знаходить відображення і в муніципальному праві, де поки що на першому плані розробка правового механізму становлення самих органів місцевої влади, їх виборів, визначення повноважень тощо [6, c. 51-53].
На жаль, слід визнати, що в сучасній Україні досі немає територіальних громад, а є лише деякі передумови для їх формування. Основою ж таких громад мають стати жителі різних населених пунктів. Обрання органів та посадових осіб місцевого самоврядування не є достатньою умовою здійснення місцевого самоврядування. Необхідно, щоб населення усвідомило свої місцеві (індивідуальні та корпоративні) інтереси, тобто досягло певного ступеня соціальної зрілості, яка і визначається як місцева спільнота.
Таким чином, територіальна громада — це певний ступінь соціального розвитку населення. Формування місцевої спільноти — процес достатньо тривалий. Можливо, тільки після зміни кількох поколінь жителів можна буде очікувати появи в Україні перших дієздатних місцевих спільнот. Формування повноцінних (реальних) територіальних громад пов'язане з подоланням багатьох негативних наслідків попереднього централізованого керівництва країною. Ось чому прискорення соціального розвитку місцевого соціуму повинне стати одним із найактуальніших наукових та практичних завдань.
Підсумовуючи, зробимо висновок, що територіальні громади — це самостійний вид соціальних спільностей, які залучені в широку орбіту конституційно-правових відносин. Самостійний статус територіальних громад зумовлений сутністю 1х правової природи, складною соціальною структурою, розмаїттям видів, специфікою їх функцій і повноважень.
Інтерес до проблеми територіальних громад цілком виправдний У зв'язку з підвищенням ролі територіального чинника в управлінському процесі, враховуючи, що територія є осново консолідації соціальних суб'єктів з політичними структурами арена, де стикаються різнопланові (приватні, колективні, професійні, галузеві, державні) інтереси.
Відіграючи особливу роль у реалізації самоврядних процесів на місцях, територіальні громади водночас є суб'єктами громадянського суспільства, де за їх участі виникають різні конституційно-правові відносини. Основні ж самоврядні якості територіальних громад проявляються лише на місцевому рівні в процесі вирішення питань локального значення. Місцеве самоврядування є універсальною організацією управління, форми саморегулювання громадського життя, зменшуючи дистанції між суб'єктами та об'єктами владарювання [9, c. 47-49].
2.2. Ознаки територіальної громади як первинного суб'єкта місцевого самоврядування
Ознайомлення з літературою як вітчизняною, так і зарубіжною, зокрема російською, дає змогу зробити висновок, що більшість авторів уникають характеристики основних ознак територіальної громади. Тому, конструюючи її теоретичну модель, слід мати на увазі, що територіальна громада — це складна «кумулятивна» форма суспільної організації, сукупність людей (місцевих жителів) асоційованих на публічних засадах у межах певної території та об'єднана різноплановими ознаками системного характеру (зокрема, демографічний і територіальний (земляцький) зв'язок, правовий і політичний, майновий (економічний) і професійний, мовний і релігійний (соціально-культурний) зв'язки тощо). Це об'єднання, яке не виключає право людини на індивідуальність, окреме житло та дозвілля, консолідує зусилля багатьох для досягнення усіма бажаного результату. Іншими словами, відбувається реалізація приватних цілей у публічно-правовій формі.
Незважаючи на відмінності в тлумаченнях більшість вчених визнають наявність таких характерних ознак територіальних громад.
1. Населення — спільність фізичних осіб (історична, культурна, сусідська та ін.). Це найважливіша характеристика територіальної громади. При описанні місцевої спільноти важливо брати до уваги як демографічні характеристики населення, так і характеристики його способу життя з національними,, культурними, історичними особливостями і традиціями. Демографічна (соціальна) основа територіальних громад означає, ще* місцеве самоврядування виходить від людини. Саме людина як мешканець певної території є першоосновою місцевого самоврядування на всіх етапах розвитку суспільства і держави. Люди об'єдналися спочатку в громади, а потім в союзи громад. Такі територіальні корпорації, писав Г. Єллінек, «ґрунтуються на соціальному базисі, створеному не державою, а саме на загальних інтересах сусідства». Держава з'явилася в результаті об'єднання громад з економічних та політичних мотивів. Таким чином, держава виступає у вигляді асоціації спільності по суті, лише центром, який виробляє єдині для всіх норми, забезпечує стабільність і цілісність цієї асоціації, спільні для всіх громад соціальні, політичні та економічні стандарти, захищає права людини. Місцева автономія в розрізі самоврядування є оптимальною умовою для вільного розвитку як окремої людини, так і людської територіальної спільності. Місцеве самоврядування діє лише за наявності мешканців у межах тієї чи іншої території. Обов'язковість такого елементу локальної демократії випливає з Конституції та законів України. Саме за належністю до відповідних територіальних громад громадяни України реалізують своє природне право на місцеве самоврядування. Таким чином, людина (громадянин України, іноземець тощо) з її досвідом, професійними навичками, соціалізована в процес самостійного, під свою відповідальність, вирішення власних та колективних проблем територіальної громади, членом якої вона є, виступає домінантною ланкою механізму місцевого самоврядування.
Слід зазначити, що населення в місцевому самоврядуванні, як сукупність жителів-членів відповідної територіальної громади в умовах реального самоврядування, має якісно нові якості, не притаманні поняттю населення в звичайному (демографічному) для нас розумінні цього слова (наприклад, народонаселення). Населення, яке здійснює місцеве самоврядування, по суті перебуває на вищій соціальній сходинці розвитку (самоврядуванню необхідно ще навчитися). Не можна не погодитися з А. А. Уваровим, який зазначає, що «населення» належать до тієї категорії суб'єктів права, які з точки зору правової інтерпретації дуже аморфні та можуть використовуватися у незмінному вигляді лише у деяких декларативних нормах. У конкретних же правовідносинах категорія «населення», як правило, замінюється на такі суб'єкти права, як «виборці», «громадяни», «учасники референдуму», «учасники зборів» та ін. Категорії «місцеве співтовариство» та «населення», на думку О.М. Кокотова, можна або ототожнювати, або розмежовувати За їхнім загальнолексичним значенням, маючи на увазі, що «населення» — це група осіб, які формально об'єднані територією проживання, а «місцеве співтовариство» — це не тільки об'єднання людей за місцем проживання з багатьма формальними зв'язками, але й наявність між ними неформальних зв'язків. Тому це якісно новий стан населення гідний окремого терміна — «територіальна громада» [3, c. 126-128].
2. Склад територіальних громад та критерії членства в них. Першою, досить беззаперечною обставиною є місце проживання особи на території місцевої співдружності, а відтак і повним комплексом муніципальних прав. Так, наприклад, професор М. П. Орзіх у розробленому ним проекті Статуту територіальної громади міста Одеси пропонує таку норму: «населення міста складають усі його жителі незалежно від строків проживання та місця народження» (п. 10.1 ст. 10 проекту). Означена формула повністю відповідає ст. 3 Закону «Про місцеве caмоврядування в Україні» [1], за якою будь-які обмеження права громадян України на участь у місцевому самоврядуванні залежно від терміну проживання на відповідній території забороняються.
Другий критерій, незважаючи на певну юридичну невизначеність, випливає безпосередньо з Конституції України. Так, частина перша ст. 33 Основного Закону гарантує кожному, хто на законних підставах перебуває на території України, свободу пересування та вільний вибір місця проживання, а частина перша ст. 26 доповнює: «іноземці та особи без громадянства, що перебувають в Україні на законних підставах, користуються тими самими правами і свободами, а також несуть такі самі обов'язки, як і громадяни України…». Отже, вибір місця проживання не пов'язується з таким критерієм, як українське громадянство. Так, Конституція України пов'язує місцеве самоврядування з правом територіальної громади — жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста — самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Закон України «Про органи самоорганізації населення» також оперує терміном «жителі». Адже, обирати та бути обраними до органів самоорганізації населення в порядку, визначеному цим
Законом, можуть жителі, які на законних підставах проживають на відповідній території (ст. 6 Закону України «Про органи самоорганізації населення»). Однак, зважаючи на те, що законодавство України про органи самоорганізації населення не розрізняє жителів своєї держави на громадян і негромадян, та враховуючи, що відповідно до ст. 64 Конституції України конституційні права і свободи людини і громадянина не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією України, а за ст. 6 Закону України «Про органи самоорганізації населення» забороняються будь-які обмеження права жителів, які проживають на відповідній території, на участь у відповідному органі самоорганізації населення залежно від їх раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, мовних або інших ознак, необхідно визнати право на участь у виборах та діяльності органів самоорганізації населення також і за особами, які не мають громадянства України, але постійно (переважно) проживають на її території, володіють певним нерухомим майном, сплачують місцеві податки і збори та беруть активну участь у муніципальному житті. Тобто ключовим моментом у конституюванні органів самоорганізації населення по суті є не статусні характеристики осіб, які обирають та обиратимуться до цього органу (громадянин України, іноземець тощо), а наявність законних підстав перебування на території України та проживання на відповідній території.
Тобто, незважаючи на конституювання місцевого самоврядування як права територіальної громади — жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох, сіл, селища або міста (частина перша ст. 140 Конституції України), законодавець не «відважився» на «глобальні позитивні кроки» щодо статусу іноземців та осіб без громадянства в місцевому самоврядуванні. Гадаємо, сама природа муніципальних референдумів та виборів потребує безумовного закріплення виборчих прав за цією категорією осіб за умови їх постійного проживання на території місцевої співдружності [11, c. 13-15].
Третя обставина пов'язана з наявністю у фізичних осіб нерухомості на території певного населеного пункту, в межах якого вони постійно не проживають. Природно, що володіння нерухомістю породжує в них інтерес до організації місцевого життя, та й сама територіальна громада має бути зацікавлена в залученні таких власників до участі у місцевому житті. Безумовно, статути територіальних громад можуть включати їх до складу місцевих спільнот. Однак у чинному законодавстві про місцеве самовряду-вання регламентація статусу означених осіб залишається неза-довільною, що зумовлює необхідність його коригування.
Четверта обставина полягає в тому, що практично з будь-якою територіальною громадою пов'язані люди, які не проживають на її території, але які раніше народилися, мешкали на ній тривалий час та брали активну участь у місцевому житті. Це можуть бути депутати місцевої ради, інші виборні або призначувані особи (прокурори, судді), які перейшли, наприклад, на роботу на більш високий рівень публічного управління, або інші особи, які проживають за межами населеного пункту, але об'єднані в єдину спільноту фактом свого народження в громаді і шанують її історію, культуру й традиції як особисту цінність. Вважаємо, що такі особи за спеціальним рішенням муніципальних органів могли б зберігати членство у територіальній громаді як такі, що традиційно пов'язані з певною громадою та володіють певними правами, що випливають з цього.
П’ята обставина пов'язана з особами, які призвані на дійсну військову службу, або навчаються в навчальних закладах за межами територіальної громади. За такими особами також має зберігатися членство у територіальній громаді до закінчення служби або навчання.
Шоста обставина зумовлена наявністю великої кількості осіб, які лише працюють, але не проживають на території відповідного населеного пункту. Для цих людей питання місцевого значення є однаково близькими і за місцем проживання, і за місцем роботи. Відповідно такі особи мають розглядатися як члени територіальних громад і за місцем їхньої роботи[14, c. 142-144].
Таким чином, територіальна громада як суб'єкт місцевого самоврядування є досить складним за своїм складом соціальним організмом, хоча чинне законодавство практично ігнорує питання членства в цих спільнотах. Тим часом у рамках, окреслених територіальною громадою, реалізація прав різних фізичних осіб здійснюється індивідуально, як реалізація їх суб'єктивних прав у системі місцевого самоврядування. А це потребує обліку відповідних осіб з метою запобігання можливим конфліктам, зокрема, недопущенню до участі у виборчих кампаніях та інших акціях.
3. Місце (територія), простір у межах певних кордонів (географічних, адміністративних, економічних, інформаційних та ін.). Об'єднуючись у спільноти, асоціації, комуни, територіальні колективи, громади тощо для колективного вирішення питань локального значення, люди стали визначати території цих спільнот. Територіальну основу (механізм) місцевого самоврядування в Україні складають село, селище, місто, тобто право самостійно вирішувати питання місцевого значення визнається лише за територіальними колективами жителів «природних» адміністративно-територіальних одиниць, тобто поселень. Такий підхід до визначення кола суб'єктів права на місцеве самоврядування має глибокі історичні корені. Саме в поселеннях люди природним шляхом групувалися для спільного життя, проблеми якого вони обговорювали на сходах, загальних зборах, а для здійснення поточного управління обирали відпоєних осіб (органи). Саме захисту природних прав кожної територіальної громади та кожної людини окремо, збереженню неповторного та індивідуального вигляду кожного села, селища, міста покликаний слугувати такий важливий конституційний інститут, як місцеве самоврядування. Тобто місцеве самоврядування має чітко виражений локально-територіальний характер. Воно здійснюється лише там, де реально проживають люди: село, селище, місто. Будь-які «штучні» територіальні укрупнення «спущені» з «центру», зокрема, запропоновані рядом авторів волості2 або округи3, мають на меті адміністративні, економічні та інші цілі, але суто теоретично не утворюють нового просторового ареалу місцевого самоврядування. Тому проблеми територіального поділу на низових ланках є проблемами не адміністративними, а місцевого самоврядування, проблемами формування дієздатних територіальних громад. У адміністративному, політичному підході до їх вирішення криється велика небезпека для місцевого самоврядування.
Саме тому, враховуючи, що кожна територіальна громада реалізує свої функції і повноваження в межах певної території, відведеної "«для цього державою, неодмінною ознакою територіальної громади та складовою всього механізму місцевого самоврядування є територія функціонування відповідної громади. Очевидно, що при конституюванні територіальних громад вітчизняний законодавець пішов правильним шляхом, зосередивши територіальне самоврядування виключно на місцевому рівні, тобто в місцях традиційного та відносно компактного проживання людей — селах, селищах, містах. Тільки в цих межах люди відчувають себе територіальною громадою, об'єднаною спільними інтересами. На необхідність утворення міцного самоврядування в селах, селищах та містах, а не на територіях (у регіонах), вказує той факт, що території тяжіють до автономізації та підвищення державного статусу, а це може призвести до небезпечного в сучасній ситуації в Україні ефекту «балканізації» та «ліванізації». Водночас природні адміністративно-територіальні одиниці — населені пункти не мають такої тенденції з огляду на їх щільну інтегрованість з оточуючою територією. Хоча, безумовно, ігнорування економічних, соціально-демографічних, етнічних та інших регіональних особливостей територіальних громад може призвести до зростання соціальної напруженості та необґрунтованих соціальних очікувань [22, c. 15-17].
3. Соціальна взаємодія (сусідські відносини, спільні правила і норми поведінки, спільне врядування, громадські послуги, організації, взаємозв'язок у виробничій сфері та ін.). Люди об'єднані в місцеву спільноту не лише фактом проживання у спільних умовах на певній території, але насамперед як суб'єкти способу життя, управлінської і політичної діяльності1. Місцеве самоврядування здійснюватиметься ефективно, якщо є тісна взаємодія всередині місцевої популяції. Такі горизонтальні взаємодії протистоять вертикалі натиску державного управління. Горизонтальні взаємодії формуються і сусідськими зв'язками, і мережею товариських відносин з колегами по роботі, і зусиллями громадських рухів і політичних партій. Велику роль у таких взаємодіях відіграють так звані неурядові (недержавні) неприбуткові організації. Значне поширення серед населення здатності допомогти сусідові, колезі, товаришеві, взагалі незнайомій людині має відгукуватися у громадській свідомості надією, розрахунком на допомогу у вирішенні соціальних, економічних і навіть фізичних проблем. Якщо ж допомога очікується головним чином від сім'ї, родини або, що ще гірше, не очікується ні від кого, в поведінці переважатимуть нераціональні, суто егоїстичні норми. Можна передбачити, що Домінування таких норм створює серйозні бар'єри (якщо не перепони) на шляху місцевого самоврядування. Тобто неодмінною умовою дієздатності територіальної громади є відчуття жителем-членом територіальної громади своєї спільноти — психологічна ідентифікація із спільнотою (спільність цінностей, відчуття приналежності, співпричетності до подій у спільноті, відповідальності перед спільнотою та ін.).
Зокрема, такий інтелектуально-вольовий зріз соціального організму у Л. Дюгі характеризується як «солідарність», у М. Ю. Шаповала — це «місцевий патріотизм», «патріотизм своєї дзвіниці», «почуття сусідства». Адже реалізація таких особистісних потреб, як потреба у спілкуванні, розмаїтті життя, відчуття своєї корисності і в турботі з боку оточуючих, — надзвичайно важливий компонент у житті людини. Можна сказати, що почуття спільноти справляє вплив на психологічний клімат у ній і благополуччя її членів. За оцінками зарубіжних фахівців, факторами або складовими відчуття спільноти є членство, тобто відчуття приналежності і емоційної безпеки; впливовість, тобто можливість усвідомлювати себе вільним, випробувати при цьому відчуття злиття із спільнотою та дотримання її цінностей і інтересів; інтегрованість та здійснюваність особистих бажань людини, тобто почуття єднання з іншими людьми, яке базується на цінностях, які відповідають як інтересам спільноти, так і інтересам індивіда; емоційний зв'язок, тобто почуття спільності доль, включаючи міру і характер взаємодії членів громади. Саме відчуття спільноти найсуттєвіше впливає на політичну, економічну, соціальну, культурну та інші складові життя її членів[4, c. 25-26].
5. Економічна (цивільна та фінансова) правосуб'єктність територіальної громади. Лише наявність цього елементу в тісному діалектичному взаємозв'язку з попередніми характеристиками є єдиною умовою, яка забезпечує реальну гарантію становлення територіальних громад та розвитку місцевого самоврядування в Україні. Територіальна громада має наділятися правом юридичної особи. Вона повинна бути суб'єктом цивільно-правових відносин, мати право здійснювати господарські операції, набувати і відчужувати майнові права, входити у зобов'язання, вести процеси, стягувати примусові збори зі своїх членів на задоволення спільних потреб. Пріоритетне місце в економічному житті територіальної громади посідає комунальна власність. Право комунальної власності дає змогу власнику — місцевому населенню, його уповноваженим органам володіти, користуватися та розпоряджатися комунальним майном в інтересах конкретної територіальної громади.
Також територіальна громада має право на формування власного бюджету, створення позабюджетних, валютних, страхових, резервних та інших цільових фондів грошових ресурсів. Територіальна громада є суб'єктом підприємницької діяльності у сфері надання громадських послуг. Вона має право бути засновником підприємств, мати частку в статутних фондах господарських товариств, отримувати доходи від дивідендів. Також громада є суб'єктом фінансово-кредитних відносин, може розміщувати місцеві позики, отримувати кредити в банківських установах і надавати кредити фізичним та юридичним особам, має право створювати комунальні банки тощо. Тільки у межах соціальної спільноти, якій надано економічну автономію, жителі-члени територіальної громади мають реальну можливість самостійно облаштовувати своє життя, не сподіваючись виключно на дозовану допомогу держави. У територіальній громаді люди навчаються господарювати і здійснюють реальне господарювання, безпосередньо керують фінансовими справами. Отже, через громаду здійснюється пряме, безпосереднє управління значною частиною справ усього суспільства. Саме у такій громаді здійснюється реалізація більшості соціально-економічних прав людини і громадянина.
6. Наявність соціально-обумовлених інтересів. Інтерес (потреби) жителів — рушійна сила самоврядування є надзвичайно важливим компонентом у питаннях організації місцевого самоврядування. Публічні інтереси — це спільні інтереси, своєрідне Усереднення особистих, групових інтересів. Іншими словами, Це громадські інтереси, без задоволення яких неможлива, з одного боку, реалізація приватних інтересів, а з іншого — забезпечення цілісності, стійкості та нормального розвитку системи Місцевого самоврядування. Це офіційно визнані інтереси, які Мають підтримку держави та правовий захист. Публічний інтерн є визнаний державою та забезпечений правом інтерес, соціальної спільності, задоволення якого служить гарантією її 1сіїування та виникнення.
Усі члени територіальної громади є носіями територіальних інтересів, причому аксіоматично, що «інтереси територіальної спільності можуть для практичного життя людини мати іноді більше значення, аніж інтереси класу або нації». Як справедливо зазначає К.С. Бельський, становище громади та моральний настрій її членів, які проживають разом, мають спільні житлові, освітні, культурні, а часто й релігійні інтереси, забезпечують в її межах природним шляхом міцний громадський порядок та утворюють умови для ефективного управління таким об'єднанням.
Зокрема, муніципальні права особи — члена територіальної громади базуються на «тріаді інтересів», що виникають у сфері місцевого самоврядування: інтересі території; інтересі територіальної громади; інтересі конкретного жителя — члена такої громади [5, c. 21-22].
Виникнення інтересу території, на якій функціонує особистість, котра є невід'ємною частиною територіальної громади, прямо пов'язане з домінуючими на сучасному етапі процесами «самоствердження» територій, викликаними децентралізацією державного управління. Інтереси самої територіальної громади виникають і виявляються на основі сукупності інтересів її індивідів-членів (спільні інтереси — насамперед у задоволенні соціальних, комунально-побутових, локально-культурологічних й інших потреб) і в індивідуалізованому інтересі конкретної особистості — члена територіальної громади (особистісні інтереси, що виявляються насамперед у сфері комунікативних зв'язків на локальному рівні і, як наслідок, самореалізація особистості в межах територіальної громади). Нарешті, інтересом конкретної особистості — члена територіальної громади є його муніципальні права у вузькому розумінні, які виникають у процесі реалізації ним практично всіх своїх життєвих прагнень. За таких обставин конкретний житель стає суб'єкт-об'єктом місцевого самоврядування, зосереджуючи в собі і виявляючи зовні його демократичний заряд і позитивний потенціал.
Таке взаємне врахування всієї сукупності інтересів, що складаються на рівні місцевого самоврядування і реалізуються у вигляді муніципальних прав особистості, їх взаємокомпромісність і гармонізація є гарантом існування і функціонування системи місцевого самоврядування, толерантності та протекціонізму щодо неї центральної влади держави.
Аналіз характерних якісних рис територіальних громад дає змогу дослідити правову природу цих спільностей. Вважаємо, що територіальна громада є самоврядним соціальним осередком, формування та оптимальне функціонування якого стане передумовою побудови громадянського суспільства та правової держави в Україні. Місцева спільнота — це частина громадянського суспільства, яке є великою самоорганізованою суперсистемою, яка складається з багатьох інститутів і асоціацій громадян. При цьому не тільки громадянське суспільство, а і його спільності на місцях репрезентовані значним ансамблем самоврядних громад, спільностей і асоціацій громадян, що кооперуються, і кожний із цих суб'єктів зі своїми інтересами. Рівень розвитку місцевого самоврядування залежить від ступеня розвитку демократії у територіальній громаді, узгодження різних асоціацій і соціальних груп, що її складають, на основі взаєморозуміння, взаємодопомоги, взаємних домовленостей, на основі прагнення кожного допомогти одне одному реалізувати свої надії та інтереси. Це шлях до того, щоб вільний розвиток кожного став умовою вільного розвитку всіх [6, c. 52].
2.3. Види територіальних громад в Україні
Одним із найменш досліджених у теорії місцевого самоврядування є питання про види територіальних громад. Аналізуючи інститути локальної демократії, деякі автори роблять спроби системного аналізу структури територіальних громад у зв'язку із поняттям самоврядних територій, що дає можливість вести мову про систему таких місцевих колективів. Вважаємо, що характеристика основних видів територіальних громад є невід'ємною складовою загальної конструкції їх конституційно-правового статусу.
При цьому територіальні колективи розглядаються в межах: а) населеного пункту (місто, селище, село); б) адміністративно-територіальних одиниць (районів, областей тощо); в) великих економічних районів. Одні автори розрізняють первинні (село, селище, місто без районного поділу) та регіональні (район, округа, область) територіальні колективи. Інші, диференціюючи територіальні громади за «ступенем організаційної оформленості», поділяють їх на територіальні колективи великого рівня — макроколективи, які розглядаються ними як великі групи людей, що проживають у межах окремих самостійних держав або національно-територіальних утворень; територіальні колективи, які складаються з громадян, що проживають в межах адміністративно-територіальних утворень (областей, міст, районів, селищ міського типу); територіальних мікроколективів, які складаються з населення, що мешкає всередині адміністративно-територіальних одиниць на певних територіях, які не мають встановлених кордонів [10, c. 14].
Розділ 3. Праксеологічні та функціональні аспекти конституційно-правового статусу територіальних громад як суб’єкта цивільного права
3.1. Об'єкти діяльності територіальних громад
Однією з передумов становлення дієздатних територіальних громад, створення повноцінної системи місцевого самоврядування в будь-якій державі є визначення її сфери відання. Кожна держава визнає за територіальними громадами та утворюваними ними самоврядними структурами повноваження з урахуванням своїх національних, історичних, культурних та інших традицій. Але за всіх обставин вихідною методологічною основою розмежування повноважень між державними органами та самоврядуванням територіальних громад має бути принцип, згідно з яким держава не повинна брати на себе вирішення тих питань, які можуть успішно вирішуватися безпосередньо на місцях. Саме тому першочергове завдання сьогодні — розмежування предметів (об'єктів) відання місцевого самоврядування та органів державної влади.
Місцеве самоврядування як самостійний вид публічної влади — публічної влади територіальних громад, як уже зазначалося, має ряд особливостей щодо обсягу, діапазону та правової природи об'єктів свого впливу, значна частина яких нехарактерна для інших правовідносин. На думку В. Ф. Погорілка, основними об'єктами муніципально-правових відносин є влада народу; державна влада; права, свободи й обов'язки людини і громадянина; влада територіальних громад; питання місцевого значення; функції (напрями і види діяльності) суб'єктів місцевого самоврядування; об'єкти комунальної власності; місцеві бюджети, доходи місцевих бюджетів, місцеві податки і збори» місцеві позики; природні блага, природні об'єкти, природні ресурси, об'єкти природно-заповідного фонду, земля; духовні блага (освіта, наука, культура, інформація, пам'ятки історії, культури, архітектури, містобудування); соціальні блага (об'єкти житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, громадського харчування, транспорту і зв'язку, охорони здоров'я, фізкультури і спорту тощо); програми економічного та соціально-культурного розвитку сіл, селищ, міст та цільові програми з інших питань самоврядування; плани підприємств і організацій; адміністративно-територіальний устрій тощо.
Аналіз вітчизняної моделі місцевого самоврядування свідчить, що в Україні зроблено вибір на користь моделі позитивного регулювання питань місцевого значення. Адже місцеве самоврядування в Україні може здійснюватися в рамках Конституції та законів України. Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» значною мірою є своєрідним каталогом функцій і повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування. Проводячи розмежування повноважень на власні (самоврядні) та делеговані, вітчизняне конституційне право не передбачає поділу повноважень місцевого самоврядування на обов'язкові та факультативні. Цим значною мірою послаблюється імперативність (з точки зору загальної державної політики) реалізації органами місцевого самоврядування своїх основних функцій. До того ж, в Україні запроваджена уніфікована для всіх територіальних громад компетенція, яка встановлюється не безпосередньо, а через систему органів та посадових осіб місцевого самоврядування. Це, на наш погляд, у поєднанні з вищезазначеними особливостями, консервує муніципальну активність територіальних громад, позбавляє їх динаміки та перешкоджає становленню й розвитку в Україні місцевого самоврядування у відповідності з загальновизнаними стандартами локальної демократії [8, c. 45-47].
На нашу думку, питання місцевого значення (об'єкти локальної діяльності) доцільно було б визначати як питання (справи), які випливають із колективних інтересів місцевих жителів — членів відповідної територіальної громади, віднесені Конституцією, законами України та статутом територіальної громади до предметів відання місцевого самоврядування, а також інші питання, які не належать до компетенції органів державної влади України.
Впровадження методу негативного регулювання діяльності Місцевого самоврядування створить умови для включення до к°ла питань місцевого значення широкого переліку суспільних відносин, які виникають на локальному рівні. Це сприяло б реалізації принципових положень регіональної політики, щ0 містяться у посланні Президента України Л. Д. Кучми до Верховної Ради України «Європейський вибір. Концептуальні засади стратегії економічного та соціального розвитку України на 2002-2011 роки». У ньому йшлося про подальшу «децентралізацію влади, розмежування функцій та повноважень центральних і місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування з розширенням повноважень місцевих органів виконавчої влади й органів місцевого самоврядування», розширення самостійності і відповідальності місцевих органів влади у вирішенні завдань життєзабезпечення і розвитку територій, міст, селищ та інших населених пунктів з урахуванням місцевої специфіки, соціально-економічних особливостей і культурно-історичних традицій.
Політичне значення цього принципу зводиться до спонукання громадян бачити в місцевих органах не агентів центральної влади, які виконують адміністративні завдання, а «корпоративне втілення місцевої спільноти», «першу інстанцію, куди можна звернутися у випадку виникнення будь-яких проблем».
В основі виділення питань місцевого значення — об'єктивні ознаки, якими є: 1) питання вирішується тільки стосовно до території відповідного суб'єкта; 2) вирішення питання перебуває у межах функцій, які здійснює суб'єкт, та предметів його відання. Тобто суб'єкт місцевого самоврядування може вирішувати не тільки ті питання, які безпосередньо віднесено до його компетенції, а й ті, які хоч і не передбачені законодавством безпосередньо, не виходять за межі дії закону; 3) з огляду на місцеві особливості чи індивідуальний характер питання воно не може бути вирішене однаково стосовно місцевої ради цього рівня або місцевої ради в цілому; 4) питання може бути вирішене однаково, але з якоїсь причини не вирішується таким чином; 5) всі питання місцевого значення, які не віднесені конкретними правовими нормами до відання інших органів [6, c. 54-55].
Однак основний критерій виділення «місцевих питань» у тому, що держава має справи з громадянами, а місцеве самоврядування — з жителями певних локальних утворень. Характерно, що на відміну від конституційних правоположень, у поточному муніципальному законодавстві України переважно фігурує категорія «громадянин», «громадяни». Поодиноке використання терміну «жителі» у Законі України «Про органи самоорганізації населення» (2001 р.) без адекватного його тлумачення породжує лише складнощі та суперечливі ситуації в процесі формування муніципальних структур такого роду. Тим самим гіпертрофується соціально-політичний сенс місцевого самоврядування, залишаються рудименти радянського розуміння місцевої влади (радянського будівництва). За наявності такого розмежування акцент переноситься на докорінну зміну правового модусу людини в місцевому самоврядуванні. Якщо такого розмежування не провести, ніколи не вдається змінити один із принципів радянської влади: місцеві ради — «агенти» державної влади на місцях. Тоді дійсно немає необхідності шукати та виділяти коло питань місцевого значення.
З огляду на це не можна погодитися з точкою зору деяких авторів, які, аналізуючи порядок надання громадських (муніципальних) послуг, тобто по суті даючи об'єктні характеристики муніципальної діяльності, вважають що «проблема визначення природи цієї категорії послуг є завданням важливим, але все ж таки не першочерговим». На нашу думку, це завдання є пріоритетним: важко вести ту чи іншу діяльність (в тому числі муніципальну), не маючи чіткого уявлення про її предмет.
Місцеве самоврядування повинне займатися переважно місцевими справами, не намагаючись брати участь у вирішенні Державних та регіональних справ, якщо вони не пов'язані з вирішенням проблем місцевих. У зв'язку з цим можна з цілковитою впевненістю говорити, що правова сутність місцевого самоврядування проявляється та реалізується в діяльності по встановленню, зміні та припиненню правових відносин саме між суб'єктами системи місцевого самоврядування. Саме у взаємодії суб'єктів місцевого самоврядування між собою в процесі вирішення питань місцевого значення і проявляється та реалізується сутність невід'ємних та внутрішніх притаманних властивостей місцевого самоврядування.
Масив локальних справ за своїми внутрішніми ознаками не є однорідним, що зумовлює виділення певних секторів або сфер муніципального життя в яких виникають питання місцевого значення. Найважливішими в муніципальній діяльності територіальних громад є політична, економічна, соціальна, культурна, екологічна та зовнішня сфери.
Засобами, що забезпечують вирішення питань місцевого значення в конкретних сферах місцевого господарства, є надані сформованим територіальними громадами та відповідальними перед ними органам місцевого самоврядування компетенційні повноваження. Водночас, самі суспільні відносини (об'єкти місцевого самоврядування) не входять до компетенції місцевого самоврядування, вони є лише середовищем, у якому функціонує суб'єкт місцевого самоврядування, колом його діяльності, тому локальні питання не є юридичним явищем. Тільки після державного визнання, виділення з маси соціальних відносин та фіксації в законодавстві у ролі предметів відання територіальних громад, такі об'єкти локальної діяльності набувають юридичної категорії.
Таким чином, вірне розуміння сенсу питань місцевого значення та предметів відання місцевого самоврядування можливе лише у зв'язку з іншими категоріями субстанційного та функціонально-юридичного характеру, з поняттям компетенції місцевого самоврядування як форми народовладдя та самостійного виду публічної влади. Предмети відання є засобом юридичного закріплення тих суспільних відносин та галузей місцевого життя, які визначаються в ролі об'єкта владних дій місцевого самоврядування (питань місцевого значення). Визначення дефініції таких локальних питань дозволить сформувати виключну компетенцію територіальних громад, автоматично призведе до структуризації і розмежування компетенції органів місцевого самоврядування та держави, виключення з практики їх функціонування і взаємодії подвійності, дублювання та колізій компетенційних повноважень [4, c. 28-29].
3.2. Форми діяльності територіальних громад
Однією з проблем, з якими стикаються всі посттоталітарні суспільства, є відродження демократичних традицій, перерваних десятиліттями правління прокомуністичних режимів. При цьому особливого значення набуває відтворення демократії на місцевому рівні, як основи широкої участі громадян у громадських справах, школи та бази для демократії в масштабах держави. У зв'язку з цим перед українським суспільством та державою постало завдання всебічного розвитку і вдосконалення не лише форм безпосереднього волевиявлення українського народу щодо вирішення питань загальнодержавного масштабу, зокрема всеукраїнських референдумів, виборів народних депутатів, Президента України, а й форм локальної демократії, тобто волевиявлення громадян — членів відповідних територіальних громад щодо питань місцевого значення.
Основними формами діяльності територіальних громад є форми їх безпосереднього (прямого) волевиявлення, спрямовані на забезпечення здійснення ними безпосереднього самоврядування в межах Конституції і законів України.
Становлення і розвиток форм діяльності територіальних громад в Україні є дуже актуальними проблемами у становленні й Функціонуванні самого інституту місцевого самоврядування, оскільки ці форми засновані на розкріпаченні громадської ініціативи місцевих співтовариств, зростанні соціальної активності кожного жителя, залученні населення до самоврядного процесу.
До форм безпосереднього волевиявлення територіальних громад належать місцеві вибори, референдуми, плебісцити, загальні збори громадян за місцем їхнього проживання, місцеві ініціативи, громадські слухання, відкликання депутатів та виборних посадових осіб місцевого самоврядування, індивідуальні та колективні письмові звернення, опитування і анкетування з питань місцевого самоврядування, громадські експертизи, громадські роботи з благоустрою території населеного пункту та надання послуг соціально незахищеним категоріям, участь мешканців у роботі органів місцевого самоврядування, громадські обговорення проектів актів органів місцевого самоврядування, участь у масових акціях, самооподаткування тощо.
Пріоритетною формою безпосередньої демократії в місцевому самоврядування є місцеві референдуми. Саме референдум дає змогу населенню відповідної території, на якій діє місцеве самоврядування, найповніше здійснювати своє волевиявлення щодо основних питань місцевого значення.
За своєю сутністю місцеві референдуми є формою безпосередньої прямої локальної (місцевої) демократії, здійснення місцевої публічної влади безпосередньо територіальними громадами в межах відповідних адміністративно-територіальних одиниць [12, c. 30-31].
Місцевий референдум є вищою формою безпосереднього волевиявлення територіальної громади щодо вирішення питань місцевого значення. Він є також основним актом локальної нормотворчості територіальної громади, який дає їй змогу брати пряму участь в управлінні місцевими справами.
Добре підготовлений референдум — це дієвий та необхідний спосіб вирішення багатьох важливих питань, чіткий «барометр» волевиявлення місцевих жителів. Він дає змогу грамотно та гнучко поєднувати представницькі форми з формами безпосередньої демократії, особливо з питань, які без урахування думки населення неприпустимо вирішувати або навряд чи вдасться вирішити.
Ще однією формою діяльності територіальних громад, місцеві вибори. Конституцією України встановлено, що безпосереднім вираженням влади народу поряд з референдумом є вільні вибори. Проведення періодичних вільних виборів у територіальних громадах є основою безпосередньої демократії у сфері місцевого самоврядування.
Значення місцевих виборів як форми діяльності територіальних громад визначається тим, що з їх допомогою утворюються представницькі органи та обираються виборні посадові особи місцевого самоврядування. Вибори є однією з найдієвіших форм контролю місцевого населення за діяльністю органів та посадових осіб територіальних громад, підвищують їх відповідальність перед населенням. Кожна виборча кампанія стимулює розвиток соціально-політичної активності громадян, сприяє виявленню їх потреб та інтересів, утворює потенційні передумови для їх задоволення.
За своєю суттю місцеві вибори — одна з найважливіших форм безпосередньої участі громадян в управлінні місцевими справами. Тому до предмета їх регулювання відносять насамперед головні складники організації: вимоги до виборців і кандидатів; порядок формування та діяльності органів, які безпосередньо здійснюють організацію та проведення місцевих виборів; статус суб'єктів виборчого процесу; процедуру виборчої кампанії та голосування; порядок визначення їх результатів; порядок оскарження порушень, які виникають у процесі виборчої кампанії, голосування й опротестування результатів місцевих виборів.
За змістом місцеві вибори є способом організації влади шляхом створення представницьких та інших органів самоврядної влади. Зміст місцевих виборів як політичного суспільно-правового інституту полягає в тому, що через них реалізується воля територіальної громади у здійсненні конституювання та відтворенні органів місцевого самоврядування, наданні обраним представникам владних повноважень у межах їхньої конституційної компетенції.
Навряд чи слід доводити, що місцеві вибори мають важливе політичне значення. На них відбувається апробація муніципальної політики і кадрового потенціалу партій та їх блоків, визначаються взаємовідносини між владою і громадянами тощо. Вибори активізують участь громадян в управлінні місцевими справами, сприяють формуванню колективних інтересів територіальних громад. Безумовно, місцеве самоврядування є явищем неполітичним за своєю природою, однак саме локальна демократія надає населенню додаткові можливості участі в політичному процесі.
Як свідчить світова практика, муніципальні вибори, як правило, проводяться частіше загальнонаціональних, що дає населенню додаткову можливість скористатися своїми політичними правами та висловити своє ставлення до тих чи інших проблем. Безумовно, на локальному рівні можливе деяке «перевантаження» виборця, яке може продукувати певну апатію до частих виборів. Однак саме місцеве самоврядування, відображаючи політичні, культурні, географічні, соціально-економічні та інші особливості тих чи інших територіальних одиниць, сприяє набуттю ними своєї індивідуальності і тим самим посилює відчуття належності людини до певної територіальної громади, сприяючи соціальній інтеграції і політичній мобілізації суспільства [15, c. 86-88].
Місцеві вибори є такою формою діяльності територіальної громади, в якій найбільш яскраво і рельєфно виявляється її статус первинного суб'єкта місцевого самоврядування. Отже за допомогою місцевих виборів територіальна громада формує представницький орган місцевого самоврядування, що потім відповідно до чинного законодавства діє від її імені і реалізує значною мірою її функції і повноваження.
Підсумовуючи, зазначимо, що система місцевих виборів, як і система місцевого самоврядування в Україні, перебуває в стадії свого формування. Весь комплекс виборчих дій, які складають суть муніципальних виборів, за якими б привабливими моделями він не конструювався, його реальний зміст та політичні результати визначаються передусім рівнем правосвідомості та правової культури більшості членів місцевої спільноти. Вибори не стануть інструментом справжнього народовладдя, доки не будуть подолані політична апатія та правовий нігілізм виборців, доки не сформується механізм громадської відповідальності та зацікавленості в результатах виборів.
Методи правової освіти виборців та становлення правової культури мають бути спрямовані на виховання у кожного громадянина його співпричетності до розвитку місцевого самоврядування, рух якого багато в чому залежить від результатів волевиявлення, активності та відповідальності громадян при проведенні виборів і референдумів.
Важливою формою безпосереднього волевиявлення територіальної громади є загальні збори жителів за місцем проживання — організаційно-правова форма спільного публічного обговорення та вирішення жителями певної території питань місцевого значення. За законодавством України під загальними зборами розуміють зібрання всіх чи частини жителів села (сіл), селища, міста для вирішення питань місцевого значення (ст. 1 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні»). Проведення зборів громадян, крім того, регламентується Положенням про загальні збори громадян за місцем проживання, затвердженим постановою Верховної Ради України від 17 грудня 1993 p., за яким загальні збори громадян є складовою частиною системи місцевого самоврядування (сільрад, селищ і міст).
Загальні збори громадян скликаються за місцем проживання громадян (села, селища, мікрорайону, житлового комплексу, вулиці, кварталу, будинку та іншого територіального утворення) для обговорення найважливіших питань місцевого життя (ст. 1 означеного Положення).
Такі збори є багатогранним і багатофункціональним явищем, вони можуть розглядатися як засіб народовладдя та форма здійснення місцевого самоврядування; організаційна форма Діяльності громадських організацій і структурний елемент інших форм народовладдя; форма реалізації конституційних прав та свобод людини і громадянина — засіб волевиявлення; комплекс природних прав; засіб зворотного зв'язку між громадянами і державою тощо [5, c. 23-24].
Принципово новою для вітчизняної муніципальної практики формою безпосередньої демократії, яка не передбачалася ні попереднім законодавством про місцеві Ради, ні законами про місцеве самоврядування, є місцеві ініціативи. Право територіальної громади, її членів на місцеві ініціативи закріплено у ст. 9 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Це право територіальної громади може бути зумовлене, виходячи з тлумачення ст. 140 Конституції України, згідно з якою місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи. Розвиваючи це положення, ст. 9 означеного Закону закріплює право членів територіальної громади ініціювати розгляд у раді (в порядку місцевої ініціативи) будь-якого питання, віднесеного до відання місцевого самоврядування.
Таким чином, підсумовуючи, можна зазначити, що безпосереднє волевиявлення членів територіальної громади, пов'язане з їхнім залученням до сфери громадсько-політичного життя, має кілька основних видів. По-перше, це самозаява членами територіальної громади своїх запитів (на загальних зборах жителів за місцем проживання, за допомогою місцевих ініціатив). По-друге, це самореалізація членами територіальної громади власних запитів, у тому числі самостійне прийняття ними публічно-владних рішень: а) нормативних; б) індивідуальних; в) кадрових (на місцевих виборах і референдумах). По-третє, це участь у відправленні органами місцевого самоврядування владно-управлінських функцій: а) обговорення проектів місцевих планів і програм, проектів нормативних актів, прийняття рішень щодо їх реалізації; б) здійснення вже прийнятих планів, програм, актів; в) оцінка результатів діяльності органів і посадових осіб місцевого самоврядування, загального стану справ у межах своєї громади, в окремих сферах місцевого життя (місцеві референдуми, загальні збори громадян за місцем проживання, місцеві ініціативи, громадські слухання). По-четверте, це контроль з боку членів територіальної громади, їх об'єднань за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування і депутатів (місцеві вибори, громадські слухання, відкликання депутатів та посадових осіб місцевого самоврядування).
На жаль, у чинному законодавстві, нормативних актах органів місцевого самоврядування порядок безпосередньої реалізації права Жителів на участь у місцевому самоврядуванні, як правило, детально не регламентується (за винятком місцевих виборів). Така ситуація суттєво ускладнює впровадження нових форм у практику територіальних громад і не сприяє розвитку місцевої демократії, включенню громадян у процес вирішення питань місцево значення [7, c. 24-25].
3.3. Основні напрями та види діяльності територіальних громад
Функціональний аналіз діяльності територіальної громади (її динамічна спрямованість) сприятиме проникненню у політико-правову природу цього суб'єкта місцевого самоврядування, розкриватиме обсяг, характер і зміст його діяльності. Тільки за допомогою поняття функцій надається конкретна визначеність Цього феномену конституційного права. Без функціонального аналізу неможливе вивчення будь-якого елементу системи локальної самоорганізації. Лише визначивши функції територіальних громад, можна уявити, яку роль відіграють вони у системі місцевого самоврядування, державному механізмі, суспільстві взагалі та яке їх соціальне призначення.
Таким чином можна визначити, що функції територіальних громад: 1) це основні напрями і види діяльності щодо здійснення права громадян на участь у місцевому самоврядуванні; 2) охоплюють основні сторони їх соціальної спрямованості та призначення щодо реалізації завдань, що входять до кола питань місцевого значення; 3) відображають недержавну природу муніципальної демократії (хоча певною мірою територіальні громади опосередковано беруть участь у реалізації функцій державного характеру); 4) дають відповідь на питання, чим повинні займатися органи місцевого самоврядування; 5) характеризують матеріальний зміст їх діяльності.
Звідси, функції територіальних громад — це основні напрями та види муніципальної діяльності цих спільностей, які виражають волю і інтереси місцевих жителів та забезпечують здійснення ними відносин з державою, її органами, суб'єктами місцевого самоврядування в межах Конституції і законів України.
За характером функцій і повноважень територіальним громадам належить вирішальна роль у всіх сферах (галузях) місцевого життя (зокрема, політичній, економічній, соціальній, культурній, екологічній). По суті об'єктні функції територіальних громад — це основні функції цих спільностей. Найрельєфніше первинний характер територіальних громад у системі місцевого самоврядування має свій прояв у політичній сфері: вирішення більшості політичних питань місцевого значення — виключна прерогатива місцевих жителів. Велику роль територіальні громади, переважно опосередковано, беруть у вирішенні внутрішніх та зовнішніх економічних, соціальних, культурних та екологічних проблем місцевого значення відповідних сіл, селищ, міст. Про це свідчить широке коло повноважень місцевих рад та їх виконавчих органів у різних сферах місцевого життя [18, c. 19-20].
Аналіз місцевого життя різних за адміністративно-правовим статусом населених пунктів свідчить про значні відмінності в обсязі та характері основних напрямів і видів діяльності територіальних громад які функціонують в їх межах. Особливо це проявляється при порівнянні функцій територіальних громад сіл та міст. В умовах становлення інститутів місцевого самоврядування в Україні дослідження територіальної специфіки функціонування місцевих громад є перспективним напрямом наукових пошуків та практичних експериментів;
Велике значення в створенні теоретичної моделі функцій територіальних громад має дослідження їх технологічних Функцій. Технологічний клас функцій «обслуговує» всі сфери і галузі місцевого життя. Лише за допомогою цих функцій можливе ефективне вирішення основних питань місцевого значення. З метою підвищення ефективності муніципальної діяльності територіальних громад доцільно вдосконалювати технологічні функції шляхом їх процесуалізації та детальної регламентації [4, c. 29].
Висновки
Самоврядування територіальних громад та діяльність суб’єктів місцевої державної виконавчої влади об’єктивно являють собою внутрішні елементи загальносоціальних процесів управління в цілому. Однак система місцевого самоврядування як децентралізована публічна влада територіальних громад та система місцевих органів державної виконавчої влади в особі місцевих державних адміністрацій, це різні за своєю юридичною природою, функціями і повноваженнями системи місцевої влади.
Враховуючи, що функції територіальних громад, згідно з їх визначенням, обумовлюють собою діяльність, то в якості критеріїв їх класифікації слід використовувати основні елементи даної діяльності: об’єкт — суб’єкт – способи. Відповідно найбільш загальними критеріями для класифікації напрямів та видів муніципальної діяльності територіальних громад є об’єкти, суб’єкти і технологія.
Звідси систему функцій територіальних громад складають:
1) об’єктні функції територіальних громад, зокрема, політичні, економічні, соціальні, культурні та екологічні. В залежності від сфери реалізації цих функцій їх можна поділяти на внутрішні і зовнішні об’єктні функції (зокрема, зовнішньополітичні, зовнішньоекономічні тощо);
2) суб’єктні (територіальні) функції: функції територіальних громад села і селища; функції територіальних громад міст і територіальних громад районів в містах; функції територіальних громад міст обласного підпорядкування, міст Київ та Севастополь;
3) технологічні функції, зокрема, інформаційна, планування і програмування розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць, нормотворча, територіальна, бюджетно-фінансова, матеріально-технічна функції та функція соціального контролю.
Підсумовуючи, зазначимо, що характерними ознаками територіальних громад є: самоврядна природа; свідома участь мешканців в управлінні своїми справами; децентралізований характер діяльності; здатність безпосередньо здійснювати властиві їм функції; первинний характер щодо суб'єктів, які формуються народом, націями, територіальними, адміністративними, трудовими колективами тощо; детермінованість їхньої діяльності локально-територіальними інтересами; чітко окреслений територіальний характер; потенційна здатність функціонувати відносно самостійними соціальними групами; зв'язок членів територіальної громади з місцем проживання; чисельний склад громади; її демографічний та етнографічний склади; соціально-політична та професійна структура; наявність у її членів комунальної власності; здатність до самовідповідальності за управління місцевими справами тощо.
Механізм здійснення функцій територіальних громад — це комплексна системна категорія, яка являє собою сукупність демографічних, територіальних, політичних, організаційних, економічних, соціально-культурних, ідеологічних способів і засобів матеріалізації діяльності муніципальної влади в процесі вирішення питань місцевого значення, а також делегованих місцевому самоврядуванню повноважень місцевої державної виконавчої влади в межах Конституції і законів України.
Список використаної літератури
1. Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 16.04.2009, ВВР, 2009, N 38, ст.534
2. Закон України «Про службу в органах місцевого самоврядування» // Відомості Верховної Ради України (ВВР), 2001, N 33, ст. 175
3. Бабінова О. Проблеми децентралізації управління регіональним та місцевим розвитком //Вісник Національної академії державного управління при Президентові України. — 2008. — № 3. — C. 124-131.
4. Батанов О. Концептуальні засади співвідношення функцій територіальних громад з функціями місцевих органів державної виконавчої влади //Право України. — 1999. — № 5. — C. 25-29
5. Батанов О. Функції територіальних громад як специфічних суб'єктів конституційного права //Право України. — 1998. — № 8. — C. 21-24.
6. Батанов О. Територіальна громада — первинний суб’єкт муніципальної влади в Україні: поняття та ознаки //Вісник Центральної виборчої комісії. — 2008. — № 2. — C. 51-57
7. Винников О. Соціальний розвиток територіальних громад: тендери чи субсидії //Громадські ініціативи. — 2002. — № 1. — C. 24-26
8. Голікова Т. Інституціоналізація української територіальної громади як носія корпоративних інтересів //Економіка України. — 2002. — № 12. — C. 43-50
9. Делія Ю. Місцеве самоврядування як право територіальної громади //Право України. — 2005. — № 5. — С.45-48.
10. Ковальов В. Головне — формування життєздатних територіальних громад//Віче. — 2005. — № 2. — C. 10-46.
11. Козачук М. Правові аспекти статусу територіальних громад //Вісник Української Академії державного управління при Президентові України. — 2001. — № 2. — C. 13-15
12. Корнієнко М. Органи самоорганізації населення як конституційний інститут: якими вони мають бути? //Вибори та демократія. — 2007. — № 3. — C. 30-32
13. Кушнір М. Статут територіальної громади: законодавчі проблеми та шляхи їх вирішення //Стратегічні пріоритети. — 2008. — № 3. — C. 157-162.
14. Лиска О. Територіальна громада в системі місцевого самоврядування //Вісник Національної академії державного управління при Президентові України. — 2008. — № 1. — C. 137-144.
15. Любченко П. Конституційне регулювання статусу громад: порівняльний аналіз //Вісник Академії правових наук України. — 2005. — № 2. — C. 83-91.
16. Первомайський О. Питання участі у відносинах комунальної власності територіальних громад районів у містах //Економіка. Фінанси. Право. — 2001. — № 6. — С.18-21
17. Плющ Р. Технологія системи місцевого самоврядування //Управління сучасним містом. — 2005. — № 1-2. — C. 229-234.
18. Селіванов А. Що означає право громадян об'єднуватися в територіальну громаду //Віче. — 2002. — № 5. — C. 17-20
19. Тодика Ю. Територіальна громада — квінтесенція місцевого самоврядування в Україні: рецензія //Право України. — 2004. — № 6. — С.123-124
20. Хоменець Р. Історико-правові аспекти господарської діяльності територіальної громади //Підприємництво, господарство і право. — 2001. — № 11. — C. 8-12
21. Хоменець Р. Історико-правові аспекти господарської діяльності територіальної громади //Фінанси України. — 2002. — № 4. — C. 21-28
22. Чернега Р. Місцеве самоврядування в Україні неможливе без участі у нього громадян //Юридична Україна. — 2005. — № 2. — C. 12-19.